Panorama Del Desarrollo Territorial en AL y El Caribe CEPAL

Panorama del
desarrollo territorial
en Amrica Latina
y el Caribe, 2015
Pactos para la igualdad territorial
Panorama del desarrollo territorial
en Amrica Latina y el Caribe, 2015
Pactos para la igualdad territorial
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Este documento fue preparado bajo la supervisin de Jorge Mttar, Director del ILPES. La coordinacin y edicin final
estuvieron a cargo de Rudolf Buitelaar. Sergio Gonzlez Cataln colabor en la compilacin general de los captulos y en
la edicin general del informe, as como en anlisis estadsticos y cartogrficos del captulo II.
En la elaboracin de los captulos participaron David Candia, Luis Riffo, Carlos Sandoval y Alicia Williner, del ILPES.
La preparacin de los insumos fue posible gracias a la cooperacin del Ministerio de Cooperacin del Gobierno de
Alemania y de la Unin Europea, a travs de la GIZ y el proyecto EUROsociAL, respectivamente. La cartografa
presentada en los distintos captulos fue preparada por David Candia, consultor del ILPES. Las bases estadsticas fueron
preparadas por Sergio Gonzlez Cataln y David Candia y se cont con la colaboracin de Xavier Mancero y lvaro
Fuentes (Divisin de Estadsticas).
Se agradecen los aportes tambin realizados por Patricio Len, Andrs Espejo, Ivn Silva y Rafael Echeverri, como
consultores del ILPES. Se agradecen tambin los comentarios realizados por Luis Mauricio Cuervo, Jorge Rodrguez,
Xavier Mancero, Juan Pablo Jimnez y de Adrin Rodrguez.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Los lmites y los nombres que figuran en los mapas de esta publicacin no implican su apoyo o aceptacin oficial por las
Naciones Unidas.
LC/W.671
Copyright Naciones Unidas, noviembre de 2015. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
S.15-00808
CEPAL Panorama del desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe, 2015
ndice
Presentacin .................................................................................................................................... 7
Resumen Ejecutivo .......................................................................................................................... 9
I. Introduccin: desarrollo y desigualdades territoriales en Amrica Latina y el Caribe.
Perspectivas para el cambio estructural con igualdad .......................................................... 17
A. El desarrollo territorial y la perspectiva estructuralista................................................... 18
B. Mecanismos determinantes del desarrollo y las desigualdades territoriales ................. 22
C. Algunos lineamientos de polticas territoriales ............................................................... 25
D. La agenda de integracin regional en Amrica Latina y el Caribe ................................ 26
E. Las perspectivas recientes y el enfoque de la CEPAL .................................................. 27
II. La geografa del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe.................................................... 31
A. Evolucin de la desigualdad econmica ........................................................................ 32
1. La concentracin de la produccin en las regiones ............................................... 32
2. Desempeo econmico y crecimiento del PIB subnacional .................................. 37
3. Productividad .......................................................................................................... 41
4. Convergencia y reduccin de desigualdades econmicas .................................... 43
B. Indicador sinttico del desarrollo a nivel territorial: ndice de Desarrollo
Regional (IDR), 2010 ..................................................................................................... 46
1. Objetivos ................................................................................................................. 46
2. Metodologa ............................................................................................................ 46
3. Sntesis de resultados ............................................................................................ 48
C. Indicador sinttico de Objetivos de Desarrollo de Milenio a nivel municipal ................. 62
D. Evolucin del desarrollo social: pobreza y desigualdad ................................................ 64
1. Pobreza .................................................................................................................. 65
2. Empleo.................................................................................................................... 66
3. Educacin ............................................................................................................... 67
4. Acceso a servicios bsicos..................................................................................... 67
III. El desarrollo territorial en la agenda poltica de Amrica Latina y el Caribe ......................... 77
A. Polticas nacionales de desarrollo regional en los pases
de Amrica Latina y el Caribe ........................................................................................ 77
1. Planes, estrategias y polticas nacionales de desarrollo regional
en Amrica Latina................................................................................................... 78
2. Polticas de descentralizacin ................................................................................ 84
3
3. Ordenamiento territorial .......................................................................................... 90

B. Pactos para la igualdad territorial................................................................................... 97
1. Los pactos sociales territoriales: definicin y contexto .......................................... 98
2. El pacto social territorial como promotor de un desarrollo desde abajo ................ 98
3. Ejemplos de procesos de pactos sociales territoriales en Amrica Latina .......... 100
IV. Conclusiones ....................................................................................................................... 107
Bibliografa ................................................................................................................................... 109
Anexos ......................................................................................................................................... 115
Anexo 1 Fuentes de informacin ......................................................................................... 116
Anexo 2 Indicador sinttico de Desarrollo Regional (IDR 2010) ......................................... 121
Anexo 3 ndice de Objetivos de Desarrollo del Milenio ....................................................... 124
Cuadros
Cuadro 1 Regiones de mayor, menor PIB per cpita y razn de ventaja para pases
de Amrica Latina y OCDE, ao ms reciente disponible ..................................... 11
Cuadro 2 Estadstica descriptiva segn cuadrantes de productividad .................................. 14
Cuadro 3 PIB total, PIB por habitante, superficie y poblacin de regiones, pases
y territorios de Amrica Latina y el Caribe en el 2010 ........................................... 34
Cuadro 4 Cuadrantes de productividad y crecimiento, 2000-2012 ........................................ 39
Cuadro 5 Estadstica descriptiva segn cuadrantes de productividad .................................. 42
Cuadro 6 Regiones de mayor, menor PIB per cpita y razn de ventaja para pases
de Amrica Latina y OCDE, ao ms reciente disponible ..................................... 43
Cuadro 7 Resumen de los resultados de convergencia Beta. Subperodos
seleccionados ......................................................................................................... 45
Cuadro 8 Pases seleccionados y ajustes ............................................................................. 47
Cuadro 9 Pesos relativos por quintil respecto de los ocho pases seleccionados ................ 49
Cuadro 10 Pesos relativos por quintil respecto del total de Amrica Latina y el Caribe ......... 49
Cuadro 11 Entidades territoriales, ordenadas segn quintiles y ranking del IDR, 2010.......... 51
Cuadro 12 Entidades territoriales por pas, ordenadas segn el ranking del IDR, 2010 ......... 57
Cuadro 13 Polticas, plantes y/o estrategias nacionales de desarrollo regional ...................... 82
Cuadro 14 Eleccin directa de las autoridades subnacionales, ao de inicio ......................... 85
Cuadro 15 Polticas de descentralizacin en pases de Amrica Latina y el Caribe ............... 86
Cuadro 16 Organismos rectores del ordenamiento territorial .................................................. 91
Cuadro 17 Polticas de ordenamiento territorial en Amrica Latina y el Caribe ...................... 92
Cuadro 18 Metodologas utilizadas por nivel ........................................................................... 97
Cuadro 19 Condiciones del xito y dificultades encontradas en el pacto territorial
del departamento de Rivera ................................................................................. 102
Cuadro 20 Lneas de trabajo y ejes de actuacin del pacto territorial por el empleo
de Pereira ............................................................................................................. 105
Cuadro 21 Condiciones del xito y dificultades encontradas en el pacto territorial
por el empleo en el eje cafetero ........................................................................... 105
Cuadro A.1 Base de datos de encuestas de hogares utilizadas en la cartografa .................. 116
Cuadro A.2 Base de datos de censos utilizados en la cartografa .......................................... 118
Cuadro A.3 Divisiones administrativas mayores (DAM) analizados en las encuestas
de hogares ............................................................................................................ 119
Cuadro A.4 Indicadores utilizados en el IDR ........................................................................... 122
Cuadro A.5 Fuente de informacin utilizada para la construccin del IDR ............................. 123
Grficos
Grafico 1 Coeficiente de Gini ajustado de desigualdades territoriales, 2000-2013 ............... 12

Grfico 2 PIB per cpita y densidad, 2010 ............................................................................ 13
Grfico 3 Pases de Amrica Latina y OCDE: ndice de concentracin geogrfica, 2012 .... 36
4
Grfico 4 Pases de Amrica Latina: variacin del ndice de concentracin

geogrfica, 2000-2012............................................................................................ 37
Grfico 5 PIB per cpita y densidad, 2010 ............................................................................ 42
Grfico 6 Coeficiente de Gini ajustado de desigualdades territoriales, 2000-2013 ............... 44
Grfico 7 Indicadores IDR, 2010 ............................................................................................ 50
Grfico 8 Correlaciones entre variables e IDR 2010 global ................................................... 61
Recuadros
Recuadro 1 Banco Mundial: enfoques conceptuales del desarrollo territorial ........................... 28

Recuadro 2 OCDE: enfoques conceptuales del desarrollo territorial ........................................ 29
Recuadro 3 La comparabilidad de las estadsticas subnacionales ........................................... 45
Recuadro 4 Objetivos de los pactos sociales territoriales ......................................................... 99
Recuadro 5 El departamento de Rivera en Uruguay ............................................................... 100
Recuadro 6 Resultados generados por consenso en el GTD y la ADR hacia
el pacto territorial de Rivera en Uruguay .............................................................. 101
Recuadro 7 Lneas estratgicas del pacto territorial de Rivera ............................................... 101
Recuadro 8 El eje cafetero en Colombia ................................................................................. 103
Diagramas
Diagrama 1 Pacto social y desarrollo local ................................................................................ 99

Diagrama 2 Ejemplo de la Agencia de desarrollo de Rivera ................................................... 102
Diagrama 3 Fases metodolgicas para la elaboracin de un pacto territorial
en el eje cafetero .................................................................................................. 103
Mapas
Mapa 1 Poblacin en condicin de pobreza CIRCA, 2010 ................................................. 10

Mapa 2 Producto Interno Bruto, 2010 ................................................................................. 33
Mapa 3 Nivel de PIB por habitante, 2010 ............................................................................ 41
Mapa 4 Indicador de Desarrollo Regional 2010 (ocho pases),
segn entidades territoriales .................................................................................. 60
Mapa 5 ndice de avance en el logro de los ODM a nivel municipal, 2010 ........................ 64
Mapa 6 Poblacin en condicin de pobreza, 2010 ............................................................. 66
Mapa 7 Jefes de hogar: hombres empleados, 2010 ........................................................... 68
Mapa 8 Jefes de hogar: mujeres empleadas, 2010 ............................................................ 69
Mapa 9 Aos de estudio de hombres jefe de hogar, 2010 ................................................. 70
Mapa 10 Aos de estudio de mujeres jefe de hogar, 2010 ................................................... 71
Mapa 11 Hogares con acceso a red de alcantarillado, 2010 ................................................ 72
Mapa 12 Hogares con acceso a red de alcantarillado, 2004 ................................................ 73
Mapa 13 Hogares con acceso a red de agua potable, 2010 ................................................ 74
Mapa 14 Hogares con acceso a red de agua potable, 2004 ................................................ 75
5
Presentacin
El Panorama de Desarrollo Territorial, en su versin 2015, expresa en nmeros algo que es evidente para
quienes vivimos en Amrica Latina y el Caribe: a pesar de los avances en el combate a la pobreza, las
condiciones de vida siguen siendo muy distintas en los diferentes lugares de nuestro continente.
La desigualdad se manifiesta entre barrios de una misma ciudad o entre territorios rurales y
urbanos de un mismo pas, o entre dos lugares separados, por ejemplo, por una frontera nacional. Esta
desigualdad territorial ha demostrado ser muy difcil de superar porque contiene la semilla de su
propia reproduccin: las oportunidades de educacin y de empleo, as como el acceso a servicios
bsicos no son distribuidas equitativamente en el territorio. Las diferencias territoriales pueden llegar
a conformar situaciones de segregacin cuando las personas encuentran dificultades de conseguir
empleo o acceso a educacin de calidad por el slo motivo de su lugar de residencia, independiente de
condiciones o aptitudes. La migracin interna muchas veces slo desplaza el problema: transforma las
diferencias entre lo rural y lo urbano en diferencias entre la periferia y los barrios acomodados de la
misma ciudad, por ejemplo.
La productividad de las empresas tambin es desigual entre territorios. La productividad
empresarial tiene un importante componente sistmico, es decir, es determinada en buena medida por
las condiciones del entorno en que operan las empresas: la disponibilidad de recursos humanos
calificados, de servicios de apoyo a la actividad productiva y de la infraestructura de calidad para la
logstica y el acceso a mercados.
Las desigualdades en niveles de productividad y de las condiciones de vida de la poblacin
son fenmenos relacionados e interdependientes, lo cual exacerba las dificultades para superar la
desigualdad territorial.
La buena noticia es que la desigualdad territorial es un problema que ocupa la agenda de
polticas pblicas. La profundizacin de la democracia y los avances en (el acceso a) tecnologas de
informacin y comunicacin han hecho que problemas o crisis en zonas alejadas de los centros se
pueden transformar rpidamente en situaciones que ocupan la atencin de los poderes del Estado. Esto
significa un avance respecto de perodos anteriores en que los gobiernos locales tenan que enfrentar
prcticamente solos los desafos de desarrollo de su territorio. Hoy en da el desafo del desarrollo
territorial ya no es slo un asunto local sino se ha transformado en desafo nacional. En todos los
pases se han registrado iniciativas de poltica pblica y cambios legislativos con el objetivo expreso
de promover un desarrollo ms armnico en trminos geogrficos o espaciales.
7
En la regin se observan diferentes enfoques de poltica pblica para promover un desarrollo

ms integrado en trminos territoriales. Esto responde, naturalmente, al carcter idiosincrtico del
problema: todos los pases tienen condiciones y trayectorias diferentes de desarrollo y organizacin
del Estado. Tambin responde a diferentes hiptesis o teoras sobre el desarrollo territorial y el papel
de las polticas pblicas.
El tema de las desigualdades territoriales an no ha permeado lo suficiente en la agenda
supranacional, es decir, la agenda de las iniciativas de integracin y cooperacin entre pases de la
regin. Hay ejemplos muy interesantes de enfoques de cooperacin binacional para promover el
desarrollo transfronterizo, como en las fronteras de Ecuador con Per y Colombia respectivamente, al
igual que en Centroamrica. Sin embargo, en las agendas de los esquemas de integracin regional hay
mucho por avanzar en la materia.
La CEPAL espera que la publicacin de esta nueva versin del Panorama de Desarrollo
Territorial contribuya a la comprensin de las dinmicas territoriales del desarrollo y estimule al
diseo de polticas pblicas nacionales e iniciativas de cooperacin regional para promover el
desarrollo sostenible y equilibrado territorialmente.
8
Resumen ejecutivo
Amrica Latina y el Caribe contiene una gran diversidad de territorios, tanto en su tamao, geografa,
historia, cultura y desarrollo, entre otros aspectos.
Tres lugares concentran la mayor parte de la produccin. En primer lugar, el Estado de Sao
Paulo constituye el gran polo econmico de la regin, aportando ms de 600.000 millones de dlares o
cerca del 13,9% al PIB de Amrica Latina y el Caribe en el 2010. En segundo lugar, la aglomeracin
del Estado de Mxico con el Distrito Federal concentraba el 5,6% del valor agregado de la produccin
o 277.000 millones de dlares del PIB regional. Por ltimo, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad
homnima juntos producan en el 2010 en torno a 206.000 millones de dlares y concentraban el 4,2%
del PIB de la regin. Los tres lugares juntos aportaban casi la cuarta parte del PIB de la regin
latinoamericana y caribea en 2010.
En el mapa de la regin de Amrica Latina y el Caribe la mayor parte de la poblacin en condicin
de pobreza, medida por ingresos, se concentra en el Nordeste, Sudeste de Brasil y Sur de Mxico. En
efecto, el Estado de Baha en Brasil, presenta ms de 5 millones de personas en condicin de pobreza en el
ao 2011, mientras que los estados de Par, Sao Paulo, Pernambuco y Rio de Janeiro superan a los 3
millones de habitantes en condicin de pobreza. En Mxico, en el 2010 ms de 5 millones de habitantes en
condicin de pobreza se ubican en el estado de Mxico, mientras que los estados de Chiapas y Veracruz
superan a los 3 millones de habitantes en condicin de pobreza. Sin embargo, la reduccin de la pobreza ha
dado pasos importantes, ya que estas cifras distan bastante de la realidad en torno al 2004, en que se
observaban ms de 8 millones de pobres en algunos Estados de Brasil. En consecuencia, ha habido
enormes avances en materia de reduccin de pobreza pero an pueden apreciarse ciertos territorios de la
regin dnde se concentra un gran volumen de poblacin pobre.
Las brechas internas de productividad son elevadas en varios pases de Amrica Latina.
Utilizando el PIB per cpita territorial como medida de productividad, podemos observar a travs de
indicadores como la razn de ventaja, que relaciona la regin de mayor PIB per cpita con la de menor
PIB per cpita, que para los pases de la OCDE esta razn prcticamente no supera las 2 veces, en
cambio, en los pases de Amrica Latina llega a estar en torno a 8 veces, como son los casos de Brasil,
Chile, Colombia y Panam. En Mxico y Ecuador sta relacin es an mayor. Slo en el caso de
Bolivia y de Uruguay se observan disparidades ms bajas en base a este indicador.
9
Mapa 1
Poblacin en condicin de pobreza CIRCA, 2010
(En nmero de personas)
Fuente: CEPAL, en base a informacin de BADEHOG.
10
Cuadro 1
Regiones de mayor, menor PIB per cpita y razn de ventaja para pases
de Amrica Latina y OCDE, ao ms reciente disponible
Razn regin
Ao de Regin de Regin de de
Pas Moneda
referencia mayor PIB per cpita menor PIB per cpita mayor/menor
PIB per cpita
Amrica Latina
Argentina $ de 1993 2005 Ciudad de B. Aires Formosa 8,09
Bolivia (Estado
Plurinacional de) B$ de 1990 2013 Tarija Beni 2,96
Brasil R$ de 2010 2010 DF Piau 8,46
Chile $ del 2011 2013 Antofagasta Araucana 7,90
Colombia $ del 2005 2012 Casanare Vaups 7,73
Ecuador US$ de 2007 2010 Francisco de Orellana Bolvar 14,47
Mxico $ del 2008 2012 Campeche Chiapas 15,82
Panam B del 1996 2012 Coln Darin 5,614
Per NS$ de 1994 2011 Moquehua Apurimac 6,65
Uruguay $ del 2008 2008 Rio Negro Artigas 2,74
OCDE
Espaa US$ 2005 2011 Pas Vasco Extremadura 1,94
Portugal US$ 2005 2011 Lisboa Norte 1,71
Corea US$ 2005 2012 Chungcheong Gangwon 1,44
Australia US$ 2005 2012 Western Australia Tasmania 2,08
Canad US$ 2005 2012 Northwest Territories Prince Edward Island 2,80
Estados Unidos
de America US$ 2005 2012 Distrito de Columbia Mississippi 5,11
Mecklenburg-
Alemania US$ 2005 2011 Hamburg Vorpommern 2,42
Francia US$ 2005 2011 Ile De France Limousin 2,20
Fuente: CEPAL, en base a informacin oficial de los pases y de OCDE.
Las trayectorias de las disparidades de PIB por habitante territorial han sido bastante estables en
los ltimos aos, aunque se observa una tendencia convergente en algunos pases como Mxico y
Argentina, como lo demuestra el grfico 1 que presenta el Coeficiente de Gini Ajustado de Desigualdades
Territoriales (OCDE, 2003; Spiezia, 2003) elaborado en base al nivel del PIB per cpita de las Divisiones
Administrativas Mayores (DAM). Los valores cercanos a 1 implican mayores niveles de desigualdad
territorial y valores cercanos a 0 indican menor nivel de disparidades territoriales.
11
Grfico 1
Coeficiente de Gini ajustado de desigualdades territoriales, 2000-2013
0,60
0,50
0,40
0,30
Gini territorial
0,20
0,10
0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ecuador Panam Chile Mxico Colombia Argentina Per Brasil Uruguay Bolivia (Est. Plur. de)
Fuente: CEPAL, en base a cifras oficiales de los pases.
El desempeo econmico de los territorios de Amrica Latina es heterogneo. Elevados

niveles de riqueza y dinmicas de crecimiento altas en la ltima dcada se encuentran tanto en
territorios diversificados con fuerte vocacin a servicios como la Regin Metropolitana en Chile,
Estado de Sao Paulo, Lima y el Distrito Federal de Mxico, como en regiones mineras importantes
como Atacama en Chile, Oruro y Tarija en el Estado Plurinacional de Bolivia.
Hay una gran cantidad territorios de bajo PIB per cpita que han logrado crecer a niveles ms
altos que las medias nacionales, que presentan casos exitosos de dinamismo econmico. En esta
situacin se encuentran el Estado de Mxico, Gois y la Provincia de Buenos Aires, que constituyen el
entorno inmediato de sus capitales. Pobreza y dinamismo se combinan tambin en algunos lugares de
la Amazona: Acre, Amazonas, Maranho y Tocantins de Brasil, Putumayo (Colombia) y Amazonas
(Per), que en la mayora de los casos constituyen economas relativamente diversificadas en relacin
a los estndares del pas y que explican su buen dinamismo por impulsos externos como sectores
exportadores de alta demanda y buenos precios o por la inversin pblica.
Los territorios de bajos niveles de productividad y bajo crecimiento del PIB per cpita durante la
ltima dcada presentan distintas vocaciones y diversidad. Buena parte de los territorios de Amazonas se
ubica en esta situacin: Beni en el Estado Plurinacional de Bolivia, Amap, Par, Rondnia y Roraima en
Brasil; Amazonas. Caquet, Guaa, Guaviare y Vaups en Colombia; Napo y Zamora Chinchipe en
Ecuador; Loreto, San Martn y Ucayali en Per. La mayor parte de estos territorios parecen tener en comn
una condicin de aislamiento que les impide aprovechar factores externos que favorecen el crecimiento.
Entre los territorios de altos niveles de productividad pero que han mostrado dinmicas de
crecimiento ms bajas estn Santa Cruz en el Estado Plurinacional de Bolivia, que corresponde a una
economa diversificada y de alto peso en trminos de poblacin y PIB dentro del Estado Plurinacional
de Bolivia; el Distrito Federal de Brasil y los estados de Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul y
12
Santa Catarina que muestran, en general, elevados niveles de bienestar, economas de gran tamao y
diversificadas. En Chile, Antofagasta y Tarapac son regiones especializadas en minera del cobre,
donde el sector minero representa un 62,7% en el caso de Antofagasta y un 46,7% en el caso de
Tarapac. En Panam las provincias de Coln y Panam tienen un gran peso los sectores de comercio
y de transportes debido a su vinculacin al Canal del Panam que pasa por estos dos territorios. En
Mxico, Baja California, Baja California sur, Colima y Tamaulipas son economas diversificadas con
una preponderancia de los sectores de construccin, comercio y servicios. Por otra parte, Campeche
tiene un elevado PIB per cpita debido a la minera, principalmente produccin petrolera.
El grfico 2 presenta para el ao 2010 los niveles de PIB per cpita y densidad del Producto
Interno Bruto, medida como PIB/km2, en los diferentes territorios de Amrica Latina. Para la muestra
de territorios se aprecia una relacin positiva entre niveles de PIB per cpita y densidad, lo que sugiere
mayores niveles de actividad econmica en aquellos territorios que tienen mayor densidad y que
pueden aprovechar beneficios de la aglomeracin. Territorios que alojan ciudades capitales presentan
elevados niveles de PIB pc y de densidad (en relacin a la media de la muestra de pases). Estos
territorios aportan la mayor parte del PIB del grupo de pases (61%) y en ellos vive el 41% de la
poblacin. Por otra parte aquellos territorios densos de baja productividad corresponden a una
proporcin del 21% del PIB y el 32% de la poblacin de la muestra de territorios, es decir, cerca del
82% del PIB y el 73% de la Poblacin se ubica en territorios densos.
Grfico 2
PIB per cpita y densidad, 2010
(En dlares y en dlares por km2 en logaritmos naturales)
21
Ciudad de Buenos Aires
19
Mxico, D.F.
Bogot D. C.
17
San Andrs y Providencia Distrito Federal de Brasil
Estado de Mxico R.M. de Santiago
15 Atlntico So Paulo
Densidad (PIB / KM2)
Mxico Campeche
Panam
13 Ecuador Brasil
Colombia
Ica
Tarapac Antofagasta
Per Argentina
11 Atacama
Cochabamba
Choc
Bolivia (Est. Plur. de)
9 Loreto
7 y = -0,3575x 2 + 7,9327x - 29,664

R = 0,3517
5
6 7 8 9 10 11 12
PIB per cpita 2010 (logaritmo natural)
Fuente: CEPAL, en base a cifras oficiales de los pases.
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Cuadro 2
Estadstica descriptiva segn cuadrantes de productividad
PIB 2010\ Poblacin 2010 Poblacin
PIB 2010 (en Superficie Superficie (en PIB per
Clasificacin (en (en nmero de 2010 (en PIB/km2
dlares) (km2) porcentaje) cpita
porcentaje) personas) porcentaje)
Denso de baja productividad 869 806 21 1 520 657 10 138 597 961 32 6 276 571 993
Denso de alta productividad 2 520 569 61 2 182 369 14 178 180 773 41 14 146 1 154 969
No denso de baja productividad 408 779 10 6 930 144 44 90 649 607 21 4 509 58 986
No denso de alta productividad 337 450 8 4 978 282 32 30 056 874 7 11 227 67 784
Total 4 136 604 100 15 611 452 100 437 485 215 100 9 455 264 972
Fuente: CEPAL, en base a fuentes oficiales de los pases.
En base al ndice de Desarrollo Regional Latinoamericano (IDR), que analiza las brechas
socio-espaciales considerando como marco de comparacin a Amrica Latina en su conjunto, se
puede identificar la existencia de grandes reas del continente caracterizadas por elevadas condiciones
de rezago, tales como el Nordeste de Brasil, el Sur-Oeste de Mxico y las zonas Andinas y
Amaznicas de Colombia, Per y el Estado Plurinacional de Bolivia. Asimismo, para el caso de Chile
y Argentina, no obstante tener a la mayora de sus territorios con altos niveles de indicadores de
desarrollo, se observan algunas diferencias en el Norte Grande de Argentina y en el Sur de Chile.
En los niveles ms altos del IDR 2010 se localizan las entidades territoriales que incorporan,
o contienen, a la mayora de las principales metrpolis Latinoamericanas, tales como la Ciudad de
Buenos Aires ms la Provincia del mismo nombre en Argentina; Sao Paulo, Ro de Janeiro y Brasilia
ms Gois en Brasil; La Regin Metropolitana de Santiago en Chile y la Ciudad de Mxico ms el
Estado de Mxico en Mxico, Lima en Per y Bogot ms Cundinamarca en Colombia.
Las desigualdades de gnero entre territorios son relevantes. En general, no se observan grandes
brechas entre Divisiones Administrativas Mayores (DAM) en el porcentaje de empleo de jefes de hogar
hombres, que en la mayor parte de las DAM supera al 90%. En cambio, en las cifras de empleo de las jefas
de hogar mujeres, se observan grandes brechas entre DAM. Tanto en el Estado Plurinacional de Bolivia
como en Per, las jefas de hogar con empleo en algunas DAM no superan al 70%.
En materia educacional, los valores ms elevados de aos de estudio se encuentran en las DAM
que se ubican el norte de Mxico, Repblica Bolivariana de Venezuela, Argentina, Chile. En Brasil se
observan valores ms bajos que el resto de los pases, al igual que en los territorios que estn en pases de
Centroamrica y al sur de Mxico. Entre hombres y mujeres se observan diferencias de acuerdo a pases,
por ejemplo, en Brasil los hombres muestran menos aos de estudio que las mujeres, caso contrario al de
Mxico, Argentina y Chile en que los hombres muestran ms aos de estudio que las mujeres.
Varios pases han reconocido estas disparidades regionales como un problema nacional y han
adoptado iniciativas, estrategias y polticas desde el nivel nacional para contrarrestarlas. Desde inicios de
los 2000 se observa en varios pases de la regin una creciente insercin de la dimensin espacial del
desarrollo en las reflexiones estratgicas nacionales. Tanto en la interpretacin de las causas u orgenes de
las desigualdades territoriales, as como de sus impactos, se observan ciertas diferencias entre pases. En
efecto, en algunos casos estas desigualdades se identifican como barreras para mayores grados de
competitividad y por tanto para un mayor crecimiento econmico nacional. En otros casos, las
desigualdades se perciben como un obstculo para el logro de mayores niveles de autonomas locales y de
profundizacin democrtica. Finalmente, otros enfoques combinan argumentos de justicia social,
legitimidad poltica y eficiencia econmica. Esta diversidad de argumentos sobre la naturaleza e impactos
de las desigualdades socio-espaciales tiene como expresin enfoques tambin diferenciados en cuanto a los
principales lineamientos o estrategias propuestos para enfrentarlas.
14
Para la CEPAL, la igualdad debe estar en el centro de la agenda de desarrollo de la regin. La

igualdad ha estado en el corazn de las luchas sociales por el cambio y el mejoramiento de la sociedad
desde hace tres siglos. A la desigualdad de ingresos subyace una heterogeneidad en niveles y
velocidades de productividad, por lo que su superacin requiere un cambio de estructuras productivas.
La productividad tiene un carcter sistmico y depende tanto o ms de las condiciones de entorno que
de los esfuerzos individuales de personas o empresas, por lo que las polticas para el crecimiento de la
productividad y el cambio estructural para la igualdad requieren de una especificidad territorial.
Igualdad y ciudadana son valores universales pero cuya promocin requiere tomar en cuenta
especificidades culturales y llegar a todos los territorios.
La interpretacin estructuralista sobre el desarrollo y las desigualdades territoriales
latinoamericanas de la CEPAL seala, en primer trmino, que se trata de un proceso relacional que
requiere por consiguiente de un anlisis de conjunto tanto de los territorios rezagados o en declive,
como de aquellos con mayores niveles de desarrollo; en segundo trmino, que subyacen a estas
relaciones un conjunto de condiciones estructurales de tipo productivo e institucional generadores y
reproductores de desigualdades; en tercer lugar, que en este proceso tambin influyen factores
endgenos especficos a cada territorio cuya activacin, o latencia, adquieren un rol estratgico en las
posibilidades de lograr procesos virtuosos de crecimiento y desarrollo; finalmente, que el problema
del desarrollo y las desigualdades territoriales se vincula a procesos multi-escalares, complejos y
evolutivos que pueden contribuir o restringir las posibilidades de desarrollo de los territorios.
En base a los mecanismos identificados como determinantes de los procesos de desarrollo
territorial desigual algunos lineamientos generales de polticas que pueden contribuir al cierre de
brechas territoriales son:
a) Polticas de transformacin de las estructuras productivas de los territorios rezagados o
perifricos en el marco de los lineamientos propuestos por CEPAL, en su estrategia de
cambio estructural con igualdad, basada en la diversificacin productiva sustentada en el
desarrollo de dos formas de eficiencia dinmica: eficiencias schumpeterianas promocin de
sectores o actividades intensivas en conocimiento, aprendizaje e innovacin y con alto poder
de difusin del progreso tcnico, junto con las eficiencias keynesianas, promocin de
sectores y actividades con alta demanda interna y externa que permitan a la vez incrementos
de empleo y un crecimiento sin presiones serias sobre la balanza de pagos.
b) La diversificacin productiva en territorios perifricos, puede atenuar de manera
significativa la fuerza de los procesos migratorios selectivos, al promover una mayor
absorcin de empleo en actividades dinmicas. No obstante, lo anterior puede
complementarse con polticas de incentivos a la retencin de fuerza de trabajo calificada,
especialmente en territorios de tipo aislados, y con polticas de formacin de capital humano
especializado, entre otros.
c) Polticas nacionales de retencin, captacin y redistribucin territorial de ingresos que
operen como balance de las fuerzas que empujan hacia la divergencia econmica y social,
expresadas en la conformacin de sistemas centro-periferia internos.
d) Fortalecimiento de la organizacin social en regiones rezagadas, en particular de los actores
ms vulnerables, a partir de la promocin del desarrollo de capacidades de liderazgo,
gobernanza, planificacin, gestin y control puede contribuir a mejorar la posicin relativa
de dichos territorios en materia de participacin en el diseo de polticas pblicas nacionales
regionales y locales. Junto con lo anterior, el impulso a procesos de descentralizacin y de
polticas de transparencia y rendicin de cuentas, pueden contribuir a fortalecer la
legitimidad de los gobiernos locales, a mejorar la eficiencia y eficacia de los programas
pblicos y a profundizar en general los procesos de democracia local.
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Las transformaciones estructurales que requieren realizarse para enfrentar las fuertes
desigualdades socio-espaciales latinoamericanas y caribeas, y promover un desarrollo territorial ms
integrado y cohesionado, no pueden sustentarse en estrategias particulares y atomizadas de grupos
sociales o regiones particulares sino que deben ser una tarea de alcance nacional. Es por lo anterior
que la CEPAL asigna gran importancia a la idea de construccin de pactos, que en este caso se asocian
a pactos para la igualdad territorial.
16
I. Introduccin: desarrollo y desigualdades

territoriales en Amrica Latina y el Caribe.
Perspectivas para el cambio estructural
con igualdad
Amrica Latina y el Caribe se caracterizan por un nivel de desigualdad superior a la del resto de los
continentes de acuerdo a comparaciones internacionales de los Coeficientes de Gini (CEPAL, 2011).
Esta elevada desigualdad, no obstante algunas tendencias a la reduccin en algunos pases de la
regin, no slo se ha mantenido sistemticamente en el tiempo sino que adems se expresa en
mltiples mbitos, entre ellos, como se analizar en este Panorama, en elevadas brechas socio-
espaciales al interior de los pases.
Las desigualdades territoriales latinoamericanas han adoptado histricamente dos formas
principales. La primera es una fuerte concentracin geogrfica de la poblacin y la actividad
econmica, con casos de pases que concentran en su rea metropolitana principal porcentajes del PIB
iguales o superiores al 50% y porcentajes de la poblacin iguales o superiores al 40%, y an cuando
algunos exhiben menores grados relativos de concentracin en su rea metropolitana principal estos
son an significativamente elevados para estndares internacionales (CEPAL, 2013b). La segunda
caracterstica son las elevadas brechas relativas entre territorios en las condiciones generales de vida
de la poblacin. En efecto, como puede comprobarse a partir de la reciente ronda de Censos 2010,
varios pases de la regin han experimentado importantes reducciones en las desigualdades, no
obstante, los censos tambin continan mostrando evidencias de la persistencia de fuertes brechas en
materia de desarrollo entre territorios al interior de los pases, las cuales se amplifican al pasar de
servicios sociales bsicos, como educacin, salud o vivienda, a dimensiones ms sofisticadas, tales
como la disponibilidad de computador o acceso a internet. Asimismo, las diferencias territoriales
tambin se amplifican cuando el anlisis se realiza a escalas menores, por ejemplo a nivel municipal,
donde las diferencias entre municipios ricos y pobres se intensifican notoriamente.
Es, por tanto, debido a la intensidad del problema de las desigualdades territoriales latinoamericanas
y caribeas que la CEPAL lo ha considerado como objeto de preocupacin desde hace varias dcadas,
tanto en sus dimensiones conceptuales como en las propuestas de polticas para enfrentarlas, incorporando
a lo largo de esta trayectoria diversas propuestas interpretativas que han enriquecido la reflexin sobre este
problema (CEPAL, 1969, Neira Alva, 1976; De Mattos, 1977, 1988; Boisier, 1979, 1988; Alburquerque,
1997; Silva Lira, 2005; Cuervo, 2006; ILPES, 2009, 2012; Riffo, 2013).
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Este captulo introductorio pretende en primer trmino sistematizar una perspectiva estructuralista
sobre el desarrollo y las desigualdades territoriales y vincularla a la estrategia de cambio estructural con
igualdad. En segundo lugar busca aportar a las interpretaciones de las tendencias econmicas y sociales
sub-nacionales que se presentan en el captulo II de este Panorama. Finalmente, procura ser una referencia
para la revisin y anlisis de las propuestas de polticas nacionales de desarrollo territorial en curso en
Amrica Latina y el Caribe que se presentan en el captulo final.
A. El desarrollo territorial y la perspectiva estructuralista

En esta seccin se presenta una perspectiva conceptual basada en el enfoque estructuralista para
explicar los problemas del desarrollo y las desigualdades territoriales que sostiene, en lo central, que
este problema se vincula a un conjunto de interrelaciones de tipo sistmico, histrico y estructural,
especficas a la forma de insercin de la regin en la economa mundial y a las estructuras productivas
asociadas a ella, en la cual las desigualdades territoriales forman parte de la dinmica general del
desarrollo latinoamericano, y deben explicarse entonces en el marco de una perspectiva ms global
(De Mattos, 1983, 1988). Esta interpretacin fue enriquecida a partir de la incorporacin, durante los
aos 80, de nuevos aportes conceptuales que pusieron nfasis en los potenciales endgenos que
disponan los territorios que podan ser activados para generar procesos de desarrollo, destacando en
particular la capacidad para la construccin social de proyectos polticos por parte de actores sociales
y polticos de cada regin (Boisier, 1988), an cuando tambin se ha destacado que ciertas formas de
proyectos socio-polticos regionales pueden obstaculizar el objetivo de un desarrollo territorial ms
inclusivo (Dunham, 1976; Friedmann, 1969).
Las cuatro ideas fuerza sobre la que se articula la interpretacin estructuralista del desarrollo y las
desigualdades territoriales latinoamericanas son, en primer trmino, que se trata de un proceso relacional
que requiere por consiguiente de un anlisis de conjunto tanto de los territorios rezagados o en declive,
como de aquellos con mayores niveles de desarrollo; en segundo trmino, que subyacen a estas relaciones
un conjunto de condiciones estructurales de tipo productivo e institucional generadores y reproductores de
desigualdades; en tercer lugar, que en este proceso tambin influyen factores endgenos especficos a cada
territorio cuya activacin, o latencia, adquieren un rol estratgico en las posibilidades de lograr procesos
virtuosos de crecimiento y desarrollo; finalmente, que el problema del desarrollo y las desigualdades
territoriales se vincula a procesos multi-escalares, complejos y evolutivos que pueden contribuir o restringir
las posibilidades de desarrollo de los territorios.
Este marco analtico se complementa con las reflexiones de Naciones Unidas sobre la propia
naturaleza del desarrollo, en las cuales se ha avanzado hacia un concepto que busca superar un nfasis
concentrado a menudo en la dimensin econmica, ampliando la mirada hacia dimensiones sociales,
polticas y ambientales y donde, adicionalmente, se ha incorporado la idea del desarrollo desde una
perspectiva de derechos (Cuervo, 2006) lo que implicara desde la perspectiva territorial, por ejemplo,
considerar que las personas tienen derecho a condiciones de vida dignas independientemente del lugar
en donde nazcan, vivan o trabajen.
La perspectiva de derechos implica tambin que el anlisis y las propuestas de poltica para
promover el desarrollo en general, y territorial en particular, requiere incorporar elementos de carcter
institucional y socio-poltico, los que constituyen los pilares fundamentales de las recientes propuestas
de la CEPAL sobre pactos para el desarrollo:
Un pacto social es un instrumento poltico para poner en marcha, en un contexto
democrtico, las polticas y reformas institucionales que los pases de Amrica Latina y el Caribe
requieren para responder a la actual encrucijada del desarrollo (CEPAL, 2014, p.311).
La interpretacin estructuralista sobre el desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe se
enmarca en una concepcin ms general sobre el desarrollo, elaborada en la CEPAL a partir de los
aos 50 , la cual represent un enfoque alternativo a los imperantes hasta ese momento (Rodrguez,
2006, 1980). Su principal exponente, Ral Prebisch, identific en sus anlisis sobre los problemas del
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desarrollo latinoamericano una dinmica mundial de tipo sistmica, y por lo tanto relacional,
caracterizada por la formacin de polos diferenciados, denominados Centros y Periferias (Prebisch,
1949, 1973). Esta interpretacin sostiene que ambos polos poseen una naturaleza diferenciada
respecto de un grupo de procesos y mecanismos que se encuentran interrelacionados y que generan, y
reproducen, mutuamente el sistema centroperiferia y que pueden sintetizarse en:
1) Grado de diversificacin de las estructuras productivas,
2) Grado de heterogeneidad en niveles productividad y,
3) Ritmos de difusin del progreso tcnico a lo largo del sistema productivo (Porcile, 2011).
Las periferias se caracterizan por una mayor especializacin productiva, normalmente asociada
a pocas actividades dinmicas, vinculadas normalmente a la exportacin de bienes primarios o semi-
procesados, y con bajos niveles de encadenamientos, o bien a actividades productivas de subsistencia.
Por otra parte, muestran elevados grados de heterogeneidad estructural en cuanto a niveles de
productividad entre sectores y tamaos de empresa, lo que influye a su vez en una fuerte segmentacin
laboral y elevada diferenciacin de ingresos. Finalmente, la periferia se caracteriza tambin por una
lenta difusin del progreso tcnico, la cual tiende a concentrarse en unos pocos sectores de la
economa. Todas estas caractersticas perifricas tienden a generar una dbil absorcin de empleo en
las actividades modernas manteniendo elevados niveles de empleo en sectores de subsistencia o de
baja productividad, lo que se traduce finalmente en bajos niveles de ingresos que tienden a mantener
una situacin de rezago econmico y social relativo a los centros. Estos ltimos muestran
caractersticas inversas a las perifricas, es decir una mayor diversificacin productiva, mayor
homogeneidad en cuanto a niveles de productividad y mayor difusin del progreso tcnico (Pinto,
1965; Infante, 1981; Rodrguez, 2006; Porcile, 2011).
Las versiones actuales del enfoque estructuralista incorporan nuevos aportes conceptuales sobre
el crecimiento econmico, destacndose, en primer lugar, las interpretaciones sobre las dinmicas del
progreso tcnico, la innovacin y el aprendizaje, derivadas de los enfoques neoschumpeterianos (Katz
y Cimoli, 2001; CEPAL 2007; Porcile, 2011; Robert y Yoguel, 2010) que aaden mayor complejidad
al pensamiento cepalino. Como sugieren Katz y Cimoli (2001, p.6):
Las interacciones entre lo macro y lo micro, la co-evolucin entre lo econmico, lo institucional
y lo tecnolgico, resultan cruciales para comprender el complejo mosaico de situaciones que han ido
surgiendo tras las reformas estructurales. El modelo neoclsico convencional resulta, en nuestra
opinin, demasiado reduccionista para brindamos una descripcin razonable de lo que est ocurriendo.
Algunas caractersticas especficas de la perspectiva neoschumpeteriana son el carcter
localizado del aprendizaje; la importancia del conocimiento tcito; el rol de la dependencia de
trayectoria en los procesos de progreso tcnico; el estrecho vnculo entre innovacin y difusin de
tecnologa y los retornos crecientes asociados al aprendizaje (Porcile, 2011).
En segundo lugar, tambin se ha profundizado en la naturaleza de las relaciones entre los
tipos de especializacin, las elasticidades de exportaciones e importaciones y sus impactos en el
crecimiento potencial a largo plazo, elementos desarrollados en particular por los enfoques
neokaldorianos. En ellos se enfatiza la idea de que estructuras productivas especializadas en bienes de
baja elasticidad ingreso de exportaciones, junto con patrones de consumo intermedio y final
caracterizados por altas elasticidades de importaciones, tienden a generar dinmicas lentas de
crecimiento y absorcin de empleo y problemas de desequilibrios de balanza de pagos (Cimoli and
Porcile, 2013; CEPAL/IRCD, 2007; Thirwall, 2013; Setterfield, 2010).
Un rasgo particularmente importante del enfoque estructuralista es que permite interrelacionar
diferentes campos de anlisis sobre la realidad socio-econmica, lo que ayuda explicar, para el caso
latinoamericano, los diversos procesos de generacin y reproduccin de desigualdades en particular
la elevada concentracin econmica, social y espacial a partir de las caractersticas especficas de
sus estructuras productivas, patrones de consumo, estructuras institucionales y modalidades
especficas de insercin en la economa mundial (CEPAL, 2010; Pinto, 1965). Desde esta perspectiva
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entonces, an cuando el enfoque estructuralista sobre la formacin de un sistema con centros y

periferias fue elaborado originalmente para explicar las diferencias en los niveles de desarrollo entre
pases, tambin permite identificar mecanismos similares, aunque no idnticos, que ayudan a explicar
las diferencias en los niveles y ritmos de desarrollo territorial entre los principales sistemas centrales
de acumulacin, normalmente las grandes reas metropolitanas, y las reas perifricas rezagadas
(Sunkel, 1970; De Mattos, 1982, 1988; Di Filippo, 1981; Porcile, 2011).
Antes de presentar el ncleo de la interpretacin sobre el desarrollo y las desigualdades
territoriales deben sealarse dos consideraciones metodolgicas previas que complementan la
perspectiva estructuralista presentada. La primera se refiere a la concepcin sobre la relacin
sociedad-espacio y la segunda a la particular formacin histrico-estructural de la organizacin socio-
espacial latinoamericana y caribea.
La primera se refiere a la concepcin del territorio como un proceso de construccin social, o
como se expresa en La Hora de la Igualdad, como un sistema de interacciones sociales
histricamente estructuradas y en constante evolucin (CEPAL, 2010). Esto significa que tanto las
dimensiones fsicas o materiales, como aquellas subjetivas o culturales, que caracterizan a un territorio
en un momento histrico dado, son producto de un complejo y evolutivo sistema de interacciones
sociales que produce, reproduce y transforma los lugares especficos y su vinculacin o interaccin
con otros lugares (Massey, 1994; Paasi,2002; Martin y Sunley, 2007). Por otra parte, este proceso se
realiza en directa imbricacin con los ecosistemas que le albergan, los cuales pueden tambin
imprimir determinado sentido a las formas de organizacin socio-espacial que se vayan estructurando
histricamente, ya sea que acten como facilitadores o como restricciones. Por tanto se tratara de un
proceso de co-evolucin sociedad-naturaleza que puede sufrir momentos de contradiccin, crisis,
adaptacin y resiliencia.
Esta perspectiva no implica necesariamente considerar como ptima cualquier forma de
construccin social, ya que los procesos sociales se caracterizan tanto por cooperacin como por
contradicciones o conflictos, sino proponer que lo que normalmente se denomina como regiones,
localidades, u otra referencia espacial concreta, no es un constructo natural o preestablecido sino que
es una expresin del conjunto complejo de relaciones sociales, tanto en su dimensin material como
simblica (Shields, 1992). En efecto, como lo destaca CEPAL:
la cercana espacial y las relaciones cara a cara, cruciales para generar confianza, permiten
explicar en gran medida diversos ejemplos de dinmicas exitosas de desarrollo territorial en todo el
mundo. Asimismo, en el otro extremo del espectro, un nmero considerable de territorios no logran
salir de la trampa del estancamiento, caracterizada por altos niveles de pobreza de singular
persistencia. Se dan all sistemas de relaciones sociales, caracterizados por una estructura histrica,
que perpetan y ahondan el rezago econmico y social, y reclaman nuevas relaciones sistmicas para
revertirse, (CEPAL, 2010, pg. 132).
Esta concepcin se nutre tambin de los propios aportes tericos de la CEPAL sobre la
importancia de las estructuras sociales y de su transformacin histrica como foco de anlisis del
desarrollo en general, y territorial en particular. Al respecto pueden destacarse como ejemplos los
estudios histrico-estructurales sobre la formacin del Brasil, elaborados por Celso Furtado; sobre la
dependencia y el desarrollo latinoamericano de Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto y Osvaldo
Sunkel; sobre la dinmica territorial de acumulacin desigual de Carlos De Mattos y sobre la
construccin social de las regiones, de Sergio Boisier (De Mattos, 2001; Boisier, 1988; Furtado, 1957;
Cardoso y Faletto, 1969; Sunkel y Paz, 1970).
Un aspecto importante en esta concepcin de la relacin espacio-sociedad es el de la multi-
escalaridad de los procesos de desarrollo territorial, que alude al hecho de que en cualquier dinmica
territorial sub-nacional se imbrican o interrelacionan procesos emanados a distintas escalas
geogrficas, tanto globales, nacionales, regionales y locales, entendiendo la nocin de escala como el
nivel de resolucin geogrfica dentro del cual se piensan, actan o estudian los fenmenos sociales,
los cuales pueden abarcar desde la dimensin comunitaria o local, pasando por las escalas regionales y
20
nacionales, hasta la escala supranacional o global (Swyngedow, 1997; Brenner, 2004). Las
configuraciones escalares son el producto complejo y cambiante de las dinmicas socio espaciales, por
lo que son producidas, articuladas y jerarquizadas socialmente. Esto significa que no existen
configuraciones escalares necesariamente estables en el tiempo, lo que es an ms evidente bajo un
contexto de acelerada globalizacin donde estn ocurriendo transformaciones cada vez ms intensas y
rpidas, como lo demuestra el rpido proceso de urbanizacin china.
Otros ejemplos de este permanente proceso de re-escalamiento lo constituyen las nuevas
formas territoriales producidas o construidas con fines de polticas pblicas o de iniciativas
empresariales, tales como las rutas temticas, las regiones transfronterizas, los corredores industriales,
entre otros. Una expresin ms institucionalizada la constituyen las nuevas formas de relaciones
internacionales entre regiones o ciudades, que ha recibido la denominacin de para-diplomacia
regional, donde se encuentran ejemplos cada vez ms frecuentes de cooperacin sub-nacional entre
pases, tales como el de regiones o ciudades hermanas.
Finalmente, desde un punto de vista poltico administrativo interno de los pases
latinoamericanos, otro ejemplo relevante es la creciente complejidad de los procesos de
descentralizacin, los que buscan incentivar procesos de transferencia de competencias a escalas sub-
nacionales para efectos de promover el desarrollo territorial. Este proceso ha ido acompaado en
varios pases con nuevas figuras constitucionales que abren espacios para una reorganizacin interna
al promover la asociatividad entre municipios, regiones, provincias o estados, todo lo cual implica un
gran desafo de coordinacin y gestin de polticas.
La segunda consideracin conceptual alude planteamientos realizados a partir del mtodo
histrico-estructural (Bielschowsky, 1998; Boianovsky, 2014) relativos a la particular forma de
organizacin socio-espacial de los pases de Amrica Latina y el Caribe que emerge a partir de la etapa
colonial, ya que en ella se estructuran los principales sistemas urbanos que duran hasta la actualidad, junto
con la acentuada orientacin externa de sus sistemas productivos. Al respecto, como es sabido, el proceso
de colonizacin y expansin europea en el Continente se organiz a partir de los principales asentamientos
humanos pre-existentes desde donde se conducir poltica, econmica, militar y administrativamente el
sistema colonial, configurndose una modalidad de control altamente centralizada (Rofman, 1974).
Este sistema de reas centrales, junto con las reas perifricas de emplazamiento de las
actividades exportadoras, fue articulado al complejo sistema de redes comerciales coloniales de
generacin, circulacin y consumo de mercancas, y el cual no sufre modificaciones sustantivas en las
dcadas posteriores a los procesos de independencia en cuanto a la configuracin centro-periferia de
sus estructuras productivas y a su acentuada orientacin externa. A partir de la dcada de los 50
comienza una fase de industrializacin sustitutiva que acenta el rol del mercado interno, resultando
an ms fortalecidas las principales reas urbanas, con lo cual se intensifica el proceso de
concentracin espacial (Di Filippo, 1976; De Mattos, 1988). Durante este proceso, los grupos sociales
que lograron acumular y concentrar mayor fuerza econmica, social y poltica, en particular luego de
los procesos independentistas, tendieron a concentrarse en el rea central principal de cada pas con lo
que a lo largo del tiempo tendi a fortalecerse un mecanismo de causacin circular acumulativa que
reprodujo diversas formas de concentracin (De Mattos, 1988; Myrdal, 1954; Friedmann, 1969).
Esta impronta centralizadora, concentradora y desigual se convirti, siguiendo la propuesta
conceptual de Fernand Braudel (2001), en una estructura de larga duracin, que ha mantenido su fuerza en
la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe a lo largo de los diferentes estilos de desarrollo por
los que ha transitado, y llegando en trminos generales hasta la actualidad (Boisier, 2004). Por tanto es bajo
esta matriz poltico-institucional concentradora y centralizadora, junto con la acentuada diferenciacin
centro-periferia al interior de los pases, que deben considerarse los factores o mecanismos determinantes
del desarrollo y las desigualdades territoriales y que se exponen a continuacin.
21
B. Mecanismos determinantes del desarrollo

y las desigualdades territoriales
Habiendo presentado algunos elementos bsicos de la perspectiva estructuralista se revisarn a
continuacin un grupo de mecanismos o fuerzas explicativas del desarrollo y las desigualdades
territoriales latinoamericanas y caribeas. Lo anterior no implica que en estos procesos de desarrollo
territorial desigual no operen otros mecanismos complementarios, pero se considera que los
presentados a continuacin juegan un rol central en la determinacin de los mismos.
El primer mecanismo se refiere a las diferencias en las estructuras productivas que se observan en
la organizacin espacial interna de los pases en la cual se reproduce, aunque no de manera idntica, el
esquema centro - periferia que se observa entre pases (Pinto, 1965; Sunkel, 1970; Di Filippo, 1976; De
Mattos, 1982). La primera diferencia se expresa en los grados de especializacin en los territorios
perifricos y los centrales, ya que mientras los primeros tienden normalmente a mostrar estructuras
productivas fuertemente especializadas en pocos sectores, ya sea en actividades principalmente de
subsistencia, o en actividades de exportacin normalmente asociadas a recursos naturales, los territorios
centrales, normalmente las principales reas metropolitanas, muestran estructuras productivas ms
diversificadas, principalmente orientadas a manufacturas y servicios (Di Filippo, 1976, 1981a; CEPAL,
2009). En el caso de los bienes exportables perifricos ellos tienden normalmente a caracterizarse por una
menor elasticidad ingreso-exportaciones en el largo plazo que aquellos exportados por los territorios
centrales, lo que implica, de acuerdo a las leyes de de Thirwall y de Verdoorn, que las brechas de
crecimiento e ingresos existentes entre la periferia y las reas centrales pueden mantenerse o ampliarse a
largo plazo (Dixon y Thirwall, 1975; Cimoli y Porcile, 2013; Di Filippo, 1981a).
La segunda diferencia se refiere a la elevada heterogeneidad estructural coincidiendo en la
periferia sectores de muy baja productividad junto con actividades modernas y dinmicas, normalmente
complejos o polos exportadores primarios, con niveles de productividad muy elevados, lo que determina
una absorcin limitada de la poblacin activa en dichos sectores modernos y dinmicos y una mantencin
de una proporcin importante en sectores de muy baja productividad media (Pinto, 1965; Di Filippo,
1981b; Infante, 1981). Un efecto asociado a la elevada heterogeneidad estructural se refiere a los
potenciales impactos negativos sobre la base productiva perifrica derivados del comercio interregional con
los centros metropolitanos. Como lo precisa Camagni (2002), en el comercio interregional no operan los
procesos clsicos de ajuste observados en el comercio entre pases a partir de ventajas comparativas, como
son los ajustes va precios o salarios o va movimientos de tipos de cambio, sino que ms bien opera
principalmente la movilidad de factores. Lo que tiende a primar entonces son las ventajas absolutas basadas
en eficiencias productivas, por lo que si un territorio rezagado muestra menores niveles de productividad en
todos sus sectores corre el riesgo de enfrentar migraciones masivas a menos de que pueda sostenerse dicha
poblacin mediante mecanismos de transferencias exgenas o sistemas de incentivos de carcter ms o
menos permanente (Camagni, 2002). Un proceso similar fue sealado por Albert O. Hirschmann (1959) al
referirse a los potenciales impactos depresivos sobre la periferia derivados de la mayor competitividad de la
produccin de los centros, y que identific como una de las formas que adoptan los efectos de polarizacin.
El segundo mecanismo se refiere a la transferencia geogrfica de ingresos desde las periferias
hacia los principales centros metropolitanos internos, as como hacia el exterior, lo que implica que una
proporcin importante del valor producido en las periferias no sea retenido en estos territorios dificultando
por lo tanto sus procesos de acumulacin, crecimiento y desarrollo (De Mattos, 1988; Hadjimichalis, 1987).
Este fenmeno se explica en parte por el carcter normalmente exgeno a los territorios perifricos de la
propiedad de los principales polos o complejos exportadores, lo que implica que se producen transferencias
de excedentes y salarios que son realizados mayoritariamente fuera de las periferias, as como compras de
insumos fuera de la regin de emplazamiento, lo que explica en gran medida los bajos niveles de
encadenamientos productivos que se observan en muchos de estos polos o complejos exportadores.
Uno de los procesos que facilitan esta transferencia es la intermediacin financiera realizada
por los sistemas bancarios, los cuales tienden a orientar los flujos de ahorro hacia los territorios y
sectores con rentabilidades mayores que se encuentran normalmente en reas centrales metropolitanas
22
(De Mattos, 1982, 2014). Desde esta perspectiva entonces se considera que el anlisis de las
dinmicas metropolitanas latinoamericanas no puede desvincularse de las dinmicas de las regiones
perifricas, ya que estas ltimas interactan con las primeras tanto como lugares de generacin de
excedentes que sern posteriormente transferidos hacia las principales ciudades; como mercados
locales para los bienes y servicios generados en dichas reas metropolitanas y, finalmente, las
periferias operan tambin como fuentes permanentes de mano de obra.
El proceso de transferencia geogrfica de ingresos adquiere mayor relevancia en aos
recientes debido al creciente peso de las cadenas globales de valor en el comercio internacional las
que exhiben un despliegue territorial altamente diferenciado en cuanto al tipo de etapas del proceso de
produccin, circulacin y consumo, en donde los territorios perifricos se insertan tpicamente en las
fases ms primarias de la cadena (Gereffi et al, 2001; Coe et al, 2004; CEPAL, 2013a).
El tercer mecanismo, explicado en parte por las diferencias observadas en las estructuras
productivas entre centros y periferias, se refiere al proceso de migraciones selectivas poblacin joven,
con mayor capital humano que se produce desde las regiones perifricas hacia las reas centrales (De
Mattos, 1972). Este proceso fue destacado por exponentes clsicos de la teora del desarrollo como Gunnar
Myrdal (1957) y Hirschman (1959) quines plantearon que este fenmeno tiende generalmente a agravar la
situacin de rezago de la periferia y reforzar por otra parte el progreso de las regiones centrales, formando
parte de lo que Hirschmann identific como una segunda forma de efectos de polarizacin y que Myrdal
los incorpora en los denominados efectos backwash, o regresivos.
Al respecto deben considerarse tres caractersticas especiales del proceso migratorio
latinoamericano, y en general de los pases en vas de desarrollo. El primero es que las dinmicas
productivas urbanas han sido a menudo insuficientes para absorber tanto el propio crecimiento vegetativo
de la poblacin como los flujos migratorios provenientes de reas rurales, situacin que produce y
reproduce espacios urbanos que concentran grandes contingentes de poblacin activa que viven en
condiciones de desempleo estructural, subempleo, pobreza y exclusin social y que slo pueden obtener
precarios medios de vida a partir de su insercin en actividades de tipo informales (Prebisch, 1976,
Quijano, 1976; Tokman, 2003). El segundo aspecto es que los anlisis tradicionales sobre migraciones
selectivas se concentraron principalmente en los flujos rural-urbano, sin embargo, y de acuerdo a anlisis
censales latinoamericanos recientes, este proceso ha adquirido mayor complejidad, emergiendo un
importante flujo migratorio urbano-urbano lo que implica que el anlisis de los impactos sobre los
potenciales de desarrollo debe asignar mayores consideraciones a las dinmicas migratorias entre ciudades
(Rodrguez, 2011). Finalmente, debe indicarse que en trminos de flujos absolutos las migraciones
selectivas ms importantes se producen desde territorios de pases perifricos latinoamericanos y caribeos
hacia los pases centrales, lo que est originando un importante flujo de remesas que han adquirido un peso
creciente en los ingresos de muchos territorios perifricos de origen.
El cuarto mecanismo se vincula a los determinantes institucionales del desempeo
diferenciado de los territorios. A este respecto pueden identificarse un conjunto de factores endgenos
a los territorios cuya activacin o promocin permitira generar e impulsar procesos virtuosos de
crecimiento y desarrollo. Ellos pueden asociarse en primer trmino a factores de naturaleza socio-
econmica, en particular la cooperacin, el conocimiento tcito, la confianza, la innovacin, el
aprendizaje, entre otros, que forman parte de los contextos de competitividad territoriales en los cuales
se insertan las empresas (Alburquerque, 1997; CEPAL/GTZ, 2001; Silva Lira, 2005; Dini, 2010).
Estos factores se encuentran a la base de diversos modelos de desarrollo econmico territorial que
buscan maximizar las sinergias de estos factores blandos o relacionales, tales como los distritos
industriales, los sistemas regionales de innovacin o los clusters.
Un segundo tipo de factores endgenos se refieren a determinantes de tipo poltico y social
del desarrollo territorial, donde se destaca como aspecto fundamental la capacidad endgena de
generar proyectos regionales por parte de las propias comunidades de los territorios perifricos
(Boisier, 1988). Esta perspectiva permite incorporar elementos de tipo poltico-institucional en el
anlisis del rezago o progreso de los territorios, permitiendo identificar factores que por su naturaleza
23
relacional se encuentran profundamente enraizados en entornos socio-espaciales histricamente

construidos. Como lo menciona uno de sus principales impulsores.
Sea cual fuere la cantidad de recursos que el Estado vuelque en una regin, no conseguir
su desarrollo si sta carece de una sociedad regional, compleja, con instituciones verdaderamente
regionales, una clase poltica, una clase empresarial, organizaciones sociales de base, proyectos
polticos propios, capaz de concertarse colectivamente, (Boisier, 1988).
La incorporacin de factores de naturaleza socio-poltica e institucional permite analizar y
destacar el rol de actores concretos y sus capacidades para construir estructuras de poder que en
algunos casos permitiran impulsar, y en otros casos retrasar o detener, procesos de desarrollo
territorial inclusivos. En este campo existe una importante reflexin acadmica y poltica sobre el rol
de las estructuras y relaciones de poder para explicar las desigualdades regionales y urbanas, y en
particular para explicar la mantencin del sistema centro-periferia en su dimensin sub-nacional
(Friedmann, 1967; Dunham, 1976, Massey, 1993; Allen, 1999; Brenner, 2004). Ms recientemente
han aparecido interesantes estudios que an cuando no se concentran en la dimensin territorial
ayudan a explicar el comportamiento de las elites para mantener o reproducir sus posiciones de poder
en diferentes contextos institucionales (Acemoglu y Robinson, 2006).
La consideracin de la dimensin socio-poltica del desarrollo territorial permite explicitar
entonces la complejidad, y muchas veces la conflictividad, de los procesos de desarrollo, por lo que
resulta til para la reflexin sobre la necesidad del dilogo social y la generacin de acuerdos o
pactos globales para el desarrollo. Como lo destaca la CEPAL (2014, p. 312).
La trayectoria de crecimiento actual est alcanzando serios lmites para asegurar el bienestar
creciente de las mayoras latinoamericanas y caribeas, y se requiere una nueva trayectoria de cambio
estructural con igualdad para hacer frente a las nuevas circunstancias. Concertar un pacto significa
alcanzar una convergencia de actores polticos y sociales mediante acuerdos sobre el conjunto de
instituciones normas y organismos que aseguran su cumplimiento y de polticas pblicas
necesarios para asegurar que esta nueva trayectoria sea efectiva y deliberada.
Esta sntesis de mecanismos explicativos de la dinmica del desarrollo territorial desigual en
Amrica Latina y el Caribe permite distinguir un ncleo interpretativo especfico de la CEPAL, que
an cuando ha incorporado elementos provenientes de otros espacios acadmicos e institucionales,
mantiene como ideas matrices el hecho de que las desigualdades territoriales deben interpretarse en el
marco de una dinmica relacional donde interactan:
a) los estilos de insercin en la economa mundial,
b) la formacin de centros y periferias internas con estructuras productivas diferenciadas segn
grado de especializacin y heterogeneidad,
c) las interacciones entre centros y periferias en torno de flujos migratorios, transferencia de
valor y comercio interregional y,
d) factores institucionales de tipo socio-econmico y socio-poltico que influyen en las
especificidades territoriales para generar, o detener, procesos de crecimiento y desarrollo.
24
C. Algunos lineamientos de polticas territoriales

El marco de interpretacin propuesto pone de relieve el hecho de que para enfrentar las agudas
desigualdades territoriales e impulsar procesos de desarrollo territorial ms armnico en Amrica
Latina y el Caribe se requiere promover cambios sustantivos y estructurales en diferentes frentes
simultneos, lo que implica el involucramiento de diversos actores, instituciones y escalas. Con base
entonces en los cuatro procesos o mecanismos identificados como determinantes de los procesos de
desarrollo territorial desigual pueden destacarse algunos lineamientos generales de polticas que
pueden contribuir al cierre de brechas territoriales:
a) Polticas de transformacin de las estructuras productivas de los territorios rezagados o
perifricos en el marco de los lineamientos propuestos en la estrategia de cambio estructural con
igualdad, basada en la diversificacin productiva sustentada en el desarrollo de dos formas de
eficiencia dinmica: eficiencias schumpeterianas promocin de sectores o actividades
intensivas en conocimiento, aprendizaje e innovacin y con alto poder de difusin del progreso
tcnico- junto con las eficiencias keynesianas promocin de sectores y actividades con alta
demanda interna y externa que permitan a la vez incrementos de empleo y un crecimiento sin
presiones serias sobre la balanza de pagos (CEPAL, 2012, p.31).
El impulso de ambos tipos de eficiencia requiere de polticas industriales activas que
promuevan una necesaria diversificacin productiva interna. Tambin pueden contribuir
polticas de up-grading en cadenas globales de valor que busquen mejorar las formas de
insercin de los territorios rezagados (CEPAL, 2012, p.17).
b) La diversificacin productiva en territorios perifricos, puede atenuar de manera significativa la
fuerza de los procesos migratorios selectivos, al promover una mayor absorcin de empleo en
actividades dinmicas. No obstante, lo anterior puede complementarse con polticas de
incentivos a la retencin de fuerza de trabajo calificada, especialmente en territorios de tipo
aislados, y con polticas de formacin de capital humano especializado, entre otros.
c) Polticas nacionales de retencin, captacin y redistribucin territorial de ingresos que
operen como balance de las fuerzas que empujan hacia la divergencia econmica y social,
expresadas en la conformacin de sistemas centro-periferia internos. Lo anterior implica
reconocer en primer trmino las enormes dificultades de territorios con condiciones
significativas de rezago y vulnerabilidad, que deben constituir objetivos prioritarios para el
desarrollo de programas nacionales sustantivos de inversin pblica en servicios bsicos. En
segundo lugar, la condicin perifrica de muchos territorios latinoamericanos plantea la
necesidad de proponer programas integrales de desarrollo de largo plazo sustentados en
mecanismos financieros estables y orientados al cambio estructural.
Dentro del conjunto de instrumentos que actualmente utilizan, o podran utilizar, diversos
gobiernos latinoamericanos y caribeos pueden destacarse algunos como royalties o regalas,
fondos nacionales de desarrollo regional y bancos de desarrollo regional, entre otros. En una
esfera complementaria pueden destacarse polticas pblicas activas orientadas a promover una
mayor retencin del valor generado en territorios perifricos a partir de polticas de upgrading en
cadenas o redes globales de produccin (Humphrey y Schmitz, 2000; CEPAL, 2013).
d) En lo referido a la dimensin socio-poltica el fortalecimiento de la organizacin social en
regiones rezagadas, en particular de los actores ms vulnerables, a partir de la promocin del
desarrollo de capacidades de liderazgo, gobernanza, planificacin, gestin y control puede
contribuir a mejorar la posicin relativa de dichos territorios en materia de participacin en el
diseo de polticas pblicas nacionales regionales y locales. Junto con lo anterior, el impulso a
procesos de descentralizacin y de polticas de transparencia y rendicin de cuentas, puede
contribuir a fortalecer la legitimidad de los gobiernos locales, a mejorar la eficiencia y eficacia
de los programas pblicos y a profundizar en general los procesos de democracia local.
25
Este conjunto de lineamientos generales debe insertarse en el marco de planes, estrategias y

polticas que tengan como objetivo general un desarrollo socio-espacial ms armnico o equilibrado al
interior de los pases, lo cual requiere contar con acuerdos polticos de gran amplitud. En efecto, las
transformaciones estructurales que requieren realizarse para enfrentar las fuertes desigualdades socio-
espaciales latinoamericanas y caribeas, y promover un desarrollo territorial ms integrado y cohesionado,
no pueden sustentarse en estrategias particulares y atomizadas de grupos sociales o regiones particulares
sino que deben ser una tarea de alcance nacional. Es por lo anterior que la CEPAL asigna gran importancia
a la idea de construccin de pactos, que en este caso se asocian a pactos para la igualdad territorial.
D. La agenda de integracin regional

en Amrica Latina y el Caribe
La aspiracin a la integracin latinoamericana y caribea se ha renovado en aos recientes, lo que se ha
materializado en diversas iniciativas institucionales, como CELAC, UNASUR y MERCOSUR, entre otras.
Si bien estos procesos de integracin han tenido como objeto de inters inicial los impactos
positivos esperados desde una perspectiva nacional, puede constatarse que en varios pases y organismos se
ha comenzado a incorporar progresivamente la dimensin territorial como un aspecto integral de la
reflexin sobre dichos procesos integracionistas, donde han adquirido particular relevancia los programas
de desarrollo transfronterizo y las iniciativas de promocin de infraestructuras para la integracin.
Amrica Latina se caracteriza por constituir un continente vasto signado por una serie de
obstculos naturales y accidentes geogrficos que han dificultado su integracin fsica. Desde la
Cordillera de los Andes hasta la Selva Amaznica, desde el Pantanal hasta la Plataforma del Caribe, se
trata en todos los casos de zonas de frontera que constituyen nodos clave de la integracin fsica
regional. La Iniciativa para la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), el Proyecto de
Integracin y Desarrollo de Mesoamrica (PM) y la Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas
(RICAM) han sido diseados con miras a proponer una mayor interconexin interregional.
La IIRSA tiene su origen en la Cumbre de Brasilia del ao 2000. Su principal objetivo es el de
promover el desarrollo de la infraestructura de transporte, energa y telecomunicaciones con una visin
regional procurando la integracin fsica de los doce pases sudamericanos y el logro de un patrn de
desarrollo territorial equitativo y sustentable. Su diseo conceptual se encuentra basado en los
denominados Ejes de Integracin y Desarrollo (EID) y de los Procesos Sectoriales de Integracin
(PSI). Actualmente, IIRSA se encuentra enlazada con la estructura del Consejo Suramericano de
Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR).
La infraestructura se presenta como la expresin ms emblemtica de la consolidacin de los
procesos de integracin, cristalizndose en trminos formales o simblicos pero tambin reales o
prcticos. A modo de ejemplo, el corredor biocenico que conecta desde Porto Alegre (Brasil) hasta
Coquimbo (Chile), pasando por las provincias argentinas de Entre Ros, Santa Fe, Crdoba, La Rioja y
San Juan es relevante no slo es para los tres pases, sino que tiene un significativo impacto a nivel
regional e incluso global por la posibilidad de conectar el Atlntico con la cuenca del Pacfico. Este
corredor procura afianzar los niveles de integracin existente, por un lado, al inaugurar nuevos canales
de intercambio entre los mercados latinoamericanos y procurar a su vez el fortalecimiento de Amrica
Latina y su insercin a nivel internacional mediante la ampliacin de los mercados de exportacin. Por
otro, pone en cierta medida en cuestionamiento las diferenciadas estrategias que llevan hacia un lado y
otros los pases de la regin, es decir, economas que desembocan al Pacfico orientadas al mercado
asitico, economas con salida al Atlntico, orientadas a Europa. Tambin es sumamente importante
tener en cuenta que cuando la construccin o la ampliacin de un puente o carretera permiten
potenciar la movilidad de bienes y personas en un paso fronterizo, la movilidad real depender de
diversos factores, pero la existencia de acuerdos institucionales regionales estructurados ofrece mayor
fuerza y legitimidad para encontrar las soluciones necesarias. Por ejemplo, el compromiso del
MERCOSUR por instituir las aduanas integradas en los pasos fronterizos ofrece una condicin
26
fundamental para realizar acuerdos que hagan efectiva la movilidad potenciada por la integracin
fsica (la construccin o ampliacin del puente). Por el contrario, cuando no existen mecanismos de
concertacin regional, los acuerdos dependen totalmente de las voluntades bi-nacionales, sin vnculos
estructurales y a menudo caracterizados por una alta volatilidad.
Estos ejemplos indican que la dimensin territorial del desarrollo comienza a concebirse ms
all de los lmites polticos administrativos estrictamente definidos y estn pasando a formar parte de
la agenda continental, an cuando debe reconocerse que su incorporacin en dicha agenda es todava
dbil, quedando an muchos esfuerzos por realizar en materia de lograr una mayor visibilidad en
espacios de integracin tales como la CELAC, la UNASUR, la CAN o el MERCOSUR. Bajo el
contexto sealado previamente se requiere maximizar los esfuerzos y coordinaciones multi-escalares
que permitan generar sinergias, coherencia y efectividad en las estrategias y polticas de desarrollo
territorial. En particular, deben integrarse las estrategias y polticas elaboradas desde marcos
nacionales que velan por el conjunto de los territorios, con las estrategias y polticas emanadas de
escalas regionales locales, que enfrentan contextos y procesos especficos y diferenciados. Desde esta
perspectiva entonces, la calidad y legitimidad de los mecanismos de gobernanza aparecen como un
requisito central que permita procesar e integrar, de manera inclusiva y democrtica, una creciente
complejidad de actores e intereses, tanto globales, nacionales y sub-nacionales.
Una poltica nacional de desarrollo regional puede concebirse entonces como nodo estratgico
que permita articular las iniciativas emanadas tanto de escalas sub-nacionales como supranacionales.
De esta forma, junto con el rol de velar por el desarrollo equilibrado de las condiciones sociales,
econmicas y ambientales al interior de los pases, dando cuenta de los problemas diferenciados de
cada localidad, una poltica nacional de desarrollo territorial deber considerar tambin los vnculos
supranacionales de cada territorio que permitan potenciar sus alternativas de desarrollo.
E. Las perspectivas recientes y el enfoque de la CEPAL

El creciente inters por la dimensin territorial del desarrollo que se observa tanto en la reflexin
acadmica, como en las discusiones sobre polticas pblicas, en Amrica Latina y el Caribe ha tenido
como expresin concreta una nueva generacin de polticas nacionales de desarrollo regional puestas
en marcha en varios pases de la regin (ILPES, 2015). En este contexto de reemergencia de la
cuestin territorial en las agendas estratgicas nacionales de los pases latinoamericanos y caribeos
han adquirido particular relevancia las propuestas conceptuales del Banco Mundial y la OECD para
interpretar los diferenciales de crecimiento y desarrollo entre territorios, junto con esquemas de
polticas pblicas para la promocin del desarrollo territorial. A partir del enfoque de la CEPAL
presentado, y de manera de identificar su especificidad resulta conveniente realizar un breve contraste
con las perspectivas de las agencias mencionadas que han captado la atencin de los pases en lo
referido a marcos de anlisis y de polticas territoriales.
Esta sntesis de los enfoques del Banco Mundial y la OECD permite identificar algunas
semejanzas y diferencias con la propuesta de la CEPAL sobre el desarrollo y las desigualdades
territoriales donde puede destacarse, en primer trmino, la cercana de la CEPAL con ambos
organismos respecto de la idea de que el desarrollo territorial requiere de un abordaje conceptual y de
polticas pblicas de tipo multidimensional y complejo.
27
Recuadro 1
Banco Mundial: enfoques conceptuales del desarrollo territorial
Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009. Una Nueva Geografa Econmica , Los principales
determinantes que moldean la geografa econmica de los pases pueden asociarse a tres fuerzas o mecanismos que
denomina como densidad, distancia y divisin. La densidad, basado en gran medida en los aportes de la Nueva Geografa
Econmica , alude a los vnculos e interdependencias entre las economas externas (localizacin y urbanizacin) y la
aglomeracin espacial y donde la escala principal es la local. La distancia, se refiere a las brechas en los niveles de
desarrollo entre reas de un pas y a la friccin espacial en la movilidad de factores, en particular de las migraciones desde
reas rezagadas hacia reas dinmicas. La divisin, se refiere a las restricciones o barreras internacionales al movimiento
de personas, capitales y bienes, las que originan divisiones entre pases. A partir de estas tres dimensiones, las
diferenciaciones en cuanto a escalas geogrficas, el grado de urbanizacin, la intensidad de las brechas internas en materia
de desarrollo territorial y la distancia a los mercados mundiales, el Banco propone tres formas o tipos principales de
polticas: a) instituciones espacialmente ciegas o neutras al ser de carcter universal; b) infraestructuras de conectividad
espacial que ayuden a los procesos de integracin; y c) Incentivos espacialmente focalizados que den cuenta de problemas
especficos. Al considerar adicionalmente los diversos estadios de desarrollo urbano, el tamao de los pases y la cercana o
lejana a mercados mundiales dinmicos, se llega a una tipologa de polticas que depende del rango de problemas que
enfrente un pas en particular.
A modo de ejemplo, a escala local y en condiciones de baja urbanizacin la fuerza fundamental es la densidad
y por lo tanto el nfasis debe colocarse en polticas de promocin de urbanizacin y el tipo de polticas deben
sustentarse en instituciones espacialmente neutras que promuevan la densidad y la urbanizacin. A escala nacional
el factor principal es la distancia, entre territorios prsperos y rezagados en un pas, y en este caso el nfasis debe
colocarse en facilitar las migraciones internas mediante polticas de desarrollo territorial para enfrentar brechas
internas, mencionando en particular el desarrollo de infraestructuras; Finalmente, a escala internacional el factor
principal es la divisin y el nfasis se coloca en el impulso a la especializacin y en polticas de integracin,
pudiendo requerirse tambin, en el caso pases con mayores dificultades de acceso a mercados mundiales dinmicos,
de polticas basadas en incentivos especiales, tales como mecanismos de acceso preferencial.
Fuente: Fuente: Elaboracin propia en base a Banco Mundial (2009).
Una segunda similitud se produce con la OECD en el nfasis otorgado a la innovacin como
factor determinante del crecimiento territorial, an cuando para la CEPAL este nfasis se asocia
principalmente a la promocin de un tipo de estructura productiva que contemple sectores con
eficiencia schumpeteriana.
No obstante, una primera diferencia sustantiva se refiere al carcter de los procesos socio-
espaciales, ya que en los enfoques del Banco Mundial y la OECD tiende a primar un concepto de espacio
ms bien neutro o contenedor, en donde los procesos econmicos y sociales operan sobre el espacio,
mientras que en el caso de la CEPAL se propone la existencia de una interaccin mutua entre las dinmicas
sociales y la organizacin espacial los que se determinan mutuamente en un proceso complejo y evolutivo.
Una diferencia importante respecto del Banco Mundial se refiere al concepto o idea del desarrollo,
donde este ltimo lo concibe como una trayectoria de etapas, a la manera del antiguo enfoque de Walter
Rostow, el cual propone que los pases avanzan en general hacia un proceso modernizador atravesando
fases similares y donde la nica diferencia entre desarrollo y subdesarrollo se refiere a un rezago temporal.
En ltima instancia todos los pases avanzan hacia una convergencia tanto de estructuras productivas como
de ingresos. Este proceso seguira asimismo una fase de U invertida donde al inicio del proceso de
desarrollo se incrementan las desigualdades socio-espaciales mientras que en fases posteriores ellas tienden
a disminuir. Esta idea se complementa con el nfasis, y relativa confianza, otorgada a los mecanismos de
mercado como principal factor organizador de todo este proceso.
La CEPAL, por el contrario, ha postulado sistemticamente que el problema del rezago entre
pases, as como entre territorios al interior de un pas, se explica a partir de un marco relacional, de
interdependencias estructuradas en torno de sistemas centro-periferia que tienden a mantener, o
amplificar, las desigualdades en materia de desarrollo econmico y social.
28
Recuadro 2
OCDE: enfoques conceptuales del desarrollo territorial
OECD (2009) How Regions Grow. Trends and Analysis. Las diferencias en el crecimiento regional pueden
explicarse por una combinacin virtuosa de factores interconectados tales como la geografa, la demografa, la
especializacin, el capital humano y fsico y la capacidad para innovar, entre otros, destacando adicionalmente que
estos factores son especficos o nicos a cada regin lo que implica que las polticas territoriales debern dar cuenta
de esta diversidad disendose a medida de cada regin (OECD, 2009, 2012). En el caso especfico de la
aglomeracin espacial, an cuando la OECD concuerda en trminos generales con el enfoque de la Nueva Geografa
Econmica, y por tanto con el Banco Mundial, referido al rol que juega la concentracin territorial en la generacin
de economas externas y los rendimientos crecientes, advierte que la concentracin por s sola no necesariamente
puede conducir a resultados favorables. A este respecto, otro resultado interesante es la elevada correlacin que se
encuentra respecto del desempeo de regiones vecinas, que la OECD denomina efectos espaciales, lo que sugiere la
presencia de vnculos causales probablemente asociados al comercio o a encadenamientos inter-regionales, los que
podran ser entonces complementarios a la influencia de las economas de aglomeracin.
OECD (2012) Promoting growth in all regions, Analiza seis factores para 23 casos de regiones de pases
miembros: Infraestructura, capital humano, mercado de trabajo, innovacin, aglomeracin y conectividad y
productividad. Una de las conclusiones destacadas se refiere al aporte de las regiones rezagadas al crecimiento
nacional, encontrndose que dichas regiones contribuyen de manera importante al crecimiento observado reciente,
lo que permite sostener que el apoyo a dichas regiones no slo debe fundamentarse en razones de equidad social
sino que tambin porque ayuda a maximizar el crecimiento conjunto. Junto con esto, se encuentra que dos
determinantes significativos que explican mejores desempeos en materia de crecimiento econmico regional son el
capital humano y la innovacin. Las implicancias en materia de polticas que se derivan de este informe refuerzan la
idea de contar con diseos especficos para cada regin, con base en paquetes de polticas, dada la amplia
variacin que se encuentra en el tipo de barreras que enfrentan las regiones para impulsar el crecimiento. En
definitiva el desarrollo territorial para la OECD se refiere a un proceso multidimensional, diferenciado, basado en
especificidades regionales y a su vez en efectos de contigidad que sugieren vnculos interregionales asociados a
comercio u otros factores.
Fuente: Elaboracin propia en base a OECD (2009, 2012).
A modo de sntesis puede sealarse entonces que las dos principales diferencias con ambas
instituciones se refieren a la importancia asignada por la CEPAL a las diferencias estructurales de los
sistemas productivos de centros y periferias internas y, en segundo lugar, al rol que juegan los factores
socio-polticos e institucionales ya sea en la reproduccin de este sistema o en la apertura hacia a
proyectos de desarrollo territorial ms inclusivos.
Actualmente, en el contexto de la regin se observa que los movimientos sociales han
cambiado agendas nacionales; conflictos sobre gestin de recursos naturales han escalado de asuntos
locales a globales; crimen e impunidad han evidenciado la vulnerabilidad del estado de derecho y de
la gestin pblica en todos los niveles. Igualdad y ciudadana son valores universales pero cuya
promocin requiere tomar en cuenta especificidades culturales y llegar a todos los territorios.
La igualdad ha estado en el corazn de las luchas sociales por el cambio y el mejoramiento de
la sociedad desde hace tres siglos. La CEPAL ha puesto la igualdad en el centro de la agenda de
desarrollo de la regin. La desigualdad de ingresos subyace una heterogeneidad en niveles y
velocidades de productividad, por lo que su superacin requiere un cambio de estructuras productivas.
La productividad tiene un carcter sistmico y depende tanto o ms de las condiciones de entorno que
de los esfuerzos individuales de personas o empresas, por lo que las Polticas para el crecimiento de la
productividad y el cambio estructural para la igualdad requieren de una especificidad territorial.
El desafo de la igualdad no solo es una cuestin interna a la regin, a los pases o territorios
particulares. Tambin preocupa la brecha con respecto a los mejores estndares globales. Amrica
Latina y el Caribe buscan la igualdad con respecto a todos los pases en el mundo, tanto en la esfera de
la diplomacia, de los negocios y de las personas. Una igualdad real o sustantiva como la que propone
la CEPAL requiere una estructura socio-econmica y poltica que promueva la justicia social y el
crecimiento inclusivo para mayor prosperidad de todos. El hecho concreto, como se mostrar en esta
29
entrega del Panorama del Desarrollo Territorial, es que el desarrollo se ha dado de manera muy
desigual los territorios de Amrica Latina y el Caribe, independiente de los modelos de desarrollo que
se han ensayado en la regin.
En Septiembre 2015 la Asamblea General adoptar una nueva agenda global del desarrollo, con
una perspectiva de largo plazo y basado en una visin amplia, consistente, compartida. Las premisas,
principios, elementos y aspiraciones ya son conocidas y expresadas en el informe del Secretario General de
Diciembre 2014: El Camino hacia la Dignidad. Uno de los principios es que ningn objetivo es alcanzado
hasta que todos y cada uno de los grupos sociales lo hayan alcanzado. La dignidad, que comprende la
erradicacin de la pobreza y la promocin de la igualdad, es un elemento central en la agenda. Un elemento
clave es que la agenda tiene un carcter universal pero la estrategia de lograrla debe involucrar actores
locales y considerar las especificidades socio-econmicas y culturales de cada territorio.
En esta entrega del Panorama del Desarrollo Territorial de Amrica Latina y el Caribe se
presenta a continuacin un capitulo que muestra la evolucin de la geografa del desarrollo regional en
Amrica Latina y el Caribe. A travs de diferentes indicadores, grficos y mapas se intenta dar un
diagnstico, el cul puede ser ledo a la luz del marco conceptual previamente expuesto.
En el captulo III, se realiza un anlisis comparativo de las principales iniciativas en materia de
polticas de desarrollo territorial que estn realizando los pases de la regin, donde puede comprobarse en
algunos casos la importancia asignada a los cambios estructurales para avanzar en el cierre de brechas
territoriales. Tambin se revisa que ha ocurrido en materia de dos familias de polticas que se ubican dentro
de la poltica de desarrollo regional: Ordenamiento territorial y Descentralizacin.
En el tercer captulo se aborda tambin la nueva agenda de desarrollo para Amrica Latina y el
Caribe que incluye como componente central a los pactos territoriales para enfrentar las desigualdades.
30
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77
A continuacin se presenta el anlisis de tres tipos de polticas presentes en Amrica Latina.

En primer lugar se presentan planes, estrategias y polticas nacionales de desarrollo regional de
carcter transversal. En una segunda seccin se analizan las polticas de descentralizacin y, por
ltimo, se muestran las polticas de Ordenamiento Territorial.
1. Planes, estrategias y polticas nacionales de desarrollo regional

en Amrica Latina
Desde inicios de los 2000 se observa en varios pases de la regin una creciente insercin de la
dimensin espacial del desarrollo en las reflexiones estratgicas nacionales. De esta forma, el anlisis
de trece pases permite comprobar que el problema de las brechas o desigualdades socio-espaciales es
identificado como un aspecto central para el desarrollo de los pases, y que en todos ellos se destacan
objetivos tales como lograr mayor equilibrio, balance, integracin o cohesin territorial. Se observa
asimismo que estn en proceso de elaboracin o implementacin diversas estrategias nacionales para
enfrentarlas.
En este contexto, resulta interesante destacar el hecho de que tanto en la interpretacin de las
causas u orgenes de las desigualdades territoriales, as como de sus impactos, se observan ciertas
diferencias entre pases. En efecto, en algunos casos estas desigualdades se identifican como barreras para
mayores grados de competitividad y por tanto para un mayor crecimiento econmico nacional. En otros
casos, las desigualdades se perciben como un obstculo para el logro de mayores niveles de autonomas
locales y de profundizacin democrtica. Finalmente, otros enfoques combinan argumentos de justicia
social, legitimidad poltica y eficiencia econmica.
Esta diversidad de argumentos sobre la naturaleza e impactos de las desigualdades socio-
espaciales tiene como expresin enfoques tambin diferenciados en cuanto a los principales
lineamientos o estrategias propuestos para enfrentarlas.
En esta breve sntesis comparada se analizarn algunas dimensiones en las cuales pueden
apreciarse algunas de estas diferencias de nfasis.
Contextos institucionales variables

Un primer aspecto a destacar tiene que ver con los contextos institucionales variables en los
que se disean, implementan y monitorean las recientes polticas, planes o estrategias nacionales de
desarrollo regional, lo que puede explicarse por la trayectoria histrica de cada pas en materia de
organizacin de los procesos de planificacin as como por enfoques de polticas territoriales ms
recientes. De los casos analizados es posible identificar cuatro tipos de situaciones o contextos
institucionales.
En primer trmino, se observan casos en los que la conduccin completa de los procesos de
diseo, implementacin y monitoreo de planes, polticas y estrategias nacionales de desarrollo
regional radica en ministerios nacionales de planificacin. Este es el caso de Ecuador, con la
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES; de Colombia, con el Departamento
Nacional de Planeacin (DNP); de Costa Rica, con el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN); de
Uruguay, con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP); de Guatemala, con la Secretaria de
Planificacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN), de Argentina, con el Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios (MINFPLAN) y de Panam, con el Ministerio de
Economa y Finanzas.
Un segundo grupo lo conforman pases donde fueron creados ministerios territoriales
especficos a cargo del tema, como lo muestran las experiencias de Brasil, con el Ministerio de
Integracin Nacional (MI), Chile, con la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo
(SUBDERE) que tiene rango de ministerio, y Mxico, con la reciente creacin de la Secretara de
Desarrollo Agrario Territorial y Urbano (SEDATU). En estos casos aparecen como principales
78
desafos la articulacin con los ministerios nacionales sectoriales y el dilogo con los distintos niveles
territoriales de gobierno.
En un tercer grupo de pases se observa la presencia de ms de una institucin nacional
vinculada con el proceso de elaboracin y conduccin de estrategias nacionales de desarrollo regional,
estos son los casos del Estado Plurinacional de Bolivia y Per. En el caso del Estado Plurinacional de
Bolivia, dos de las instituciones con responsabilidades visibles en materia de desarrollo regional son el
Ministerio de Planificacin del Desarrollo (MPD) y el Ministerio de Autonomas. En el caso de Per,
junto con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), tienen responsabilidades la Secretara de
Descentralizacin, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), y el Centro
Nacional de Planeamiento Estratgico (CEPLAN).
Finalmente, se observa un caso especial donde la iniciativa nacional est directamente
vinculada al ejecutivo, como es el caso del programa Territorios de Progreso de El Salvador, que
depende de la Presidencia de la Repblica a travs de la Secretara Tcnica.
Diferencias de nfasis en algunas estrategias
La revisin de los casos tambin permite constatar la existencia de algunas diferencias en cuanto a
nfasis estratgicos que contribuyan al desarrollo regional, las que pueden agruparse en los siguientes
aspectos.
a) Competitividad, corredores o reas de desarrollo territorial
En primer trmino, se observa un grupo de pases que ponen el acento en polticas de
desarrollo productivo o de generacin de ventajas competitivas, por ejemplo en los casos de
Colombia, Per y Panam. En el caso de Colombia se propone como una de las acciones centrales la
promocin y desarrollo de ejes de integracin y reas de Desarrollo Territorial buscando generar
economas de aglomeracin y articulacin entre territorios de avanzada y rezagados. En el de Per,
que tiene como objetivo general lograr una ocupacin equilibrada del territorio y la competitividad de
las actividades productivas regionales, una estrategia clave es el impulso de corredores de desarrollo,
sustentados en nuevas infraestructuras y provisin de servicios, un nuevo sistema de ciudades
intermedias y la promocin de cadenas productivas basadas en potencialidades geogrficas. En el de
Panam, si bien el plan estratgico 2011-2014 no contempla explcitamente un eje u objetivo de
desarrollo regional, se pone el acento en la promocin de un grupo de sectores productivos
estratgicos logstica, agricultura y turismo destacando sus especificidades regionales y las
necesidades diferenciadas por tanto de acciones de poltica pblica. El enfoque global se sustenta
tambin en el desarrollo de ventajas competitivas que permitan una mejor insercin en la economa
global.
b) Infraestructura de conectividad e integracin
La infraestructura aparece en la mayora de los pases como un eje relevante de las estrategias,
tanto desde una perspectiva de integracin espacial, como de cohesin social o promocin de ventajas
competitivas. No obstante, este sector adquiere mayor centralidad en el caso de Argentina, donde el
Plan Estratgico Territorial 2016 posiciona al desarrollo de infraestructuras como el propsito central
del plan, buscando una mayor integracin del pas.
El desarrollo de infraestructuras asociadas a procesos de desarrollo econmico tambin
aparece con mucha visibilidad en los casos de Panam, Per y Colombia, con especial vinculacin
hacia la generacin de ventajas competitivas. Por otra parte, y dada las fuertes diferencias en materia
de desarrollo social al interior de los pases, en algunos casos se destaca la prioridad asignada a
infraestructuras en materia de servicios sociales bsicos, como lo refleja el caso del programa
Territorios de Progreso de El Salvador, y el Programa para el Desarrollo de reas Prioritarias, de
Mxico, conducida por la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL).
79
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81
Cuadro 13
CEPAL
Polticas, planes y/o estrategias nacionales de desarrollo regional
Estrategia, plan o poltica Objetivos o principios

Organizacin territorial Institucin coordinadora Ejes centrales de la poltica
nacional nucleares
Autonoma,
26 Estados Poltica Nacional de descentralizacin, Federalismo cooperativo.
Ministerio de Integracao
Brasil 1 Distrito Federal Desenvolvimento Regional coordinacin, cooperacin. Equidad. Competitividad.
Secretara de Desenvolvimento Regional
5 568 Municipios PNDR II Equidad, cohesin y Gobernanza multinivel
solidaridad regional
23 Provincias + 1 Ciudad Ministerio de Planificacin Federal,

Poltica Nacional de Desarrollo Equilibrio, integracin,
Autnoma de Buenos Aires Inversin Pblica y servicios
Argentina Territorial sustentabilidad y justicia Infraestructura
528 Departamentos Subsecretara de Planificacin Territorial
Plan Estratgico Territorial 2016 social. Policentrismo
2 274 Gobiernos locales de la Inversin Pblica
Plan Nacional Buen Vivir Desconcentracin y

Equidad interterritorial.
Panorama del desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe, 2015

24 Provincias Estrategia Territorial Nacional Secretara Nacional de Planificacin descentralizacin del Estado.
Ecuador Cohesin territorial. Estado
221 Cantones Plan Nacional de y Desarrollo Transformacin de matriz
policntrico. Plurinacional
82
820 Parroquias Descentralizacin (2012-2015) productiva
24 Departamentos +1
Provincia Constitucional
Descentralizacin de
(25 gobiernos regionales) Plan Bicentenario 2021. Eje 5 Secretara de Descentralizacin.
Competitividad. Desarrollo competencias y recursos.
Per 195 Municipalidades Plan Nacional de CEPLAN.
equilibrado e integral Infraestructura. Clusters, cadenas
provinciales Descentralizacin (2012-2016) Ministerio de Economa y Finanzas
productivas
1 840 Municipalidades
Distritales
32 Departamentos + 1
Ejes de integracin y reas de
Distrito Capital Departamento Nacional de Planeacin
Plan Nacional de Desarrollo desarrollo territorial.
Colombia 104 Provincias o Subdireccin territorial y de Convergencia territorial
2010-2014. Captulo II. Descentralizacin de
subregiones inversin pblica
competencias y de recursos
1 123 Municipios
Bolivia
9 Departamentos Descentralizacin.
(Estado Plan Nacional de Desarrollo Ministerio de Planificacin
112 Provincias Autonoma Territorializacin de las polticas
Plurinacional 2006-2015 Ministerio de Autonomas
339 Municipios pblicas nacionales
de)
CEPAL
Cuadro 13 (conclusin)
Estrategia, plan o poltica Objetivos o principios

Organizacin territorial Institucin Coordinadora Ejes centrales de la poltica
nacional nucleares
Secretara de Desarrollo Agrario,

31 Estados + 1 Distrito
Poltica Nacional de Desarrollo Territorial y Urbano
Mxico Federal (En proceso de elaboracin) (En proceso de elaboracin)
Regional Direccin General de Desarrollo
2 457 Municipios
Regional
16 Delegaciones (DF)
Plan Nacional de Fortalecimiento de entidades

7 Provincias Ministerio de Planificacin
Costa Rica Desarrollo2011-2014. Desarrollo inclusivo subnacionales. Mejorar
81 Cantones rea de Planificacin Regional
(Propuestas regionales PND) coordinacin
Panorama del desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe, 2015

19 Departamentos Articulacin de polticas
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Uruguay 89 Municipios (100 Programa Uruguay integra Cohesin territorial nacionales con iniciativas de base
rea de Polticas Territoriales
83
en 2015) territorial
Secretara de Planificacin y
Desarrollo urbano-rural con Fortalecimiento de gestin,
22 Departamentos Plan K'atun Nuestra Guatemala Programacin de la Presidencia.
Guatemala equidad, sustentabilidad y coordinacin articulacin.
334 Municipios 2032. Subsecretara de Planificacin y
competitividad Nuevo modelo de regionalizacin
Ordenamiento Territorial
Presidencia de la Repblica. Secretara

de Asuntos Estratgicos.
14 Departamentos Articulacin institucional y
El Salvador Territorios de progreso Secretara Tcnica y Subsecretara de Participacin ciudadana
262 Municipios Participacin Ciudadana
Descentralizacin y Desarrollo
Territorial
Plan Estratgico 2011-2014.

15 Provincias Ministerio de Economa y Finanzas.
Panam Programa de Desarrollo del Competitividad Infraestructura. Educacin
262 Municipios Direccin de Planificacin Regional
Darin (PRODAR.)
15 Regiones
Poltica Nacional de Desarrollo Subsecretara de Desarrollo Regional
Chile 54 Provincias (En proceso de elaboracin) (En proceso de elaboracin)
Regional y Administrativo
346 Comunas
Fuente: Elaboracin propia en base a Buitelaar, Echeverri, Silva y Riffo (2015) y fuentes oficiales gubernamentales.
2. Polticas de descentralizacin
Es indispensable considerar la descentralizacin del Estado como una herramienta de poltica y
condicin para impulsar una nocin de desarrollo basado en el valor de los potenciales endgenos de
cada territorio, conduciendo a una mayor eficiencia, eficacia y efectividad en la gestin agregada del
Estado. El gran desafo de la descentralizacin es la bsqueda de un arreglo institucional para la
gestin pblica que permita maximizar el bienestar y la eficiencia nacional a nivel agregado mediante
la potenciacin y la generacin de capitales endgenos en cada territorio (CEPAL, 2013).
Existe consenso sobre los efectos positivos de la descentralizacin en materia de gestin del
Estado, legitimidad poltica y uso eficiente de los recursos: un Estado descentralizado tiene mayor
capacidad para hacer coincidir las preferencias de la comunidad o poblacin con la oferta de bienes y
servicios del Estado y se pueden aprovechar los recursos no utilizados y coordinar de mejor manera la
gestin interinstitucional (CEPAL, 2013).
La descentralizacin de la provisin de bienes pblicos se ha visto como un canal para el
desarrollo regional al asumir que los gobiernos intermedios y locales sern ms eficientes en la
asignacin de recursos (Lozano y Julio, 2015). A pesar del consenso sobre los beneficios, es
importante destacar que, por otra parte, los procesos de descentralizacin limitan la capacidad del
gobierno central para equilibrar el desarrollo regional, pues existe la posibilidad de que el desarrollo
de las regiones o territorios con mayores potencialidades sea ms dinmico en relacin con las dems,
lo que tendera a aumentar las brechas.
Los estudios individuales sobre algunos pases muestran una relacin positiva entre
Descentralizacin fiscal y disparidades (Rodrguez-Pose y Ezcurra, 2009). Por otra parte, Lozano y
Julio (2015) encuentran una relacin positiva entre descentralizacin fiscal y crecimiento econmico
regional en Colombia. Es decir, no hay una relacin nica y lineal pues se deben considerar varios
factores condicionantes que afectan la dinmica y resultados de este tipo de polticas, como por
ejemplo, los niveles iniciales de disparidades y el capital institucional de cada uno de los pases.
En general, los pases ms pobres tienden a ser ms centralizados, ya que la descentralizacin
supone costos que en el corto plazo pueden ser demasiado altos para pases con menores niveles de
desarrollo (Letelier, 2006). En consecuencia, es muy probable que a medida que Amrica Latina se
desarrolle se generen presiones para profundizar los procesos de descentralizacin (Tanzi, 2008).
Descentralizacin poltica
En el Cuadro 14 se presenta el ao en que se inicia el proceso de eleccin directa de las
autoridades gubernamentales en las entidades poltico-administrativas intermedias y locales para 15 pases
de Amrica Latina. Una de las primeras constataciones del anlisis comparado de los pases es que algunos
pases an no tienen institucionalizado el nivel intermedio como una forma de estructura del Estado. Dentro
de este grupo el caso de Chile tiene la particularidad de tener establecido un gobierno intermedio pero en el
cul no se define por votacin la eleccin de sus autoridades ejecutivas.
Los procesos de descentralizacin poltica en los pases de Amrica Latina analizados
priorizaron el establecimiento de votaciones a nivel municipal, demostrando que la descentralizacin
tiene principalmente un carcter local, en parte asociado a la tradicin de vinculo directo con la
autoridad vecinal originada en los cabildos de la colonia.
Los pases con estructuras del Estado federal mostraron los avances ms tempranos en la
eleccin directa de autoridades a nivel intermedio, las cuales encabezaron los Estados, Provincias o
Departamentos incluyendo asambleas con carcter legislativo, tambin elegidas de manera directa.
El tamao de los pases influye en la necesidad de configurar niveles ms profundos de
descentralizacin a nivel intermedio, es por ello que los pases ms pequeo tienen a no tener
84
establecido con un conjunto de competencias claras este nivel y tampoco a nivel de procesos de
descentralizacin poltica. El caso inverso se presenta en Uruguay en donde se desarroll un modelo
de estructura del Estado en donde el nivel intermedio es el ms fuerte y solo en la ltima dcada se ha
constituido de manera ms decidida el tercer nivel local.
Cuadro 14
Eleccin directa de las autoridades subnacionales, ao de inicio
Pas Nivel intermedio Nivel Local
Ejecutivo Legislatura/control Ejecutivo Legislatura/control
Argentina 1912a 1912a 1912a
Bolivia (Estado 2005 2010 1985 1987
Plurinacional de)
Brasil 1947 1947 1947 1947
Colombia 1991 1991 1986 1986

Chile - 2013 1891b 1891b
Costa Rica - - 1949 1949
Ecuador 1983 1983 1983 1983
El Salvador - - 1985 1985
Guatemala - - 1985 1985
Mxico 1917 1917 1917 1917
Nicaragua - - 1990 1990
Paraguay 1998 1998 1996 2001
Per 2002 2006c 1963d e
Uruguay 1954 1954 2010 2010

Venezuela 1989 2000 1989 1989
(Repblica
Bolivariana de)
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin oficial.

a
Ley Senz Pea ley 8.871 (Ministerio del Interior Argentina, 2008).
b
Con una interrupcin entre 1973 y 1992. Ley de comuna autnoma de 1891.
c
Consejo regional.
d
Con la excepcin del periodo entre 1968 y 1980 (ONPE, 2005).
e
Regidores provinciales y distritales (Daughters y Harper, 2006).
Polticas de descentralizacin
El anlisis de las grandes tendencias que presentan las polticas de descentralizacin en Amrica
Latina y el Caribe requiere tener en cuenta que este tipo de acciones, forman parte de lo que se plantea
como la familia de polticas de desarrollo territorial, que en trminos generales asumen la forma de
iniciativas que buscan transferir capacidad de decisin desde el nivel central del Estado a los niveles
intermedios y/o local.
En el cuadro 15 se presenta una panormica de las polticas de descentralizacin de 18 pases
de Amrica Latina y el Caribe. Podemos observar, que el nfasis de las polticas en la mayora de los
pases est dado hacia el nivel local, solo unos pocos definen iniciativas para el fortalecimiento del
nivel intermedio (Paraguay, Per y Chile). Los aspectos ms destacados en las polticas actuales
guardan relacin con materias de coordinacin interniveles, fortalecimiento institucional local y
transferencia de competencias. En materia sectorial, el principal nfasis de los procesos de
descentralizacin se orienta hacia la descentralizacin de la educacin, salud y cultura.
85
No todos los pases cuentan con polticas explcitas en materia de descentralizacin. Algunos
la manejan a nivel de legislacin que no ha sido operacionalizada mediante polticas articuladas, otras
tienen una definicin programtica mediante la figura de los planes de gobierno, que se basan en las
normas legales estructurales de sus sistemas de niveles del Estado.
El caso Boliviano es uno de los ms interesantes pues incorporan un nuevo tipo de unidad
territorial la cual se basa en el concepto de autonoma indgena originaria, aplicable al mundo rural. Junto a
este se destaca el caso de la Repblica Bolivariana de Venezuela donde se han implementado la aplicacin
de un Estado Comunal, en el cual entran en juego los distritos motores, ejes motores y zonas comunes de
desarrollo que se articulan como una organizacin poltico, social y econmico que rene diferentes
instituciones ya existentes como consejos comunales y otras figuras del Poder Popular a nivel local.
El tamao del pas determina en gran medida la necesidad de institucionalizacin
(formalizacin del rol) de ciertos niveles del Estado, es as que en el caso de Chile, Costa Rica y
Paraguay se presenta una menor profundizacin de la institucionalizacin del nivel intermedio,
mientras que en el caso de Uruguay, es el nivel intermedio es el que ha experimentado una mayor
diferencia en su grado de institucionalizacin, que se est recuperando en el ltimo plazo.
Cuadro 15
Polticas de descentralizacin en pases de Amrica Latina y el Caribe
Marco Legal rgano rector Poltica Prioridades
Argentina Constitucin Nacional Ministerio de Financiamiento sector Incremento del

Coparticipacin Federal planificacin educacional. presupuesto educativo
de Impuestos Ministerio de Plan Nacer, transferencias consolidado hasta
(N23.548) Economa condicionadas con contraparte 6% del PIB
Ley de Financiamiento provincias reciben una Descentralizacin en
Educativo (N 26.075) transferencia por cada integrante materias de educacin
de la poblacin materno infantil y salud
sin seguro de salud que se Minimizacin impactos
incorpore al programa. de la crisis a nivel
de territorios
Bolivia Constitucin Poltica Ministerio de Rgimen de Autonomas Incorporacin de la
(Estado del Estado Autonomas Autonoma Indgena
Plurinacional Plurinacional de Originaria Campesina
de) Bolivia.
2010 Ley Marco de
Autonomas y
Descentralizacin.
Ley N 1551 de
Participacin Popular
Ley N 1654 de
Descentralizacin
Administrativa.
Brasil Poltica Nacional de Ministerio de Regionalizacin como estrategia Descentralizacin de
Desarrollo Regional integracin de fortalecimiento subnacional poderes y obligaciones a
(PNDR). Decreto 6.047 los Estados y municipios
de 22 febrero 2007. en relacin al cdigo
Ley complementaria forestal.
140, de 2011, fija Mayores competencias a
normas para la municipios en materia
cooperacin entre la ambiental
unin y los entes
federativos en materia
de medio ambiente.
86
Cuadro 15 (continuacin)
Chile Ley N19.175 - Subsecretara de Conformacin de comisin Eleccin de autoridades

Orgnica Constitucional desarrollo regional presidencial para la nivel intermedio.
sobre Gobierno y y administrativo descentralizacin Nuevo rgimen de
Administracin del Ministerio descentralizacin en
Regional del Interior educacin.
Ley N18.695 -
Orgnica Constitucional
de Municipalidades
Colombia Constitucin de 1991 Direccin nacional Visin Colombia II Centenario Definicin clara de
Plan Nacional de de Planeacin Fortalecimiento institucional de competencias entre la
Desarrollo 2011-2014 los entes territoriales y relacin nacin y las entidades
Nacin-Territorios. territoriales
Cdigo de Rgimen
Municipal. Sistema de financiamiento
territorial sostenible,
Ley de reas
incrementando la tarifa
Metropolitanas
mnima legal del impuesto
predial en los municipios
y la actualizacin
catastral.
Unificacin, articulacin y
modernizacin de las
normas para el gobierno
pblica territorial de modo
participativo (ms
proactiva, cualificada y
responsable).
Gestin territorial
orientada a resultados,
consolidando
instrumentos para medir y
monitoreo, seguimiento y
control de los recursos
coparticipados
Divulgar los resultados de
la descentralizacin.
Costa Rica Ley No8801 General de Ministerio de Concentracin de tareas en Fortalecer los Gobiernos
Transferencia de planificacin y materia de descentralizacin en Locales en sus
Competencias del Poder poltica econmica MIDEPLAN (Ministerio de competencias ambientales
Ejecutivo a las descentralizacin deja
Municipalidades. de funcionar)
Ecuador Cdigo Orgnico de Secretara de Plan Nacional de Proceso de transferencia
Organizacin planeacin del Descentralizacin 2012-2015 de competencias
Territorial, Autonoma desarrollo homogneo y progresivo.
y Descentralizacin Creacin del Consejo
(COOTAD) nacional de competencias,
organismo tcnico de
evaluacin y valoracin
de competencias.
El Salvador Constitucin de la Subsecretara de Poltica Nacional de Transferencia de
Repblica de Desarrollo Descentralizacin competencias al nivel
El Salvador Territorial y Proyecto de Fortalecimiento de local
Ley de creacin del Descentralizacin, Gobiernos Locales Fortalecimiento
fondo para el desarrollo dependiente de la institucional
econmico y social de secretara de asuntos
Traspaso de recursos al
los municipios FODES estratgicos de la
nivel local
presidencia
Honduras Decreto Legislativo Secretara del Plan de accin 2010-2038 Descentralizacin de la
No286-2009, Ley para interior y poblacin. (Descentralizacin de la inversin pblica.
el Establecimiento de Unidad tcnica de inversin pblica) Fortalecimiento
una Visin de Pas y la descentralizacin institucional
87
Adopcin de un Plan de Visin de Pas 2010 2038 Descentralizacin a nivel

Nacin para Honduras. y Plan de Nacin 2010 2022 municipal
Ley de Municipalidades Plan Estratgico Descentralizacin de
(Decreto 143-2009) Descentralizacin SEIP sectores de cultura
Poltica de Descentralizacin del y polica
Estado para el Desarrollo
Programa de Apoyo
Presupuestario para la
Descentralizacin (PROADES)
Mxico Constitucin Poltica Presidencia Plan nacional de desarrollo Articulacin de los niveles
de los 2013-2018 del Estado con una mayor
Estados Unidos corresponsabilidad.
Mexicanos Clarificacin de
Ley de Coordinacin competencias de los
Fiscal niveles. Mejora de las
capacidades
institucionales.
Nicaragua Ley de Participacin Instituto Plan Nacional de Desarrollo Creacin de los Comits
Ciudadana. Nicaragense de Humano 2012-2016 de Poder Ciudadano.
Ley N290 de Fomento Municipal Modelo de salud familiar social Descentralizacin de los
Organizacin, y comunitario MOSFC servicios migratorios,
Competencia y gestin del agua,
Procedimientos del estadsticas, cultura
Poder Ejecutivo y salud.
Ley de Municipios. Fortalecimiento nivel
Estatuto de autonoma local
de la costa Atlntica.
Guatemala Ley General de Secretara de Poltica Nacional de Programa de
Descentralizacin. planificacin y Descentralizacin del Organismo fortalecimiento de
Ley de los Consejos programacin de Ejecutivo capacidades, en los
de Desarrollo Urbano la Presidencia Poltica de Fortalecimiento de niveles central y local.
y Rural las Municipalidades
Ley Marco de los Katun Nuestra Guatemala 2032
Acuerdos de Paz
Panam Constitucin Poltica de Direccin nacional Poltica Nacional de Mejorar el sistema de
la Repblica de Panam de Gobiernos Descentralizacin relaciones
Ley 37, 29/06/2009. Locales del de la Administracin Pblica intergubernamentales
Que descentraliza la Ministerio de Programa de desarrollo municipal Promover la viabilidad y
Administracin Pblica Gobierno y Justicia y apoyo a la descentralizacin sostenibilidad de los
Ley 105 de 8 de octubre Ministerio de gobiernos municipales.
de 1973, donde se Economa Mejorar el actual Sistema
organizan las Juntas Autoridad Nacional de Transferencias
comunales de Descentralizacin Reorientar las actuales
Ley 106 de 8 de octubre (pendiente hasta prcticas de
de 1973 ,sobre rgimen 2014) desconcentracin-
Municipal descentralizacin
Ley 51 del 12 de
diciembre de 1984,
que regula el
funcionamiento de los
Consejos Provinciales
Ley 2 de 2 de junio de
1987, de las funciones
de los gobernadores de
las provincias
Paraguay Ley N 643/95 Carta Secretara Tcnica Plan marco nacional de desarrollo Fortalecimiento nivel
Orgnica del Gobierno de Planificacin del y ordenamiento territorial intermedio del Estado
Departamental Desarrollo del Paraguay. (departamentos)
Econmico y Social
88
Paraguay Ley N
3966/2010.Orgnica
municipal
Per Ley de Secretaria de Poltica de desarrollo de Fortalecimiento de los
Descentralizacin descentralizacin capacidades en los Gobiernos gobiernos regionales en
Fiscal del 2004. del consejo de Regionales y Locales relacin a sus nuevas
Ley 29448 de ministros Plan de Supervisin y evaluacin funciones.
Transferencias de de Competencias Sectoriales. Conformacin de las
recursos a los gobiernos Integracin Econmica y Social regiones.
regionales. para el desarrollo a travs de las Conformacin del sistema
Ley N 28056 Marco Mancomunidades Municipales y nacional de planeamiento
del Presupuesto las Mancomunidades Regionales estratgico.
participativo Fortalecimiento de las
Ley N 27972 Ley mancomunidades
Orgnica de
Municipales
Repblica Ley 3455 de Consejo Nacional de Poder local y descentralizacin Fortalecimiento
Dominicana Organizacin Reforma del Estado para la efectividad en institucional local.
Municipal3 el desarrollo Capacidades gerenciales,
Plan de Gobierno 2012- tributarias y de
2016. Presidente Danilo planificacin a nivel local.
Medina Descentralizacin en el
sector de educacin
pblica
Descentralizar las
inversiones en
infraestructuras
Coordinacin entre
niveles del Estado.
Uruguay Descentralizacin rea de polticas Agenda Nacional de Creacin del nivel local
poltica y participacin territoriales de la Descentralizacin (tercer nivel del Estado)
ciudadana Ley oficina de Programa de Desarrollo y Gestin
N18.567 de 2009 planeamiento y Subnacional
Ley de consejos locales presupuesto de la
de planificacin presidencia de la
pblica. Repblica
Ley Orgnica de
las Comunas
Venezuela Ley Orgnica de Consejo Federal de Plan de la patria 2013-2019 Descentralizacin a la
(Repblica Descentralizacin, Gobierno sociedad organizada
Bolivariana Delimitacin y Ministerio del poder funciones desde el nivel
de) Transferencia popular para las central y local.
de Competencias del comunas y los Subsistema de comunas,
Poder Pblico 2003 movimientos distritos y ejes de
Constitucin de la sociales desarrollo
Repblica Bolivariana
de Venezuela.
Ley de consejos locales
de planificacin
pblica.
Ley Orgnica de las
Comunas
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin oficial.
De la revisin de las iniciativas de los diferentes pases se desprende que el tipo de marco
legal que define las polticas de descentralizacin, tiende a condicionar en buena medida la forma en
la cual se expresan estas polticas en la gestin. Es decir, si se definen marcos normativos a nivel
89
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90
Cuadro 16
Organismos rectores del ordenamiento territorial
Competenciasa
Pas Organismo
Normativas Financiamiento Control Planificacin
Ministerio de Planificacin x x x
Provincia de Buenos Aires x x
Provincia de Mendoza x
Argentina
Ministerio de Agricultura x x
Consejo Federal de Planificacin y Ordenamiento del x x
Territorio
Subsecretaria de desarrollo regional y administrativo x x x
Chile
Ministerio de Vivienda y urbanismo x x x x
Ministerio de Integracin Nacional x
Brasil Ministerio de la ciudad x x
Ministerio de Medio Ambiente (ZEE) x x x
Colombia Departamento Nacional de Planeacin x x x x
Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano x x x x
Mxico
Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales x x x x
Ministerio de Ambiente (ZEE) x x x
Perb
Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento x x x x
Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica x
Costa Rica
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos x
Secretara de planificacin y programacin de la x
Guatemala
presidencia
Consejo Nacional de Ordenamiento y Desarrollo x x x
El Salvador
Territorial (STP)
Ecuador Secretara Nacional de Planeacin y Desarrollo x x
Venezuela Comisin Nacional de Ordenacin del Territorio x
(Repblica
Bolivariana de)
Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial x x
Honduras (CONOT)
Comit Ejecutivo de Ordenamiento Territorial (CEOT) x x x
Direccin general de Ordenamiento y Desarrollo x x x x
Repblica
Territorial del ministerio de Economa, Planificacin y
Dominicana
Desarrollo.
Panam Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial x x x
Nicaragua Instituto Nicaragense de Estudios Territoriales x
Ministerio de vivienda, ordenamiento territorial y medio
Uruguay
ambiente
Fuente: elaboracin propia en base a informacin oficial.

a
Definicin de la competencia: Normativa/Financiamiento/Control/Planificacin.
b
Per: Anlisis de la legislacin sobre planificacin territorial en el Per.
91
Cuadro 17
Polticas de ordenamiento territorial en Amrica Latina y el Caribe
Nacional Intermedio Local
Instrumento Objetivo central Principios
Argentina Poltica y Desarrollar la identidad Decreto-Ley 8912 Planes urbanos
Estrategia territorial y cultural y el sobre OT y usos locales
Nacional de sentido de pertenencia de del suelo de la
Desarrollo y la poblacin al territorio Provincia de
Ordenamiento argentino. Buenos Aires (N)
Territorial (I)
Plan estratgico Alcanzar el progreso Ley Provincial de
Territorial econmico segn las OT y Usos del
(2011) (N) capacidades y proyectos Suelo de Mendoza.
personales con la opcin (N)
real de hacerlo en su
regin de origen.
Bases del Alcanzar la Planes provinciales
ordenamiento sustentabilidad ambiental de vivienda
territorial rural (I) del territorio de manera
que se garantice la
disponibilidad actual y
futura de los recursos del
mismo.
Participar en la gestin
democrtica del territorio
en todas sus escalas.
Acceso de la poblacin a
los bienes y servicios
esenciales, posibilitando
el desarrollo personal y
colectivo y una elevada
calidad de vida en todos
los rincones del pas.
Bolivia Ley Marco de la Planes Planes
(Estado madre tierra y departamentales de municipales
Plurinacional desarrollo OT
de) integral para vivir
bien
(Ley 300,
octubre)
establece que el
OT es una de las
bases
fundamentales
para la
planificacin del
desarrollo
integral.
Brasil Bases para una ZEE (Zonificacin Plano Director
propuesta de Ecolgica (N)
poltica nacional Econmica)
de ordenamiento
territorial
Chile Poltica Nacional Plan Regional de Planes

de Desarrollo Ordenamiento Reguladores
Regional (en Territorial (PROT) comunales (N)
discusin) (I) (I) Planes
Poltica de Borde Plan Regional de Reguladores
Costero (2007) Desarrollo Urbano Metropolitanos
(N) (I) (N)
92
Guatemala Ley Preliminar de Plan de
Regionalizacin Desarrollo de la
(N) Franja
Transversal del
Norte.
Plan de
Desarrollo de
Litoral del
Pacfico.
Plan de
Desarrollo
Integral de
Petn.
Colombia Ley de El desarrollo Convergencia regional Planes de Planes de
ordenamiento integral y Ordenamiento Ordenamiento
territorial (en equilibrado en Territorial Territorial y de
discusin) trminos de calidad departamental Desarrollo
de vida; el uso y Municipal
ocupacin racional
Elementos para la Articulacin de la Plan fronteras
del territorio y
Formulacin de la planificacin sectorial. para la
gestin responsable
Poltica nacional prosperidad
de los recursos
de ordenamiento
naturales
Territorial
(conservacin de
procesos Tratamiento y manejo Laboratorio de
ecolgicos de la heterogeneidad Desarrollo
esenciales, territorial. Institucional y
sostenibilidad); y la Gobernabilidad
organizacin Pblica
institucional, la Territorial.
gestin pblica,
Armonizacin del
coordinacin
Ordenamiento Urbano
administrativa y
y el Ordenamiento
gobernabilidad de
Regional.
los territorios
pertinentes Consideracin de
elementos
estructurantes del
territorio.
Articulacin de los
planes urbanos, rurales
en el mbito regional.
Atencin de las
particularidades de
territorios especficos
Articulacin de las
polticas de desarrollo
socioeconmico con la
organizacin del
territorio.
Incorporacin de la
gestin del riesgo en el
ordenamiento
territorial.
Creacin y
fortalecimiento de las
capacidades
institucionales para la
gestin del territorio
93
Bolivia Ley Marco de la Integralidad Plan de Ordenamiento
(Estado Madre Tierra y Territorial
Plurinacional Desarrollo Integral Departamental (POT)
de) para Vivir Bien
(Ley 300, octubre) Concurrencia
establece que el OT
es una de las bases
fundamentales para
la planificacin del
desarrollo integral.
Subsidiariedad
Participacin
Precautorio
El Salvador Poltica Nacional Lograr la plena Estrategias y Planes Planes
de Ordenamiento y incorporacin del Departamentales de municipales.
Desarrollo territorio y sus Ordenamiento y
Territorial. recursos naturales y Desarrollo Territorial
humanos al proceso
Los Planes Especiales Planes Micro-
de modernizacin y
Territoriales Regionales de
desarrollo
Ordenamiento
sostenible del pas,
y Desarrollo
en orden a la mejora
Local.
de la calidad de
vida de la Planes de
poblacin. Desarrollo
Urbano Rural.
Planes
Parciales.
Ecuador A nivel nacional La normativa seala
hay Lineamientos y que la planificacin
directrices para la garantizar el
planificacin y Ordenamiento
ordenamiento Territorial a todos
territorial de los los gobiernos
gobiernos autnomos
autnomos descentralizados.
descentralizados.
Elaborado por
Senplades en 2014.
Per Plan Nacional de Plan de Ordenamiento Plan de
Desarrollo Urbano Territorial Regional Desarrollo
Urbano
Plan de Ordenamiento
Territorial Provincial
Plan de
Acondicionamiento
Territorial
Honduras Ley de ordenamiento El enfoque Planes de Plan Regulador
territorial antropocntrico Ordenamiento Municipal
Territorial
Regional.
La solidaridad y Planes de
equidad nacional Ordenamiento
Territorial
Municipal
94
La gestin Planes de
participativa La Ordenamiento
descentralizacin,La Territorial de
participacin reas bajo
ciudadana y el rgimen
fortalecimiento de especial
entidades
comunitarias
Sostenibilidad del
desarrollo, Insercin
competitiva
Mxico Programa de Tiene por objetivo Distribucin Programas Programas
Ordenamiento orientar el uso ptimo equilibrada de la Estatales de Municipales
Territorial y Esquemas del territorio, poblacin y sus Ordenamiento de
de Reubicacin de la impulsar el desarrollo actividades Territorial. Ordenamiento
Poblacin en Zonas de sustentable de las econmicas, Territorial
Riesgo (SEDATU) actividades consecucin de los
econmicas y elevar objetivos del
la calidad de vida de desarrollo nacional,
la poblacin, estatal y municipal en
fortaleciendo la su dimensin
ocupacin ordenada territorial y gestin de
del territorio. la poblacin asentada
en zonas
de riesgo
Uruguay Ley de Ordenamiento
Territorial y
Desarrollo Sostenible
(N 18.308)
Costa Rica Poltica Nacional de Procurar que el Plan de
Ordenamiento desarrollo humano de Abordaje
Territorial 2013-2040 la poblacin se logre Integral para el
de forma equilibrada, Desarrollo del
equitativa y Cordn
competitiva en el Fronterizo
territorio nacional, Norte
mediante la correcta
gestin de los
asentamientos
humanos y el
aprovechamiento
responsable y
sostenible de los
recursos naturales,
con el fin de contar
con un ambiente sano
y ecolgicamente
equilibrado para las
presentes y futuras
generaciones.
Nicaragua Proyecto de Ley Plan Nacional de Plan Nacional de Planes Regionales Planes
General de Ordenamiento y Ordenamiento y de Ordenamiento y Municipales
Ordenamiento y Desarrollo Territorial Desarrollo Territorial Desarrollo de
Desarrollo Territorial PNODT: Constituye el Ordenamiento
instrumento rector y Desarrollo
para el ordenamiento y
desarrollo territorial
en el nivel nacional y
define la zonificacin
95
Nicaragua territorial con sus (PNDOT) Territorial Territorial
normas reguladoras (PRODT); Planes (PMODT).
para el uso y de Ordenamiento y
ocupacin del Desarrollo de
territorio, y para la losterritorios
correcta ubicacin indgenas y tnicos
espacial de las de las regiones
polticas, lneas y autnomas del
directrices que se atlntico (PODTIE)
derivan del Plan de
Nacin, en el marco
de un Sistema
Nacional de
Planificacin. As
mismo constituye el
marco de referencia
territorial
Para los planes
bsicos, elaborados
en los niveles
Regionales
Autnomos,
Departamental,
Municipal y
Territorial Indgena y
tnico, y de igual
manera para los
planes sectoriales y
especiales, elaborados
por las instancias
correspondientes en
cada caso
Repblica Plan Nacional de
Dominicana Ordenamiento
Territorial (PNOT)
Fuente: Elaboracin propia.
En el cuadro 18 se presentan las metodologas utilizadas por el ordenamiento territorial para

cada nivel poltica-administrativo en 8 pases de Amrica Latina. Las metodologas hacen referencia
principalmente a aspectos normativos, ya que an las polticas de ordenamiento territorial se vinculan
a aspectos como la zonificacin del uso del suelo y aspectos legales del diseo urbano.
Es a nivel local donde existe una mayor concentracin de marcos metodolgicos, que en su
mayora datan de mediados del Siglo XX, solo a finales del siglo XX se han introducido lentamente a
lo largo de los diferentes pases normativas que incorporan tcnicas y requisitos para la conformacin
de planes a nivel intermedio y polticas a nivel nacional de ordenamiento territorial.
Un interesante caso es la reciente iniciativa de Honduras que ha introducido un modelo
metodolgico en el cual se aborda de manera integral la dinmica del ordenamiento territorial, esforzndose
en generar los vnculos de estos temas con los aspectos econmicos, sociales y culturales.
96
Cuadro 18
Metodologas utilizadas por nivel
Pas Nivel Nacional Nivel Intermedio Nivel Local
Argentina Normativas/Indicativas Normativas Normativas
Bolivia (Estado Normativa/Estratgica
Plurinacional de)
Brasil Prospectiva/Estratgica Estratgica Normativa/Estratgica
Chile Prospectiva/Estratgica Normativas
El Salvador Estratgica Normativas
Per Estratgica Estratgica/Sectorial Estratgica/Sectorial
Honduras Integral
Colombia Normativa/Prospectiva Normativa/Prospectiva Normativa/Estratgica
Fuente: Elaboracin propia.
El impacto de las polticas aplicadas ha podido medirse a lo largo de los aos en su expresin local
asociada a la regulacin urbana, especficamente en el uso del suelo. En esta materia se aprecia que las
principales dificultades han estado relacionadas con la poca capacidad para la gestin del desarrollo urbano
de acuerdo a criterios del bien comn. Expresada en la posibilidad de aplicar las normas definidas o de
impulsar los proyectos e inversiones planificados. Esto se manifiesta claramente en situaciones como la
instalacin de asentamientos humanos en zonas de riesgo natural o la definicin de herramientas eficientes
y legtimas de participacin ciudadana en los procesos de planificacin territorial.
Esta ltima situacin, definida por la exigencia de una mayor participacin en materia de polticas
e instrumentos de ordenamiento territorial es uno de los principales desafos que se buscan resolver en las
reformas acontecidas ltimamente en los pases de Amrica Latina. Generadas principalmente por las
caractersticas que este tipo de planificacin del territorio present en la mayora de los pases: como un
proceso exclusivamente tcnico de alta complejidad y donde la opinin de la comunidad estaba enfocada
casi exclusivamente a validar las propuestas emanadas de las instituciones expertas.
Otro de los aspectos en los cuales el avance ha sido particularmente lento, es en la capacidad de
integrar las polticas de ordenamiento territorial a las dems polticas o estrategias pblicas, estos
instrumentos tienden an a estar poco conectados con iniciativas econmicas o sociales, restringiendo el
impacto que puedan tener como formas articuladoras de las estrategias pblicas de impulso al desarrollo.
B. Pactos para la igualdad territorial

El documento presentado por CEPAL en el trigsimo quinto Perodo de Sesiones (Lima, 2014) concluye
con un captulo que se denomina Poltica y polticas: la importancia de pactar. Teniendo como objetivo el
terminar con la desigualdad en la regin, el texto coloca un nfasis especial en la importancia de lo poltico
como un componente fundamental en las estrategias de desarrollo (CEPAL, 2014).
CEPAL define a los pactos como los procesos que buscan alcanzar una convergencia de actores
polticos y sociales, mediante acuerdos sobre el conjunto de instituciones normas y organismos que
aseguran su cumplimiento y de polticas pblicas requeridos para asegurar que esta nueva trayectoria sea
efectiva y deliberada. En la construccin de pactos, la participacin de la ciudadana es fundamental.
El ciudadano es, en esta visin, una combinacin de agente con capacidad de ser autnomo y
sujeto vulnerable, con la necesidad de interactuar con otros. Esto implica concebir a los sujetos como
capaces de acordar o pactar con otros respecto de las normas que regulan la vida en sociedad.
Construir un pacto en el cual participen ciudadanos que acuerden estrategias actuales y futuras,
requiere de un Estado que garantice el bienestar de todos y el respeto a los derechos de los ciudadanos.
97
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Panorama Del Desarrollo Territorial en AL y El Caribe CEPAL

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Panorama del

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

3. Ordenamiento territorial .......................................................................................... 90

Grafico 1 Coeficiente de Gini ajustado de desigualdades territoriales, 2000-2013 ............... 12

Grfico 4 Pases de Amrica Latina: variacin del ndice de concentracin

Recuadro 1 Banco Mundial: enfoques conceptuales del desarrollo territorial ........................... 28

Diagrama 1 Pacto social y desarrollo local ................................................................................ 99

Mapa 1 Poblacin en condicin de pobreza CIRCA, 2010 ................................................. 10

En la regin se observan diferentes enfoques de poltica pblica para promover un desarrollo

Fuente: CEPAL, en base a informacin de BADEHOG.

Fuente: CEPAL, en base a informacin oficial de los pases y de OCDE.

Fuente: CEPAL, en base a cifras oficiales de los pases.

El desempeo econmico de los territorios de Amrica Latina es heterogneo. Elevados

Ciudad de Buenos Aires

Estado de Mxico R.M. de Santiago

7 y = -0,3575x 2 + 7,9327x - 29,664

PIB per cpita 2010 (logaritmo natural)

Fuente: CEPAL, en base a cifras oficiales de los pases.

Fuente: CEPAL, en base a fuentes oficiales de los pases.

Para la CEPAL, la igualdad debe estar en el centro de la agenda de desarrollo de la regin. La

I. Introduccin: desarrollo y desigualdades

A. El desarrollo territorial y la perspectiva estructuralista

entonces, an cuando el enfoque estructuralista sobre la formacin de un sistema con centros y

B. Mecanismos determinantes del desarrollo

relacional se encuentran profundamente enraizados en entornos socio-espaciales histricamente

C. Algunos lineamientos de polticas territoriales

Este conjunto de lineamientos generales debe insertarse en el marco de planes, estrategias y

D. La agenda de integracin regional

E. Las perspectivas recientes y el enfoque de la CEPAL

A continuacin se presenta el anlisis de tres tipos de polticas presentes en Amrica Latina.

1. Planes, estrategias y polticas nacionales de desarrollo regional

Contextos institucionales variables

Estrategia, plan o poltica Objetivos o principios

23 Provincias + 1 Ciudad Ministerio de Planificacin Federal,

Plan Nacional Buen Vivir Desconcentracin y

Panorama del desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe, 2015

820 Parroquias Descentralizacin (2012-2015) productiva

Estrategia, plan o poltica Objetivos o principios

Secretara de Desarrollo Agrario,

Plan Nacional de Fortalecimiento de entidades

Panorama del desarrollo territorial en Amrica Latina y el Caribe, 2015

Presidencia de la Repblica. Secretara

Plan Estratgico 2011-2014.

Colombia 1991 1991 1986 1986

Uruguay 1954 1954 2010 2010

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin oficial.

Argentina Constitucin Nacional Ministerio de Financiamiento sector Incremento del

Chile Ley N19.175 - Subsecretara de Conformacin de comisin Eleccin de autoridades

Adopcin de un Plan de Visin de Pas 2010 2038 Descentralizacin a nivel

Fuente: Elaboracin propia en base a informacin oficial.

Fuente: elaboracin propia en base a informacin oficial.

Chile Poltica Nacional Plan Regional de Planes

Fuente: Elaboracin propia.

En el cuadro 18 se presentan las metodologas utilizadas por el ordenamiento territorial para

Fuente: Elaboracin propia.

B. Pactos para la igualdad territorial

Aqula CEPALr ecu

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