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As Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) entram na cena das reformas adotadas pelo governo brasileiro na busca
por maior atratividade para o setor privado em setores carentes de investimentos pblicos. O quadro legal das
PPPs consolidado por meio da Lei no 11.079/04, que especifica normas gerais para essa nova forma de

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contrato administrativo de concesso, a ser celebrado entre o poder pblico e a iniciativa privada. As PPPs so
apresentadas como a nova estratgia de recuperao de capacidade de investimento pblico, numa retrica que
destaca a sua bem-sucedida adoo na arena internacional. Entre os pases mais referenciados dessa retrica,
destaca-se o Reino Unido, pas responsvel pela concepo e pela adoo original dessa estratgia.
O objetivo desse artigo apresentar uma anlise comparativa do modelo de PPP brasileiro com os modelos
utilizados no contexto britnico, destacando as semelhanas e as diferenas entre os dois. Os modelos
encontram-se em diferentes estgios de maturidade. Enquanto no Brasil a implementao das PPPs encontra-se
ainda em fase inicial, o Reino Unido j acumulou uma experincia de mais de uma dcada na gesto de um
amplo portflio de projetos PPP. O artigo detalhar principalmente o modelo ingls, buscando identificar
pontos que podero subsidiar o debate e a experincia brasileira.
A primeira parte do artigo analisar o contexto de adoo das parcerias na Inglaterra, destacando os principais
fatores impulsionadores e os conceitos relacionados s PPPs. Em seguida, discute-se o processo de
implementao do programa Private Finance Initiative (PFI), que engloba a estratgia relativa s PPPs na
Inglaterra, analisando as mudanas legais e institucionais que possibilitaram a adoo dos modelos PPP e
alguns conceitos-chave que foram transferidos para a experincia brasileira, nomeadamente, value for money,
transferncia de riscos e avaliao por resultados. O processo de alocao de riscos num contrato PPP e o papel
do consrcio privado sero alguns aspectos destacados na anlise, ao lado de aspectos controversos do PFI,
como o debate acerca do gasto pblico e as formas de contabilizar as despesas relativas aos projetos PPP. A
avaliao do programa PFI ser baseada em pesquisas realizadas por rgos de controle e auditoria, assim
como por fontes governamentais e independentes do governo, e ter como principal objetivo apresentar as
principais lies decorrentes da experincia inglesa. Por fim, ser analisada a experincia brasileira em termos
de PPP, ressaltando as mudanas legais e institucionais que facilitaram a adoo, os fatores impulsionadores do
processo, assim como o quadro jurdico-institucional relativo s PPPs no pas. nfase especial ser dada s
peculiaridades da adoo do processo no contexto brasileiro, analisando aspectos como o papel do Fundo
Garantidor das PPPs e as limitaes no processo de transferncia de riscos. As concluses do artigo sero
apresentadas de forma comparativa, buscando destacar algumas vulnerabilidades decorrentes da transferncia
do modelo para outro contexto institucional-legal.

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As PPPs fazem parte do quadro das reformas estruturais implementadas pelo governo ingls nos ltimos anos.
O Reino Unido (especialmente a Inglaterra) tem sido pioneiro em implementar reformas que buscam a reduo
do papel do Estado (privatizao e liberalizao econmica), a transformao do seu papel na vida econmica
(regulao) e a flexibilizao da sua gesto (New Public Management). O conceito das PPPs, desenvolvido no
incio dos anos 1990, marca uma mudana estrutural na forma de financiamento e proviso de servios de
infra-estrutura.
As PPPs inserem-se no quadro poltico-ideolgico da chamada terceira via, uma vez que busca distanciar-se,
simultaneamente, da viso liberal de servios pblicos, cujo principal objetivo o Estado mnimo, assim como
da perspectiva que considera a proviso estatal de servios pblicos uma questo de princpio (HM
TREASURY, 2002). De qualquer forma, importante reconhecer que a estratgia aparece como uma opo
particularmente atrativa para governos condicionados por restries de natureza financeira e fiscal (EIB, 2005).
De fato, os principais fatores que se apresentam como justificativa para a adoo massiva das PPPs na
Inglaterra so:

a expectativa de melhoria dos servios pblicos;


a crena de que as empresas privadas podem ser mais eficientes e melhor geridas do que as empresas
pblicas;

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a expectativa de melhoria do value for money (eficincia) no uso dos recursos pblicos, em benefcio
da sociedade;
a possibilidade de transferncia e de compartilhamento de riscos com o setor privado;
a expectativa de capacitar-se e adquirir expertise pelo acesso ao setor privado;
a superao de dilemas fiscais, uma vez que se possibilita o aumento de investimentos pblicos por
meio da participao de recursos privados;
o engajamento dos cidados e grupos cvicos na governana e no monitoramento dos servios (HM
TREASURY, 2003, 2006; IFSL, 2003).
Mesmo que fatores de cunho fiscal e ideolgico ainda prevaleam, o que distingue as justificativas acerca das
PPPs a expectativa de que as capacidades gerenciais e financeiras do setor privado traro ganhos efetivos de
value for money e permitiro a transferncia total ou parcial de riscos para o setor privado. Os conceitos de
value for money e de transferncia de riscos tambm se faro presentes na transferncia do modelo no contexto
brasileiro.
No entanto, o termo PPP no contexto anglo-saxo tem um sentido muito mais abrangente do que o conceito
utilizado no Brasil. As PPPs inglesas se referem a qualquer colaborao estabelecida entre organizaes
pblicas e empresas privadas. A longa trajetria de cooperao com o setor privado institucionalizou a relao
pblico-privada e influenciou a proliferao de um conjunto de instrumentos e mecanismos que compem o
quadro das PPPs nesse pas. De forma geral, as PPPs so definidas como uma relao de compartilhamento de
riscos baseada numa aspirao consensual entre o setor pblico e o privado (incluindo o terceiro setor) de
alcanar um resultado desejado de poltica pblica. Normalmente, isso assume a forma de uma longa e flexvel
relao, baseada num contrato, visando entrega de um servio publicamente financiado (IFSL, 2003).
O modelo que mais se aproxima do projeto brasileiro de PPP insere-se no mbito do programa Private Finance
Initiative (PFI), lanado em 1992. O PFI, uma iniciativa para o financiamento privado, antes de ser uma
forma genrica de contratao, um programa do governo britnico que visa encorajar a realizao de obras e a
gesto de servios pblicos mediante o apoio do financiamento privado. O PFI inscreve-se no quadro do
prolongamento da poltica conservadora de modernizao da administrao pblica, via reduo das despesas
pblicas, visando, paradoxalmente, corrigir o envelhecimento das infra-estruturas resultante dessa mesma
poltica (COSSALTER, 2005).
O PFI uma forma de assegurar grandes investimentos de capital sem o recurso imediato aos cofres pblicos.
Consrcios privados, usualmente envolvendo grandes firmas de construo, so contratados para projetar,
construir e, em alguns casos, operar novos projetos. No entanto, existem tantos contratos de PFI quantas
montagens jurdicas e financeiras permitidas pelo direito ingls, no permitindo uma classificao simples em
termos de tipo contratual. Os PFI-s podem ser financially free-standing, como as pontes onde h cobrana de
pedgio sobre o Severn ou a ponte Elizabeth II. Trata-se de projetos auto-sustentveis em termos de gerao de
receita. Esse tipo de contrato corresponde concesso no direito brasileiro ou francs. A classificao mais
complexa no que concerne aos contratos com pagamento pblico, sustentados parcialmente com
contraprestao pblica. No mbito desses contratos de PFI, existem duas grandes categorias distintas: os
contratos cujo pagamento diretamente ligado utilizao da infra-estrutura (ou, utilizao do servio) e os
contratos cujos resultados so condicionados pela qualidade do servio prestado. Na primeira categoria
possvel incluir as auto-estradas com pedgio fictcio. Na segunda categoria encontram-se todos os outros
contratos de PFI, especificamente os DCMFs de prises e os DBFOs de escolas, de hospitais e de iluminao
pblica. Esses dois tipos de contratos poderiam comportar a aplicao de uma qualificao diferente:
convenes de delegao de servio pblico ou contratos de empreendimento de obras pblicas (ALLEN 2001;
COSSALTER, 2005; IFSL, 2003; RIBEIRO, 2005; VALILA, 2005).
Considerando as caractersticas peculiares do sistema jurdico britnico, o PFI, como procedimento contratual,
no lana nenhuma categoria jurdica nova no direito dos contratos. O que muda com o PFI em relao aos
programas de modernizao e de reduo de despesas que o precederam o carter sistemtico do recurso
contratualizao. A delegao das atividades pblicas o meio privilegiado pelo governo. Por outro lado, o

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objetivo no mais simplesmente a outorga de contratos, mas sua outorga em condies necessrias e
suficientes para obter ganhos de economia. A descrio dos contratos PFI , ento, antes de tudo, pragmtica:
no existe um regime jurdico preestabelecido, do qual se possa dar uma definio in abstracto. Descrever o
contrato PFI significa descrever os contratos j assinados, com a ajuda das instrues do Tesouro que a estes
impuseram as clusulas essenciais (COSSALTER, 2005).
Em termos de abrangncia, o PFI tem sido utilizado em 20 setores diferentes da economia inglesa. No entanto,
quem mais utiliza esse esquema tem sido:

o Ministrio de Transportes, responsvel por 22% dos projetos (em termos de valor capital);
o Ministrio da Sade, responsvel por cerca de 16% dos projetos (117 projetos assinados at 2003);
o Ministrio da Educao, responsvel por cerca de 16% dos projetos (96 projetos assinados at 2003);
e
o Ministrio da Defesa, com 46 projetos assinados num total de 2,5 bilhes.
Via PFI tem sido possvel empreender mais projetos de servios pblicos, sem aumentar a despesa pblica e
antecipando o tempo de realizao dos projetos. Em 1 de setembro de 2001 existiam quase 450 PFIs assinados,
com um valor total de 20 bilhes. No entanto, espera-se que as despesas pblicas aumentem no futuro, quando
os fluxos de pagamento ao setor privado tambm aumentaro. Os projetos PFI assinados at 2001
comprometem um fluxo de pagamentos ao setor privado por parte do setor pblico de quase 100 bilhes
(entre 2000/01 e 2025/26). O ltimo relatrio do HM Treasury (2006) destaca um total de 26 bilhes, centrado
em 200 projetos PFI (que continuam a contar por 10-15% do total de investimentos em servios pblicos).

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importante enquadrar a adoo do PFI no quadro de outras mudanas legais de alcance setorial. A lei sobre o
Servio Nacional de Sade (1990), a lei sobre a Justia criminal (1991), as leis especficas de concesses no
setor de transporte (1991) e a prpria lei sobre desregulamentao e a delegao (1994) abrem caminho para a
delegao sistemtica de servios ao setor privado (COSSALTER, 2005).
Em termos imediatos, o PFI veio a substituir o alcance das Ryrie Rules, regras que prevaleciam antes de 1989 e
incorporavam uma viso governamental desfavorvel participao do capital privado no financiamento de
projetos de setor pblico. Essas regras foram revisadas em 1988, como resultado da privatizao de indstrias
previamente nacionalizadas e da adoo de estratgias como terceirizao, financiamento misto e parcerias. Os
dois princpios ento firmados pelas Ryrie Rules foram:

o financiamento privado pode ser introduzido somente quando oferece efetividade de custo (cost-
effectiveness);
os projetos financiados com recursos privados devem ter cobertura em termos de despesa pblica.
Em 1992, a substituio das Ryrie Rules pelo PFI leva adoo do conceito de value for money em lugar de
cost-effectiveness das regras Ryrie. Como Cossalter (2005) aponta, a modificao semntica foi acompanhada
de uma mudana de retrica, mesmo que os princpios anunciados pelo PFI fossem parecidos com o programa
anterior:

as parcerias com o setor privado devem alcanar uma genuna transferncia de riscos para o setor
privado;
as parcerias devem assegurar value for money no uso dos recursos pblicos.

Os acordos PFI visam alcanar o best value o objetivo a ser alcanado quando se negocia um contrato. Assim,
o processo de tomada de deciso envolve pesquisa e avaliao prvia, no qual se faz uso de um instrumento de
comparao entre oferta pblica e oferta privada: o Public Sector Comparator (PSC), um indicador do custo

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global da realizao de obras ou da gesto de um servio pela administrao pblica e pelo setor privado. A
pesquisa do value for money consistir em comparar o CSP com os custos previsveis de um contrato de PFI.
Enquanto value for money uma etapa de avaliao prvia deciso de contratar, o best value for money o
objetivo a atingir por ocasio da negociao do contrato. No entanto, as duas expresses se confundem,
induzindo expresso do a priori, segundo a qual o PFI conduz necessariamente a um value for money e
servindo para legitimar a adoo dessa estratgia (COSSALTER, 2005).
Tendo atrado nos dois primeiros anos um desempenho tmido, o PFI foi firmado como um compromisso do
governo e indicado como a principal fonte de crescimento em investimentos pblicos. Para isso, o governo
determinou que o Tesouro no aprovaria projetos capitais sem explorar a opo dos financiamentos privados.
Assim, em 1995, o governo relanou o PFI com uma lista de projetos prioritrios da ordem de 9,4 bilhes. O
novo programa baseava-se em lies das experincias dos projetos anteriores e buscava reduzir a burocracia
necessria para a promoo dos projetos.
Em termos de estrutura organizacional montada para implementao do PFI importante destacar o papel da
Unidade de Trabalho PFI (PFI Taskforce), da Partnership UK e do Office for Government Commerce.
A PFI Taskforce criada durante o governo trabalhista, buscando centralizar todas as atividades
governamentais relacionadas com o PFI. O rgo produziu uma srie de documentos, relatrios, notas tcnicas
e de polticas pblicas, assim como estudos de caso.
A PUK (Partnership UK) foi lanada em 2000, substituindo o grupo de trabalho anterior. Trabalha at hoje com
o setor pblico e o privado em transaes especficas de PPP, de forma a melhorar o processo de planejamento,
negociao e implementao das PPPs. Seu conselho diretor conta com representantes do setor pblico e
privado. A organizao tornou-se uma PPP em maro de 2001, sendo vendida para os investidores privados na
ordem de 51% e permanecendo 49% nas mos do setor pblico.
O Office for Government Commerce (OGC) foi criado em 1999 com o objetivo de melhorar e modernizar os
processos de licitao no governo central, assim como representar os interesses desse ltimo em organizaes
internacionais europias ou internacionais. Dentro do OGC existe uma unidade responsvel para o
desenvolvimento e promoo de PFI para o setor pblico.
A maioria dos contratos PFI baseia-se numa estrutura formal de governana. Assim, equipes criadas
especificamente pela administrao pblica para monitorar e gerir o desempenho dos contratos PFI so
presentes em 73% dos projetos PPP. Acredita-se que essa medida seja responsvel pela melhoria significativa
do desempenho dos projetos PPP (PUK, 2006).

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O centro de funcionamento de um projeto PFI um contrato de concesso no qual o setor pblico especifica os
resultados demandados de uma obra/servio pblico, assim como a base para o pagamento em troca desses
resultados. Os resultados especificados so geralmente decididos com base em consulta formulada aos
servidores pblicos (mdicos, professores, bombeiros ou policiais), os quais utilizaro os bens e servios de
apoio assegurados por meio do contrato PFI. Esse contrato um documento-chave que especifica os arranjos de
compartilhamento de riscos entre o setor pblico e o privado.
A gesto por resultados um princpio bsico dos projetos PPP. Privilegia-se a especificao de resultados de
desempenho, em vez dos insumos, como uma forma de incentivar solues inovadoras por parte do setor
privado. Assim, o setor pblico especifica os nveis de desempenho e o setor privado apresenta as propostas
para satisfazer os nveis especificados. Os mecanismos de pagamento e o regime de desempenho so
especificados no contrato PFI, que tambm delineia os nveis de entrega do servio conforme os resultados
desejados pelo setor pblico (HM TREASURY, 2003).
O processo de licitao baseia-se numa anlise cuidadosa das propostas, selecionando a que representa o
melhor value for money. A anlise das propostas baseia-se em critrios qualitativos e quantitativos. A anlise
qualitativa faz uso das experincias de outros projetos para avaliar o value for money. A avaliao quantitativa

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baseia-se no uso do Public Sector Comparator. Paralelamente, busca-se identificar se o value for money
alcanado custa das condies de trabalho, zelando pelos interesses dos empregados (HM TREASURY,
2006).
No processo de licitao, o setor privado participa sob a forma de um consrcio (special purpose vehicle). A
constituio do consrcio tem como principal objetivo a melhor distribuio de riscos. Geralmente, um
consrcio vai envolver um contratante experiente na rea de construo, que forma um joint venture com uma
empresa operadora de servios (capacitada para operar e manter o servio) e outros contratantes com melhores
qualificaes para entregar outros resultados especificados no contrato. Cada vez mais, o consrcio tambm
inclui investidores especializados que compem estruturas apropriadas de subcontratao (terceirizao) e
desempenham um papel de conscientizao acerca dos pagamentos, avaliando as premissas do projeto e
explorando seus riscos.
A criao do consrcio justifica-se com base na distribuio apropriada de riscos conceito-chave na adoo
do modelo PFI. Assim, os diferentes tipos de riscos inerentes ao projeto so alocados parte que melhor sabe
lidar com eles (HM TREASURY, 2003, 2006.
O consrcio de propriedade de um ou mais investidores de capital. Alguns desses participantes podem
tambm ser contratantes que fazem parte do consrcio central, responsveis por levar a cabo o processo de
construo, projeto, gesto do projeto, com base numa contrapartida advinda do consrcio central. Outros
podem ser investidores financeiros. O consrcio tambm responsvel por levantar financiamento, sob a forma
de obrigaes ou financiamentos bancrios, a fim de pagar a construo e a operao do projeto. Aqui reside
uma forte diferena com o modelo brasileiro, uma vez que cabe ao setor privado o risco financeiro do projeto
(DELOITTE, 2004).

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O programa PFI foi acompanhado de um caloroso debate acerca do impacto dos projetos PPP na diminuio
dos gastos pblicos. Antes do fim dos anos 1980, o aumento das despesas relativas ao PFI coincidiu com a
diminuio dos gastos pblicos capitais, sugerindo que os necessrios investimentos no setor pblico tinham
sido substitudos por PFI. Aps a retirada das Ryrie Rules, o impacto dessa diminuio foi justificado com base
no princpio da adicionabilidade que compara se a atrao dos financiamentos privados levar a um aumento
dos investimentos pblicos em geral ou substituio das despesas por parte do setor pblico. Assim, o
governo britnico argumenta que a opo por maior participao dos financiamentos privados no reduzir a
participao pblica nos investimentos. No entanto, as anlises vm mostrando uma ambigidade na postura
governamental, sugerindo que o princpio da adicionabilidade tem sido aplicado apenas em projetos
individuais. Na realidade, difcil estimar o que adicional ao que potencialmente deveria ter acontecido sem
essa contribuio do setor privado (ALLEN, 2001).
O debate sobre as formas de contabilizao das despesas relativas aos projetos PFI tambm tem sido objeto de
controvrsias no Reino Unido. Considerando que, sob o PFI, o contratante privado arranja o financiamento, as
despesas capitais no contam normalmente como despesas pblicas. No entanto, o fluxo de pagamentos que o
setor pblico deve garantir no decorrer da vida til da obra contabilizado como despesa pblica. Assim, se um
projeto de construo de uma rodovia fosse realizado com base em financiamentos pblicos, os custos de
construo seriam calculados como despesas pblicas, enquanto ocorrem. Caso a rodovia seja financiada com
recursos privados, as despesas vo ser consideradas pblicas s depois, quando a rodovia for completada, e que
o governo comear a pagar o contratante, s vezes, por meio da tarifa que cobrar ao usurio. Dessa forma, os
investimentos capitais de hoje tornam-se as despesas correntes de amanh (Allen, 2001).
Para evitar isso, o governo tem enfatizado continuamente que os projetos PFI devem envolver transferncias
genunas de riscos para investidores privados. Assim, ganhos detalhados de eficincia por cada projeto so
divulgados pelo governo. No entanto, isso tambm tem sido questionado: como possvel que o setor privado
se sinta atrado por projetos cujos riscos so incontrolveis? Ainda, quase impossvel avaliar o impacto
financeiro de qualquer transferncia de riscos, considerando que os contratos, geralmente, so mantidos em
segredo para defender a confidencialidade comercial.

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Para responder a essas crticas, atualmente, as previses de despesas comprometidas para servios pblicos
relacionados com projetos PFI so publicadas sistematicamente pelo governo. O relatrio do Tesouro,
publicado em 2003, firma o compromisso do governo trabalhista de aumentar os investimentos pblicos e
argumenta que boa parte desses investimentos (mais de 85%) so formas tradicionais de investimentos
pblicos, mantendo a participao via PFI da ordem de 10% a 13,5%, de forma constante, entre os perodos de
1998/99 a 2003/04 (HM TREASURY, 2003).

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Em geral, a avaliao da experincia inglesa sobre as PPPs tem sido positiva. Um primeiro relatrio publicado
pelo National Audit Office (instituio controladora correspondente ao Tribunal de Contas da Unio) em 1999
identifica que o PFI apresenta melhores resultados do que outras formas tradicionais de empreendimento. O
estudo destacou que apenas 30% dos projetos de construo no baseados em PFI foram entregues a tempo e
que apenas 27% obedeceram aos limites oramentrios. Quanto ao desempenho dos projetos PFI, a pesquisa
mostrou que 70% destes foram entregues a tempo, sem aumento de despesas por parte do setor pblico (NAO,
1999). Outro relatrio publicado, em 2002, indica que 76% dos projetos foram entregues a tempo e/ou
antecipados (NAO, 2002). Pesquisa do Tesouro identifica que 88% dos projetos foram entregues antes do
tempo especificado. As duas pesquisas relatam que 78% dos projetos permaneceram nos limites do oramento
pblico e que, em todos os casos, as mudanas nos preos foram impulsionadas por modificaes nos requisitos
do setor pblico, no sendo aumentos dos custos de construo. Assim, a transferncia do risco de construo
para o setor privado tem sido considerada efetiva (HM TREASURY, 2003, 2006).
Com relao satisfao dos usurios, a pesquisa realizada pelo prprio Tesouro indica que 80% dos usurios
de servios entregues via projetos PFI esto sempre ou quase sempre satisfeitos com o servio. Os dados so
coerentes com outras pesquisas realizadas por outros entes governamentais ou de representao do consumidor,
como a realizada por KPMG e a Business Service Association, que encontrou uma taxa de satisfao de 81%
(HM TREASURY, 2003, 2006).
As pesquisas tambm tm confirmado que os prprios gestores pblicos esto satisfeitos com o nvel de
consecuo das metas especificadas nos projetos PFI. 66% dos gestores pblicos classificam os servios
entregues como muito bons ou bons e 30% classificam o servio como satisfatrio. Em termos da parceria
desenvolvida com o setor privado, mais de 70% dos gestores pblicos acreditam terem desenvolvido uma
parceria muito boa ou boa com o setor privado. O desempenho sob os contratos PFI tambm tem sido
consistentemente alto no decorrer do tempo, com cerca de 90% dos projetos PFI apresentando um desempenho
satisfatrio ou melhor, a cada ano, desde 1998 (PUK, 2006).
No entanto, os resultados das avaliaes apontam algumas caractersticas em comum presentes nos projetos PFI
bem-sucedidos, entre as quais destacam-se: a dimenso do projeto, o horizonte de longo prazo em termos de
planejamento e gesto, a possibilidade de definir de forma clara as necessidades do setor pblico e a alocao
de riscos, e a estabilidade do setor (HM TREASURY, 2003).
A avaliao da experincia com os PFIs no contexto ingls indica que a preocupao com a melhoria da
experincia tem sido transferida dos nveis macro para os nveis mais micros, de cunho operacional e de gesto.
Pesquisas recentes do Tesouro indicam que existem alguns aspectos operacionais a serem melhorados nos
projetos PFI. Para assegurar a melhoria desses aspectos operacionais dos projetos PFI, o governo prope-se a
abrir um processo de consulta sobre a reviso do contrato padronizado PFI e assegurar que a flexibilidade
desejada seja adequadamente avaliada em todas as fases do processo, desde a especificao dos requerimentos
do projeto at a implementao do processo de licitao. Outra medida proposta tem a ver com a criao de
uma fora de trabalho que vai apoiar o trabalho dos gerentes de contratos PPP (HM TREASURY, 2006).
A avaliao sistemtica da experincia inglesa mostra que o PFI tem entrado numa fase de maturidade. No
entanto, a transferncia de aprendizagem para o contexto brasileiro deve levar em considerao as
caractersticas peculiares do instrumento jurdico e institucional que est se adotando sob a denominao PPP
no pas.

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As PPPs incluem-se na agenda poltica brasileira como mais uma tentativa de atrao de investimentos
privados para setores de infra-estrutura. A dcada de reformas desestatizantes mudou estruturalmente a relao
pblico-privada no pas, mas no solucionou os problemas de cunho fiscal e oramentrio que legitimaram
essas reformas. O arcabouo composto pela Lei das Concesses (no 8.987, de 1995), a reforma da Lei das
Licitaes e Contratos Administrativos (no 8.666, de 1993) e outras leis de cunho setorial e regulatrio que
serviram como base s reformas no se mostrou suficiente para atrair investimentos privados para reas onde a
potencialidade de lucratividade ficou abaixo dos nveis almejados pelo setor privado. Entretanto, toda essa
legislao tem um sentido geral comum que o de viabilizar a gesto no-exclusivamente estatal dos
interesses pblicos (PAIVA; ROCHA, 2005; SUNDFELD, 2005).
A discusso sobre as PPPs lana-se como estratgia do governo Lula. As PPPs so apresentadas como um
verdadeiro projeto de salvao nacional, capaz de alavancar investimentos, gerar crescimento econmico e
empregos, sem que os governos precisem desembolsar recursos dos quais no dispem, nem alterar as metas de
supervit primrio (NUNES, 2004).
Entre os fatores que influenciam a adoo das PPPs no Brasil destaca-se, principalmente, a necessidade de
promover a elevao de investimentos em infra-estrutura, considerando a queda de investimentos pblicos nas
dcadas de 1980 e 1990. Se na dcada de 1970 a taxa mdia de investimentos em relao ao Produto Interno
Bruto (PIB) situava-se na faixa de 22,6%, sendo o setor pblico responsvel por 3,7%, na dcada de 1990 essas
taxas caram para 20,4% e 2,7%, respectivamente. No perodo de 2000 a 2003 os investimentos pblicos
caram para 1,8% do PIB (PAIVA; ROCHA, 2005). A necessidade de promoo de investimentos em infra-
estrutura, associada falta de recursos financeiros pblicos, decorrente da escassez de recursos fiscais, das
restries ao endividamento pblico e da rigidez oramentria, influenciou a opo pelo modelo hbrido de
PPP.
Diferentemente do caso ingls, no contexto brasileiro as PPPs se referem a um novo instrumento legal definido
pela Lei no 11.079, de 30 de novembro de 2004. A lei institui normas gerais para licitao e contratao de
parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica e define que a parceria pblico-privada o
contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa. Nos pargrafos do
mesmo artigo 2o esto descritos os conceitos dessas duas novas modalidades de contratao:

1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a


Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos
usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.

2 Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica


seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de
bens.
Assim, as concesses patrocinadas so concesses de servios pblicos em que o governo realiza algum tipo
de contraprestao, adicionalmente tarifa cobrada. Nas concesses administrativas, o governo arca
integralmente com o pagamento do servio. Segundo Sundfeld (2005), era necessrio permitir a aplicao da
lgica econmico-contratual da concesso tradicional a outros objetos que no a explorao de servios
pblicos econmicos (como so os servios de gua e esgoto, a distribuio de energia, a telefonia fixa etc.).
Assim, as PPPs podero ser aplicadas em servios administrativos em geral, isto , servios de infra-estrutura
penitenciria, policial, educacional, sanitria, judiciria etc., ou mesmo nos decorrentes da separao de etapas
ou partes dos prprios servios pblicos econmicos (por exemplo, a implantao e gesto de uma estao de
tratamento de esgotos para uma empresa estatal de saneamento bsico). Para tais fins, a Lei das PPPs criou a
concesso administrativa, que copia da concesso tradicional a lgica econmico-contratual (obrigao de
investimento inicial, estabilidade do contrato e vigncia por longo prazo, remunerao vinculada a resultados,

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flexibilidade na escolha de meios para atingir os fins previstos no contrato etc.), e aproveita da concesso
patrocinada as regras destinadas viabilizao das garantias.
A concepo brasileira define as PPPs como contratos em que o parceiro privado responsvel pela
construo, financiamento, manuteno e operao de ativos que, posteriormente, podem ser transferidos ao
poder pblico. A lei vedou o contrato PPP quando o objeto nico for a execuo de obra pblica, assim como
vedou o fornecimento de mo-de-obra e de instalaes e equipamentos de forma isolada. Opta-se, assim, pelo
esquema que em ingls denominado DBFO (design-build-finance-operate) (PAIVA; ROCHA, 2005; SILVA,
2005).
As PPPS brasileiras so caracterizadas como uma espcie de concesso, baseadas em subsdios pblicos
parciais ou totais. Diferem da concesso, porque essa modalidade no envolve contraprestao pecuniria do
parceiro pblico ao parceiro privado. Condicionado simultaneamente pelas peculiaridades jurdico-
institucionais do pas e pela fora poltico-ideolgica da retrica inglesa, opta-se por um modelo baseado no
sentido jurdico da concesso na tradio francesa (j utilizada pela Lei das Concesses) e no sentido
econmico anglo-saxnico (PAIVA; ROCHA, 2005; RIBEIRO, 2005).
A sustentabilidade dos projetos, ou melhor, a falta dela, torna-se chave na conceitualizao das PPPs no
contexto brasileiro. Conforme Borges e Neves (2005) destacam, os projetos sero somente classificveis como
PPP se no forem auto-sustentveis e exigirem, necessariamente, o aporte total ou parcial de recursos
oramentrios pblicos, cujos pagamentos sero feitos exclusivamente em funo da satisfao de indicadores
acordados entre as partes.
A experincia inglesa j tinha indicado que o recurso s PPPs seria mais vivel no caso de projetos de escopo
considervel. A lei brasileira especifica, de forma a evitar abusos ao recurso da PPP, que o valor mnimo do
investimento deve ser de R$20 milhes, de forma semelhante ao valor mnimo de 20 milhes existente na
Inglaterra. Outro limite relativo ao prazo de vigncia do contrato, compatvel com a amortizao dos
investimentos realizados, no inferior a cinco nem superior a 35 anos, incluindo eventual prorrogao.

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Do contexto ingls, o modelo brasileiro importa, pelo menos em termos retricos, trs conceitos-chave:
aumento de value for money; transferncia de riscos para o setor privado e avaliao por resultado dos
contratos.
Mesmo que o conceito de value for money se mantenha na retrica, ainda no existe nem na concepo do
modelo brasileiro, nem nos debates pblicos, nenhum instrumento equivalente ao Public Sector Comparator
(PSC) que possa mensurar, quantitativamente e qualitativamente, a partir de uma abordagem comparativa, as
potenciais formas de implementao de um dado projeto, por parte do setor pblico ou do privado.
A lei das PPPs define a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, fora maior,
fato do prncipe e rea econmica extraordinria. Na prtica, a repartio de riscos entre as partes ser feita em
cada contrato, respeitando a regra de alocao de risco ao agente mais apto a gerenci-lo. No entanto, tudo
indica que o processo de transferncia de riscos para o setor privado muito mais limitado, uma vez que riscos
de financiamento, assim como as garantias, so assumidos, principalmente, pelo setor pblico (outras garantias
podem ser obtidas por organismos internacionais e seguradoras privadas).

De fato, a lei limita a participao pblica em menos de 70%, prevendo a possibilidade de aumentar para 80%,
em regies com IDH menor que a mdia nacional, e para 90%, no caso da participao de fundos de penso,
empresas pblicas e de economia mista. Trata-se de um teto muito alto, considerando que a justificativa de
adoo das PPPs privilegiou a falta de recursos pblicos. Nunes (2004) critica tambm o fato de o governo
definir o quanto poder endividar-se, podendo inviabilizar os mandatos seguintes, j que as PPPs permitem
grande volume de dvidas a serem honradas em at 30 anos, assim como a falsa idia de que as PPPs permitem
escapar s restries fiscais, uma vez que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento no se
restringem ao setor privado. Vrios projetos seriam financiados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento

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Econmico e Social (BNDES) e por outras instituies financeiras oficiais, alm de fundos de desenvolvimento
regional.
A quantidade de participao pblica e a possibilidade de financiamento por instituies financeiras oficiais e
fundos de desenvolvimento regional tm como conseqncia outra grande diferena do modelo ingls,
caracterizado, especialmente, pelo foco no financiamento privado. Sem as fontes privadas de financiamento, o
PFI no pode ser considerado conceitualmente diferente de outras formas de Parcerias Pblico-Privadas. a
transferncia desse risco para o setor privado que marca a diferena de outras formas de gesto dos servios
pblicos. O alto custo de endividamento privado no pas, assim como a desconfiana do setor privado, parecem
influenciar esse processo de adaptao ao contexto brasileiro.
Para minimizar a hiptese da indisponibilidade de recursos pblicos futuros, a lei define rgidas obrigaes de
responsabilidade fiscal e determina consulta pblica prvia dos projetos a serem objeto de contratao. A lei
determina tambm a criao de um rgo gestor das PPPs no mbito federal. O decreto no 5.385, de 4 de maro
de 2005, instituiu o Comit Gestor da Parceria Pblico-Privada Federal (CGP), integrado pelo ministro de
Estado, como titular, e pelo secretrio executivo, como suplente, dos seguintes rgos: a) Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, que o coordenar; b) Ministrio da Fazenda; e c) Casa Civil da Presidncia
da Repblica.
O rgo guarda semelhana com outros rgos de gesto colegiada existentes no Executivo brasileiro e tm
vrias competncias, entre as quais se destacam: definir os servios prioritrios para execuo no regime de
PPP; definir os critrios para subsidiar a anlise sobre convenincia e oportunidade de contratao sob o regime
de PPP; autorizar a abertura de procedimentos licitatrios; aprovar os editais, os contratos e suas alteraes;
apreciar e aprovar os relatrios semestrais de execuo de contratos de PPP, enviados pelos ministrios e
agncias reguladoras, em suas reas de competncia; elaborar e enviar ao Congresso Nacional e ao Tribunal de
Contas da Unio relatrio anual de desempenho de contratos de PPP; estabelecer os procedimentos e requisitos
dos projetos de PPP e dos respectivos editais de licitao, submetidos sua anlise pelos ministrios e agncias
reguladoras; estabelecer modelos de editais de licitao e de contratos de PPP, bem como os requisitos tcnicos
mnimos para sua aprovao; e estabelecer os procedimentos bsicos para acompanhamento e avaliao
peridicos dos contratos de PPP. Ministrios e agncias reguladoras setoriais ficaro a cargo do
acompanhamento e da fiscalizao de cada licitao (BORGES; NEVES, 2005; BRASIL, 2005).
As peculiaridades do modelo brasileiro de PPP fazem-se tambm presentes na concepo do Fundo Garantidor
das PPPs (FGP), uma tentativa, por parte do setor pblico, de oferecer garantias ao parceiro privado.
Diferentemente da experincia inglesa (assim como das de outros pases), que busca mitigar o risco de
financiamento, assim como as garantias acerca do financiamento ao setor privado, no caso brasileiro, o FGP
busca prestar garantia de pagamento das obrigaes pecunirias assumidas pelos parceiros pblicos federais em
virtude das PPPs. O FGP instituiu-se como um fundo de natureza privada e patrimnio prprio (isto , separado
do patrimnio dos seus cotistas), tendo um limite de R$6 bilhes, podendo dele participar a Unio, suas
autarquias e fundaes pblicas. A natureza privada do fundo, faz com que, em tese, este no seja sujeito a
contingenciamentos e limitaes da administrao pblica (NUNES; BATISTA; OLIVEIRA, 2005).
Por fim, a Lei das PPPs tambm especifica que os contratos de PPP devem especificar os critrios objetivos de
avaliao do desempenho do parceiro privado, privilegiando uma avaliao por resultados.

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O processo de implementao das PPPs no Brasil caracterizou-se por uma atitude mais ousada por parte de
alguns estados (MG, GO, SP e SC) que se anteciparam Unio na edio de leis disciplinando a instituio das
PPPs. Os estados de So Paulo, Minas Gerais e Bahia j possuem projetos de PPP para as reas de saneamento
bsico, transporte rodovirio e emissrio submarino.
O Projeto-Lei no 2.546 foi encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional em novembro de 2003 e
aprovado aps um longo processo de negociao. Aps trs audincias pblicas e longos debates com
representantes do governo e do setor privado, o projeto foi aprovado, incorporando vrias modificaes.

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Em termos organizacionais, o governo optou, semelhana da experincia internacional, por instituir uma
unidade de trabalho multidisciplinar acerca das PPPs. A misso da Unidade PPP Brasil funcionar como um
centro de excelncia em parceria pblico-privada para disseminao de conhecimento sobre a metodologia e o
marco legal pertinente; formatao de editais e contratos-padro; e orientao aos rgos setoriais que
pretendam celebrar contratos de PPP para conduo de estudos de viabilidade tcnica, econmico-financeira e
jurdica. A unidade tem, ainda, o papel de estabelecer um ambiente propcio s PPPs no Brasil, em especial no
que tange : a) regulamentao da Lei da PPP; b) conduo dos estudos dos primeiros projetos a serem
licitados na modalidade PPP; c) promoo de treinamentos; e d) disseminao de informaes acerca do
andamento dos contratos (BRASIL, 2005).
Atualmente, o governo estuda o lanamento do projeto de PPP relativo modelagem da recuperao,
manuteno, adequao de traado e duplicao da BR-116/324, entre Bahia e Minas Gerais. De qualquer
forma, o processo de implementao das PPPs no contexto federal sofreu os impasses do ano eleitoral.

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O principal objetivo desse artigo foi a anlise comparativa da experincia relativa s PPPs na Inglaterra e
Brasil. Escolheu-se como base comparativa o contexto ingls, uma vez que ele tem servido como modelo
adoo das PPPs em vrios pases, particularmente, no Brasil. O trabalho analisa as principais caractersticas
das duas experincias, destacando as semelhanas e identificando as diferenas contextuais e estruturais. O
quadro 1 destaca os principais pontos da anlise comparativa:

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Quadro 1
Anlise comparativa das PPPs no contexto ingls e brasileiro
Componentes de Vulnerabilidades da
Inglaterra Brasil
anlise transferncia
Prvia desregulamentao
Prvia desregulamentao setorial
setorial Polticas de desestatizao, Quadro ideolgico de direita,
Polticas de desestatizao, regulao e flexibilizao da embora adotado de forma
Antecedentes
regulao e flexibilizao da gesto pblica consistente, por governos de
gesto pblica Lei das Concesses esquerda
Substituio das Ryrie Rules Reforma da Lei das Licitaes e
Contratos Administrativos
Maior eficincia = value for
Insuficincia de investimentos
Fatores de adoo money
pblicos Falta de sustentabilidade e de
(segundo a ordem de Transferncia de riscos
Restries de ordem fiscal e potencialidade de aplicao
importncia) Restries de ordem fiscal e
oramentria
oramentria
Flexibilidade jurdica Necessidade de
Inflexibilidade jurdica
PPP parte do programa PFI compatibilizao com outros
Contexto Instituio de uma nova
PPP ampla gama de instrumentos jurdicos, tais
modalidade jurdica
instrumentos jurdicos como a concesso.
Quadro crescente de falta de
Diminuio de investimentos Ainda no existem dados para
investimentos pblicos
Controvrsias pblicos estimar o impacto em termos de
Vinculao Lei de
Formas de contabilizar investimentos futuros
Responsabilidade Fiscal
Falta de instrumentos de
aferio do value for money
Value for money Value for money
Conceitos Limitaes na transferncia
Transferncia de riscos Transferncia de riscos
transferidos genuna de riscos para o setor
Avaliao por resultados Avaliao por resultados privado
Falta de experincia
As experincias prvias em
Estrutura
Unidade de Trabalho PPP alguns estados e a
organizacional PFI Taskforce
Ministrio do Planejamento complexidade da federao
prvia
brasileira
Partnerships UK
Office for Government
Estrutura Indisponibilidade de quadros e
Commerce Comit Gestor das PPPs
organizacional comits gestores para contratos
Comits gestores de contratos Consrcio privado
implementadora especficos
especficos
Consrcio privado
Fonte: elaborao prpria.

Primeiro de tudo, preciso enfatizar que os dois pases encontram-se em estgios muito diferenciados de
adoo do modelo das PPPs. Enquanto a Inglaterra vem consolidando um programa h mais de uma dcada, a
discusso no Brasil comea apenas com o governo Lula e encontra-se, ainda, num estgio conceitual.
As principais semelhanas entre os dois pases encontram-se no quadro das reformas estruturais que
precederam e sustentaram a adoo do modelo de PPP. O quadro de estratgias de desestatizao, regulao e
flexibilizao da gesto pblica, assim como as mudanas no contexto jurdico nos dois pases criaram um
ambiente propcio adoo das PPPs como mais uma estratgia de atrao do setor privado para setores
tradicionalmente de domnio pblico.

No entanto, importante destacar que os modelos adotados nos dois pases diferem em termos de forma e
enquadramento jurdico. Enquanto na Inglaterra as PPPs enquadram-se no mbito do programa Private Finance
Initiative (PFI), sem conceber nenhum novo instrumento jurdico, no Brasil, a adoo das PPPs coincide com a
instituio de uma nova modalidade jurdica, num modelo hbrido entre a lgica jurdica francesa e a
racionalidade econmica inglesa.

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As PPPs apresentam-se como uma estratgia neutra em termos de ideologia, ou melhor, enquadram-se na
retrica da terceira via e se posicionam como uma cooperao entre o pblico e o privado. Este artigo busca
evidenciar que as PPPs foram uma opo estratgica do governo conservador ingls que persistiram,
deliberadamente, nas estratgias do governo trabalhista. Existe um conjunto de fatores presentes nos dois pases
que marcaram as condies materiais para a adoo do modelo: as PPPs aparecem como uma opo
particularmente atrativa para governos condicionados por restries de natureza financeira e fiscal. No entanto,
o caso ingls parece ter contribudo para legitimar um conjunto de outros fatores e conceitos posteriormente
transplantados para o contexto brasileiro: value for money, transferncia de riscos e avaliao por resultados.
Mesmo que na anlise do caso brasileiro seja possvel identificar retoricamente a existncia desses conceitos, o
que diferencia substancialmente os dois pases a falta de sustentabilidade e a reduzida potencialidade de
aplicao.
Vrios fatores influenciam essa falta de sustentabilidade e reduzido poder de aplicao, entre os quais se
destacam:

ausncia de instrumentos que possibilitem uma adequada avaliao do value for money (ausncia de
Public Sector Comparator);
reduzido potencial de transferncia de riscos para o setor privado, especialmente, no que concerne ao
risco de financiamento e s garantias oferecidas pelo setor pblico (alta dependncia de financiamentos
pblicos e o modelo peculiar do Fundo Garantidor das PPPs); e
reduzida experincia em termos de gesto contratual voltada para resultados.
Na ausncia de critrios objetivos de aferio do value for money, corre-se o risco de que o nico critrio que
v diferenciar as modalidades de investimentos pblicos e/ou privados possa ser a o fato do modelo tradicional
de concesso no despertar o interesse do setor privado (que no conta com subsdios pblicos).
Considerando que a adoo do modelo das PPPs justifica-se principalmente pela ausncia de recursos pblicos,
essa transfigurao do modelo das PPPs para o contexto brasileiro parece mais uma tentativa desesperada do
governo de viabilizar projetos que no despertam atratividade no setor privado. Vrios fatores podem explicar
essa falta de atratividade, entre os quais basta destacar os obstculos advindos das taxas exorbitantes de juros
que prevalecem no pas. Assim, o modelo PPP no pode ser considerado soluo milagrosa dos problemas da
falta de investimentos no pas. Como qualquer modelo, no processo de transferncia para outros contextos,
passa por um processo de adaptao s condies locais, as quais nem sempre so propcias para sua
proliferao bem-sucedida.

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1
O contrato de shadow toll o contrato pelo qual a administrao atribui a seu co-contratante a realizao e a construo, ou a reforma,
assim como a explorao de uma infra-estrutura (ponte ou auto-estrada), e cuja remunerao paga diretamente pela administrao, em
funo do uso real da obra.
2
Design, Construct, Manage and Finance, Projetar, Construir, Gerir e Financiar.
3
Design, Build, Finance and Operate, Projetar, Construir, Financiar e Explorar.

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