Pro-Posies, v. 19, n. 1 (55) - jan./abr.

2008

A centralidade em educao e em sade bsicas:

a estratgia poltico-ideolgica da globalizao1
Ireni Marilene Zago Figueiredo*

Resumo: No contexto da globalizao, a concepo de crescimento/desenvolvimento est

orientada na direo do mercado e da competitividade internacional, sustentada por polticas
de ajuste econmico que tm produzido um quadro considervel de excluso social. Diante
desse cenrio, que representa uma ameaa estabilidade do sistema, os organismos internacionais,
o FMI, o Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD)/Banco Mundial
e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), tm alertado os governos sobre a gravidade
do problema e enfatizado a necessidade de interveno, por parte do Estado, em servios sociais
como a educao e a sade bsicas. Neste artigo, sustentamos que a nfase na educao e na
sade bsicas parte integrante das estratgias poltico-ideolgicas da globalizao e, portanto,
constituem-se em variveis fundamentais no processo de implementao das polticas de ajuste
econmico para manter a pobreza em nveis suportveis, contribuindo, assim, para a estabilidade
poltica e social.

Palavras-chave: desenvolvimento; globalizao; polticas de ajuste econmico; educao; sade.

Abstract: In the context of globalization, the conception of growth/development is oriented

towards the market and international competitiveness, which, in its turn, is supported by
economic adjustment policies that have produced a considerable social exclusion environment.
In face of this situation, which has been threatening the system stability, the international
organisms, the IMF, the International Bank for Reconstruction and Development (IBRD)/
World Bank and the Inter-American Development Bank (IDB), have alerted the governments
on the seriousness of the problem and emphasized the need for State intervention in social
services such as basic education and health. In this article, we state that focusing on basic
education and health is an important part of the political ideological strategies in globalization
and, therefore, they are vital variables in the process of implementation of economic adjustment
policies to keep poverty at bearable levels, contributing, thus, for social and political stability.

Key words: development; globalization; economic adjustment policies; education; health.

* Professora do Colegiado do Curso de Pedagogia e do Mestrado em Educao da Unioeste

Universidade Estadual do Oeste do Paran Campus de Cascavel PR. Pesquisadora do Grupo
de Estudos e Pesquisas em Poltica Educacional e Social GEPPES. irenifigueiredo@unioeste.br
1. Este texto resultado de parte das reflexes sistematizadas para comprovao da tese de
doutorado defendida na Faculdade de Educao da Unicamp, rea de concentrao Histria,
Filosofia e Educao, sob orientao da Profa. Dra. Maria Elizabete Sampaio Prado Xavier.

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No contexto do Ps-Segunda Guerra, foi produzida a Ideologia

Desenvolvimentista, como estratgia da afirmao da hegemonia econmica e
poltica dos EUA e do deslocamento da Guerra Fria para o chamado Terceiro
Mundo. A Guerra Fria, sustentada pela Doutrina Truman, foi apresentada pelos
EUA que, entre outros objetivos, visava ajudar financeiramente os pases que
decidissem lutar contra o comunismo (Teixeira, 1993).
A Mensagem que Truman enviou ao Congresso, em junho de 1949,
conhecida como Ponto IV, enfatizou a necessidade de ajuda s economias
subdesenvolvidas, para ampliar as condies de trocas econmicas entre os EUA
e esses pases. Em 1950, foi outorgado o Act for International Development
Ato para o Desenvolvimento Internacional ou Ponto IV, legalizando as j
legitimadas determinaes da Mensagem enviada por Truman ao Congresso
em 1949, traando as bases e as noes para o desenvolvimento econmico dos
pases subdesenvolvidos. Definia-se, portanto, o projeto de segurana externa
frente s possveis investidas dos pases comunistas nos pases perifricos.
Estabelecia, a, novas regras para a cooperao econmica, mediante o
estabelecimento de acordos para a assistncia econmica, para a cooperao
financeira, tcnica e para as doaes (Nogueira, 1999, p. 63).
A Poltica da Porta Aberta indicou a direo da poltica de segurana externa
dos EUA, construindo a noo da inexorabilidade da assistncia tcnica para o
crescimento econmico, desde a Mensagem de Truman, o Ponto IV. Os
objetivos da poltica de segurana externa norte-americana foram colocados em
prtica atravs da mediao da Agncia Norte-Americana para o
Desenvolvimento Internacional USAID (1958), que ganhou destaque no
Brasil a partir de 1961, com a promulgao da Carta Punta del Este. Desse
modo, em agosto de 1961, na reunio do Conselho Interamericano Econmico
e Social (CIES-OEA), realizada em Punta del Este, Uruguai, as Repblicas
Americanas subscreveram a Carta Punta del Este, conferindo o carter
interamericano Aliana para o Progresso, proposta pelo governo John Kennedy
(Deitos, 2001).
Dessa forma, nas primeiras dcadas do Ps-Segunda Guerra, as ajudas
bilaterais para o desenvolvimento preponderaram em relao s ajudas
multilaterais, pois o Banco Mundial, inicialmente, teve suas aes mais voltadas
para a reconstruo fsica e econmica dos pases da Europa, com o Plano
Marshall. Na Amrica Latina, no contexto da Guerra Fria, tivemos o programa
da Aliana para o Progresso, que semelhana do que fora feito na Europa, por
intermdio do Plano Marshall, tinha como objetivo promover o desenvolvimento
nessa regio.
Toda a formulao da Aliana para o Progresso, no perodo da ideologia do
desenvolvimento, est associada ao comunismo e, conseqentemente, ao tema

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da segurana, pois a preocupao com as tenses sociais, como resultado da

pobreza, est associada a essa ideologia.
No contexto da Aliana para o Progresso, a educao e a sade no foram
consideradas as principais estratgias de interveno. A educao, por exemplo,
foi pensada menos em termos econmicos, relacionada ao desenvolvimento, e
mais como espao de embates ideolgicos, pois havia grande preocupao com
a influncia marxista nas universidades latino-americanas. No contexto da
Aliana para o Progresso, a educao foi pensada mais a partir de T. W. Schultz,
mas a estratgia da Aliana completamente rostowiana. Neste sentido,
para a perspectiva neoclssica, sistematiza por T. W. Schultz na
teoria do capital humano, a Educao seria o fator chave que
levaria os pases insuficientemente desenvolvidos ao
desenvolvimento. Como possvel observar, este tipo de
proposio tem importantes nuances em relao s teses de
Rostow, por acentuar a ao ideolgica. Nesta poca, ambas
orientaes coexistiam nos centros de poder. Apesar de
convergirem quanto necessidade de interferncia externa
[...], divergiam quanto ao carter da interferncia externa: a
primeira enfatizava que a educao e a tcnica (necessariamente
exgenas) poderiam alavancar o desenvolvimento, a segunda
sustentava a combinao de aes ideolgicas e aes de
domnio direto e aberto. A histria mostrou que no perodo
ureo de desenvolvimentismo, prevaleceu a segunda, como
atesta a terrvel srie de golpes militares na Amrica Latina...
(Leher, 1998, p. 72).

Portanto, at a dcada de 1960, a educao e a sade eram secundrias para

o Banco Mundial. A situao comeou a mudar a partir de George D. Woods
e, mais definitivamente, na gesto de Robert S. McNamara (1968-1981), que
deu nfase pobreza. O foco na pobreza significava o fortalecimento de uma
concepo estratgica diferente da de Johnson e Rostow e, por conseguinte, da
Aliana para o Progresso (Leher, 1998, p. 202).
Na gesto de McNamara, as sugestes do Relatrio Pearson (1969), que
constituram o resultado de um estudo sugerido pelo seu antecessor George D.
Woods (1963-1968), foram viabilizadas. As concluses do Relatrio Pearson
no foram mais do que a identificao das prticas propostas por Truman, em
sua Mensagem, em 1949. O Relatrio sistematizou as recomendaes
decorrentes da avaliao das conseqncias da ajuda para o desenvolvimento
econmico, sendo que o carter de crise e de desencantamento da ajuda para o
desenvolvimento, da parte dos pases desenvolvidos, foi atribudo ajuda bilateral
(Nogueira, 1999).

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Na dcada de 1970, portanto, a nfase do BIRD nos investimentos sociais

estava associada s crticas e recomendaes do Relatrio Pearson, e tambm
crise internacional e aos movimentos de libertao na frica, na sia e na Amrica
Latina. Assim, foi a partir da conjuntura de crise internacional e das questes
de segurana implcitas que o Banco Mundial passou a considerar as causas
sociais da pobreza e das necessidades bsicas.
Nessa direo, McNamara representou o primeiro marco expressivo de
mudana na concepo terica do Banco Mundial, pois anteriormente essa
instituio nunca havia concebido a tarefa de desenvolvimento como algo
relacionado ao alvio da pobreza. Defendeu que a pobreza deveria ser enfrentada,
uma vez que os benefcios do crescimento econmico por si s no alcanariam
os pobres. Foi, portanto, um dos principais responsveis pela mudana na
estratgia de poltica externa norte-americana.
Dessa forma, a noo de desenvolvimento tem sido referncia histrica para
o Banco Mundial. A nfase no crescimento econmico, como dinamizador do
desenvolvimento, tem sido a base conceitual desde a sua origem. Essa noo de
crescimento/desenvolvimento e as transformaes construdas no decorrer de
sua histria esto relacionadas ao movimento do capitalismo em nvel
internacional e suas relaes com os pases perifricos, materializadas por meio
de diferentes articulaes e mediaes poltico-ideolgicas e econmico-
financeiras, na implementao dos programas de desenvolvimento e de ajustes
estruturais e setoriais empreendidos nesses pases.
O financiamento concedido pelo Banco Mundial, at o final da dcada de
1950, destinou-se aos setores de infra-estrutura de capital, tais como:
transportes, energia eltrica, telecomunicaes, irrigao e racionamento de
gua. No incio da dcada de 1960, o Banco e a AIF reconheceram que o
desenvolvimento de setores como a educao, a agricultura e a indstria teriam
importncia decisiva para o progresso social e econmico. O Banco e a AIF, em
1968, empreenderam o primeiro plano qinqenal, no qual as operaes
creditcias duplicaram em comparao com os cinco exerccios anteriores. Alm
do financiamento para os setores tradicionais, incrementaram-se, em medida
significativa, as operaes relacionadas com os setores educativo e agrcola.
Tambm se prestou mais ateno aos aspectos sociais do progresso econmico,
incluindo o crescimento da populao, o emprego, a sade, a desnutrio, os
efeitos ambientais... (Banco Mundial, 1974).
Portanto, com McNamara, a concepo do desenvolvimento no se limitou
ao crescimento econmico. A partir desse momento, o Banco Mundial sustentou
que o crescimento econmico precisaria incluir aspectos sociais e polticos,
associados planificao familiar, urbanizao e ao desemprego. McNamara
(1974) defendia que os governos deveriam reorientar sua poltica de

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desenvolvimento para enfrentar frontalmente a pobreza. Os governos realizariam

essa meta sem abandonar os objetivos do crescimento econmico geral, mas
deveriam estar dispostos a dar alta prioridade ao estabelecimento de metas de
crescimento em termos de necessidades humanas bsicas: educao, sade,
nutrio, habitao e emprego.
O atendimento educao e sade bsicas constitui-se, com clareza
indiscutvel, em estratgias poltico-ideolgicas para conter o crescimento
populacional e, conseqentemente, administrar a pobreza. O Relatrio Pearson
atribua ao crescimento demogrfico descontrolado o aumento da pobreza, o
que foi reafirmado por McNamara (1974, p. 18), ao ressaltar que [...] o maior
obstculo ao progresso social e econmico da maior parte dos povos do mundo
subdesenvolvido o crescimento demogrfico desmesurado.
O Relatrio Pearson vinha rever a noo de desenvolvimento e suas relaes
com o crescimento econmico. Assim, a preocupao com a satisfao das
necessidades bsicas emergiu das recomendaes e indicaes deste Relatrio,
passando a associar o financiamento de infra-estrutura ao financiamento da
satisfao das necessidades humanas bsicas. Todavia, o setor de infra-estrutura,
na concesso dos financiamentos, permaneceu como eixo central para conquistar
o crescimento econmico, fator de desenvolvimento (Deitos, 2001;
Lichtensztejn; Baer, 1987; Nogueira, 1999).
Nesse sentido, para conter a pobreza eram precisos investimentos em infra-
estrutura produtiva e social, educao, sade, moradia, controle demogrfico,
nutrio e criao de empregos. Mas tambm era preciso conceber a educao
e a sade de forma integrada para garantir a estabilidade social, com o
desenvolvimento de projetos, nessas reas, que articulassem o crescimento/
desenvolvimento com o bem-estar social. Dessa forma, o Banco Mundial (1975)
considera que a sade contribui diretamente com o bem-estar humano e pode
ser considerada como uma medida de bem-estar social. Uma poltica de sade
construtiva deve almejar a manuteno do delicado equilbrio entre uma sade
melhor e o desenvolvimento econmico geral. As atividades no setor de sade
devem focalizar-se nas atividades do setor da educao, devendo apoiar projetos
que combinem a promoo do desenvolvimento econmico com a redistribuio
do bem-estar.
A satisfao das necessidades bsicas, na estratgia do Banco Mundial,
expressava-se no reconhecimento de que, por intermdio do crescimento
econmico, no seria automaticamente alcanado o bem-estar da maioria da
populao dos pases subdesenvolvidos. Nos vinte anos de ajuda para o
desenvolvimento, constatou-se que o bem-estar social da populao no teria
correspondido ao ndice de crescimento, medido pelo Produto Bruto dos pases
razoavelmente industrializados, como foi o caso do Brasil. A suposio era de

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que o desenvolvimento social ocorreria como derivao mecnica do crescimento

econmico. Como essa lgica no se realizou, atribuiu-se ao crescimento
demogrfico descontrolado o aumento da pobreza e, conseqentemente, a no
ampliao dos benefcios sociais do progresso, produto dos ndices do
crescimento econmico (Nogueira, 1999).
Na Aliana para o Progresso a educao no fez parte do ncleo slido de
sua formulao e ocupou apenas um lugar secundrio, ainda que, do ponto de
vista poltico, a Universidade tenha sido considerada relevante como espao de
embates ideolgicos. Porm, com o reconhecimento do papel fundamental da
agricultura e do capital humano uma preocupao constante do Banco
Mundial consagrar-se-iam as teses neoclssicas de T. W. Schultz, da Teoria do
Capital Humano, em que a educao e a tcnica (necessariamente exgenas)
poderiam impulsionar o desenvolvimento, levando os pases subdesenvolvidos
ao desenvolvimento (Leher, 1998).
A formao do capital humano requeria investimentos em educao e sade,
os quais reduziriam a pobreza e gerariam o bem-estar social. Assim, era preciso
promover a satisfao das necessidades bsicas a partir de dois processos:
aumentar a produtividade dos mais pobres, por meio da valorizao do capital
humano, e promover a extenso de servios bsicos mnimos a essa populao.
Nesse sentido, enfatiza McNamara (1979), a populao pobre necessita de
um nvel adequado de renda, bem como de um acesso eqitativo aos servios
pblicos essenciais que so fundamentais para sua sade e produtividade. Os
servios pblicos essenciais contemplariam o abastecimento de gua potvel, a
educao bsica, a ateno mdica preventiva, a eletricidade e o transporte
pblico. A tarefa do Banco Mundial consiste em ajudar os pases-membros em
desenvolvimento na realizao de todas as suas atividades relacionadas com o
processo de desenvolvimento. Isso inclui a luta contra a pobreza absoluta, visto
que a nica esperana vivel de reduzir a pobreza consiste em ajudar as pessoas
pobres a incrementar sua produtividade.
A educao e a sade bsicas passavam a ser amplamente consideradas
variveis fundamentais do processo de desenvolvimento social e econmico e
de segurana externa. Na Conferncia Internacional sobre Ateno Primria
em Sade, realizada em Alma-Ata, URSS, em setembro de 1978, com patrocnio
conjunto da OMS Organizao Mundial de Sade e do UNICEF Fundo
das Naes Unidas , afirmou-se que um dos principais objetivos dos governos,
das organizaes internacionais e da comunidade mundial, at o ano 2000,
que todos os povos atinjam um nvel de sade que lhes permita levar uma vida
social e economicamente produtiva.
Assim, a promoo e a proteo da sade so condies indispensveis para
um determinado desenvolvimento econmico e social slido, bem como

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contribuiriam para melhorar a qualidade de vida e para alcanar a paz social. A

ateno primria em sade a chave para alcanar essa meta como parte do
desenvolvimento. Uma poltica de independncia, de paz e de desarmamento
deveria liberar recursos adicionais, os quais poderiam ser empregados para fins
pacficos e, em particular, para acelerar o desenvolvimento social e econmico.
Uma proporo desses recursos deveria ser destinada ao cuidado primrio com
a sade, elemento essencial do desenvolvimento (OMS/Unicef, 1978).
O enfoque do Banco Mundial na educao ampliou-se no final da dcada
de 1960, acabando por destac-la como uma de suas polticas setoriais durante
a dcada de 1970. Nesse contexto, a UNESCO foi perdendo suas atribuies
para o Banco Mundial e, aps a sada dos EUA daquele organismo, em 1984,
o debate sobre a educao foi se transformando em assunto de negcios, de
banqueiros e de estrategistas polticos. A sada dos EUA da UNESCO situou-
se no bojo do abandono da ideologia do desenvolvimento e de privilegiamento
de outros meios de direo intelectual e moral presentes na ideologia da
globalizao, que surgiu a partir da crise estrutural do capitalismo, j evidenciada
na dcada de 1970. Dessa forma, a doutrina desenvolvimentista estava
demasiadamente exaurida e desacreditada. Por isso, foi muito bem-vinda a
renovao do sistema ideolgico. Os neoliberais consideram-se como portadores
da verdadeira doutrina capitalista e empreenderam reformas que configuram,
conforme alegam, uma nova Era, a da globalizao (Leher, 1998).
Dessa forma, antes da dcada de 1970, os emprstimos do Banco Mundial
foram direcionados para o setor de infra-estrutura (energia, transportes e
comunicaes). A partir da dcada de 1970, com projetos destinados ao setor
social (Tabelas 1 e 2), teve incio uma outra fase de atuao do Banco Mundial
nos pases subdesenvolvidos.

Tabela 1. Brasil emprstimos com o BIRD para o setor social 1949-1989

Perodos Setor Social

1949-1959 -
1960-1969 -
1970-1979 14,7%
1980-1989 18,7%
1949-1989 16,9%
Fonte: Gonzalez et al., 1990

As conseqncias da crise financeira internacional e da crise da dvida externa

(1982) que atingiram os pases perifricos, decorrentes da associao da elevao

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do preo do petrleo (1973-1979); da ao unilateral dos EUA de elevar as

taxas de juros (1979) e da revalorizao do dlar pelo Banco Central norte-
americano (1979), contriburam para que os organismos multilaterais de
financiamento, o FMI, o BIRD e o BID, assumissem a liderana no processo
de renegociao da dvida desses pases, por meio de uma srie de
condicionalidades econmico-financeiras e poltico-ideolgicas circunscritas aos
Planos de Estabilizao e aos emprstimos para os ajustes estruturais (1980) e
setoriais (1983).
Assim, com a queda do Muro de Berlim e o fim da Guerra Fria, o BIRD j
no precisava mais lutar para conter a expanso do comunismo. Foi assim que
iniciou a sua contribuio para a expanso do novo modelo econmico, conforme
desejavam e pressionavam os governos conservadores dos pases centrais. Os
EUA abandonaram a doutrina de desenvolvimento para todos, a partir da crise
da dvida externa, concentrando-se na defesa de que os pases pobres deveriam
economizar tanto quanto possvel, para honrar os servios de suas dvidas e
preservar o seu crdito (Leher, 1998).
As aes do presidente do Banco Mundial, Alden W. Clausen (1981-1986),
voltaram-se para o ajuste estrutural das economias endividadas. Nessa direo,
os pases em desenvolvimento deveriam ajustar-se economia externa por meio
dos programas de ajuste econmico. Alden W. Clausen tambm sustentou que
a estratgia para a reduo da pobreza estaria no aumento da produtividade
dos pobres. Os governos deveriam adotar medidas para assegurar que as
oportunidades de emprego e o poder aquisitivo dos pobres no fossem limitados
pela doena, pela insuficincia alimentar e pela carncia de educao (Clausen
apud Silva, 2002).
Nesse sentido, na dcada de 1980, para dar continuidade ao processo de
implementao das polticas de ajuste econmico, houve uma ampliao dos
recursos para os setores sociais (Tabela 2). Essa prioridade do BIRD estava
associada necessidade de controlar as situaes de extrema pobreza durante o
processo de ajustamento econmico, enquanto medida para evitar possveis
tenses sociais. Em 1984, a educao e a sade obtiveram 30,49%, do total de
emprstimos. Em 1988, a sade, o desenvolvimento urbano, o abastecimento
de gua e o saneamento bsico representaram 58,01% do total dos investi-
mentos, e em 1989 o desenvolvimento urbano obteve 100% dos emprstimos.
Na gesto de Barber Conable (1986-1991), os emprstimos do Banco
Mundial vieram acompanhados das condicionalidades impostas pelos ajustes
estruturais e setoriais. Na conjuntura da crise, com os emprstimos de ajuste
setorial e estrutural, permaneceu a noo de que para haver desenvolvimento
era preciso haver crescimento econmico, mas foi nesse contexto que o
crescimento se orientou para a imerso competitiva no mercado internacional.

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Tabela 2. Brasil emprstimos do BIRD ao setor social 1949-1989

Setor Social

Populao Desenvolvimento Abastecimento

Anos Educao Sade de gua e
e Nutrio Urbano
Saneamento
1970 - - - - -
1971 3,32% - - - 13,43%
1972 - - - - -
1973 - - - - -
1974 15,13% - - - 26,39%
1975 - - - - -
1976 - - 5,30% - 11,16%
1977 11,98% - - - -
1978 - - - - 8,87%
1979 - - - 32,88% 20,17%
1980 5,4% - - - 45,40%
1981 - 1,17% - - 16,22%
1982 - - - 12,38% 3,25%
1983 0,98% - - 2,59% 14,83%
1984 12,77% 17,72% - - -
1985 - 0,13% - - 1,07%
1986 - 3,62% - 10,93% -
1987 5,35% - - - 3,59%
1988 - 17,37% - 27,89% 12,75%
1989 - - - 100% -

Fonte: Gonzalez et al., 1990

Na dcada de 1990, o Banco Mundial reafirmou a necessidade de

administrar a pobreza, ao destacar que seu objetivo continuava sendo a sua
reduo. O argumento pautava-se na defesa de que o ajuste era visivelmente
necessrio para conquistar a sade a longo prazo (Banco Mundial, 1993, p.
08). Desse modo, permaneceu a nfase no crescimento econmico como fator
de desenvolvimento social, ao declarar que suas aes consistiam em colaborar
com os pases, ajudando-os a formular e aplicar polticas que resultassem na
ampliao dos mercados e no fortalecimento de suas economias, visando

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melhorar a qualidade de vida de todos os habitantes (Banco Mundial, 1995b;

p.9; 1995d, p.VI apud Silva, 2002, p.82).
Com Lewis T. Preston (1991-1995), evidenciou-se uma nova
condicionalidade aos emprstimos do Banco Mundial, dado que a
governabilidade constituiria um critrio fundamental para a obteno de xito
nas reformas. A nfase na governabilidade estaria associada capacidade do
governo de realizar as polticas de ajuste, definidas pelos organismos
internacionais. Assim, a nfase na administrao da pobreza dizia respeito s
condies de governabilidade e, mais genericamente, sustentao das reformas.
O presidente do Banco Mundial, J. D. Wolfensohn (1995), apontou para a
mesma direo, sendo mais explcito ao associar pobreza e segurana. Destacou,
portanto, que a reduo da pobreza seria prioridade, visto que ela era responsvel
por gerar instabilidade poltica, social e econmica. O Banco Mundial estava
ciente do problema, e da a preocupao com a governabilidade, em duas dimen-
ses: 1) criar condies macroeconmicas estveis para manter inalterveis as
regras contratuais relativas ao capital e ao trabalho; e 2) controlar as tenses sociais
decorrentes da excluso forada, visando a estabilidade poltica (Leher, 1998).
Foi no ltimo perodo que se produziu um consenso, no interior do Banco
Mundial, sobre os danos sociais e o fracasso da aplicao dos Planos de
Estabilizao do FMI e dos programas de ajuste do BIRD e do BID. Os prejuzos
dos programas de ajustes foram mencionados no documento World Development
Report, de 1990, quando admitiu que, no curto prazo, alguns pobres podem
perder, e em 1993, quando Sebastian Edwards, economista-chefe para Amrica
Latina e Caribe, reconheceu que em alguns pases os programas de ajuste
estrutural eram excessivamente custosos, o que piorava a distribuio de renda,
embora o custo de no realizar tambm fosse alto. Outros estudos do Banco
Mundial tambm reconheceram que em muitos pases em processo de ajuste
houvera aumento de desemprego, enquanto a matrcula no ensino primrio e
os nveis nutricionais dos pobres desabaram. A poltica que visava aliviar a
pobreza teria de ser includa no contexto da poltica de ajuste estrutural
(Leher, 1998).
A necessidade de dar resposta imediata aos grupos socialmente vulnerveis,
com programas para os pobres (pro-poor programs), do Banco Mundial, est
sistematizada no documento World Development Report 1990: Poverty, que
descreve os indicadores do agravamento da pobreza produzido pela crise, somado
aos efeitos das polticas de ajuste econmico. A necessidade de administrar a
pobreza e de controlar politicamente a misria tem sido ampliada, consistindo
num mecanismo estratgico de longo prazo, o que levou publicao dos dois
volumes da UNICEF sobre o Adjustmente With a Human Face (1987), e tambm
do documento Reforma social e pobreza (1993), organizado e publicado

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 Pro-Posies, v. 19, n. 1 (55) - jan./abr. 2008

conjuntamente pelo BID e pelo PNUD. Em 1999 o FMI tambm demonstrou

sua preocupao com aquilo que chamou de humanizao da globalizao,
conforme declarao do ex-diretor da instituio, Michael Candessus, para o
jornal Folha de So Paulo, em 29 de setembro (Tavares; Fiori, 1993; Soares,
2002).
Para o Banco Mundial, o atendimento educao e sade bsicas, como
estratgias para administrar a pobreza e inserir o indivduo no mercado de
trabalho, inerente ao cumprimento da satisfao das necessidades bsicas
estabelecidas por Robert S. McNamara, no final da dcada de 1960 e
consolidadas a partir da dcada de 1970. Na dcada de 1990, observamos essa
preocupao quando o Banco Mundial estabeleceu que cabe educao bsica
fornecer conhecimentos tcnicos sobre nutrio, sobre controle da natalidade,
sobre programas de contabilidade, de informtica e de conhecimentos sobre
ecologia para evitar a degradao ambiental e manter a fora dinmica do trabalho
saudvel (Banco Mundial, 1998-1999).
Especialmente na dcada de 1990, a concepo de trabalho, para o Banco
Mundial e para o BID, constituiu o maior bem dos pobres; noo fundamental
para justificar o investimento em capital humano. Concebe-se que a pobreza se
reduz medida que aumenta o nvel de educao da fora de trabalho. Isso
legitima a prioridade da educao e da sade bsicas, o que, segundo o Banco
Mundial e o BID, alm de possibilitar a obteno de renda pelos pobres,
impulsionar o crescimento econmico e o desenvolvimento social, reduzindo
a pobreza.
A educao e a sade articulam-se como mitos promotores, na relao
educao/sade-trabalho-renda-reduo da pobreza. Os organismos
multilaterais de financiamento sustentam, portanto, que melhorar a educao
de particular importncia para consolidar o desenvolvimento econmico e
social (BID, 1999). A educao constitui um instrumento de promoo do
crescimento econmico e de reduo da pobreza, mediante a utilizao produtiva
do trabalho e a prestao de servios sociais bsicos aos pobres (Banco Mundial,
1995). Na rea da sade, fundamental a interveno pblica como condio
para reduzir ou aliviar a pobreza, bem como para melhorar as condies de
sade e contribuir com o crescimento econmico (Banco Mundial, 1993).
A nfase na educao e na sade bsicas, como mecanismo de reduzir a
pobreza por meio do aumento da produtividade e da renda, resultaria numa
situao de bem-estar social dos indivduos. Dessa forma, o Banco Mundial
(1993) sustentava que os investimentos pblicos na rea da sade se justificavam
na medida em que os pobres nem sempre podiam pagar pelo tratamento
mdico, que resultaria no aumento de sua produtividade e seu bem-estar. Esses
investimentos so importantes, pois reduzem a pobreza ou mitigam suas

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conseqncias. Assim, algumas aes em favor da sade so de carter

essencialmente pblico.
Na Amrica Latina, a implementao de um conjunto de reformas estruturais
e setoriais de dimenso neoliberal, realizadas nas duas ltimas dcadas, tem
produzido um quadro de distribuio de renda desigual, que gera a pobreza,
seguida da precarizao das condies de sade, educao, moradia e emprego.
Assim, as mudanas efetivadas na noo de crescimento/desenvolvimento,
conforme mencionamos, e as aes que foram realizadas a partir dessas novas
noes, pelo Banco Mundial, demonstram que, mesmo com a incorporao de
outros fatores, o crescimento econmico continuou sendo a meta prioritria
para o desenvolvimento social dos pases perifricos. O FMI, o Banco Mundial
e o BID, ao prosseguirem com o processo de implementao das polticas de
ajuste estruturais e setoriais, buscam corrigi-las com medidas destinadas a
administrar a pobreza.
Neste sentido, a preocupao com o aumento da pobreza e o consenso no
interior das instituies, como o FMI, o BID e o Banco Mundial, de que havia
necessidade de correo nas propostas de ajuste no encerraram a agenda para
a implementao dos programas de ajustes estruturais e setoriais. A necessidade
de intervir, de acordo com o Banco Mundial (1993), porque h necessidade
de proteger os pobres, visto que ainda resta muito a aprender acerca de meios
mais eficazes de implementar os programas de estabilizao e de ajuste.
Afinal, destaca o Banco Mundial (2000), o Brasil, no geral, aceita a
globalizao como realidade e quer tirar o mximo de benefcio dela. Ao mesmo
tempo, os riscos e custos de resultados negativos, especialmente no mbito
social, precisam ser cuidadosamente gerenciados.
Considerando a dvida externa brasileira, nos ltimos 30 anos (1968-1999)
cresceu 237 bilhes de dlares! No decorrer do primeiro mandato de FHC, a
transferncia para os credores girou em torno de 128 bilhes de dlares, cerca
de 233 bilhes de reais. Com esse dinheiro teria sido possvel pagar um bnus
de 1.474 reais para cada brasileiro, ou dar 45 mil reais para cada famlia brasileira
que vive com at 1 salrio mnimo, ou investir 58 bilhes de reais ao ano para
erradicar a pobreza, durante quatro anos (Gonalves; Pomar, 2001).
No entanto, no Brasil na dcada de 1990, dados demonstram que o nmero
de pobres2 era de 39,3 milhes, correspondente a 27% da populao total.

2. A estimativa do nmero de pobres aqui est baseada em dados da PNAD-90. So consideradas

pobres aquelas pessoas cujo rendimento familiar per capita mensal igual ou inferior ao valor de
uma linha de pobreza (1/4 do salrio vigente em 1980). Este valor da linha de pobreza correspondia
a um rendimento familiar per capita anual de US$ 413 em 1990, o equivalente a US$ 34,4
mensais... Nota da autora no texto.

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Nessa mesma dcada, trinta e dois milhes de pessoas (22% da populao

brasileira), compondo nove milhes de famlias, estariam em situao de
indigncia3, com semelhante distribuio regional e urbano-rural (Soares, 2001).
Tambm preciso lembrar que os diversos ajustes fiscais tm implicado
cortes para o conjunto das polticas sociais, inclusive para as polticas sociais
restritas e focalizadas.
Em termos de evoluo do gasto com o conjunto dos benefcios
assistenciais dirigidos aos mais pobres, os anos iniciais da dcada
de 1990 confirmam e agravam a tendncia anterior de queda,
apresentando cortes de 50% nesses gastos. Os recursos relativos
aos gastos com salrio-famlia passam de um patamar de US$ 1
bilho entre 1980 e 1982 para um patamar de 100 milhes a
partir de 1991 (Dain, 2001, p.133).

A racionalidade econmica (relao custo-benefcio) o parmetro para

definir as prioridades de investimentos em educao e sade e,
conseqentemente, a taxa de retorno social a elas inerentes.
O acesso gua potvel e o controle de doenas infecciosas so
bens e servios pblicos com grandes externalidades4 que o
setor privado no pode fornecer, ou s o faz de maneira limitada
[...] A rentabilidade da educao especialmente elevada no
nvel primrio, porque a alfabetizao universal gera grandes
externalidades para a sociedade. A educao das meninas, por
exemplo, est vinculada melhoria da sade das mulheres e de
seus filhos e a taxas mais baixas de fecundidade (Banco Mundial,
1997, p.55).

Os impactos e as conseqncias da crise estrutural do capitalismo, da crise

da dvida externa e dos ajustes estruturais e setoriais, que produziram respostas
sociais e polticas especficas, tm como resultado a priorizao de aes de
assistncia focalizadas e restritas, com nfase nas reas de educao e sade
bsicas. Para tanto, a defesa tem sido de que preciso ...melhorar a eficincia
do gasto social e apoiar a descentralizao dos servios oficiais, com vistas a
parcerias estreitas com a comunidade e a sociedade civil (BID, 2000, p.216).

3. Ver IPEA, 1993, que considera indigentes aquelas famlias cujos rendimentos mensais lhes
permitem, no mximo, a aquisio de uma cesta bsica de alimentos. Nota da autora no texto.
4. O Banco Mundial (1993) define o que geraria essas externalidades positivas da seguinte forma:
os bens pblicos so caracterizados pelo fato de que todos podem us-los ou beneficiar-se deles,
sem que tais uso e benefcio fiquem limitados para os demais. As externalidades positivas dos
bens pblicos ocorreriam, portanto, quando o consumo de um indivduo beneficiasse aos demais.
Por isso, justo que o pacote de atendimento clnico essencial seja financiado com verbas
pblicas, na medida em que gera externalidades positivas e reduz a pobreza.

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Em sntese, no contexto da ideologia da globalizao, as polticas restritas e

compensatrias, que tm como prioridade atender aos grupos de extrema
pobreza, consubstanciam, em parte, a proposta dos organismos multilaterais
de financiamento em especial o Banco Mundial e o BID de focalizao dos
gastos destinados a esses grupos, o que justifica o investimento do Estado nas
reas de educao e sade bsicas.
Nesse sentido, a lgica emergencial e seletiva dos programas que reforam
essa perspectiva vincula-se, por exemplo, s aes das Organizaes No-
Governamentais (ONGs), do Programa dos Agentes Comunitrios de Sade
(PACS), do Programa de Sade da Famlia (PSF), do Programa Fome Zero, do
Programa Bolsa Famlia, do Programa Comunidade Solidria, entre outros.
O consenso do BID e do Banco Mundial, quanto ao Estado oferecer os
servios essenciais bsicos, de educao e de sade, tem como meta manter a
pobreza em nveis suportveis, atendendo s demandas sociais crticas para
administrar os efeitos recessivos das duras polticas de ajuste econmico. Desse
modo, pode-se afirmar que a interveno do Estado, nessas reas, contribui
para criar as condies favorveis mnimas para implementar as polticas de
ajuste econmico, visando contribuir com a estabilidade poltica e social
(Figueiredo, 2006).

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Recebido em 22 de maro de 2007 e aprovado em 21 de setembro de 2007.

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