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INVALIDACION DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS

Eduardo Soto Kloss


Profesor de Derecho Administrativo
Universidad de Chile y Universidad Catlica de Chile

mejor lo que el Derecho es, y ello es


natural, pues es en los tribunales donde
Es un hecho indiscutible que una mayormente se vive el Derecho y se con-
buena parte, y nada escasa, de nuestro cretan pticticamente su finalidad y su
Derecho Administrativo, m8s que emanar objeto, es decir lo justo, la tpsa TBS i<rsto l.
de la ley, arranca sus raices de la juris- 1. Sobre la estabilidad de los actos
prudencia, sea contralora, sea judicial. administrativos hablaba ya Huneeus, es-
En el tema del acto administrativo ello pecialmente al comentar el artculo 82 de
es particularmente notorio si se tiene en la Constitucin de 1833, en cuanto se
cuenta la inexistencia de una ley general refera al otorgamiento por parte del Pre-
d e procedimientos administrativos que sidente de la Repfiblica de jubilaciones,
nonne por via legislativa el punto; ha retiros, licencias y mcntepios a los seti-
sido obra, en cambio, de la jurisprudencia dores pblicos, y siempre que fueren
de la Contralora General de la Repbli- concedidos dichos beneficios ox urreglo
ca, especialmente a partir de fines de la a lar leyes2.
dcada d-e 1950. el ir asentando los prin- Y sobre todo Vakntln J..eteli&8, al es
cipios y las nociones en esta materia y hxliar una cdula de retiro extendida
los alcances y efectos de las escasas dis- por el Presidente de la Repblica a un
posiciones legales que la regulan. Y a servidor pblico del orden militar, cuya
partir de 1977, con el llamado recurso modificacin se solicitaba tiempo despu&
de protec&n, la jurisprudencia judicial por el beneficiario, dir en un dictamen
ha venido a completar y perfeccionar el de 1894 que
entendimiento del acto administrativo.
A mostrar este derecho jurisprudencia1 ~3 un error vulgar el creer pue
va dirigido el presente trabajo, derecho todos los actos del gobierno son
nacido de nuestra propia realidad y para * esencialmente revocables. De los
satisfacer las necesidades de justicia decretos que el Poder Ejecutivo
-cuyo es el objeto del Derecho- de expide, ~610 son revocables, en
acuerdo con nuestra propia idiosincrasia mayor o menor grado, aquellos que
jurdica y nuestras propias tradiciones.
As tambibn -volviendo al estudio de
la jurisprudencia- se hace revivir el in- 1 L. DICL-PICAZO, Lo doctrina de los
ters por el Derecho, tan disminuido por (ICIOS propios. Bosch. Barcelona. 1963,
el frio dogmatismo del legalismo positi- 11-12; Cicern, Pro Setb 42.92.
vista o corrompido en sus bases por una 2 La cmucti ante el congreso (2
seudopura tecncdogia normativista. Y ~1.). Impr. Cervantes. Santiago de Chi-
es que no existe mejor rmxdio para re- le, II (2* ed. 1891) 89-98 (undkcirna
vitalizar dicho inter6s que estudiar y atribucin del art. 82); expone su opi-
analizar la jurisprudencia; en ningn nibn en pp. 92-94 luego de referir algu-
otro instante se unen de manera mas ni- nos casos ocurridos en el pasado (pp.
tida la teoria y la ptictica, lo especulativo 89-91).
de la ciencia jurdica y el arte de su 8 Dictmenes. Impr. La Ilustracin.
aplicacin; como se ha dicho con preci- Santiago de Chile. 1923, dictamen de
sibn, en ninguna otra fuente se aprende 17.4. 1894, pp. 75-76.
476 REVISTA CHILEN. DE DERECHO [Vdl. 16

miran al iter& general, a la re- 2. Pero acerca del deber juridica de


glanentaci6n de las leyes o de la Administmcib de retirar los actos
los servicios pblicos, etc. . ; los administrativos que hubiere dictado en
actos del gobierno debn de ser contravencin a la Constitucin -. a las
actos de un poder pdtico, seme- leyes, ~610 apareceti el desarrollado can
jan ms bien actos de un poder amplitud a mi conocimiento, segn lo
jwlicial, cuando mira al inters investigado- en la jurisprudencia de la
particular; y si no se les quiere Contraloria General de la Repblica, y
convertir en medios de persecu- ello especialmente a raz de las Primeras
cin contra los adversarios y e Jomudas Chileno-Uruguayas de Derecho
medios de favoritismo para los celebradas en 1958, en la ciudad de
parciales, se debe mantener en Montevideo. De acuerdo co la termi-
principio su knmdificabilidad
dQu6 estabilidad tendran aquellos
derechos particulares que se gas tualmente la nulidad a que se refiere
en virtud de declaraciones del la parte final del articulo 160 de
Poder Ejecutivo si a cada cambio nuestra Constitucin. . Vid tamblkn
L ministerial quedaran expuestos a II 46-47 donde se insiste en la misma
revisiones 0 modificaciones? . idea: .y sucede frecuentemente que
Cree el ifrascrito que se pueden los Tribunales, como llamados a fallar
* modificar aquellos decretos cuan- y los pleitos conforme * las leyes y no
do el Supremo Magistmdo no ha co arreglo a los decretos del Ejecuti-
conocido todos los hechos que ha VO, cuando stos no guardan coforn+
debido servirle de base para hacer dad co aq&s, los deja sin aplica-
sus declaradooes. cin y los consideran como letra muer-
ta.. La corte Suprema ha prescin-
Sobre la nulidad de los actos adminis- dido de tales decretos, resolviendo ca-
trativos dictados en contradictoriedad a SOS concretos sometidos a su decisin.
la Constitucin o a las leyes habia igual- En igual sentido II 95 y 213-214. Vid.
mente claridad, ya que debia ser ellos para igual sentido que posicin de Hu-
desconocidos en su validez dede que ecus respecto de la nulidad de los ac-
era nulos (art. 160 de la Constitucin tos administrtivos, y en aplicacin ya de
de 1833) y los tribunales prescindan de la Constitucin de 1925, el criterio del
ellos cuando se reclamare de su apli- Contralor General de la Repblica Sr.
cacin +. H. Mewes, 80 afios tis tarde, en Dio
tamen 22.042 (10-7-1950) que hemos
transcrito en nuestro ik tomo de razn
4 Vid. HUNEEUS cit. II 381-384: En y el poder Gfmatioo dt? la contralura
cuanto a los decretos que el Ejecutivo Gemal de la Repblica, en La Conti-
dictare, arrogndose ahibuciones pro- loria General de la Repblica. 50 aos
pias de otros Poderes, invadiendo atri- de vida institucional (1927-1977). Fac.
buciones ajenas, limitando las garantias de Derecho. Univ. de Chile. Santiago de
individuales, ofendiendo algn dere- chile. 1977, 174, nota 30. sobre los on
cho, o, en general, violando la Co& gene-s del art. 160 de la ConstitucMn de
tucib 0 las Leyes, no es menester que 1833 vid. estro trabajo homnimo en
su ndidad sea declarada expresamente Libro Homenaje al Prof. Alamiro de Avi-
por alguna autoridad pblica. No. Bas- la (en prensas).
ta, como lo hemos dicho ya en otra 5 Vid. en Revista de la Facultad de
parte [pp. 39 SS. y 211 SS.],que los Derecho y Ciencias Sociales (Montevi-
Tribunales, como lo ha hecho ms de deo) 1959 Noa. 1-2 (enerwjunio 1959)
una vez, prescindan de ellos, cuando 393-351 y 380-381; en la Revista de De-
se reclamare su aplicad& y los deja recho Pblico (Santiago de Chile) NP 1
y virtulmente sin efecto alguno. En ver- (1963) 914, el Prof. wguayo Barbe
dad, aquello que es lo ningm efec- Pra publica El poder & wtioca, los
to debe producir. Negar, pues, sus actos administrativos, donde esclarece es-
efectos, a 8 medida, es declarar vir- ta terminologa.
Ns91 SOTO KLOSS: INVALIDACIN 477

nologa all recomendada -para unificar el incmnplbniento de una obliga-


el lenguaje doctrinaric- la accin de ci prevista por la ley o par el
retirar la Administracib sus actos admi- propio acto, cuya sancin espec-
nistrativos antijmidicos se denominar8 t-h es la extincin del mismo, y
como invalidacin, a fin de distinguk c) por ser contrarios al inters
de otras wiedades, tales como ka revo- pblin, en general o especfica-
ca& o la caducidad. mente de la entidad emisora del
Esta termi010gia aparecer expuesta acto. Estos tie. principales modos
-contrastando las distintas figuras del *de extincin de las decisiones de
retiro de los actos administrativos por la autoridad dan origen respecti-
parte de la misma Administracin- ya vamente a las instituciones juridi-
en 1866, por medio del Dictamen 89.271 cas de la invalidaci6n, de la ca-
(22-ll-1986); dice ste en su parte per- ducidad y de la revocacibn.
tinente: la indidaci6n.. consiste en
la extincibn de u11 acto adminis-
El problema planteado. mere- * trativo emitido con violacin del
ce.. algunas consideraciones de derecho objetivo (Contituci6,
tipo general que permitan escla- , ley, reglamento, etc.) .
me* las circunstancias en que un
acto administrativo (decreto o 3. &Ml ha sido la formulacibn que
resoluci6n) puede ser dejado sin ha hecho la Contralorfa General de la
<efecto legtimamente, y a su vez Repblica acerca de la invalidacin?
permita determinar la naturaleza Sobre el punto, debe sealarse ds in-
de los derechos adquiridos por mediato que ha habido una evolucin
los administrados frente a la de- bien marcada en las soluciones jtiprw
rogacin o retiro de tales actos. denciales que la Contralorfa General de
Las decisiones de la autoridad ad- la Repblica ha dado en la materia y que
ndnktrativa contenidas en los de- va desde una posicin puramente for-
cretos y resoluciones se pueden malista -y claramente PO ndministm-
dejar so efecto mediante la emi- tiene- hasta otra en que se percibe el
si6n de M acto administrativo problema en todo su contexto, prilrando
posterior de contrario imperio (re- en su visib los principios constituciona-
soluci6 o decreto que los dero- les y los derechos fundamentales, y en
gue) principalmente por tres cau- una perspectiva swtancialista del Estado
sales: a) por ilegalidad; b) por de Derecho, Ve~osla en sus aspectos
bsicos.
3.1. E 1859 la Cotralora General
Resulta natura1 que ello haya apare- de la Repblica plantea Ia invalidad&
cido ta tardlamente, ya que como prir~ como principio ti excepcin, sostenien-
cipio juridico lo natural aparece precisa- do que la ilegalidad -en que ha incurri-
mente lo conhwio, vale decir que nadie do la propia Administmci6n al dictar un
puede ir viilidamente contra SIIS propios acto administrativo en coi~eavencin a .
actos (aduersw factum sllum qu- odre Derechw no crea derechos, ni siquiera
non jmf&), o como dir 4m de Bolonia respecto de terceros de buena fe.
twnfle contm factum prop7ium nulli con- En efecto, el D. 14.073 (12-3-1859)
cedftur, ya que como bien dice Diez-F% afilma que
cazo (ob. dt. 60) dicha regla supone un8
falta de probidad (improbitas) y un re- Los decretos so por regla general
sultado objetivamente injusto al permitir revocabI& de modo que la mis-
que en determinados casos una persona
altere sU posicib 0 se contradiga consi-
go misma en perjuicio de otra; este au- 8 Hemos criticado esta distinci6n en-
tor estudia los antecedentes romanos y tre inmlidacidn y 7ecocadbn por care-
medievales del principio en pp. 22-42 y cer de lgica (ya que la segunda no
43-80, respectivamente, como asilisnlo viene a ser sino una antijtidicidad so-
la doctrina inglesa del esfoppel en 61-85. breviniente del acto administrativo por
478 REVISTA CHILENA DE DERECHO [Vd. 16

ma autoridad que los dict puede patick+res han adquirido dere-


derogarlos o modificarlos, ya sea chas de orden patrimonial de los
por razones de conveniencia o por cuales esas personas no pueden ser
adolecer de un vicio de ilegalidad; privadas siao en virtuu de una
la revocabilidad tiene una excep expropiacin. No obstante, aun
ci6: no pueden ser derogados estos decretos de interb particular
aquellos decretos en cuya virtud pueden ser modificados o dejados
sin efecto cuando adolece de un
vicio de ilegalidad, pues la autori-
cambio de circunstancias, sean de hecho dad adtiistxxtiva tiene la facul-
o de derecho) en nuestm Lu ati& de tad y aun la obligacin de resta-
Zas actos administmtiuos y la potestad blecer el imperio de la ley,
reoocatork de In Administracin (algu- revocando sus propios actos cuan-
as nociones elementales), Apuxes de do advierte que son irregulares .
clase (Univ. de Chile. Fac. de Derecho,
ed. mimeogr.) 1983, pp. 67, y antea en 3.2. Este predicamento contralor fue
El decreto de hwktencla des conforme sostenido por varios aos; si embargo no
d ordt?nomfento comtituciod? en Ectn- poda subsisti mas, ya qw implicaba
diosJuridicosvol. 2 (1973), Nas. l-z, pp. desconocer lisa y llanamente no ~610 la
434435, o en RDP 15 (1974) nota 38 (p. buena fe de los terceros, enteramente
77), en La toma de razn cit. 181-188 y ajenos a los errores de la Administracin,
tambitk en Lu @cucin del acto admi- sino, ademAs, cargar a los administrados
titrattw (suspensin y revocacin), en con las actuaciones torpes 0 negligentes
El derecho administrativo latinoamerica- de la autoridad, nica responsable de
no. Colombiana de Impresos. Bogot. haber actuado de modo antijudico al
lQ78, 88-118. Y es insostenible lo dicho dictar un acto administrativo contravi-
en 1959 por la Cotralora, por cuanto niendo el Derechos. As( es coro en
los actos administrativos se dicta para 1969 la Ckmtralora establecer la que
producir efectos juridicos y esos efectos sera su posicin en el futuro -inaltera-
-sea beneficios 0 cargas- ingresan al da en el principiw al afirmar en su
patrimonio de sus destinatarios (benefi- D. 24.049 (23-4-1969) que
ciarios o afectados) y desde que ingre-
sa deviene adquiridos y, por tanto, la ivalidaw puede verse limita-
protegidos por el derecho de propiedad da por la necesidad de Irantener
constitucionalmente reconocido y ampa- situaciones juridicas que se produ-
rado y, en coiwcuencia, ya no cabe el cen como consecuencia de esas
ejercicio de la potestad revocatoria y, actuaciones ilegitimas, por cuanto
por ende, esos efectos jurdicos sofi in- no pueden desconocerse los efec-
tangibles, salvo que medie -y siempre tos derivados de esos actos defec-
que sea jurdicamente posible, pues no tllosos, paticulaxmente cuando
siempre lo es- la correspondiente expm- ellos alcanzan a terceros y se han
piacin y en las condiciones que la Cons- creado bajo el amparo de la ppe-
titucibn la ha estatuido. Slo cabra la
revocacin de un acto administrativo en
la medida que no haya producido dere- 7 En igual sentido v.gr. D 74.836
chos adquiridos y eso ser excepcional- (17-121959), 57.668 (2C-10-1962).
mente, ya que la inmensa mayora de los 45.899 (29-7-1963). 84.433 (2512-1963).
actos administmtivos que dicta la Admi- 49.825 &-7-Iti); 11.881~ (16-2-1985j~
nistracin los producen, pues que para 7.091 (261-1967).
esa, precisamente, es que se dictan. Por S Implicaba ello, por parte de la Ad-
ello es enteramente falsa la afirnxxci nkistracin, una vufneraci6 demasiado
de este Dictamen en orden a que los de- grosera del antiquisimo principio jurldi-
cretos so por regla general revocables; co conocido como wnw auditur propiam
Letelier ya en 1694 calificaba tal afir- turpitiinem allegans (recogido por JIIS-
macin de error vulgar segn veamos tiiano en el Coda (8.55.4), tambin en
en el texto (prrafo 1). Digea 12.5).
19891 SOTO -sS: UYVALIDACIN 479

* suncin de legimidad que deriva atenta& c0b-a principios elemen-


de haber sido tomado razn 8. tales de seguridad en las relaciones
jurdicas. Dentro de estas limitacio-
En otros trminos, a partir de 1969 la es Gmtraloria advierte la cove-
Contralorfa General de la Repblica re- niencia de proteger a personas
conoce la improcedencia juridica de la que han actuado de buena fe y
invalidacib -por parte de la Adminis- mantener la estabilidad de las si-
tra&- de actos administrativos anterio- tuaciones juridicas que revisten el
res dictados en contravencin a Derecho carcter de concretas.
si kstos han producido efectos adquiridos
en terceros. A partir de aqui ser ininterrumpida
3.3. FJo seti completado de modo la serie de dictimenes en la misma lLnea,
expreso por el D. l.506 (15-3-1971). al recados en su gran mayorfa en situacio-
hacer mencin de un requisito indispen- es jurldicss referentes a funcionarios
sable para que sea improcedente la inva- pblicos, v.gr., nombramientos, ascensos,
lidacin en tales situacio-zs adquiridas, expiracibn de funciones, fuero maternal,
cual es la exigencia ineludible de que etc., si perjuicio de incidir tambi8n en
esos terceros se encuentren en buena fe. actos administrativos de otro tipo como
Dice en su parte correspondiente: los bilaterales Lunados propiamente con-
tratos administrstivos, v.gr., en convenios
La autoridad administrativa se de traspasos de establecimientos educa-
encuentra en el deber de invali- cionales Io.
dar sus actos emitidos co viola-
cin de las normas preestablecidas,
ya que existe un interks general 10 Vid. v.gr. D 24.049 (2M-1969)
*en el restablecimiento del orden donde se dice que *no cabe invalidar
jurdico alterado por actos que ascenso ya tramitado, porque la medi-
adolece de vicios y que, por con- da significarfa suprimir los efectos pro-
siguiente, afectan la regularidad ducidos en el tiempo intermedio y que
del sistema positivo; co todo, este ha alcmzado a terceros (aplicando
organismo no puede dejar de D 24.192/19SO y 12.177/1989); D
reconocer la existencia de limites 67.420 (22.10-1969) que afirma en
virtuales de la potestad de ka- * consecuencia, encasillamiento de tcni-
lidacin, cuyo desconocimiento cc ayudante. . del Servicio de hnpues-
tos Internos 0 puede ser modifica-
do. cwsiderando, adems, que ha
9 En igual sentido D 67.420 (alo- trado consigo los resultados que la
1969), que establece que si bien corres- ley atribuye a tal medida y que guar-
ponde a la misma Administracin dejar da relacin co los desplazamientos
si0 efecto sus medidas ilegales o basadas y de otros funcionarios originados en el
en presupuestos anmalos, au cuando desconocimiento del mejor derecho de
hayan sido cursadas si objeciones por la peticionaria (aplicando D 25X349/67,
la Contralora, para as restablecer el or- 56.630/67 y 24.049/89); sobre encasilla-
de jurdico alterado px esos actos, tal miento vid. tambin D 44.977/1974; D
invalidacin se encuentra limitada por la 57.499 y 58.955/1971 sobre ascensos;
necesidad de mantener las situaciones ju- particularmente claro sobre ascensos ile-
rdicas que se producen corno cusece- gales es el D 17.@56/1981: no es posi-
cia de esas actuaciones ilegitimas, por u ble rectificar k promocin referida por-
cuanto no pueden desconocerse los efec- que, no obstante que los ascellsos pue-
tos derivados de esos actos defectuosos, den excepcionalmente ser invalidados
particukrmente cuando ellos alcanzan por la misma autoridad qtie los ha dis-
a terceros y se ha creado bajo el am -puesto cuando adolecen de un vicio de
u paro de la presuncin de legitimidad ilegalidad o descansan en antecedentes
que deriva de la circunstancia que el tiegulares, no puede ser dejados sin
acto irregular fue objeto del ttite *efecto ni siquiera por tales causas, cuan-
de toma de razW. do ellos ha producido todas sus co-
480 REVISTA CHILENA DE DERECHO [Vd. 16

De acuerdo, pues, con la jurispruden- eh recaen ll, correspondindole a la


cia de la Contralora General de la Re- misma Administracin dejar sin efecto sus
pblica -y ello ya desde 1969 bien es- medidas ilegales o basadas en presu-
tablecida y asentada- la autoridad ad- puestos anmalos o en que se ha incu-
ministrativa se encuentra en la obliga- rrido en errores de hecho qwz afecten
cin de ajustar sus decisiores a las nor- sus presupuestos jurdicos, aun cundo
mas que regulan las materias que en ellas hayan sido cursadas sin objecibn
por la Contraloria, para asi restablecer
el orden juridico quebrantado por esas
secuencias legales respecto de terceros. determinaciones. Pero, ello no obstante,
Zncluso sobre contratos de traspasos de la invalidacin de los actos irregulares
establecimientos que han recado en es- de la Administracin resulta improceden-
cuelas bsicas no comprendidas en el te- te por la necesidad de mantener las si-
rritorio jurisdiccional de la respectiva mu- tuaciones jurklicas que se han producido
nicipalidad, la Contralora ha sealado como consecuencia de esas actuaciones
en su D 39.212/1882 que los efectos ilegtimas, por cuanto no pueden deseo-
de la invalidacin no pueden alcanzar nacerse los efectos deriwdos de estos
al personal traspasado mediante aque- actos defectuosos, particularmente cuan-
llos convenios ni tampoco a terceros do ellos alcanzan a terceros de buena
que procedieron en la certeza que el fe, respecto de los cuales dichos actos
perfeccionamiento de los contratos se han hecho surgir verdaderos derechos
ajustaba a Derecho, ni a los actos ce- con consecuencias patrimoniales y que
lebradas durante la vigencia de esos se han creado bajo el amparo y en el
y acuerdos, por cuanto el error de la Ad- convencimiento de proceder dentro de
* rninktracin no puede afectar a quie- un mbito de juridicidad, no pudiendo,
MT actuaron ante ella de buena fe y en consecuencia, afectarles los errores co-
en el convencimiento de proceder den- metidos por la Administracin 1-,
tro de un tibito de legitimidad. En
4 .4 partir de 1977 13 tambin la
igual sentido D 12.513 (510.1984): no
justicia ordinaria ha tenido ocasin, y no
resulta procedente invalidar ni an los
de modo infrecuente, de tratar la mate-
actos administrativos irregulares cuan-
ria de la invalidacin de los actos ad-
do stos han dado nacimiento, en el ministrativos que dicta la Adrrinistracin
tiempo intermedio, a situaciones jui-
dicas diversas que no es posible des-
conwxr cuando sus efectos alcanzan a
terceros, como ocurre con los ascensos, fin, D 15.807/1986 sobre reincorporacin
ms an si se considera qw vencido de funcionario ilegalmente exonerado:
I
el plazo para impugnarlos, los escala- en virtud del principio de seguri-
fones adquieren carcter de inamovi- dad en las relaciones jurdicas, la inva-
bies; y recientemente, D 11.177 (45- lidacin del decreto de exoneracin no
1988): Si bien es efectiva la defectuw poda afectar la situacin constituida
sa promocin de que da cuenta la ocu- en el tiempo intermedio.
rrente, no es posible innovar en ella 11 Y ello en virtud del principio de
en la actualidad, toda vez que reitera- juridicidad (art. 49 de la Constitucin
dos pronunciamientos de esta Oficina, de 1925 y hoy arts. @ y 79 de la Cons-
entre otros las dictmenes NOS. 17.956, titucin de 1980).
de 1981, y 12.513, de 1984, han con- 12 Es lo que resulta de manera ar-
cluido que no procede la invalidacin mnica de los D 67.420/69, 16.506/71,
de actos adrpinistrativos irregulares 39.212/82, 6.017/87 y 11.177/88, ya ci-
cuando stos han producido todos su tados.
efectos legales respecto de terceros co- 13 Con la dictacin por parte de la
rno ocurre cm los ascensos, lo cual en corte Suprema del Auto Acordado sobre
todo caso no impide que a futuro se tramitacin del recurso de proteccin
implementen las medidas pertinentes (Diario Oficial 2-41977). ordenado por
y tendientes a subsanar cabalmente la si- el art. 29 inciso 29 del Acta Constihxiw
tuacin que afecta a la interesada. En nal NQ 3 (DL 1.552, de 159-1976).
19891 SOTO KMSS: INVALIDACIN 481

y sus rganos, sean stos centralizados o que o le es posible a la Administracin


desamtralizados. y a sus rganos invalidar sus resoluciones
En efecto, al establecerse por el Acta o actos que han producido efectos jurdi-
Constucional NP 2, art. 20 inciso 19, el cos para. sus beneficiarios de buena fe,
posteriormente llamado recurso de pro- aun en el supuesto de que se hubiere
teccin y otorgar esta accin procesal an- incurrido en error por parte de la auto-
te el agravio producido a un sujeto (El ridad al dictarlas, pues a raiz de ellas ks-
que. .) por n tercero (quienqlliera tos adquieren derechos que incorporan
que sea, si particular o autoridad, p- a su dominio y se encuentran, por ende,
blica o privada), por medio de un acto amparados par la propia Constitucin
u omisi6 ilegal o arbitrario, de inme- (art. 19 NP 24) y protegidos por elIa a
diato aparece que ese cto. obviamen- travks del recurso de proteccin (art. 20
te, puede emanar de la autoridad admi- inciso 19).
nistrativa estatal, del Estado/Administra- Esta sabia doctrina, la Corte Suprema
dar en cualquiera de las personu jur- la ha afirmado desde antiguo, y ya la
dicas que lo cofonna 0 constituyen4. sostiene en Mitsui (1981 16) donde sus-
Ex acto -que aqu nos interesa- no tenta que
es otro que el acto administrativo que
invalida uno anterior, precedente, en ra- no puede imputarse a quien ha
zn de estimar su autor (una autoridad cumplid sus obligaciones el ca-
administrativa, ms precisamente un 61. racter de perjudicado co hechos
gano administrativo dotado de potesta- que se desarrollaron en la rbita
des jurfdicas normati~s) que adolecia de del organismo estatal, que es al
antijuridicidad, en la que se haba incu- que corresponde perseguir las res-
rrido en su dictaci, vicio que lo toma ponsabilidades pertinentes (con-
juridicamente nulo (art. 7p de la Cons- sid. llp) 17.
titucin) Is.
&xil ha sido la visin <IWZ la justicia En 1984 lo reiterar en Bernal John-
ordinaria, a travks de sus tribunales su- son 18 y en Retamales Gdmez Ie, casos
periores (Cortes de Apelaciones y Corte en que la Corte Suprema ha dejado ti
Suprema), ha tenido de la invalidacin? efecto resoluciones administrativas que
Qu principios ha establecido? <Es pc- invalidaba actos administrativos anteriw
sible afirmar una verdadera jmispruden- res por los cuales se recooc y conce-
cia en la materia? Veamos cada no de da jubilaciones a funcionarios que se
estos puntos. alejaba del servicio, estimando que ha-
4.1. Ya desde los ioicios del recurso bis error en su otorgamiento; ha dicho el
de proteccibn ha establecido la Corte Tribunal Supremo:
Suprema como principio inconmovible el

1e Revista de Derecho y Jmispruden-


l4 V.gr., Fisco, instituciones, empre- cia, t. 78 (1981), 2.5, 83-90.
sas estatales, Municipalidades, Fondos 17 Ctiterio reiterado en varios fallos
personificados, etc.; vid. sobre el punto del mismo ao: vid. v.gr., Cobre Ce-
nueshq L.u Adminitimckh del Estado, nUlos, Sociedad Textiles Arteia, Lnssen
un cmn&o de pemmm jutidicas, en Abuabdn, etc. (citados en nuestro El re-
Gaceta Judica NP 73 (1986), 162.3. curso de proteccibn. Edit. Jmdica de
l6 En la casustica que veremos suele Chile, Santiago de Chile, 1982, pp. XIX-
darse tambin el caso que es o rgano XX111 y 577-582). Tambib en Becerra
de control o fiscalizacin, tal la Contra- Cuadra (RDJ, t. 79 (1982), 2.5,95-101)
lorfa General de la Repblica, una Con- ha tenido ocasin la Corte Suprema de
h-doria Regional y sobre todo u11~ Super- afimxir igual principio, en relacin con
intendenda (v.gr., de Seguridad Social) la importaci6n ya afinada de un vehculo
quien obliga a la autoridad administrativa e ingresado kste al derecho de dominio
a dejar sin efecto -ivalidndolw UI del beneficiario.
acto suyo contrario a Derecho, dictado en l8 RDJ, t. 81 (MM), 2.5, 5-8.
w contravencin. l9 RDJ, t. 81 (1984). 2.5. 235-238.
482 REVISTA CHTLEXA DE DERFCHO [Vd. 16

es inconcuso que un decreto de tiva de vivienda respecto de una perso-


jubilacin, tramitado legalmente, na no asignataria de loa beneficios de
representa un cr&dito en favor del un determinado estatuto jwidico (DFL
funcionario jubilado, que por po 2/1959) y que por error aquella sutori-
seer todas las caracteristicas del dad haba admitido indebidamente para
dominio se incorpora a su patri- aplicarlas a un tercero asignatario.
moio. Pero, tambin ahora, en 1988 y re-
cientemente, s610 unos meses ah-es, la
Por ello, un acto administrativo pos- Corte Suprema reafirma este principio
terior que lo invalida -aun si pretende y de modo patente. En Pizarro Ziga y
la Administracin que hubo error de su luego en Torreih Alcarez, ambos de
parte al dicta&+ es ilegal y. adems, marzo pasado, ha expresado que al pre-
arbitrario, pues carece en tal caso la au- tender la autoridad administrativa
toridad de potestades juridicas revoca-
torias 20. despus de conceder y reconcuxr
En 1985 volver la Cate Suprema SD un beneficio legalmente prweden-
bre el punto en Tmn~cor&iners S.A. 2 te, rectificarlo a travs de otro ac-
donde dcese que to posterior, disminuy~naolo subs-
tancialmente, resulta una medida
u las alegaciones esgrimidas por los arbiharia al perturbar y privar en
funcionarios reamidos en su in- el legitimo ejercicio de su dere-
fornx, acerca del error en que se cho de dominio sobre el indicado
hab& incurrido [por su parte] al beneficio, y por tanto, se hace
y estimar suficiente el pago quemo- necesario restablecer el imperio
tiv el acuerdo transaccional, de del Derecho amagado por la ac-
ninguna manera justifican la ac- tuacin de la autoridad recurrida,
tuacin que se censura, pu&0 tal como ha sido solicitado en es
que el marco legal para propo- tos autos (cansid. 4Q de Torre-
nerlas no poda ser otro que el i6n Alomes, cit. ).
procedimiento jurisdiccional id&
neo para obtener la nulidad o 4.2. Por el contrario. si ha habido ma-
rescisin de la transaccidn. Sin la fe por parte del beneficiario de un
* embargo, el agente administrativo, acto administrativo, acto que pmterior-
ye~ wz de optar por la va jmis- mente es invalidado por la propia Ad-
diccional, decidi en fama nila- ministracin al advertir el vicio en que
teral desconocer la transaccin le- se haba incurrido en el acto preceden-
galmente acordada, obrando al te, aparece enteramente procedente tal
margen del Derecho, de una ma- invalidacin. ya que es principio inmn-
era esencialmente fctica (con- cuso de derecho que nadie puede bene-
sid. 14). ficiarse de su propio dolo o mala fe,
desde que el fraude todo lo corrompe
Y en 1987 tambikn vnlve~ sobre el (frlzus omnb commpit).
plmto donde te&& la Corte Suprema Es as como en Ldtges Kwck~ ha
ocasi6n de reiterarlo en Copie? Olt- dicho clarsimamente el tribunal (mnsid.
VW=, dejando sin efecto una retencin t?Q), luego de sealar que el recurrente
de cuotas de ahorro que unilateralmente no pudo desconocer la situacin que
haba dispuesto la autoridad administra- le impedia obtener un beneficio (ser
nombrado en WI cargo pblico), que 61
no puede, por tanto, beneficiarse de s
za La invalidacin la haca la autori- evidente dolo o mala fe, ya que ade-
dad administrativo cumpliendo dicttie- ms de ser la ley presumiblemente cono-
nes de la Superintendencia de Seguridad cida, la misma calidad que detentaba
Social: vid. la exposicibn de los hechos
de esos fallos.
21 RDJ, t. 82 (1985). 2.5, 21fM2.5. = RDJ, t 85 (1988), 2.5, 61-61.
m RDJ, t. 84 (1987), 2.5, 82-85. 24 RDJ, t. 81 (1984), 2.5, 229-232.
19891 SOTO KLOSS: INALIDACIN 483

.
conduca a sostener qe no poda me- debe co&irse que al dejar-
nos que conocer, y perfectarr.ente, las se sin efecto el decreto de jubi-
normas violadas por su conducta. lacin, dictado por error, que hi-
Y recientemente, en Campou Aydne- cien3 incurrir * la institucin pre-
mu= ha sido rechazado un recurso de visional el propio recurrente, no
proteccibn deducido en contra de un acto * ha conseguido lesionarse el dere-
adminisizativo invalidatorio, por ser s- = cho de propiedad que se alega,
te ajustado a Derecho desde que el ac- que en esta ocasibn no ha logra-
to originario habia sido dictado sobre la do adquirirse por no haber con-
base de ~11 error de hecho conocido por seguido nacer en el patrimonio
el recurrente, error al cual ste n-isrro y del recurrente m.
indujere a la Administracib con decla-
raciones no ajustadas a la realidad. Dice
al efecto el tribunal de la instancia (con- 26 Ya en Prat Echaumn (RDJ, t. 78
sid. 79): (1981), 2.5, 280-281) se haba sentado
la doctrka en cuya virtud era ajustada
Que fluye de lo expresado que la a Derecho una resolucib imalidatoria
pensin a que alude el recurren- de una precedente ilegal por la cual se
te, otorgada por los decretos. haba autorizado el estacionamiento de
fue otorgada par un evidente vehiculos en UD pasaje privado, en cir-
error, conocido por el recurrente, cunstancias que por acuerdo expreso de
puesto que a la data de su con- todos los connmeros se haba decidido
cesin no detentaba Bste ta con- destinarlo al uso exclusivo de peatones.
dicin esencial para obtenerla de Al haber autorizado el Municipio de San-
imponente de la institucin que tiago el uso de ese pasaje para estaciw
*se la concedib, puesto que era namiento de vehculos, aunque fuera slo
imponente de la AFP Provida para los comneros, la autoridad se ex-
S.A. tralimit en sus atribuciones; de all que
al derogar ksta dicho acto ilegal no ha
Y agrega su consid. Q*: hecho otra cosa -dice el fallo del tribn-
nal de la instancia (consid. 2P)- sin
adecuar a los preceptos legales una reso-
. . . el presunto beneficiario no
reunia la condicin primordial de lci6n ilegal que habia decretado, por lo
imponente de la institucin que le qne su actitud no ~610 no es ilegal sino
otorgara la pensin pretendida, que esta ajustada a Derecho, pues repone
hecho conocido por Bste, quien al las ccsas a su justo estado, rechazando
reincorporarse en la nombrada Ca- el recurso de protecci6 deducido por los
ja de Previsin el ao 1982, en beneficiarios del acto ilegal, qienes
tid del articulo 3~ de la Ley -parece obvio- como comuneros conc-
6.032, neg haber hecho impasi- cian o deba conacer el acuerdo de los
ciones en otra Caja organismo dueos del pasaje privado que prohiba
similar (d&araci jurada de fs. todo otro SO no peatonal y que segura-
2.5) con lo cual no le infonn6 la mente ha debido sorprender -tal vez-
opcibn que efectuara por el nue- a la autoridad municipal al obtener una
VO sistema de pensiones a contar atorizaci6n a todas luces ilegal, par
de jnio de 1981, haciendo incu- contravenir un acuerdo contractual.
rrir en el error anotado al orga- Recientemente, en Bravo Vega (C.
nimm de previsin recurrido. Apelaciones de Concepcin N-5-1988,
rol 7.072, confirmada por la Cate supre-
Para concluirse en su cwsid. 110 que: ma el lp-8-1988, rol 12576) se ha re-
chazado na proteccin planteada por la
recurrente en contra de un acto admi-
nistrativo invalidatcxio que dejaba ti
25 Corte de Apelaciones de Valparam efecto 0 aterior, por el cual se le
25581988, rd 350-88, ccmfirmado por la designaba directora subrogante de un
corte Suprema el 20-91988 (Rol 13.123). consultorio urbsno de Salud traspasado
484 REVISTA CHILEXA DE DEBECH [Vd. 16

Y es que aparece evidente, incluso a los errores de la Administracin


- s-
la luz de la razn puramente natural, 10 la afectar a ella, jams pueden afec-
que quien pone la causa para que la tar a terceros, a menos que &os hayan
Administracin yerre al adoptar una de- puesto la ocasin de aqubllos, inducien-
terminada decisin, porque omite ante- do a error a la autoridad;
cedentes o aporta datos falsos que ella
- los tercaos de buena fe que han
debe conocer para emitir un acto ndmi-
adquirido derechos en razn de actos ad-
nistmtivo vlido en Derecho, no puede
ministrativos viciados se encuentran pr-
akgar ni derecho alguno pretendida-
tegidos y amparados por el derecho de
mente adquirido B raiz de ese acto vi-
propiedad que les reconoce el art. 19
ciado, ni mucho menos oponerse n que
NP 24 de la Constitucin Poltica de la
ste sea invalidado por la propia Admi-
Repblica y que les asegura su art. 20
nistracin cuando sta advierte el error
inciso 19. En tal caso, resulta juridica-
a que fuera inducida. Ya el Medievo.
mente improcedente el ejercicio de la
siempre tan sabio en materias de Dere-
potestad invalidatoria por parte de la
cho, eleva a principio fundarental el
Administracin, pues carece de ella;
que frat4.s unmia cowunptt, como una
manera de sancionar a quien pretende - si la Administracibn estima que hu-
engaar a otros para obtener algn be- bo error de su parte al dictar un deter-
neficio que no le corresponde, pues ello minado acto administrativo -porque v.
es un tpico modo de proceder injusto, gr. interpret mal el Derecho aplicable,
ya que se pretende obtener precisamen- aplic al caso disposiciones distintas a
te algo que no le es debido, que no le las pertinentes, calific erradamente el
es suyo y a que no tiene, por ende, de- hecho, no adopt6 la decisin ms ade-
recho. cuada o proporcionada n los anteceden-
4.3. Conforme a lo que hemos venido tes fcticos, cont con antecedentes in-
exponiendo referente a la jutiprndencia completos, etc.- y ha habido buena fe
judicial aparece claro que: por parte de los terceros beneficiarios
del citado acto, no puede ella proceder
a su invalidacin, como veamos, pues
a una Municipalidad. La actora alegaba carece en tal caso jurdicamente de una
violacin de su derecho de propiedad autotutela declarativa, atendido que la
adquirido sobre el cargo para el cual tutela del ordenamiento jurdico corres-
fue designada, slo que dicho cargo no ponde al juez y no a la Administraci6n
estaba consultado en la planta esquem- en nuestra Constitucin republicana, cuan-
tica del Servicio y, ademb, segn expre- do aqul ha sido quebrantadon. De all
sa disposicin de la ley (Estatuto Admi- que la autoridad admtiativa deba re-
nistrativo (DFL (H) 338, de 1960, art. currir ante los tribunales y a un proce-
23) la subrogacin no requiere de deci- dimiento jurisdiccional idneo para ob-
sibn u orden de la autoridad para que tener la declaracin pertinente, en un con-
opere, pues procede por el solo ministerio tradictorio, acerca de la juidicidad o an-
de la ley respecto del empkado que si- tijuridicidad del acto administrativo que
gue en el escalafn de mrito del mismo ella pretende contrario a Derecho;
Servicio, quien pasa a ocupar la plenitud
de sus funciones cuando qu:en sirve el
cargo se encuentra impedido de ejercerlo 27 Y ello ya desde 1833 (Constitu-
por el trmino que al efecto seala. una cin, art. 108). pues resolver las con-
tal invalidacin deja sin efecto un acto tiendas o litigios entre dos o ms sujetos
adminishativo precedente ilegal, adems corresponde exclusivamente a los tr-
de inoficioso; y que no haba hecho na- bunales de Justicia, y de manera expresa
cer tampoco derechos adquiridos, pues la se ha prohibido esta fundn tanto al Pre-
pretendida beneficiaria ckl acto origina- sidente de la Rep6bblica como al Congre-
rio no pcdia menos que saber que dicho so Nacional, es decir, tanto a la autori-
nombramiento no tenis asidero jurdico dad gubemativwidministrativa como a
alguno desde que no exista el cargo la autoridad legislativa (art. 73 inciso 1
.
para el cual se la designaba. de IR actual Constitucin).
19891 SOTO KLoss: IiwAmaclN 485

- y es ms: desde que hay derechos invalidatoria por parte de la Administra-


adquiridos por parte de terwros de bue- cin si el acto administrativo ilegal ha
na fe, queda desasida de la materia la producido efectos y ellos han ingresado
autoridad adminishativa si se ha recuni- al patrimonio de terceros de buena fe,
do a la Justicia, pues desde que conoce ya que los errores de la Adr*inistracin
sta del asunto ~610 cabe al juez pro- deben ser soportados por ella misma y
nunciarse acerca de ella, agotindose, jams ser cargados a terceros entera-
ademits, por esta va, toda posibilidad a mente ajenos a su torpeza (n.etno ouditut
la Administracin de volver sobre sus propriam turpitudinem alkganr), y ade-
pmpios actos 28, mas habi&ndose producido los efectos ju-
hlicos del acto administrativo defetiuw
conclusiones so dichos efectos devienen adquiridos y.
por tanto, protegidos y asegurados por
De acuerdo con lo que hemos expues la propia Constituci6n (art. 19 NP 24 y
to y en conformidad con el derecho jll- art. 20 inc. lo), pues para sus beneficia-
risprudencial que regula esta materia de rios constituyen un derecho de propie-
la invalidacin de los actos administra- dad.
tivos, resulta lo siguiente: 4 En tal situacin, la autoridad ad-
ministrativa carece del poder jurdico
1 El principio de jwidicidad que es- -potestad- de autotutela declarativa,
tablece la Constitucin vincula directa- por lo cual si estima que ha incurrido
mente a los rganos del Estado, quienes en un error al dictar el acto administra-
deben someter su accin a ella y a las tivo que ella pretende es ilegal 0 m&
normas dictadas en su conformidad. La bien antijurdico debe recurrir al juez,
infraccin a ello genera las sanciones que en un pmcedimiento jurisdiccional id6-
determina la ley (art. 69) y la propia neo y contradictorio, para que ste de-
Constitucin se encarga de disponer -ya clare en el correspondiente debido pro-
desde 183% la nulidad del acto dictado ceso lo que sea de Derecho, vale decir,
en su contravenci6n (art. 70 inciso 3v). si es o no ajustado a Derecho dicho ac-
2 Los rganos de la Administracin to administitivo cuya juridicidad se
que han dictado actos administrativos en cotrotierte.
contravencin a la Constitucin y a las 5 De alU tambin que desde que es
leyes y que, en consecuencia, son nulos, controvertida ante la Justicia la confor-
deben rerar del ordenamiento esos ac- midad a Derecho de un determinado acto
tce contrarios a Daecho, dictando al administrativo, carece la Administracin
efecto otro acto que los derogue o deje de la posibilidad jurdica de volver so-
sin efecto, invalidndolos, restableciendo bre su pmpio acto e incluso sobre la ma-
as dicho ordenamiento quebrantado. teria, ya que en tal situacin <antre
3 Sin embargo, es jurdicamente im- vertida- ~610 corresponde al juez pro-
procedente el ejercicio de tal potestad nunciarse sobre la mate+, pues ~610 a
8 le est entregada, en exclusividad, la
potestad de resolver las contiendas en-
a Vid. Soc. Supermercados Unimarc tre partes, diciendo el Derecho en el ca-
Ltda., en RDJ, t. 64 (1987), 2.5, 42-46 so sometido a su conocimiento y deci-
(considerandos 29 y 4Q del fallo de la sin (art. 73, inciso lv de la Constu-
Corte Suprema). cin),