VI CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL

ESTADO Y DE LA ADMINISTRACION PBLICA

BUENOS AIRES, ARGENTINA, 5 AL 9 DE NOVIEMBRE DEL 2001

Los actores sociales del desarrollo local en el rea

metropolitana de Buenos Aires
Autor: Adriana Rofman 1

Este artculo se propone analizar una experiencia concreta de promocin del desarrollo local en el rea
metropolitana de Buenos Aires, en relacin con el modelo terico y metodlgico que hegemoniza
actualmente la produccin conceptual en este campo. Particularmente, interesa reflexionar
acerca de la relevancia que asume la trama socioinstitucional de actores locales como
base de sustentacin de este tipo de estrategias de desarrollo.

La primer seccin del artculo est destinada a presentar los ejes fundamentales del modelo terico
vigente, y los principales cuestionamientos que deben enfrentar estas perspectivas. En un segundo
punto se exponen las caractersticas sociopolticas del territorio donde se aplica el Programa de
Desarrollo Local de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento, y luego se describen los contenidos y
las estrategias de implementacin de este programa. A manera de sntesis, se seala la necesidad de
reformular esos modelos tericos para adecuar la propuesta general del desarrollo local a contextos
sociopolticos propios de regiones perifricas .

LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO LOCAL

En estos ltimos aos se est construyendo una nueva mirada sobre los procesos de desarrollo, que
invierte la perspectiva predominante en este campo hasta la dcada del 80. Frente a la ideologa
desarrollista, que asimilaba el desarrollo al crecimiento econmico promovido desde el Estado
nacional, esta nueva orientacin plantea una estrategia que se apoya en las capacidades locales para
iniciar un proceso de construccin desde abajo del desarrollo, entendido entonces como un cambio
integral en las condiciones de vida de la poblacin.

Las polticas desarrollistas, tan difundidas en Amrica Latina en las dcadas del 60 y 70 sostenan
que la llave del desarrollo era la industrializacin de la economa, lo que dara lugar a la modernizacin
de la sociedad. Una transformacin de estas dimensiones requera una fuerte intervencin del Estado
nacional, principalmente en la construccin de infraestructura y en la promocin de sectores crticos y
en la regulacin del funcionamiento de todo el sistema. Dada la complejidad de esta intervencin,
este conjunto de acciones estaba detalladamente planificada en documentos-plan, que se

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Coordinadora Tcnica del Programa de Desarrollo Local de la Universidad Nacional de General Sarmiento
formulaban desde el poder central y organizaban la inversin en funcin de una planificacin sectorial.

La crisis econmica y las transformaciones en el modelo de acumulacin que acompaaron al proceso

de globalizacin atacaron seriamente la sostenibilidad de estas polticas. Por un lado, se hizo evidente
que este modelo de planificacin del desarrollo contribua a profundizar los serios desequilibrios
regionales que caracterizaron al desarrollo econmico en Amrica Latina. Adems, la redefinicin del
papel del Estado que result del cambio el esquema de organizacin de la economa global signific
una drstica reduccin de sus capacidades de intervencin, particularmente en lo referente a la
participacin en la economa y a las posibilidades de planificacin a largo plazo de sus polticas.

Frente a esta realidad ha surgido, en las ltimas dcadas, una propuesta alternativa de desarrollo,
denominada desarrollo local o desarrollo endgeno . Este modelo se bas en algunas experiencias
exitosas de pequeas ciudades italianas que haban incrementado notablemente su capacidad
productiva y, por lo tanto, el nivel de vida de su poblacin, apoyndose en un mejor aprovechamiento
de los recursos propios de la regin.

Esta perspectiva puso de manifiesto la naturaleza territorial del desarrollo, al sealar que los
procesos de cambio estructural tienen lugar en un espacio geogrfico determinado, un territorio que
conjuga determinadas relaciones de produccin y estructura econmica, una trama socio-institucional
que se refleja en las caractersticas del Estado local, una historia y cultura propias y, adems, una
insercin especfica en el sistema nacional y global. Avanzando en esta reconsideracin de la
dimensin espacial, se postula que el territorio entendido desde esta visin ms compleja- es
tambin un recurso para el desarrollo, un protagonista activo del proceso de cambio. (Vzquez
Barquero, 1997)

Los principales factores del desarrollo estn, entonces en el mismo territorio, y el xito de la
estrategia consiste en potenciar las capacidades all existentes. Es un modelo de transformacin social
que se sustenta en la valorizacin de los recursos endgenos, a travs de la construccin de una
mejor articulacin entre los sectores e instituciones dinamizan la vida local. En este sentido se
diferencia de la perspectiva sectorialista del crecimiento econmico, y le otorga un papel destacado
al entorno social y poltico-institucional. Es decir, cobran especial importancia las estrategias de
articulacin institucional pblico-privada, ya que la implementacin de una poltica de este tipo
requiere de la accin combinada de los distintos actores que conforman el territorio.

En este nuevo paradigma, desaparece la centralidad del Estado nacional como agente principal del
desarrollo, ya que el proceso de transformacin se sustenta en esta red de vinculaciones que coopera
en torno a proyectos de distinto alcance y naturaleza. Esta dinmica no puede ser detallada
previamente en un documento-plan, ya que se mueve en funcin de los resultados de la interaccin

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entre instituciones. As, esta orientacin supera el enfoque economicista del desarrollismo, puesto que
incorpora otros factores y actores en el esquema y da lugar a una lgica de planificacin del desarrollo
que abre posibilidades de intervencin para un espectro amplio de actores locales.

El paradigma del desarrollo local , al centrar el eje de la transformacin social en un territorio es

decir, la interaccin histrica entre espacio y sociedad (Bervejillo, 1999) - porta una mirada ms
compleja y a la vez ms realista sobre el proceso de desarrollo, si se la compara con la perspectiva
que sostena las polticas desarrollista-industrialistas. Visualiza a la colectividad local como una
sociedad compleja, construida por grupos sociales e intereses diferentes, pero pasibles de ser
articulados en funcin de un proyecto de cambio que reporte beneficios para todos. En este planteo,
son los actores locales los protagonistas del proceso, ya que la interaccin y la construccin de
instancias de asociacin llevar a valorizar las potencialidades de todos los sectores. Este modelo
cobra sentido se si aplica en un espacio local o regional, porque esta construccin desde abajo de
la trama de vnculos intersectoriales que sustentarn el proceso de desarrollo slo es factible en un
espacio geogrfico, donde la interaccin habitual y la identificacin con el territorio brinden las
condiciones de posibilidad para la consolidacin de los acuerdos.

La traduccin de esta perspectiva a modelos de polticas y estrategias de intervencin aplicables en

Amrica Latina est siendo ensayada ltimamente por algunos gobiernos locales de la regin. La
elaboraciones conceptuales que sustentan estas intervenciones toman como modelo la experiencia de
ciudades pequeas y medianas de pases centrales, y postulan que el eje central del desarrollo local
es la transformacin de la estructura productiva, con el objetivo de adaptar la produccin local a los
nuevos requerimientos del mercado global . Segn este enfoque, las polticas locales deben orientarse
a mejorar la competitividad de la localidad, lo que se originara, principalmente, en la capacidad de
innovacin de la sociedad local en su conjunto , - el entorno innovador concepto que incluye no
slo a las empresas o a los centros cientfico-tecnolgicos, sino tambin a las instituciones pblicas, al
capital humano y a otras organizaciones que acten como agentes del desarrollo territorial. En
sntesis, estos planteos proponen orientar las polticas a la promocin del desarrollo econmico local,
ya que consideran que la actual dinmica globalizada del mercado mundial ofrece nuevas
oportunidades de desarrollo para aqullos territorios que encaren de esta manera la modernizacin de
la estructura econmica de la localidad. (ILPES, 1998 ; Vzquez Barquero, 1997 y 2000; Lzaro
Araujo, 1999; Barreiro Cavestany, 1999 y 2000)

Esta transcripcin a la realidad latinoamericana ha sido cuestionada desde varios puntos de vista, ya
que pierde de vista la imbricacin local-regional-nacional que determina el contexto de posibilidades
para un desarrollo de base local y corre el riesgo de postular una concepcin demasiado localista de
la dinmica del desarrollo, Fundamentalmente, se seala que este modelo de intervencin no toma en
cuenta la estructura profundamente desigual, tanto social como territorialmente, que caracteriza a la
sociedades de los pases perifricos. La aplicacin de estas polticas tiende a agravar la situacin, ya

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que lo que se postula es una competencia generalizada entre territorios deprimidos por encontrar un
nicho de oportunidades en el mundo globalizado y prspero. (Coraggio, 1997) Adems, al concentrar
las acciones en la modernizacin de la economa local, este tipo de polticas pueden dejar afuera del
proceso de transformacin a los sectores empobrecidos de la localidad, con lo cual se reforzara el
patrn de desarrollo segmentado.

Por otro lado, este enfoque slo se interesa por la modernizacin y el incremento de la competitividad
de las estructuras econmicas que operan en el mercado formal, sin poner en cuestin la matriz de
relaciones econmicas que estructura el territorio local y el espacio global. Esta concepcin tiene
evidentes implicancias en la definicin del modo de desarrollo de la sociedad, ya que no cuestiona la
estructura inequitativa de distribucin nacional e internacional de la riqueza. Adems, limita
significativamente la riqueza potencial del modelo, al restringir el espectro de actores visualizados
como posibles agentes del desarrollo local a aqullas organizaciones que intervienen en el proceso
econmico formal, es decir, el sector moderno de la economa local y a las instituciones ms
consolidadas de la trama socioinstitucional. La mayora de los textos antes mencionados slo incluyen
en el espectro de actores del desarrollo local a las instancias ms institucionalizadas y jerarquizadas
del sistema econmico: el Estado en sus diferentes niveles territoriales, el sector productivo formal y
las instituciones dedicadas a la produccin de conocimiento cientfico y tecnolgico. (Ilpes, 1998)
Conociendo la diversidad y la informalidad propias de la vida econmica y socioinstitucional de las
ciudades latinoamericanas, esta definicin ciertamente estrecha de los actores del desarrollo excluye a
amplios sectores del mundo local.

Si se adopta una perspectiva que se oriente a valorizar todos los recursos locales, pronto se ver que
los factores potencialmente dinmicos no se limitan a las actividades econmicas que forman parte
del sector formal del mercado, sino que tambin es relevante actuar sobre un conjunto de ejes y
sectores menos institucionalizadoscomo la economa popular, la participacin social y poltica, la
cultura y la identidad local, etc.- que no slo tienen un indudable sentido productivo, sino que adems
estn en la base de la construccin de la sociedad local. Esta mirada ms profunda sobre la dinmica
territorial mostrara que la trama de actores que sostiene la produccin y reproduccin de la vida
cotidiana es ms compleja que la que se presenta en esos esquemas, y a la vez menos estructurada,
ya que no todas esas instituciones y organizaciones han alcanzado un suficiente nivel de
consolidacin.

En sntesis, estos modelos suponen que la interaccin vincula a actores-agentes ya

constituidos como sujetos del desarrollo, y que la tarea propia de una poltica de
desarrollo local es promover y consolidar las instancias de articulacin . Estas visiones no
perciben que la expresin a nivel institucional del subdesarrollo en el mundo globalizado es
justamente la debilidad de las organizaciones e instituciones que representan los intereses locales, por
lo que resulta difcil encontrar los actores capaces de operar inmediatamente como sujetos del

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desarrollo local. Una perspectiva ms adecuada a la realidad de las sociedades subdesarrolladas,
entonces, debera comenzar por analizar el proceso de constitucin de actores como un problema no
resuelto.

Este cuestionamiento est presente en algunos autores latinoamericanos. Puede mencionarse, por un
lado, la visin de Coraggio sobre la estructura econmica local, que estara conformada por tres
subsistemas: la economa de mercado , la economa pblica y la economa popular o del trabajo. Este
ltimo subsistema incluye el conjunto de recursos, prcticas y relaciones econmicas que realizan las
...unidades domsticas, orientadas primordialmente a la reproduccin de sus miembros y que
dependen fundamentalmente de la capacidad de trabajo de stos (Coraggio, 1998:12) Este sistema
de actividades productivas se apoya sobre una densa trama de relaciones entre individuos , grupos y
familias, por lo que se debe tomar en cuenta tambin la red de circulacin que se produce al interior
de este sector, as como los circuitos que vinculan a los tres subsistemas . ( Coraggio, 1998 y 1999)
La intervencin sobre la economa de un territorio debera tomar en consideracin los distintos
sectores de la actividad econmica, los arreglos institucionales ms o menos formalizados que regulan
este campo, y los variados actores que animan este diverso conjunto. Puesto que este segmento es
una configuracin de recursos, agentes y relaciones an no constituida.. ( Coraggio, 1998:14) una
poltica de desarrollo local debera orientarse a apoyar las actividades productivas populares,
fortalecer sus redes, mejorar su productividad, valorizar las normas que organizan, etc., a la vez que
incorporar a la gestin del desarrollo a las organizaciones sociales y otras instituciones de la sociedad
civil. Es decir, debera proponerse apoyar la constitucin de estos agentes como sujetos del proceso.
Adems, una poltica de este tipo, que se proponga potenciar la articulacin entre los tres subsistemas
no podra obviar la intervencin sobre otros aspectos de la vida social local que dan sentido a la
actividad econmica, como la identidad cultural, la relacin entre el Estado y la sociedad civil , el
acceso de la poblacin a la educacin y a la produccin y el consumo cultural, entre otros.

Otra mirada sobre los actores del desarrollo local, interesada ms en la formulacin de metodologas
de intervencin, se puede encontrar en los textos del CLAEH, de Montevideo. En particular Marsiglia y
Pintos se interesan por la dimensin institucional del desarrollo local, analizando la construccin
de mbitos de encuentro, intercambio horizontal y concertacin de intereses entre actores e
identificando los contextos institucionales que los favorecen (Marsiglia y Pintos, 1997:94). El nivel de
institucionalidad existente en un territorio se determina por la cantidad y actividad de las instituciones
de la regin, el grado de articulacin interinstitucional e intersectorial y el compromiso de las
organizaciones con el desarrollo local. Estas variables permiten caracterizar a los territorios de acuerdo
a su grado de dinamismo, e identificar las lneas de accin prioritarias para cada uno.

Desde este punto de vista, la existencia de actores capaces de promover el desarrollo local no es un
supuesto ya dado sino un factor ms en la consolidacin de la trama socioinstitucional del territorio,
que condiciona fuertemente las estrategias pasibles de ser implementadas.

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Un tercer esquema de anlisis que abre la posibilidad de interrogarse acerca de los procesos de
constitucin de los sujetos del desarrollo local es el modelo formulado por Boisier respecto de los
distintos tipos de capital que conforman el factor que, su criterio, constituye el recurso fundamental
del desarrollo territorial : el capital sinergtico. Este concepto hace referencia a la capacidad
societal de promover acciones de conjunto dirigidas a fines colectiva y democrticamente aceptados,
con el conocido resultado de obtenerse as un resultado que es mayor que la suma de todos los
componentes (Boisier, 1999a:280). Es decir, el capital sinergtico es la capacidad de una sociedad
para articular los distintos tipos de capital econmico, simblico, cultural, institucional, psicosocial,
social, cvico y humano- que las comunidades/territorios poseen, en funcin de procesos de desarrollo
que potencien y reproduzcan esos distintos recursos.

La riqueza principal de este planteo radica en la identificacin y jerarquizacin de los distintos

aspectos que conforman aquello que habitualmente se denomina capital social, o el grado de
desarrollo y articulacin de las organizaciones sociales. De acuerdo a esta perspectiva, una poltica de
desarrollo local no slo debe considerar el stock disponible en el territorio de capital econmico, sino
que tambin se debe tomar en cuenta el capital cognitivo (dotacin e conocimiento cientfico y
tcnico), el capital simblico ( el poder del discurso para construir regin), el capital cultural (acervo
de tradiciones, mitos, creencias, lenguaje, relaciones sociales) , institucional (mapa institucional y sus
atributos: flexibilidad, resilencia, densidad del tejido organizacional) , capital psicosocial
(autoconfianza colectiva, memoria colectiva), capital social (capacidad de negociacin de los actores
locales , participacin social, identidad cultural y relaciones de gnero), capital cvico (prcticas
polticas democrticas, confianza en las instituciones pblicas) y capital humano (conocimiento y
habilidades de los individuos).

Si este complejo tejido de factores sociales, culturales e institucionales, operan como recursos o
requisitos del desarrollo, una poltica de transformacin territorial debe ocuparse de promover
cambios en cada una de esas esferas y potenciar la vinculacin entre ellas.

Las tres visiones brevemente detalladas en los prrafos anteriores ponen de manifiesto las
limitaciones del modelo ms difundido de desarrollo local, que da por supuesto determinadas
condiciones socioinstitucionales, particularmente la existencia de agentes activos y comprometidos
con la propuesta del desarrollo local. En estas tres perspectivas puede encontrarse la preocupacin
por analizar la dinmica social, poltica e institucional de un territorio, tal como se destaca en la
redefinicin de la visin sobre la economa local, a fin de incluir a los actores e instituciones que
operan en el sector de la economa popular y el sealamiento de los factores sociopolticos que
inciden en los procesos de desarrollo, presentes en los textos de Coraggio; en el modelo de anlisis
basado en el nivel de institucionalidad como condicionante del desarrollo, elaborado por Marsiglia y
Pintos; y en la extensin del concepto de capital a los componentes cultural, institucional, psicosocial,

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social y cvico, formulado por Boisier. En sntesis, estas visiones toman como punto de partida la
pregunta acerca de los actores del proceso de cambio, y formulan distintos modelos de anlisis para
evaluar su disponibilidad y su potencialidad.

Puesto que el paradigma del desarrollo local pretende constituirse como una poltica alternativa para
la superacin del estancamiento econmico y la crtica situacin social que afecta a las sociedades
latinoamericanas, la traduccin de este paradigma a estrategias de accin aplicables en
estos territorios debera comenzar por interrogarse acerca del grado de consolidacin y la
fortaleza de la trama socioinstitucional local.

El concepto de trama socioinstitucional se refiere al tejido de organizaciones pblicas, privadas y

sociales que movilizan a una sociedad, en esta caso definida territorialmente. El grado de dinamismo y
la potencialidad de cambio de una comunidad depende, en buena medida, de la densidad y fortaleza
de esa trama, de la riqueza de las interacciones que se establecen entre las organizaciones lo que se
traduce en la capacidad de la negociacin de sus intereses- y de las normas, acuerdos y valores que
organizan y dan sentido al conjunto de vnculos.

Uno de los componentes fundamentales de este tejido de lazos socioinstitucionales a considerar en los
procesos de desarrollo local es la relacin entre la sociedad civil y el Estado local o regional. La
naturaleza de la interaccin entre las instituciones estatales y las organizaciones sociales y econmicas
constituye un eje principal para la consideracin de los actores del desarrollo local, puesto que es el
sustrato de una poltica de articulacin intersectorial que pretenda producir un impacto territorial
remarcable.

En sntesis, puesto que el paradigma del desarrollo local sostiene que la articulacin de actores es la
estrategia fundamental del proceso, la aplicacin del modelo a la sociedades latinoamericanas pone de
relieve la necesidad de analizar la capacidad de la trama socioinstitucional local para actuar
como sujetos del desarrollo local en las ciudades o regiones de Amrica Latina. En este
sentido, es importante analizar la naturaleza de las relaciones entre el Estado y la
sociedad civil, como matriz del conjunto de relaciones que organizan la vida
socioinstitucional local.

El Programa de Desarrollo Local de la UNGS y su entorno: el conurbano bonaerense

Las reflexiones hasta aqu expuestas tienen por objetivo fundamentar tericamente esta perspectiva
como eje principal de anlisis en la revisin de una experiencia concreta de promocin del desarrollo
local. Particularmente, el inters por la problemtica de la constitucin de los actores del desarrollo
local fue surgiendo durante la implementacin del Programa de Desarrollo Local (PDL) de la
Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS)

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La UNGS est localizada en el noroeste del rea metropolitana de Buenos Aires . Este gran
conglomerado urbano nuclea a ms de 11.000.000 de habitantes. Alrededor de 3.000.000 de
personas habitan en la ciudad de Buenos Aires, y 8.000.000 estn distribuidos en una amplia regin
que rodea al centro, denominada Conurbano Bonaerense, que abarca un conjunto de 24 partidos de
la Provincia de Buenos Aires..

Esta Universidad tiene sus sedes en San Miguel y en Malvinas Argentinas, y su rea de influencia
cubre total o parcialmente un amplio espacio que abarca varios partidos del conurbano: Tigre,
Malvinas Argentinas, San Miguel, Jos C. Paz, Moreno, Hurlingham, Morn, Merlo , Pilar y Escobar.

La inmensa mancha urbana que llamamos rea metropolitana de Buenos Aires ( AMBA) se define en
funcin del conjunto de flujos de poblacin y de intercambio de bienes y servicios que la recorren
cotidianamente y que atraviesan y en cierta medida desconocen- los lmites territoriales
jurisdiccionales . Es tambin una regin marcada por una gran heterogenidad interna, ya que incluye
desde el centro ms concentrado y moderno donde se toman las decisiones nacionales- hasta barrios
perifricos con indicadores socio econmicos que dan cuenta de las condiciones de vida ms difciles
del pas. Para citar slo un ejemplo, las cifras de desempleo de 1999 oscilan entre el 10 % para la
poblacin de la ciudad de Buenos Aires y el 17% para las localidades del conurbano.

Tambin pueden distinguirse fuertes diferencias internas entre las distintas zonas del conurbano, en lo
referente a las condiciones socioeconmicas y el nivel de desarrollo de cada una de ellas. La regin
noroeste, en particular, se encuentra entre las zonas ms afectadas por el estancamiento de la
actividad econmica y el deterioro de la situacin social.

Una somera descripcin del patrn de crecimiento del conurbano permite comprender las condiciones
sociales, econmicas y polticas del territorio donde orienta sus intervenciones el Programa de
Desarrollo Local de la UNGS. El noroeste del conurbano es una ancha franja atravesada por varias
lneas de ferrocarril, vas de comunicacin que pautaron la organizacin territorial del crecimiento
productivo y la consiguiente urbanizacin de la regin durante los aos de desarrollo industrial de
nuestro pas. Ese patrn de desarrollo tuvo por efecto una fuerte concentracin de poblacin en torno
a las estaciones ferroviarias, lo que dej libre extensos espacios de tierra, con escasa o nula
infraestructura, que fueron ocupndose de manera ms o menos regular por la afluencia de migrantes
internos y de pases limtrofes en la segunda mitad del siglo XX. (Garay, 2001)

En las ltimas dcadas, la decadencia de la actividad industrial principal fuente de atraccin de la

regin- y la irrupcin de nuevos ejes de crecimiento urbano las autopistas- confluyeron para frenar el
dinamismo de este movimiento. La profunda transformacin del modelo de desarrollo econmico y
socioterritorial del pas ha hecho notar sus efectos en esta zona. La realidad actual muestra un

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panorama caracterizado por la declinacin de la actividad econmica, el estancamiento del proceso de
desarrollo urbano, el incremento del desempleo y el aumento en los indicadores de pobreza en la
regin. Si bien resulta evidente que estos fenmenos estn afectando hoy al conjunto de la sociedad
argentina, las caractersticas propias del conurbano producto del estilo de desarrollo de esta regin
en el perodo anterior- han condicionado de manera particularmente grave el impacto de la crisis
socioeconmica en esta zona.

Desde el punto de vista poltico-institucional, el sistema de gobierno del Area Metropolitana de Buenos
Aires es sumamente complejo, ya que coexisten, y se superponen, distintas jurisdicciones estatales -
nacional, provincial y municipal- sobre un mismo territorio. Si bien para la mayora de sus habitantes
el AMBA es una sola gran ciudad, como puede verse en la intensidad de la circulacin cotidiana de
recursos y de personas , las decisiones pblicas estn radicadas en diferentes instancias estatales,
segn la cuestin. Cada uno de los mbitos supone espacios de autonoma y capacidades de
intervencin que funcionan como barreras en ocasiones definitivamente cerradas- al proceso de
toma de decisiones y a la resolucin de cuestiones. (Bada et al, 2001)

Este cruzamiento de mbitos jurisdiccionales no ayuda a construir una perspectiva local sobre los
problemas de la localidad, ya que la participacin estatal en el entramado de actores que se construye
en torno a las cuestiones que podran articular un proyecto de desarrollo local, est radicado en
distintas instancias territoriales. No aparece claramente definido un agente estatal con incumbencia y
compromiso fuerte con la problemtica local. Se suma a esto, la relativa artificialidad de las fronteras
entre municipios, que no separan ciudades con historia y cultura propias, sino que slo establecen
lmites administrativos de relativa relevancia en la vida cotidiana

Las caractersticas socioculturales del conurbano inciden tambin en esta debilidad de la perspectiva
local sobre la realidad del entorno. El rpido crecimiento poblacional de esta regin estuvo ligado a los
movimientos migratorios que impulsaron a grandes contingentes de poblacin de las provincias del
interior del pas y de algunos pases limtrofes a abandonar su lugar y radicarse en los espacios
disponibles en el conurbano. La mayora de las familias que habitan estas localidades tiene una corta
historia de relacin con el territorio donde est asentada, y est ms vinculada culturalmente con su
provincia o pas de origen. Por otro lado, la condicin de periferia de un centro tan dinmico desde el
punto de vista cultural como la ciudad de Buenos Aires obstaculiza el desarrollo de iniciativas
culturales propias. En suma, no se ha construido todava una cultura popular local que refleje
simblicamente el arraigo de una sociedad con el espacio donde habita.

En sntesis, por todas estas razones la identificacin de la sociedad del conurbano bonaerense con el
territorio local es todava muy dbil, y la constitucin de a
l identidad local uno de los
factores principales del desarrollo local- es por ahora un proyecto en construccin.

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Por otro lado, el sistema poltico institucional de la Provincia de Buenos Aires ha establecido un
esquema radial de relaciones entre los municipios y el gobierno provincial , en el cual los gobiernos
municipales tienen escasa autonoma real y formal, y donde la distribucin de los recursos pblicos se
organiza bajo un sistema de coparticipacin que produce, en los hechos, una dinmica de
competencia intermunicipal . As, la relacin subordinada de los gobiernos municipales con el centro
provincial dan como resultado un desdibujamiento del Estado local y obstaculizan la
posibilidad de desarrollar una poltica de cooperacin intermunicpal.

Esta debilidad est presente adems, si se analiza la capacidad institucional de los gobiernos
municipales de la zona de influencia de la UNGS, particularmente en lo relativo a su modelo de
gestin. Como describe Cormick, los municipios del conurbano bonaerense enfrentan problemas de
gobierno y de gestin en varios niveles. En la dimensin institucional, predomina una visin
administrativista y formal de la accin municipal, ms orientada a administrar que a gobernar, donde
la tarea principal es la ejecucin de polticas que se deciden a nivel provincial . Esta orientacin se
refleja en la dimensin econmico-financiera, ya que la mayor parte del gasto est destinado a
solventar la misma administracin, a financiar algunos servicios urbanos y a sostener servicios sociales
que frecuentemente sustentan la estructura de relaciones clientelares entre el municipio y la sociedad
local. El clientelismo aceita uno de los principales mecanismos que modelan el sistema de acumulacin
poltica local, puesto que contar con una base electoral importante no slo garantiza la continuidad en
el poder municipal, sino que tambin es la base de apoyo para negociar recursos y posiciones con el
gobierno provincial. (Cormick, 1997)

As, es posible afirmar que los rasgos ms caractersticos de estos gobiernos locales -al menos hasta
hace no mucho tiempo- han sido el clientelismo poltico -como prctica de gobierno- y aparatos estatales
no especializados, con un fuerte sesgo administrativista rutinario y poco profesionalizados. Ambos
aspectos estn interrelacionados, sin duda, y son el resultado de la forma de construccin poltica vigente
en el sistema poltico de la Provincia de Buenos Aires (Bada, et al, 2001)

Un efecto notorio de este sistema poltico es el relativo vaciamiento de los partidos polticos como
canales de representacin de las demandas de la poblacin y como espacios de construccin de la
agenda pblica local. La participacin ciudadana, entendida como una forma de intervencin
autnoma de los sujetos individuales o colectivos en la vida pblica, se aleja de las organizaciones
partidarias y , por lo tanto, del Estado, ya que los mecanismos ms efectivos para afirmar los
intereses sectoriales asumen un formato ms particularista / clientelar que pblico / poltico-
institucional.

As, la participacin social se concentra en la sociedad civil, entendida como una trama social
formada por movimientos sociales, organismos de representacin de intereses y entidades civiles, una
red asociativa tan amplia como plural, multifacetada y descentralizada. (Telles, 1994). En este caso,

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se est hablando de las llamadas organizaciones de la sociedad civil : este amplio y diverso conjunto
de asociaciones voluntarias, generalmente establecidas en un espacio territorial definido y cuyo
accionar est dirigido a mejorar las condiciones de vida de la poblacin de la zona.

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Un estudio realizado sobre la actividad de las organizaciones de base territorial del conurbano da
cuenta de un conjunto de vnculos establecidos entre las asociaciones localizadas en la zona de
influencia del PDL/UNGS, que tienen su origen en la implementacin conjunta de diversas actividades.
Estas formas de articulacin nacen como resultado de la interaccin en torno a la prestacin de
servicios sociales actividades que requieren el aporte de recursos diversos-, de la participacin en
eventos o actividades culturales barriales o regionales, o de compartir reclamos o demandas frente a
los poderes locales.

Este flujo de interacciones, sin embargo, no ha fructificado an en redes permanentes y estables,

capaces de facilitar el procesamiento y articulacin de las demandas y los proyectos de las distintas
organizaciones que las componen. Las pocas experiencias de articulacin en red que se sostienen en
este territorio se apoyan en un actor central fuerte que asegura su continuidad. Por lo tanto, no
existen espacios institucionalizados de articulacin entre las organizaciones de la sociedad civil.

Las relaciones entre este conjunto de organizaciones y los gobiernos municipales o provinciales estn
marcadas ms por una dinmica de conflicto /dependencia que por la cooperacin. Dado que el
accionar de la mayora de estos grupos tiene por objeto mejorar la crtica situacin socioeconmica
que aqueja a la poblacin, cuando sus actividades estn orientadas a la asistencia social directa
necesitan de una afluencia permanente de recursos, fundamentalmente estatales, y cuando se
movilizan en funcin de demandas ligadas a la cuestin habitacional tierra, vivienda o servicios
urbanos- el Estado local o regional aparece como el destinatario del reclamo. Por lo tanto, en este
contexto es difcil construir el entorno innovador y cooperativo que se postula como clave del
desarrollo local.

En conclusin, puede afirmarse la trama socioinstitucional de esta regin se caracteriza

por la fragmentacin del tejido socio organizativo y la escasa capacidad institucional del
sistema poltico. Se ha avanzado poco en la construccin de un mbito pblico local, en
buena medida por el tono particularista de las relaciones entre el Estado y la sociedad
civil, y por la escasa identificacin de la sociedad con el territorio local.

Las estrategias del PDL/UNGS

Los prrafos anteriores describen el entorno socio territorial de la Universidad Nacional de Gral.
Sarmiento. Esta Universidad pblica y gratuita, creada recientemente, en 1993, plante desde sus
comienzos su firme compromiso con el desarrollo de la regin, buscando convertirse en una

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herramienta de apoyo al mejoramiento de la situacin social de la poblacin local.

Diseada con una perspectiva innovadora, las actividades acadmicas estn guiadas por una doble
preocupacin por la calidad y la pertinencia. Es decir, tanto la docencia como la investigacin que se
realiza en esta institucin acadmica se proponen respetar altos niveles de calidad y producir
resultados que contribuyan a mejorar la realidad de la regin. Esta preocupacin se expresa en la
organizacin de la actividad acadmica, puesto que la Universidad ha estructurado las carreras y la
investigacin en 4 Institutos interdisciplinarios, definidos en relacin a problemas relevantes del
entorno: el Instituto de Ciencias dedicado a asegurar una buena formacin en ciencias bsicas-, el
Instituto de Desarrollo Humano centrado en la formacin de educadores-, el Instituto de Industria
orientado a la gestin de PYMES y a estudiar los circuitos productivos locales- y el Instituto del
Conurbano dedicado a la realidad social, poltica y ambiental del conurbano bonaerense-.

Adems de cumplir con estas funciones propias de una institucin de estudios superiores, en 1998 se
puso en marcha el Programa de Desarrollo Local, como canal privilegiado de vinculacin con la
comunidad local. Puesto que constituye una iniciativa originada en una universidad, su objetivo
principal es instalar en la agenda pblica local la perspectiva del desarrollo local como modelo
alternativo de desarrollo. En particular, el PDL se propone contribuir a fortalecer la capacidad de las
instituciones y los agentes esta tales y no gubernamentales locales para promover un proceso de
desarrollo local en la regin y as facilitar el surgimiento y consolidacin de alianzas entre los actores
locales que sirvan de base para promover y sostener iniciativas de accin orientadas a producir
cambios positivos en las condiciones de vida de la poblacin de la zona.

En los documentos del Programa, se sostiene que es necesario impulsar un proceso de desarrollo
integral y equitativo que combine competitividad con sustentabilidad social y ambiental, as como la
participacin ciudadana en la gestin de las polticas pblicas. Para avanzar en este camino, la
estrategia elegida se apoya en el fortalecimiento de los recursos locales , entre los que se destacan la
capacidad asociativa de la personas e instituciones de la regin, tanto de la sociedad civil como del
Estado

Para contribuir a la conformacin de estos mbitos de articulacin la Universidad se involucr

activamente en la vida social local, tomando la iniciativa en la convocatoria a encuentros y espacios de
intercambio y aportando al proceso el recurso ms valioso de una institucin acadmica: el
conocimiento sobre la realidad socioeconmica local y sobre los modelos de intervencin para el
desarrollo local. En concreto, la implementacin de este Programa supuso valorizar el rol que puede
cumplir una universidad en la promocin del desarrollo local: fortalecer capacidades institucionales,
capacitar a dirigentes de instituciones pblicas y sociales, elaborar y difundir diagnsticos confiables
sobre la problemtica local, promover un debate serio sobre estas cuestiones, facilitar el encuentro y

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Resultados preliminares de la Encuesta de Asociaciones Territoriales del Gran Buenos Aires, coordinada por la UNGS y la CTA,
la articulacin de los actores locales e impulsar la formulacin de iniciativas de accin apropiadas al
entorno.

Por lo tanto, las acciones apuntaron, en una primer etapa, a difundir la perspectiva del
desarrollo local como estrategia para el cambio en las condiciones socioeconmicas de la
regin y a instalar a la UNGS como un actor institucional comprometido en la difusin de
este debate. La acciones implementadas durante los primeros aos apuntaron a fortalecer la
capacidad de los distintos actores locales a travs de actividades de capacitacin o de asistencias
tcnicas para el fortalecimiento institucional. Durante los primeros dos aos del Programa se
capacitaron alrededor de 900 personas, pertenecientes a 250 organizaciones e instituciones de la
zona.

Esta tarea de siembra de la perspectiva del desarrollo local contribuy a difundir en la regin una
nueva mirada acerca de los caminos existentes para mejorar la realidad de la regin, y ayud a
instalar el rol de la Universidad como uno de los motores de este proceso.

Sobre esta base fue posible iniciar una segunda etapa en la implementacin del PDL , a
mediados del ao 2000, cuando la metodologa de trabajo del Programa se centr en el
desarrollo de proyectos de intervencin social gestionados asociativamente con otros
actores locales. En ese momento comenzaron a formularse iniciativas conjuntas con organizaciones
e instituciones de la zona, lo que supone un proceso de construccin de vnculos a travs de la
cooperacin en todo el ciclo de gestin de los proyectos: desde su elaboracin hasta su
implementacin efectiva. Esta modalidad de intervencin constituye una experiencia de aprendizaje en
s misma, apoyada en el intercambio que se produce en la tarea cotidiana; ayuda a fortalecer a todas
las instituciones involucradas en la gestin del proyecto , ya que contribuye a incrementar el capital
sinrgico de ese espacio institucional; y, adems, aporta a la sostenibilidad de proyecto, al incluir a
instituciones de distintas caractersticas y arraigo territorial.

Los proyectos que estn actualmente en marcha son los siguientes:

? Servicio de asesoramiento jurdico gratuito, en cooperacin con el Crculo de Abogados de

San Miguel, Malvinas Argentinas y Jos C. Paz, el CELS y la Municipalidad de Jos C. Paz.

? Promocin de las actividades culturales populares , en cooperacin con el Congreso

Regional de la Cultura. Este proyecto incluye distintas actividades: la implementacin de talleres
culturales barriales, apoyo tcnico para la formulacin de proyectos culturales, un taller de
capacitacin en gestin cultural y la produccin y difusin de videos sobre distintas iniciativas
artsticas y culturales locales.

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realizada en 2000.
? Prevencin comunitaria de la salud, implementado en dos Centros Comunitarios de la Red El
Encuentro de Guarderas, con la cooperacin de la Asociacin Mdica de Gral. Sarmiento y el
Congreso Regional de la Cultura . Consiste en talleres comunitarios sobre las cuestiones de salud
que la poblacin ha priorizado, a travs de una metodologa que combina tcnicas de
comunicacin comunitaria, formacin artstica y sensibilizacin en los temas especficos de
prevencin.

? Fortalecimiento institucional de las organizaciones sociales locales , a travs un Taller de

capacitacin sobre Gestin y estrategia institucional donde participan 40 organizaciones y una
Encuesta sobre las caractersticas institucionales de estas organizaciones realizada junto con la
Central de Trabajadores Argentinos y varias universidades y ONGs de la Regin Metropolitana de
Buenos Aires.

? La escuela como agente del desarrollo local , en asociacin con el Sindicato nico de
Trabajadores de la Educacin de la Provincia de Buenos Aires SUTEBA-, que se propone
involucrar a los docentes y alumnos del 3er ciclo de EGB y del Polimodal en un proceso de
diagnstico y formulacin de proyectos de desarrollo local en los barrios o localidades donde estn
ubicadas las escuelas.

? Comunicacin y desarrollo local: un Ciclo de actualizacin y perfeccionamiento para los

comunicadores de la regin, orientado a fortalecer el papel de la comunicacin en los procesos de
desarrollo local.

? Promocin de la actividad productiva: consiste en el apoyo institucional a las organizaciones

que nuclean a los actores productivos, en particular las Cmaras empresarias locales, a fin de
mejorar el desempeo de su tarea como promotores de la actividad econmica.

? Gestin Legislativa Local: la presentacin de un Manual sobre Gestin Legislativa Local, que
registra las exposiciones presentadas por los docentes del Taller de Capacitacin organizado por el
PDL en 1999, constituye el punto de partida para trabajar con legisladores y asesores de los
Concejos Deliberantes de la zona las distintas cuestiones que hacen al fortalecimiento de este
cuerpo como instancia fundamental de la democratizacin de la vida poltica local

? Consolidacin de una Defensora del Nio, Nia y los Adolescentes: asistencia tcnica a
CESPPEDH, la ONG local que ha implementado esta defensora en el marco de las polticas del
Consejo Nacional del Nio, Nia y Adolescentes.

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? Curso de Posgrado sobre Desarrollo Local en reas Metropolitanas: este Curso de
 Posgrado que tiene por objeto ofrecer una formacin sistemtica en este campo a agentes de
instituciones estatales y sociales involucrados en la promocin del desarrollo local.

? Boletines del PDL: el Programa edita y distribuye un Boletn peridico donde se informa sobre la
marcha de estos proyectos, con el objeto de construir un canal de comunicacin permanente
entre el PDL/UNGS y los actores locales 3.

Esta rpida descripcin de los proyectos actualmente en marcha muestra que el eje de las
intervenciones no se ha definido en funcin de un diagnstico previo sobre la problemtica local que
identifique cuestiones prioritarias u objetivos estratgicos. Por el contrario, el enfoque
metodolgico ha jerarquizado la construccin de vnculos interinstitucionales, como
estrategia de fortalecimiento de los actores locales. Esto es, el PDL ha elegido intervenir en
aquellas cuestiones que cuentan con algn sistema de actores comprometidos a su alrededor,
buscando reforzar la trama socioinstitucional local a travs de la asociacin con la
Universidad en la gestin conjunta de los proyectos.

Esta forma de vinculacin fortalece el tejido socioinstitucional a travs de varios mecanismos: el

trabajo conjunto significa una instancia de capacitacin mutua entre la Universidad y las
organizaciones locales y tiene un evidente efecto de fortalecimiento de la red institucional local,
valoriza los distintos recursos y potencialidades de las distintas organizaciones, crea los canales de
difusin e intercambio de la perspectiva del desarrollo local, y ayuda a garantizar la sostenibilidad de
las iniciativas que se formulan en conjunto. En este sentido, el fortalecimiento de las relaciones entre
los actores es tanto una estrategia de trabajo como un objetivo de la intervencin.

Por otro lado, la presentacin de este conjunto de proyectos pone de manifiesto que los vnculos ms
consolidados son los que ligan a la Universidad con organizaciones de la sociedad civil antes que con
instancias estatales locales o provinciales.

Este sesgo constituye una evidente debilidad del Programa, ya que limita seriamente la dimensin y
cobertura de las iniciativas que se ponen en marcha y coloca a estos proyectos en la dinmica de
inestabilidad propia de las acciones sostenidas con recursos voluntarios. Las razones de esta dificultad
se pueden comprender en el marco de relaciones entre el Estado y la sociedad civil local antes
descripto, en particular por la debilidad institucional en cuanto a sus efectivas atribuciones de
gobierno sobre el territorio local - y poltica en relacin a la legitimidad de su papel como motores de
un programa de desarrollo a largo plazo- de los gobiernos municipales en el conurbano bonaerense.

En estas condiciones, la promocin de un proceso de desarrollo local debe comenzar por impulsar un
mayor compromiso de todos los actores institucionales estatales y de la sociedad civil- con la

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Este Boletn se imprime en papel y se encuentra en formato informatizado en la pgina web de la Universidad:
www\ungs.edu.ar\publicaciones3
democratizacin efectiva de la vida poltica local , en una perspectiva de valorizacin de la
participacin ciudadana como va para la intervencin en las decisiones pblicas.

A manera de sntesis

El paradigma de desarrollo local ms difundido en la literatura actual sostiene que estos procesos se
basan el potenciamiento de los recursos de un territorio, a travs del fortalecimiento de la asociacin
entre el sector productivo y el Estado, como estrategia para aprovechar mejor las oportunidades que
ofrece la globalizacin.

Este modelo de intervencin supone la preexistencia de actores locales comprometidos con el

territorio, y cuya capacidad institucional les permite convertirse en sujetos de un proceso de
transformacin de largo plazo y que se apoya en la articulacin sinrgica de sus potencialidades.

La experiencia implementada por la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento en una zona del noroeste
del conurbano bonaerense pone de manifiesto que las estrategias de promocin del desarrollo local en
territorios perifricos de regiones metropolitanas no pueden ajustarse a ese modelo. En regiones
caracterizadas por el estancamiento o la retraccin de la actividad econmica, el incremento
permanente del desempleo y la pobreza, y una dbil identificacin cultural con el territorio, la trama
de actores locales no est en condiciones de asumir un papel dinmico en el proceso de desarrollo.

Por lo tanto, el primer desafo que deben enfrentar las instituciones que pretenden impulsar un
proceso de transformacin sustentado en los recursos locales consiste en poner en marcha estrategias
orientadas a la constitucin creacin, fortalecimiento, articulacin- de los actores socioinstitucionales
del proceso. La construccin de vnculos interinstitucionales que resulta de la cogestin de proyectos
orientados al desarrollo local es un primer paso para la constitucin de los sujetos colectivos del
cambio, y contribuye a crear las condiciones poltico-institucionales para instalar el debate acerca de
los caminos alternativos de desarrollo desde el nivel local.

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a un marco conceptual. CEPAL, Santiago de Chile, 2000.

RESEA BIOGRFICA

Adriana Rofman

Coordinadora tcnica del Programa de Desarrollo Local de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento

Direccin institucional: Universidad Nacional de Gral. Sarmiento

Roca 850-

17
( 1663) San Miguel-
 Prov. de Buenos Aires-
Argentina
(5411)4469-7618/7600
arofman@ungs.edu.ar

Trayectoria profesional:

Licenciada en Sociologa de la Universidad del Salvador ( Buenos Aires) y DEA en Estudio de las
sociedades latinoamericanas, de la Universit de Paris III.
Ha publicado varios artculos y realizado distintas investigaciones sobre la temtica del gnero y las
polticas pblicas, entre 1980 y 1995. Ha sido funcionaria tcnica de distintas dependencias y
programas de la Secretara de Desarrollo Social : Subsecretara de la Mujer, Direccin Nacional de
Promocin Comunitaria, y PROAME, entre 1987 y 1998
Desde 1998 es Coordinadora tcnica del Programa de Desarrollo Local de la UNGS
y es Profesora de la materia Taller III Anlisis y formulacin de polticas y proyectos sociales de la
Licenciatura en Poltica social de la UNGS

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