Corregedoria-Geral da Unio
TORQUATO JARDIM
Ministro da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio
CLAUDIA TAYA
Secretria de Transparncia e Preveno da Corrupo
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
EQUIPE TCNICA
Aderson Mendes Matos
Alexandro Mariano Pastore
Anderson Teixeira do Carmo
Andr Luis Schulz
Andr Luiz Silva Lopes
Antnio Carlos Vasconcellos Nbrega
Armando de Nardi Neto
Daso Teixeira Coimbra
Darcy de Souza Branco Neto
Edson Leonardo Dalescio S Teles
Elza Flvia de Pinheiro Teixeira
rica Bezerra Queiroz Ribeiro
Gilbeto Frana Alves
Gustavo Henrique de Vasconcellos Cavalcanti
Isabela Silva Oliveira
Joo Marcelo Neiva Pedatella
Jnia Bumlai Freitas Sousa
Larissa Samara Almeida de Carvalho
Laurent Nancym Carvalho Pimentel
Leandro Jos de Oliveira
Leone Napoleo de Sousa Neto
Lcia Noriko Hanasiro
Luis Augusto Pacheco de Arajo
Luiz Henrique Pandolfi Miranda
Mrcio de Aguiar Ribeiro
Marcus Vinicius Pinto Schtruk
Paula Arajo Crrea
Raoni Parreira Maciel
Rodrigo Vieira Medeiros
Rafael Amorim de Amorim
Ricardo Carvalho Gomes
Roberta Caris Siqueira
Stefanie Groenwold Campos
Walter Godoy Neto
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
REVISO FINAL
Alan Lacerda de Souza
Aline Cavalcante dos Reis
Christiane de Castro Gusmo
Renata Ferreira da Rocha
Ricardo Augusto Panquestor Nogueira
ATUALIZAO
Coordenao-Geral de Normas e Capacitao
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s unidades setoriais e seccionais, por sua vez, compete propor medidas para
padronizar e aprimorar procedimentos operacionais relacionados s atividades correcionais;
instaurar ou determinar a instaurao de processos disciplinares; supervisionar os rgos e
entidades a elas submetidas, com o registro de dados e informaes essenciais apresentao dos
resultados alcanados.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Para bem executar as atividades que lhe so incumbidas, a Administrao precisa de
meios para organizar, controlar e corrigir suas aes. Surge, portanto, a necessidade de meios
hbeis a garantir a regularidade e o bom funcionamento do servio pblico, a disciplina de seus
subordinados e a adeso s leis e regras dele decorrentes, o que, no conjunto, denomina-se Direito
Administrativo Disciplinar.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
2.2. PRINCPIOS APLICVEIS
Por esse princpio, nenhuma deciso gravosa a um determinado sujeito poder ser
imposta sem que, antes, tenha sido submetido a um processo cujo procedimento esteja
previamente previsto em lei, ou seja, impe-se o cumprimento dos ritos legalmente previstos para a
aplicao da penalidade 2. Nem mesmo uma falta considerada leve pode ter sua penalidade aplicada
sem obedincia aos ritos processuais estabelecidos na Lei n 8112/90.
No mesmo sentido, quando se fala em rito sumrio, previsto no art. 133 da Lei n
8.112/90, a Administrao somente poder utiliz-lo para apurao das faltas de acumulao ilegal
de cargos, empregos e funes pblicas, abandono de cargo e inassiduidade habitual, no cabendo
ao gestor a apurao neste rito de outra falta disciplinar.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
procedimento meramente administrativo (CF, art. 5, LV), a fiel observncia do
princpio do devido processo legal. A jurisprudncia do Supremo Tribunal
Federal tem reafirmado a essencialidade desse princpio, nele reconhecendo
uma insuprimvel garantia, que, instituda em favor de qualquer pessoa ou
entidade, rege e condiciona o exerccio, pelo Poder Pblico, de sua atividade,
ainda que em sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do
prprio ato punitivo ou da medida restritiva de direitos.
(BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Agravo de Instrumento n 241.201.
Relator: Ministro Celso de Mello, julgamento em 27.08.2002, DJ 20.09.2002).
No seu art. 156, a Lei n 8.112/90 vem esmiuar como poderia ser exercida a ampla
defesa:
O princpio do contraditrio dispe que a todo ato produzido pela comisso caber
igual direito de o acusado opor-se a ele ou de apresentar a verso que lhe convenha ou ainda de
fornecer uma interpretao jurdica diversa daquela feita pela acusao 4. No curso da apurao dos
fatos e aps a notificao prvia, que comunica o servidor da deciso da comisso sobre a sua
condio de acusado, deve haver notificao de todos os atos processuais sujeitos ao seu
acompanhamento, possibilitando ao acusado contradizer a prova produzida.
16
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Sobre o princpio em comento, segue posicionamento do Superior Tribunal de
Justia (STJ):
2. cedio que o acusado deve saber quais fatos lhe esto sendo imputados,
ser notificado, ter acesso aos autos, ter possibilidade de apresentar razes e
testemunhas, solicitar provas, etc., o que ocorreu in casu. de rigor assentar,
todavia, que isso no significa que todas as providncias requeridas pelo
acusado devem ser atendidas; ao revs, a produo de provas pode ser
recusada, se protelatrias, inteis ou desnecessrias.
(BRASIL, Superior Tribunal de Justia. Mandado de Segurana n 9.076/DF.
Relator: Ministro Hlio Quaglia Barbosa, DJ de 26.10.2004).
5 Idem, p. 176
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
contentando apenas com aquela verso dos fatos levada ao processo pelos envolvidos 6. No se
admite, deste modo, a verdade sabida no processo administrativo disciplinar.
Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o servidor no venha a influir na
apurao da irregularidade, a autoridade instauradora do processo poder
determinar o seu afastamento do exerccio do cargo, pelo prazo de at 60 (ses-
senta) dias, sem prejuzo da remunerao.
Pargrafo nico. O afastamento poder ser prorrogado por igual prazo, findo
o qual cessaro os seus efeitos, ainda que no concludo o processo.
De mesma forma, tambm permitida a adoo das medidas restritivas do art. 172
daquele mesmo diploma legal:
Art. 172. O servidor que responder a processo disciplinar s poder ser exone-
rado a pedido, ou aposentado voluntariamente, aps a concluso do processo e
o cumprimento da penalidade, acaso aplicada.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
certo modo, em uma forma de publicidade da vontade da Administrao estampada nos seus atos.
Portanto, a razo e os fundamentos de qualquer deciso administrativa que implique restries a
direitos dos cidados devem obrigatoriamente ser explicitados 8.
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fa-
tos e dos fundamentos jurdicos, quando:
3. RESPONSABILIZAO
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
atribuies do cargo ou funo, ou que tenha relao com essas atribuies, gera a responsabilidade
administrativa (arts. 124 e 148), sujeitando o servidor faltoso imposio de sanes disciplinares.
Em geral, os deveres e proibies ao servidor pblico esto previstos nos arts. 116, 117 e 132 da Lei
n 8.112/90 9.
Uma vez comprovada a infrao disciplinar pela prpria Administrao Pblica, por
meio de sindicncia punitiva ou de processo administrativo disciplinar, ser possvel a aplicao
das sanes previstas no art. 127 do Estatuto Funcional: I - advertncia; II - suspenso; III -
demisso; IV - cassao de aposentadoria ou disponibilidade; V - destituio de cargo em comisso;
ou VI - destituio de funo comissionada.
A Lei n 8.112/90 estabelece duas situaes em que o servidor poder ser chamado
a ressarcir os prejuzos causados ao errio. Na primeira, quando causar danos diretamente
Administrao Pblica. Na segunda, quando causar danos a terceiros no exerccio da funo
pblica11.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
ocorrido no ms anterior ao do processamento da folha, a reposio ser feita imediatamente, em
nica parcela.
Para fins penais, o conceito de servidor pblico mais amplo e, de acordo com o art.
327 do Cdigo Penal, considera-se funcionrio pblico quem, embora transitoriamente ou sem
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
remunerao, exerce cargo, emprego ou funo pblica. Por sua vez, o pargrafo 1 do art. 327 do
Cdigo Penal equipara a funcionrio pblico quem exerce cargo, emprego ou funo em entidade
paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de servio contratada ou conveniada para a
execuo de atividade tpica da Administrao Pblica.
Embora a maioria das condutas delituosas contra a Administrao Pblica figure nos
artigos supracitados do Cdigo Penal, isso no significa que outras transgresses do tipo no
possam se somar quelas. Nesse sentido, cita-se a Lei Federal n 4.898, de 9 de dezembro de 1965,
como exemplo, que disciplina o abuso de autoridade (ou abuso de poder) que configure crime.
Nessa mesma esteira, merece meno a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993 (lei das licitaes e
contratos administrativos), tendo em vista que nos artigos 89 a 98 h tipificao de determinadas
condutas consideradas criminosas.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Dessa forma, o servidor pblico pode ser absolvido na esfera penal, mas serem en-
contrados nos autos elementos caracterizadores de uma infrao disciplinar, que a doutrina deno-
mina de falta ou conduta residual, conceito, inclusive, sumulado pelo STF (Smula n 18): Pela falta
residual no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a punio administrativa
do servidor pblico.
Ainda vlido atentar que a transao penal, prevista na Lei n 9.099/95 para os
casos de infrao penal de menor potencial ofensivo, no inibe a apurao administrativa, tendo em
vista justamente a independncia de instncias.
Registre-se, ainda, que nos crimes praticados com abuso de poder ou violao de
dever para com a Administrao Pblica, se a pena aplicada ao servidor for a privao da liberdade
por tempo igual ou superior a um ano, um dos efeitos dessa condenao a perda do cargo, funo
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
pblica ou mandato eletivo (art. 92, inciso I, alnea 'a', do Cdigo Penal). O ato de improbidade
administrativa tambm pode dar ensejo perda da funo pblica (Lei n 8.429/92, art. 12, incisos
I, II e III). Note-se, porm, que os efeitos de que trata o art. 92 do Cdigo Penal no so automticos,
devendo ser motivadamente declarados na sentena, conforme dispe o pargrafo nico do
dispositivo em tela, somente se efetivando a medida com a deciso penal transitada em julgado.
Mas, caso haja condenao com aplicao de pena de privao da liberdade por
crime que no tenha conexo com a sua funo pblica, duas hipteses de penalizao podem
ocorrer: a) se a pena imputada for por tempo inferior a quatro anos, o servidor ficar afastado de
seu cargo ou funo, perdendo o seu vencimento, sendo devido a seus familiares o auxlio-recluso,
conforme dispe o art. 229 da Lei n 8.112/90; b) se a pena for superior a quatro anos, o servidor
perder o cargo, a funo pblica ou o mandato eletivo (art. 92, inciso I, alnea 'b', do Cdigo Penal).
Segue transcrio do aludido art. 92:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
4. RESPONSABILIDADE DISCIPLINAR
Extrai-se do artigo acima que a apurao recai sobre o quadro de servidores pbli-
cos e restringe-se s condutas listadas nos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112/90, bem como em
leis especficas, no caso de determinadas carreiras.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
a exemplo da prevista no Estatuto da Atividade Policial Federal 12 (Lei n 4.878, de 3 de dezembro
de 1965).
A este respeito, Di Pietro assevera que a m conduta na vida privada, para caracte-
rizar-se como ilcito administrativo, tem que ter, direta ou indiretamente, algum reflexo sobre a vida
funcional, sob pena de tudo, indiscriminadamente, poder ser considerado procedimento irregular
(...) 13.
Antnio Carlos Alencar de Carvalho recomenda que muita ponderao e cautela pre-
sidam a apreciao concernente repercusso administrativa da conduta da vida privada do servi-
dor pblico. Defende o autor que s em casos inquestionveis de prejuzo para a atividade funcional
ou prestgio direto do funcionrio em face das atribuies especficas de seu cargo, prejudicadas
pela ao consumada no mbito particular, que se pode discutir eventual apenao disciplinar 14.
Em sentido oposto, os atos cometidos pelo servidor que no tenham a mnima perti-
nncia com o cargo no implicam repercusso disciplinar.
Percebe-se que h outras sanes no meio social a que est sujeito o indivduo e no
se pode pretender recorrer ao direito disciplinar pelo simples fato do responsvel pelo ato censu-
rvel se tratar de um servidor pblico. Em resumo, a repercusso disciplinar sobre atos de vida
privada residual e excepcional, amparada pela parte final do art. 148 da Lei n 8.112/90.
12 Exemplo de exceo: Estatuto da Polcia Civil da Unio e do Distrito Federal Lei no 4.878/65, artigo 43.
13 DI PIETRO, 2006, p. 596.
14 CARVALHO, 2008, p. 136-137.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
4.1.2. IRREGULARIDADES COMETIDAS ANTES DA APOSENTADORIA OU DE PENA EXPULSIVA
9. A quem compete julgar o PAD - certo que, nos casos de demisso do servi-
dor, que constitui a proposta constante do relatrio, a competncia sempre
do Presidente da Repblica (art. 141, I). Contudo, o Senhor Presidente da Re-
pblica a delegou aos seus Ministros (Decreto n. 3.035, de 27.04.1999), para,
no mbito dos rgos da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e
fundacional que lhes so subordinados ou vinculados (art. 1), julgar proces-
sos administrativos disciplinares e aplicar penalidades, nas hipteses de demis-
so e cassao de aposentadoria ou disponibilidade de servidores (art. 1, I).
10. Ento, se o processo devesse ser a ele remetido, nenhuma dificuldade quan-
to competncia surgiria. A dificuldade nasceu da delegao cometida a seus
Ministros, para que agissem no mbito dos rgos da Administrao Pblica
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Federal direta, autrquica e fundacional que lhes so subordinados ou vincu-
lados. Em sendo assim, parece-me que, se o servidor tivesse permanecido na
CVM [Comisso de Valores Mobilirios], no haveria dvida de que o Ministro
competente, em razo da delegao, seria o Ministro da Fazenda. Tendo, po-
rm, o servidor assumido cargo na Agncia Nacional do Petrleo, no pode o
Ministro da Fazenda julgar o processo, sob pena de transpor os lindes da dele-
gao que lhe foi outorgada e que est limitada aos rgos que lhe so subor-
dinados.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
sibilidade. Ausncia do alegado direito lquido e certo. No se vislumbra o ale-
gado direito lquido e certo, considerando que a Administrao est, no exerc-
cio de seu direito, apurando as possveis irregularidades dos impetrantes,
quando no exerccio de suas funes. Ordem denegada.
(BRASIL, Superior Tribunal de Justia. MS no 9.497. Relator: Ministro Jos
Arnaldo da Fonseca, Data de Julgamento: 10.03.2004, 3a Seo, Data de Pu-
blicao: 18.10.2004).
Insta destacar que a Lei n 8.112/90 j previu tais situaes dispondo sobre a pena-
lidade cabvel no caso de ex-servidores que tenham cometido falta disciplinar no exerccio da fun-
o, a saber:
b) aquele que foi exonerado do cargo poder ter tal situao convertida em
destituio do cargo comissionado ou em demisso (art. 135 e art. 172, pa-
rgrafo nico, respectivamente).
Em sede disciplinar, verifica-se que o polo passivo sofre uma restrio em compara-
o com as esferas civil e penal. O processo administrativo disciplinar da Lei n 8.112/90 limita-se
aos agentes referidos nos arts. 1, 2 e 3 do diploma legal em apreo.
Isso posto, entende-se por oportuno iniciar o presente tpico com a leitura atenta
dos arts. 1 ao 3 da Lei n 8.112/90, razo pela qual sero transcritos a seguir:
Art. 1: Esta Lei institui o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Uni-
o, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundaes pblicas
federais.
29
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Nesta linha, Maral Justen Filho apresenta o seguinte conceito de cargo pblico:
uma posio jurdica criada e disciplinada por lei, sujeita a regime jurdico de direito pblico pecu-
liar, caracterizado por mutabilidade por determinao unilateral do Estado e por inmeras garanti-
as em prol do ocupante 16.
O provimento dos cargos pblicos pode ser efetivo ou em comisso, consoante dis-
posto no art. 9 da Lei n 8.112/90, conforme abaixo:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 9 A nomeao far-se-:
Ao lado dos cargos efetivos, esto os cargos em comisso (no qual se incluem os car-
gos do Grupo de Direo e Assessoramento Superiores DAS), cujo provimento transitrio e a
nomeao livre, porm a exonerao tambm pode ocorrer a qualquer tempo, ao arbtrio da auto-
ridade competente (ad nutum).
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
os rgos pertencerem ao mesmo ente federado (por exemplo, dois rgos federais, independen-
temente se do Poder Executivo, Legislativo ou Judicirio) e forem disciplinados pelo mesmo Estatu-
to, a transgresso disciplinar perpetrada no exerccio de cargo em comisso repercutir no cargo
efetivo originrio. Ressalvem-se os casos em que os cargos em comisso e efetivo so de diferentes
entes federados, em virtude da autonomia que caracteriza a federao. Alerte-se sobre a exceo
quando o ato cometido no cargo em comisso de outro ente federado configura infrao apenada
com expulso em lei de aplicao nacional, a exemplo dos ilcitos previstos na lei de improbidade
administrativa (Lei n 8.429/92).
Conforme visto anteriormente, o art. 148 da Lei n 8.112/90 abarca os atos irregula-
res indiretamente associados s atribuies do cargo do servidor faltoso. Assim, eventual falta dis-
ciplinar cometida nos perodos em tela ser passvel de apenao.
Neste ponto, merecem realce a licena para tratar de interesses particulares (art. 91
da Lei n 8.112/90) e a licena incentivada (Medida Provisria n 2.174-28, de 24 de agosto de
2001). Em ambas as hipteses tem-se a inaplicabilidade da proibio fixada no inciso X do art. 117
da Lei n 8.112/90, que impede o servidor de participar de gerncia ou de administrao de empre-
sas e de exercer atos de comrcio. O pargrafo nico acrescentado pela Lei n 11.784, de 22 de se-
tembro de 2008, ao referido dispositivo estatutrio, estendeu ao servidor licenciado para tratar de
assuntos particulares o mesmo tratamento antes conferido pela citada Medida Provisria ao servi-
dor que aderiu licena incentivada. Colocou-se um ponto final na discusso sobre a falta de iso-
nomia entre as duas espcies de licena. Segue o art. 117 com a alterao referida:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91
desta Lei, observada a legislao sobre conflito de interesses.
Todavia, observe-se que, na parte final do inciso II do pargrafo nico do art. 117 da
Lei n 8.112/90, o legislador preocupou-se em rechaar eventual conflito de interesses. Vale dizer, a
gerncia ou administrao de empresas e comrcio no podem resultar na prtica de conflito de
interesses entre o pblico e o privado.
VII - prestar servios, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja con-
trolada, fiscalizada ou regulada pelo ente ao qual o agente pblico est vincu-
lado.
Por fim, cumpre-nos assinalar que a licena mdica no constitui bice demisso.
De fato, independente de seu motivo, tal licena no obstaculiza a aplicao da penalidade que foi
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
precedida de procedimento disciplinar regular, no qual, naturalmente, o servidor acusado teve
oportunidade de se defender pessoalmente ou por intermdio de procurador.
O resultado deste processo disciplinar deve ser encaminhado a sua empresa estatal
de origem, para adoo das medidas cabveis, especialmente no que toca verificao dos reflexos
no contrato de trabalho existente. Isto porque, ainda que cedido, o empregado pblico mantm sua
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
relao de emprego com a estatal da qual se origina, devendo observncia aos seus regulamentos
internos, inclusive no que diz respeito aos deveres e proibies a ele impostos.
Cumpre ainda apontar que existem possibilidades nas quais o empregado pblico
cedido a outras entidades de Direito Pblico sem a ocupao de cargo em comisso, mas por existir
previso legal ou convnio entre a estatal e o ente pblico. De se ressaltar que, no caso de notcia de
irregularidade envolvendo tal agente, no cabe a instaurao de processo administrativo disciplinar
em desfavor de empregado pblico, visto que ele no detm a prerrogativa de ter sua conduta
apurada nos termos da Lei n 8.112/90. Todavia, impera, nessa situao, o dever da autoridade
local de apurar as irregularidades das quais venha a ter conhecimento, a fim de elucidar a
veracidade dos fatos e verificar o possvel envolvimento de outros agentes no caso. Sustenta-se
ainda que, alm do dever de apurar, a autoridade do local dos fatos aquela que melhor rene
condies de determinar a produo das provas necessrias para a comprovao ou no dos fatos
tidos por irregulares.
Com o intuito de afastar qualquer dvida, convm uma breve meno aos agentes
que no se sujeitam Lei n 8.112/90, notadamente Agentes Polticos, Militares, Particulares em
colaborao com o Poder Pblico, Temporrios (sindicncia Lei n 8.745, de 9 de dezembro de
1993), Terceirizados, Celetistas, Estagirios e Consultores de Programas Internacionais (ex.:
PNUD).
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
a) Agentes Polticos e Vitalcios
17 MELLO, p. 230.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
b) Militares
Tendo em vista a ausncia de referncia aos arts. 143 a 182 da Lei n 8.112/90, con-
clui-se que no se exige a observncia do rito correspondente. Explicitou-se que a apurao das
irregularidades imputadas ao pessoal contratado sob a gide da Lei n 8.745/93 ser realizada me-
diante sindicncia. No silncio da lei, afigura-se cabvel a conduo dos trabalhos por um nico sin-
dicante20.
e) Terceirizados
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
caso de praticarem algum ilcito ou causarem prejuzo Administrao caber ao Administrador
solicitar a substituio da pessoa empresa e eventualmente encaminhar o caso polcia, ao
Ministrio Pblico ou Advocacia-Geral da Unio21.
h) Estagirios
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
5. DEVER DE APURAR
Essas atribuies esto devidamente delimitadas em lei, razo que torna exigvel dos
agentes pblicos a utilizao normal e adequada das prerrogativas que a lei lhes confere. No
obstante, ao tempo em que a lei outorga poderes aos servidores, impe-lhes, por outro lado, o seu
exerccio regular e eficiente, vedando-lhe a omisso, sob pena de responsabilizao.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Por conseguinte, ao no desempenhar correta e satisfatoriamente suas atividades,
praticando ou concorrendo para a prtica, no exerccio de suas funes, de alguma falta prevista na
Lei n 8.112/90, ficar o servidor faltoso sujeito s sanes disciplinares ali colimadas, surgindo o
que usualmente se denomina de Dever de Apurar. Esta obrigao justamente aquele dever
insculpido no art. 143 do Estatuto (Lei n 8.112/90), o qual obriga a autoridade pblica a promover
a apurao imediata dos atos e fatos supostamente irregulares que chegarem ao seu conhecimento.
(...)
(...)
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 144. As denncias sobre irregularidades sero objeto de apurao,
desde que contenham a identificao e o endereo do denunciante e sejam
formuladas por escrito, confirmada a autenticidade.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
desafetos ou por pessoa de m-f, de modo a evitar que, sob o manto do anonimato, terceiros
irresponsveis viessem manchar a imagem e a distino dos agentes pblicos, zeladores da coisa
pblica.
Isso porque o aludido art. 143 no faz essa distino, mas apenas determina a
apurao imediata dos fatos apontados como irregulares. Deste modo, no condio
indispensvel para iniciar a averiguao a devida qualificao do denunciante, porquanto o que
realmente importa o contedo da denncia (relevncia e plausibilidade), que deve conter
elementos capazes de justificar o incio das investigaes por parte da Administrao Pblica. Nesse
contexto, somente se admite sua recusa quando se tratar de denncia descabida, vazia, vaga, com
total ausncia de indcios de materialidade e autoria.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
c) O Poder Pblico, provocado por delao annima (disque-denncia, por
exemplo) pode adotar medidas sumrias de verificao, com prudncia e dis-
crio, sem formao de processo ou procedimento, destinadas a conferir a
plausibilidade dos fatos nela denunciados. Acaso encontrados elementos de ve-
rossimilhana, poder o Poder Pblico formalizar a abertura do processo ou
procedimento cabvel, desde que mantendo completa desvinculao desse pro-
cedimento estatal em relao pea apcrifa, ou seja, desde que baseada nos
elementos verificados pela ao preliminar do prprio Estado.29
A previso do art. 144 busca dar maior segurana ao servidor pblico, evitan-
do que possa vir a ser denunciado caluniosamente por colega ou terceiro pro-
tegido no anonimato. Mas isso tambm no significa que a denncia annima
deva ser absolutamente desconsiderada, acarretando, inclusive, nulidade na
raiz do processo. possvel que ela venha a ser considerada, devendo a autori-
dade proceder com maior cautela, de modo a evitar danos ao denunciado even-
tualmente inocente.
(BRASIL, Superior Tribunal de Justia. MS n 7069. Relator: Ministro Felix
Fischer, Terceira Seo, DJU de 12.03.2001, p. 86).
29Despacho do Advogado-Geral da Unio, Jos Antonio Dias Toffoli, aprovando os termos do Despacho n
296/2007.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Nada impede, contudo, que o Poder Pblico, provocado por delao annima
(disque-denncia, p. ex.), adote medidas informais destinadas a apurar, pre-
viamente, em averiguao sumria, com prudncia e discrio, a possvel
ocorrncia de eventual situao de ilicitude penal, desde que o faa com o obje-
tivo de conferir a verossimilhana dos fatos nela denunciados, em ordem a
promover, ento, em caso positivo, a formal instaurao da persecutio crimi-
nis, mantendo-se, assim, completa desvinculao desse procedimento estatal
em relao s peas apcrifas.
(BRASIL, Supremo Tribunal Federal. HC n 100042 MC/RO. Relator: Ministro
Celso de Mello, deciso publicada no DJE de 08.10.2009).
Por fim, Marcos Salles Teixeira traz baila o teor da Conveno das Naes Unidas
contra a Corrupo, publicada oficialmente em 31.10.2003, da qual o Brasil signatrio. Veja-se:
Mencione-se, por fim, que a Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo,
de 31/10/03, foi promulgada no Brasil pelo Decreto n 5.687, de 31/01/06
sendo, portanto, admitida no ordenamento nacional com fora de lei e reco-
nhece a denncia annima.
Muito antes da publicao do aludido enunciado, a CGU - quando criou, por meio da
Portaria n 335/06, o instrumento de averiguao de indcios de irregularidade denominado de
investigao preliminar-, j previa a possibilidade de apurao da denncia cuja autoria no fosse
possvel identificar. Isso o que se depreende da leitura do disposto no 3, do art. 6 da Portaria
n 335:
30 TEIXEIRA, 2014.
31 Publicado no Dirio Oficial da Unio n 85, de 5 de maio de 2011, Seo 1, pg 22.
44
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
(...)
Pode-se concluir, portanto, que, embora a princpio, pela prpria natureza e por
previso legal para a denncia (art. 144 da Lei n 8.112/90), se exija a formalidade da identificao
do denunciante, tem-se que o anonimato, por si s, no motivo para liminarmente se excluir uma
denncia de irregularidade cometida na Administrao Pblica e no impede a realizao do juzo
de admissibilidade e, se for o caso, a consequente instaurao do rito disciplinar. Diante do poder-
dever conferido pelo art. 143 da Lei n 8.112/90, a autoridade competente compelida a verificar a
existncia de mnimos critrios de plausibilidade na delao annima.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
omisso) e, consequentemente, na imposio de sano a servidor faltoso fulmina o carter
pedaggico, retributivo e neutralizador da pena.
Nesse sentido, tem-se que a reao mais adequada diante da notcia da ocorrncia
de irregularidade onde ainda no se tenha os elementos indispensveis para a instaurao de uma
apurao rigorosa, sob o crivo do contraditrio e da ampla defesa (sindicncia ou PAD) , a
instaurao de um procedimento disciplinar de cunho meramente investigativo, de carter sigiloso,
a fim de levantar as informaes que serviro como suporte para uma legtima instaurao de
processo disciplinar.
Isto posto, dizer que, a menos que se tenha elementos plausveis demonstrando a
existncia de materialidade e autoria, no deve a autoridade recorrer imediatamente ao processo
disciplinar contraditrio, ou seja, aquele com rito previsto na Lei n 8.112/90. Antes, preciso
avaliar a pertinncia da notcia do ilcito funcional, verificar se existem indicativos mnimos de
razoabilidade. No existindo, far-se- necessrio proceder a uma investigao que seja capaz de
fornecer os indcios elementares, a partir dos quais ser possvel a instaurao de processo
disciplinar.
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autorizado em lei, diferentemente do que ocorre com o particular, que pode fazer o que bem
entender, desde que no seja algo vedado em lei.
Assim sendo, e para o que aqui interessa, faz-se oportuno realizar o seguinte
questionamento: qual seria, ento, a autoridade a que se refere o art. 143 da Lei n 8.112/90?
Logo, a autoridade com competncia para instaurar a sede disciplinar ser aquela
especificamente designada pelos estatutos ou regimentos internos de cada rgo pblico, de modo
a suprir a lacuna deixada no Estatuto que regula o regime jurdico dos servidores pblicos civis da
Unio.
Ao aplicar tal dispositivo legal, tem-se que a autoridade com poderes para promover
a apurao de irregularidade no servio pblico federal, isto , para instaurar o processo
disciplinar, ser o chefe da repartio onde o fato irregular ocorreu. Reitere-se, todavia, que
somente ser utilizado o art. 17 da Lei n 9.784/99 na situao de inexistncia de lei ou outro
instrumento normativo definidor da autoridade competente. Do contrrio, a autoridade ser aquela
apontada no normativo especfico (estatuto ou regimento interno).
Por bvio, a regra geral vigente na Administrao Pblica define como autoridade
competente para mover a sede correcional aquela hierarquicamente superior ao denunciado ou
representado (normalmente a autoridade mxima do rgo ou da entidade), mas no
necessariamente o seu superior imediato, conforme dito anteriormente.
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Do exposto, pode-se concluir que a autoridade competente para instaurar o devido
processo disciplinar aquela previamente designada nos estatutos ou regimentos internos de cada
rgo ou entidade. Na inexistncia de tais normativos, essa competncia ser exercida pelo chefe da
unidade onde o fato irregular ocorreu, o que se denomina de regra geral da via hierrquica,
quebrada apenas quando o rgo ou entidade dispuser de unidade especializada.
Pode ocorrer, por exemplo, de uma denncia ser muito vaga, como aquela que se
refira ao rgo ou entidade como um lugar onde impera a corrupo, ou mesmo no ser objeto de
apurao disciplinar, como a relativa conduta que determinado servidor tenha adotado fora do
horrio de expediente e sem nenhuma relao com as atribuies do cargo pblico que ocupe. Esses
tipos de notcia de irregularidade devero ser arquivados sem necessidade de apurao, conforme
orienta o pargrafo nico do art. 144 da Lei n 8.112/90, transcrito abaixo:
Art. 144 ()
Por outro lado, tambm acontece de a notcia da eventual irregularidade ser pontual,
mas incompleta, requerendo, assim, uma verificao mais aprofundada de seus elementos para
delimitao inicial da materialidade (fato supostamente irregular) e autoria (eventual autor do
fato). Nessa situao, a autoridade competente dever coletar informaes com o objetivo de
confirmar ou no a plausibilidade da notcia, ou seja, se de fato h indcios que apontem para a
ocorrncia da infrao disciplinar relatada, conforme determina o art. 143 da Lei n 8.112/90: a
autoridade que tiver cincia de irregularidade no servio pblico obrigada a promover a sua
apurao imediata ().
A essa anlise prvia da notcia de irregularidade exigida de forma indireta pela Lei
n 8.112/90, e subsequente deciso adotada pela autoridade competente, denomina-se juzo ou
exame de admissibilidade.
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De certa forma ligado ao assunto aqui tratado, visto que revestido de algumas
caractersticas prprias do juzo de admissibilidade, o tema objeto do Enunciado n 4 da CGU:
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6. PROCEDIMENTOS DISCIPLINARES
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()
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processo administrativo disciplinar pela autoridade competente, em acolhimento da proposta
contida no relatrio do servidor ou servidores responsveis pela conduo das investigaes, caso
tenham sido levantados indcios da configurao de irregularidade funcional e de sua autoria.
Resta consignar que o relatrio propositivo oriundo dos procedimentos sob exame
tambm pode sugerir medidas de cunho eminentemente gerencial, como a realizao de alteraes
na rotina de trabalho de determinada seo ou no sistema de controle interno, tudo com vistas a
evitar futuras irregularidades.
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impedimento sua livre utilizao pelos rgos ou Entidades (Unidades Seccionais) ou mesmo a
que essa norma seja replicada nos seus respectivos ordenamentos internos, a menos que j
possuam ferramentas distintas para tais fins nesses mesmos ordenamentos; sendo esse o caso,
devero ser utilizados os instrumentos estabelecidos nas normas especficas da Unidade Seccional,
como prev o pargrafo nico do art. 5 da Portaria CGU n 335/06.
importante destacar, por fim, que a investigao preliminar pode ser orde-
nada pela autoridade competente para a instaurao da sindicncia indepen-
dentemente de haver ato normativo especfico do rgo prevendo esta possibi-
lidade, pois a investigao preliminar no precisa sequer ter um nome, o im-
portante que algo seja feito pela Administrao para demonstrar, por escrito,
que alguma apurao foi feita para justificar o arquivamento ou a abertura de
um processo mais elaborado. Ademais, no se poder alegar ilegalidade neste
procedimento porque dele no resultar prejuzo a ningum pois da investi-
gao preliminar no pode decorrer nenhuma punio e a Administrao
ainda cumpriu seu dever de apurao, atendendo ao princpio da eficincia. 37
Caso seja designada uma comisso sindicante e haja divergncia de concluses entre
os respectivos membros quando da elaborao do relatrio final, nada obsta que sejam proferidos
votos em apartado (relatrios distintos), cabendo autoridade competente avali-los
separadamente quando de sua tomada de deciso.
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Ao final, de posse das informaes obtidas, a autoridade competente decidir pela
instaurao da sede disciplinar atravs de uma sindicncia contraditria ou processo
administrativo disciplinar ou, de forma diversa, pelo arquivamento do feito.
()
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advertncia e a suspenso por prazo no superior a trinta dias. Nunca, na sin-
dicncia que funcione apenas como investigao preliminar tendente a coligir,
de maneira inquisitorial, elementos bastantes imputao de falta ao servidor,
em processo disciplinar subsequente.
(BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 22.791. Rela-
tor: Ministro Cezar Peluzo, Data de Julgamento: 13.11.2003, Tribunal Pleno,
Data de Publicao: 19.12.2003).
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Destaca-se a sindicncia patrimonial dos demais procedimentos investigativos, na
medida em que possui escopo delimitado, constituindo importante instrumento de apurao prvia
de prticas corruptivas envolvendo servidores pblicos, na hiptese em que o patrimnio destes
aparente ser superior renda licitamente auferida.
Por outro lado, da leitura do art. 132, inciso IV, da Lei n 8112/90, depreende-se que
o ato de improbidade administrativa praticado por servidor pblico federal constitui falta
disciplinar e enseja a aplicao da penalidade de demisso.
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Por outro lado, de acordo com o 2 do art. 9 do Decreto 5.483/05 e luz do art. 19
da Portaria CGU n 335/06, o prazo para a concluso do procedimento de sindicncia patrimonial
ser de trinta dias, contado da data da publicao do ato que constituir a comisso, podendo ser
prorrogado, por igual perodo ou por perodo inferior, pela autoridade competente pela
instaurao, desde que justificada a sua necessidade.
No que se refere ao sigilo fiscal, cumpre mencionar que a Lei Complementar n 104,
de 10 de janeiro de 2001, ao conferir nova redao ao art. 198 do Cdigo Tributrio Nacional,
permitiu o afastamento administrativo do sigilo fiscal do servidor. Vale dizer: no precisar a
comisso sindicante socorrer-se do Poder Judicirio para obter as informaes fiscais do sindicado,
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podendo solicitar diretamente aos rgos fazendrios o fornecimento dessas informaes. Eis o que
dispe o citado artigo, in verbis:
Impende esclarecer que o acesso aos dados fiscais no est restrito s declaraes
de imposto de renda, podendo ser avaliadas a declarao de operaes imobilirias, de imposto
sobre operaes financeiras, dentre outras, conforme o caso.
Art. 3 Sero prestadas pelo Banco Central do Brasil, pela Comisso de Valores
Mobilirios e pelas instituies financeiras as informaes ordenadas pelo Po-
der Judicirio, preservado o seu carter sigiloso mediante acesso restrito s
partes, que delas no podero servir-se para fins estranhos lide.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Em que pese a possibilidade de obteno dos dados protegidos por sigilo fiscal e
bancrio na forma anteriormente exposta, importante ressaltar a recomendao constante do 3
do art. 18 da Portaria CGU n 335/06, nos seguintes termos:
Por esse conceito, percebe-se que existem dois tipos de sindicncia, a investigativa
(preparatria) e a punitiva (acusatria). As diferenas existentes entre elas so de fundamental
importncia para a fase instrutria do procedimento e, consequentemente, para o regular desfecho
do processo quando a comisso propuser seu relatrio final.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Por outro lado, a sindicncia acusatria ou punitiva deve ser conduzida por
comisso composta por dois ou mais servidores estveis (de preferncia trs), e observar as etapas
dispostas no rito ordinrio do processo administrativo disciplinar, ou seja, inqurito
administrativo: instruo, defesa e relatrio.
42BRASIL, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RMS N 22.789-RJ. RELATOR: MINISTRO MOREIRA ALVES,
1 Turma, julgamento em 04.05.1999, publicao no DJ em 25.06.1999.
43BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 22.103/RS. Relator: Ministro Moreira Alves,
Tribunal Pleno, 24.11.1995.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
No caso de sindicncia punitiva, se tiver sido oportunizado ao acusado todos os princpios
dispostos no inciso LV, do art. 5, da Constituio Federal, a comisso pode ratificar os atos
produzidos ou refaz-los.
Por fim, salienta-se que a CGU, por meio da Portaria CGU n 335/06, dispe de
maneira pormenorizada sobre a sindicncia acusatria, in verbis:
Aps, inicia-se a fase instrutria do processo, sendo conduzida pela comisso, a qual
dever de imediato notificar o sindicado, em obedincia aos princpios do contraditrio e da ampla
defesa.
44 MADEIRA, p. 66.
45 MATTOS, 2010, p. 552 e 55.
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Em seguida, a comisso dever buscar provas (materiais ou testemunhais) para a
elucidao dos fatos, tendo em vista o princpio da verdade material e em respeito ao art. 155 da Lei
n 8.112/90, segundo o qual, na fase do inqurito, a comisso promover a tomada de depoimentos,
acareaes, investigaes e diligncias cabveis, objetivando a coleta de provas, recorrendo quando
necessrio, a tcnicos e peritos, de modo a permitir a completa elucidao dos fatos.
Assim, aps a apresentao da defesa escrita, inicia-se nova fase, com a elaborao
do relatrio final, o qual dever ser minucioso, conter as peas principais dos autos e mencionar as
provas nas quais a comisso se baseou para formar sua convico. Ademais, o relatrio ser sempre
conclusivo quanto inocncia ou responsabilidade do servidor sindicado.46
A ltima etapa, de acordo com o art. 167 da citada lei, a do julgamento do processo,
na qual a autoridade ter o prazo de 20 (vinte) dias, contado do recebimento dos autos, para
proferir deciso final sobre o feito.
Para exarar essa deciso, a autoridade levar em conta todos os elementos contidos
no processo, o enquadramento dos fatos, a tipificao do ilcito, as provas testemunhais e
documentais, entre outras, a defesa e o relatrio. De modo geral, a autoridade acata o parecer da
comisso, quer absolutrio, quer condenatrio. Entretanto, de acordo com o art. 168 da Lei n
8.112/90, a autoridade julgadora, de acordo com o princpio do livre convencimento, pode divergir
do relatrio produzido pela comisso, caso seja contrrio s provas dos autos.47
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Deve ser ressaltado, por fim, a regra da hierarquia funcional. Segundo ela, o
presidente do colegiado dever ter nvel de escolaridade igual ou superior ao do servidor sindicado.
Ressalte-se, por outro lado, que esses prazos no so fatais, ou seja, pode a comisso
propor a reconduo para ultimar os trabalhos at a entrega do relatrio final fase ltima da
etapa instrutria. Isso significa que, vencidos o prazo inicial e de prorrogao, pode a autoridade
designar novamente a comisso, com os mesmos ou novos membros, e assim sucessivamente,
enquanto necessrio ao deslinde definitivo da questo. Obviamente que a autoridade sempre
dever, no caso concreto, sopesar a necessidade de sucessivas prorrogaes e recondues, e
sempre luz de princpios como os da eficincia, economicidade, durao razovel do processo,
entre outros. Maiores explicaes sobre a continuidade da apurao aps o prazo inicialmente
estabelecido sero fornecidas no item 8.2.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
disciplinar, o instrumento adequado algum dos procedimentos investigativos j tratados no item
6.1.
Em linhas gerais, quando a infrao disciplinar apurada for punvel com advertncia
ou suspenso por at 30 dias, pode ser utilizada a sindicncia contraditria, ex vi do art. 145, inciso
II, da Lei n 8.112/90. Por outro lado, se a punio aplicvel for suspenso por mais de 30 dias, a
demisso, a cassao de aposentadoria ou disponibilidade, ou a destituio de cargo em comisso, a
lei impositiva ao determinar, no art. 146, a obrigatoriedade da instaurao do processo
administrativo disciplinar.
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administrativo disciplinar, ou seja, quando se instaura um processo administrativo disciplinar, a
Administrao Pblica tem 60 dias a mais para aplicar eventual penalidade.
Dessa forma, pode-se concluir que a sindicncia no meio hbil para se propor
destituio de cargo em comisso, mesmo que infrao esteja sujeita, originariamente, penalidade
de suspenso inferior a 30 dias. Isso porque, a prpria lei j exige o processo administrativo
disciplinar em sentido estrito para a imposio da penalidade de destituio de cargo em comisso,
independentemente de a infrao ser originariamente punvel com suspenso ou demisso.
Saliente-se que o novel rito aplicvel apenas quando da apurao dos seguintes
ilcitos administrativos: acumulao ilegal de cargos, abandono de cargo e inassiduidade habitual.
Ocorre que pode surgir a necessidade de o servidor produzir outras provas, como
testemunhal ou pericial. Como exemplo, o servidor pode ter abandonado o cargo de forma
justificada, em razo de sequestro, ou de alcoolismo, ou de doena mental, e pretender comprovar
alguma dessas condies. Apesar de, a rigor, a lei no prever, para o rito sumrio, a possibilidade de
produo de provas, isso no obstculo para a abertura da instruo probatria, luz do
contraditrio e da ampla defesa.48
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Sobre o assunto, o STJ entende que, caso seja necessrio, o processo administrativo
disciplinar sob o rito sumrio deve abrir possibilidade para produo de provas pelo acusado, in
verbis:
Nos termos do art. 133 da citada lei, a fase inicial do processo administrativo
disciplinar sob o rito sumrio denomina-se instaurao e efetiva-se com a publicao do ato que,
alm de constituir a comisso, que ser composta por dois servidores estveis, indicar a respectiva
autoria e materialidade do ilcito supostamente praticado.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
inadequada ao escopo apuratrio e garantir o respeito imagem dos acusados. Sobre essa
especfica questo, importa transcrever entendimento do STJ:
Por fim, segue-se a fase de julgamento do feito disciplinar, a qual pode ser realizada
pela autoridade instauradora do processo, a depender da penalidade sugerida pela comisso
processante, conforme consta no art. 141 da Lei n 8.112/90. No tendo a autoridade instauradora
competncia para proferir o julgamento, dever remeter o processo quela que detm referida
atribuio. Assim, a competncia da autoridade julgadora fixada pela proposta de penalidade
recomendada pelo colegiado.
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7. PROCEDIMENTOS ESPECIAIS
A lei de licitaes foi bastante sucinta ao dispor sobre o rito apuratrio necessrio
aplicao de sanes administrativas. Basicamente, conforme se depreende do 2 do art. 86, caput
do art. 87 e 2 e 3 do mesmo dispositivo, imps a necessidade de instaurao do devido
processo administrativo, garantindo-se, ainda, prvia defesa e acesso a recursos administrativos.
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de processos nos quais se tenha em causa a aplicao, pelo Ministro-Chefe da CGU, das sanes
previstas no art. 87 e no art. 88 da Lei n 8.666/93.
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ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. LICITAO. FRAUDE CONFI-
GURADA. APLICAO DA PENA DE INIDONEIDADE PARA CONTRATAR COM A
ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL. ATO DA CONTROLADORIA GERAL DA
UNIO. COMPETNCIA DO MINISTRO DE ESTADO DO CONTROLE E DA
TRANSPARNCIA. ALEGAES DE NULIDADES NO PROCESSO ADMINISTRA-
TIVO QUE CULMINOU NA APLICAO DA PENALIDADE AFASTADA. PROCE-
DIMENTO REGULAR.
1. Hiptese em que se pretende a concesso da segurana para que se reconhe-
a a ocorrncia de nulidades no processo administrativo disciplinar que culmi-
nou na aplicao da pena de inidoneidade para contratar com a Administra-
o Pblica Federal.
2. O Ministro de Estado do Controle e da Transparncia autoridade res-
ponsvel para determinar a instaurao do feito disciplinar em epgrafe,
em razo do disposto no art. 84, inciso VI, alnea "a", da Constituio da
Repblica combinado com os artigos 18, 4, da Lei n 10.683/2003 e 2,
inciso I, e 4, 3, do Decreto n. 5.480/2005. (grifo nosso)
3. A regularidade do processo administrativo disciplinar deve ser apreciada
pelo Poder Judicirio sob o enfoque dos princpios da ampla defesa, do devido
processo legal e do contraditrio, sendo-lhe vedado incursionar no chamado
mrito administrativo.
4. Nesse contexto, denota-se que o procedimento administrativo disciplinar
no padece de nenhuma vicissitude, pois, embora no exatamente da forma
como desejava, foi assegurado impetrante o direito ao exerccio da ampla de-
fesa e do contraditrio, bem como observado o devido processo legal, sendo
que a a aplicao da pena foi tomada com fundamento em uma srie de provas
trazidas aos autos, inclusive nas defesas apresentadas pelas partes, as quais, no
entender da autoridade administrativa, demonstraram suficientemente que a
empresa impetrante utilizou-se de artifcios ilcitos no curso do Prego Eletr-
nico n. 18, de 2006, do Ministrio dos Transportes, tendo mantido tratativas
com a empresa Braslia Solues Inteligentes Ltda. com o objetivo de fraudar a
licitude do certame.
5. Pelo confronto das provas trazidas aos autos, no se constata a inobservn-
cia dos aspectos relacionados regularidade formal do processo disciplinar,
que atendeu aos ditames legais.
6. Segurana denegada.
(STJ, MS n 14.134-DF, Min. Relator Benedito Gonalves)
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
processamento que entenderem mais adequada, desde que ofertem o devido processo legal e
atendam, de forma plena, o contraditrio e a ampla defesa.
Outro grande avano capitaneado pela CGU foi a instituio do Cadastro Nacional de
Empresas Inidneas e Suspensas CEIS, banco de dados que tem por finalidade consolidar e
divulgar a relao de empresas ou profissionais que sofreram sanes que tenham como efeito a
restrio ao direito de participar em licitaes ou de celebrar contratos com a Administrao
Pblica, assim considerados os rgos e entidades da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
No exerccio desse mister, tem-se, ainda, que o CEIS confere importante concretude
previso constante do art. 97 da Lei n 8.666/93, que tipifica a conduta de admitir licitao ou
celebrar contrato com empresa ou profissional declarados inidneos, bem como ao pargrafo nico
desse artigo, que estabelece igual repercusso penal quele que, declarado inidneo, venha a licitar
ou a contratar com a Administrao Pblica.
Em concluso temtica abordada no item 7.1, far-se- breve sntese das sanes
estabelecidas no artigo 87 da Lei n 8.666/93 aplicveis a licitantes e contratados. A lei alude a
quatro espcies de sanes administrativas, que podem ser divididas em duas categorias. H
sanes internas ao contrato, ditas sanes contratuais, uma vez que exaurem seus efeitos no
mbito da contratao (advertncia e multa), e sanes que produzem seus efeitos alm da relao
contratual, tambm denominadas de sanes externas ou genricas (suspenso temporria e
declarao de inidoneidade).
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
defende Eduardo Dias Rocha49 a possibilidade de o edital e o contrato colaborarem com a lei na
determinao dos pressupostos de sancionamento e na definio de critrios de aplicao de
sano.
7.1.1.1. ADVERTNCIA
7.1.1.2. MULTA
Conforme expressa disposio legal (art. 86, caput e art. 87, inciso II, ambos da lei de
licitaes), indispensvel que a multa tenha sido fixada no instrumento convocatrio ou no
contrato, sob pena de inviabilizar sua aplicao. Alis, o STJ j exarou o entendimento de que
invivel a aplicao de penalidade de multa ao adjudicatrio que se recusa a assinar o contrato (Lei
n 8.666/93, art. 81) sem que ela tenha sido prevista no edital (Resp. n 709.378/PE, Rel. Min. Teori
Albino Zavascki, em 21.10.2008).
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
do que o previsto em Lei. A imposio desta sano uma providncia abrangida nas atribuies de
gesto do rgo contratante.
A primeira corrente, capitaneada por Jess Torres Pereira Junior51, defende que a Lei
de Licitaes, em seu artigo 6, inciso XII, define Administrao como o rgo, entidade, ou
unidade administrativa pela qual a Administrao Pblica opera e atua concretamente, e o inciso
XI a conceitua como a Administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios. Dessa forma conclui que o legislador quis com a suspenso obstar a empresa
penalizada de participar de certames ou contratar com rgo ou entidade que aplicou a penalidade.
A jurisprudncia do STJ parece se alinhar ao entendimento supra, uma vez que, nos
autos do REsp. n 174.247/SP, de relatoria do Ministro Castro Meira, sustentou-se que:
(...) a punio prevista no inciso III do art. 87, da Lei n 8.666/93, no produz
efeitos somente em relao ao rgo ou ente federado que determinou a
punio, mas a toda Administrao Pblica, pois, caso contrrio, permitir-se-ia
que empresa suspensa contratasse novamente durante o perodo de suspenso,
tirando desta a eficcia necessria.
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ADMINISTRATIVO - LICITAO INIDONEIDADE DECRETADA PELA CON-
TROLADORIA GERAL DA UNIO ATO IMPUGNADO VIA MANDADO DE SEGU-
RANA.
1. Empresa que, em processo administrativo regular, teve decretada a sua ini-
doneidade para licitar e contratar com o Poder Pblico, com base em fatos
concretos.
2. Constitucionalidade da sano aplicada com respaldo na Lei de Licita-
es, Lei 8.666/93 (arts. 87e 88). (grifo nosso)
3. Legalidade do ato administrativo sancionador que observou o devido pro-
cesso legal, o contraditrio e o princpio da proporcionalidade.
4. Inidoneidade que, como sano, s produz efeito para o futuro (efeito ex
nunc), sem interferir nos contratos j existentes e em andamento.
5. Segurana denegada.
(STJ, MS n 13.101-DF, Min. Eliana Calmon, julgado em 14/05/2008)
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Na esfera administrativa, restou consignado que a responsabilizao da pessoa
jurdica infratora seria verificada no bojo de um processo administrativo de cunho sancionador,
denominado de Processo Administrativo de Responsabilizao PAR. Por meio do Captulo IV da
Lei n 12.846/13, foram estabelecidas regras especficas que conformam todo o desenvolvimento
do rito processual, desde a instaurao do processo, com a definio da autoridade instauradora,
passando pela fase de instruo, com a designao da comisso processante e exerccio do direito
de defesa, chegando fase de deslinde do feito, julgamento, estabelecendo-se nuances do ato de
julgamento a ser proferido pela autoridade julgadora, cuja regra de competncia encontra-se
expressamente prevista.
Assim, a partir da concretizao deste novo marco legal, a CPAF foi transformada na
Coordenao-Geral de Responsabilizao de Entes Privados COREP, coordenao especfica para
atuar na responsabilizao administrativa de pessoas jurdicas pela prtica de atos de corrupo,
inclusive em relao queles no estritamente vinculados a licitaes e contratos administrativos,
por meio da atuao de uma equipe especializada no assunto e com dedicao exclusiva ao
tratamento da matria.
Sabe-se que a instaurao dos instrumentos punitivos traz consigo onerosos custos
a serem suportados pela Administrao e seus agentes. Tais custos descortinam reflexos tanto
materiais, como, por exemplo, gastos financeiros, resultados negativos na produtividade da
atividade-fim do rgo ou entidade, entre outros, quanto imateriais, como o desconforto causado
no mbito da repartio, repercusses na imagem e segurana jurdica da instituio, etc. Refora-
se, portanto, que a custosa e reservada sede disciplinar somente deve ser inaugurada quando os
demais instrumentos gerenciais no punitivos no surtirem o efeito restabelecedor da ordem
interna ou inibidor da desordem administrativa.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
de controles cujo custo de implementao seja manifestamente desproporcional em relao aos
benefcios porventura auferidos, a CGU, na qualidade de rgo central do Sistema de Correio do
Poder Executivo Federal, em conformidade com suas competncias constitucionais, legais e
regimentais, instituiu, por meio da Instruo Normativa CGU n 04, de 17 de fevereiro de 2009, o
Termo Circunstanciado Administrativo (TCA).
Por outro lado, caso a autoridade administrativa conclua que o dano ao bem
decorreu do uso regular do mesmo ou de fatores que independeram da ao do servidor, a
apurao ser encerrada e os autos sero encaminhados ao setor responsvel pela gerncia de
patrimnio da unidade administrativa, com vistas baixa do bem.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
De outra parte, havendo indcios de que o prejuzo decorreu de conduta dolosa do
servidor, o TCA dever ser encerrado e sua concluso encaminhada ao setor responsvel com vistas
apurao por meio de sindicncia ou processo administrativo disciplinar.
III - julgamento.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
PR/IN n 268, de 5 de outubro de 2009, quais sejam: quando a comisso for constituda por
membros de rgos ou Entidades diversos ou devam atuar em mbito externo.
A fase do inqurito, por sua vez, aquela em que o Trio Processante ora designado
realmente ir apurar os fatos utilizando-se de todos os meios de prova admitidos pelo direito, ou
seja, nesse momento que a comisso, obedecendo aos princpios do contraditrio e da ampla
defesa, produzir ou colher todos os elementos que lhe permitam formar e exprimir a convico
definitiva acerca da materialidade e autoria dos fatos irregulares ou mesmo da inexistncia de tais
fatos.
Ainda na fase do inqurito, convm fazer expressa referncia s trs subfases que a
constituem: instruo, defesa e relatrio. Essas subfases correspondem, respectivamente e em
apertada sntese, produo de provas, apresentao de defesa escrita pelo servidor indiciado pela
comisso como possvel autor de condutas irregulares e manifestao da deciso final do colegiado
disciplinar.
Tal documento que deve ser sempre conclusivo pela culpa ou inocncia do
servidor ento indiciado ou pela inocncia do servidor que no tenha sido indiciado enviado
autoridade instauradora dos trabalhos disciplinares, dando incio fase do julgamento. Sendo a
autoridade instauradora competente para infligir a penalidade porventura aplicvel e havendo
ainda prazo legal para tanto, dever faz-lo, a no ser que a proposta do relatrio esteja contrria s
provas presentes nos autos.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
8.2. PRAZOS: CONTAGEM E PRORROGAO
A Lei n 8.112/90 estabeleceu, em seu art. 152, o prazo para a concluso dos
trabalhos da comisso de processo administrativo disciplinar, alm de prever, nesse mesmo
dispositivo, a possibilidade de prorrogao de tais trabalhos pelo mesmo prazo inicialmente
concedido. Segue a norma citada:
Todavia, isso no pode servir de escudo para a indefinida postergao dos trabalhos
apuratrios nos casos mais complexos, sob pena de se descumprir ordenamento constitucional que
estabelece como direito de todos, tanto no mbito judicial quanto no administrativo, a razovel
durao dos processos (art. 5, LXXVIII). E, ainda, at mesmo em funo da existncia do instituto
da prescrio que, com a sua incidncia, pode retirar da Administrao Pblica o direito de infligir
qualquer punio a um eventual servidor autor de infrao disciplinar.
8.2.1. CONTAGEM
Lei n 8.112/90:
Art. 238. Os prazos previstos nesta Lei sero contados em dias corridos, exclu-
indo-se o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento, ficando prorrogado,
para o primeiro dia til seguinte, o prazo vencido em dia em que no haja ex-
pediente. (grifou-se)
Lei n 9.784/99:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 66. Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial,
excluindo-se da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.
A julgar pelo exposto acima, conclui-se que, aps iniciado o transcurso do prazo em
comento, no importa se se trata de dia til ou no, todos entraro no cmputo porque o prazo
contado em dias corridos ou de modo contnuo.
Essa forma de contagem d-se a partir da seguinte interpretao: a) o art. 152 da Lei
n 8.112/90 estabelece o prazo de 60 dias e que o incio da contagem desses dias se d a partir da
publicao do ato que constitui a comisso de processo administrativo disciplinar; b) por sua vez, o
art. 238 do mesmo instituto legal, acompanhado pelo art. 66 da Lei n 9.784/99 e pelo art. 184 do
CPC, excluem da contagem o dia do comeo, logo se exclui o dia da publicao do ato para a
contagem do prazo de 60 dias estabelecido pelo art. 152; c) por fora dos mesmos arts. 238, 66 (
1) e 184 ( 1), inclui-se na contagem o dia do vencimento 60 dia, sendo automaticamente
prorrogado para o prximo dia til, caso tenha cado em dia que no o seja.
Destaque-se que no existe previso legal para que o incio da contagem do referido
prazo seja postergada at o prximo dia til.
Ainda a ttulo de exemplo, e agora com vistas anlise da data final de um prazo de
60 dias, imagine-se que o 60 dia desse prazo seja um sbado (11 de dezembro). Logo, o trmino
efetivo do prazo da comisso ser segunda-feira (13 de dezembro) perceba-se que o trmino do
prazo seria no prprio dia 11 de dezembro se ele fosse um dia til.
80
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
O referido artigo prev que os prazos no devem comear a ser contados em dias
no teis.
8.2.2. PRORROGAO
Como j tratado no incio deste tpico, o art. 152 da Lei n 8.112/90 prev a
possibilidade de prorrogao dos trabalhos da comisso disciplinar pelo mesmo perodo concedido
inicialmente, qual seja, at 60 dias.
Isso posto, sugere-se que a autoridade sempre estabelea o prazo inicial mximo
permitido pela lei, ou seja, 60 dias, uma vez que poder conceder eventual prorrogao dos
trabalhos pelo mesmo perodo e, caso a comisso conclua sua tarefa antes do trmino desse prazo,
no h nenhum impedimento a que entregue de imediato o respectivo Relatrio Final para o
competente julgamento.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
A resposta a essa indagao no encontrada diretamente na leitura da lei, mas
extrada da sua interpretao sistemtica e teleolgica, bem como dos entendimentos doutrinrios
e jurisprudenciais que j se encontram consolidados sobre o tema.
De incio, o que se deve ter como certo que o esgotamento do prazo legal conferido
ao trio processante sem que esse tenha concludo o seu munus pblico com a apresentao do
relatrio final, no significa o perdimento do poder disciplinar apuratrio e punitivo da
Administrao.
Art. 147.
(...)
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Pargrafo nico. O afastamento poder ser prorrogado por igual prazo, findo
o qual cessaro os seus efeitos, ainda que no concludo o processo.
Por outro lado, para a concesso de novo prazo, a autoridade dever emitir novo ato
designatrio da comisso, para que, no prazo de at 60 dias, continue ou ultime a apurao
deflagrada pela portaria de instaurao inicial. Esse prazo poder, assim como o originrio, sofrer
nica prorrogao por igual perodo, consoante se depreende do art. 152 da Lei n 8.112/90. Nessa
toada, esgotado o prazo de prorrogao, a autoridade poder novamente realizar o juzo de
ponderao e decidir, no caso concreto, segundo as circunstncias que o permeiam, por designar ou
reconduzir novamente o trio processante, e assim sucessivamente, at o trmino dos trabalhos.
Finalmente, deve ser observado o que j foi exposto no tpico sobre prorrogao, no
que se refere recomendao no sentido de que inexista lapso temporal entre o trmino da
contagem do prazo anteriormente previsto e o novo prazo decorrente da portaria que determinar a
continuidade da apurao. Ainda, se houver esse lapso temporal, deve a comisso abster-se de
praticar qualquer ato nesse perodo, vez que no estar amparada em ato delegante emitido pela
autoridade competente que lhe confira competncia apuradora.
O processo administrativo disciplinar PAD est regulado nos artigos 148 a 182 da
Lei n 8.112/90 e desenvolve-se nas seguintes fases: instaurao, inqurito administrativo
(instruo, defesa e relatrio) e julgamento (art. 151 e incisos da Lei n 8.112/90).
83
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
te quanto fase processual em que isto deve ocorrer (cfr. o art. 5, LV). tema
disciplinado em norma infraconstitucional: a Lei n 8.112, de 1990, assegura a
ampla defesa no curso do processo disciplinar e, o contraditrio, no inqurito
administrativo (v. os arts. 143 e 153), que corresponde 2 fase do apuratrio
(art. 151, II).
13. Desse modo, a autoridade competente, isto , aquela a quem couber, por
fora legal, determinar a apurao da responsabilidade do servidor pblico
denunciado, dever, de imediato, nomear a comisso processante, tudo na con-
formidade do que estabelecem os arts. 148 usque 173, da Lei 8.112/90.
Repise-se que nada impede que, antes da instaurao do devido processo acusatrio,
a autoridade competente determine a instaurao de processo de carter investigativo, com o
escopo de identificar a autoria do ilcito ou obter lastro probatrio mais robusto relativo
materialidade do delito.
84
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Como a cada esfera de governo compete legislar sobre o regime jurdico dos
seus respectivos servidores, no poder, em tal matria, haver incurso de uma
esfera sobre outra, havendo, por conseguinte, total independncia entre essas
entidades federativas 54.
Uma outra exceo regra geral estabelecida no pargrafo 3, do art. 143, da Lei n
8.112/90, em que se cogita da possibilidade de delegao da apurao do fato ilcito por autoridade
de rgo ou entidade diverso daquele em que tenha ocorrido a irregularidade:
86
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
pre preservada a competncia da autoridade hierrquica originria para o
julgamento que se seguir quela apurao.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou
superior ao do indiciado.
6. Como se v, os requisitos para a regularidade da formao da comisso
processante so apenas a (i) estabilidade dos seus membros, (ii) o seu grau de
escolaridade e (iii) a sua designao pela autoridade competente, podendo os
fatos a serem investigados ter ocorrido no prprio Estado em que trabalham
ou em outro Estado em que o rgo ou entidade tenha representao.
7. Demais disso, de acrescentar-se que uma Comisso formada por servidores
de outro Estado provavelmente ser at mesmo mais imparcial nas apuraes
do que se formada por servidores do mesmo local de trabalho do investigado,
servindo ainda mais aos ditames do art. 150 da Lei n 8.112/90, segundo o qual
'A Comisso exercer suas atividades com independncia e imparcialidade,
assegurado o sigilo necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da
administrao'.
8. No se questionando a estabilidade ou grau de escolaridade dos membros da
Comisso e inexistindo mcula em serem eles servidores do mesmo rgo, mas
lotados em outra Unidade da Federao, no h falar-se em qualquer
ilegalidade na formao da Comisso.
9. A jurisprudncia ptria no dissente dessa concluso, como se confere da
emenda de julgado da Terceira Turma deste Tribunal, a seguir ementada:
88
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
9.3. COMPETNCIA PARA INSTAURAR O PAD/SINDICNCIA
Em regra, o regimento interno de cada rgo pblico federal que soluciona tal
lacuna, definindo a autoridade competente para instaurar a sede disciplinar. De um modo geral, tal
competncia da autoridade a que os servidores faltosos estejam subordinados.
Enfim, complementando, no que diz respeito competncia para instaurar cada uma
das espcies de processo disciplinar, sugere-se, de acordo com a doutrina de Adriane de A. Lins e
Debora V. S. B. Denys, que seja dada:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
a) autoridade mxima do rgo (presidente da autarquia ou da fundao),
competncia para instaurar as sindicncias investigatrias e punitivas, com o
fim de apurar as irregularidades ocorridas:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Lei n 8.112, de 11/12/90 - Art. 147. Como medida cautelar e a fim de que o
servidor no venha a influir na apurao da irregularidade, a autoridade ins-
tauradora do processo disciplinar poder determinar o seu afastamento do
exerccio do cargo, pelo prazo de at 60 (sessenta) dias, sem prejuzo da remu-
nerao.
Pargrafo nico. O afastamento poder ser prorrogado por igual prazo, findo
o qual cessaro os seus efeitos, ainda que no concludo o processo.
59TEIXEIRA, 2014.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
9.5.1. REQUISITOS FORMAIS ESSENCIAIS
A indicao de que contra o servidor paira uma acusao formulada pela comisso
na notificao para que ele acompanhe o processo como acusado; j a descrio da materialidade
do fato e o enquadramento legal da irregularidade (se for o caso) so feitos pela comisso em
momento posterior, somente ao final da instruo contraditria, com a indiciao.
Tal posicionamento j vinha sendo assinalado pela AGU em seus pareceres: GQ-12
(vinculante, itens 16 e 17), GQ-35 (vinculante, item 15), GQ-37 (item 24), GQ-100 (item 4).
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
EMENTA: PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. TRANCAMENTO. DES-
CABIMENTO. SERVIDOR PBLICO ESTADUAL APOSENTADO POR INVALIDEZ
(ESQUIZOFRENIA) NO CARGO DE DELEGADO DE POLCIA. EXERCCIO ATUAL
DO CARGO DE PROCURADOR JURDICO MUNICIPAL. APURAO DE IRREGU-
LARIDADE NO ATO DE APOSENTADORIA. INSTAURAO DO REGULAR PRO-
CESSO ADMINSITRATIVO. 1. Somente aps a fase instrutria onde so apu-
rados os fatos, com a colheita das provas pertinentes se mostra necessria a
descrio pormenorizada do fato ilcito, assim como a sua devida tipificao,
procedendo-se, conforme hiptese, ao indiciamento. Assim, a portaria inau-
gural, bem como a notificao inicial, prescindem de minuciosa descrio dos
fatos imputados. Precedentes.
(STJ RMS 23274/MT, 2006/0268798-1, Relatora Ministra: Laurita Vaz, Da-
ta do Julgamento: 18/11/2010, 5 Turma, Data de Publicao: 13/12/2010)
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
vao do respeito aos princpios constitucionais do devido processo legal, con-
traditrio e ampla defesa, ocasio em que a indiciada pde apresentar defesa
escrita e produzir provas.
(STJ - MS 8834/DF, 2002/0175923-7, Relator Ministro: Gilson Dipp, Data do
Julgamento: 09/04/2003, 3 Seo, Data de Publicao: 28/04/2003)
Tal orientao tem sido reiterada nos vrios julgados do STJ: MS 13188/DF,
13763/DF, 12927/DF, RMS 22128/MT, MS 14836/DF, MS 12457/DF, 23274/MT, MS 14578/DF,
MS 13518/DF, RMS 22134/DF, AgRG no REsp 901622/DF.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
MS. DEMISSO. FUNCIONRIO PBLICO. APRESENTAO. CARTEIRA FUNCI-
ONAL EM PROVEITO PRPRIO. Trata-se de mandado de segurana contra por-
taria que demitiu motorista oficial do Departamento de Polcia Federal do Mi-
nistrio da Justia por ter infringido o art. 117, IX, da Lei n. 8.112/1990 ().
Outrossim, no constitui ilegalidade a publicao do ato constitutivo da comis-
so de processo administrativo disciplinar em boletim de servios em vez do
Dirio Oficial da Unio. E ainda, para uma eventual nulidade de processo ad-
ministrativo seria necessria a comprovao de prejuzo, o que no ocorreu
nesse caso a justificar o MANDAMUS . Ressalvou-se, entretanto, que ao impe-
trante cabe direito ao acesso s vias ordinrias. Precedentes citados: MS 7.863-
DF, DJ 16/12/2002; MS 7.370-DF, DJ 24/9/2001; MS 6.853-DF, DJ 2/2/2004;
MS 7.351-DF, DJ 18/6/2001, e MS 7.157-DF, DJ 10/3/2003. MS 10.055-DF, Rel.
Min.Gilson Dipp, julgado em 25/5/2005.
Portanto, especial ateno deve ser dada para a efetiva publicao de portarias de
instaurao, prorrogao e reconduo de procedimentos disciplinares, evitando que atos sejam
praticados sem a sua cobertura. Aps a publicao, cuidar para que cpias sejam juntadas aos
autos, em ordem cronolgica, de modo a evitar dvidas sobre o amparo legal dos feitos do processo.
Por fim, conforme sugesto das autoras Adriane de A. Lins e Debora Vasti S. B.
Denys, quando da anlise do aspecto formal do processo, as portarias de instaurao, prorrogao e
continuidade devem ser verificadas, observando que61:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
c) os atos praticados na vacncia entre uma comisso e a comisso seguinte,
instaurada com o fim de dar continuidade aos trabalhos da anterior, so
nulos, uma vez que no h comisso formalmente constituda; e
d) o relatrio final e o encerramento dos trabalhos da comisso tm que
ocorrer dentro do prazo da comisso.
A Portaria delimita o alcance das acusaes, devendo a comisso ater-se aos fatos ali
descritos. Todavia, no h impedimento para o alcance de outros fatos quando estes forem
vinculados com as irregularidades descritas na Portaria.
Portanto, especial ateno deve ser dada por ocasio da instaurao, principalmente
no que se refere conexo dos fatos apurados.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Devero ser examinados no mesmo processo, ou seja, apuradas e julgadas num s
processo disciplinar:
a) os fatos ligados entre si, por pontos de convenincias, em que o
conhecimento de um deles ajuda a entender outro;
b) as faltas disciplinares cometidas em co-autoria (faltas cometidas por
vrios acusados quando houver relao acusatria entre eles).
c) os fatos continuados, quando o mesmo servidor cometeu diversos atos de
mesmo contedo, em carter contnuo (infrao continuada = srie de
ilcitos da mesma natureza)
Os fatos novos que no tenham relao direta com os que motivaram a instaurao
do processo disciplinar devem ser objeto de apurao isolada, em outro procedimento. Essa a
orientao exarada pelo STJ:
Dando incio aos trabalhos, o processo administrativo disciplinar ser conduzido por
comisso composta de trs servidores estveis designados pela autoridade competente
(instauradora), que indicar, dentre eles, o seu presidente, que dever ser ocupante de cargo
efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou superior ao do indiciado
(art. 149 da lei n 8.112/90).
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
2 No caso de sindicncia acusatria ou punitiva a comisso dever ser com-
posta por dois ou mais servidores estveis. (grifo nosso)
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
COMISSO DISCIPLINAR. INTEGRANTE DE OUTRA ENTIDADE DA
ADMINISTRAO. [...] Entende-se que, para os efeitos do art. 143 da Lei
8.112/1990, insere-se na competncia da autoridade responsvel pela
instaurao do processo a indicao de integrantes da comisso disciplinar,
ainda que um deles integre o quadro de um outro rgo da administrao
federal, desde que essa indicao tenha tido a anuncia do rgo de origem do
servidor.
(RMS 25.105-4/DF, Relator: Joaquim Barbosa, Data Julgamento: 23.05.2006,
Segunda Turma, Data Publicao: 20.10.2006)
Portanto, um dos requisitos legais exigidos para que o servidor integre essas
comisses a estabilidade, garantia conferida pelo art. 41, da CF, um atributo pessoal do servidor,
resultante de: a) nomeao em carter efetivo, em decorrncia de concurso pblico, aps ter
cumprido o estgio probatrio no cargo de ingresso nos quadros federais; ou b) ter cinco anos de
exerccio em 05/10/88, data da promulgao da CF 63.
63 CF, ADCT Art. 19. Os servidores pblicos civis da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, da
administrao direta, autrquica e das fundaes pblicas, em exerccio na data da promulgao da
Constituio, h pelo menos cinco anos continuados, e que no tenham sido admitidos na forma regulada no
art. 37, da Constituio, so considerados estveis no servio pblico.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Reforando as afirmaes acima, Maria S. Z. Di Pietro alega que ... tem-se entendido,
inclusive na jurisprudncia, que os integrantes da comisso devem ser funcionrios estveis e no
interinos ou exonerveis ad nutum.64
100
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
(RMS 10.392/PE, 1995/0034947-7, Relator: Ministro Felix Fischer, 5 Tur-
ma, Data Julgamento: 09.12.97, Data Publicao: 18.10.1999).
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
portanto, dos cargos de assistente jurdico e administrador, todos restritos aos
que possuem terceiro grau completo.
Outra observao a fazer sobre este tema e que Marcos Salles Teixeira ressalta
transcrito logo abaixo:
67TEIXEIRA, 2014.
68LINS, 2007, p. 83.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
9.6.5. QUALIFICAES PESSOAIS DOS INTEGRANTES DA COMISSO DE INQURITO
Diante desse contexto, com o objetivo de assegurar uma adequada composio das
comisses disciplinares com servidores qualificados e capacitados para bem conduzir os processos
disciplinares, sugere-se aos rgos e entidades pblicas que incentivem seus servidores a
participarem de treinamentos em processo administrativo disciplinar, tendo como uma das opes
os programas de capacitao oferecidos pela CGU, favorecendo-se assim a formao de um maior
nmero de servidores para o desempenho de atividades disciplinares.
69Idem, p. 36.
103
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Na ausncia de disposio legal que restrinja o campo de escolha da
autoridade competente para a formao da comisso pois, nos termos do art.
149, tanto na redao anterior como na atual, no h obrigatoriedade de
serem os integrantes da comisso todos pertencentes ao mesmo rgo de
lotao dos acusados-, no de se presumir, como afirmam os recorrentes, a
vedao de outras opes no expressamente previstas (designao de
servidores de outros rgos). Na verdade, a interpretao correta a de que a
lei deixou ao administrador margem de escolha dentro de um universo a priori
no definido, mas definvel (servidores estveis).
A comisso ter como secretrio servidor designado pelo seu presidente, podendo a
indicao recair em um de seus membros ( 1 do art. 149 da Lei n 8.112/90).
Caso seja escolhida pessoa estranha comisso, dever o seu presidente, antes da
indicao, solicitar permisso ao chefe imediato do servidor a ser designado.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
9.6.9. ATRIBUIES DOS INTEGRANTES DA COMISSO
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
11. Notificar o acusado para conhecer a acusao, as diligncias programadas
e acompanhar o procedimento disciplinar (arts. 153 e 156 da Lei n 8.112/90).
12. Intimar, se necessrio, o denunciante para ratificar a denncia e oferecer
os esclarecimentos adicionais.
13. Intimar as testemunhas para prestarem depoimento.
14. Intimar o acusado para especificar provas, apresentar rol de testemunhas e
submeter-se a interrogatrio (art. 159).
15. Citar o indiciado, aps a lavratura do respectivo termo de indiciamento
para oferecer defesa escrita (art. 161 e seus pargrafos da Lei n 8.112/90).
16. Exigir e conferir o instrumento de mandato, quando exibido, observando se
os poderes nele consignados so os adequados.
17. Providenciar para que sejam juntadas as provas consideradas relevantes
pela comisso, assim como as requeridas pelo acusado e pelo denunciante.
18. Solicitar a nomeao de defensor dativo, aps a lavratura do termo de
revelia ( 2, do art. 164 da Lei n 8.112/90).
19. Deferir ou indeferir, por termo de deliberao fundamentado, os
requerimentos escritos apresentados pelo acusado, pelo advogado, e pelo
defensor dativo ( 1 e 2, do art. 156 da Lei n 8.112/90).
20. Presidir e dirigir, pessoalmente, todos os trabalhos internos e os pblicos da
comisso e represent-la).
21. Qualificar, civil e funcionalmente, aqueles que forem convidados e
intimados a depor.
22. Indagar, pessoalmente, do denunciante e das testemunhas, se existem
impedimentos legais que os impossibilitem de participar no feito.
23. Compromissar os depoentes, na forma da lei, alertando-os sobre as normas
legais que se aplicam aos que faltarem com a verdade, ou emitirem conceitos
falsos sobre a questo.
24. Proceder acareao, sempre que conveniente ou necessria ( 2, do art.
158 da Lei n 8.112/90).
25. Solicitar designao e requisitar tcnicos ou peritos, quando necessrio.
26. Tomar medidas que preservem a independncia e a imparcialidade e
garantam o sigilo necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da
administrao (art. 150 da Lei n 8.112/90).
27. Indeferir pedidos e diligncias considerados impertinentes, meramente
protelatrios e sem nenhum interesse para os esclarecimentos dos fatos (1,
do art. 156 da Lei n 8.112/90).
28. Assegurar ao servidor o acompanhamento do processo, pessoalmente ou
por intermdio de procurador, bem assim a utilizao dos meios e recursos
admitidos em direito, para comprovar suas alegaes (art. 156 da Lei n
8.112/90).
29. Conceder vista final dos autos, na repartio, ao denunciado ou seu
advogado, para apresentao de defesa escrita ( 1 do art. 161 da Lei n
8.112/90).
30. Obedecer, rigorosamente, os prazos legais vigentes, providenciando sua
prorrogao, em tempo hbil, sempre que comprovadamente necessria
(pargrafo nico dos arts. 145 e 152 da Lei n 8.112/90).
31. Formular indagaes e apresentar quesitos.
32. Tomar decises de urgncia, justificando-as perante os demais membros.
33. Reunir-se com os demais membros da comisso para a elaborao do
relatrio, com ou sem a declarao de voto em separado ( 1 e 2, do art. 165
da Lei n 8.112/90).
34. Zelar pela correta formalizao dos procedimentos.
35. Encaminhar o processo, por expediente prprio, autoridade instauradora
do feito, para julgamento, por quem de direito (art. 166 da Lei n 8.112/90).
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Atribuies dos membros da comisso
Atribuies do secretrio
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
9.6.10. IMPEDIMENTO E SUSPEIO DOS MEMBROS INTEGRANTES DA COMISSO DE IN-
QURITO
Para Pontes de Miranda, Quem est sob suspeio est em situao de dvida de
outrem quanto ao seu bom procedimento. Quem est impedido est fora de dvida, pela enorme
probabilidade de ter influncia malfica para sua funo, citado em seu livro por Marcelo Neves71.
9.6.10.1. IMPEDIMENTO
71NEVES, 2008.
72CARVALHO, 2007.
73FIGUEIREDO, 2009, p. 128.
74COSTA, 2011, p. 192.
108
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Mesmo que a exceo no seja oposta, a incompetncia persiste. Portanto, nos casos
de impedimento, o agente administrativo deve ser reconhecido como absolutamente
incompetente, conforme Iuri Mattos de Carvalho75.
109
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
9.6.10.2. SUSPEIO
77 Idem, p. 346.
78 COSTA, 2011, p. 192.
110
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
No arguida a suspeio, o administrador-julgador se torna imparcial e pode atuar
no processo, segundo Iuri Mattos de Carvalho79.
A exceo de suspeio pode ser arguida at a deciso final sobre a matria, depois
disso o defeito deixa de produzir qualquer consequncia jurdica no processo disciplinar,
convalidando-se o vcio e considerando-se imparcial o membro da comisso supostamente
suspeito.
Mas o que se entende por amizade ntima ou inimizade notria? Amizade ntima
aquela notoriamente conhecida por todos ou por um grande nmero de pessoas, em virtude de
permanente contato, de frequncia conjunta a lugares, de aproximao recproca de duas pessoas,
com ostensividade social. [] Mal-entendidos, divergncias eventuais, posies tcnicas diversas,
antipatia natural, nada disso se incluir como fundamento da suspeio. Para esta, necessrio que
haja reconhecido abismo ou profundo dio entre os indivduos, de modo a considerar-se suspeita a
atuao da autoridade, por Jos dos Santos Carvalho Filho, citado por Antnio Carlos Alencar
Carvalho81.
111
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Exemplificando o caso, cite-se excerto do STJ em deciso monocrtica em que se
negou provimento ao recurso ordinrio em mandado de segurana, visto que No existe qualquer
prova pr-constituda de vnculo de amizade entre as autoridades em questo. A alegao de que o
juiz federal presidente da comisso processante e o juiz federal denunciante utilizam o mesmo
meio de transporte para o trajeto das suas residncias para o trabalho, ainda que provada na forma
exigida pela ao mandamental, no tem o condo de denotar amizade ntima entre os dois
magistrados. (STJ RMS 015881, Relator: Ministro Humberto Martins, Data do Julgamento:
14.05.2009, Data da Publicao: 20.05.2009)
Comentando o assunto, Antnio Carlos Alencar Carvalho assinala que ... no dado
ao conselho processante nem ainda menos autoridade julgadora deixar de apreciar a impugnao
em torno da falta de imparcialidade logo do presidente da comisso de processo administrativo
disciplinar, figura decisiva para influir sobre o nimo dos outros dois integrantes do conselho
instrutor no que tange concluso pela culpabilidade do acusado, o qual tem o direito de ter sua
responsabilidade cotejada esse o desiderato legislativo (art. 150, Lei 8.112/90)82 por uma
trinca acusadora formada por servidores absolutamente isentos83.
82 Art. 150. A Comisso exercer suas atividades com independncia e imparcialidade, assegurado o sigilo
necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da Administrao.
83 CARVALHO, 2007.
112
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
(STJ - RMS 19409/PR, 2004/0184848-6, Relator: Ministro Felix
Fischer, Data do Julgamento: 07.02.2006, Quinta Turma, Data da
Publicao: 20.03.2006)
Considerando que nos pontos anteriores foram feitas referncia aos dispositivos das
Leis n 8.112/90 e 9.784/99 que fazem meno aos conceitos das relaes de parentesco, entende-
se necessria uma breve explanao a respeito do assunto. Com efeito, a matria regulada pelo
Cdigo Civil que, nos arts. 1.591 a 1.595 estabelece as diferentes formas de parentesco entre as
pessoas.
113
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 1.591. So parentes em linha reta as pessoas que esto umas para com as
outras na relao de ascendentes e descendentes.
Art. 1.594. Contam-se, na linha reta, os graus de parentesco pelo nmero de ge-
raes, e, na colateral, tambm pelo nmero delas, subindo de um dos parentes
at ao ascendente comum, e descendo at encontrar o outro parente.
Art. 1.595. Cada cnjuge ou companheiro aliado aos parentes do outro pelo
vnculo da afinidade.
Inicialmente, a lei civil dispe que o parentesco pode ser consanguneo, por
afinidade ou civil. Consanguneo o relacionamento existente em funo da descendncia natural,
ou seja, o existente entre os pais, filhos, netos, avs, tios, sobrinhos, etc. O relacionamento por
afinidade decorre do casamento ou da unio estvel pelos quais o cnjuge ou companheiro passa a
ser aliado aos parentes do outro, por meio de tal vnculo. Insta ressaltar que, por ordem expressa da
lei, o parentesco por afinidade em linha reta no se extingue mesmo com a dissoluo da unio civil.
Por fim, o parentesco civil decorre de alguma outra forma disposta em lei, tal como a adoo.
Av
2 Grau 3 Grau
Parentesco
em
Pai Tio
linha
colateral
1 Grau 4 Grau
Eu Primo
114
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
115
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
4 O prprio Manual da Controladoria Geral da Unio de 2010, obtido na
pgina eletrnica daquele rgo, afirma no ser recomendada a participao
de membro sindicante no posterior rito contraditrio. [...]
(STJ - MS 14135/DF - 2009/0022404-2, Relator: Ministro Haroldo
Rodrigues, Data de Julgamento: 25.08.2010, Terceira Seo, Data de
Publicao: 15.09.2010)
Outra hiptese que tem gerado arguio de nulidade do PAD pela defesa do acusado
refere-se suposta suspeio da comisso processante designada para conduzir processo
disciplinar, instaurado em decorrncia da anulao do primeiro procedimento por cerceamento de
defesa. Neste caso, argui-se a suspeio pelo fato de a mesma comisso, ou um dos membros, ter
participado da instruo anulada anteriormente, o que macularia sua iseno e imparcialidade,
indispensveis garantia do livre convencimento do julgador.
De forma divergente, o STJ tem entendido no haver irregularidade para estes casos.
Ao contrrio, mesmo salutar, de vez que aqueles servidores j conhecem, em boa medida, os fatos
objetos de investigao.
87 Idem.
116
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
117
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
configura o impedimento previsto no artigo 18 da Lei n 9.784/1999 quando a
atuao de quem se tem por impedido decorre do estrito cumprimento de um
dever legal e no evidencia qualquer interesse direto ou indireto no deslinde da
matria. []
(STJ RE N 585.156-RN, 2003/0158109-3, Relator: Ministro Paulo Gallotti,
Data do Julgamento: 02.10.2008, Data da Publicao: 24.11.2008)
Para Ivan Barbosa Rigolin, em comentrio ao art. 169 da Lei n 8.112/90, esclarece:
Deve a autoridade substituir a comisso, parece-nos, apenas quando denote traos inequvocos de
m-f, ou desonestidade de propsito, ou desvio de finalidade no trabalho que realizou, ou ainda por
absoluto despreparo para a misso que lhe foi atribuda, ou algo to grave quanto isso88
Nos termos do que foi ventilado no item 2.2.2 acima, restou evidenciado que, para
que o acusado possa exercer os direitos ao contraditrio e ampla defesa, necessria a cincia do
contedo dos autos do procedimento correcional e o conhecimento das deliberaes da comisso
responsvel pela conduo dos trabalhos. Neste diapaso, certo que, alm da comunicao dos
atos processuais tpico que ser debatido adiante -, a vista do processo providncia
118
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
indispensvel para assegurar a presena dos dois direitos citados, os quais possuem vocao
constitucional.
O art. 150 da Lei n 8.112/90 tambm um desses casos, pois determina que a
Comisso exercer suas atividades com independncia e imparcialidade, assegurado o sigilo
necessrio elucidao do fato ou exigido pelo interesse da administrao.
Seguindo este preceito, a LAI prev no 3 do art. 7 que o direito de acesso aos
documentos ou s informaes neles contidas, utilizados como fundamento da tomada de deciso e do
ato administrativo ser assegurado com a edio do ato decisrio respectivo. Considerando que todo
processo disciplinar em andamento consubstancia uma sequncia de atos que culminaro na
tomada de deciso em relao responsabilidade administrativa sobre determinado fato, entende-
se que os procedimentos dessa natureza, quando em curso, incluem-se na hiptese ali prevista.
119
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
I - ao correicional:
II - denncia:
O inciso VII do art. 4 acima transcrito deixa claro que todos os documentos
relativos atividade de correio tm acesso restrito at concluso dos respectivos
procedimentos, ainda que no estejam classificados. Por sua vez, a alnea b do inciso I, 1, do art.
5, traz relevante definio do que se entende por concluso no caso de procedimento investigativo,
120
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
com a meno de que a publicidade s ocorre aps o julgamento do procedimento disciplinar
decorrente.
90 Necessrio esclarecer que praxe de alguns rgos adotar a denominao "notificao" para aquelas
comunicaes direcionadas ao acusado, a fim de estabelecer distino das demais intimaes. O
posicionamento deste manual segue o que dispe a Lei n 9.784/99 que, em seu art. 26, apenas previu a
intimao como ato de comunicao processual. Todavia, em vista da aplicao do princpio do informalismo
moderado, a denominao aplicada aos atos processuais da Comisso no o invalidam, independente do
nome que se escolha, desde que respeitadas as demais previses legais, tal como a observncia ao prazo de
sua realizao.
121
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
acusao contra o servidor na indiciao, a lei passa a design-lo como indiciado. Para melhor
entendimento, Madeira91 bem didtico neste ponto:
A notificao deve atender aos arts. 153 e 156 da Lei n 8.112/90 92, sendo que cabe
comisso fazer constar no documento as seguintes informaes:
122
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
a) a instaurao do processo contra o servidor por suposto cometimento de
ilcito administrativo, indicando resumidamente o motivo da instaurao
ou meno que os fatos encontram-se descritos em determinado
processo, sem a meno ao enquadramento legal da suposta
irregularidade (evitando com isto uma possvel alegao de
prejulgamento do caso);
b) os direitos e meios assegurados para acompanhar o processo, contestar
provas e de produzi-las a seu favor;
c) local e horrio de funcionamento da comisso processante.
Tambm relevante atentar que, caso alguma prova testemunhal ou outra que
demande a participao do acusado na sua produo (tais como percias e exames) tenha sido feita
anteriormente e seja necessria para o esclarecimento do ilcito, deve ser dada oportunidade para o
exerccio do contraditrio por meio do refazimento do ato.
Em relao indicao exata, na notificao prvia, dos fatos que sero apurados no
processo, no h necessidade de tal providncia. Seguem entendimentos, extrados, respectivamen-
te, do Parecer-AGU n GQ-55, vinculante, e de julgado do STJ acerca do tema:
O documento de notificao ser feito em duas vias, sendo que uma delas ser
entregue pessoalmente ao acusado, e na outra ele dever apor sua assinatura e data de
recebimento, para posterior juntada aos autos. Em caso de mais de um servidor acusado, a
comisso dever providenciar mandado de notificao para cada um. No se admite o uso de Aviso
de Recebimento (AR) ou outro meio de correspondncia.
123
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 161
4. No caso de recusa do indiciado em apor o ciente na cpia da citao, o
prazo para defesa contar-se- da data declarada, em termo prprio, pelo
membro da comisso que fez a citao, com a assinatura de 2 (duas) testemu-
nhas.
A soluo nessa situao, de acordo com o art. 163 da Lei n 8.112/90, ser efetuar a
notificao do acusado por edital, publicado no D.O.U e tambm em jornal de grande circulao na
localidade do ltimo domiclio conhecido. Assim, cumpre-se a necessidade de notificar o servidor
de sua condio como acusado no processo.
Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e no sabido, ser citado por
edital, publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal de grande circulao
na localidade do ltimo domiclio conhecido, para apresentar defesa.
124
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
sabido, ento deve a comisso proceder notificao pessoal, observando alguns cuidados, tais
como pedidos de autorizao s autoridades competentes para ingresso nos estabelecimentos
prisionais ou delegacias.
10.1.2. INTIMAO
Os membros da comisso processante precisam atentar que os seus atos devem ser
objeto de deliberao em conjunto e da necessidade de serem registrados por meio de atas que, por
sua vez, sero juntadas aos autos do processo. Durante a fase de instruo probatria, as decises
da comisso precisam ser comunicadas aos acusados ou aos seus procuradores, principalmente se
as decises so relativas formao do conjunto probatrio, ainda que o pedido de formao da
prova seja de iniciativa dos acusados. Evidencia-se, assim, que as intimaes que informam aos
acusados ou procuradores sobre a realizao de atos para a formao de provas so essenciais para
o exerccio do contraditrio e da ampla defesa, o que afasta possveis alegaes de nulidade.
Outro ponto que merece destaque que, da leitura do art. 157 da Lei n 8.112/90,
depreende-se que para qualquer tipo de testemunha, dado o carter pblico do processo, possvel
intimar particulares, terceiros e administrados em geral. A Lei n 9.784/99, nos artigos 4, IV, 39 e
28, autoriza a intimao dos administrados para prestarem informaes perante a Administrao e
colaborar para o esclarecimento dos fatos.
125
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
IV - prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o escla-
recimento dos fatos.
Art. 28. Devem ser objeto de intimao os atos do processo que resultem para o
interessado em imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio
de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.
Caso a testemunha a ser intimada seja servidor pblico, deve-se expedir comunicado
da intimao ao chefe da repartio de sua lotao, com a indicao do dia, horrio e local marcados
para a sua oitiva, de acordo com o pargrafo nico do art. 157, da Lei n 8.112/90 93. Ressalte-se
que o servidor obrigado a comparecer, sob pena de ser responsabilizado administrativamente,
sendo irrecusvel a sua liberao para prestar o depoimento na data e horrio fixados no mandado.
Para as testemunhas convocadas para prestar depoimento fora da sede de seu local
de trabalho, a Lei n 8.112/90, em seu artigo 173, garantiu transporte e dirias, a fim de custear o
seu deslocamento at o local de funcionamento da comisso disciplinar.
93Art. 157, Pargrafo nico: Se a testemunha for servidor pblico, a expedio do mandado ser imediatamente
comunicada ao chefe da repartio onde serve, com a indicao do dia e hora marcados para inquirio.
94 Idem, p. 145.
126
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Recomenda-se, sempre que possvel, para o caso de processo disciplinar com mais
de um acusado, que a comisso realize os interrogatrios em um mesmo dia, de forma sequencial,
com o objetivo de reduzir a possibilidade de conhecimento das perguntas e, consequentemente, o
ajuste das respostas entre os acusados, evitando assim possveis fraudes ou perda da eficincia do
procedimento correcional.
95Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia ordenada, com antecedncia mnima de trs
dias teis, mencionando-se data, hora e local de realizao.
127
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
e ofcios. Em regra, os memorandos so emitidos para autoridades do mesmo rgo em que tramita
o processo. J os ofcios so expedidos para autoridades ou rgos estranhos quele em que corre o
processo.
10.1.3. CITAO
Art. 161. 1 O indiciado ser citado por mandado expedido pelo presidente da
comisso para apresentar defesa escrita, no prazo de 10 (dez) dias, asseguran-
do-se-lhe vista do processo na repartio.
128
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 161. 4 No caso de recusa do indiciado em apor o ciente na cpia da cita-
o, o prazo para defesa contar-se- da data declarada, em termo prprio, pelo
membro da comisso que fez a citao, com a assinatura de 2 (duas) testemu-
nhas.
Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e no sabido, ser citado por
edital, publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal de grande circulao
na localidade do ltimo domiclio conhecido, para apresentar defesa.
Por ltimo, pode tambm ocorrer do servidor indiciado estar em local certo e
conhecido, mas se ocultar para no ser encontrado e receber a citao. As tentativas frustradas da
comisso devem ser registradas nos autos em termos de ocorrncia, com elementos que
possibilitem comprovar as tentativas de citao.
129
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.2. SMULA VINCULANTE N 5
A proposta de edio da Smula Vinculante foi feita pelo Ministro Joaquim Barbosa,
em ateno deciso do Plenrio do STF que julgara Recurso Extraordinrio fixando entendimento
diametralmente oposto quele do STJ. Com efeito, vigia at ento a Smula 343 do STJ, que
expressava o seguinte entendimento daquele Tribunal: obrigatria a presena de advogado em
todas as fases do processo administrativo disciplinar.
A Constituio Federal, em seu artigo 5, inciso LV, garante aos acusados em geral o
direito ao contraditrio e ampla defesa. Tal garantia dirige-se no apenas aos processos judiciais,
mas tambm aos administrativos. A mesma Constituio Federal, no artigo 133, diz que o advogado
indispensvel manuteno da justia. Os julgados que embasaram a Smula 343 do STJ
interpretavam essas disposies no sentido de que, sem a presena do advogado no processo
administrativo disciplinar, a ampla defesa no teria sido garantida ao acusado o que geraria a
presuno da violao de garantia lapidada na Carta Maior.
Deve-se ressaltar que o instituto jurdico da smula vinculante foi positivado pela
Emenda Constitucional n 45/2004, que acrescentou Constituio Federal o artigo 103-A. Muito
discutida antes de sua criao, a smula vinculante tem por escopo justamente propiciar segurana
jurdica a temas controversos, bem como reduzir o nmero de recursos repetitivos sobre temas j
decididos em ltima instncia.
Isso quer dizer que uma vez editada a Smula Vinculante n 5, todos os juzes e
tribunais, no mbito do Poder Judicirio; bem como toda a Administrao Pblica, devem obedecer
seu comando. Ao contrrio das demais smulas sem efeito vinculante, cuja consequncia restringe-
se a um direcionamento jurisprudencial, a desobedincia ou m aplicao da Smula Vinculante
desafia recurso direto ao STF.
130
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Desobedecida a Smula Vinculante, seja pela Administrao Pblica, seja por algum
rgo do Poder Judicirio, cabe Reclamao ao STF, que ento anula o ato ou cassa a deciso que
esteja em desconformidade com seu enunciado.
131
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
que o artigo 5, inciso LV, da Constituio da Repblica, estabelece que 'aos
litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so
assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes.
O artigo 133, tambm da Carta Magna, por sua vez, preceitua que 'O advogado
indispensvel administrao da Justia, sendo inviolvel por seus atos e
manifestaes no exerccio da profisso, nos limites da lei.
(...)
A presena obrigatria de advogado constitudo ou defensor dativo, por bvio,
elementar essncia mesma da garantia constitucional do direito ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, quer se trate de processo
judicial ou administrativo, porque tem como sujeitos no apenas os litigantes,
mas tambm os acusados em geral.
(STJ - Mandado de Segurana n 7.078, Terceira Seo, Rel. Min. Hamilton
Carvalhido, p. 09.12.2003).
Era evidente a necessidade de que tal entendimento fosse alterado por aquela corte
e pelo STF. Vincius de Carvalho Madeira narra a mobilizao para subsidiar o STF de elementos
acerca do tema, de modo a contribuir com a Corte Suprema no deslinde da questo:
Os limites dessa Smula Vinculante devem ser bem entendidos, tendo em vista que,
embora o s fato de o acusado no se fazer representar por advogado no processo disciplinar no
acarrete a nulidade, isto no quer dizer que o advogado sempre ser dispensado, tampouco que a
ampla defesa no seja um direito assegurado ao acusado.
132
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
doutrina alem a respeito da ampla defesa, o Ministro define analiticamente a ampla defesa como o
exerccio de trs prerrogativas: (i) direito de ser informado da acusao, bem como dos atos do
processo; (ii) direito de se manifestar, e; (iii) direito de que seus argumentos sejam levados em
conta.
No caso especfico da defesa inepta, na maioria das vezes essa situao contornvel
com a simples devoluo do prazo para o acusado, com a recomendao de que se defenda de forma
adequada. Todavia, acontecendo de o acusado apresentar nova defesa inepta, a soluo designar
defensor apto a apresentar nova pea defensiva.
10.3.1. INTRODUO
133
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Embora o texto legal no formule a distino a seguir, comum identificarmos na
subfase de Instruo, para fins didticos, as Providncias Iniciais, consistentes nas comunicaes
abordadas anteriormente, e a Instruo Probatria, cerne dos esforos levados a efeito pela
comisso processante para a coleta de prova e a consequente elucidao dos fatos, como reza a lei.
Nesse sentido, interessa no perder de vista que os atos e fatos que tenham alguma
repercusso jurdica geralmente devem ser provados no processo, isto , no basta que sejam
simplesmente alegados ou mencionados. Tampouco suficiente que sejam conhecidos, se no
forem trazidos aos autos.
A prova visa reconstruo dos atos e fatos que estejam compreendidos no objeto
do processo. Busca-se, com ela, determinar a verdade, estabelecendo, na medida do possvel, o que
aconteceu e como aconteceu, em determinado tempo e lugar, fundamentando a convico dos
destinatrios da prova.
Deve, pois, haver nexo causal entre as provas entranhadas nos autos (causa) e as
concluses que sustentarem o desfecho processual (efeito). Enfatize-se que sob esse prisma que
ser examinada a correo do procedimento e a eventual necessidade de desfazimento ou reforma
dos atos processuais conclusivos.
Diz-se que os destinatrios das provas so livres para sua apreciao, que a
atribuio de valor aos elementos de convico carreados aos autos. Compreenda-se que, no
entanto, no basta a sua ntima persuaso: preciso que o resultado do seu convencimento seja
racionalmente demonstrado, com fundamentos claros e lgicos. Da a denominao de livre
convico motivada, lembrando-se, a propsito, que a exigncia de motivao a regra para os atos
decisrios administrativos e judiciais.
134
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Desse modo, salvo algumas excees (notadamente quando a causa no envolver
matria ftica, mas apenas jurdica), o conjunto probatrio municiar a argumentao das partes e
determinar o resultado do processo.
Esta poder, por exemplo, designar outra comisso, se entender que o colegiado
originrio no apresenta justificativa plausvel para o pedido de prorrogao/reconduo. Mas no
poder determinar comisso que produza esta ou aquela prova, ou, ainda, que defira ou indefira
determinado pedido apresentado pelo acusado, ou mesmo que se atenha a uma ou outra concluso
sobre a matria apurada.
135
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Por outro lado, preciso ter em mente que as provas referem-se a atos e fatos
jurdicos que sejam, cumulativamente, pertinentes, relevantes e controvertidos.
Uma vez que a Lei n 8.112/90 no discriminou os cuidados prticos que a comisso
deve observar para preservar a regularidade formal dos autos, remete-se Lei n 9.784/99, que
abrange a generalidade dos procedimentos administrativos na rbita federal. Nos termos daquele
estatuto normativo, deve-se adotar formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de
certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados (Lei n 9.784/99, art. 2, pargrafo
nico, inciso IX).
136
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Resta, ento, examinar as formalidades que, todavia, devem ser observadas pela
comisso processante, porque contempladas em lei (em sentido amplo).
A prpria Lei n 9.784/99, art. 22, 1, estabelece que os atos processuais devero
ser produzidos por escrito, em lngua portuguesa e com informao de data e local de sua
realizao, e com assinatura da autoridade responsvel, isto , de todos os integrantes da
comisso condutora dos trabalhos.
Note-se que a Lei n 9.784/99 apenas menciona que os atos processuais devero
observar a forma escrita e redao em lngua portuguesa, sem fazer referncia s provas, sobretudo
documentais, que estejam em outro idioma.
10.3.6. DILIGNCIAS
97 Art. 155 - Na fase do inqurito, a comisso promover a tomada de depoimentos, acareaes, investigaes e
diligncias cabveis, objetivando a coleta de prova, recorrendo, quando necessrio, a tcnicos e peritos, de modo
a permitir a completa elucidao dos fatos.
137
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Para COSTA, a comisso pode se utilizar de todos os meios de prova admitidos pelo
direito, podendo-se utilizar de outros meios de prova legalmente reconhecidos, tais como
reproduo simulada dos fatos, reconhecimento de pessoas ou coisas, etc.98.
10.3.6.2. DESLOCAMENTOS
H quem utilize o termo diligncia para referir-se aos deslocamentos feitos pela
comisso a esses locais, definidos como as (...) verificaes ou vistorias no local do fato ou em outros
locais de interesse para o esclarecimento do ocorrido e que podem ser realizadas pelos prprios
integrantes da Comisso, no requerendo a especialidade de um perito (...) 99.
138
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.3.7. PERCIAS
Todavia, nem sempre a observncia dessa cautela ser vivel no caso concreto, da
mesma forma que, em algumas situaes, mesmo que o membro da comisso detenha
conhecimento do assunto, poder ser necessria a colaborao de profissional que seja especialista
no assunto. Nesses casos, tero lugar a percia e a assistncia tcnica, que constituem meios de
prova em que a convico sobre determinada verdade processual resultar do emprego de
conhecimento cientfico, ou seja, aquele que ultrapassa o senso-comum.
(...) enquanto o perito emite juzo de valor sobre fatos ou dados pr-existentes
acerca dos quais seja especialista ou detenha especfico conhecimento, por
meio de laudo que, ao final, consubstancia-se como prova, o assistente tcnico
apenas prov subsdios comisso, por meio dos conhecimentos ou informao
repassados, para que ela mesma forme seu juzo de valor acerca dos fatos ou
dados pr-existentes, no laborando uma prova.
139
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.3.7.1. PERCIA
Uma vez que a comisso entenda preenchido o requisito legal para a produo de
prova pericial (necessidade de conhecimento tcnico, cientfico), ela dever registrar em ata a
deliberao. Observe-se que, neste momento, recomendvel que a comisso motive as razes
pelas quais ser necessrio o conhecimento especializado, consignando os quesitos
(questionamentos que devero ser objeto do laudo pericial).
Tambm dever, em seguida, proceder intimao do acusado, para que este tenha
prvia cincia da deciso e tenha a faculdade de formular os seus quesitos, como forma de garantir-
lhe o contraditrio.
Aps essa providncia, o acusado dever ser intimado para que novamente exercite
o contraditrio e a ampla defesa, eventualmente se insurgindo no tocante s concluses
estampadas no laudo pericial.
Em ambas as hipteses, o perito dever ser intimado e ser ouvido pela comisso.
140
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
mais indicado que a primeira opo seja a adotada, hiptese em que o presidente
da comisso dever providenciar o encaminhamento dos dados necessrios autoridade
instauradora (assunto, rea de conhecimento tcnico necessria para o caso e, claro, os quesitos da
comisso e do acusado).
10.3.8. TESTEMUNHAS
Conceitua-se testemunha como aquela pessoa, distinta das partes do processo, que
chamada a juzo para dizer o que sabe sobre o fato objeto do processo107.
141
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
De acordo com o artigo 228 do Cdigo Civil de 2002, no podem ser admitidas como
testemunhas: I os menores de dezesseis anos; II aqueles que, por enfermidade ou retardamento
mental, no tiverem discernimento para a prtica dos atos da vida civil; III os cegos e surdos,
quando a cincia do fato que se quer provar dependa dos sentidos que lhes faltam; IV o
interessado no litgio, o amigo ntimo ou inimigo capital das partes; e v- os cnjuges, ascendentes,
descendentes e colaterais, at terceiro grau de alguma das partes, por consanguinidade ou
afinidade.
142
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
possvel discerni-los, como ao tempo em que deveria depor, hiptese em que no estaria habilitada
a transmitir suas percepes a respeito do fato112.
Por fim, deve-se destacar que essas pessoas incapazes de testemunhar podem ser
ouvidas pela comisso de processo disciplinar, quando se tratar de fatos que somente elas
detenham conhecimento, nos termos do artigo 228, pargrafo nico, do Cdigo Civil113.
Por sua vez, o artigo 20 da Lei n 9.784/1999 dispe que h suspeio quando o
indivduo possua relao de amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados no
processo, ou com seus respectivos cnjuges/companheiros e seus parentes at o terceiro grau116.
Tambm se deve discorrer sobre as hipteses previstas pelos artigos 206 e 207 do
Cdigo de Processo Penal, que estabelecem os casos de impedimento e proibio para testemunhar.
112CPC 1973, artigo 405, 1, inciso II - o que, acometido por enfermidade, ou debilidade mental, ao tempo em
que ocorreram os fatos, no podia discerni-los; ou, ao tempo em que deve depor, no est habilitado a transmitir
as percepes.
113Art. 228, pargrafo nico - Para a prova de fatos que s elas conheam, pode o juiz admitir o depoimento das
pessoas a que se refere a este artigo.
114Art. 69 - Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por lei prpria, aplicando-se-lhes
apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
115 Lei n 9.784/1999, Art. 18 - impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I
- tenha interesse direto ou indireto na matria; II - tenha participado ou venha a participar como perito,
testemunha ou representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou parente e afins
at o terceiro grau; III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo
cnjuge ou companheiro.
116 Art. 20 - Pode ser argida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha amizade ntima ou inimizade
notria com algum dos interessados ou com os respectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o
terceiro grau.
117 LESSA, 2000, p. 154.
143
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Por sua vez, o artigo 206 do Cdigo de Processo Penal prev um rol de pessoas que,
em razo de vnculo de parentesco com o acusado, seja por consanguinidade ou por afinidade, tanto
na linha ascendente como na linha descendente, no esto obrigadas a depor, a exemplo do cnjuge
do servidor, ainda que separado; do seu pai, me e irmo; e filho adotivo 118. Entretanto, nada
impede que tais pessoas relacionadas parte acusada prestem depoimento ao trio processante, se
assim o desejarem, mas seus depoimentos devem evidentemente ser analisados luz de sua
vinculao afetiva e familiar com o acusado.
A testemunha que ocupar cargo ou funo pblica est obrigada a depor, uma vez
convocada pela comisso para prestar depoimento acerca de fatos do seu conhecimento. Tal dever
extrado do teor do artigo 116, inciso II, Lei n 8.112/1990119, que impe ao servidor pblico
verdadeiro dever de lealdade para com a Administrao Pblica. Corroborando esse entendimento
de que o servidor pblico est obrigado a depor, destaca-se o teor do artigo 173, inciso I, Lei n
8.112/1990, que assegura o pagamento de transporte e dirias quele servidor convocado para
prestar depoimento em localidade diversa daquela onde se encontra sua repartio, seja na
condio de testemunha, denunciado ou indiciado.120
Tais comunicaes devem ser feitas nos moldes previstos pelo artigo 157 da Lei n
8.112/1990:
144
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Nesse sentido, transcreve-se lio doutrinria que comprova a importncia da
atuao do defensor durante a produo de prova testemunhal:
Ainda, cumpre ressaltar que, mesmo que a lei estabelea que a intimao da
testemunha deva ser feita atravs de mandado, aquela testemunha que no pertencer aos quadros
da Administrao Pblica tambm estar obrigada a comparecer, nos termos do artigo 4, IV da Lei
n 9784/99.
10.3.9. INQUIRIO
145
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
profisso); III indagar acerca da existncia de relao de parentesco, amizade ntima ou inimizade
notria com o acusado, nos moldes do artigo 208 Cdigo de Processo Penal 126, e; IV
compromissar a testemunha, alertando-a quanto ao teor do artigo 342 do Cdigo Penal 127, no
sentido de que, ao depor na qualidade de testemunha, est obrigada a dizer a verdade e no omitir
a verdade, sob pena de incorrer nas penas do crime de falso testemunho 128.
Art. 208 No se deferir o compromisso a que alude o art. 203 aos doentes e deficientes mentais e aos
126
146
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Tal protagonismo do presidente da comisso tambm se revela em sua incumbncia
de exercer o poder de polcia durante a realizao da oitiva, de forma a garantir que o trabalho d
colegiado se desenvolva regularmente, sem tumulto ou desordem. Para tanto, o Presidente pode se
utilizar de meios coercitivos quando for necessrio, podendo inclusive retirar pessoas do recinto
quando sua presena atrapalhar o bom andamento dos trabalhos 133.
possvel que a parte deseje formular determinada pergunta que no seja admitida
pela comisso, por se tratar de pergunta impertinente ou protelatria 134. Nesse caso, a parte pode
requerer que o texto da pergunta indeferida conste da transcrio do termo do depoimento, nos
termos do artigo 416, 2, Cdigo de Processo Civil 135. Se o presidente da comisso indeferir tal
pedido de insero, o acusado pode requerer que tal incidente conste tambm da ata, nos termos do
artigo 152, 2, Lei n 8.112/1990136 137.
10.3.10. CONTRADITA
147
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Se a contradita for acatada pelo colegiado, o depoimento ser registrado como de
mero informante, pois a testemunha no poder prestar compromisso nos termos do artigo 342 do
Cdigo Penal. No obstante, caso sejam insuficientes as razes apresentadas, seus membros no
esto obrigados a aceitar a contradita, devendo justificar em ata as razes que justificam tal
indeferimento e prosseguir normalmente com a tomada de depoimento138.
10.3.11. ACAREAO
Parte da doutrina processual entende que se trata de medida de pouca valia, pois,
via de regra, os acareados mantm suas declaraes anteriores; enquanto outros recomendam aos
membros da comisso que prestem especial ateno nas reaes fisionmicas dos acareados, para
flagrar possveis inverdades141.
148
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Apesar disso, sabe-se que, na prtica, a efetiva presena do acusado durante a
tomada de depoimento da testemunha pode causar-lhe embarao, constrangimento e at mesmo
receio de relatar tudo aquilo que sabe perante o colegiado responsvel pela conduo dos
trabalhos.
Mesmo com tal disposio fsica da sala, caso a testemunha se recuse a depor em
razo da presena do acusado durante a realizao da oitiva, a comisso deve, munida de bom
senso, verificar se existem indcios de que o acusado esteja atuando de forma concreta para coagir a
testemunha. Se a resposta for negativa, dever convencer a testemunha a prestar depoimento, sem
qualquer receio. No entanto, caso verifique que o acusado efetivamente constrange a testemunha,
atravs de sua atitude, gestos ou insinuaes, deve o presidente do colegiado atuar conforme o
disposto pelo artigo 217 do Cdigo de Processo Penal143, mandando retir-lo da sala e registrando o
incidente no termo de depoimento ou na ata144.
Por sua vez, o artigo 221 do Cdigo de Processo Penal se refere tomada de
depoimento daquelas autoridades detentoras de foro por prerrogativa de funo, as quais possuem
o direito de ajustar previamente o local, dia e horrio em que prestaro depoimento, enquanto
estiverem exercendo seus cargos ou enquanto durarem seus mandatos146. No caso de Presidente e
Vice-Presidente da Repblica e Presidentes do Senado Federal, Cmara dos Deputados e STF, tais
autoridades podero optar pela prestao de depoimento por escrito, aps envio das perguntas
formuladas pela comisso e pelo acusado mediante ofcio147.
149
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Por fim, o pargrafo nico do artigo 192 do Cdigo Processual Penal disciplina a
situao de testemunha no alfabetizada e acometida por uma dessas deficincias, hiptese em que
intervir no processo pessoa habilitada a entend-la, a qual assumir a qualidade de intrprete e
dever prestar compromisso de transmitir fielmente aquilo que a testemunha lhe relatou.
10.3.14. INTERROGATRIO
Lei n 8.112/90
(...) , sem dvida, um dos mais importantes da fase instrutria, por meio do
qual ouvem-se os esclarecimentos do acusado sobre a imputao que lhe feita
ao tempo em que so colhidos dados fundamentais para a formao do con-
vencimento. 150
Deputados e do Supremo Tribunal Federal podero optar pela prestao de depoimento por escrito, caso em que
as perguntas, formuladas pelas partes e deferidas pelo juiz, Ihes sero transmitidas por ofcio. (...)
148 Cdigo de Processo Penal, Art. 223 Quando a testemunha no conhecer a lngua nacional, ser nomeado
intrprete para traduzir as perguntas e respostas. Pargrafo nico. Tratando-se de mudo, surdo ou surdo-mudo,
proceder-se- na conformidade do art. 192.
149Cdigo de Processo Penal, Art. 192 O interrogatrio do mudo, do surdo ou do surdo-mudo ser feito pela
forma seguinte: I - ao surdo sero apresentadas por escrito as perguntas, que ele responder oralmente; II - ao
mudo as perguntas sero feitas oralmente, respondendo-as por escrito; III - ao surdo-mudo as perguntas sero
formuladas por escrito e do mesmo modo dar as respostas. Pargrafo nico. Caso o interrogando no saiba ler
ou escrever, intervir no ato, como intrprete e sob compromisso, pessoa habilitada a entend-lo.
150 GUIMARES, 2006, p. 154.
150
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
da Unio recomendava s comisses adotar como parmetro as regras dispostas nos artigos 186 a
196 do Cdigo de Processo Penal.151
No obstante o art. 159 da Lei n 8.112/90 dispor que, aps a inquirio das
testemunhas, a comisso promover o interrogatrio do acusado, de se registrar que o
interrogatrio no necessariamente dever ser realizado logo aps a oitiva das testemunhas, mas
certamente aps a realizao de todas as provas.
(...) pode acontecer de a comisso entender ser interessante ouvi-lo logo no in-
cio do processo, ou mesmo antes do fim. Nada impede que ela faa isso. Entre-
tanto, por segurana jurdica, se o acusado for interrogado antes da produo
de outras provas, deve ser colhido novo interrogatrio ao final da instruo
para ficar assentado que a lei foi cumprida e o interrogatrio do acusado o l-
timo ato da instruo.152
O STJ, por sua vez, ao julgar o Mandado de Segurana n 7.736, assim se manifestou:
Ementa: (...) IV. A oitiva do acusado antes das testemunhas, por si s, no vicia
o processo disciplinar, bastando, para atender a exigncia do art. 159 da Lei n
8.112/90, que o servidor seja ouvido tambm ao final da fase instrutria.
(MS 7736/DF 2001/0082331-0, Relator Ministro: Felix Fischer. Data de
Julgamento: 24/10/2001, S3-Terceira Seo, Data de Publicao:
04/02/2002.)
151
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Parecer-AGU n GQ-37, vinculante. Ementa: (...) insuscetvel de eivar o pro-
cesso disciplinar de nulidade o interrogatrio do acusado sucedido do depoi-
mento de testemunhas, vez que, somente por esse fato, no se configurou o cer-
ceamento de defesa. (...)
10.3.14.1. PROCEDIMENTO
Lei n 8.112/90
Art. 159. Concluda a inquirio das testemunhas, a comisso promover o in-
terrogatrio do acusado, observados os procedimentos previstos nos arts. 157 e
158.
1 No caso de mais de um acusado, cada um deles ser ouvido separadamen-
te, e sempre que divergirem em suas declaraes sobre fatos ou circunstncias,
ser promovida a acareao entre eles.
Lei n 9.784/99
Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia ordenada, com
antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e local de
realizao.
152
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
2o vedado a quem ainda no deps assistir ao interrogatrio da outra par-
te.
Para que o servidor seja interrogado, necessria sua prvia notificao para
acompanhar o processo na qualidade de acusado. Assim, caso o servidor conste nos autos como
simples testemunha, no poder ser intimado para o interrogatrio. Nesta hiptese, dever antes
ser notificado da sua condio de acusado para que possa exercer seu direito ampla defesa, alm
de ser necessrio questionar se deseja o refazimento, observando o princpio do contraditrio, das
provas j carreadas aos autos.
Nos termos do art. 41 da Lei n 9.784/99, o acusado deve ser intimado pela
comisso no prazo hbil de trs dias teis antes da realizao do interrogatrio, lembrando que,
caso o seu procurador seja um advogado, este tambm dever ser intimado acerca do
interrogatrio. Nessa oportunidade, recomendvel que a intimao seja entregue juntamente com
cpia do processo, ou parte necessria a complementar as outras j entregues durante o seu curso.
O interrogado no deve trazer suas respostas por escrito, mas sim prestar seu
depoimento oralmente, o que reforado pelo art. 387 do Cdigo de Processo Civil. H excees nos
casos de surdos, mudos ou surdos-mudos, conforme disposto do art. 192 do CPP.
153
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Terminada a realizao das perguntas pelo presidente da comisso, ser aberta a
palavra aos dois membros. Aps o trmino das perguntas da comisso e das eventuais perguntas
formuladas pelos demais acusados ou procuradores presentes, deferidas pela comisso, passa-se a
palavra ao acusado, para que acrescente o que entender cabvel acerca dos fatos trazidos baila no
procedimento correcional.
Constituio Federal CF
Art. 5 (...)
LXIII - o preso ser informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer
calado, sendo-lhe assegurada a assistncia da famlia e de advogado;
Ementa: (...) Qualquer indivduo que figure como objeto de procedimentos in-
vestigatrios policiais ou que ostente, em juzo penal, a condio jurdica de
imputado, tem, dentre as vrias prerrogativas que lhe so constitucionalmente
asseguradas, o direito de permanecer calado. Nemo tenetur se detegere. Nin-
154
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
gum pode ser constrangido a confessar a prtica de um ilcito penal. O direito
de permanecer em silncio insere-se no alcance concreto da clusula constitu-
cional do devido processo legal. E nesse direito ao silncio inclui-se at mesmo
por implicitude, a prerrogativa processual de o acusado negar, ainda que fal-
samente, perante a autoridade policial ou judiciria, a prtica da infrao pe-
nal.
(HC 68.929/SP, Relator Ministro: Celso de Mello, Data de Julgamento:
22/01/1991, Primeira Turma, Data de Publicao: 28/08/1992.)
Como visto, o 1 do art. 159 da Lei n 8.112/90 dispe que, no caso de mais de um
acusado, cada um deles ser ouvido separadamente.
Ao dispor sobre as regras que devem ser observadas no interrogatrio dos acusados
na instncia criminal, o Cdigo de Processo Penal apresenta redao semelhante. Consta, no art.
191 daquele diploma legal, que havendo mais de um acusado, sero ouvidos separadamente. Na
interpretao de tal dispositivo, o entendimento predominante no sentido de que legtima a
participao das defesas dos co-res nos interrogatrios dos outros acusados. A jurisprudncia vem
apontando nesta direo:
legtimo, em face do que dispe o artigo 188 do CPP, que as defesas dos co-
rus participem dos interrogatrios de outros rus. Deve ser franqueada
defesa de cada ru a oportunidade de participao no interrogatrio dos
demais co-res, evitando-se a coincidncia de datas, mas a cada um cabe
decidir sobre a convenincia de comparecer ou no audincia.
(STF, AP 470, Ag. Regimental. rel. Min. Joaquim Barbosa. Data do Julgamento:
06/12/2007. Data da publicao: 13/03/2008)
O novo CPC, em seu art. 385, 2, transcrito em 10.3.14.1, impe que se avance neste
entendimento, no sentido de permitir a participao no somente das defesas, mas dos prprios
acusados. Isto o que se depreende da expresso parte, utilizada na referida lei. Assim, os acusa-
dos podero participar dos interrogatrios uns dos outros, pessoalmente, ou por meio dos seus
procuradores.
Tal se justifica porque, como hoje resta assentado, o processo disciplinar no pre-
sume a existncia de defesa tcnica (vide item 10.2, onde se trata da Smula Vinculante n 5 do
STF) ou mesmo representao por qualquer procurador que seja, havendo a possibilidade de
acompanhamento pessoal pelo servidor acusado. De seu lado, o interrogatrio, no processo disci-
155
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
plinar, no meramente um meio de prova, mas tambm, e principalmente, um meio de defesa, por
ser a oportunidade de verbalizar a verso particular acerca dos fatos investigados.
Desta forma, assenta-se que, no caso de mais de um acusado, todos podero assistir
aos interrogatrios, por si ou por seus procuradores, independentemente da cronologia dos atos e,
caso se faam presentes, podero, por meio da comisso, fazer as perguntas que julgarem oportu-
nas, as quais estaro sujeitas ao juzo do colegiado, no que diz respeito possibilidade de indeferi-
mento de provas prevista no art. 156, 1 da Lei n 8.112/90.
oportuno frisar que, alm dos questionamentos que podem ser feitos no interroga-
trio dos outros servidores que tambm se encontram no polo passivo do processo, o direito ao
contraditrio tambm garantido no momento em que o acusado tem acesso a cpia do termo do
mencionado ato, sendo possvel tecer suas consideraes por ocasio da apresentao da defesa.
Caso o acusado opte por no exercer seu direito de defesa, ou deixe de comparecer
novamente sem motivo, o processo disciplinar dever prosseguir no seu curso normal, sem que
haja o interrogatrio, fato esse que no configura cerceamento de defesa, conforme entendimento
da Advocacia-Geral da Unio e do Superior Tribunal de Justia:
156
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
A ausncia do acusado ou de seu procurador ao longo da fase de instruo no gera
a favor da Administrao Pblica presuno de verdade da acusao, uma vez que a ela cabe o nus
probante.
Lei n 8.112/90:
Tese contrria poderia alegar o disposto no art. 185 do CPP, segundo o qual o
acusado que comparecer perante a autoridade judiciria, no curso do processo penal, ser
qualificado e interrogado na presena de seu defensor, constitudo ou nomeado.
157
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Caso o acusado tenha interesse no assessoramento de um advogado, deve por ele ser
providenciado, no cabendo comisso designar defensor ad hoc ou solicitar designao de
defensor dativo para acompanhar o acusado, e menos ainda deixar de realizar o ato sem o
procurador.
158
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
cialmente concedida para anular a instruo a partir do interrogatrio quan-
to ao crime de associao para o trfico de drogas.
(HC 101648, Relator(a): Min. CRMEN LCIA, Primeira Turma, julgado em
11/05/2010, DJe-026 DIVULG 08-02-2011 PUBLIC 09-02-2011 EMENT VOL-
02460-02 PP-00264 RT v. 100, n. 908, 2011, p. 460-469 LEXSTF v. 33, n. 387,
2011, p. 370-381)
Frise-se que cabe aqui a regra geral de que o Presidente pode indeferir perguntas
impertinentes e irrelevantes, a teor do artigo 156, pargrafo 1 da Lei n 8.112/90, que caminha no
mesmo sentido do artigo 188 do CPP. Ademais, relevante pontuar que o procurador no pode
interferir nas perguntas da comisso e nem nas respostas do interrogado, sem prejuzo de
eventuais intervenes para que sejam observados aspectos formais da regularidade do ato.
10.3.14.6. CONFISSO
Art. 197. O valor da confisso se aferir pelos critrios adotados para os outros
elementos de prova, e para a sua apreciao o juiz dever confront-la com as
demais provas do processo, verificando se entre ela e estas existe compatibili-
dade ou concordncia.
Art. 199. A confisso, quando feita fora do interrogatrio, ser tomada por
termo nos autos, observado o disposto no art. 195.
Art. 200. A confisso ser divisvel e retratvel, sem prejuzo do livre convenci-
mento do juiz, fundado no exame das provas em conjunto.
(...) apenas o ato voluntrio (produzido livremente pelo agente, sem qualquer
coao), expresso (manifestado, sem sobre de dvida, nos autos) e pessoal (ine-
xiste confisso, no processo penal, feita por preposto ou mandatrio, que aten-
taria contra a segurana do princpio da presuno de inocncia). 156
159
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Pode ocorrer a confisso tanto no interrogatrio quanto em outros momentos do
processo. Neste ltimo caso, deve haver sua confirmao por prova oral e reduo a termo.
A confisso uma prova divisvel, haja vista que seu teor pode ser desmembrado.
Assim, a comisso, contrapondo-a com outros elementos de prova constante dos autos, pode se
convencer de parte do que foi admitido e desconsiderar o restante, cabendo ao servidor comprovar
a parte no acatada pela comisso.
Com relao ao valor probatrio da confisso, Jos Armando da Costa assevera que:
Por sua vez, o inciso II, do citado artigo, garante o pagamento de dirias e passagens
aos membros da comisso e ao secretrio, quando obrigados a se deslocarem da sede dos trabalhos
para a realizao de misso essencial ao esclarecimento dos fatos.
160
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Havendo impossibilidade, seja qual for o motivo, tanto de o particular arcar com os
custos do seu deslocamento, quanto de a comisso deslocar-se at o particular para ouvi-lo na
condio de testemunha, a Administrao poder custear as despesas com o deslocamento do
particular para ser ouvido na condio de colaborador eventual, com base na Lei n 8.162/91 e no
Decreto n 5.992/2006.
O Decreto n 5.992/2006, por sua vez, assegura, em seu artigo 10, que as despesas
previstas no art. 4 da Lei n 8.162/91, sero indenizadas mediante a concesso de dirias,
correndo conta do rgo interessado, imputando-se a despesa dotao consignada sob a
classificao de servios, sendo que o dirigente do rgo concedente da diria estabelecer o nvel
de equivalncia da atividade a ser cumprida pelo colaborador eventual com a tabela de dirias.
Art. 222, CPP. A testemunha que morar fora da jurisdio do juiz ser inquirida
pelo juiz do lugar de sua residncia, expedindo-se, para esse fim, carta precat-
ria, com prazo razovel, intimadas as partes.
Art. 217, CPP - Se o juiz verificar que a presena do ru poder causar humi-
lhao, temor, ou srio constrangimento testemunha ou ao ofendido, de mo-
do que prejudique a verdade do depoimento, far a inquirio por videoconfe-
rncia e, somente na impossibilidade dessa forma, determinar a retirada do
ru, prosseguindo na inquirio, com a presena do seu defensor.
161
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
A Lei n 11.900/2009, contudo, deu nova redao ao art. 222, do CPP, estendendo a
possibilidade de realizao de audincia distncia para colheita de prova testemunhal, no apenas
em casos especficos, mas sempre que a testemunha morar fora da jurisdio do juiz.
Art. 222, CPP. A testemunha que morar fora da jurisdio do juiz ser inquirida
pelo juiz do lugar de sua residncia, expedindo-se, para esse fim, carta precat-
ria, com prazo razovel, intimadas as partes.
(...)
3o Na hiptese prevista no caput deste artigo, a oitiva de testemunha poder
ser realizada por meio de videoconferncia ou outro recurso tecnolgico de
transmisso de sons e imagens em tempo real, permitida a presena do defen-
sor e podendo ser realizada, inclusive, durante a realizao da audincia de
instruo e julgamento.
162
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Outro argumento considerado pelo legislador foi o contato praticamente direto
entre a autoridade e o ru proporcionada por esse sistema. Nas palavras do Senador Romeu Tuma,
relator do mencionado Projeto de Lei do Senado n 736, de 2007:
Todas essas constataes, por analogia e pelos princpios gerais do direito, podem
ser transportadas ao processo administrativo disciplinar. Em verdade, a utilizao da
teleconferncia para a realizao de atos processuais distncia, inclusive do interrogatrio do
acusado, coaduna-se com os princpios da legalidade, art. 5, II, CF159; da eficincia, art. 37, CF160; da
razoabilidade, art. 2, Pargrafo nico, VI, Lei n 9784/99161 e do formalismo moderado, art. 2,
Pargrafo nico, VIII e IX, Lei n 9784/99162.
159 CF, art. 5 - () II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei;
160CF, art. 37. Art. 37 - A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte. (...)
161 Lei n 9784/99, Art. 2 - A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana
jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de: () VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes, restries e
sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico;
162Lei n 9784/99, art. 2, Pargrafo nico, VIII observncia das formalidades essenciais garantia dos
direitos dos administrados; IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de certeza,
segurana e respeito aos direitos dos administrados; (...)
163
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Nessa esteira, a CGU, no exerccio das funes de rgo central do Sistema de
Correio do Poder Executivo Federal, editou a Instruo Normativa CGU n 12, de 1 de novembro
de 2011, por meio da qual regulamentou a adoo de videoconferncia na instruo de processos e
procedimentos disciplinares.
Tal qual nas audincias presenciais, o depoimento prestado pelas partes dever ser
reduzido a termo, mediante lavratura do termo de depoimento, a ser realizado por membro da
comisso ou secretrio participante. O termo de depoimento dever ser assinado nas diversas
localidades pelos participantes do ato e, posteriormente, juntado aos autos do processo.
164
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
direto entre o juiz da causa e o acusado, para a realizao do seu interrogat-
rio. (litteris)
Vale dizer que, hoje, o art. 385, 3 do Cdigo de Processo Civil refora esta
possibilidade de realizao do interrogatrio por videoconferncia.
163 CPP. Art. 564 - A nulidade ocorrer nos seguintes casos: (...) IV - por omisso de formalidade que constitua
elemento essencial do ato; CPP. Art. 572 - As nulidades previstas no art. 564, III, d e e, segunda parte, g e h, e IV,
considerar-se-o sanadas: I - se no forem argidas, em tempo oportuno, de acordo com o disposto no artigo
anterior; II - se, praticado por outra forma, o ato tiver atingido o seu fim; III - se a parte, ainda que tacitamente,
tiver aceito os seus efeitos.
164STF. Smula n 523. No processo penal, a falta de defesa constitui nulidade absoluta, mas a sua deficincia s
o anular se houver prova de prejuzo para o ru.
165Lei n 8.112/90, Art.155 - Na fase do inqurito, a comisso promover a tomada de depoimentos, acareaes,
investigaes e diligncias cabveis, objetivando a coleta de prova, recorrendo, quando necessrio, a tcnicos e
peritos, de modo a permitir a completa elucidao dos fatos.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
competente local, de outra comisso ou servidor pblico para realizar a oitiva, por meio da carta
precatria especfica para este fim.
A realizao da oitiva por meio de carta precatria dever ser deliberada em ata,
devendo a comisso definir o que desejar indagar ao depoente, formulando as perguntas. Aps, o
colegiado dever notificar o acusado da realizao da oitiva por carta precatria, bem como do teor
das perguntas, para que o acusado possa, caso entenda necessrio, acrescentar outros
questionamentos. Os quesitos complementares devem ser apresentados em 05 dias corridos, em
observncia aos artigos 24 e 41 da Lei 9.784/99167. Aqui se aplica novamente, a possibilidade da
CPAD indeferir as perguntas julgadas impertinentes, a teor do art. 156, 1, da Lei n 8.112/90.
Por vezes, o acusado pode ser ex-servidor (seja aposentado, exonerado ou demitido)
que responde por ato cometido poca do exerccio do cargo. A Lei n 8.112/90, neste caso, no lhe
166
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
assegurar dirias e passagens, caso precise se deslocar at a sede da comisso para realizao de
atos.
168 Lei n 8.162/01, Art. 4 - Correro conta das dotaes oramentrias prprias dos rgos interessados,
consoante se dispuser em regulamento, as despesas de deslocamento, de alimentao e de pousada dos
colaboradores eventuais, inclusive membros de colegiados integrantes de estrutura regimental de Ministrio e
das Secretarias da Presidncia da Repblica, quando em viagem de servio. (Redao dada pela Lei n 8.216, de
13/08/91)
169Decreto n 5.992/06, Art. 10 - As despesas de alimentao e pousada de colaboradores eventuais, previstas
no art. 4 da Lei n 8.162, de 8 de janeiro de 1991, sero indenizadas mediante a concesso de dirias correndo
conta do rgo interessado, imputando-se a despesa dotao consignada sob a classificao de servios. 1 -
O dirigente do rgo concedente da diria estabelecer o nvel de equivalncia da atividade a ser cumprida pelo
colaborador eventual com a tabela de dirias.
167
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
especfica, como o caso da Lei n 8.112/90, que, subsidiariamente, estabelece em seu art. 155, de
forma exemplificativa, os meios de provas para o processo administrativo disciplinar.
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, ga-
rantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabili-
dade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade,
nos termos seguintes:
168
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
XII - inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas,
de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo caso, por ordem judi-
cial, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigao
criminal ou instruo processual penal.
Por essa Teoria, entende-se que a prova derivada exclusivamente de prova ilcita
tambm estaria contaminada pela ilicitude, mesmo que o processo de construo da nova prova
fosse isento de qualquer mcula - sem afronta s garantias constitucionais. Ocorre aqui a
comunicabilidade das provas ilcitas com todas aquelas que dela derivarem, consoante prega o
Cdigo de Processo Penal:
169
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 157.
170
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
seu domiclio, por exemplo, para trancar todas e quaisquer iniciativas que te-
nham por objeto a apurao daquele delito ento noticiado.
Impe-se, portanto, para uma adequada tutela tambm dos direitos individu-
ais que so atingidos pelas aes criminosas, a adoo de critrios orientados
por uma ponderao de cada interesse envolvido no caso concreto, para se sa-
ber se toda a atuao estatal investigatria estaria contaminada, sempre, por
determinada prova ilcita. Pode-se e deve-se recorrer, ainda mais uma vez, ao
critrio da razoabilidade (ou proporcionalidade, que, ao fim e ao cabo, tem o
mesmo destino: a ponderao de bens e/ou o juzo de adequabilidade da nor-
ma de direito ao caso concreto).174
171
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
sobressair ao privado; no pode, ento, o agente pblico, no exerccio de sua funo, alegar
inviolabilidade da vida pessoal em detrimento da coisa pblica.
172
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
irregularidade, devendo os dados solicitados serem utilizados de forma restrita, de acordo com a
finalidade que justificou o afastamento do sigilo. Dessa maneira, cabe aos agentes pblicos a
preservao do sigilo em relao s pessoas estranhas ao processo.
O inciso XI do art. 5 da CF diz que a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela
podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre ou
para prestar socorro ou durante o dia, por determinao judicial.
173
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
o dos dados, no dos resultados. Essa a razo pela qual a nica intercepta-
o que se permite a telefnica, pois a nica a no deixar vestgios, ao passo
que nas comunicaes por correspondncia telegrfica e de dados proibida a
interceptao porque os dados remanescem; eles no so rigorosamente sigilo-
sos, dependem da interpretao infraconstitucional para poderem ser abertos.
O que vedado de forma absoluta a interceptao da comunicao da cor-
respondncia, do telegrama. Por que a Constituio permitiu a interceptao
da comunicao telefnica? Para manter os dados, j que a nica em que, es-
gotando-se a comunicao, desaparecem os dados. Nas demais, no se permite
porque os dados remanescem, ficam no computador, nas correspondncias, etc.
A regulamentao da parte final do inciso XII, art. 5, CF, veio com a edio da Lei n
9.296/96, que tornou vlida a interceptao telefnica para fins de instruo exclusivamente em
sede penal, podendo ser determinada de ofcio pelo juiz ou requerida por autoridade policial ou
pelo Ministrio Pblico Federal e autorizada por ordem judicial (art. 3), seguido os trmites
estabelecidos naquele diploma legal regulamentador.
Ainda nos termos dos arts. 1 e 2 da Lei n 9.296/96, a prova vlida se refere
gravao de conversa telefnica (o ato em que duas pessoas conversam ao telefone) feita por
terceiro, sem conhecimento dos dois interlocutores, sob segredo de justia, com indcios razoveis
da autoria ou participao em infrao penal punida com pena de recluso. Ademais, registre-se
que se deve demonstrar a impossibilidade de provar o delito por outros meios legalmente
permitidos.
174
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
ao servidor, a comisso poder solicitar ao setor responsvel os extratos das contas telefnicas,
independente de autorizao judicial.
Nesta direo, vlida a citao das duas decises abaixo, as quais, apesar de
tratarem de casos envolvendo a esfera privada, apresentam relevantes fundamentos acerca do
tema:
175
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
16 anos Esso quando foi demitido, em maro de 2002. Ele alegou, na Justia
Trabalhista, que a empresa s poderia verificar o contedo dos seus e-mails
se tivesse uma autorizao judicial. Por outro lado, a Esso afirmou que inves-
tigou o e-mail porque suspeitava que o empregado enviava mensagens por-
nogrficas e de piadas o que no era compatvel com o uso do correio ele-
trnico fornecido como instrumento de trabalho.
(RR 9961/2004-015-09-00.1, Fonte: TRT da 2 Regio Boletim INFORMA-
TIVO N 3-B/2009 - 06/03/2009 a 12/03/2009 Deciso proferida pelo
TST em 11/03/2009)
176
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Afastada a ilicitude de tal conduta - a de, por legtima defesa, fazer gravar e
divulgar conversa telefnica ainda que no haja o conhecimento do terceiro
que est praticando crime -, ela, por via de conseqncia, lcita e, tambm
conseqentemente, essa gravao no pode ser tida como prova ilcita, para
invocar-se o art. 5, LVI, da Constituio com fundamento em que houve
violao da intimidade.
O interesse pblico deve prevalecer sobre a manuteno do sigilo da
conversao telefnica envolvendo prtica delitiva. (...) A Carta Magna no
criou sigilo para beneficiar e privilegiar infratores e perturbadores da ordem
na esfera dos direitos individuais e comuns. (...)
(STF, Habeas Corpus n 74.678)
Regra geral, dever do agente do Fisco manter o sigilo dos dados de natureza fiscal a
que tenha acesso em razo de seu ofcio. A inobservncia dessa regra pode gerar a incidncia no
descumprimento do dever funcional do art. 116, VIII, Lei n 8.112/90, bem como resultar em
penalidade mais grave, conforme previso do art.132, IX, Lei n 8.112/90, sem prejuzo das sanes
de natureza penal. No entanto, o art. 198 do Cdigo Tributrio Nacional, alterado pela Lei
Complementar n 104/2001, discrimina, em seu art. 1, excees a essa regra:
1 Excetuam-se do disposto neste artigo, alm dos casos previstos no art. 199,
os seguintes:
I - requisio de autoridade judiciria no interesse da justia;
II - solicitaes de autoridade administrativa no interesse da administrao
pblica, desde que seja comprovada a instaurao regular de processo admi-
nistrativo, no rgo ou na entidade respectiva, com o objetivo de investigar o
sujeito passivo a que se refere a informao, por prtica de infrao adminis-
trativa.
177
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
J no inciso II do 1 do art. 198 do CTN, h um permissivo legal para o fornecimento
de dados sigilosos, pelo agente do Fisco, para autoridades administrativas externas ao mbito da
Secretaria Federal da Receita do Brasil. No entanto, o atendimento a esta solicitao depende da
observncia aos requisitos elencados no mesmo dispositivo.
RESOLVE:
Art. 6 (...)
Pargrafo nico. As solicitaes de envio de informaes fiscais direcionadas
Secretaria da Receita Federal do Brasil e demais rgos de Administrao Tri-
butria sero expedidas pelo Corregedor-Geral da Corregedoria-Geral da Uni-
o, mediante comunicao ao Sr. Subsecretrio de Fiscalizao daquele rgo.
Parecer-PGFN/CDI n 1.433/2006:
33. (...) no h dvidas que os interesses envolvidos na apurao de ilcitos co-
metidos por agentes pblicos dizem respeito a toda uma coletividade, devendo
ser prestadas as informaes porventura requeridas pelo rgo processante,
mesmo sendo elas protegidas por sigilo fiscal, j que o interesse particular do
investigado deve sempre ceder diante da necessidade de apurao da verdade,
isto , diante de um interesse pblico maior.
178
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
na Portaria-CGU n 335/2006, art. 4, inciso II, e a sindicncia patrimonial, prevista em seu art. 16.
No art. 18 da Portaria-CGU n 335/2006 encontra-se disposio acerca da solicitao de
afastamento de sigilos no curso da apurao patrimonial:
Quanto ao sujeito passivo, cujos dados fiscais esto sendo solicitados, se trata do
servidor pblico submetido investigao. Assim, a solicitao dessas informaes deve se
restringir pessoa investigada no processo do rgo, o que no inclui terceira pessoa. Com o
escopo de justificar o afastamento do sigilo, os dados fiscais devem ser essenciais para a apurao,
devendo guardar direta relao com o servidor investigado e com o fato objeto da apurao.
179
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Da mesma forma que o sigilo fiscal, a clusula de proteo do sigilo bancrio est
relacionada proteo das garantias fundamentais asseguradas no art. 5, X, CF. Deste modo, cabe
comisso a avaliao acurada da gravidade do fato que justifique o afastamento dessa garantia
constitucional, bem como da relevncia dos dados solicitados para a elucidao dos fatos
investigados.
Art. 3 Sero prestadas pelo Banco Central do Brasil, pela Comisso de Valores
Mobilirios e pelas instituies financeiras as informaes ordenadas pelo Po-
der Judicirio, preservado o seu carter sigiloso mediante acesso restrito s
partes, que delas no podero servir-se para fins estranhos lide.
Convm deixar claro que da mesma maneira que foi abordado para o afastamento do
sigilo fiscal, deve-se entender o significado da expresso comisso de inqurito administrativo
usada no texto do 1, do art. 3 da Lei n 105/2001, em sentido amplo, o que abarca processo
administrativo disciplinar stricto sensu e a sindicncia punitiva (art. 143 da Lei n 8.112/90); assim
como a sindicncia investigativa prevista na Portaria-CGU n 335/2006, art. 4, inciso II, e a
sindicncia patrimonial, prevista em seu art. 16.
180
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
2 A solicitao de afastamento de sigilo bancrio deve ser encaminhada
Advocacia- Geral da Unio, com as informaes e documentos necessrios para
o exame de seu cabimento.
Em razo da demora de obteno desses dados, uma vez que dependem de ordem
judicial e de intermdio da AGU ou das Procuradorias dos rgos e entidades, a comisso deve
restringir a hiptese de pedido desse afastamento de sigilo aos casos absolutamente essenciais e
indispensveis. Assim, oportuno verificar sempre, antes de provocar a sede judicial, a
disponibilizao espontnea por parte do prprio acusado.
Vale lembrar, ainda, que da mesma forma do estabelecido para o sigilo fiscal, a
comisso deve solicitar ao prprio servidor a disponibilizao desses dados sigilosos, antes de
iniciar o afastamento do sigilo pela via procedimental dos rgos envolvidos, de acordo com o 3
do art. 18 da Portaria-CGU n 335:
a) sua transcrio integral, desde que o ato que a autorizou at a concluso fi-
nal, atravs de documentos legtimos;
b) que tenha sido validamente realizada (contraditrio, ampla defesa, devido
processo legal etc.);
c) que no processo anterior se tenha concretizado a participao das mesmas
partes do atual (especialmente aquele contra quem ser utilizada a prova);
d) observncia das normas que permitem a juntada de documentos no proces-
so atual; e
c) a semelhana do fato que ser objeto da prova. 179
181
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
dado oportunidade de defesa no momento da produo da prova. Nestes termos, franqueados o
contraditrio e a ampla defesa no processo de origem, a prova ser conduzida para o processo de
destino com todo o seu valor probante, mantendo integralmente sua fora de convico. Assim, o
STF firmou posicionamento quanto observncia a essas garantias:
10.3.19.1. PROCEDIMENTO
Todavia, certo que tal providncia dever ser analisada caso a caso, de modo que
seja possvel verificar se a deciso prolatada na esfera judicial permite ou no o compartilhamento
de informaes entre processos correcionais deflagrados no mesmo rgo. Caso, por exemplo, a
quebra de sigilo bancrio tenha sido deferida com o fim especfico de instruir determinada
182
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
apurao disciplinar, dever ser realizado novo pedido na esfera judicial para o compartilhamento
da respectiva documentao acobertada por sigilo.
O fornecimento de documento, cujo teor est sob a reserva de sigilo, como o caso
do sigilo fiscal, deve ocorrer com a observncia aos ditames da legislao especfica (Decreto n
4.553/2002; Leis n 8.159/91, e n 11.111/2005, e o Decreto n 5.301/2004), que prev os
procedimentos formais para preservao do sigilo.
183
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
a) um externo, que conter apenas o nome ou a funo do destinatrio e seu
endereo, sem qualquer anotao que indique o grau de sigilo do contedo;
b) um interno, no qual sero inscritos o nome e a funo do destinatrio, seu
endereo, o nmero do documento de requisio ou solicitao, o nmero da
correspondncia que formaliza a remessa e a expresso Informao Protegida
pelo Sigilo Fiscal;
III - envelope interno ser lacrado e sua expedio ser acompanhada de reci-
bo;
Art. 27. O atendimento das solicitaes e requisies ser autorizado pelo Se-
cretrio- Executivo da Controladoria-Geral da Unio ou pelo Corregedor-Geral.
Pargrafo nico. Para fins de envio das informaes, dever ser observado o
mesmo procedimento do sigilo fiscal, nos moldes da Lei Complementar n 105,
de 10 de janeiro de 2001.
184
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.3.20. PROVA INDICIRIA
A prova indiciria pode ser definida como o meio de prova obtido de um raciocnio
indutivo, pelo qual se conclui que o fato principal da apurao ocorreu, devido prova concreta da
ocorrncia de fato secundrio.
185
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Dessa forma, percebe-se que difcil e custosa a prova de conluios deste tipo j
que, por sua prpria natureza, o vcio oculto. Situao semelhante ocorre nos
atos simulatrios onde as partes sempre procuram se cercar de um manto pa-
ra encobrir a verdade. (Idem)
Portanto, apesar de ser admitido como meio de prova, o indcio no pode ser utiliza-
do de maneira desmesurada pela comisso processante, pois possui a probabilidade como caracte-
rstica, necessitando ser esta forte o suficiente para superar a dvida razovel acerca da materiali-
dade e autoria do fato principal.
10.4. INDICIAO
186
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Justamente por ser o momento em que a comisso ir expor os motivos pelos quais
se convenceu do cometimento da(s) irregularidade(s), o termo de indiciao, alm de qualificar o
indiciado com todos os seus dados, deve descrever suficientemente os fatos ocorridos e, de forma
individualizada, a conduta por ele praticada, apontando nos autos as provas correspondentes. No
so admitidas indiciaes genricas dos envolvidos nos fatos, isto , sem que seja apontada a
conduta praticada por cada um dos indiciados.
[...]
2. O delineamento ftico das irregularidades na indiciao em processo
administrativo disciplinar, fase em que h a especificao das provas, deve ser
pormenorizado e extremamente claro, de modo a permitir que o servidor
acusado se defenda adequadamente. Apresenta-se inaceitvel a defesa a partir
de uma conjuno de fatos extrados dos autos.
187
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
[...]
4. Assim, h flagrante cerceamento de defesa e, portanto, violao ao devido
processo legal e aos princpios da ampla defesa e do contraditrio, em razo da
circunstncia de que a iminente pena de demisso pode vir a ser aplicada ao
impetrante pela suposta prtica de acusaes em relao as quais no lhe foi
dada oportunidade de se defender.
[...]
(STJ. MS 13110 / DF. Mandado de Segurana 2007/0226688-6. Relator
Ministro Arnaldo Esteves Lima. Data do Julgamento: 14/05/2008. Data de
Publicao: 17/06/2008.)
Na presente fase do processo, a lei ainda no exige que seja indicada a hiptese legal
na qual o acusado incidiu (dentre aquelas dos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112/90). Contudo,
usual e recomendado que j seja feito esse enquadramento, tendo em vista o auxlio para que o
acusado possa se defender. Este enquadramento, entretanto, poder ser alterado no Relatrio Final,
visando uma melhor adequao da conduta s definies legais do Direito Disciplinar, onde afinal
tambm predomina o ensinamento de que o acusado se defende dos fatos e no da capitulao
legal. Os critrios a serem seguidos para se estabelecer o adequado enquadramento sero tratados
nos prximos tpicos.
Nesta fase do processo relevante registrar que vige o princpio do in dubio pro
societate. Este princpio, em traduo livre, significa a dvida em favor da sociedade. Preceitua
que, aps a instruo probatria, se h indcios ou provas consistentes da ocorrncia de infrao
disciplinar, e bem assim de que o servidor que figurou no processo como acusado seja o autor
destes fatos, ainda que exista uma dvida que no pode ser sanada pela impossibilidade de coleta
de outras provas alm das que j conste do processo, a comisso deve concluir pela indiciao, e
no pela absolvio sumria do(s) acusado(s).
Um erro bastante comum nesta fase ocorre quando o acusado deixa de ser indiciado
porque a comisso entende que a infrao cometida est sujeita penalidade de advertncia ou
suspenso, j prescrita. No entanto, deve o colegiado atentar-se para o fato de que a autoridade
julgadora pode discordar do relatrio final, e concluir que a penalidade cabvel seria a demisso. E
neste caso, no tendo sido lavrado o termo de indiciao do acusado, a autoridade julgadora ter
que designar nova comisso, tendo em vista que a anterior no fez a indiciao, ato essencial
defesa.
Visando auxiliar esse estudo, os prximos tpicos versaro sobre os requisitos que
devero ser atendidos para que determinada conduta possa ser considerada uma das infraes
disciplinares previstas na lei, as circunstncias que podero isentar o servidor de responsabilizao
e a forma de se determinar o enquadramento legal.
188
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.4.2. ELEMENTOS DA INFRAO DISCIPLINAR
Com efeito, pode-se dizer que a conduta ser considerada infrao disciplinar
quando: i) estiverem presentes os elementos descritos em lei como caracterizadores de uma
infrao disciplinar; ii) o servidor no est acobertado por uma causa que exclua a ilicitude desta
conduta; iii) o servidor age de forma contrria lei, mesmo tendo a obrigao de se comportar de
outro modo.
Para melhor compreenso destas ideias, pretende-se, nos itens a seguir, descrever
sucintamente tais elementos, trazendo-os realidade administrativa, sem adentrar
demasiadamente nos debates proporcionados pelas inmeras teorias penais que se desdobram a
partir deles.
189
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Depreende-se, por oportuno, que a tipicidade decorre do princpio da reserva legal:
no h crime sem prvia lei que o defina. Ou seja, a tipicidade representa a conformao do fato
praticado moldura abstratamente descrita na lei penal, subsumindo-se a ela.
Dito isto, entende-se que a conduta humana praticada no caso concreto precisa ser
tpica. Isso significa que, no Direito Penal, ela deve se encaixar na definio de um dos tipos penais
configuradores dos crimes e, no mbito do Direito Disciplinar, corresponder violao do disposto
em pelo menos uma das hipteses da Lei n 8.112/90 (arts. 116, 117 e132).
Vale dizer: para que uma conduta seja considerada tpica, no basta a
correspondncia entre o que foi praticado e o que consta da lei como infrao disciplinar.
necessrio que o agente a tenha praticado com dolo ou culpa. Mostram-se indispensveis, portanto,
ainda que de modo sucinto, as definies destes conceitos.
190
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
c)Impercia: a falta de capacidade, de aptido, despreparo ou insuficincia
de conhecimentos tcnicos para o exerccio do arte, profisso ou ofcio.
Diferencia-se do erro profissional, pois este consiste em acidente escusvel,
justificvel e, geralmente, imprevisvel; ligando-se primariamente
imperfeio dos conhecimentos humanos.
Em sede penal, a regra que a conduta somente configurar crime quando nela tiver
sido empregada uma das formas de dolo, sendo expresso que a lei sempre ir determinar os crimes
passveis de serem cometidos culposamente. Todavia, em se tratando de infraes disciplinares,
isso no vlido, considerando que a Lei n 8.112/90 no faz a mesma ressalva. Na maior parte dos
casos, como as hipteses so abertas, as suas caractersticas prprias e a interpretao da
gravidade de cada uma que iro determinar quando haver a exigncia do dolo e quando bastar
a culpa.
I em estado de necessidade;
II em legtima defesa;
III em estrito cumprimento de dever legal ou no exerccio regular de direito.
191
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Pargrafo nico: o agente, em qualquer das hipteses deste artigo, responder
pelo excesso doloso ou culposo.
Por serem situaes que, eventualmente ocorridas, sero alegadas pela defesa,
devero ser inequivocamente comprovadas no curso da instruo probatria, para que o acusado
possa deixar de ser indiciado.
Art. 24. Considera-se em estado de necessidade quem pratica o fato para salvar
de perigo atual, que no provocou por sua vontade, nem podia de outro modo
evitar, direito prprio ou alheio, cujo sacrifcio, nas circunstncias, no era
razovel exigir-se.
Fala-se em perigo quando o servidor est em situao tal que deixar de praticar a
conduta tida por infrao disciplinar coloque em risco qualquer bem (vida, patrimnio, intimidade,
etc), prprio ou alheio, desde que, nas circunstncias, no fosse razovel que fosse sacrificado.
192
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art.25. Entende-se em legtima defesa quem, usando moderadamente os meios
necessrios, repele injusta agresso, atual ou iminente, a direito seu ou de
outrem.
193
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 26. isento de pena o agente que, por doena mental ou desenvolvimento
mental incompleto ou retardado, era, ao tempo da ao ou omisso, inteira-
mente incapaz de entender o carter ilcito do fato ou de determinar-se de
acordo com esse entendimento. (...) (Cdigo Penal)
Portanto, pode-se afirmar de forma genrica que ser imputvel aquele agente
possuidor de condies de normalidade e maturidade psquicas. Para tanto, para o reconhecimento
da inimputabilidade suficiente que o agente no detenha o entendimento ou autodeterminao.
a) Crime material: para que seja configurado, exige que a conduta produza,
no caso concreto, o resultado descrito na norma. Isto , para a sua
consumao indispensvel a produo de um dano efetivo. Exemplo de
infrao disciplinar material a hiptese prevista no art. 132, X, da Lei n
8.112/90 (leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio), que exige
a efetiva ocorrncia do prejuzo para ser configurada;
b) Crime formal: a conduta prev a possibilidade da ocorrncia de um
resultado, mas este apenas o exaurimento daquela, no precisando
194
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
necessariamente ser alcanado para que o crime seja configurado. Neste tipo
de crime, apesar do resultado ser descrito, a consumao independe da
ocorrncia de dano efetivo, sendo necessrio to-somente um dano
potencial. Exemplo de infrao disciplinar formal previsto no artigo 117,
IX, da Lei n 8.112/90 (valimento de cargo). Para que seja configurado o
valimento do cargo em proveito prprio ou alheio, basta que o acusado atue
com a inteno de se valer do cargo que ocupa para obter algum tipo de
benefcio a si ou a terceiro, no se exigindo que da conduta decorra um
resultado, como, por exemplo, o efetivo recebimento da propina exigida;
c) Crime de mera conduta: no prev um resultado naturalstico para a
conduta, bastando a sua prtica para que o crime seja configurado, isto , o
legislador prev somente o comportamento do agente, sem qualquer
preocupao com o resultado decorrente da conduta ilcita. Exemplo de
infrao disciplinar de mera conduta pode ser identificado no artigo 132, III,
da Lei n 8.112/90 (inassiduidade habitual). Para sua caracterizao, basta
que o servidor ausente-se do trabalho da maneira descrita na hiptese legal,
no se exigindo qualquer consequncia para a Administrao, como, por
exemplo, a descontinuidade do servio pblico pelo qual era responsvel.
Assim como no Cdigo Penal, pode-se verificar que no texto dos arts. 116, 117 e 132
da Lei n 8.112/90 no dito quais infraes disciplinares so materiais, formais ou de mera
conduta, ficando essa tarefa a cargo da doutrina e da jurisprudncia, em estudo detido de cada
hiptese legal.
Por exemplo, incorre em erro de proibio o servidor que derrubou e, por isso,
danificou diversos computadores recm-adquiridos, os quais estavam no caminho da sada de
emergncia, aps ter atendido um telefonema onde o interlocutor afirmara que havia um incndio
no prdio, quando na verdade se tratava de um trote.
O erro de tipo, por sua vez, consiste em agir por engano em relao ao fato tpico, o
que exclui o dolo da conduta, pela falta de inteno do agente em realizar aquele tipo ou hiptese
legal que acabou restando caracterizada. Pode-se diferenciar o erro vencvel do invencvel, o que
ser feito por meio do exemplo a seguir.
195
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Suponha-se que o terceiro tenha chegado repartio para buscar uma certido
pessoal anteriormente solicitada, no mesmo horrio no qual o mensageiro chegaria para levar o
documento sigiloso; o servidor, ocupado com outros afazeres, e acreditando ser ele o tal
mensageiro, entrega-lhe o documento sigiloso sem maiores questionamentos. Neste caso, o dolo em
divulgar o documento sigiloso no existiu, mas tal divulgao poderia ter sido evitada com uma
atitude mais cuidadosa do servidor, fator que caracteriza o erro de tipo vencvel, e torna a conduta
punvel na forma culposa, se assim for possvel (poder responder, p. ex., por descumprimento do
dever de exercer com zelo suas atribuies art. 116, inciso I).
Sem adentrar nas inmeras discusses que existem no Direito Penal acerca da
disciplina das consequncias do erro de tipo e do erro de proibio, o que importa na seara
administrativa que tendo o servidor praticado conduta que aparentemente se adeque a uma
infrao disciplinar (tpica, antijurdica e culpvel), verificado que o acusado assim agiu porque
incorreu em erro relevante, seja porque no tinha conscincia, no caso concreto, da existncia de
um elemento caracterizador da conduta tpica (erro de tipo), ou porque acreditava agir de forma
lcita (erro de proibio), cumpre investigar se este erro era evitvel, isto , se um servidor diligente
no teria incorrido no mesmo erro.
Viu-se que o primeiro requisito da infrao disciplinar que a conduta seja tpica,
conjugadas as tipicidades objetiva e subjetiva. Portanto, a ausncia tanto do dolo quanto da culpa
afasta toda a tipicidade da conduta, que ento no dever ser considerada uma infrao disciplinar.
196
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Como se viu no tpico anterior, entre os elementos que devem estar presentes na
conduta do acusado para que se verifique a ocorrncia de infrao disciplinar, encontra-se a
tipificao. Para verificar a presena deste elemento, essencial identificar qual a norma
transgredida pelo acusado dentre aquelas descritas na lei como infrao disciplinar, o que consiste,
sumariamente, em identificar, dentre as hipteses dos arts. 116, 117 e 132 da Lei n 8.112/90,
aquela que melhor corresponde ao caso concreto.
189CARNEIRO, Hlio Mrcio Lopes. O verdadeiro princpio da insignificncia. Jus Navigandi, Teresina, ano 14,
n. 2231, 10 ago. 2009 . Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/13303>. Acesso em: 5 ago. 2013.
197
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
relevante para a aplicao da pena, que ser to somente agravada no concurso formal (aplica-se a
pena prevista para a infrao mais grave, majorada em funo do concurso), e cumulada, se
compatveis, no concurso material (aplicam-se cumulativamente as penas previstas para cada uma
das infraes, sendo compatveis).
Existem ainda situaes onde a nica conduta praticada apenas aparenta configurar
mais de uma infrao, especialmente quando levamos em considerao que a descrio das
infraes disciplinares, tal como previstas na Lei n 8.112/90, no apresenta uma rigidez de
conceitos como vemos no Direito Penal. Este conflito aparente de normas, como chamado,
resolvido atravs da aplicao de critrios, tambm chamados de princpios, advindos do Direito
Penal, que orientam o correto enquadramento da conduta.
No conflito entre duas normas deste feitio, prevalecer a mais grave quando puder
ser demonstrada nos autos tambm a faceta mais grave da conduta. Portanto, da advm a
subsidiariedade: a hiptese legal de menor gravidade secundria e somente ir figurar na
indiciao quando no estiverem comprovados os elementos que autorizem o enquadramento na
hiptese mais grave.
Esse princpio ir definir, por exemplo, qual das seguintes condutas previstas na Lei
n 8.112/90 ser aplicada ao caso concreto: violao do dever de guardar sigilo sobre assunto da
repartio (art.116, VIII) ou revelao de segredo do qual se apropriou em razo do cargo (art.
132, IX).
Por sua vez, aplica-se o princpio da consuno quando for possvel observar que,
para que uma das hipteses legais tenha ocorrido, ela necessariamente consumiu a outra. Nesse
198
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
sentido, presume-se que a infrao consumida menos grave, geralmente a violao de um dever,
e o acusado tem que comet-la para alcanar a infrao principal, mais grave, fazendo com que esta
prevalea no momento da indiciao.
Dessa forma, a ttulo de exemplo, o dever de ser leal s instituies a que servir
(art.116, II) evidentemente violado quando o servidor aplica irregularmente o dinheiro pblico
(art. 132, VIII) ou vale-se do cargo para beneficiar terceiro (art. 117, IX), todos eles dispositivos da
Lei n 8.112/90. No caso, prevalecero, em vista do princpio da consuno, estes enquadramentos
em detrimento do art. 116, II, porquanto o descumprimento do dever de lealdade constitui to
somente etapa prvia execuo das condutas previstas no art. 132, VIII ou no art. 117, IX.
Nos itens que seguem, sero objetivamente analisadas todas as condutas que a Lei n
8.112/90 caracterizou como infraes disciplinares. De maneira geral, possvel classific-las em
quatro grupos, de acordo com a gravidade da penalidade correspondente:
199
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 129. A advertncia ser aplicada por escrito, nos casos de violao de
proibio constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de inobservncia de
dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna, que
no justifique imposio de penalidade mais grave. (grifo nosso)
Convm relembrar que, ainda com fundamento na parte final do referido artigo, a
transgresso aos deveres funcionais descritos no artigo 116 do Estatuto dos Servidores Pblicos
pode resultar em advertncia ou suspenso, a depender das circunstncias do caso concreto.
O foco do dever acima descrito est na maneira como o servidor desempenha suas
atividades dentro dos limites da funo pblica, sendo observados requisitos quantitativos e
qualitativos, associando-se rendimento eficincia na elaborao dos trabalhos.
O autor Jos Armando da Costa associa ao termo zelo ideia de cuidado e desvelo,
entendendo o termo dedicao como abnegao, consagrao ou devotamento190.
200
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Do mesmo modo, este enquadramento veda a utilizao indevida da imagem
institucional quando desvinculada de interesse genuinamente pblico e afeto s atividades do
rgo ou entidade a qual representa.
O dever descrito no inciso III do art. 116 da Lei n 8.112/90 implica observncia de
qualquer norma jurdica, seja constitucional, legal ou infralegal. Assim, possvel aplicar penalidade
disciplinar a servidor que tenha descumprido lei, regulamento, decreto, regimento, portaria,
instruo, resoluo, ordem de servio, bem como decises e interpretaes vinculantes e
princpios neles inscritos. Dessa forma, a comisso deve indicar, no indiciamento, qual norma teria
sido descumprida pelo servidor, a fim de lhe garantir o pleno exerccio do direito ampla defesa.
Uma vez que, na grande maioria dos casos, as infraes disciplinares se realizam por
meio da inobservncia de alguma norma jurdica, recomenda-se que as comisses disciplinares,
bem como a autoridade julgadora, avaliem se a infrao ao dever aqui discutido foi consumida por
infrao de maior gravidade ou especificidade.
201
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.5.1.4. ART. 116, INCISO IV (CUMPRIR AS ORDENS SUPERIORES, EXCETO QUANDO MA-
NIFESTAMENTE ILEGAIS)
Do mesmo modo, conforme discutido no item 10.4.2.1.1, que trata das excludentes
de culpabilidade, a coao moral irresistvel impulsiona inexigibilidade de conduta diversa por
parte do servidor, o que afasta o terceiro elemento para caracterizao da infrao disciplinar.
202
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
desobedincia a ordens de superiores com vinculao hierrquica. De outro lado, a independncia
entre as instncias assegura que o servidor possa ser responsabilizado em qualquer outra seara do
direito, mesmo que no haja configurao de ilcito administrativo pelo descumprimento da ordem
judicial.
CF-88
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de
taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou
contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos
e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; (Grifos nossos)
A Lei n 8.112/90 regulamenta esta regra ao prever que devero ser atendidos com
celeridade e prontido os pedidos de informaes realizados por qualquer Administrado, desde que
tais informaes no se enquadrem no conceito de documentos sigilosos, as solicitaes de
certides para a defesa de direito ou esclarecimento de interesse pessoal e as requisies da
Fazenda Pblica, pessoas jurdicas de direto pblico, para sua defesa em processos judiciais ou
administrativos.
203
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Deve-se ressaltar que somente ser responsabilizado, por infringir este dever, o
servidor que eventualmente tomar conhecimento de irregularidade em virtude do exerccio do
cargo, no se aplicando hiptese de ter sabido do fato em situaes fora de suas atividades
profissionais. Isto , o dever somente se impe quando a cincia da ilicitude decorre do exerccio
das atribuies do cargo.
De outro lado, vale lembrar que o Estatuto dos Servidores Pblicos, em seu art. 126-
A, trouxe especial proteo ao servidor que revele atos ilcitos praticados no mbito da esfera
pblica no estrito cumprimento da sua funo pblica de representao. Seno vejamos:
10.5.1.7. ART. 116, INCISO VII (ZELAR PELA ECONOMIA DO MATERIAL E A CONSERVAO
DO PATRIMNIO PBLICO)
Em princpio, o Estatuto prev dois deveres diversos neste mesmo inciso. O primeiro
o zelo pela economia do material, o que nos remete classificao de uma conduta culposa. Deve
o servidor ter o devido cuidado e interesse em economizar, em gastar, com moderao e
parcimnia, o material de expediente de sua repartio. A regra impe a obrigao de que seja
evitado, ao mximo, o desperdcio dos materiais de consumo da unidade, bens de uso ordinrio e
habitual (Exemplo: papis, canetas e os diversos materiais de pronto uso, necessrios ao
cumprimento das atividades pblicas).
Alm disso, o servidor deve conservar o patrimnio pblico. Este abrange o anterior,
pois o termo patrimnio pblico alcana tanto os bens de uso dirio (material de expediente),
quanto os bens que compem o acervo permanente da unidade, os bens durveis (Exemplo:
veculo, imvel, mveis catalogados, etc.). O servidor deve empreender esforos para preservar e
defender o patrimnio pblico, evitando dilapidao gratuita e prejuzo ao errio.
Recomenda-se que o processo disciplinar somente deva ser instaurado nos casos em
que o prejuzo ao patrimnio pblico seja significativo, no ocorrendo infrao disciplinar quando a
conduta culposa do servidor atingir bens de valor nfimo, como um grampeador ou uma caneta, em
204
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
ateno ao princpio da insignificncia. Ainda, quando a conduta de dano ou desaparecimento de
bem for culposa, com prejuzo at o valor previsto na lei que autoriza a dispensa de licitao
(atualmente de R$ 8.000,00, nos termos do art. 24, II, da Lei n 8.666/93), dever ser adotado, no
mbito do Poder Executivo Federal, o procedimento previsto na Instruo Normativa-CGU n 4, de
17/02/09, que prev o Termo Circunstanciado Administrativo (TCA), conforme j tratado neste
Manual.
10.5.1.8. ART. 116, INCISO VIII (GUARDAR SIGILO SOBRE ASSUNTO DA REPARTIO)
guardar sigilo, como est nos estatutos, tem o sentido de evitar que os
servidores espalhem informaes em prejuzo segurana e regularidade
dos servios. Aqui, o agente no est atendendo ao interesse objetivo de um
cidado, mas levando gratuitamente informaes a terceiros, muitas vezes
comprometendo a eficcia de aes pblicas192
Ao passo que a conduta prevista no art. 116, VIII, do Estatuto refere-se ao dever de
sigilo quanto a fatos que digam respeito ao ambiente da repartio, envolvendo assuntos formais
ou mesmo informais do rgo, o tipo disciplinar insculpido no art. 132, IX, da Lei n 8.112/90
bastante especfico, alcanando apenas a quebra de segredo de que se tenha apropriado em razo
do cargo, como, por exemplo, a revelao indevida de dados protegidos por sigilo fiscal, bancrio ou
telefnico.
205
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Os servidores devem pautar suas condutas por padres ticos elevados. No se trata
de respeito moralidade comum imposta pela sociedade atual, mas do atendimento a um padro
206
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
especfico, denominado de moralidade administrativa. Tal regra foi erigida ao status de princpio
constitucional, em ateno previso disposta no art. 37, caput, da Constituio Federal de 1988.
IMORAL. Formado de moral, regido pelo prefixo negativo in, quer o vocbulo
qualificar tudo o que vem contrariamente moral ou aos bons costumes ou
que feito em ofensa a seus princpios. Assim, em relao moral, o imoral
est na mesma posio do ilcito em relao lei. O ato imoral diz-se
imoralidade, o que representa toda ofensa ou atentado ao decoro ou
decncia pblica, bem como todo ato de desonestidade ou de improbidade194.
Uma vez que o dispositivo admite prtica de ato doloso ou culposo, necessria
avaliao minuciosa da possvel finalidade do ato praticado, visando ao enquadramento adequado
s espcies legalmente definidas. Tanto que, na hiptese da conduta configurar ato de
improbidade administrativa, na esteira dos arts. 9, 10 e 11 da Lei n 8.429/92, o enquadramento
do ilcito disciplinar ser o previsto no inciso IV do art. 132 da Lei n 8.112/90.
207
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
O dispositivo especifica dois deveres autnomos, quais sejam, ser assduo e pontual,
o que significa que a infrao disciplinar se consuma com a inobservncia de qualquer um deles. No
contexto da norma acima transcrita, ser assduo qualidade de quem comparece com regularidade
e exatido ao lugar onde tem de desempenhar suas funes196. J a pontualidade est relacionada
preciso no cumprimento do horrio de trabalho197.
208
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
a) Decreto n 1.590, de 10 de agosto de 1995 Dispe sobre a jornada de
trabalho dos servidores da Administrao Pblica Federal direta, das
autarquias e das fundaes pblicas federais.
b) Decreto n 1.867, de 17 de abril de 1996 - Dispe sobre instrumento de
registro de assiduidade e pontualidade dos servidores pblicos federais da
Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional.
c) Formulao-Dasp n 147. Impontualidade: As entradas com atraso e as
sadas antecipadas, legitimamente tais, no so conversveis para nenhum
efeito, em faltas ao servio.
d) Lei n 8.112/90 Dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos
civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais - artigos 19 e
44.
Para que o ilcito funcional se consume, necessrio que a conduta seja praticada
por servidor no exerccio de suas atribuies. Assim, o inciso em questo no abarca o
comportamento do servidor no mbito de sua vida privada. Tambm no se exige do servidor
polidez excessiva, mas, conforme dito, apenas que cumpra suas atribuies com acatamento e
respeito.
198 Idem.
209
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
A representao o instrumento que permite ao servidor viabilizar o cumprimento
de tal dever e constitui-se em pea escrita, sem maiores exigncias formais, bastando que dela
conste a narrativa clara dos fatos que envolvam a suposta ilegalidade, omisso ou abuso de poder.
Finalmente, o abuso de poder o gnero que tem como espcies o excesso de poder
(quando o agente pblico exorbita de suas atribuies199) e o desvio de finalidade (pratica ato
com inobservncia do interesse pblico ou com objetivo diverso daquele previsto explcita ou
implicitamente na lei200).
Por fim, entende-se haver a violao desse dever funcional apenas nos casos em que
o servidor tenha conscincia da ilegalidade, omisso ou abuso decorrente do ato praticado pelo
superior hierrquico; e, mesmo diante da cincia da irregularidade de tal fato, abstenha-se de
representar (dolo).
O art. 117 da Lei n 8.112/90 prev uma srie de condutas que so vedadas aos
servidores pblicos. Parte delas constituem as chamadas infraes leves, sujeitas que esto s
penalidades de advertncia ou suspenso (incisos I a VIII e XIX), conforme autoriza o art. 129. J os
incisos IX a XVI, por sua vez, so infraes sujeitas pena de demisso (graves), e, por fim, os
incisos XVII e XVIII so apenados com suspenso (mdias).
210
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Logo, a autoridade julgadora dever utilizar-se dos critrios previstos no art. 128
visando compatibilizar a reprimenda com a infrao cometida, a fim de subsidiar o agravamento
previsto na parte final do art. 129, o qual autoriza a aplicao de penalidade de suspenso mesmo
nos casos em que houve a violao dos dispositivos correspondentes pena de advertncia.
Art. 129. A advertncia ser aplicada por escrito, nos casos de violao de
proibio constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de inobservncia de
dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna, que no
justifique imposio de penalidade mais grave. (grifo nosso)
Isto posto, seguem breves comentrios sobre cada uma das infraes previstas no
art. 117.
Ocorrendo ofensa ao art. 117, inciso I, deve o chefe imediato alm de adotar as
providncias com vistas responsabilizao disciplinar do servidor, realizar o corte do ponto, a fim
de que seja descontada a parcela da remunerao diria proporcional ausncia, nos termos do art.
44, inciso II, da Lei n 8.112/90.
10.5.2.2. ART. 117, INCISO II (RETIRAR, SEM PRVIA ANUNCIA DA AUTORIDADE COM-
PETENTE, QUALQUER DOCUMENTO OU OBJETO DA REPARTIO)
211
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Deve-se atribuir sentido amplo expresso qualquer documento ou objeto da
repartio, abrangendo equipamentos, mobilirio, veculos e processos administrativos que
estejam disposio do servio, entre outros.
Nos termos do art. 19, inciso II, da Constituio Federal, vedado Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios recusar f aos documentos pblicos. Dando
efetividade ao disposto na Constituio, a Lei n 8.112/90 prescreve ser proibido a todo servidor
negar a veracidade e legitimidade dos documentos pblicos.
O dispositivo tutela tanto a relao entre Entes Federativos (que entre eles no haja
distines quanto validade dos documentos emitidos), quanto a celeridade no atendimento dos
interesses dos administrados.
Nessa esteira, a primeira parte do dispositivo busca impedir que o servidor pblico,
utilizando-se dessa condio, imponha obstculos ao regular andamento de documento ou processo
no mbito da repartio pblica. Do mesmo modo, probe a imposio de requisitos os quais
impeam o administrado de exercitar seu direito de peticionar junto Administrao Pblica.
212
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
A ltima parte do inciso refere-se ao exerccio do poder hierrquico. Isto , o servidor
no pode opor-se injustificadamente execuo de servio conferido a ele por seu superior
hierrquico; remanescendo, contudo, destaque quanto ao dever de no cumprimento de ordem
manifestamente ilegal previsto no art. 116, inciso IV, da Lei n 8.112/90.
10.5.2.6. ART. 117, INCISO VI (COMETER A PESSOA ESTRANHA REPARTIO, FORA DOS
CASOS PREVISTOS EM LEI, O DESEMPENHO DE ATRIBUIO QUE SEJA DE SUA RESPON-
SABILIDADE OU DE SEU SUBORDINADO)
10.5.2.7. ART. 117, INCISO VII (COAGIR OU ALICIAR SUBORDINADOS NO SENTIDO DE FI-
LIAREM-SE A ASSOCIAO PROFISSIONAL OU SINDICAL, OU A PARTIDO POLTICO)
213
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
poder hierrquico, a fim de que aqueles se filiem associao profissional ou sindical, ou a partido
poltico.
Deve-se tomar cuidado tambm para no caracterizar como infrao atos da vida
privada do servidor. Com efeito, esta infrao pressupe a utilizao da hierarquia como forma de
presso para que o subordinado se sinta constrangido, afastando-se a infrao se a conduta ocorreu
de forma totalmente desvinculada do exerccio do cargo pblico.
10.5.2.8. ART. 117, INCISO VIII (MANTER SOB SUA CHEFIA IMEDIATA, EM CARGO OU
FUNO DE CONFIANA, CNJUGE, COMPANHEIRO OU PARENTE AT O SEGUNDO GRAU
CIVIL)
214
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Seguindo o clamor social pelo resgate moralidade administrativa, em 2008, o STF
editou a Smula Vinculante n 13202, ampliando as hipteses de vedao ao nepotismo (direto ou
cruzado) e vinculando toda a Administrao Pblica federal obedincia de sua aplicao.
Nessa esteira, visando regular a forma como seria tratada a matria no mbito do
Poder Executivo Federal, editou-se o Decreto n 7.203/2010, o qual tratou do nepotismo no mbito
da Administrao Pblica federal.
202 Smula Vinculante STF n 13 - A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral
ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa
jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou
de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola a Constituio Federal.
215
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
comisso e funes de confiana, sendo legalmente aceitvel a subordinao de familiar ou parente,
desde que este ocupe cargo de provimento efetivo.
Vale ressaltar, ainda, que a redao do dispositivo limita a proibio aos casos de
relaes de parentesco entre chefe imediato e subordinado, no se aplicando quando h um chefe
intermedirio entre os servidores que sejam parentes, nem entre colegas do mesmo nvel
hierrquico.
Nessa linha, a comisso deve se limitar ao tipo descrito na Lei n 8.112/90 quando
recomendar o enquadramento neste dispositivo, lembrando-se que, a sua transgresso somente
poder ensejar as penalidades de advertncia ou suspenso.
Portanto, pode-se dizer que se aplica a casos nos quais seja verificada conduta
culposa do chefe imediato, pois, segundo o entendimento da jurisprudncia ptria, havendo o dolo
genrico na prtica de nepotismo, o servidor incorrer, inclusive, em improbidade administrativa
acarretando pena de demisso.
216
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
nepotismo, especialmente mediante nomeaes ou designaes recprocas,
envolvendo rgo ou entidade da administrao pblica federal.
10.5.2.9. ART. 117, INCISO IX (VALER-SE DO CARGO PARA LOGRAR PROVEITO PESSOAL
OU DE OUTREM, EM DETRIMENTO DA DIGNIDADE DA FUNO PBLICA)
A conduta praticada pelo infrator tanto pode ser inerente s suas atribuies legais,
caracterizando desvio de funo, quanto o servidor pode se valer da sua posio de agente pblico
e, simulando deter competncia, praticar ato contrrio ao interesse pblico.
A infrao prevista no art. 117, inciso IX, tem natureza dolosa, isto , s se configura
se o agente age com conscincia e vontade de estar se valendo do cargo para benefcio prprio ou
de terceiro. No caso de o agente praticar ato contrrio ao interesse pblico de forma culposa, pode
estar cometendo outra infrao, como, por exemplo, o descumprimento do dever previsto no art.
116, inciso III, da Lei n 8.112/90 (observar as normas legais e regulamentares).
Importante frisar que o benefcio perseguido pelo agente pblico tanto pode ser
para si mesmo, quanto para terceiros. No caso de benefcio a terceiros, no importa se este terceiro
prometeu ou no retribuio ao favor, simplesmente porque o dispositivo assim no exige; o que
importa em dizer que estamos diante de um ilcito de natureza formal.
217
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
A esse respeito, o Superior Tribunal de Justia vem adotando a orientao de que o
ilcito aqui reportado dispensa o recebimento de qualquer vantagem financeira por parte do
servidor infrator, sedimentando a natureza formal do ilcito. Seno vejamos:
218
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
II - as sociedades;
III - as fundaes.
IV - as organizaes religiosas; (Includo pela Lei n 10.825, de 22.12.2003)
V - os partidos polticos. (Includo pela Lei n 10.825, de 22.12.2003)
VI - as empresas individuais de responsabilidade limitada. (Includo pela Lei n
12.441, de 2011)
219
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Regem-se pelas regras dispostas nos arts. 986 a 996 do Cdigo Civil, e tm como
principal diferena em relao s sociedades personificadas a responsabilizao direta de seus
scios pelas dvidas contradas pela sociedade.
205 Estes conceitos esto ligados participao do scio no patrimnio da sociedade, ou seja, qual o
percentual da sociedade que pertence ao scio. Grosso modo, o scio detm a propriedade da sociedade na
proporo das aes ou cotas que possuir em relao ao total de aes ou cotas existentes. Scios cotistas,
acionistas ou comanditrios, portanto, so aqueles que aportaram capital sociedade, sem necessariamente
participar da administrao da sociedade.
220
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Lei n 8.112/90). 5. Para a configurao da infrao no necessrio que o
servidor figure de direito no contrato social, estatuto ou perante rgos
tributrios. O enquadramento , precipuamente, ftico e no apenas de
direito. Havendo prtica de atos gerenciais ou de administrao por
parte do servidor, configura-se a vedao legal. E no caso, a prova farta
neste sentido. 6. No comprovada qualquer ilegalidade ou desvio de finalidade
do ato administrativo que imps a pena de demisso do servio pblico
autora, uma vez que os elementos balizadores da deciso administrativa que
gerou a Portaria de demisso no foram desconstitudos no processo judicial e
no houve qualquer irregularidade no procedimento instaurado
administrativamente. 7. Apelao a que se nega provimento.
(AC 266/BA, Desembargadora ngela Cato, TRF 1 Regio, 1 Turma, e-
DJF1 de 14/09/2012 grifo nosso).
Deste modo, ainda que o servidor esteja designado no contrato social como scio-
gerente ou administrador, cumpre comprovar efetivamente os atos de gerncia e administrao
para que o servidor seja responsabilizado. Pois, por diversas vezes, observa-se a manuteno do
servidor no contrato social da empresa na qualidade de administrador ou gerente, funo esta no
exercida pelo agente pblico efetivamente.
221
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no capital social, ou
quando o servidor participa da gerncia ou administrao de sociedade comercial ou exerce o
comrcio quando em gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91
desta lei, observada a legislao sobre conflito de interesses (Lei n 12.813/2013).
Lei n 8.112/90.
Art. 117. Pargrafo nico. A vedao de que trata o inciso X do caput deste
artigo no se aplica nos seguintes casos:
I - participao nos conselhos de administrao e fiscal de empresas ou
entidades em que a Unio detenha, direta ou indiretamente, participao no
capital social ou em sociedade cooperativa constituda para prestar servios a
seus membros; e
II - gozo de licena para o trato de interesses particulares, na forma do art. 91
desta Lei, observada a legislao sobre conflito de interesses.
Nessa esteira, considerando que o afastamento conferido pela licena para o trato de
interesses particulares no rompe o vnculo funcional do servidor, vale destacar o que informa a
legislao especfica referente ao conflito de interesses:
222
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
VII - prestar servios, ainda que eventuais, a empresa cuja atividade seja
controlada, fiscalizada ou regulada pelo ente ao qual o agente pblico est
vinculado.
Pargrafo nico. As situaes que configuram conflito de interesses
estabelecidas neste artigo aplicam-se aos ocupantes dos cargos ou empregos
mencionados no art. 2 ainda que em gozo de licena ou em perodo de
afastamento. (grifo nosso)
No lcito que o servidor licenciado possa utilizar-se dessa benesse para infringir
os interesses da Administrao, razo pela qual o mau uso da autorizao para a prtica de atos
privativos de administrador e gerente durante a licena pode importar na capitulao descrita
neste inciso. Pois, caso seja constatado eventual conflito de interesses no gozo da referida licena,
sobre o servidor pblico recairo todos os preceitos de responsabilidade administrativa
decorrentes da Lei n 8.112/90.
possvel que o agente pblico tente se utilizar da legitimidade conferida pela lei
aos acionistas, cotistas e comanditrios com o intuito de burlar a proibio insculpida na legislao
estatutria e manter sociedade cujo interesse privado seja diretamente conflitante com o pblico.
O dispositivo em comento probe ainda que o servidor atue no comrcio, ainda que
diretamente, ou seja, sem o intermdio de uma sociedade. A Lei n 11.784/2008 perdeu a
oportunidade de, ao modificar a redao do art. 117, inciso X, da Lei n 8.112/90, atualizar a
terminologia luz do Cdigo Civil de 2002. Isto porque, no atual diploma de Direito Privado, no se
faz uso mais do conceito de ato de comrcio, tendo este sido englobado na ideia de atividade
empresarial.
223
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Por fim, de acordo com o Cdigo Civil de 2002, a atividade rural pode ser exercida de
forma empresarial ou no, conforme detenha ou no as caractersticas comuns s atividades
empresariais, no tendo o Cdigo excludo esta do regramento comum s demais formas atividades
econmicas.
Entretanto, deve-se investigar com maior cuidado quando o servidor age como
procurador ou intermedirio de terceiro na repartio em que trabalha, onde se presume seja
conhecido e os laos de coleguismo ou amizade sejam mais fortes. Tambm merecem cuidados
especiais os casos em que o servidor atua como procurador ou intermedirio de forma habitual,
mesmo quando o faa em rgo distinto daquele em que exerce suas funes rotineiramente,
porm em razo do cargo por ele ocupado.
224
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Vale lembrar que a penalidade prevista para esta infrao a de demisso. Nessa
perspectiva, importante ressaltar a necessidade de se atuar com razoabilidade frente do caso
concreto, ponderando-se em que medida o servidor atuou como procurador ou intermedirio de
interesse alheio amparado pelas prerrogativas da funo pblica; pois, a depender da gravidade,
incorrer em ato de improbidade administrativa.
10.5.2.12. ART. 117, INCISO XII (RECEBER PROPINA, COMISSO, PRESENTE OU VANTA-
GEM DE QUALQUER ESPCIE, EM RAZO DE SUAS ATRIBUIES)
Se o servidor recebe propina para a prtica de ato que excede sua competncia
(excesso de poder), ou seja ilegal (desvio de poder), pode-se configurar outra infrao, como por
exemplo a proibio prevista no art. 117, inciso IX, aqui tratado como valimento de cargo. Neste
sentido:
Foroso relembrar que o valor irrisrio do presente recebido pelo servidor, por si
s, no afasta possvel obteno de vantagem em troca de favores a terceiros. H de se comprovar
que no houve atuao consciente do agente pblico no sentido de obter vantagem mesmo que
nfima em detrimento da funo pblica, conduta considerada grave dentro dos parmetros legais
e constitucionais exigidos para os representantes da Administrao Pblica.
225
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
226
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
I prmio em dinheiro ou bens concedido autoridade por entidade
acadmica, cientfica ou cultural, em reconhecimento por sua contribuio de
carter intelectual;
II prmio concedido em razo de concurso de acesso pblico a trabalho de
natureza acadmica, cientfica, tecnolgica ou cultural;
III bolsa de estudos vinculada ao aperfeioamento profissional ou tcnico da
autoridade, desde que o patrocinador no tenha interesse em deciso que
possa ser tomada pela autoridade, em razo do cargo que ocupa.
227
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.5.2.13. ART. 117, INCISO XIII (ACEITAR COMISSO, EMPREGO OU PENSO DE ESTADO
ESTRANGEIRO)
O dispositivo veda que servidor pblico aceite trabalhar para estado estrangeiro, de
forma a tutelar a lealdade e o compromisso do agente pblico com o governo brasileiro.
10.5.2.14. ART. 117, INCISO XIV (PRATICAR USURA SOB QUALQUER DE SUAS FORMAS)
Pratica a infrao disciplinar prevista no art. 117, inciso XIV, portanto, o servidor
que realiza negcio jurdico (compra e venda, emprstimo, etc.) com colegas de repartio ou
administrados, obtendo lucro excessivo ou cobrando juros exorbitantes.
Frise-se que a conduta do servidor deve estar relacionada com o exerccio do cargo,
porquanto no constitui infrao disciplinar atos praticados exclusivamente na vida privada do
servidor.
228
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.5.2.15. ART. 117, INCISO XV (PROCEDER DE FORMA DESIDIOSA)
229
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Por fim, relevante observar que a desdia est ligada ao mau exerccio das
atribuies do cargo, no se aplicando no caso de ausncia do servidor, ou mesmo quando o
servidor se recusa a praticar ato de sua responsabilidade, podendo se cogitar, nestes casos, de
outros enquadramentos, tais como os previstos nos arts. 116, incisos IV, X, 117, inciso I, ou 132,
incisos I e II. Este o entendimento expresso no Parecer AGU GQ-87, no vinculante:
10.5.2.16. ART. 117, INCISO XVI (UTILIZAR PESSOAL OU RECURSOS MATERIAIS DA RE-
PARTIO EM SERVIOS OU ATIVIDADES PARTICULARES)
Isto , o que qualifica como gravosa a conduta tipificada neste inciso a inteno do
agente pblico em beneficiar-se em detrimento dos recursos pblicos disponveis em razo da
atividade exercida, implicando necessariamente em conduta dolosa.
230
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.5.2.17. ART. 117, INCISO XVII (COMETER A OUTRO SERVIDOR ATRIBUIES ESTRA-
NHAS AO CARGO QUE OCUPA, EXCETO EM SITUAES DE EMERGNCIA E TRANSITRIAS)
De outro lado, o servidor cometido com atribuies no inerentes ao cargo por ele
ocupado poder opor-se prtica desses atos de excesso, mesmo quando determinados por
superior hierrquico, haja vista a ilegalidade manifesta (fora das atribuies legal e regularmente
previstas).
10.5.2.18. ART. 117, INCISO XVIII (EXERCER QUAISQUER ATIVIDADES QUE SEJAM IN-
COMPATVEIS COM O EXERCCIO DO CARGO OU FUNO E COM O HORRIO DE TRABA-
LHO)
Importante delimitar os limites do conflito, haja vista o fato de que o acmulo ilegal
de cargos, empregos ou funes pblicas requer procedimento sumrio, com restrita instruo
processual; diferentemente do rito ordinrio, requerido no caso da hiptese de incompatibilidade
descrita neste inciso.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
com o cargo pblico por ele exercido. Todavia, a prtica de atos privados fora do ambiente da
repartio pblica pode ser responsabilizada administrativamente sob a gide deste dispositivo.
Da mesma forma, a sano mxima prevista para este delito (suspenso de noventa
dias) no compatvel na hiptese da prtica singular de ato incompatvel, de baixa lesividade ao
interesse pblico. Para esses casos, a Lei n 8.112/90 arrola enquadramentos mais adequados e
proporcionais, tais como: art. 117, I (ausncia injustificada); art. 116, III (descumprimento de
norma legal), entre outros.
10.5.2.19. ART. 117, INCISO XIX (RECUSAR-SE A ATUALIZAR SEUS DADOS CADASTRAIS
QUANDO SOLICITADO)
Sobre o tema, vale citar o disposto no art. 162 da Lei n 8.112/90, que obriga o
servidor acusado em processo disciplinar (no somente o indiciado, como uma leitura meramente
gramatical do dispositivo poderia inferir) a comunicar comisso o lugar onde pode ser
encontrado, sempre que mudar de residncia.
208 Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por
infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que
se encontre investido.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10.5.3. INFRAES SUJEITAS PENA DE DEMISSO PREVISTAS NO ART. 132
Ante a gravidade das condutas descritas no referido artigo, em regra, requer-se que
a comisso comprove o dolo do agente pblico, porquanto somente a conduta de desdia, prevista
no art. 117, XV (referncia ao inciso XIII do art. 132), capitulada na forma culposa.
Tal inciso possui aplicao bastante restrita, uma vez que exige condenao criminal
transitada em julgado para sua caracterizao. Dessa forma, somente aps o trnsito em julgado da
sentena penal, em face do cometimento de crime contra a Administrao Pblica, que ser
possvel aplicar penalidade disciplinar ao servidor com base no inciso I do art. 132 da Lei n
8.112/90. Nesse sentido posicionou-se a AGU, em parecer vinculante, bem como o Dasp:
233
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
trabalhos apuratrios ficaro sobrestados at o proferimento de sentena definitiva pelo juzo
competente.
Os crimes contra a Administrao Pblica so aqueles descritos nos arts. 312 a 326
do Cdigo Penal, bem como outros crimes descritos na legislao extravagante, de que so
exemplos:
234
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
afasta por motivo de fora maior, entendido, como tal, o obstculo
intransponvel, de origem estranha, liberatrio da responsabilidade (...)209.
237
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Ademais, entendo que o Ministro da Fazenda se utilizou da exonerao de
ofcio to s em virtude da ocorrncia da prescrio da pretenso punitiva do
ilcito administrativo de abandono do cargo, circunstncia que evidencia a
inteno de contornar os efeitos legais decorrentes de sua inrcia.
Dessa forma, deve ser aplicado o entendimento deste Superior Tribunal de
Justia no sentido de que a exonerao de ofcio no pode ser utilizada como
substitutivo da demisso nos casos em que esta no puder ser aplicada por
fora da prescrio da pretenso punitiva da Administrao.
(MS n 12674/DF, Min. Rel. Haroldo Rodrigues, 3 Seo, publicado no DJe
de 24/11/2010)
Alm disso, o art. 140 da Lei n 8.112/90 define que a comisso dever delimitar
precisamente o perodo de ausncia, indicando as datas inicial e final em que o servidor no
desempenhou o efetivo exerccio na unidade.
A apurao dos fatos se dar por meio de rito diferenciado, denominado sumrio. A
adoo do rito ordinrio, todavia, no enseja nulidade tendo em vista que no traz prejuzo
defesa, por ser mais completo em relao ao sumrio.
Formulao
Dasp n 83. Abandono de cargo.
No constitui bice demisso a circunstncia de haver o funcionrio
reassumido o exerccio do cargo que abandonou.
Por fim, o Cdigo Penal descreve tipo penal assemelhado infrao sob anlise,
definido como espcie de crime contra a Administrao Pblica:
Abandono de funo.
Art. 323 - Abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em lei:
Pena - deteno, de quinze dias a um ms, ou multa.
1 - Se do fato resulta prejuzo pblico:
Pena - deteno, de trs meses a um ano, e multa.
2 - Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:
Pena - deteno, de um a trs anos, e multa.
238
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Ocorre que, para a caracterizao do crime descrito no caput do artigo acima
transcrito, exige-se a comprovao de potencial prejuzo regularidade do servio pblico, o que
no elemento da infrao disciplinar de abandono de cargo.
Art. 139. Entende-se por inassiduidade habitual a falta ao servio, sem causa
justificada, por sessenta dias, interpoladamente, durante o perodo de doze
meses.
Art. 140. Na apurao de abandono de cargo ou inassiduidade habitual,
tambm ser adotado o procedimento sumrio a que se refere o art. 133, (...)
(Redao dada pela Lei n 9.527, de 10/12/97)
I - a indicao de materialidade dar-se-:
b) no caso de inassiduidade habitual, pela indicao dos dias de falta ao
servio sem causa justificada, por perodo igual ou superior a sessenta dias
interpoladamente, durante o perodo de doze meses. (Alnea acrescentada pela
Lei n 9.527, de 10/12/97)
Conforme texto legal, tal infrao caracteriza-se pela ausncia ao servio por 60 ou
mais dias, em um perodo de 12 meses, sem causa justificada. Trata-se de dias teis, no incluindo
fins de semana, feriados e dias de ponto facultativo intercalados entre os dias de ausncia. Os 12
meses nos quais ocorreram as ausncias injustificadas no devem, obrigatoriamente, coincidir com
o ano civil, uma vez que a Lei n 8.112/90 no faz tal exigncia.
239
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
comprovao de qualquer elemento subjetivo do agente pblico em abandonar o servio pblico;
porquanto se trate de infrao disciplinar associada ao ntido descaso do servidor.
Cada um dos dias em que o servidor faltou ao servio deve ser individualizado, a fim
de se oportunizar ao mesmo o pleno exerccio do contraditrio e da defesa. Assim, para fins de
delimitao temporal, considera-se o primeiro dia de ausncia como o primeiro dia do perodo de
12 meses estabelecido em lei.
240
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Por fim, caso ao servidor tenha sido aplicada penalidade disciplinar por faltas menos
frequentes, estas podero ser computadas para configurao da inassiduidade habitual, conforme
entendimento do Dasp, que interpretava dispositivo semelhante previsto no antigo Estatuto do
Funcionrio (Lei n 1.711/52):
241
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Nos mesmos moldes do princpio da moralidade, a prtica de ato em desrespeito ao
dever de probidade somente ser reconhecida quando vinculada ao cumprimento das funes
pblicas, isto , associada ao exerccio do cargo pblico. Ou seja, os atos da vida privada que no
repercutam direta ou indiretamente na vida funcional do servidor no podem ser apontados como
atos de improbidade administrativa, a despeito de possivelmente imorais para os padres sociais
vigentes.
A lei de improbidade administrativa prev, nos seus arts. 9, 10 e 11, trs espcies
de atos de improbidade:
242
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
VI -receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta para
fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou
qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou
caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades
mencionadas no art. 1 desta Lei;
VII -adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego
ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional
evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII -aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de
ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do
agente pblico, durante a atividade;
IX -perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao
de verba pblica de qualquer natureza;
X -receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou
indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que
esteja obrigado;
XI -incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art.1 desta Lei;
XII -usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art.1 desta Lei.
243
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
X -agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que
diz respeito conservao do patrimnio pblico;
XI -liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea
ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou
disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta Lei, bem
como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por
essas entidades.
XIV -celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao
de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as
formalidades previstas na lei; (Inciso includo pela Lei n 11.107, de 06/04/05)
XV -celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia
dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei.
Enquanto o art. 9 visa coibir o enriquecimento ilcito do agente pblico, o que pode
reprimir indiretamente o dano ao errio, o art. 10 cinge-se exclusivamente tutela do prejuzo ao
errio.
Para aplicao deste dispositivo, basta a infringncia a qualquer dos princpios que
regem a Administrao Pblica insculpidos na norma, prescindindo do enriquecimento ilcito do
agente pblico e do prejuzo ao errio. Todavia, na hiptese de configurao de qualquer destas
duas ltimas hipteses, resta afastada a tipificao do ato no art. 11 da lei, por servir apenas de
carter residual, quando no incorrer nas hipteses do arts. 9 e 10.
244
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
SUBJETIVO. DESNECESSIDADE DE DANO MATERIAL AO ERRIO. COMINAO
DAS SANES. DOSIMETRIA. ART. 12 DA LIA. PRINCPIOS DA RAZOABILIDADE
E PROPORCIONALIDADE. SMULA 7/STJ. ART.18 DA LEI 7.347/1985.
INAPLICABILIDADE.
1. No ocorre ofensa ao art. 535 do CPC, se o Tribunal de origem decide,
fundamentadamente, as questes essenciais ao julgamento da lide.
2. O posicionamento firmado pela Primeira Seo que se exige dolo, ainda
que genrico, nas imputaes fundadas nos arts. 9 e 11 da Lei 8.429/1992
(enriquecimento ilcito e violao a princpio), e ao menos culpa, nas hipteses
do art. 10 da mesma norma (leso ao errio).
3. A jurisprudncia do STJ, quanto ao resultado do ato, firmou-se no sentido de
que se configura ato de improbidade a leso a princpios administrativos, o
que, em princpio, independe da ocorrncia de dano ou leso ao errio pblico.
(REsp 1320315/ DF, Min. Rel. Eliana Calmon, 2 Turma, publicado no DJe de
20/11/2013 Grifo nosso)
Parecer-AGU n GQ-200
Improbidade administrativa - Conceito - Dolo do agente.
I - Improbidade administrativa ato necessariamente doloso e requer do
agente conhecimento real ou presumido da ilegalidade de sua conduta.
245
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
trata do procedimento especfico para apurao da responsabilidade civil e da aplicao das
sanes especialmente nele elencadas, distintas da esfera disciplinar.
Lei n 8.112/90
Lei n 8.429/92
246
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Ademais, a jurisprudncia mais recente do STF e do STJ, garante a independncia da
seara administrativa para apurar e aplicar sano disciplinar pela prtica de ato de improbidade
administrativa.
Alm disso, caso a mesma conduta tambm viole outras disposies passveis da
penalidade de demisso, previstas no art. 132 ou nos incisos IX a XVI do art. 117, indica-se que seja
enquadrada tambm nestas outras hipteses como forma de evitar o sobrestamento do feito
administrativo, em decorrncia de eventual discusso judicial sobre a prtica de ato de
improbidade administrativa e a necessidade de prvia manifestao do Poder Judicirio acerca do
ato, de que dependeria o julgamento no mbito administrativo.
Lei n 8.429/92
Ao STJ foi levada discusso acerca de eventual nulidade do PAD pela falta de cincia
aos rgos fiscalizadores. O Ministro Relator do Mandado de Segurana n 15.021-DF exarou
deciso no sentido de que a mera irregularidade de procedimento em processo administrativo
disciplinar (no comunicao ao MP e ao Tribunal de Contas) no suficiente para anular a punio
aplicada pela comisso processante.
247
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
PRETENSO PUNITIVA. NO OCORRNCIA. DEMISSO.
PROPORCIONALIDADE. SEGURANA DENEGADA.
I - Constitui mera irregularidade, incapaz de gerar nulidade, o fato de a
comisso processante no ter dado cincia imediata ao Ministrio Pblico e ao
Tribunal de Contas da existncia do procedimento administrativo disciplinar,
para eventual apurao da prtica de ato de improbidade.
II - Na espcie, ademais, o processo disciplinar somente foi instaurado aps o
recebimento de ofcio oriundo do prprio Ministrio Pblico Federal, que
noticiava indcios de atos de improbidade administrativa. ()
(MS 15.021-DF, Rel. Min. Og. Felix Fischer, julgado em 25/08/2010)
(Grifos nossos)
Caso o agente pblico adquira bens, de qualquer natureza (mveis, imveis, direitos,
etc.), para ele prprio ou para terceira pessoa, de forma desproporcional sua renda regularmente
auferida ou ao acrscimo patrimonial natural dos bens que j compem seu acervo, incorrer no
ilcito mencionado.
Lei n 8.429/92
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando
enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou
atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja
desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
(Grifos nossos)
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
aquisio dos bens por meios desvinculados s funes pblicas, restar afastada a conduta
insculpida no art. 9, VII, da Lei n 8.429/92, sendo considerada atpica para fins disciplinares.
Lei n 8.112/90
Por seu turno, foi proposta a criminalizao desta conduta no Projeto de Lei n
5.586/2005, que sugere o acrscimo do art. 317-A ao Decreto-Lei n 2.848/40 (Cdigo Penal), nos
termos abaixo:
No plano prtico, h infraes fiscais ou erros nas declaraes prestadas ao fisco que
no implicam em patrimnio a descoberto do agente, consistindo em mera infrao tributria ou
simples erro de preenchimento. Assim, recomenda-se evitar apressada imputao de
irregularidades disciplinares indevidas, devendo a comisso apuradora agir com cautela no
apontamento de referida infrao, a partir da anlise de indicadores precisos e elucidativos de
possvel variao patrimonial a descoberto (no declarada).
249
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
se destacar, com isso, que plenamente possvel ao agente demonstrar a licitude dos seus ganhos
que dariam suporte ao acrscimo patrimonial evidenciado, como por exemplo, recebimento de
heranas, prtica de atividades privadas, valorizao natural de bens que j compem o patrimnio,
etc. Ou seja, o agente precisa demonstrar que o acrscimo patrimonial obtido no decorreu do uso
indevido do cargo.
De todo modo, a Administrao apenas pode ter cincia da renda auferida pelo
exerccio da funo pblica ou, ao menos, a declarada ao Fisco. Nesse sentido, para verificao da
compatibilidade de renda somente ser levada em considerao a renda do agente formalmente
conhecida, cabendo a ele comprovar a existncia de outras receitas no reveladas, mesmo de
origem ilcita. Neste particular aspecto, comprovada a desvinculao do aumento patrimonial
incompatvel com o exerccio do cargo pblico, mesmo que as rendas tenham origem ilcita
(exemplo: produto do crime de trfico de drogas) no restaro medidas de carter disciplinar, sem
prejuzo de investigao no mbito criminal sobre a prtica do suposto crime.
Vale frisar tambm a independncia das instncias fiscal e disciplinar. Caso o agente
comprove rendimentos recebidos, mas no declarados Secretaria da Receita Federal do Brasil,
que sustentem a evoluo patrimonial discutida, restar afastada no plano disciplinar qualquer
repercusso punitiva. A despeito disso, o ilcito fiscal poder configurar-se autonomamente. A
legislao sobre o tema (a saber, Decreto n 5.483, de 30/06/05) refora esta independncia ao
prelecionar que, aps a concluso de sindicncia patrimonial instaurada para apurar possvel
enriquecimento ilcito, dever ser comunicada a Secretaria da Receita Federal do Brasil para
providncias de sua alada.
Ademais, no h que se falar em bis in idem (dupla punio) caso o agente responda
concomitantemente nas duas esferas, disciplinar e fiscal, resultando nas respectivas sanes. Ainda,
se o agente tiver sido punido em uma esfera administrativa, tal fato no implica necessariamente
em punio na outra, visto que o mesmo fato ecoa diferentes reflexos (disciplinar ou estatutrio e
fiscal). Na seara disciplinar busca-se averiguar a compatibilidade patrimonial do agente com seus
rendimentos, enquanto que na fiscal visa-se to somente apurao da tributao legal sobre seus
rendimentos.
250
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
agente pblico, serve de lastro, dada a presuno legal de que essa incompatibilidade oriunda de
irregularidades praticadas em razo das atribuies inerentes a todos os cargos acumulados,
aplicao da penalidade de demisso em relao a cada um deles.
Logo em seguida, a Lei n 8.429/92, em seu art. 13, previu que a efetiva
apresentao da declarao dos bens e valores do agente pblico condio necessria para a
posse e o exerccio nos respectivos mandatos, cargos, empregos ou funes pblicas. Observa-se
que a lei estendeu tal obrigatoriedade a todo e qualquer agente pblico, no apenas aos servidores
pblicos federais. Esta declarao deve ser atualizada anualmente e na data em que o agente
pblico deixar o exerccio de sua funo.
Lei n 8.429/92
Lei n 8.429/92
Art. 13.
(...)
4 O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao anual de
bens apresentada Delegacia da Receita Federal na conformidade da
legislao do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as
necessrias atualizaes, para suprir a exigncia contida no caput e no 2
deste artigo. (Grifos nossos)
Este dispositivo deve ser interpretado com ressalvas. Somente ser aplicvel caso o
servidor se recuse a apresentar a declarao, mesmo depois de notificado para tanto, sendo
assegurado o devido processo legal. Isto , o simples fato de no ter entregue a declarao no
251
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
causa, por si s, de demisso, sendo imprescindvel a sua reincidncia dolosa (relutncia em no
apresent-la mesmo depois de regularmente solicitado).
Alm disso, caso o servidor apresente dolosamente declarao de bens falsa, resta
tambm configurado o ilcito. A falsidade deve ser apurada no caso concreto, no se configurando
na hiptese de erro culposo do agente.
Lei n 8.429/92
Art. 13.
3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico, sem
prejuzo de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar a prestar
declarao dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.
(Grifos nossos)
Em acrscimo aos dois diplomas citados, mais frente foi editada a Lei n 8.730/93,
a qual determinou que os detentores de mandatos polticos dos Poderes Executivo e Legislativo,
membros do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, bem como todos aqueles que
exeram cargos eletivos e cargos, empregos ou funes de confiana nos rgos pertencentes
Administrao direta ou indireta da Unio, devem entregar declarao de bens na entrada e na
sada do exerccio da funo, como tambm no final de cada exerccio financeiro (anualmente).
A declarao dever ser apresentada ao setor de pessoal do seu rgo e cpia dever
ser remetida ao TCU.
Lei n 8.730/93
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Interministerial-MPOG/CGU n 298/2007. Neste ltimo diploma h expressa previso das duas
possibilidades de apresentao da declarao de bens: autorizar acesso, por meio eletrnico, s
cpias das declaraes de ajuste anual do imposto de renda da pessoa fsica ou apresentar
anualmente, em papel, declarao de bens e valores especficas ao setor de pessoal.
Decreto n 5.483/2005
Art. 3 [...]
2 O cumprimento do disposto no 4 do art. 13 da Lei n 8.429, de 1992,
poder, a critrio do agente pblico, realizar-se mediante autorizao de
acesso declarao anual apresentada Secretaria da Receita Federal,
com as respectivas retificaes.
Art. 7 A Controladoria-Geral da Unio, no mbito do Poder Executivo
Federal, poder analisar, sempre que julgar necessrio, a evoluo patrimonial
do agente pblico, a fim de verificar a compatibilidade desta com os recursos e
disponibilidades que compem o seu patrimnio, na forma prevista na Lei n
8.429, de 1992, observadas as disposies especiais da Lei n 8.730, de 10 de
novembro de 1993.
Art.1 Todo agente pblico, no mbito do Poder Executivo Federal, como forma
de atender aos requisitos constantes no art. 13 da Lei n 8.429, 2 de junho de
1992, e no art. 1 da Lei n 8.730, 10 de novembro de 1993, dever:
I - autorizar o acesso, por meio eletrnico, s cpias de suas Declaraes de
Ajuste Anual do Imposto de Renda da Pessoa Fsica, com as respectivas
retificaes, apresentadas Secretaria da Receita Federal do Brasil, do
Ministrio da Fazenda; ou
II - apresentar anualmente, em papel, Declarao de Bens e Valores que
compem o seu patrimnio privado, a fim de ser arquivada no Servio de
Pessoal competente.
[...]
3 Uma vez autorizado o acesso Declarao de Ajuste Anual do Imposto de
Renda da Pessoa Fsica, na forma de inciso I deste artigo, no haver
necessidade de renovao anual da autorizao.
Das anlises realizadas nas declaraes de bens e valores dos agentes pblicos
federais, poder a CGU ou as unidades seccionais de correio de cada entidade federal identificar
indcios de enriquecimento ilcito dos agentes pblicos. Com isso, o Decreto n 5.483/2005 instituiu
o procedimento denominado de Sindicncia Patrimonial, que consiste em mais um mecanismo de
apurao de supostos ilcitos disciplinares, especialmente no que tange possvel
incompatibilidade patrimonial.
253
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Em sntese, a sindicncia patrimonial um procedimento investigativo, sigiloso e
sem carter punitivo, tendo por finalidade apurar a compatibilidade patrimonial do agente pblico
com sua renda. O procedimento deve ser conduzido por comisso composta de pelo menos dois
servidores ou empregados pblicos efetivos. No h necessidade de os servidores serem estveis,
visto no possuir a sindicncia carter punitivo. O prazo para o trmino dos trabalhos de 30 dias,
prorrogvel por igual perodo ou inferior. Ao final, a comisso de sindicncia patrimonial emitir
relatrio conclusivo opinando pelo arquivamento das peas processuais, caso no caracterizados
indcios de enriquecimento ilcito do investigado, ou pela instaurao de processo administrativo
disciplinar (PAD), na hiptese de serem demonstrados sinais claros de desproporo entre a renda
e a evoluo patrimonial do agente pblico.
Decreto n 5.483/2005
[...]
Art. 7 [...]
254
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
pelo seu arquivamento ou, se for o caso, por sua converso em processo
administrativo disciplinar.
Portaria-CGU n 335/06
255
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
sexual praticados de forma reservada. Da mesma forma do aduzido quanto incontinncia pblica,
a conduta escandalosa, para que produza efeitos disciplinares, deve ser praticada no mbito da
repartio. As condutas praticadas fora daquele ambiente s sero alcanadas pela norma se
estiverem relacionadas ao exerccio das atribuies do servidor.
Por fim, foroso observar a cautela com que a comisso dever analisar as condutas
previstas neste dispositivo, porquanto ensejam a penalidade mxima aplicvel e, nesse contexto,
devem ter a gravidade robustamente comprovada.
Convm anotar que a ordem ser manifestamente ilegal quando a ilegalidade for
evidente, perceptvel para as pessoas de um modo geral. Neste caso, o no cumprimento da ordem
no implicar em falta funcional.
Por fim, resta assinalar que, para a caracterizao do ilcito funcional em tela,
necessrio que o ato de insubordinao seja praticado em servio, o que significa que as condutas
realizadas em mbito privado, desde que no relacionados s atribuies do servidor, ainda que
contra o seu superior hierrquico, no so alcanadas pela norma.
10.5.3.7. ART. 132, INCISO VII (OFENSA FSICA, EM SERVIO, A SERVIDOR OU A PARTICU-
LAR, SALVO EM LEGTIMA DEFESA PRPRIA OU DE OUTREM)
Da se extrai que o excesso cometido pelo servidor desvirtua a legtima defesa e faz
incidir a falta funcional. O excesso se caracteriza pela utilizao imoderada dos meios utilizados
256
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
para a defesa, ou quando esses meios so desproporcionais agresso sofrida. o caso do servidor
que aps dominar completamente o agressor continua a agredi-lo.
Entende-se, por fim, que no incorre em infrao disciplinar o servidor que pratica
ofensa fsica, em servio, para defender o patrimnio pblico da agresso de terceiros. a legtima
defesa do patrimnio, de reconhecida aplicao no mbito do direito penal, e perfeitamente
verificvel no plano disciplinar, tendo em vista, inclusive, o dever legal atribudo aos servidores de
zelar pela conservao do patrimnio pblico (art. 116, VII, da Lei n 8.112/90).
Vale ressaltar que para a consumao do ilcito funcional em tela pouco importa o
destino que se tenha dado ao recurso irregularmente aplicado. Assim, restar caracterizada a
infrao disciplinar sob exame, ainda que aplicao da verba pblica tenha sido desviada para outra
finalidade pblica.
257
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 315 - Dar s verbas ou rendas pblicas aplicao diversa da estabelecida
em lei:
Pena - deteno, de um a trs meses, ou multa.
Visando estabelecer diferenciao entre as condutas previstas nos arts. 116, VIII e
132, IX, pode-se utilizar o pressuposto do destinatrio da informao revelada. Isto , caso a
informao sigilosa tenha sido divulgada a terceiros estranhos ao servio pblico, infere-se maior
gravidade do ilcito cometido, razo pela qual ensejaria a capitulao no art. 132, IX. De outro lado,
caso o servidor tenha revelado informao sigilosa a outro servidor, presume-se somente a violao
ao dever funcional previsto no art. 116, VIII, vez que o agente pblico receptor dos dados submete-
se ao mesmo dever de resguardar a informao (revelando, em tese, menor gravidade da conduta).
Corroborando tal entendimento, a lei de acesso informao (Lei n 12527/2011) define que,
obtido acesso informao classificada como sigilosa, o servidor tem obrigao de mant-la em
segredo.
258
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
2 O acesso informao classificada como sigilosa cria a obrigao para
aquele que a obteve de resguardar o sigilo.
Nessa esteira, a referida lei aponta claramente a imputao da responsabilidade ao agente pblico
que divulgar indevidamente informao de carter sigiloso, conduta esta a ser apurada nos termos
da Lei n 8.112/90, com penalidade mnima de suspenso, a saber:
10.5.3.10. ART. 132, INCISO X (LESO AOS COFRES PBLICOS E DILAPIDAO DO PATRI-
MNIO NACIONAL)
Anote-se, todavia, que esta primeira parte da norma tambm abrange atos
associados apropriao indbita, ao furto e ao desvio do dinheiro pblico, condutas que, ao menos
em tese, podem ser praticadas por servidor que no necessariamente gerencie verbas pblicas.
Para que a falta funcional se consume, necessrio que haja efetivo dano ao errio:
218A exemplo dos ordenadores de despesas, assim entendidos os agentes de cujos atos resultem emisso de
empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos da Unio ou pelos quais responda -
Conceito retirado do site http://www.fazenda.gov.br/
219O patrimnio pblico permanente formado por bens de permanncia duradoura, destinados ao
funcionamento normal do Estado Ex: prdios pblicos.
259
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
ser cometida pelos servidores de um modo geral, no havendo, nesse ponto, a exigncia de que o
ato seja praticado por servidor que gerencie recursos pblicos.
Por fim, semelhana de outras condutas previstas no art. 132, a prtica de ato de
leso aos cofres pblicos ou dilapidao do patrimnio nacional pode ensejar a configurao de ato
de improbidade administrativa, nos termos do que dispe a Lei n 8.429/92.
O inciso repete norma positivada pelo Cdigo Penal (art. 317 corrupo passiva),
descrevendo genericamente a conduta indesejada. No sentido que aqui se emprega, corromper
ao de quem perverte, deprava, a si prprio ou a outrem. Sob o ponto de vista disciplinar, o termo
260
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
designa a conduta do servidor que se vale das prerrogativas inerentes funo pblica para obter
vantagens prprias ou de terceiros.
Todavia, haja vista se tratar de espcie de crime contra a Administrao Pblica, vale
ressaltar a precauo abordada no tpico 10.5.3.1. Isto , em havendo a possibilidade de enqua-
dramento em dispositivo diverso ou diante da cumulatividade de capitulaes, a comisso no de-
ver incluir a corrupo na indiciao e no Relatrio Final, de modo a evitar uma possvel depen-
dncia da esfera penal, desnecessria ante a existncia de outras possibilidades.
10.5.3.12. ART. 132, INCISO XII (ACUMULAO ILEGAL DE CARGOS, EMPREGOS OU FUN-
ES PBLICAS)
261
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
ultrapasse 60 horas semanais, conforme Parecer-AGU n GQ-145221,
vinculante. Assim, possvel a acumulao entre um cargo de professor com
jornada semanal de 40 horas com outro de 20 horas semanais, sendo ilegal a
acumulao entre dois cargos de professor, ambos com jornada de 40 horas
semanais (totalizando 80 horas semanais). Tambm ilegal a acumulao do
cargo de professor em regime de dedicao exclusiva com qualquer outro
cargo, uma vez que o caput do artigo 12222 da Lei n 4.345/1964 probe o
servidor que esteja submetido a tal regime de exercer outra atividade;
b) cargo tcnico aquele para cujo exerccio sejam exigidos conhecimentos
tcnicos especficos e habilitao legal, no necessariamente de nvel
superior.223. Diz-se cientfico o cargo cujas atribuies se desempenham na
rea de pesquisa. A acumulao de um cargo de professor com outro tcnico
ou cientfico, para que seja legal, alm da compatibilidade de horrios,
tambm deve observar o limite mximo de 60 horas semanais;
c) incluem-se entre os cargos e empregos privativos de profissionais da
sade, alm de mdicos, psiclogos, dentistas, enfermeiros, farmacuticos e
outros224, os cargos de nvel mdio, a exemplo do tcnico em enfermagem.
Segundo entende Jos Armando da Costa, podem, igualmente, ser acumulados
dois cargos de mdico-veterinrio, o que no era permitido antes da
promulgao da Emenda Constitucional n 34/2001.225;
d) a acumulao, em todos os casos em que permitida, deve observar a
compatibilidade de horrio e o limite mximo de dois cargos (no se admite
a acumulao de trs cargos), sob pena de ser considerada ilegal.
No que tange aos cargos em comisso, admite-se sua acumulao com um cargo
efetivo, desde que haja compatibilidade de horrio e local de trabalho. o que determina o artigo
120 da Lei n 8.112/90. Assim, acaso o servidor acumule licitamente dois cargos efetivos e seja
investido em cargo em comisso, dever, no caso de compatibilidade de horrios e de lugar, optar
por um deles, ficando afastado do outro. No havendo compatibilidade de horrio e local, o servidor
dever se afastar de ambos os cargos efetivos. Ressalta-se, ainda, que os cargos em comisso no
so acumulveis entre si, salvo nos casos de interinidade, consoante previsto no artigo 9, da Lei n
8.112/90.
221Parecer-AGU n GQ-145: 24. Tem-se como ilcita a acumulao de cargos ou empregos em razo da qual o
servidor ficaria submetido a dois regimes de quarenta horas semanais, considerados isoladamente, pois no h
possibilidade ftica de harmonizao dos horrios, de maneira a permitir condies normais de trabalho e de
vida do servidor.
222 Art. 12. Considera-se regime de tempo integral o exerccio da atividade funcional sob dedicao exclusiva,
ficando o funcionrio proibido de exercer cumulativamente outro cargo, funo ou atividade particular de
carter empregatcio profissional ou pblica de qualquer natureza.
223 STJ, 5 Turma, RMS 20.033/RS, Relator Ministro Arnaldo Esteves Lima, DJ de 12.03.2007.
224 COSTA, 2009, p. 468.
225 Idem, p. 468.
262
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Nos termos do Decreto n 99.210, de 16/04/90, compete Unio a apurao de
casos de acumulao de cargos e empregos federais com outros de Estados, do Distrito Federal ou
de Municpios. Na hiptese de acumulao de cargos federais, a competncia do rgo que
realizou o ltimo provimento. Nesse sentido:
A acumulao ilegal de cargos apurada por meio do rito sumrio. Conforme dispe
o artigo 133, da Lei n 8.112/90, antes da instaurao do processo administrativo disciplinar, o
servidor notificado para optar, no prazo improrrogvel de 10 dias, por um dos cargos
acumulados. Caso no haja manifestao no prazo estipulado, o apuratrio deve ser iniciado.
Anote-se, por fim, que a pena aplicvel para o ilcito funcional em questo
(demisso), atinge todos os cargos relacionados acumulao indevida. Neste caso, se o servidor
em acumulao ilcita de cargos efetivamente prestou os servios, no h que se falar em devoluo
da importncia recebida, pois configuraria enriquecimento ilcito da Administrao. Caso contrrio,
dizer, se o servidor recebeu por horas que efetivamente no trabalhou, recomenda-se que o
rgo/entidade busque a restituio de tais importncias.
263
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
11. DEFESA
11.1. CITAO
A citao para a apresentao das defesas escritas realizada por meio de mandado
de citao. Conforme previsto no 1 do artigo 161 da Lei n 8.112/90, o mandado de citao
documento expedido pelo presidente da comisso, ou seja, no se requer que os demais
componentes da comisso o assinem.
Conforme foi tratado no item 10.1.3 deste Manual, pode ocorrer de o indiciado estar
lotado em unidade diferente da que se encontra instalada a comisso, seja em outra repartio ou
em outro prdio dentro da mesma localidade. Pode ocorrer ainda o caso de o servidor encontrar-se
em uma cidade diferente daquela em que estiver instalada a comisso.
Nesses casos, poder ser feita a denominada citao por precatria, em analogia ao
que ocorre no processo penal, descrito no art. 353 do Cdigo de Processo Penal: quando o ru
estiver fora do territrio da jurisdio do juiz processante, ser citado mediante precatria.
264
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
O presidente do colegiado poder, por exemplo, encaminhar as duas vias da citao
e cpia do Termo de Indiciao para o chefe da unidade para que aquela autoridade ou outro
servidor designado no local onde se encontra o acusado, cite o servidor e devolva comisso o
documento devidamente datado e assinado. O servidor designado para tal funo dever ser
nomeado pelo Presidente da Comisso ou pela autoridade instauradora do processo. Recomenda-
se, ainda, que a Comisso delibere em Ata a realizao desse procedimento.
A citao real subdivide-se em mais dois tipos, a citao pessoal e a via postal, por
meio de aviso de recebimento. Na primeira, cabe comisso/membro entregar o mandado de
citao pessoalmente ao indiciado/procurador.
O mandado de citao pessoal dever ser elaborado em duas vias e ter campo
prprio para que o indiciado o assine, comprovando assim o seu recebimento. A primeira via ser
entregue ao indiciado e a segunda ficar de posse da comisso. de suma importncia que a via da
comisso processante seja anexada aos autos para servir de comprovante da entrega do mandado.
O referido mandado ter de conter, ainda, a designao do prazo para apresentao da defesa, bem
como a indicao do local onde esta dever ser entregue.
265
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
XV - ter vista dos processos judiciais ou administrativos de qualquer natureza,
em cartrio ou na repartio competente, ou retir-los pelos prazos legais; (...)
1 No se aplica ao disposto nos incisos XV e XVI: (...)
2) quando existirem nos autos documentos originais de difcil restaurao ou
ocorrer circunstncia relevante que justifique a permanncia dos autos no
cartrio, secretaria ou repartio, reconhecida pela autoridade em despacho
motivado, proferido de ofcio, mediante representao ou a requerimento da
parte interessada;
A Lei n 8.112/90 no fez meno citao por via postal, que existe em outros tipos
de processo, de modo que no recomendvel que a comisso processante se utilize de tal
expediente. Entende-se, inclusive, que este tipo de citao enseja a nulidade da ao e, portanto,
gera a necessidade de refazimento do ato processual, caso o indiciado no apresente a defesa
posteriormente. No entanto, a comunicao postal admitida, de forma excepcional, para
intimaes e atos de comunicao em geral no curso da instruo.
A citao ficta, por sua vez, divide-se em dois subtipos: por edital e por hora certa. A
Lei n 8.112/90 somente prev a hiptese de citao por edital.
A citao por edital est prevista no art. 163 da Lei n 8.112/90. Esta hiptese
aplicvel no caso em que o indiciado encontre-se em lugar incerto e no sabido, caso em que o
edital ser publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal de grande circulao na localidade do
ltimo domiclio conhecido do indiciado, para que este apresente a defesa.
Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e no sabido, ser citado por
edital, publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal de grande circulao
na localidade do ltimo domiclio conhecido, para apresentar defesa.
266
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Pargrafo nico. Na hiptese deste artigo, o prazo para defesa ser de 15
(quinze) dias a partir da ltima publicao do edital.
Recomenda-se que a deciso de citao por edital seja precedida de acurada busca
pelo acusado, tanto em seu endereo profissional, como pessoal. Todas as diligncias empreendidas
pela comisso na busca pelo acusado devem ser registradas em ata a fim de que seja comprovado o
esforo no sentido de localiz-lo.
De acordo com os arts. 362 do CPP e 227 do CPC devem ser realizadas pelo menos
trs tentativas de localizar o indiciado, aps o que poder ser realizada a citao por hora certa -
ltima tentativa de citao pessoal do servidor.
CPP. Art. 362. Verificando que o ru se oculta para no ser citado, o oficial de
justia certificar a ocorrncia e proceder citao com hora certa, na forma
estabelecida nos arts. 227 a 229 da Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973 -
Cdigo de Processo Civil.
CPC. Art. 227. Quando, por trs vezes, o oficial de justia houver procurado o
ru em seu domiclio ou residncia, sem o encontrar, dever, havendo suspeita
de ocultao, intimar a qualquer pessoa da famlia, ou em sua falta a qualquer
267
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
vizinho, que, no dia imediato, voltar, a fim de efetuar a citao, na hora que
designar.
O segundo efeito jurdico iniciar o prazo para apresentao da defesa. O prazo ser
contado levando-se em considerao o nmero de indiciados. Caso haja apenas um indiciado, o
prazo para apresentar a defesa escrita ser de 10 dias (art. 161, 1), estando o servidor solto ou
preso. Caso haja mais de um indiciado, o prazo ser comum e de 20 dias (art. 161, 2). Neste
ltimo caso, o prazo se iniciar aps a citao do ltimo indiciado, caso todos os indiciados no
tenham sido citados no mesmo dia.
268
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Quando comea a contagem do prazo, quando so dois ou mais indiciados? Da
data do recolhimento do ltimo mandado de citao, pois s ento os
indiciados, todos eles, estaro cientes da informao em sua inteireza, e o
prazo, na forma da lei, comum a todos. 228
O art. 163 da Lei n 8.112/90 prev, ainda, o prazo de 15 dias para apresentao da
defesa no caso de citao por edital. O prazo, nesta hiptese, ser contado da ltima publicao do
edital, seja no jornal de grande circulao ou no DOU, caso no tenham sido publicadas no mesmo
dia.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
No caso da diligncia ser realizada pela prpria defesa, a lei prev que o prazo para
elaborao da defesa escrita seja dobrado. Por exemplo, se o prazo original for de 10 dias, ficaria
prorrogado por mais dez dias; se for de 20 dias, com a prorrogao totalizaria 40 dias. Caso a
diligncia seja realizada pela prpria comisso, prudente que o prazo para apresentao da defesa
seja suspenso at a chegada do documento, de forma a no prejudic-la.
A contagem dos prazos para apresentao da defesa dever ser feita na forma do
art. 238 da Lei n 8.112/90, que prev a mesma regra do Cdigo de Processo Civil, ou seja, dever-se-
excluir o dia da entrega da citao e incluir o ltimo dia do prazo. Caso neste ltimo dia no haja
expediente, ficar prorrogado para o primeiro dia til seguinte.
Art. 238. Os prazos previstos nesta Lei sero contados em dias corridos,
excluindo-se o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento, ficando
prorrogado, para o primeiro dia til seguinte, o prazo vencido em dia em que
no haja expediente.
270
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
11.2. DEFESA ESCRITA
Diante disso, verifica-se que a defesa deve atacar os fatos apontados pela comisso
no termo de indiciamento, isto , o instrumento apresentado pelo indiciado ou seu procurador tem
que, de fato, cumprir o papel de contribuir para amenizar a situao do servidor investigado.
Durante esse prazo, o indiciado tem o direito de formular, por escrito, a argu-
mentao que tiver e couber e, eventualmente, apresentar contra-provas e re-
querer diligncias complementares, como, por exemplo, oitiva de novas teste-
munhas, novos exames e vistorias, tudo com o objetivo de assegurar sua ino-
cncia. Ou, se no for para caracterizar a inocncia, dar uma explicao con-
vincente para a realizao do fato, a fim de justific-lo e minimizar a penali-
dade a ser eventualmente imposta. Cabe-lhe, ainda, se for o caso, levantar
quaisquer preliminares, promover a arguio de qualquer nulidade no proce-
dimento. 229
Cumpre salientar que, de acordo com a Lei n 8.112/90, a fase mais adequada para a
realizao de atos probatrios a instruo. Assim, a realizao de atos instrucionais durante a fase
de defesa deve ser algo excepcional, podendo acarretar a necessidade de realizao de novo
indiciamento e abertura de novo prazo para a apresentao da defesa escrita. Um novo
indiciamento s se justificar se uma nova prova ou fato puder vir a agravar ou atenuar a situao
do indiciado, caso contrrio, no se faz necessrio.
Ainda com relao aos prazos estabelecidos em lei para defesa, a comisso tem
autonomia para conceder prorrogao dos mesmos. Havendo motivao para tanto, poder
deliberar por conceder prazo maior, em ateno ao princpio da ampla defesa, visando evitar que
posteriormente seja alegado cerceamento de defesa. Repisa-se que a comisso poder indeferir
pedido de prorrogao de prazo, caso entenda tratar-se de ato meramente protelatrio.
A defesa deve obedecer a forma escrita e poder ser realizada pelo prprio
indiciado, ou a critrio do mesmo, por um procurador, devidamente qualificado nos autos do
processo. No se exige para tanto, formao em direito, ou que seja advogado. Entretanto, deve-se
observar a proibio contida no inciso XI do art. 117 da Lei n 8.112/90, ou seja, a defesa no
poder ser realizada por outro servidor pblico; exceo a esta regra a previso contida no 2 do
artigo 164 da mesma lei, que trata da nomeao de defensor dativo, conforme ser abordado em
ponto especfico deste Manual.
271
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Art. 117. Ao servidor proibido:
()
XI - atuar, como procurador ou intermedirio, junto a reparties pblicas,
salvo quando se tratar de benefcios previdencirios ou assistenciais de paren-
tes at o segundo grau, e de cnjuge ou companheiro;
11.3. REVELIA
O art. 164, caput, do Estatuto, menciona o conceito de revel, e considera [...] revel
o indiciado que, regularmente citado, no apresentar defesa no prazo legal. No Direito, o termo
272
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
significa a omisso da parte na sua defesa num determinado processo. Em alguns ramos
processuais, a omisso da parte em se defender pode causar prejuzo como ocorre, por exemplo, no
mbito do direito processual civil, em que as alegaes da parte contrria so consideradas
presumidamente verdadeiras. No o caso do Processo Administrativo Disciplinar, vez que neste
ramo processual, a ausncia de defesa no tem o condo de considerar as alegaes do termo de
indiciamento como verdadeiras.
Por analogia traz-se aqui transcrito, trecho da Smula n 523 do STF, que trata da
defesa ineficaz no processo penal: a falta de defesa constitui nulidade absoluta, mas a sua
deficincia s o anular se houver prova de prejuzo para o ru.
273
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
O defensor dativo a ser designado exclusivamente pela autoridade instauradora,
dever possuir dois requisitos. O primeiro requisito ser servidor ocupante de cargo efetivo, mas
no necessariamente estvel (art. 164, 2).
O segundo requisito exige que o defensor seja ocupante de cargo efetivo superior
ou de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou superior ao do indiciado. Este requisito
pode ser alcanado nas duas hipteses ou o defensor dativo pode ser ocupante de cargo efetivo
superior ou de mesmo nvel que o indiciado, ou pode ter nvel de escolaridade igual ou superior ao
do indiciado. Estando o servidor em qualquer das duas situaes poder ser designado dativo.
Num segundo exemplo, o servidor A, a ser designado defensor dativo, possui nvel
superior e ocupa cargo de nvel fundamental, e o servidor B (indiciado) possui nvel superior e
ocupa tambm cargo de nvel superior. Tambm neste exemplo no h que se falar em
irregularidade na designao, uma vez que A possui o mesmo nvel de escolaridade de B.
274
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
19. So meras qualidades pessoais que devem possuir os servidores a serem
designados para compor a comisso, prescindindo de autorizao de lei, nesse
sentido.
Convm observar, ainda, que o servidor a ser designado defensor dativo no pode
ter praticado ato, elaborado documentos ou participado de qualquer fase do processo disciplinar
em relao ao qual a Administrao pretende que atue, sob pena de violar a necessria
imparcialidade e equidistncia que deve ter em relao s investigaes.
Em processo em que haja mais de um indiciado revel, caso no haja conflito entre
os seus interesses, no h bice na nomeao de um mesmo defensor dativo para a elaborao da
defesa de todos eles.
275
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Na hiptese de o indiciado revel reaparecer e desejar apresentar sua prpria pea
de defesa, convm que, na mesma linha de raciocnio, a comisso a receba e avalie as defesas
elaboradas pelo prprio servidor e pelo seu defensor dativo, extraindo, de cada pea, o que for
melhor para o indiciado.
12.1. REQUISITOS
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Como bem observado por Jos Armando da Costa, o Relatrio Final possui trs
funes importantes: informativa, opinativa e conclusiva.
No que tange primeira funo, significa que dever constar da pea derradeira
dados e elementos suficientes para que a autoridade julgadora compreenda todo o desenrolar dos
fatos sob investigao.
Em relao funo opinativa, tem-se que o Relatrio dever trazer no seu bojo
sugestes sobre melhorias que o rgo poder adotar, a fim de evitar a ocorrncia de novas
irregularidades da mesma natureza.
No art. 165, 1, da Lei n 8.112/90, consta que a CPAD deve, em seu Relatrio
Final, apresentar posicionamento conclusivo quanto inocncia ou responsabilidade
administrativa do servidor. Por isso, o Colegiado deve, ao deliberar em ata o fim da instruo
probatria, j ter produzido provas suficientes para formar sua convico definitiva quanto
inocncia ou sua convico preliminar quanto responsabilidade do servidor. Pode-se dizer, ento,
que, aps o trmino da instruo probatria, existem duas possibilidades de desdobramento do
procedimento disciplinar:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
cometidos pelo servidor, prestando-se como norte que guiar a autoridade jul-
gadora na deciso final de punir ou absolver o acusado, [] pautando-se nas
presumidamente imparciais, objetivas e verdadeiras concluses da comisso
processante.
Em outras palavras, a CPAD deve ser capaz, como consectrio lgico das provas
coletadas, de externar convico acerca do elemento objetivo, atinente eventual conduta
reprovvel praticada pelo servidor, e do elemento subjetivo, atinente ao nimo do agente infrator
ao realizar eventual conduta considerada reprovvel, de modo a possibilitar sua manifestao final
e, assim, efetivar a funo conclusiva do Relatrio Final232.
Em caso de dvida luz das provas obtidas, o Colegiado poder adotar o princpio
do in dubio pro reo (na dvida, a favor o ru), em detrimento do in dubio pro societate (na
dvida, a favor da sociedade que norteia a deciso da Comisso de indiciar o servidor), e absolver
o indiciado. Por meio do Parecer AGU n GM-3, no vinculante, a Advocacia Geral da Unio se
manifestou dizendo que [...] na dvida sobre a existncia de falta disciplinar ou da autoria, no se
aplica penalidade, por ser a soluo mais benigna.
Muito embora a Lei n 8.112/90 no traga um rol dos elementos que devero
constar da pea em comento, segue abaixo listagem com algumas informaes que se entende como
essenciais para um Relatrio Final satisfatrio:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
a) identificao da comisso;
b) resumo dos fatos sob apurao;
c) breve relato das medidas adotadas pela Comisso no sentido de investigar
o caso, inclusive informaes relacionadas s oitivas de testemunhas e
interrogatrios;
d) relao de eventuais exames periciais e suas respectivas concluses;
e) elementos detalhados sobre os indiciamentos, caso tenham ocorrido;
f) razes apresentadas na defesa escrita e as respectivas consideraes
sobre cada uma delas. No caso de discordar dos argumentos apresentados
pela defesa, a Comisso dever tratar as questes de forma objetiva,
evitando-se embates de carter pessoal, ainda que a defesa apresentada
contenha elementos ofensivos ao Colegiado.
g) concluso pela inocncia ou culpa dos servidores envolvidos e, no caso de
responsabilizao, os dispositivos legais transgredidos, a sugesto de
penalidade a ser aplicada, levando-se em considerao a natureza e a
gravidade da infrao cometida, os danos que dela provieram para o servio
pblico, as circunstncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes
funcionais (artigo 128 da Lei n 8.112/90);
h) eventuais encaminhamentos necessrios, como, por exemplo,
Controladoria-Geral da Unio, Advocacia-Geral da Unio (na hiptese de
existir dano ao errio), Tribunal de Contas da Unio, Comisso de tica
Pblica e ao Ministrio Pblico Federal (no caso de eventual ocorrncia de
crime);
i) possveis medidas administrativas a serem adotadas com o propsito de
evitar futuras ocorrncias de fatos da mesma natureza no rgo.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
(no vinculante) propugna, a propsito, que o legislador encontrava-se atento ao determinar que os
preceitos violados devem ser necessariamente especificados no Relatrio Final, visto que a
indicao do dispositivo transgredido delimita, simultaneamente, a penalidade a ser aplicada ao
servidor faltoso.
O Colegiado deve, por isso, alm de observar o fato em si ou, como alguns preferem,
o escopo objetivo, desvelar o nimo subjetivo do servidor. Acaso comprove a ocorrncia de fato
passvel de subsuno em ilcito disciplinar, a CPAD deve delimitar a conduta pessoal do agente
faltoso, relacionando-a hiptese de culpa ou dolo, haja vista ser inadmissvel responsabilizao
objetiva. Nessa linha, adverte-se que, para fins de aplicao de sano disciplinar, so
indispensveis a certeza dos fatos imputados e a culpabilidade do agente pblico, quer dizer, a
prova de que o fato atribuvel ao seu autor a ttulo de dolo ou culpa 233.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
sua vez, determina, em regra, a sano aplicvel, evidenciando-se, em outros termos, que o correto
enquadramento da irregularidade pressupe uma anlise minuciosa da inteno do autor. Marcos
Salles Teixeira234 explica:
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
sugerir a penalidade a ser aplicada pela autoridade competente, consoante ensina Ivan Barbosa
Rigolin, segundo o qual (...) De acordo com o apurado no processo, e a gravidade dos fatos
acontecidos segundo ficou demonstrado, ir a comisso indicar uma pena ao indiciado. 236
Inobstante suas duas funes, destaca-se sua funo repressiva, a saber: (...) sano
disciplinar a consequncia jurdica desfavorvel prevista em lei e imposta ao servidor pblico
estatutrio, aps a obedincia ao devido processo legal, em razo do cometimento de infrao
funcional a ele imputvel pela Administrao Pblica239. De todo modo, o legislador, ao prever
certas sanes disciplinares, buscou desestimular a prtica de certas condutas consideradas
indesejadas ou constranger ao cumprimento de certas obrigaes240.
Art. 127 ()
I - advertncia;
II - suspenso;
III - demisso;
IV - cassao de aposentadoria ou disponibilidade;
V - destituio de cargo em comisso;
VI - destituio de funo comissionada.
282
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Dada a prevalncia do princpio da legalidade, no se admite imposio de outras
penalidades disciplinares, nos termos do art. 5, XXXIX, da Constituio Federal.
7. Apurada a falta a que a Lei n 8.112, de 1990, arts. 129, 130, 132, 134 e 135,
comina a aplicao de penalidade, esta medida passa a constituir dever
indeclinvel, em decorrncia do carter de norma imperativa de que se
revestem esses dispositivos. Impe-se a apenao sem qualquer margem de
discricionariedade de que possa valer-se a autoridade administrativa para
omitir-se nesse mister. (...)
8. Esse poder obrigatoriamente desempenhado pela autoridade julgadora do
processo disciplinar (...).
Pode-se concluir que o art. 116, III, c/c art. 129 da Lei n 8.112/1990, especialmente
quando este ltimo menciona (...) dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma
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interna, deixa claro que a lista de deveres funcionais no exaustiva, podendo haver outras
normas que estabelecem deveres aos servidores.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
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prejudicado, vez que o perodo de suspenso do servidor faltoso no computado para qualquer
efeito.
Art. 130. A suspenso ser aplicada em caso de reincidncia das faltas punidas
com advertncia e de violao das demais proibies que no tipifiquem infra-
o sujeita a penalidade de demisso, no podendo exceder de 90 (noventa)
dias.
1o Ser punido com suspenso de at 15 (quinze) dias o servidor que, injusti-
ficadamente, recusar-se a ser submetido a inspeo mdica determinada pela
autoridade competente, cessando os efeitos da penalidade uma vez cumprida a
determinao.
Art. 117 []
XVII - cometer a outro servidor atribuies estranhas ao cargo que ocupa, ex-
ceto em situaes de emergncia e transitrias;
XVIII - exercer quaisquer atividades que sejam incompatveis com o exerccio
do cargo ou funo e com o horrio de trabalho;
Como a lei no tem palavras inteis, observa-se, porm, em uma anlise cuidadosa,
que a parte final do art. 129 da Lei n 8.112/90 admite, tambm, aplicao da pena de suspenso
nos casos mais graves de violao das proibies constante do art. 117, incisos I a VIII e XIX, e de
inobservncia de dever funcional previsto em lei, regulamentao ou norma interna. Feitos esses
esclarecimentos, sintetiza-se, pois, que a suspenso pode ser aplicada nas seguintes situaes:
Como resultado, o servidor apenado com advertncia nos ltimos 3 (trs) anos, ou
com suspenso nos ltimos 5 (cinco) anos, dever, se cometer uma segunda transgresso
disciplinar punvel com advertncia, ser apenado com suspenso. Tal entendimento decorre do art.
131 da Lei n 8.112/90, que prev o cancelamento dos registros constantes do assentamento
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
funcional do servidor, utilizados para caracterizao da reincidncia, aps 3 (anos) no caso de
advertncia ou 5 (cinco) anos no caso de suspenso.
Trata-se, por conseguinte, de punio disciplinar anmala, uma vez que o seu
legtimo escopo no propriamente punir, e sim coagir o servidor a submeter-
se inspeo mdica determinada pela autoridade hierrquica competente,
tanto assim que, uma vez atendida a determinao, cessam todos os efeitos da
pena de suspenso imposta (...)
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
I - pelo Presidente da Repblica, pelos Presidentes das Casas do Poder Legisla-
tivo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da Repblica, quando se
tratar de demisso e cassao de aposentadoria ou disponibilidade de servidor
vinculado ao respectivo Poder, rgo, ou entidade;
II - pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior
quelas mencionadas no inciso anterior quando se tratar de suspenso superi-
or a 30 (trinta) dias;
III - pelo chefe da repartio e outras autoridades na forma dos respectivos re-
gimentos ou regulamentos, nos casos de advertncia ou de suspenso de at 30
(trinta) dias;
Reitera-se, por fim, que o art. 130, 2, da Lei n 8.112/90 faculta autoridade
julgadora, conforme juzo de convenincia e oportunidade, a possibilidade de converter a
penalidade de suspenso em multa, na base de 50% por dia de remunerao ou de subsdio, ficando
o servidor obrigado a permanecer em servio. recomendvel que a autoridade do local onde a
pena ser cumprida, seja consultada acerca dessa converso, de modo a garantir a observncia ao
interesse pblico na localidade.
Promover-se- agora a anlise das penas capitais ou, como alguns preferem, das
penas expulsivas, as quais extinguem o vnculo do agente faltoso com a Administrao Pblica, a
saber: demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e destituio de cargo em comisso.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
regulamentares, especialmente a manifestao prvia e indispensvel do rgo
de assessoramento jurdico, praticar os seguintes atos:
Por sua vez, o art. 137, pargrafo nico, da Lei n 8.112/90, estabelece que o servi-
dor demitido ou destitudo do cargo em comisso por infringncia do art. 132, incisos I (crime con-
tra a administrao pblica), IV (improbidade administrativa), VIII (aplicao irregular de di-
nheiros pblicos), X (leso aos cofres pblicos e dilapidao do patrimnio nacional) e XI (corrup-
o) no poder retornar ao servio pblico federal. Abstraindo-se possveis polmicas tericas,
entende-se que o comando legal inequvoco e no comporta qualquer dificuldade em sua inter-
pretao.
Detalhe importante a considerar que somente por meio de um PAD pode-se aplicar
a pena de destituio de cargo comissionado, ainda que decorrente de fatos enquadrveis em hip-
teses de suspenso, conforme tratado no item 6.2.1.4 deste Manual. Nesse sentido dispe o art. 146
da Lei n 8.112/90.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Aps leitura atenta do dispositivo legal supracitado, sobrelevam-se as seguintes
constataes: a) destituio de cargo em comisso relaciona-se exclusivamente aos ocupantes de
cargo em comisso; b) aplica-se s irregularidades que ensejam suspenso e demisso; c) na hip-
tese de j ter sido efetuada a exonerao do cargo em comisso, converte-se a exonerao em desti-
tuio do cargo em comisso. Nesse sentido o parecer AGU n GQ-35, vinculante:
Quanto cassao de aposentadoria, deixa-se claro, por fim, que tal penalidade en-
contra, alm do respaldo legal, suporte jurisprudencial, admitindo-se, por isso, sua aplicao ao
inativo que cometera irregularidade enquanto estava na ativa. A cassao de aposentadoria pode
ser aplicada a qualquer tipo de aposentadoria, seja por idade, tempo de contribuio, tempo de ser-
vio, ou ainda, por invalidez.
Por fim, um ex-servidor (j punido com pena expulsiva) poder ser novamente pro-
cessado e sofrer nova penalidade capital caso venha tona outras irregularidades cometidas pelo
servidor quando se encontrava ativo.
O que deve ficar esclarecido aqui o trmite correto nesse momento. A comisso
dever sempre encaminhar o processo autoridade instauradora informando quem tem a
competncia para decidir, mesmo que ela no seja a competente para julgar. Aps, a autoridade
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
instauradora encaminhar quela imediatamente superior at chegar a quem a lei atribui o dever
de efetuar o julgamento do processo.
13. JULGAMENTO
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
13.1. DA COMPETNCIA PARA O JULGAMENTO
CF - Art. 5.
LIII - ningum ser processado nem sentenciado seno pela autoridade
competente
Art. 167. [...]
1o Se a penalidade a ser aplicada exceder a alada da autoridade
instauradora do processo, este ser encaminhado autoridade competente,
que decidir em igual prazo.
De acordo com a AGU (Parecer AGU n. GQ-177), se o processo for julgado por
autoridade incompetente, o ato deve ser anulado e corrigido pela autoridade que detm a
competncia para julgar o servidor. De acordo com o extinto DASP, os efeitos da primeira deciso
deixam de existir e prevalecem os da deciso proferida pela autoridade competente.
Ainda neste momento, a autoridade instauradora tambm deve observar que, caso
haja mais de um indiciado e a comisso tenha sugerido diversas sanes, o julgamento caber
autoridade competente para a imposio da pena mais grave252, conforme 2 do artigo 167 da Lei
n 8.112/90, cuja literalidade impe que havendo mais de um indiciado e diversidade de sanes, o
julgamento caber autoridade competente para a imposio da pena mais grave.
Nos termos do art. 141 da Lei n 8.112/90, as competncias para julgamento dos
procedimentos disciplinares levam em conta as penalidades a serem aplicadas. Quanto mais grave a
sano disciplinar a ser aplicada, maior o grau da competncia exigida da autoridade que proferir
o julgamento, nos seguintes termos:
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Vale observar que, no mbito do Poder Executivo Federal, o Presidente da
Repblica, por meio do Decreto n 3.035/99, delegou, aos respectivos Ministros de Estado de cada
pasta e ao Advogado-Geral da Unio, vedada a subdelegao, a competncia para a aplicao das
penas de demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade do servidor pblico apenado.
Lei n 9.784, de 29/01/99. Art. 50. [...] 1 A motivao deve ser explcita, clara
e congruente, podendo consistir em declarao de concordncia com
fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que,
neste caso, sero parte integrante do ato.
(...) esta delegao se aplica apenas aos servidores comuns e autoridades que
no sejam detentores de cargos de natureza especial (secretrios-executivos
dos Ministrios, por exemplo) e dos titulares de Fundaes Pblicas e
Autarquias (Presidente do IBGE, Presidente do INSS etc.)253.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Destaca-se que a competncia para julgar e aplicar penalidades da autoridade
competente da unidade de lotao do servidor poca do julgamento, ainda que as irregularidades
tenham sido cometidas fora dessa sua unidade de lotao ou antes de eventual remoo ou
investidura em novo cargo.
Do mesmo modo que ocorre no mbito da esfera civil, o Cdigo de Processo Penal,
nos artigos 252 e ss., tambm trata dos casos de impedimento e suspeio do rgo julgador - juiz -
nos processos criminais.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
em linha reta ou colateral, at o terceiro grau258. Em relao autoridade julgadora, no h no
Estatuto nenhum disciplinamento legal tratando dos casos de impedimento e suspeio da
autoridade julgadora.
Por outro lado, considerando que a suspeio decorre de uma causa subjetiva, essas
causas relativas de incapacidade no geram necessariamente o estorvo para atuar no feito, nem a
obrigatoriedade de comunicar a situao autoridade superior. Para ser reconhecida a suspeio,
caso a autoridade julgadora no se d por suspeita, o acusado dever arguir tal obstculo. Nesse
sentido a doutrina de Antonio Carlos Alencar Carvalho:
Art. 20. Pode ser arguida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha ami-
zade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os res-
pectivos cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Deve ser observado que a lei requer a caracterizao da amizade ntima ou
inimizade notria da autoridade julgadora em relao ao acusado para o reconhecimento da
suspeio. Importante registrar que no se trata aqui da existncia ou inexistncia de mero contato
profissional diariamente, para que seja configurada a suspeio. Esse o posicionamento de Marcos
Salles Teixeira:
A amizade ntima pressupe relacionamento alm dos limites laborais, com vi-
sitas familiares, lazer conjunto e ligao afetiva de companheirismo e preocu-
pao pessoal. Por outro lado, a inimizade notria tambm requer um conflito
que ultrapasse mera reao de baixa empatia ou mesmo antipatia, de conhe-
cimento geral pelo menos dentro do ambiente da repartio 261.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Lei n 8.112/90. Art. 168. O julgamento acatar o relatrio da comisso, salvo
quando contrrio s provas dos autos.
Pargrafo nico. Quando o relatrio da comisso contrariar as provas dos
autos, a autoridade julgadora poder, motivadamente, agravar a penalidade
proposta, abrand-la ou isentar o servidor de responsabilidade.
Parecer AGU n GQ-135, no vinculante: Ementa: Na hiptese em que a
veracidade das transgresses disciplinares evidencia a conformidade da
concluso da comisso de inqurito com as provas dos autos, torna-se
compulsrio acolher a proposta de aplicao de penalidade.
De outro lado, o 4 do art. 167 da Lei n 8.112/90 prescreve que caso seja
reconhecida pela Comisso a inocncia do servidor ou a ausncia de prova suficiente para formar
um juzo condenatrio, a autoridade instauradora do processo determinar o seu arquivamento,
salvo se flagrantemente contrria prova dos autos.
A autoridade julgadora tambm deve ficar atenta, pois caso seja verificada a
ocorrncia de vcio insanvel, a autoridade que determinou a instaurao do processo ou outra de
hierarquia superior dever declarar a nulidade, total ou parcial, do procedimento e ordenar, no
mesmo ato, a constituio de outra Comisso para a instaurao de novo apuratrio263.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Ao proferir a deciso, de acordo com os apontamentos de Lo da Silva Alves264,
abrem-se para a autoridade julgadora as seguintes possibilidades:
Por fim, deve-se reforar a necessidade de que, qualquer que seja a soluo adotada
pela autoridade, a sua deciso dever ser motivada, sob pena de nulidade, em homenagem ao art.
2, caput, da Lei n 9.784/99, que determina a necessidade de motivao dos atos administrativos.
Conforme lembra Lo da Silva Alves265, [...] por ser um ato de julgamento, equipara-
se o administrador pblico, neste particular, ao magistrado a quem a Constituio Federal deu o dever
de motivar os seus julgados.
Por fim, a autoridade julgadora deve ficar atenta razoabilidade de sua deciso,
utilizando-se do equilbrio, do senso de justia e de bom senso para decidir, especialmente nos
casos em que se deparar com condutas culposas, eventuais e escusveis, de nfimo poder ofensivo
s normas e princpios, ou que no sejam capazes de materialmente causarem dano ao bem jurdico
protegido pela regra.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
agravar, abrandar ou isentar de responsabilidade o servidor acusado, entende-se que o indiciado se
defende dos fatos e no do enquadramento legal.
A ressalva que se faz em relao a este ponto que o julgamento que eventualmente
enquadre os fatos em capitulao legal diferente da apontada pela CPAD, no poder resultar no
agravamento da situao do indiciado por fatos que no constaram da indiciao, tendo em vista
que, conforme j estudado anteriormente, a indiciao delimita a acusao e, portanto, no pode o
servidor ser apenado por fatos sobre os quais no se formaram o contraditrio e a ampla defesa.
Cumpre esclarecer, no entanto, que, caso o novo Trio Processante, que pode ser
formado pelos mesmos membros ou outros, entenda que no h razo e elementos suficientes para
indiciar o servidor por novos fatos, conforme deseja a autoridade instauradora, no h essa
obrigatoriedade. Isto porque a Comisso independente e no deve indiciar servidor algum pelo
simples fato de a autoridade julgadora entender assim.
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13.5. JULGAMENTO OBJETIVO PARA AS PENAS CAPITAIS
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8. Esse poder obrigatoriamente desempenhado pela autoridade julgadora do
processo disciplinar (...).
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DE VECULO ROUBADO. CRIME DE RECEPTAO E UTILIZAO DOLOSA DO
VECULO NO COMPROVADOS. PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE.
APLICAO. INDEFERIMENTO DE PROVAS. CERCEAMENTO DE DEFESA. NO-
OCORRNCIA. RECURSO ORDINRIO PARCIALMENTE PROVIDO. Ementa: 3. Na
aplicao de penalidade, deve a Administrao observar o princpio da
proporcionalidade em sentido amplo: "exigncia de adequao da medida
restritiva ao fim ditado pela prpria lei; necessidade da restrio para garantir
a efetividade do direito e a proporcionalidade em sentido estrito, pela qual se
pondera a relao entre a carga de restrio e o resultado" (Suzana de Toledo
Barros). 4. Hiptese em que se mostra desproporcional a aplicao da pena de
demisso ao recorrente, Delegado de Polcia do Estado de So Paulo com mais
de dezesseis anos de servio e sem antecedentes disciplinares, por ter sido
flagrado dirigindo veculo anteriormente roubado, sem que restasse
comprovada no processo administrativo disciplinar a que foi submetido a
prtica do crime de receptao de que foi acusado ou o dolo na utilizao do
veculo. 5. Recurso ordinrio parcialmente provido para anular a portaria de
demisso e determinar a reintegrao do recorrente ao cargo pblico,
ressalvada Administrao a aplicao de penalidade de menor gravidade,
pelos ilcitos administrativos j apurados, se for o caso. BRASIL, Superior
Tribunal de Justia. Recurso em Mandado de Segurana n 25.211 DF
(2007/0225067- 6). Relator Ministro: Arnaldo Esteves Lima, Distrito
Federal, 19 de maio de 2008.
Conforme se extrai dos julgamentos mencionados, o STJ vem entendendo que para a
aplicao do direito sancionador, exige-se do Administrador Pblico a observncia obrigatria de
todas as garantias subjetivas consagradas no Processo Penal contemporneo, considerando que, ao
exercitar a atividade sancionatria, a Administrao pratica atos materialmente jurisdicionais, no
sendo cabveis, portanto, posturas que se afastam dos postulados jurisdicionais, podendo a deciso
administrativa que no atentar para esses aspectos ser considerada como autoritria e arbitrria, e
portanto, nula.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Uma vez que tal posicionamento do Superior Tribunal de Justia se deu apenas em
casos isolados, considerando a divergncia dentro do prprio Tribunal e tendo em vista que a Lei n
8.112/90 no d espao para que a autoridade julgadora utilize dessa dosimetria nos casos de
penas capitais, esta CGU mantm o entendimento de aplicar tais penalidades quando a
irregularidade praticada estiver assim capitulada.
O Procedimento Sumrio foi institudo pela Lei n 9.527/97, que alterou alguns
artigos da Lei n 8.112/90. Este rito diferenciado do processo disciplinar tem o objetivo de
promover a celeridade da demanda e garantir a economia processual.
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Denota-se que as garantias constitucionalmente previstas so os princpios do
devido processo legal, contraditrio, ampla defesa, dentre outros. Segundo Francisco Xavier269,
deve-se ter em conta que o processo possui natureza instrumental, no podendo constituir-se um
obstculo para a apurao dos fatos. Assim, nada impede a produo de provas mais consistentes
quando houver necessidade. Ademais, qualquer que seja o rito processual, o processo disciplinar
tem por objetivo a busca da verdade dos fatos irregulares que chegaram ao conhecimento da
autoridade instauradora.
A formao de comisso processante por apenas dois membros e o prazo total para
apurao de at 30 dias, com possvel prorrogao por at 15 dias, so peculiaridades do rito
sumrio, consoante determina o 7 do art. 133 da Lei n. 8.112/90, segundo o qual o prazo para a
concluso do processo administrativo disciplinar submetido ao rito sumrio no exceder trinta dias,
contados da data de publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua prorrogao por at
quinze dias, quando as circunstncias o exigirem.
Caso seja necessrio mais tempo, pode-se reconduzir a comisso por mais 30 dias
prorrogveis por mais 15 dias, e assim sucessivamente.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
a) inciso XVI do art. 37 dispe sobre a regra geral aplicvel a todos os agentes
pblicos, a saber:
a.1) a de dois cargos de professor;
a.2) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
a.3) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com
profisses regulamentadas.
b) inciso I, pargrafo nico do art. 95, quando versa sobre os magistrados;
c) alnea d, inciso II do art. 128, ao regulamentar as vedaes aos membros do
Ministrio Pblico.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
ilegal, hiptese em que os rgos ou entidades de vinculao sero
comunicados.
7 O prazo para a concluso do processo administrativo disciplinar
submetido ao rito sumrio no exceder trinta dias, contados da data de
publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua prorrogao por
at quinze dias, quando as circunstncias o exigirem.
8 O procedimento sumrio rege-se pelas disposies deste artigo,
observando-se, no que lhe for aplicvel, subsidiariamente, as disposies dos
Ttulos IV e V desta Lei.
Nesse perodo, poder o servidor acusado optar por um dos cargos acumulados
ilicitamente, o que afastar a aplicao de penalidade, resultando apenas na exonerao a pedido do
cargo preterido. o segundo e ltimo momento em que o servidor pode escolher um dos cargos
configurando-se, ainda, a presuno de boa-f.
No caso de o acusado achar-se em local incerto e no sabido, ser citado por edital.
Quando citado regularmente e no apresentar defesa no prazo legal, o acusado ser considerado
revel, devendo-se designar defensor dativo para proporcionar a defesa, consoante os artigos 163 e
164 da Lei n 8.112/90, abaixo transcritos:
Art. 163. Achando-se o indiciado em lugar incerto e no sabido, ser citado por
edital, publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal de grande circulao
na localidade do ltimo domiclio conhecido, para apresentar defesa.
Pargrafo nico. Na hiptese deste artigo, o prazo para defesa ser de 15
(quinze) dias a partir da ltima publicao do edital.
Art. 164. Considerar-se- revel o indiciado que, regularmente citado, no
apresentar defesa no prazo legal.
1 A revelia ser declarada, por termo, nos autos do processo e devolver o
prazo para a defesa.
2 Para defender o indiciado revel, a autoridade instauradora do processo
designar um servidor como defensor dativo, que dever ser ocupante de cargo
efetivo superior ou de mesmo nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou
superior ao do indiciado.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
esferas diversas, quando for constatada a acumulao ilcita do cargo, emprego ou funo e provada
a m-f da conduta.
De acordo com o Parecer GQ-145 da AGU, com o advento da Lei n 9.527/97, que
alterou a Lei n 8.112/90, a acumulao ilegal de cargos, empregos e funes pblicas no enseja a
restituio dos valores auferidos como remunerao do servidor.
Evita-se, dessa forma, o enriquecimento sem causa do Estado, uma vez que, segundo
o 5 do art. 133, a opo realizada pelo servidor at o ltimo dia do prazo de defesa configurar a
sua boa-f. Contudo, poder a Unio cobrar a restituio dos valores pagos ao servidor, acaso seja
comprovado que ele no cumpriu, integralmente, a carga horria demandada pelo servio, em
razo, por exemplo, da incompatibilidade de horrio.
Caso o servidor no venha a optar por um dos cargos, poder a Unio, alm de
realizar a demisso, destituio de cargo em comisso ou cassao de aposentadoria, como
penalidades administrativas, impetrar ao de restituio dos valores auferidos em duplicidade nos
horrios efetivamente no trabalhados pelo servidor, por ser humanamente impossvel realizar,
por exemplo, 80 horas semanais de trabalho. Os valores devolvidos sero apenas aqueles
relacionados incompatibilidade de horrio.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
10. vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria
decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remunerao de cargo,
emprego ou funo pblica, ressalvados os cargos acumulveis na forma desta
Constituio, os cargos eletivos e os cargos em comisso declarados em lei de
livre nomeao e exonerao.
Denota-se, ainda, que, pela redao do 10, acrescido ao art. 37 da Carta Magna,
houve uma pequena ampliao do rol de excees para o servidor aposentado, sendo permitida,
alm da convencional acumulao de cargos j prevista na Constituio, a previso de acumulao
de cargos em comisso, de livre nomeao e exonerao, bem como de cargos eletivos.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
inassiduidade habitual, deve ser demonstrada pela meno de cada um dos dias em que as faltas
tiverem ocorrido.
15. PRESCRIO
Destarte, evidencia-se que nosso ordenamento jurdico entende que ningum pode
ficar merc de eventual aplicao de penalidade por prazo indeterminado. Ou seja, o servidor que
supostamente tenha praticado o ato irregular no pode ficar aguardando indefinidamente que a
Administrao resolva apurar o fato e responsabiliz-lo pela infrao, caso comprovada. Isso
309
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
geraria certa insegurana jurdica queles que ocupam cargos na Administrao Pblica, bem como
em todo o Sistema de Correio.
Como vimos acima, a prescrio tem por finalidade estabelecer um tempo para que a
Administrao tome providncias (apure o fato e aplique a penalidade, caso se confirme que o fato
foi irregular).
O texto da Lei n 8.112/90 bem claro nesse sentido, ao estabelecer, em seu artigo
142, 2, que o prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou conhecido.
Esse entendimento corroborado pela jurisprudncia do STJ, j pacificada sobre o assunto,
conforme se pode verificar no Agravo Regimental em Recurso em Mandado de Segurana n
29.547.
Naquela oportunidade, o fenmeno prescricional encontrava-se no centro do
debate. Segundo a agravante - servidora pblica do Estado de So Paulo -, os fatos sob apurao em
procedimento disciplinar j estariam acobertados pela prescrio, pois a contagem de tal prazo se
inicia a partir do cometimento do fato, e no da cincia do mesmo pela Administrao Pblica.
310
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
da Caixa Econmica Federal. No ano de 2005, abriu-se sindicncia. O PAD fora,
efetivamente, instaurado em 23/10/2007. Por isso, no est caracterizada a
prescrio para Administrao apurar os fatos imputados recorrente, ora
agravante. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento (grifo nosso).
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Agravo Regimental no Recurso em
Mandado de Segurana n 29547/MT (2009/0091451-9), Relator Ministro
Celso Limongi, Mato Grosso, 06 de dezembro de 2010.
311
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Outro ponto que merece destaque atinente a qual autoridade dentro da estrutura
da Administrao deve ter cincia do fato para que se inicie o prazo prescricional. Destarte, tal
questionamento surge do fato que os rgos pblicos so compostos e representados por pessoas.
Ento, quem deve ter conhecimento da irregularidade para que a prescrio comece a correr?
Sobre esse assunto, a Lei n 8.112/90 no foi muito clara. Vejamos novamente o
texto legal do art. 142, 1, segundo o qual o prazo de prescrio comea a correr da data em que o
fato se tornou conhecido.
Como vemos, no h meno a qual pessoa, dentro do rgo, deve ter conhecimento
do fato para que o prazo prescricional seja iniciado. Ocorre que os entes que compem a
Administrao Pblica so representados por seus diretores e presidentes. So eles, portanto, que
tomam as decises em nome do rgo e determinam as providncias que entendem necessrias
para o seu bom funcionamento, incluindo a as medidas relacionadas com assuntos disciplinares.
Portanto, do que foi exposto at aqui, conclumos que no a partir da cincia por
qualquer servidor pblico do rgo que tem incio a contagem do prazo prescricional disciplinar,
tendo em vista a ausncia de competncia legal para deflagrar procedimento apuratrio. Somente
as autoridades que administram e que ocupam cargos de relevncia dentro do rgo que possuem
essa atribuio.
312
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Ressalte-se, que a Lei n 8.112/90, no seu artigo 143, trouxe uma obrigao a
determinado gestor, no sentido de que ao tomar conhecimento de uma irregularidade, dever
obrigatoriamente abrir um PAD ou sindicncia para apurao de forma imediata. Assim sendo, se o
legislador trouxe uma obrigao legal a esta autoridade, tambm trouxe de outro lado, a prescrio.
Esta autoridade somente pode ser aquela que tem o poder de instaurar o PAD, ou seja, a Autoridade
Instauradora.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
A regra acima geral para a maioria dos casos. No entanto, existem diversas outras
formas de as irregularidades chegarem ao conhecimento da Administrao Pblica. Deste modo,
oportuno tecer algumas consideraes acerca destes outros instrumentos e meios que tambm tm
aptido para deflagrar o incio da contagem para a incidncia do fenmeno prescricional.
314
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
prescricional, considerando que os auditores no se enquadram como autoridades, no sentido visto
acima.
Outro caso que merece destaque quanto a novas irregularidades reveladas nos
trabalhos de eventual comisso disciplinar. Pode ocorrer que, no curso de procedimento
correcional, o colegiado venha a se deparar com novas irregularidades, acerca das quais,
inicialmente, no se tinha conhecimento.
De outro modo, caso o fato conhecido pela Comisso no decorrer dos trabalhos no
guarde conexo com os fatos que esto sob sua responsabilidade apurar, ento tal irregularidade
deve ser levada ao conhecimento da autoridade instauradora para as providncias cabveis. a
partir dessa comunicao que se considera iniciado o prazo de prescrio.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Tambm restou claro que o prazo prescricional tem incio a partir da cincia da
irregularidade pela autoridade competente, que deve tomar as providncias necessrias para a
instaurao de procedimento disciplinar. importante destacar que um dever da autoridade
competente tomar essas medidas para a apurao dos fatos, caso contrrio poder responder por
sua omisso, consoante dispe o art. 169, 2 (a autoridade julgadora que der causa prescrio
de que trata o art. 142, 2, ser responsabilizada na forma do Captulo IV do Ttulo IV).
316
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Saliente-se que o Captulo IV do Ttulo IV da Lei n 8.112/90 a que faz meno o
artigo acima trata das Responsabilidades a que est sujeito o servidor, termo este aqui
empregado no sentido amplo, abarcando, tambm, as autoridades do rgo que ocupem, to-
somente, cargos em comisso. A denominao Responsabilidades abrange as esferas cvel,
criminal e administrativa. Assim, se alguma autoridade der causa prescrio disciplinar, poder
responder nessas trs esferas.
Feita essa breve anotao acerca da responsabilidade da autoridade que der causa
prescrio, voltamos ao tema que ora nos ocupa.
Portanto, do que foi exposto at esse momento, tem-se que o prazo prescricional
interrompido com a publicao da portaria que determina a instaurao de procedimento
disciplinar com contraditrio. Procedimento prvio, instaurado para levantar maiores indcios
quanto autoria e materialidade, no tem a capacidade de interromper esse prazo. Nem mesmo a
sindicncia investigativa, que se assemelha ao inqurito policial - no sentido de no oportunizar o
contraditrio - interrompe a prescrio. Somente procedimentos disciplinares com contraditrio a
interrompem.
317
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Portanto, a interrupo aqui sob anlise possui dois efeitos: ela apaga o tempo
transcorrido desde o conhecimento do fato, zerando a contagem do prazo prescricional frise-se
que tal fenmeno no afasta a possibilidade de que o lapso transcorrido seja considerado na
avaliao de eventual prescrio do ilcito antes da instaurao do processo ; e, alm disso, esse
prazo prescricional congelado na estaca zero.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
servidor que se encontra no polo passivo do processo. Tal fato poderia at prejudicar a carreira e
imagem do acusado, fazendo com que seja preterido na ocupao de determinados cargos de chefia.
Diante dessa situao, deve-se fazer uma releitura do artigo acima, harmonizando-o
com o ordenamento jurdico como um todo, principalmente respeitando os ditames da nossa Carta
Maior. justamente nela que se encontra um relevante fundamento para a mitigao/relativizao
do contido no 3 do artigo 142 da lei que rege os servidores pblicos federais. Com a alterao de
seu texto, provocada pela Emenda Complementar n 45, de 30/12/2004, incluiu-se o inciso LXXVIII
ao artigo 5, com o seguinte teor:
Essa concluso dos tribunais considera a redao do caput do artigo 152 da Lei n
8.112/90, segundo o qual o prazo para a concluso do processo disciplinar no exceder 60
(sessenta) dias, contados da data de publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua
prorrogao por igual prazo, quando as circunstncias o exigirem.
Entende-se que a lei, ao dizer que o PAD no exceder os sessenta dias, somados
aos outros sessenta da prorrogao estabeleceu um prazo no terminativo do procedimento.
319
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
processo disciplinar, no se cogite mais, seja qual for o tempo que se leve para
a concluso do feito, da incidncia da prescrio. sabido que dois valores se
fazem presentes: o primeiro, alusivo Justia, a direcionar possibilidade de
ter-se o implemento a qualquer instante; j o segundo est ligado segurana
jurdica, estabilidade das relaes e, portanto, prpria paz social que deve
ser restabelecida num menor espao de tempo possvel. No crvel que se ad-
mita encerrar a ordem jurdica verdadeira espada de Dmocles a desabar so-
bre a cabea do servidor a qualquer momento.
Portanto, aqui j se verifica a regra geral para o caso: a interrupo deve estender
seus efeitos apenas durante o prazo da portaria inaugural (prazo mximo de 60 dias para o PAD no
rito ordinrio, como dito pelo Relator), somados aos 60 dias da prorrogao do apuratrio (no caso
de PAD de rito ordinrio, com dissemos) e mais 20 dias para o julgamento, tudo em perfeita
sintonia com a Lei n 8.112/90.
A interpretao mais consentnea com o sistema dessa Lei que no artigo 169,
2 , admite que a autoridade julgadora, que pode julgar fora do prazo legal,
seja responsabilizada quando der causa prescrio de infraes disciplinares
capituladas tambm como crime, o que implica dizer que o prazo de prescrio
pode ocorrer antes da deciso final do processo a de que, em se tratando de
inqurito, instaurado este a prescrio interrompida, voltando esse prazo a
correr novamente por inteiro a partir do momento em que a deciso definitiva
no se der no prazo mximo de concluso do inqurito, que de 140 dias (arti-
gos 152, caput, combinado com o artigo 169, 2, ambos da Lei n 8.112/90).
O STJ tem seguido esse mesmo entendimento em seus julgados. o que pode ser
percebido do Mandado de Segurana n 14.446/DF, cujo Relator foi o Ministro Napoleo Nunes
Maia Filho. Naquela oportunidade, restou consignado o seguinte entendimento:
320
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Sobre essa passagem do voto do Relator, deve ser ressaltado que esse prazo de 140
dias acima citado para o PAD no rito ordinrio. Com efeito, o prazo no qual o processo disciplinar
fica com a prescrio congelada no marco inicial depende do tipo de procedimento instaurado.
Adiante, trataremos com maiores detalhes o assunto. No momento, relevante apenas destacar que
esse entendimento do STJ leva em conta o texto do caput do artigo 152 da Lei n 8.112/90, como
mencionado logo acima.
Como falamos, o perodo em que a prescrio fica congelada varia de acordo com o
tipo de procedimento deflagrado para apurao dos fatos. Esses prazos so todos extrados da Lei
n 8.112/90.
Por fim, estipulou o legislador um prazo de vinte dias para que a autoridade julgue
os fatos. De acordo com o art. 167, no prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo,
a autoridade julgadora proferir a sua deciso.
321
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Para os demais procedimentos, segue-se a mesma lgica acima, apenas se alterando
os prazos, conforme estipulados em lei.
Por fim, a Lei n 8.112/90 estabelece os seguintes prazos para o PAD no rito
sumrio:
322
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Ainda sobre o tema interrupo do prazo prescricional, algumas observaes
devem ser feitas:
Considerando o que foi debatido, podemos afirmar que, diante de uma infrao
grave, sujeita demisso, o prazo prescricional de cinco anos nos termos do inciso I do art. 142 da
Lei n 8.112/90 comear a correr a partir do momento em que a Administrao tiver cincia do
fato.
Esse raciocnio acima tambm se aplica aos demais prazos prescricionais das
penalidades de suspenso e advertncia.
323
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Neste diapaso, merece destaque a regra lapidada no artigo 66, pargrafo 3 da Lei
n 9.784/99, segundo o qual os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no
ms de vencimento no houver o dia equivalente quele do incio do prazo, tem-se como termo o
ltimo dia do ms.
Destarte, considerando que uma s conduta praticada pelo servidor pode gerar um
ilcito administrativo-disciplinar, um ilcito penal e ainda configurar um ato mprobo conforme
vimos nos tpicos anteriores deste manual -, possvel que o colegiado que esteja frente de um
processo correcional delibere por suspender os trabalhos para aguardar uma manifestao do juzo
criminal ou, ainda, a autoridade de determinado rgo ou entidade pode esperar uma posio da
esfera judicial para decidir se vai ou no instaurar o devido processo disciplinar.
Contudo, h uma exceo. O prazo prescricional pode ser suspenso por deciso
expressa do Poder Judicirio. Assim, caso o acusado em um processo disciplinar, entendendo que
seus direitos no esto sendo garantidos no decorrer daquele apuratrio, recorra ao Poder
272Art.
126 - A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de absolvio criminal que
negue a existncia do fato ou sua autoria.
324
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Judicirio, pode o juiz determinar a suspenso dos trabalhos correicionais, at que o processo
judicial chegue ao seu final.
325
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
VI - em 3 (trs) anos, se o mximo da pena inferior a 1 (um) ano.
Frise-se que, ainda que a conduta do servidor seja um ilcito criminal, o que
importaria a aplicao do inciso I do art. 132 da Lei n 8.112/90 nos casos em que se trata de crime
contra a Administrao, necessrio o trnsito em julgado da deciso para que a autoridade
administrativa determine a aplicao da penalidade mxima de demisso.
326
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
caso, utilizar-se- a pena in concreto determinada pela autoridade judicial para o clculo da
prescrio disciplinar, de acordo com a regra estatuda no art. 110 do Cdigo Penal:
Vamos imaginar, no mesmo exemplo citado acima, que o servidor que praticara o
crime de corrupo j tenha sido definitivamente julgado por esse delito, e que a pena aplicada pela
autoridade judiciria, de acordo com os critrios do art. 68 do Cdigo Penal273, seja a de trs anos de
recluso.
Nesta hiptese, a Administrao Pblica ter o prazo de oito anos para aplicar a
penalidade de demisso ao servidor, tendo em vista o disposto no inciso IV do art. 109 do Cdigo
Penal.
273 Art. 68 - A pena-base ser fixada atendendo-se ao critrio do art. 59 deste Cdigo; em seguida sero
consideradas as circunstncias atenuantes e agravantes; por ltimo, as causas de diminuio e de aumento.
Pargrafo nico - No concurso de causas de aumento ou de diminuio previstas na parte especial, pode o juiz
limitar-se a um s aumento ou a uma s diminuio, prevalecendo, todavia, a causa que mais aumente ou
diminua.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
() 2. O prazo para a Administrao aplicar a pena de demisso ao servidor
faltoso de 5 (cinco) anos, a teor do que dispe o art. 142, inciso I, da Lei n
8.112/90. Entretanto, havendo regular apurao criminal, o prazo de prescri-
o no processo administrativo disciplinar ser regulado pela legislao penal,
que, in casu, consoante o art. 316 c.c. o art. 109, inciso III, do Cdigo Penal, de
12 (doze) anos. 3. Na hiptese, a contagem do prazo prescricional foi inter-
rompida com a instaurao de novo PAD em 04/09/2003, voltando a correr
por inteiro em 21/01/2004, aps o transcurso de 140 (cento e quarenta) dias
(prazo mximo para a concluso do processo - art. 152, caput, c.c. o art. 169,
2., ambos da Lei n 8.112/90). Desse modo, tendo sido expedida a Portaria
Demissionria da Impetrante em 19/05/2004, constata-se, toda evidncia, a
no-ocorrncia da prescrio da pretenso punitiva da Administrao.(...)
(Processo MS 9772/DF, Mandado de Segurana 2004/0091280-5, Relatora:
Ministra Laurita Vaz, rgo Julgador: Terceira Seo, Data do Julgamento:
14/09/05, Data da Publicao/Fonte: DJ 26/10/2005 p. 73)
conveniente enfatizar que, na esteira das regras apresentadas acima, nada impede
que, em determinadas circunstncias, o prazo prescricional penal utilizado acabe por ser inferior
aos cinco anos previstos no inciso I do art. 142 da Lei n 8.112/90. Ainda que a aplicao desta
regra resulte na diminuio do lapso prescricional o que, deve-se admitir, um contrassenso,
considerando que o fato do ilcito administrativo tambm ser um delito criminal a causa desta
reduo , tal possibilidade encontra amparo em nossos tribunais.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
provavelmente passar a ser maior do que 5 anos enquanto o processo crimi-
nal no estiver julgado. Mas, se o processo criminal for julgado, e for aplicada
uma pena em concreto cujo correspondente prazo prescricional no Direito Pe-
nal seja de menos de cinco anos (), a prescrio para a demisso acabar
sendo menor do que cinco anos.274
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
330
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
a possibilidade de aumento daquele prazo e consequentemente a manuteno do ius puniendi da
Administrao.
Por fim, de relevo destacar que a CGU pacificou a matria na esfera administrativa,
ao publicar o Enunciado n 05:
275saliente-se que, poca da lavratura do Parecer n GQ-144, o prazo prescricional para o crime do artigo
323 era de dois anos, conforme consta no texto do prprio parecer.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
previsto como crime e, por esse fato, sua punibilidade extingue-se em dois
anos.
Art. 323. Abandonar cargo pblico, fora dos casos permitidos em lei:
Pena - deteno, de 15 (quinze) dias a 1 (um) ms, ou multa.
1 Se do fato resulta prejuzo pblico:
Pena - deteno, de 3 (trs) meses a 1 (um) ano, e multa.
2 Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:
Pena - deteno, de 1 (um) a 3 (trs) anos, e multa.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
No obstante a incidncia da prescrio no ius puniendi do Estado-Administrao, o ordenamento
jurdico omisso ao dispor sobre o dever de apurao dos fatos que geraram o ilcito funcional.
333
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
Federal no Mandado de Segurana n. 23.262/DF, a Administrao Pblica
Federal deve observar a norma segundo a qual, no mbito dos processos
administrativos disciplinares, uma vez extinta a punibilidade pela prescrio, a
autoridade julgadora no poder fazer o registro do fato nos assentamentos
individuais do servidor pblico.
Por fim, interessa observar o que reza o art. 169 da Lei n 8.112/90: A autoridade
julgadora que der causa prescrio de que trata o art. 142, 2, ser responsabilizada na forma do
Captulo IV do Ttulo IV. Portanto, a lei prev a possibilidade de se responsabilizar civil, penal e
administrativamente a autoridade julgadora que der causa prescrio, sem prejuzo de que
qualquer outra autoridade seja responsabilizada quando provado o dolo ou a culpa no que tange
prescrio de ilcitos administrativos.
16. NULIDADES
16.1. GENERALIDADES
Lei n 8.112/90, art. 114 - A administrao dever rever seus atos, a qualquer
tempo, quando eivados de ilegalidade.
Smula STF n 473 - A Administrao pode anular seus prprios atos, quando
eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos;
ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os di-
reitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos a apreciao judicial.
Uma vez atribudo o citado poder-dever de reviso, quanto antes seja verificada a
presena de vcios no procedimento, menor ser o prejuzo ao acusado e, por conseguinte,
334
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
validade processual. No entanto, a esse respeito, a legislao estatutria no exibe as hipteses de
invalidao do processo disciplinar, regulando a matria em dispositivo nico:
Assim, a apreciao inicial da legalidade do ato disciplinar deve recair sobre seus
elementos, quais sejam: sujeito (competncia), objeto, forma, motivo e finalidade.
Doutrinariamente definidos como requisitos essenciais, o citado rol de elementos decorre da
interpretao do artigo 2 da Lei n 4.717/65 (lei da ao popular), abaixo transcrito:
a) incompetncia;
b) vcio de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistncia dos motivos;
e) desvio de finalidade.
O art. 53 da Lei n 9.784/99 dispe que a Administrao deve anular seus prprios
atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. J o art. 55 da referida lei, ao tratar da nulidade
relativa, dispe que em deciso da qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem
prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela
prpria Administrao.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
configurarem insignificantes violaes de forma, no implicam prejuzo para
as partes. 278
Para tanto, preciso observar em que momento do processo o ato invlido foi
editado. Desse modo, a propsito da nulidade de apenas uma prova, deve ser apreciada a influncia
da pea na convico da comisso para fins da decretao da invalidade do feito. A esse respeito,
manifestou-se a Advocacia-Geral da Unio nos Pareceres-AGU n GQ-37 e 17, vinculantes,
respectivamente:
Se, por exemplo, a nulidade ocorrer em uma prova relevante para a formao da
convico da Comisso, a autoridade competente dever declarar nulos, a referida prova e todos os
atos praticados posteriormente, salvo se as demais provas produzidas aps a prova nula no
tiverem sofrido contaminao decorrente da prova nula, hiptese em que podero ser mantidas.
Caso as provas tenham derivado da prova nula, pode-se adotar a teoria dos frutos
da rvore envenenada. De acordo com ela, as provas obtidas a partir de provas ilcitas (nulas)
possuem a mesma natureza e, portanto, estariam envenenadas e seriam nulas tambm, no
podendo ser reaproveitadas.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
com vistas a determinar o refazimento daqueles que afrontam as disposies legais, princpios
informadores do processo e, em especial, os que tenham o condo de prejudicar a defesa do
acusado.
Nesse rumo, faz-se necessrio avaliar, com cautela, a pertinncia da nulidade total
do processo, visto que esta medida tem repercusso efetiva na contagem do prazo prescricional,
pois a interrupo somente se opera em face da instaurao de processo disciplinar vlido. Seno
vejamos o entendimento do egrgio Superior Tribunal de Justia.
Sopesadas as consideraes acerca do ato anulatrio, vale observar que o artigo 169
da legislao estatutria prev a designao de nova comisso processante para o prosseguimento
da apurao. No obstante esta disposio, no h bice legal na reconduo do colegiado
anteriormente constitudo ou, ainda, o refazimento dos atos invlidos no mbito do mesmo
procedimento.
E, acima de tudo, no ato da escolha dos novos membros, tal como na reconduo
dos anteriores, seja afastado qualquer questionamento acerca da imparcialidade dos trabalhos a
serem desenvolvidos pelo colegiado.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
editado, os autos sero encaminhados autoridade competente para o proferimento da deciso,
no cabendo a invocao de tribunal ou juzo de exceo.
De outro lado, a decretao da invalidade esbarra no limite temporal fixado pelo art.
154 da Lei n 9.784/99, abaixo transcrito:
338
Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
estabiliza-se, no podendo mais ser anulado, quer por meio administrativo,
quer por deciso judicial.
Assim, se o primeiro julgamento tiver sido anulado de ofcio pela Administrao por
vcio de legalidade e com fundamento no princpio da autotutela, no h impedimento para que o
segundo julgamento seja mais gravoso ao servidor. V-se que no se trata de reavaliao de mrito
do processo disciplinar, cabvel em sede de reviso processual fase em que se probe a reformatio
in pejus.
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Manual de Processo Administrativo Disciplinar/CGU
conseqentemente, desde o conhecimento do fato lesivo at a instaurao do
segundo processo disciplinar.
BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Mandado de Segurana n 8.558-DF
(2002/0095484-0), Relator Ministro Vicente Leal, 16 de dezembro de 2002.
Resta claro, portanto, que ainda que o servidor penalizado j tenha cumprido sua
penalidade, quando um ato do processo disciplinar estiver eivado de ilegalidade, dever ser anulado
de ofcio, com base no princpio da autotutela, no art. 114 da Lei n 8.112/90 e nas Smulas n 346 e
473 do STF (...), considerando que no se trata da reviso de ofcio prevista no art. 174 da Lei n
8.112/90 e tendo em vista que no se trata de bis in idem. 279
Art. 563. Nenhum ato ser declarado nulo, se da nulidade no resultar prejuzo
para a acusao ou para a defesa.
Art. 566. No ser declarada a nulidade de ato processual que no houver
infludo na apurao da verdade substancial ou na deciso da causa.
Formulao DASP n 57. Inqurito administrativo. O inqurito administrativo
s nulo em razo de irregularidades que impliquem em cerceamento
defesa.
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EMENTA: [...] 3. Eventual nulidade no Processo Administrativo exige a
respectiva comprovao do prejuzo sofrido, o que no restou configurado na
espcie, sendo, pois, aplicvel o princpio pas de nullit sans grief. Precedentes.
[...]. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. Mandado de Segurana n 9657-DF
(2004/0052299-4), Relatora Ministra Laurita Vaz, Distrito Federal, 1 de
fevereiro de 2010.
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As nulidades absolutas so aquelas que, afrontando o rito de concretizao do
ato processual, traduzem patente prejuzo para o acusado, ou trazem, por
fora de lei ou regulamento, a presuno juris et de jure dessa ofensa. Em
razo dessas proeminncias, no carecem essas nulidades de demonstrao de
prejuzo por parte do interessado.
16.3.1.1. DE COMPETNCIA.
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d) julgamento proferido por autoridade impedida.
vlido relembrar que, consoante o entendimento esposado pelo STF, por meio da
Smula Vinculante n 5281, a ausncia de defesa tcnica por advogado no processo disciplinar no
configura hiptese de nulidade, posto que constitui faculdade concedida ao acusado.
Ainda, a arguio da nulidade relativa no poder ser oposta pela parte que lhe deu
causa, ou para a qual tenha concorrido, visto no ser admitido valer-se da prpria torpeza
(princpio da causalidade). Logo, o interessado no poder usufruir da situao jurdica por ele
criada a fim de afastar o exerccio do poder de punir da Administrao, conforme reza o art. 565 do
CPP, aplicvel subsidiariamente ao processo disciplinar: Nenhuma das partes poder arguir
nulidade relativa a que haja dado causa, ou para que tenha concorrido, ou referente a formalidade
cuja observncia s parte contrria interesse.
281 Smula Vinculante STF n 5 - A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo disciplinar
no ofende a Constituio.
282 COSTA, 2011, p.429.
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2. O entendimento desta Corte no sentido de que eventuais irregularidades
relativas ao excesso de prazo para prtica de atos, quando incapazes de trazer
prejuzo ao militar disciplinando, no ensejam nulidade do processo adminis-
trativo disciplinar. Precedentes.
[...]
5. Recurso ordinrio desprovido.
(RMS 22.032/GO, Relatora Ministra: Laurita Vaz, Data do Julgamento:
16/12/2010, 5 Turma, Data da Publicao: 07/02/2011; grifos no original)
Portanto, referido vcio no afeta a veracidade dos fatos; to somente a forma com
que se manifestam.
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