JAVNA UPRAVA I

ORGANIZACIJSKA
KULTURA

Milan Rman
Upravna jedinica decentralizirane
dravne uprave Trebnje, Slovenija

Prethodno priopenje

Saetak
U okviru procesa prijelaza na demokraciju i stabilizacije demokracije i u slovenskoj
javnoj upravi odvijaju se brojni procesi modernizacije. Kod tih se promjena sve vie po-
stavlja problematika upravne, odnosno organizacijske kulture u javnoj upravi, jer se vei-
na nastojanja u modernizaciji uprave posredno ili neposredno odnosi upravo na pitanja
upravne kulture, to je povezano s uvoenjem promjena ponaanja i vrijednosti zaposle-
nih. Pri tome kljunu ulogu ima upravni menadment s konzistentnim vrijednostima kao
to su jasna vizija ciljeva, izvrsna komunikacija i oduevljenje za uvoenje promjena. Pri-
log na primjeru upotrijebljene metodologije iz gospodarstva, SiOK (Slovenska organizacij-
ska klima), predstavlja pristup promjenama u modernizaciji dravne uprave kroz koncept
organizacijske kulture, klime i zadovoljstva slubenika, to upravnom menadmentu daje
izazove za budua promiljanja. Predstavljeni pristup kod razvoja ljudskog kapitala u or-
ganizaciji omoguuje i usporedbe gospodarstva i javne uprave i nema niti jednog razloga Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije
da se u javnoj upravi na tom podruju stvarima bavimo drugaije nego u gospodarstvu.

UVOD svim podrujima ovjekova miljenja i

Pojedini valovi demokratizacije u
20. stoljeu temeljito su promijenili
gospodarsku, politiku i socijalnu sli-
ku svijeta. Promjene u svojoj raznovrs-
nosti, opsegu i suprotnostima u osno-
vi predstavljaju raspad tradicionalnog
i uspostavljanje modernog drutva na
aktivnosti.
U kontekstu politike moderniza-
cije mijenja se uloga i djelovanje dra-
ve i javnog sektora. Klasian regulativ-
ni pristup i pristup s razine vlasti vie
ne omoguuje odgovarajui odaziv na
promjene vanjske i unutarnje okoline
i sve ga vie zamjenjuje kreativno raz-
253
 vojno partnerstvo sa svim drutvenim
podsustavima.
Procesi i sadraji, a ponajprije nji-
hova intenzivnost i uinkovitost, u ve-
likoj su mjeri povezani s razvojnim vi-
dicima pojedinih drava i prije svega s
politiko-kulturnim okrujem u kojem
se dogaaju.
Stare organizacijske paradigme, koje
su bile uhvaene u determinizam struk-
tura, tehnologije i racionalnosti, krajem
sedamdesetih godina prolog stoljea
vie nisu bile sposobne ponuditi kon-
cepte koji obrazlau zato neke orga-
nizacije ili nacionalne ekonomije vrlo
uspjeno, a druge manje uspjeno ostva-
ruju ciljeve. Tradicionalna tumaenja o
djelovanju organizacija i o razvoju nji-
hove uspjenosti ustupile su mjesto
spoznajama i tumaenjima o brojnim
mekanim imbenicima, esto uidnim
i nesavladivim pomou klasinih eko-
nomskih metoda upravljanja. Upravo
se organizacijska kultura osamdesetih
godina prologa stoljea prepoznaje
kao kljuan odgovor i imbenik uspje-
nosti organizacija. Rasprave o organi-
zacijskoj kulturi predstavljaju iznimno
opseno i raznovrsno podruje, pri
emu emo s obzirom na viedimenzi-
onalnost sadraja i pojma organizacij-
Anali hrvatskog politolokog drutva 2004
ske kulture uzalud traiti njezinu uni-
verzalno vaeu i prihvaenu deniciju.
Njih na jednoj strani moemo saeti u
razlone, koje analiziraju manifestira-
nje i djelovanje organizacijske kulture,
dok s druge strane postaju sve znaaj-
nije rasprave o tome je li i kako je orga-
nizacijsku kulturu uope mogue pra-
titi, (pre)oblikovati je, odnosno barem
minimalno usmjeravati, kormilariti ili
njome upravljati (Gruban, 2003: 8).
lanak prije svega ima cilj potaknu-
ti raspravu i prilike za mijenjanje upra-
254
ve kroz koncept razumijevanja organi-
zacijske kulture, zato se ne bavimo de-
taljnije njezinim teoretskim obrazloe-
njima i utemeljenjima. Meutim, kada
govorimo o organizacijskoj kulturi, ne
moemo zaobii razumijevanje organi-
zacijske kulture kao to navodi najee
citirani autor Edgar Schein (Schein, u
Andolek 1995: 22-25). On organizacij-
sku kulturu interpretira kao uzorak te-
meljnih pretpostavki i uvjerenja koja su
ljudi razvili u svojim organiziranim su-
stavima djelovanja kroz iskustveni su-
stav uenja uz prilagoavanje i integra-
ciju izazova i promjena vanjskog i unu-
tarnjeg okruja, a ta iskustva prenose
na nove lanove organizacije. Schein
shvaa organizacijsku kulturu kao dub-
lju razinu temeljnih pretpostavki i uvje-
renja, koja su zajednika lanovima or-
ganizacije i koja djeluju na nesvjesnoj
razini te su temeljan, sam po sebi ra-
zumljiv nain shvaanja samoga sebe i
svojeg okruja.
Organizacijsku kulturu tumai na
tri razine, koje predstavljaju razinu
vidljivih pojava ili fenomena, razinu
vrijednosti i razinu nevidljivih, pod-
svjesnih temeljnih pretpostavki. Pred-
stavljene razine organizacijske kultu-
re pomau nam u razumijevanju tei-
ne mijenjanja, jer moemo dekodirati
obrasce djelovanja i time uspostaviti
naine mijenjanja samo na nain da uz
prepoznavanje vidljivih pojava i djelo-
vanja organizacije utvrdimo i njezine
vrijednosti i razluimo njihovu (ne)-
usklaenost s temeljnim pretpostav-
kama. Nepoznavanje ili neuvaavanje
organizacijske kulture u navedena tri
znaenja i dimenzije moe znaiti da
se i najidealniji planovi ne ostvaruju te
da vana i potrebna rjeenja ne funkci-
oniraju.
 Temeljno pitanje koje problematizi-
ramo u nastavku glasi: nije li potrebno
i u javnoj upravi, slino kao i u gospo-
darstvu1, na osnovi analize razliitih
razina organizacijske kulture pokre-
nuti raspravu o tome, da je promjene
organizacijskih struktura, pravilnika,
standarda, normativa i kvanticiranih
mjerljivih i objektivnih vrstih poda-
taka u djelovanju javne uprave (to
bi osiguralo njezinu veu otvorenost,
transparentnost, sposobnost odaziva,
uinkovitost i poduzetnost, predvidlji-
vost, partnerstvo), potrebno povezati i s
pitanjima vrijednosti i temeljnim pret-
postavkama kojima raspolau njezini
akteri, koji su smjeteni u sudjelovanje i
s ostalim drutvenim sustavima.
Pritom treba upozoriti na neke di-
leme uvoenja poduzetnikih principa
u javnu upravu u ime njezine uinkovi-
tosti i uspjenosti s vrijednostima rival-
stva i usporedivosti i maksimiziranjem
koristi sudionika. Nekritino preuzima-
nje privatnih principa uz zanemariva-
nje temeljnih vrijednosti javne uprave
i potivanja zakonitosti i brige za javni
interes moe voditi raspadu moralnog
tkiva uprave (Michael Prowse).
Naglaavamo nunost razmjernog i
promiljenog spajanja principa privat-
nog i javnog, kvanticiranih, objekti-
viziranih mjerila s razvojem zaposle-
nih kao temeljnog izvora promjena u
upravi, koji jedini moe uza sve ostalo
uspostaviti eljene promjene, a to znai
i bavljenje upravnom kulturom i njezi-
nim mijenjanjem.
To e nam omoguiti da uz broj-
ne pristupe modernizaciji javne upra-
1
Martina Merslavi: (Pre)oblikovanje or-
ganizacijske kulture, TiP, god. 35., br.4, str.
633-646.
ve, koji su odreeni u strategiji njezina
daljnjeg razvoja i s pojedinim dobrim
praksama i nadalje jo uspjenije rea-
liziramo te politike kroz procese iden-
tikacije ciljeva, cjelovite interpretacije
stanja, inspiracije ljudi i implementaci-
je novosti i integracije promjena (Ci-
merman, 2003: 130). Dobro upravlja-
nje javnim sektorom time je neodvo-
jivo i (su)ovisno povezano s dobrim
upravljanjem svim ostalim drutvenim
podsustavima, a prije svega s politikim
podsustavom, koji svojom djelatnou
stvara uvjete za djelovanje svih osta-
lih (Buar, 2003: 153) i gdje su klju-
ne promjene odreene pitanjima: vri-
jednosti, povjerenja, socijalnog kapita-
la, delegiranja (nadlenosti i decentra-
lizacije), postupanja s ljudima, partner-
stva i dr.
ZNAENJE ORGANIZACIJSKE
KULTURE U JAVNOJ UPRAVI
U dravama konsolidirane demo-
kracije sadraji i problemi struktural-
ne i zakonske reforme javne uprave,
kada su velike teme ve iscrpljene, sve
se vie miu s dnevnog reda pozorno-
Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije
sti i interesa javnosti i politike. Zamje-
njuju ih za kvalitetu ivljenja graanki
i graana i konkurentne mogunosti
gospodarstva, a time i za uinkovitost
drutava, moda i jo vanije i odluu-
jue teme modernizacije javne uprave o
njezinoj: otvorenosti, transparentnosti,
uinkovitosti, dostupnosti i usmjereno-
sti prema svojim unutarnjim i vanjskim
strankama. Uz to se u javnoj upravi sve
vie prepoznaje znaenje odgovarajue
organizacijske kulture i klime kao te-
meljnih pretpostavki, koje mogu i bo-
lje od nekih drugih sadraja odluujue
utjecati na uspjenost svakog sustava, a
255
posebno na uspjenost javne uprave.
 Djelovanje javne uprave i njezinog
mijenjanja interpretiramo kao istodob-
no djelovanje socijalno-strukturalnog i
kulturnog sustava (prema modelu Al-
laire, Firsiratu, u Andolek, 1995: 19).
Socijalno-strukturalni sustav pred-
stavlja sadraje upravljanja struktura,
strategija i pojedinih politika u organi-
zaciji, a isto tako i cjelinu postupanja s
ljudskim resursima, od zapoljavanja i
selekcije kadrova do ocjenjivanja njiho-
ve uspjenosti i napredovanja, motiva-
cije, obrazovanja i dr.
S druge strane, te procese odreu-
je i oznaava kulturalni sustav organi-
zacije, koji oblikuje vanjsko i unutarnje
okruje, s organizacijom vlastitih vri-
jednosti, iskustava i navika, jezikom,
nainom komuniciranja, ali i arhitek-
turom, opremom i ostalom zikom re-
alnou.
Svi zaposleni u istodobnom djelo-
vanju obaju sustava (socijalno-struktu-
ralnog i kulturnog), kao nositelji pro-
mjena i dogaanja nisu samo pasivni
primatelji posredovane realnosti ve i
sami u velikoj mjeri pridonose i obli-
kuju znaenja dogaaja i radnji, ime
odluujue utjeu na uspjenost uvo- kao posljedice prilagoavanja i adapta-
enja promjena (Andolek, 1995: 20).
Posebno odluujuu ulogu imaju vo-
Anali hrvatskog politolokog drutva 2004
dei slubenici.
To polazite, koje se temelji na (pre)-
oblikovanju organizacijske kulture za
uspjeno izvoenje institucionalnih
promjena glavni je mobilizator daljnjih
promjena u javnoj upravi. Temeljna je
pretpostavka da odgovarajua i jaka
organizacijska kultura s motiviranim
zaposlenicima koji prihvaaju ciljeve
organizacije utjee na uspjenost orga-
nizacije i ak moe biti vanija od ne-
kih drugih imbenika uspjeha. U jav-
noj upravi kao uslunoj djelatnosti
256
najvaniji je ljudski imbenik, izmeu
ostaloga i zato to nudi i predstavlja
vei opseg autonomnog i razvojnog
djelovanja od npr. unaprijed odree-
nih i obvezujuih oblika organizirano-
sti, postupaka, strategija, planiranja i dr.
kompetentnih djelovanja upravnih or-
ganizacija. Za mijenjanje organizacijske
kulture i klime, koja e biti sposobna
prepoznati i odgovarajue se prilagodi-
ti zahtjevima vanjske okoline (racional-
nost, otvorenost, sposobnost odaziva,
usredotoenost na stranke, strunost,
apolitinost), vaan je odgovarajui su-
stav postupanja s ljudskim resursima. S
odgovarajuim sustavom postupanja
s ljudskim resursima, uz sposobnost i
spremnost upravnog menadmenta za
(pre)oblikovanje organizacijske kultu-
re, imamo priliku i mogunost da, uz
institucionalno-normativne promjene,
dugorono uvrstimo navike, ponaa-
nja i postupanja zaposlenih, na nain
da to bude usklaeno sa zahtjevima i
oekivanjima izazova okoline.
Pritom je temeljno pitanje disonan-
ce i napetosti, koja nastaje kada se in-
stitucionalne promjene u javnoj upravi
cije na drutvenu i politiku moderni-
zaciju odgovarajue ne odraze u kul-
turnom sustavu javne uprave, odnosno
kod nositelja tih promjena, tj. slubeni-
ka i u njihovim sustavima vrijednosti,
uvjerenjima, stajalitima, normama i
obiajima, a jo manje u njihovim te-
meljnim pretpostavkama. Kultura, koja
se sporije mijenja, uz brze promjene
vie nije, ili je u manjoj mjeri, integra-
cijski i kohezijski element uprave i ne
slui njezinoj sposobnosti prilagoava-
nja okolini. Taj raskorak iskazuje se u
manjoj uinkovitosti uprave i naravno
u njezinoj manjoj korisnosti kao part-
nera za razvoj moderne i demokratske
drave. Njezina disfunkcionalnost, koja
zaostaje za formalnim promjenama,
moe kod slubenika, pa i korisnika
njezinih usluga uzrokovati napetosti,
konikte, frustracije i blokirati energi-
ju za uinkovitost. Za upravni menad-
ment upravo to mora predstavljati po-
lugu za njezino (pre)oblikovanje.
S vidika daljnjeg razvoja i mijenja-
nja javne uprave ini nam se nuno po-
trebnim razmiljanje o integriranosti i
usklaenosti strukturnih sadraja insti-
tucionalnog ureenja javne uprave, na
kojem je do sada bio naglasak, sa sa-
drajima kulturnih komponenata, koje
izmeu ostalog prepoznajemo i kao sa-
draje organizacijske i upravne kulture,
koja je neodvojivo i sudbinski uglavlje-
na u demokratsku i politiku kulturu
drutvene okoline naeg drutva.
Upravni menaderi koji se suoa-
vaju s tim izazovima moraju odgovo-
riti na nekoliko temeljnih pitanja, i to:
kakva je njihova uloga u okviru obli-
kovanja i mijenjanja uprave kroz na-
oale organizacijske kulture, kako se
osposobiti i koje metode upotrebljavati
za strategije mijeanja, interveniranja i
usmjeravanja zaposlenih prema pojedi-
nim ciljevima i, ako imaju predodbu o
buduoj organizaciji i njezinoj kulturi,
kako djelovati u svrhu promjena.
Uvjet za mijenjanje kulture, koje
znai veu adaptaciju uprave zahtjevu
okoline, jest promjena odreene koli-
ine (kritine mase) uvjerenja, vrijed-
nosti i kolektivnih praksi slubenika
i kljunih slubenika i upravnih me-
nadera. Oni moraju planiranim dje-
lovanjem oblikovati volju za promje-
ne, postii suglasnost o promjenama i
svojim osobnim kredibilitetom potvr-
ivati i odravati promijenjenu kultu-
ru u upravi.
Uz usmjerenost prema tim ciljevi-
ma najvieg vodstva u upravnim or-
ganizacijama nije nita manja ili je ak
vanija odgovornost, obveznost, uvje-
renost i osposobljenost za djelovanje i
vodee mezostrukture, odnosno tzv. li-
nijskih ili neposrednih voditelja.
Vanost i uloga neposrednih vo-
ditelja koji predstavljaju cjelokupan
menadment, a ujedno su u stalnom
kontaktu sa zaposlenima (Andolek,
tebe, 2004: 37), moda su jo nagla-
eniji upravo u javnoj upravi. Unato
pomaku prema stjenjavanju organiza-
cijskih struktura, to je vie prisutno u
privatnom nego u javnom sektoru, pri
emu se bitno mijenja uloga srednjega
menadmenta, moemo se sloiti da hi-
jerarhija ostaje sudbina javne uprave. I
u njoj srednji vodei nivo svakodnevno
kontaktira sa zaposlenima u upravi, ali
i s njihovim strankama. Pritom se vie
ne radi o dilemi uvoenja promjena
odozgo prema dolje ili odozdo prema
gore, ve o kormilarenju promjenama
od sredine prema gore i od sredine pre-
ma dolje.
To znai da je potrebno istodobno
s procesima opunomoenja srednje vo-
Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije
dee razine osigurati i razviti i njezinu
kompetentnost na podruju voenja,
a prije svega pri postupanju s ljudima
koje neposredno vode.
I upravo je novo zakonodavstvo o
slubenicima prenijelo brojne sadra-
je postupanja s ljudima u nadlenost
srednjeg vodstva (godinji razgovori,
napredovanje, radna uspjenost, ospo-
sobljavanje i obrazovanje, razvoj karije-
re). Procese prenoenja nadlenosti po-
stupanja s ljudima iz kadrovskih slubi
i strunjaka na neposredne voditelje u
literaturi se oznaava pojmom devolu-
cije, iji ciljevi nisu nita drugaiji od
257
 onih u javnoj upravi. Naime, vea or-
ganizacijska uspjenost, motiviranost i
pripadnost zaposlenih, komunikacijski
uinak (Andolek, tebe, 2004: 38-39) i
opunomoenje voditelja.
Ne nalazimo jedinstvene ocjene
o prednostima i slabostima uinaka
procesa devolucije, stoga e i u javnoj
upravi biti potrebno napraviti evalua-
ciju uinka tih promjena.
Ve sada je jasno, i na temelju mje-
ra modernizacije javnih uprava u dru-
gim dravama, da je potrebno okrijepi-
ti razvoj karijere, poticati na prenoe-
nje znanja i proiriti razvojne metode,
barem na razini srednjeg menadmen-
ta (Kohont, 2004: 299). Crvena nit tih
promjena jest razvoj voditelja, koji kod
postupanja s ljudima imaju nove zada-
e te upravna kultura, usredotoena na
vanjsku javnost kao korisnike upravnih
usluga i unutarnju javnost, koju pred-
stavljaju zaposleni.
Moemo zakljuiti da se cjelokupan
sustav javne uprave u socijalno-struk-
turalnom dijelu i dalje sve vie odmie
od Weberovih opih naela djelovanja i
djelovanja kejnezijanske drave, dok se
u kulturnom dijelu, koji je povijesno i
drutveno determiniran, i dalje sve vie
razvija civilno-drutvena i participativ-
Anali hrvatskog politolokog drutva 2004
na dimenzija. Akteri u oba dijela, tj. za-
posleni u javnoj upravi, mogu prepo-
znavanjem znaenja organizacijske kul-
ture, sposobnou njezina mijenjanja i
(pre)oblikovanja predstavljati glavne
mobilizatore daljnjih promjena u jav-
noj upravi.
Ta polazita temeljna su osnova za
(pre)oblikovanje i mijenjanje organiza-
cijske kulture, koju zaposlenici, a prije
svega upravni menaderi moraju pre-
poznati kao odluujuu i osposobiti se
258
za njezino (pre)oblikovanje i promjene.
U velikoj mjeri tu priliku prepoznaje-
mo upravo u planiranom (pre)obliko-
vanju organizacijske kulture s izrae-
nim i konzistentnim modelom postu-
panja s ljudskim resursima.
(PRE)OBLIKOVANJE
UPRAVNE KULTURE
Godine 2003. na poticaj Upravne
jedinice Trebnje prvi je put provedeno
istraivanje, odnosno mjerenje organi-
zacijske klime i zadovoljstva zaposlenih
u javnoj upravi2 na temelju metodolo-
gije SiOK (Usporedno istraivanje or-
ganizacijske klime u slovenskim orga-
nizacijama).
Rezultatima analize u projektu Or-
ganizacijska kultura i javna uprava
prilika za upravni menadment, eljelo
se utvrditi kako se kroz klimu odraa-
va zadovoljstvo zaposlenika i kako oni
doivljavaju i prihvaaju organizacij-
sku realnost prilikom zahvata i zahtje-
va vanjske i unutarnje okoline te koji
su najkritiniji elementi klime i zado-
voljstva koje treba poboljati kako bi se
mogle uvesti promjene u djelovanje or-
ganizacije i koje bi pridonosile njezinoj
veoj uinkovitosti.
Na temelju metodologije SiOK-a
bile su postavljene dvije radne hipo-
teze:
a) Procesi drutvene modernizaci-
je i globalne konkurencije od organi-
zacija privatnog i javnog sektora trae
eksibilnost i sposobnost adaptacije,
pri emu mobilizacija kljunog resur-
2
Vidi: Konferencija dobre prakse u sloven-
skoj javnoj upravi 2003., Zbornik referata
M. Rman, L. Lunder: Organizacijska kultura
i javna uprava prilika za upravni menad-
ment, str. 107-121.
sa, tj. zaposlenih ljudi postaje temeljna
zadaa menadmenta. Za identikaciju
stanja i usklaenost aktivnosti na pod-
rujima, koja predstavljaju postupanje
s ljudskim resursima, tvrtke analizira-
ju svoju organizacijsku kulturu, klimu
i zadovoljstvo zaposlenih. Javni sektor,
odnosno njegov upravni menadment
za svoju veu uinkovitost i opravda-
nost svojeg opstanka mora se, unato
odsutnosti konkurentne prisile, ospo-
sobiti za vee iskoritenje ljudskog
potencijala. S obzirom na vremenski
odmak u javnoj upravi u usporedbi s
gospodarstvom, na podruju upravlja-
nja ljudskim resursima provjerena je
prva hipoteza, i to:
H1: Organizacijska klima i kultura u
privatnom i javnom sektoru ima relativno
usporedive ocjene vrijednosti pojedinih
kategorija, uz pretpostavku da su te vri-
jednosti u gospodarstvu, a prije svega u
izvrsnim trvtkama, vee.
b) Uvoenje promjena s kojima se
intenzivno susree menadment u pri-
vatnom sektoru, a sve vie i u javnom
sektoru; u strukturi i razinama organi-
ziranosti, tehnologiji, znaenju znanja i
osobnoga i strunog razvoja zaposlenih
i njihovih oekivanja, ostvarivanju po-
slovne vizije i (pre)oblikovanju organi-
zacijske kulture, sudbonosno je i odlu-
ujue ovisno o komuniciranju s razli-
itim javnostima.
U literaturi se razumijevanje or-
ganizacijske kulture esto interpretira
kroz koncept organizacijskog komuni-
ciranja. ak i vie od toga. Organiza-
cijsko komuniciranje danas se u orga-
nizacijskoj znanosti uz zaposlene, kapi-
tal i tehnologije prepoznaje kao etvrti
kritian imbenik uspjeha organizacija.
Organizacijska kultura i organizacijsko
komuniciranje zapravo predstavljaju
neodvojivu i uzajamnu sliku iste ma-
terije. Naime, komuniciranje je medij
i nain (pre)oblikovanja organizacij-
ske kulture, jer njime stvaramo kulturu,
dok ona istodobno sama odreuje obli-
ke i sadraje komuniciranja (Berlogar,
1999: 141).
Bez odgovarajueg komuniciranja s
unutarnjim i vanjskim javnostima pre-
ko sustavnih komunikacijskih oblika,
mrea i kanala ne moemo oekivati
radnu uspjenost zaposlenih i njihovo
zadovoljstvo, a isto tako upravni me-
nadment vrlo e teko ostvariti vizi-
ju i misiju koncentracije na korisnike i
racionalnog troenja novca kao sadraj
dobrog javnog upravljanja.
U projektu SiOK kategorija unutar-
njeg komuniciranja i informiranja jed-
na je od loije ocijenjenih kategorija. U
Upravnoj jedinici Trebnje pozornost je
bila posveena i sustavnom razvijanju
razliitih komunikacijskih sadraja i na
temelju toga je uz mjerenje organizacij-
ske klime bila provjerena i druga hipo-
teza, i to:
H2: Oblikovani i praeni model ko-
municiranja s unutarnjim i vanjskim
javnostima u organizaciji e (uz uspo-
Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije
redbu s kritikim kategorijama: karije-
re, nagraivanja i komuniciranja u pro-
jektu SiOK) rezultirati primjeivanjem
viih stupnjeva zadovoljstva zaposlenih
kod kategorije komuniciranja.
Istraivanje mjerenja organizacijske
klime i utvrivanja organizacijske kul-
ture odvijalo se u pojedinim koracima:
1. Upoznavanje vodstva sa svrhom
istraivanja i metodologijom
2. Istraivanje organizacijske klime i
zadovoljstva zaposlenih
3. Duboka analiza organizacijske kul-
ture
259
 4. Struna obrada prikupljenih infor-
macija i priprema izvjea
5. Predstavljanje izvjea vodstvu i
svim zaposlenima.
Prvi korak u istraivanju mjere-
nja klime i zadovoljstva zaposlenih u
Upravnoj jedinici Trebnje obavljen je u
travnju 2003. godine, kada je sa savje-
todavnom tvrtkom meu suradnicima
odrana radionica, koja je bila namije-
njena predstavljanju polazita mjere-
nja organizacijske klime i provoenju
anonimne ankete prema metodologiji,
odnosno standardiziranom upitniku za
utvrivanje klime i zadovoljstva u or-
ganizacijama za 2003. godinu, koja se
izvodi u okviru projekta SiOK.
U drugom dijelu istraivanja, anali-
za kvantitativnih podataka nadograe-
na je i produbljena radionicom dublje
analize kulture. Radionica je bila odr-
ana za uzorak zaposlenih iz razliitih
dijelova organizacije, sa svrhom kvan-
tikacije rezultata ankete i analizira-
nja suprotnih tvrdnji iz analize anketa.
Dublja analiza kulture prikazala je prve
prednosti, slabosti (izazove) te eljene
situacije i putove prema pojedinim rje-
enjima.
Prednosti produbljene analize kul-
ture bile su utvrene na podruju po-
Anali hrvatskog politolokog drutva 2004
zitivne usmjerenosti zaposlenih uz pre-
poznavanje jasnoe zahtjeva, zauzima-
nja, odgovornosti, usmjerenosti i usre-
dotoenosti na stranke i stalno pobolj-
avanje usluga, dobre komunikacije i u
relativno dobrim meusobnim odnosi-
ma. Plan poboljanja za uspjenije dje-
lovanje organizacije usredotoen je na
podruje uspostavljanja jasne vizije i
misije organizacije i njezinog ugleda u
okruenju, uspostavljanje jasnih sadr-
ajnih i procesnih standarda izvoenja
260
zadataka, vee ciljano osposobljavanje,
sudjelovanje u stratekim odlukama i
preusmjeravanje od upravljanja pre-
ma voenju.
Izraen je plan poboljanja, uz po-
mo kojega se eljela podignuti razina
djelovanja sustava i organizacije. Pri-
jedlog poboljanja i nacrta bio je upu-
en kadrovskoj slubi koja ih je uklju-
ila u izradu godinjeg poslovnog pla-
na na podruju kadrovskog planiranja
i obrazovanja i prioriteta rada u 2004.
godini.
Izvjee organizacijske klime i kul-
ture u UJ Trebnje obuhvaa segmente
rezultata izmjerene organizacijske kli-
me, koji su predstavljeni kao semafor
UJ Trebnje. Pojedine kategorije (zele-
ne) prema kvantitativnoj analizi pred-
stavljaju prednosti u organizaciji kao
to su: odnos spram kvalitete, motiva-
cija i zauzimanje te inovativnost i inici-
jativnost. Drugi segment predstavljaju
srednje ocijenjene kategorije: struna
osposobljenost i uenje, unutarnje ko-
municiranje i informiranje te voe-
nje i zadovoljstvo zaposlenih na radu.
Te se kategorije nalaze iznad prosjeka
upravne jedinice. Neto iznad prosje-
ka (ute) nalaze se kategorije unutarnji
odnosi, organiziranost i pripadnost or-
ganizaciji.
Kategorija unutarnje komunicira-
nje i informiranje na komparativnoj
je ljestvici izmeu upravne jedinice i
gospodarstva ocijenjena iznad sloven-
skoga prosjeka. Ta injenica potvruje
drugu hipotezu, naime, da je strateko
usmjeravanje upravne jedinice prema
podizanju uinkovitosti komuniciranja
s vanjskim i unutarnjim javnostima na
osnovi Projekta uinkovitog komunici-
ranja s javnostima u UJ Trebnje, koje se
izvodi usporedno s projektom mjere-
nja organizacijske klime, u pozitivnom
smislu pokazalo neposredne uinke dovoljstva zaposlenih. Kategorije koje
kod osiguravanja vieg stupnja zado- su s obzirom na prosjek u gospodar-
voljstva zaposlenih. stvu nie, prije svega su kategorije pri-
Trei segment rezultata izmjerene padnosti organizaciji, poznavanja misi-
klime predstavljaju kategorije izazova ja, vizija i ciljeva, te podruje razvoja
(crvene kategorije). To su inae najnie karijera. Time je u predstavljenom pi-
ocijenjene kategorije: poznavanje misi- lot-projektu u javnoj upravi provjerena
je, vizije i ciljeva, nagraivanje i razvoj metodologija koja je nastala za potrebe
karijere. Ocjene su spomenutih katego- gospodarstva te rezultatima potvre-
rija ispod prosjeka ocjena upravne je- na hipoteza H1. Gospodarstvo i javna
dinice. uprava bave se istim pitanjima i proble-
mima, a i traenje odgovora je slino.
Iz analize je vidljivo da su prosje-
ne vrijednosti kategorija organizacijske Rezultate projekta izmjerene kli-
klime u organizacijama koje sudjeluju s me i zadovoljstva zaposlenih u javnoj
podruja javne uprave relativno uspo- bi upravi s obzirom na veliinu uzorka
redive s prosjenim vrijednostima u i razlika uprava i s obzirom na opseg
gospodarskim drutvima. Slika 1. autonomnosti, kreativnosti i samostal-
nosti rada bilo vrlo teko vjerodostojno
Pozitivne razlike u odstupanju na
usporeivati s reprezentativnijim uzor-
strani organizacija javne uprave vidlji-
kom iz gospodarstva. Meutim, unato
ve su prije svega kod kategorija unu-
tome valja naglasiti i upozoriti na prim-
tarnjeg komuniciranja i informiranja,
jetnu razliku izmeu javne uprave i go-
strune osposobljenosti, voenja i za-

Slika 1: Prikaz komparativnih podataka mjerenja organizacijske klime u organi-

zacijama javne uprave 2003. i gospodarstva 2002. godine. Izvor: Organizacijska
klima i kultura 2003., Izvjee za UJ Trebnje

Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije

Odnos spram
kvalitete

Inovativnost i
inicijativnost

Motivacija i
zauzimanje

Pripadnost
organizaciji

Struna
osposobljenost
i uenje

Unutarnji odnosi

Poznavanje
misije, vizije
i ciljeva

Organiziranost

Voenje

komuniciranje i
Unutarnje

informiranje

Nagraivanje
Razvoj karijere

Zadovoljstvo

Legenda: svi Pilot-projekt mjerenja org. klime u javnoj upravi

Slovenija 2002. Projekt SiOK 2002.
261
 spodarstva kod kategorije koja bitno
utjee na uspostavljanje jake kulture i
klime kao i na uinkovitost i rezulta-
te organizacije u cijelosti, tj. kategorije
poznavanja misije i vizije organizacije,
koja je u upravi meu zaposlenicima
ocijenjena nie nego u gospodarstvu i s
kojom je posredno povezana i pripad-
nost zaposlenih organizaciji. Kategori-
ja poslanstva i vizije sadri percepciju i
ocjenu zaposlenih o jasno oblikovanoj
misiji organizacije i njezinim dugoro-
nim razlozima za opstanak i djelova-
nje, o prihvaanju ciljeva organizacije
kao svojih, o njihovoj realnosti, jasnoi
za sve zaposlene i o sudjelovanju svih
zaposlenika pri njihovu postavljanju.
Iako miljenja o znaenju misije i vizije
organizacije mogu biti podijeljena, ne-
sporno je da odline organizacije imaju
oblikovane konkretne, mjerljive i real-
ne vizije razvoja i poslanja koje ih raz-
likuju od drugih organizacija i da se pri
tome ne radi o odreenim ciljevima,
ve o procesu neprestanog usuglaa-
vanja organizacije s izazovima okoli-
ne i sposobnou vodstva za uvoenje
potrebnih promjena3. Upravnu kulturu
izmeu ostalog obiljeava i nedostatak
vizije, misije i zajednikih ciljeva, to
zamjenjuje usmjerenost prema regula-
tivi (Ferla, Kova, 2000: 168). Zato je
Anali hrvatskog politolokog drutva 2004
oblikovanje vizije upravne organizaci-
je, koja e zaposlenicima i javnosti zr-
caliti sliku realne i vremenski odreene
budunosti, sa sustavnim razvijanjem
komuniciranja i jaanjem ovlatenja
meu pojedinim razinama odluivanja,
temeljni zadatak upravnog menad-
menta i nain upravljanja za (pre)obli-
kovanje upravne kulture. Naime, ako
3
Brane Gruban, Vizija organizacija: poslovna
evanelja, navigacijski simboli ili strateko
262
polazite, TiP, god. 35., br.4, str. 613-632.
javne slubenike ne usmjerava osjeaj
misije, sluenja drugima i unutarnja
duhovnost, ne moemo oekivati do-
bro upravljanje (Brezovek, 2004: 25).
Takav pristup vodstva jaa i katego-
rije pripadnosti i karijere u organizaciji,
koje su u upravi, u usporedbi s gospo-
darstvom, isto tako loije ocijenjene.
Analizom mjerenja organizacijske
klime i kulture u UJ Trebnje provjeren
je i uinak izvoenja modela komunici-
ranja s javnostima.
Utvrdili smo da se u kategoriji in-
ternog komuniciranja i informiranja u
pozitivnoj mjeri odraava utjecaj stra-
tekog pristupa i mijenjanja kontinu-
iranog izvoenja pojedinih aktivnosti
na podruju komuniciranja s javnosti-
ma, i time potvrdili hipotezu H2.
Rezultati na podruju internog ko-
municiranja i informiranja, koji uklju-
uju ocjene zaposlenih o razumljivosti
i opsegu dobivenih informacija koje su
potrebne za rad, o posredovanju infor-
macija na redovnim sastancima i infor-
macijama o ostalim upravama, imaju
vee vrijednosti u usporedbi s gospo-
darstvom. Nie je ocijenjen nain po-
sredovanja informacija, koji je u uspo-
redbi s gospodarstvom manje oputen
i istovrijedan, to moemo shvatiti kao
odaziv hijerarhijskog naina voenja i
kao priliku za vea ovlatenja koja u
upravi opet imaju svoje granice.
Odgovarajui model komuniciranja
na taj nain predstavlja dobru osnovu s
kojom vodstvo moe ostvarivati ugod-
nu klimu, odravati prisne odnose sa
svim zaposlenicima, partnerski odnos s
vanjskim javnostima i poticati aktivnu
ulogu svakog zaposlenika u razvoju or-
ganizacije.
Odnosi s javnosti koji su usmjereni
prema unutarnjim i vanjskim javnosti-
ma, omoguuju vodstvu da planiranim
i ciljno usmjerenim komuniciranjem
postigne sinergijske uinke, gradi su-
stav kvalitete i oblikuje novu organiza-
cijsku kulturu.
USPJENI IMAJU
JAKU KULTURU
Za nau raspravu vaan je zaklju-
ak da klima i upravna kultura koja po-
drava usmjerenost djelovanja sustava
javne uprave prema korisnicima nje-
zinih usluga posredno utjee i na nji-
hovu veu uinkovitost i uspjenost.
Ako upravni menadment u procesu
sustavnog organizacijskog komunicira-
nja (hipotezu o povezanosti komunici-
ranja i zadovoljstva i stanja klime smo
dokazali) razvija navike i uvjerenja za-
poslenika koji e biti usmjereni na za-
dovoljavanje potreba stranaka, vea
e biti i uspjenost organizacije, koju
odreuje stupanj zadovoljstva korisni-
ka. U suprotnom, vrijednosti birokrat-
sko-reaktivne kulture mogu ispunjavati
razliite upravne standarde i normati-
ve, meutim, uinkovitost takve upra-
ve upitna je s vidika njezinog proak-
tivnog participativnog i ekonominog
djelovanja.
Ako kroz ocijenjene vrijednosti or-
ganizacijske klime i kulture prepozna-
mo podrku i prihvaanje organizacij-
skih ciljeva i vrijednosti meu zaposle-
nicima, moemo s vjerojatnou pret-
postaviti i uinkovitost organizacije. I
uspjena poduzea imaju jaku i razvi-
jenu organizacijsku kulturu.
Uinak na kvalitetu poslovanja koji
razvijamo kroz utvrivanje unutarnje
klime i uspostavljanje komunikacij-
ske mree, prepoznajemo prije svega
u upravnom menadmentu s boljim
odazivom, koji razumijeva komunika-
ciju kao strateku prihvatljivost. Radi
se o tome da vodstvo kod postupanja
s ljudskim resursima uje i razumije
svoju unutarnju okolinu. To mu omo-
guuje da sprjeava konikte, pravo-
dobno ih prepoznaje i rjeava, potie
radnu atmosferu, povisuje pripadnost
i dr. I u javnoj upravi, unato prevla-
davajuoj hijerarhijskoj, autoritarnoj,
kontroliranoj paradigmi, treba znati da
nareivanje i prisiljavanje utemeljeno
na pozicijskoj moi odumire (Gruban,
1998: 607) te da novi izvori autoriteta
i snage postaju znanje i odgovarajue
kompetencije.
ZAKLJUAK
Uinkovito voenje prepoznaje se
kao kljuan imbenik uspjenosti jav-
ne uprave (upravni menadment), a
sve vie dolazi do izraaja i stanje orga-
nizacijske i upravne kulture. Ne samo
kao mekani imbenik, ve kao jedna
od najsnanijih i najstabilnijih sna-
ga (Schein, u Kopri, 1999: 258), koja
utjee na djelovanje svake organizaci-
je. Upravni menadment mora razvi-
ti osposobljenost za (pre)oblikovanje
Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije
jake i proaktivne upravne kulture.
(Pre)oblikovanje upravne kulture s
odgovarajuim komunikacijskim mo-
delom, u sredite pozornosti postav-
lja ulogu i kompetencijski prol uprav-
nog menadmenta. Radi se o njegovoj
osposobljenosti za razvijanje ljudskih
resursa, to u vanom dijelu omogua-
va upravo odgovarajua organizacijska,
upravna kultura. Sredinja toka tog
pristupa jest koncept voditeljstva kao
stvaranje pozitivne ljudske i socijalne
okoline, koja potie pojedince i skupi-
ne na oslobaanje svojih sposobnosti:
koristi u obliku zadovoljstva i rezulta-
263
ta drutva su velike (Conti, 1997: 105).
 Prilog tako postavlja i problematizira
koncept voditeljstva i u javnoj upravi,
koja prema brojnim istraivanjima i
prema rezultatima SiOK-a ima najvie
LITERATURA
Adam, F., Makarovi, M., Ranevi, B.,
Tomi, M., (2002), Socio kulturni
dejavniki razvojne uspenosti, ZPS,
Ljubljana
Andolek, P., tebe, J., (2004), Prenos
upravljanja lovekih virov na vodje,
v: Razpoke v zgodbi o uspehu, So-
phia, Ljubljana
Berlogar, Janko, (1999), Organizacijsko
komuniciranje, Zbirka Manager, GV,
Ljubljana
Brezovek, Marjan, (1997), Upravna
kultura v Sloveniji; Politoloki dne-
vi, Portoro
Brezovek, Marjan, (2004), Razlini pri-
stopi k preuevanju upravne kulture
in vrednot v javni upravi, Politoloki
dnevi, Portoro
Buar, Franc, (2003), Poruena har-
monija sveta, Zaloba Mi, Dob pri
Anali hrvatskog politolokog drutva 2004
Domalah
Cimerman, M., (et al.), (2003), Mana-
ger, prvi med enakimi, GV Zaloba,
Ljubljana
Conti, Tito, (1999), Samoocenjevanje
drube, DZS, Ljubljana
Drucker, Peter, (2004), O managemen-
tu, GV, Zbirka Manager, Ljubljana
Drucker, Peter, (2001), Managerski izzi-
vi v 21. stoletju, GV, Zbirka Manager,
Ljubljana
264
rezervi i prilika upravo u primjeni vo-
diteljstva u gospodarstvu, a ponajprije
u javnom sektoru.
Ferla, B., Kova, P., (2000), Javne po-
litike in javna ekonomija, Projekcija
FDV, Ljubljana
Gruban, Brane, (2003), HRM loveki
viri ali ljudje z novimi vrednotami,
HRM, let. 1, t. 2, 8-13
Gruban, Brane, (1998), Vizija organi-
zacij: poslovni evangelij, navigacijski
simboli ali strateko izhodie, TiP,
let. 35, t. 4, 613-633
Kohont, Andrej, (2004), Povrinska po-
litika brez strategije upravljanja lo-
vekih virov v dravni upravi, v: Raz-
poke v zgodbi o uspehu, Sophia, Ljub-
ljana
Kolenc, Janez, (1993), Politina kultura
Slovencev, Karantanija, Ljubljana
Kolenc, Janez, (2002), Politina kultura
na prehodu v demokracijo, i2, Ljub-
ljana
Kopri, Ivan, (1999), Struktura i komu-
niciranje u upravnim organizacija-
ma, Monograje Pravnog fakulteta,
Zagreb
Lunder, Lilijana (vodja projektne sku-
pine): Program uinkovitega komu-
niciranja z javnostmi UE Trebnje
(2003): Projektna skupina za uin-
kovito komuniciranje z javnostmi,
Trebnje
Makarovi, Matej, ur., (2003), Socialni
kapital v Sloveniji, Zaloba Sophia,
Ljubljana
Mesner, Andolek, Dana (1995), Orga-
nizacijska kultura, GV, Ljubljana
Organizacijska klima v Sloveniji, Poro-
ila za leto 2001, 2002, 2003, SiOK
Gospodarska zbornica, Ljubljana
Pirnat, Rajko, (1992), Upravni organi,
Zbornik razprav, Nova ustavna ure-
ditev Slovenije
Pusi, Eugen (2002), Upravljanje u su-
vremenoj dravi, Suvremena javna
uprava, Zagreb
Schein, E. H., (1987), Organizational
Culture and Leadership, Jossey-Bass
Publishers
Svetlik, I., Ili, B., ur., (2004), Razpoke
v zgodbi o uspehu, Zaloba Sophia,
Ljubljana
midovnik, Janez, (1995), Lokalna sa-
mouprava, CZ, Ljubljana
Thomson, Kevin, (2002), The compa-
ny culture cook, FT Previtice Hall,
London
Trompenaars, Woolliams, (2003), Busi-
ness Across Cultures, Capstone Pub-
lishing Ltd, England
Vlada RS, (2003), Strategija nadaljnjega
razvoja slovenskega javnega sektorja
2003-2005, Ljubljana
Reforma javne uprave prema kriterijima Europske unije
265