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AGENDA PBLICA

I. INTRODUCCIN

La concepcin del Estado como solucionador de problemas de carcter pblico y su


capacidad de tomar decisiones que vinculen colectivamente (Torres, 2004: 143), se traduce
en la necesidad de identificar y jerarquizar aquellos problemas que emergen dentro de la
sociedad. Desde un punto de vista del proceso de las polticas pblicas, constituye la
formacin de la agenda. Sin embargo, la globalizacin y la evolucin de la sociedad han
generado nuevos espacios de decisin e identificacin de problemticas sociales. Distintos
organismos internacionales, supranacionales, thinks tanks y comunidades epistmicas:
como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Organizacin Mundial de la Salud
(OMS), Organizacin Mundial del Comercio (OMC), el Instituto del Banco Mundial (WBI)
o la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), entre otros, se
han involucrado en la generacin de soluciones, acciones y transferencias de polticas
pblicas desde lo global hacia espacios regionales y Estados nacionales. Ejemplos como: la
alianza para la investigacin en polticas y sistemas de salud, programas para la
erradicacin del trabajo infantil o distintos convenios multilaterales, confirman este
accionar.

II. DEFINICIN

Agenda pblica est definida por el conjunto de temas que la ciudadana y distintos
grupos de la sociedad buscan posicionar para ser considerados como susceptibles de
atencin por parte de sus representantes.

El trmino Agenda Pblica se utiliza para referirse al conjunto de situaciones


problemticas que requieren de un debate pblico e intervenciones activas, por parte de las
autoridades pblicas legtimas, a fin de encontrar solucin.

Su elaboracin requiere, en primera instancia, de transformaciones en la vida


cotidiana de los individuos debido a cambios sociales que afectan a los diferentes grupos
sociales. Estas transformaciones son lo que genera una tensin social, y de esta manera, la
realidad es percibida como anormal o problemtica.

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Sin embargo, para hablar de Agenda Pblica es necesario que, esta tensin que
inicialmente es vivida como un problema privado individual, se transforme en un problema
colectivo. En otras palabras, que el problema encuentre una formulacin pblica, porque
ocupa y preocupa a grandes sectores de la sociedad; ello se constituye como una segunda
fase.

El paso de un problema privado a un problema de ndole social tiene por lo tanto sus
vectores. Se necesita que personas o grupos sociales tengan la capacidad y el inters de
accionar como portavoces de un emergente, y as, le otorguen una definicin y lo expresen
en un lenguaje adaptado, para que se vuelva pblico a travs de los medios de expresin
pblica. En este punto cabe resaltar el papel importante que pueden jugar los medios de
comunicacin, los crculos acadmicos y cientficos, y los actores polticos en la definicin
y la difusin del problema. Definir un problema obliga necesariamente a dar elementos
sobre las causas y, por lo tanto, a dar posibles soluciones.

De esta manera, la Agenda Pblica se encarga de suministrar informacin acerca de


los temas prioritarios de la realidad, considerando la participacin de diversas fuentes de
informacin (Gobierno, sociedad civil y medios de comunicacin). La misma est
compuesta por tres subproductos:

Agenda de Gobierno: descripcin de las polticas y proyectos prioritarios llevados


adelante por el Gobierno.
Agenda Ciudadana: identificacin de los temas prioritarios definidos por la sociedad
civil.
Agenda de Medios: base de datos con los temas prioritarios en funcin del
relevamiento realizado en los medios de prensa escrita nacional, provincial y local.

Informes a medida sobre los temas considerados prioritarios y su relacin con la gestin
gubernamental (tratamiento, resolucin de temas, medidas ejecutadas y preventivas, entre
otros temas), dirigidos a los funcionarios.

Publicaciones donde se realice la difusin del accionar del gobierno en los temas de
inters de la ciudadana, dirigidas a sectores particulares de la sociedad (ONGs,
Asociaciones, etc.) o a la ciudadana en general.

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De este modo, la Agenda Pblica abre espacios para el anlisis y debate de las temticas
prioritarias, propiciando la adecuacin de los proyectos gubernamentales con las
necesidades de la poblacin.

Respecto a los temas que forman parte de la agenda pblica actual, consideramos que
algunos son:

El debate sobre la despenalizacin del aborto


La seguridad vial y sus consecuencias.
La inseguridad y sus consecuencias.
Narcotrfico.
Las comunidades aborgenes y su lucha por territorios propios.
La trata y trfico de personas. Prostitucin y maltrato.
El incremento de la violencia dentro del mbito educativo.

Desde nuestro punto de vista, la Agenda Pblica no slo se construye con la


contribucin del gnero informativo, el cual pone de manifiesto una situacin emergente,
sino que tambin es necesaria la participacin de los distintos actores sociales, grupos de
presin o inters (empresas, ONGs, grupos polticos, entre otros) y representantes
gubernamentales.

A la hora de hablar de Agenda Pblica, los temas son variados pero adquieren
relevancia cuando se convierten en asuntos, que es cuando los medios de comunicacin los
posicionan en un lugar particular en el debate y dilogo social. Sin embargo, debemos tener
en cuenta que las situaciones informadas estn fuertemente influenciadas por las
ideologas y estilos del medio que comunica.

Por lo tanto, el gnero informativo establece los temas de la Agenda Pblica as como
tambin su valoracin, y permite mediante la informacin, dirigir el proceso de bsqueda
de soluciones. No obstante, no debemos olvidar que la toma de resoluciones depende en
ltima instancia de los distintos rganos de gobierno.

Por otra parte, la construccin de la Agenda Pblica se vincula al proceso de


socializacin en el sentido de que favorece la apertura de espacios que propician el debate y
el dilogo social. El hecho de que una sociedad pueda manifestar cuestiones, opiniones,
necesidades e intereses implica un continuo movimiento hacia la construccin de nuevos

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posicionamientos y una toma de conciencia frente a la estructura social donde estamos


insertos.

Por su parte, los medios de comunicacin se encargan no slo de comunicar lo


emergente sino tambin de intervenir en el sentido que aquello que emerge adquiere para
los miembros de una sociedad.

Hablar de socializacin y Agenda Pblica remite a pensar sobre los diferentes


atravesamientos (polticos, econmicos, culturales, religiosos, sociales) con los cuales
convivimos a diario.

Birkland (2005: 108) define a la construccin de la agenda pblica como el proceso


por el cual problemas y alternativas de solucin ganan o pierden atencin pblica y de la
lite, (lo que se traduce en un) conjunto de actividades de variados actores y grupos para
hacer que un determinado tema gane atencin y/o evitar que otro tema logre la atencin
pblica y de la lite.

III. FORMACIN DE LA AGENDA PBLICA

A diferencia de las mltiples definiciones que existen en la literatura sobre del


trmino polticas pblicas, parece haber un consenso1 entre los acadmicos y analistas de
polticas pblicas en cuanto a la definicin de agenda pblica. La formacin de sta se
entiende [como] el proceso a travs del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar
la atencin seria y activa del gobierno como posibles asuntos de poltica pblica (Cobb y
Elder, 1984, p. 67). Ms adelante estos autores, argumentan la importancia de este proceso
a travs de dos consideraciones bsicas: i) todo gobierno tiene limitaciones en cuanto a la
capacidad de atender todos los asuntos en un perodo de tiempo dado; ii) los problemas
identificados son siempre resultado de definiciones segn la lectura de los actores
involucrados.

En el anlisis de las polticas pblicas, el componente de la agenda [ 146 ] poltica


es uno de los factores para establecer la ruta de la construccin e intervencin de los
problemas pblicos. El primer paso para establecerla es su identificacin, en este punto la
discusin central reside en aquellos actores2 que tienen el suficiente poder para determinar

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los temas y problemas que han de tratarse en la arena poltica y social. Recurriendo a Roth,
el entendimiento de la identificacin de la agenda poltica depende de la respuesta a la
pregunta: por qu en algn momento, y a travs de qu mecanismos, un tema se torna
problemtico y obliga a las autoridades pblicas o al Estado a intervenir y a hacer algo?
(Roth, 2006, p. 57).

La agenda pblica se compone de dos actividades que en la prctica no suelen


diferenciarse: a) la identificacin y definicin del problema a intervenir pblicamente, y b)
la inscripcin de ste en tal agenda. En la primera actividad, los sectores y grupos sociales
seleccionan y priorizan aquellos problemas que necesitan ser conocidos e intervenidos3 por
autoridades pblicas. En la segunda actividad, el esfuerzo radica en lograr una comprensin
y aceptacin de la existencia del problema por parte de las agencias gubernamentales. Estas
dos actividades suponen restricciones para ambos actores. Para los grupos sociales que
intentan agendar sus problemas, las restricciones radican en priorizar y consensuar entre
ellos cules sern los problemas ms relevantes o que les causa mayores perjuicios, lo cual
los obliga a elegir. De igual manera, las autoridades pblicas debern priorizar los
problemas presentados por la sociedad segn su disponibilidad de recursos, limitaciones
normativas, as como consensuar con los intereses del partido y los grupos de inters que
los respaldan. En palabras de Roth, la formacin de la agenda es una construccin que
resulta del conjunto de luchas que los actores sociales y polticos libran para imponer una
lectura de un problema que sea la ms ventajosa posible para sus intereses (Roth, 2006, p.
58).

En este sentido, un problema se hace pblico a travs de la visibilizacin que le dan


aquellas personas o grupos con mayor capacidad de persuasin, negociacin y poder dentro
de la comunidad; que adems de ser capaces de visibilizarlo a travs de los medios de
comunicacin, tengan el inters de posicionarlo y presentarlo en un lenguaje comprensible
para los grupos [147] polticos (Cf. Lenoir, 1989, pp. 78-79; citado por Roth, 2006, pp. 58-
59).

3.1. Cmo se inscribe un problema en la agenda?

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Lo primero que se debe considerar es que toda agenda pblica debe tener cierto grado
de flexibilidad que permita enfrentar problemas coyunturales que aparecen de repente o
necesitan soluciones urgentes, como es el caso de los desastres naturales o los ataques
terroristas. A pesar de los diferentes modelos de inscripcin de problemas en la agenda, son
tres las condiciones necesarias para ello: i) debe percibirse a las autoridades pblicas como
las nicas responsables y competentes de su tratamiento; ii) la exigencia de la accin
poltica es inevitable, en tanto la brecha entre el ser y deber ser se acenta; y iii) la
presentacin del problema en un lenguaje comprensible para las autoridades pblicas (Cf.
Cobb y Elder, 1984, p. 115; Thoenig, 1997, pp. 86-87).

Es claro que no todos los problemas logran el objetivo de inscribirse en la agenda


pblica. Las autoridades pueden reconocer o no la existencia del problema, pero aun si lo
reconocieran, esto no significa que lo inscriban en la agenda y, mucho menos, que le den
solucin, ya que no todos los problemas son de inters para el gobierno. No todas las
cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelven cuestiones que
deben ser objeto de la accin gubernamental, agenda de gobierno (Aguilar, 1996, p. 24).
Sin embargo, aquellos asuntos que logran atraer la atencin de los gobiernos no lo hacen de
manera fortuita, tal como lo argumenta Thoenig, ya que el tomar la iniciativa es para un
organismo gubernamental el punto de llegada y no de partida (Thoenig, 1997, p. 84).

La agenda de gobierno es el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos,


que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin y, ms
propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado
que tienen que actuar (Aguilar, 1996, p. 29). La agenda de gobierno se origina en la
agenda ciudadana, ya que son cuestiones, conflictos o necesidades que conciernen y
preocupan a los ciudadanos y que ellos con independencia del gobierno o en comunicacin
con l consideran asuntos generales de estado y, en consecuencia, asuntos de gobierno
(Aguilar, 1996, p. 31). De esta manera, la agenda ciudadana, ms amplia que la de gobierno
debido a los mltiples intereses y representaciones de las diferentes problemticas
existentes entre los diversos sectores y grupos sociales que la componen, influye y
predetermina la agenda de gobierno. Esta relacin entre las agendas es originada
principalmente por la dinmica entre gobierno y sociedad.

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3.2. Actores que intervienen en la formacin de la agenda pblica

La formacin de la agenda es un proceso decisional complejo en el que intervienen


numerosos sectores sociales: partidos polticos, elites polticas, grupos econmicos, grupos
sociales de diversa ndole, incluso, grupos ilegales, quienes ejercen presin para que sus
problemticas sean agentadas por el gobierno, especialmente, en perodos de elecciones o
en coyunturas que requieren movilizacin de recursos y acciones (eventos inesperados). En
este sentido, existen mltiples versiones, interpretaciones, representaciones, definiciones
propias de los actores (Thoenig, 1997, p. 85). Las diferentes percepciones de los actores
inciden no slo en la definicin de un problema y sus soluciones, sino en la posibilidad de
ser inscrito en la agenda. Segn Thoenig, Bardach (Cf. 1973) describe a los empresarios
polticos como los actores encargados de posicionar, segn sus intereses, algunos
problemas en las agendas gubernamentales. Son los individuos, grupos, o agrupaciones
sociales, [quienes] movilizan los recursos y oportunamente ponen en marcha estrategias de
juego, para lo cual buscan obtener una posicin de consideracin por parte la autoridad
pblica legtima (Thoenig, 1997, p. 86).

Pero, son las lites y los movimientos sociales, las dos clases de empresarios
polticos, los principales actores que agendan problemas. Las lites son representadas por
dirigentes del gobierno o instituciones con cierto poder e influencia suficiente para inscribir
problemas en la agenda pblica; en tanto que los movimientos sociales son considerados
como clases no elitistas que se organizan para influir en el sistema poltico y social. Segn
la metodologa utilizada por los empresarios polticos para lograr su objetivo, estos se
podran clasificar en tres grupos: i) los que provocan la aparicin [ 149 ] de un problema a
partir de una situacin dada, por lo que necesitarn una situacin que perciban como
problema al tiempo que generan acciones para cambiarla, con el fin de transformarla y
presentarla como problema pblico; ii) los que le dan contenido a aun problema segn las
percepciones colectivas, a travs de la conformacin de un pblico por medio de la
organizacin y el liderazgo; y iii) los que ponen en el escenario poltico un problema a
travs de la expresin y la mediacin, utilizando la coalicin y diferentes canales de acceso
al poder local (Thoenig, 1997, pp. 86-87).

3.3. Decisiones y no-decisiones en la formacin de agendas

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La formacin de la agenda es un proceso que tiene implcito tres decisiones: la


primera se refiere a la priorizacin de los problemas pblicos a intervenir, la segunda es la
definicin del problema en el sentido pblico y la tercera es su inscripcin en la agenda.
Estas decisiones son tomadas tanto por los actores sociales o empresarios polticos como
por las agencias gubernamentales, por decisin individual o colectiva, y se entienden como
una eleccin entre dos o ms opciones o acciones probables bajo ciertas circunstancias,
cada una de las cuales produce uno o ms resultados y una o ms consecuencias, de modo
que todas las decisiones incluyen tres componentes: actos, estados y resultados (Resnik,
1998, p. 25; citado en Gonzlez, 2002, p. 29). La decisin es un elemento transversal en el
proceso de polticas pblicas, es el puente entre las diferentes fases.

Para Gonzlez, la decisin es la conexin entre dos grandes mundos: el mundo


subjetivo que contiene la racionalidad cognitiva del actor y el mundo externo que contiene
las estructuras objetivas, y a las constelaciones de intereses en conflicto de los diversos
actores (Gonzlez, 2002, p. 29). Es pues, el intento de actuar lo ms racional posible a
pesar de lo ingobernables, irracionales, caticos, desinformados e inciertos que parezcan
algunos procesos. Decidir implica poner en juego las opciones e intenciones de intereses
contrapuestos, que aparecen como conflictos al inicio pero luego se perfilan como una
forma de planeacin social, a travs de la racionalidad.

Un aspecto importante en el proceso de las polticas pblicas en algunos casos


suele pasarse por alto es la no-decisin. Es decir, aunque las personas, grupos y el
gobierno estn capacitados e interesados en decidir qu problemas deben ser intervenidos,
no siempre eligen la mejor forma de hacerlo o deciden no hacer algo al respecto. Segn
Gonzlez, es frecuente que no decidan, que asuman no-decisiones y, por lo tanto, no-
acciones (Gonzlez, [ 150 ] 2002, p. 33). Aunque desde la dcada del 60 en el escenario
pblico se ha aceptado la no-decisin como una disposicin igualmente importante, e
inclusive efectiva en casos en los cuales es mejor desde el punto de vista del gobierno, no
hacer nada y dejar pasar,5 esta es una cuestin que en el contexto colombiano no ha logrado
tomar la fuerza necesaria y, por lo tanto, no ha sido investigada a profundidad.

Las no-decisiones para Meny y Thoenig no son ms que una forma de legitimar las
acciones en este caso, las no acciones de las autoridades pblicas que buscan enterrar

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el problema (Meny y Thoenig, 1992, p. 138). Las no -decisiones, afirma Therborn (Cf.
Therborn, 1979, pp. 275-278), se toman cuando se desea ocultar la evidencia de opresin
social, negligencia de agencias gubernamentales o para evitar la unin de las minoras. As,
aprovechan los discursos sociales y explotan las contradicciones que en estos encuentran;
por lo general, se favorecen de figuras como el chivo expiatorio o fenmenos que distraigan
la opinin pblica (citado por Gonzlez, 2002, p. 33). Entonces se hace evidente la falta de
neutralidad del Estado en la mediacin de los problemas.

Pero qu tan vlido y posible es tomar no-decisiones por parte de las autoridades
pblicas frente a una situacin problemtica? Es en verdad esta una opcin real a
considerar dentro del abanico de posibilidades? Aunque en la realidad muchos gobiernos
tomen la decisin de no hacer nada, lo cierto es que dentro del contexto de las polticas
pblicas, esto representa un riesgo tanto para la autoridad pblica como para la sociedad.
En este caso, las autoridades estaran incumpliendo con sus responsabilidades, al tiempo
que se pospone la solucin de problemas o necesidades. En palabras de Gonzlez:

IV. LA CONSTRUCCIN DE LA AGENDA

4.1. LAS FAMILIAS DE PROCESOS:

El proceso que lleva a un problema a incorporarse a la Agenda Pblica est


integrado por un conjunto complejo de pasos, actividades y situaciones interconectadas que
hacen que un cierto problema sea calificado como problema pblico y, a partir de ello, una
intervencin orientada a resolverlo sea considerada. Este complejo proceso se concentra
analticamente en lo que ocurre en el sistema poltico y no en los aspectos sustantivos de la
poltica pblica especfica.

John Kingdon (1995) propone un modelo analtico para comprender el surgimiento


de una poltica pblica que en lo esencial identifica la existencia de tres familias de
procesos que a un cierto momento convergen y generan una oportunidad en la que un
problema es reconocido, se identifican o formulen alternativas de solucin probables al
problema y se da un contexto poltico que permita abordar el problema. Estas familias de
procesos, que se explican en los prrafos siguientes, son: el reconocimiento del problema,
la construccin de alternativas y el proceso poltico.

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a) Reconocimiento del Problema.

Variados problemas compiten por capturar la atencin de los actores de poder, pero
solo algunos de ellos sern reconocidos. Qu hace, entonces, que un problema sea
reconocido por quienes son influyentes en el proceso de la poltica pblica?

Aunque una respuesta comnmente expresada basada en la teora democrtica


supondra que aquellos problemas que son recogidos por la agenda son aquellos que afectan
a los ciudadanos, la evidencia emprica tiende a mostrar que los problemas que se
incorporan a la agenda son aquellos que capturan la atencin o estn en la esfera de inters
de quienes ocupan las posiciones formales de poder o estn alrededor de ellos. Esta
percepcin comn no contrara la teora democrtica en la medida que quienes han llegado
a los cargos formales de poder lo han hecho a travs de la institucionalidad democrtica.
Por otro lado, el problema con esa percepcin comn es como se jerarquizan los problemas
que afectan a los ciudadanos.

As, en vistas de las dificultades de establecer los vnculos entre las polticas
pblicas y las preferencias populares, Dye (2002) sugiere que es ms probable que las
polticas pblicas concuerden con las preferencias de la lite antes que las de la masa. En
este contexto, Dye agrega que las autoridades actuarn racionalmente en respuesta a los
eventos y condiciones que bien educadas e informadas lites entienden que es lo que el
gobierno debe hacer para mejorar la situacin de la poblacin. Es decir, aquellas situaciones
que se aparten de lo que los grupos influyentes consideran normal o deseable sern
consideradas problemas y, en consecuencia, movilizarn esfuerzos para que el gobierno
intervenga y corrija la situacin. Lo que los grupos influyentes consideran normal o
deseable estar determinado por el conjunto de valores, motivaciones, percepciones del
bien y del mal, conocimientos, prejuicios y predisposiciones que ellos han internalizado y
que conforman su sistema de evaluacin de la realidad social.

Para identificar las situaciones problemticas, los grupos influyentes acuden a datos,
indicadores y estudios que dan cuenta de si la situacin en anlisis diverge de aquello que
ellos consideran normal o deseable. Si la informacin que presentan muestra un
empeoramiento de la situacin, ellos tendrn una mayor probabilidad de capturar la

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atencin de otros actores influyentes y, consecuentemente, movilizar apoyos para que el


problema sea abordado por las autoridades. Ello genera los incentivos para que los
propulsores de un cierto problema seleccionen aquellos datos e indicadores que muestren
que la situacin amerita ser abordada para, de esa manera, evitar problemas mayores.
Asimismo, dado que slo unos pocos problemas sern abordados y que variados actores
influyentes desarrollan estrategias similares para capturar la atencin de las autoridades
para los problemas que ellos promueven, los problemas que tienen ms probabilidades de
incorporarse a la agenda sern aquellos que, por un lado, muestren fundadamente una
necesidad impostergable de intervenir y, por otro, tengan reales posibilidades de ser
abordados con relativo xito, atendidos los recursos disponibles, conocimiento y tecnologa
para abordarlos, y posibilidades de solucin.

b) Construccin de Alternativas.

La construccin de alternativas es un proceso desestructurado y en el que los


aspectos tcnicos tienen mayor cabida. Quienes participan ms activamente en este proceso
son los tcnicos del gobierno, acadmicos, expertos, ONGs y grupos de inters. De estos
grupos preferentemente surgirn ideas acerca de cmo podra ser resuelto un cierto
problema. Esas ideas se expresan de variadas formas, como artculos acadmicos,
ponencias en seminarios, congresos o reuniones profesionales, documentos que surgen de
comisiones establecidas por el gobierno o el parlamento para analizar un determinado
problema, informe de un organismo pblico sobre un cierto tema especfico y formas
similares. Estas ideas son difundidas a travs de variados medios, como publicaciones
acadmicas o de divulgacin, medios de comunicacin que difunden extractos sobre los
aspectos sustantivos de la idea, entrevistas de prensa, radio o televisin, audiencias del
Congreso, entre otras maneras de divulgacin. De esta manera, las alternativas para
enfrentar un problema circulan entre los grupos interesados y, a partir de ello, se da el
debate y la confrontacin acerca de que soluciones implementar. En este proceso los
promotores de las iniciativas expresan sus argumentos con la idea de persuadir a los
diversos grupos de especialistas y, de esta manera, legitimarla y ganar apoyo en estos
grupos. El resultado del proceso llevar a que algunas propuestas entren en hibernacin y
eventualmente a reactivarse tiempo despus , a que otras sean descartadas, y las que

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sobreviven entren en un proceso de revisin, reformulacin e integracin. Muy raramente


una propuesta sobreviviente se mantiene inalterada desde su formulacin hasta su
aprobacin y transformacin en poltica pblica.

Kingdon (1995) identifica tres criterios que permiten a una iniciativa sobrevivir al
arduo debate y confrontacin: factibilidad tcnica, aceptacin por la comunidad de
especialistas y anticipacin de futuras restricciones u objeciones. El primer criterio hace
referencia a que la iniciativa satisface un conjunto de expectativas sobre los mecanismos,
herramientas e instrumentos que se aplicarn, lo que permite vislumbrar que la puesta en
prctica de la iniciativa es posible. El segundo criterio se orienta a que la propuesta no
desafe o quede fuera de los criterios y conocimientos que los especialistas en el tema de la
propuesta tienen por ciertos. El tercer criterio se refiere a que la iniciativa debe aportar
suficientes elementos que muestren que es capaz de superar restricciones y objeciones. La
primera de las restricciones es que la propuesta debe mostrar costos aceptables, es decir que
los costos que involucra implementarla estn dentro de rangos que razonablemente pueden
abordarse con el presupuesto pblico. La segunda objecin que la iniciativa debe anticipar
es que debe tener aceptacin para un pblico amplio, lo que implica que la alternativa debe
sumar apoyos y evitar rechazos.

Las propuestas que sobreviven son las que satisfacen los criterios sealados. Dado
que no todas las alternativas los satisfacen, se produce el proceso de revisin,
reformulacin e integracin sealado. Aquellas que no satisfacen los criterios mencionados
y que su revisin, reformulacin o integracin con otra u otras alternativas es muy
complejo e incierto sern descartadas de ser consideradas en la decisin sobre la poltica
pblica que se implementar. De esta manera, a travs de este proceso, la lista de
alternativas posibles se reduce considerablemente a algunas pocas que sern seriamente
consideradas para ser implementadas como poltica pblica. Luego de un largo proceso,
estas pocas alternativas se incorporarn a la Agenda de Decisin.

c) Proceso Poltico.

Lo propio del proceso poltico es la confrontacin y acomodacin de intereses en


torno a la poltica pblica en debate. As como el proceso de construccin de alternativas

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muestra, ms recurrentemente, a grupos de especialistas teniendo un rol ms activo, el


proceso poltico es preferentemente dominado por quienes participan activamente en las
redes de poder e influencia en las decisiones del gobierno. Estos son actores que
desempean cargos de poder en el Estado y que en el ejercicio de sus roles deben
involucrarse en el abordaje del problema pblico y formulacin de la poltica pblica,
grupos de presin, partidos polticos, lderes de opinin, movimientos ciudadanos y
similares.

Respecto de quienes participan en este proceso, Jobert (2004: 35) seala que los
problemas que recibirn atencin estatal sern aquellos promovidos a travs de la estructura
de representacin de intereses de la sociedad y que la interpretacin del problema
determina extensamente el sistema de actores que ser movilizado en la lucha poltica.

En el proceso poltico los promotores de las iniciativas sobrevivientes buscan


apoyos a sus propuestas y/o bloquear las iniciativas que pueden afectar negativamente sus
intereses. En ello, los promotores entran en una fase de intercambios, orientados a construir
alianzas con la finalidad de agregar recursos de poder a la iniciativa que promueven. Estos
intercambios estn gobernados por el arte de la negociacin y en l los negociadores
transan sus apoyos: el apoyo a una cierta iniciativa puede llevar implcito un precio tcito,
de apoyar en otro momento una propuesta impulsada por el actor de quien se recibi el
apoyo. Tambin puede ocurrir que haya actores dispuestos a entrar en la discusin de las
alternativas aunque no tengan intereses directos comprometidos , motivados por el deseo
de aumentar el precio por su apoyo. As, el proceso poltico alienta el surgimiento de
conductas estratgicas en que los actores se mueven buscando aumentar la probabilidad de
satisfaccin de sus intereses, al mayor nivel posible.

Aunque los promotores estn constantemente buscando apoyos para su propuesta,


sus posibilidades de obtenerlo aumentan considerablemente cuando hay un clima poltico
favorable. El clima poltico es un concepto difcil de definir, operacionalizar y explicar,
aunque fcil de entender para quienes participan de las redes de poder e influencia. Incluye
el conjunto de predisposiciones y percepciones que los actores de poder tienen respecto de
la variedad de temas de la Agenda Pblica, la urgencia de un problema particular, la bondad

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y aceptabilidad de las propuestas en discusin, y la probabilidad que ellos le asignan a que


una iniciativa sea decidida favorablemente.

El clima poltico, como todo clima, es variable. Puede ser que la opinin expresada
por un personaje u organizacin de alta relevancia social y de reconocida autoridad moral,
de conocimiento o similar, atraiga la atencin hacia un problema que estaba recibiendo
escasa atencin y con ello cambie las percepciones y predisposiciones prevalecientes entre
los actores de poder. Tambin puede suceder que un hecho poltico, como un cambio en el
gabinete ministerial o una situacin equivalente, genere una situacin favorable para
abordar un cierto problema. La ocurrencia de un hecho inesperado, como un fenmeno de
la naturaleza, un accidente de gran impacto, una revuelta ciudadana deje al descubierto un
problema que no haba sido reconocido por los actores de poder, lo que genera un cambio
abrupto en el clima poltico y una situacin favorable para abordar el problema que esta tras
la ocurrencia del hecho inesperado.

La ocurrencia de estos hechos puede generar una oportunidad para abordar el


problema. Ello es tratado en la siguiente seccin.

4.2. LA VENTANA DE OPORTUNIDADES:

Este concepto hace referencia a la oportunidad que se abre para incorporar los
problemas que ellos proclaman a la agenda, para que los propulsores de una propuesta
empujen por ella y para transformar una iniciativa en poltica pblica.

Hay variados problemas que buscan capturar la atencin de los actores de poder,
pero slo algunos sern abordados. Los problemas susceptibles de ser abordados se
asemejan un grupo de pacientes esperando ser atendidos en una sala de espera de la seccin
de urgencias de salud en un hospital pblico. La apertura de la ventana establece las
prioridades acerca de quin ser atendido primero, de modo similar a como las prioridades
de atencin de pacientes est determinada por quienes los mdicos y colaboradores estiman
que presenta una mayor urgencia y que tiene posibilidades de cura. Los actores ponen unos
temas antes que otros porque piensan que tienen mayores posibilidades de ser aprobados.
De modo contrario, los actores raramente estarn dispuestos a invertir su tiempo, energas,

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capital poltico y otros recursos en iniciativas que ellos reconocen con altas probabilidades
de fracaso.

Esta ventana, cuando se da, presenta una oportunidad para promover una iniciativa
de poltica pblica. La ventana no se abre muy a menudo, por lo que si los actores
favorables a la iniciativa no aprovechan la oportunidad debern esperar hasta que se abra
nuevamente.

a).Por qu se abre una ventana de oportunidades?

Siguiendo a Kingdon (1995), una ventana de oportunidad para una poltica pblica
se abre a causa de movimientos en la familia de procesos polticos. Estos movimientos
pueden ser producidos por cambios en el gabinete, altos cargos polticos, cambios en el
clima poltico, resultado de elecciones municipales que indican la correlacin de fuerzas
entre el gobierno y la oposicin , elecciones legislativas que cambian la composicin del
Congreso, cambio de gobierno. Este ltimo es, probablemente, la ms obvia ventana de
oportunidad de poltica pblica.

Tambin ocurre que una ventana se abre porque un nuevo problema emerge con tal
fuerza que captura la atencin de los actores relevantes: un accidente, un hecho inesperado
o un evento de la naturaleza, por ejemplo, deja al descubierto un problema no abordado y
ello cambia las predisposiciones y percepciones de urgencia de los actores con influencia,
lo que los lleva a tener una disposicin favorable a resolver el problema emergente. La
aparicin de una situacin inesperada y de gran envergadura crea una oportunidad para que
los impulsores de una determinada propuesta la promuevan y presionen para que ella sea la
alternativa que se transforme en la poltica pblica.

La apertura de la ventana de oportunidad genera un ambiente favorable para


presentar los temas y promover propuestas, pero la apertura de la ventana, en s misma, no
determina lo que se har. Los defensores de las propuestas usan sus capacidades,
habilidades, recursos y acuden a sus redes de influencia para aprovechar la oportunidad que
se ha abierto para promover sus propuestas.

b) Por qu se cierra la ventana de oportunidades?

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La ventana no permanecer abierta por mucho tiempo. Ella se puede cerrar por
variadas razones (Kingdon 1995):

Los actores relevantes pueden sentir que ellos han abordado el problema a travs de
decisiones que han puesto en prctica alguna iniciativa que ha abordado el problema, han
promulgado alguna ley, han asignado recursos y/o han designado a algn organismo
pblico para que se haga cargo de la situacin. En este contexto las autoridades sentirn que
ya dieron solucin al problema y que es necesario que transcurra un cierto tiempo para que
esa solucin produzca resultados, por lo que no estarn disponibles para intervenir en esa
situacin nuevamente, al menos por un cierto tiempo.

Los actores pueden fracasar en promover el tema o una particular iniciativa, lo que
implicar para ellos una derrota y prdida de recursos de poder. Si eso, ocurre, difcilmente
estarn dispuestos a invertir capital poltico y recursos de poder adicionales en el tema y
habr que esperar a que una nueva ventana de oportunidad se abra.

El hecho que promovi la apertura de la ventana puede rpidamente quedar atrs


por su propia naturaleza o corta duracin. Por ejemplo, en su periodo inaugural los
gobiernos entrantes, en un rgimen democrtico, disponen de un amplio respaldo
normalmente mayor al que obtuvieron en las elecciones y predisposiciones favorables
entre los actores de poder hacia un conjunto de temas promovidos en la campaa electoral.
Pero ese periodo no es eterno y pronto los actores de poder comienzan a desarrollar sus
juegos estratgicos para impedir que aquellas iniciativas impulsadas por el gobierno, y que
pueden afectar sus intereses, se materialicen. Con ello, los gobiernos van encontrando
progresivamente dificultades para poder impulsar y materializar la agenda con la que
llegaron a los cargos de poder. La Luna de Miel de los gobiernos como se llama
normalmente a este periodo en un cierto momento se acaba y, con ello, se cierra la mayor
y mejor ventana de oportunidad que disponen los gobiernos para impulsar las iniciativas
que comprometieron con los ciudadanos en la campaa electoral.

Tambin puede ser que otro hecho, que surge imprevistamente, atraiga la atencin
de los actores claves y, como consecuencia, cambie el cuadro de prioridades en la Agenda

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Pblica. Con ello el tema que haba logrado capturar la atencin de los actores relevantes
pierde prioridad y visibilidad.

Cambios en los cargos de autoridad poltica pueden afectar la agenda del gobierno.
El alejamiento de un Ministro o de una autoridad que impulsaba un cierto tema implicar
que, muy probablemente, la ventana para ese tema se cierra. Por ejemplo, en su poca de
Ministro de Obras Pblicas Eduardo Frei Montalva se empe en promover una poltica de
ampliacin y mejora de la infraestructura caminera y otra para crear y administrar un fondo
de regado para apoyar la agricultura del norte grande y norte chico5 (ver: Gazmuri 2000).
Aunque sendos proyectos de ley fueron presentados y su empeo fue grande no alcanzaron
a ser aprobados durante su gestin ministerial. Slo seran retomados y aprobados largo
tiempo despus. La renuncia de Frei Montalva al Ministerio implic que la ventana se
cerrar para estas dos iniciativas por el retiro de la autoridad que los impulsaba.

Por qu no hay alternativa disponible para un determinado problema. En este caso,


la ventana se cierra porque no hay una propuesta de solucin que permita abordar el
problema pblico.

Aunque los actores polticos pueden jugar un rol central en el establecimiento de la


oportunidad, una vez que la ventana se ha abierto el desarrollo del proceso es una situacin
que escapa a su control. La ventana cuando se abre crea una oportunidad para abordar el
problema, pero para que esta pueda ser aprovechada es necesario que se produzca una
convergencia o acoplamiento entre diversos aspectos: soluciones posibles y disponibles con
problemas que pasan a ocupar lugares de prioridad en la agenda, y esta conjuncin de
problemas y soluciones satisface las condiciones polticas del momento.

4.3. LA AGENDA DE DECISIONES

La Agenda de Decisiones ha sido definida como el listado de problemas que estn en


situacin de recibir una decisin desde el Estado a travs de una decisin presidencial, del
gabinete, una votacin parlamentaria o una frmula institucional similar (Birkland 2005). A
su turno Kingdon (1995) argumenta que los problemas y el proceso poltico pueden
conformar la Agenda de Decisiones de poltica pblica del gobierno, pero que la
probabilidad que un tema suba fuertemente en las prioridades de esta agenda est

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enormemente influida por la convergencia de las tres familias de procesos el


reconocimiento de un problema, la construccin de alternativas y el proceso poltico.

Qu hace que estos procesos converjan? A pesar de las conexiones que se dan entre
ellos y aunque haya actores que estn presentes en uno o ms de ellos, los procesos
revisados (reconocimiento de problemas, construccin de alternativas y proceso poltico)
son procesos separados, gobernados por diferentes fuerzas, diferentes consideraciones y
estilos. Estos procesos, sin embargo, convergen en momentos crticos y generan una
oportunidad para la poltica pblica: un problema es reconocido, una solucin est
disponible, el clima poltico es favorable, hay un actor con poder y/o influencia que
promueve o respalda una propuesta que ha logrado sobrevivir al debate sobre las
alternativas y las restricciones no son severas. La clave para entender el surgimiento de
polticas pblicas es esta convergencia de las familias de procesos.

En el acoplamiento de las familias de procesos los promotores juegan un rol central.


Detrs de las iniciativas siempre hay promotores que se destacan por su persistencia y por
el sentido de oportunidad que desarrollan. Aunque los procesos sealados se desarrollan en
y a travs de las estructuras institucionales que tiene el Estado, los promotores desempean
un rol destacado en la promocin de la iniciativa y recurrentemente en crear, identificar el
momento clave y aprovechar la oportunidad que se ha creado para la poltica. Sin estos
promotores difcilmente las propuestas se transforman en poltica pblica.

La convergencia de las familias de procesos, unido al rol que desempean los


promotores de iniciativas, augura que se ha configurado un contexto en que, con alta
probabilidad, pronto habr una decisin de poltica pblica. Los modos acerca de cmo esa
decisin ser tomada son abordados en la seccin siguiente.

V. Establecimiento de la Agenda Pblica en el Per: Cmo decide el Estado qu


polticas pblicas realizar?

Las polticas pblicas se desarrollan en diversas fases que, en conjunto, configuran el ciclo
de polticas pblicas. Este ciclo constituye un modelo analtico que nos permite identificar
y analizar los diversos procesos seguidos por los actores. Dicho ciclo comprende cuatro
fases: la inclusin de temas en agenda de decisin gubernamental (establecimiento de la

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agenda), el diseo, la implementacin y la evaluacin de polticas pblicas. Cada una tan


importante como la otra, aunque es preciso mencionar que la elaboracin de una poltica
pblica es parte de un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos lmites
permanecen muy inciertos. En consecuencia, estamos ante un proceso poco claro, ordenado
y racional en la realidad. Sin embargo, utilizar estas cuatro categoras resulta til pues
sirven de gua en la realizacin de un anlisis ordenado y coherente de las polticas
pblicas.

En este sentido, esta lnea de investigacin plantea prestar especial atencin a la fase
de inclusin en la agenda como detonante de la poltica pblica. A qu se hace referencia
con este trmino? La idea es estudiar el establecimiento de la agenda pblica, como
tambin se le conoce a esta fase, a travs de las distintas prcticas de inclusin en la
agenda, vale decir, formas de intervencin e interrelacin que tienen los diversos actores
que forman parte de una poltica pblica para incorporar temas en la agenda de decisin del
gobierno. Las prcticas de inclusin en la agenda, lejos de ser actos formales, constituyen
estrategias que se visibilizan en acciones y discursos. Esta lnea de investigacin por
lo tanto pretende incentivar e iniciar a los alumnos de pregrado y postgrado en estudios que
se pregunten sobre el porqu de la inclusin de ciertos temas en instancias de decisin
estatal, haciendo referencia a los actores involucrados y las estrategias utilizadas en este
posicionamiento.

Estudiar la fase de inclusin en la agenda de polticas pblicas es importante porque


permite contar con una primera aproximacin al origen de toda poltica que resultar til en
el estudio de las otras fases del ciclo de polticas pblicas. Implica la realizacin de un
primer mapeo de actores, con intereses, preferencias y posiciones, en la formulacin de la
poltica pblica. Asimismo, permite una mayor precisin a la hora de estructurar los
problemas pblicos y explicitar, a travs de evidencia concreta, las estrategias de los actores
para incluir un tema en la agenda pblica. Su relevancia consiste tambin en mostrar la
dinmica generada entre los diversos actores, en particular de las relaciones de poder que
estos ejercen a travs de acciones y discursos, as como una mejor comprensin de los
procesos de toma de decisin en el Estado peruano.

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CONCLUCIONES

La Agenda Pblica es el listado de temas a los que las autoridades de gobierno y


personas con influencia prestarn atencin a un cierto momento. Muchos problemas pugnan
por capturar la atencin de los actores relevantes en el proceso de poltica pblica, pero slo
algunos lograrn ser incorporados a la agenda. Hay tres procesos que se desarrollan
paralelamente y con independencia: el reconocimiento de un problema, la construccin de
alternativas y el proceso poltico. El desarrollo de estos procesos lleva a que un problema se
instale en la Agenda Pblica. Un tema pasar de la Agenda Pblica a la Agenda de Decisin
del Gobierno cuando estos tres procesos converjan. El concepto de Agenda de Decisin
hace referencia al listado de temas de poltica pblica sobre los cuales, con alta
probabilidad, el gobierno buscar tomar una decisin.

Asimismo, un tema subir enormemente en las prioridades de la Agenda de


Decisin cuando, aparte de haberse reconocido un problema y existir un contexto poltico
favorable para abordar el problema, haya una solucin que sea, a la vez, posible de
implementar y polticamente aceptable. Las soluciones al problema pblico reconocido que
cumplan estas condiciones surgirn de entre ellas que logran sobrevivir en el proceso de
construccin y seleccin de alternativas. Aunque los procesos que dan como resultado el
surgimiento de la poltica pblica se dan en un contexto institucional y al interior de la
estructura organizativa del Estado, es necesario reconocer que los promotores juegan un rol
central en identificar la ventana de oportunidades para el surgimiento de una poltica
pblica, crear las condiciones polticas para ello y acoplar problemas con soluciones que a
ellos le interesan.

La convergencia de los procesos el reconocimiento de un problema, condiciones


polticas favorables y la disponibilidad de una solucin posible y aceptable augura una
alta probabilidad para una decisin que ponga en funcionamiento una poltica pblica.

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BIBLIOGRAFA

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Establecimiento de la Agenda Pblica en el Per: Cmo decide el Estado qu polticas


pblicas realizar? Investigator responsible: Carlos Alza Barco Asistentes de investigacin:
Alejandra Valverde (Asistente del coordinador, alumna de ciencia poltica).

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Codesarrollo. (2008). El perfil de nuestros alcaldes 20082011. Octava versin. Medelln:
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Codesarrollo. (2008). Programas de gobierno de los alcaldes y del gobernador de Antioquia
2008-2011. Quinta versin. Medelln: Dvinni S.A.

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En: Jos Mara Martinelli (coord.). Mxico: Universidad Autnoma Metropolitana.

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(Comp.). Problemas pblicos y agenda de gobierno. Coleccin Antologas de poltica
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