DOCUMENTO DE TRABAJO

Elaborado con la experiencia adquirida en la proyeccin jurdica de la Ley 1450 de 2011

Grupo de la Oficina Asesora Jurdica DNP
Coordinador Leonardo Pazos Galindo

Si planeamos para un ao, debemos plantar cereales.

Si planeamos para una dcada debemos plantar rboles.
Si planeamos para toda la vida debemos entrenar y educar a los hombres.

El arte de Guerra de SUN TZU

No hay ningn viento favorable para el que no sabe a qu puerto se

dirige.

El mundo como voluntad y representacin de Arthur Schopenhauer

INTRODUCCIN

Se presentan estos breves apuntes para la consideracin de los lectores interesados en la materia relativa a la
Planeacin en Colombia, sin pretensin distinta, a la de ser una oportunidad para el anlisis de cmo se debe
estructurar un plan de desarrollo.

La mayora de los textos que se recopilaron en este trabajo corresponden a algunos de los apartes de las Sentencias
de Constitucionalidad ms relevantes que sobre el tema se han producido en la jurisprudencia colombiana, referentes a
la forma en la elaboracin y trmite de la respectiva ley, as como con los principios inspiradores y esencialmente, a los
aspectos relacionados con la unidad de materia, la coherencia y la instrumentalizacin de dichas normas.
Se debe resaltar que sin perjuicio de la existencia de los preceptos constitucionales contenidos en Ttulo XII del
Captulo 2 de la Constitucin Poltica de 1991, el pas atendi la necesidad de plantear las estrategias previstas en los
Planes de Desarrollo centralizados y cuatrienales, as:

Las cuatro estrategias de Misael Pastrana Borrero , 1970 1974

Para cerrar la brecha de Alfonso Lpez Michesen, 1974 1978
Plan de integracin nacional de Julio Csar Turbay Ayala, 1978 1982
Cambio con equidad de Belisario Betancur Cuartas, de 1982 1986
Plan de Economa Social de Virgilio Barco Vargas, 1986 1990
La Revolucin Pacfica de Csar Gaviria Trujillo, 1990 1994. Acto legislativo de Gaviria.

Con las previsiones de la actual Constitucin, se concibe el Plan Nacional de Desarrollo, como un desarrollo legislativo
que ha de ser participativo y concertado entre el Gobierno Nacional, las entidades territoriales y los sectores
productivos y econmicos que estn representados en el rgano consultivo no permanente del Consejo Nacional de
Planeacin. As mismo, se determina que el Plan tendr una parte general y un plan de inversiones de los entes
pblicos nacionales y atender elementos de sostenibilidad ecolgica y econmica, entre otros.

En el perodo transicional constitucional colombiano, fue menester adoptar a travs del acto legislativo No. 2 de 1993,
las medidas transitorias que contuvieron el Plan Nacional de Desarrollo que rigi hasta que fue expedida la Ley 188 de
1995, las cuales estuvieron contenidas en las leyes anuales de presupuesto de rentas y de apropiaciones de la Nacin.

Previa a la radicacin del proyecto de ley No. 179 Cmara y 218 Senado se surtieron, cuando menos veinte foros
regionales con la sociedad civil y diez sectoriales, y se llev a cabo el XIV Congreso Nacional del Plan de Desarrollo,
que tuvo lugar en Yopal Casanar, durante el 25 al 27 de noviembre de 2010, en ellos se dio amplia participacin a la
ciudadana en general y a los gremios productivos del pas.

En punto a la consideracin anterior debe researse que inicialmente la visin de Gobierno fue la de adaptar,
reformular y reforzar componentes esenciales del Plan Nacional de Desarrollo, a travs de las inolvidables cinco (5)
locomotoras que bsicamente consistan en: la Innovacin, Agricultura y desarrollo rural, Vivienda y ciudades amables,
Infraestructura de transporte, Desarrollo minero y expansin energtica, sin embargo un aspecto fctico consistente en
la fuerte ola invernal que azot a gran parte del territorio desde la segunda mitad de 2010, y dej consecuencias
devastadoras sobre la poblacin y las actividades econmicas, oblig al Presidente y su equipo de Gobierno a plantear
mayores retos en prevencin y mitigacin de riesgos, as como en la coordinacin interinstitucional para brindar mayor
cobertura en la atencin de la poblacin ms pobre y vulnerable.

Entrando en materia, vale decir que el Plan Prosperidad para Todos est diseado para promover el crecimiento
sostenible y la competitividad de Colombia, como Un pas integrado a la economa mundial con una infraestructura y
un entorno de competitividad que transforme las ideas en negocios, los negocios en empleo, el empleo en ms
ingresos, y por ende, en menor pobreza y mayor bienestar y progreso social, esta hoja de ruta significa lograr una
sociedad con ms empleo, menos pobreza y ms seguridad.

Para ir decantando lo que se pretendi hacer con la promulgacin de la Ley 1450 de 2011, en primer lugar habr de
sealarse que contiene un captulo denominado Mecanismos para la Ejecucin del Plan, conforme el cual se
entronizan en el desarrollo normativo del pas y sus regiones, elementos tales como los Convenios Plan, Sistemas
Nacionales de Coordinacin, las estrategias territoriales para la superacin de la pobreza extrema, el giro directo de los
recursos del Sistema General de Participaciones SGP, la Unificacin de los reportes de informacin, entre otros
dispositivos que sin duda alguna coadyuvarn en el fortalecimiento institucional para el servicio de las necesidades
ciudadanas.

Una estrategia destacable e innovadora son los Convenios Plan que consisten en la posibilidad con la que durante la
vigencia de la Ley (4 aos) cuentan las entidades territoriales para implementar y complementar las acciones de
poltica que deseen poner en los territorios bajo su autoridad, con ello se habilita a la Direccin General de Crdito
Pblico y del Tesoro Nacional para efectuar los desembolsos y administrar los recursos a que haya lugar, garantizando
con esta accin que en prctica las regiones tengan mayor solidez econmica y estabilidad jurdica para su desarrollo.
De otra parte se enfatiza en la importancia de desarrollar estrategias en temas como: la implementacin de polticas de
empleo para jvenes, la consolidacin de un sistema de educacin universitaria, tcnica y tecnolgica pertinente y de
calidad, el desarrollo de programas de emprendimiento para jvenes, y el fortalecimiento de las polticas de innovacin
y adaptacin de nuevas tecnologas, entre otros mecanismos para hacer de Colombia un pas con recurso humano
competitivo y por tanto competente para desarrollar los retos de la globalizacin.

Finalmente, el esquema de seguimiento del Plan Nacional de Desarrollo est estructurado para en primer trmino, para
establecer los indicadores estratgicos mediante los cules el Gobierno Nacional monitorea las prioridades del Plan en
su conjunto; en el segundo nivel se fijan indicadores de programa que permiten monitorear el progreso de los sectores
y las entidades en trminos de la entrega de bienes y servicios a la sociedad; y en el tercer nivel, se sealan
indicadores de gestin por medio de los cuales el Gobierno monitorea el desempeo de las entidades, su eficiencia
administrativa y financiera, y su mejoramiento continuo.

Ahora el verdadero reto es hacer de este sueo una realidad, lo cual implica aterrizar los lineamientos y las metas a las
necesidades reales del pas. Es decir, reconocer la naturaleza de nuestra estructura productiva, y de nuestra riqueza
natural y humana, e identificar las limitaciones financieras y de entorno existentes.

Alcance Genrico del Plan Nacional de Desarrollo

El Plan Nacional de Desarrollo es una estrategia por medio de la cual se cristaliza un programa de Gobierno.
Esencialmente, responde a ese carcter y esa es la estirpe de sus normas, aunque en muchas ocasiones la Corte
Constitucional le ha dado un alcance que, en principio, podra desbordar ese lindero, por cuanto se encarga de
modificar una ley sustancial en determinada materia. En todo caso, cada norma o disposicin debe estar
estrechamente asociada a los programas y proyectos que se pretenden llevar a cabo durante esa administracin.

Una visin ortodoxa, que impedira la inflacin normativa que han vivido los planes de desarrollo que ha pasado de
cuarenta y siete (47) a ms de ciento sesenta (160) artculos, sera impulsarlo para cumplir unos cometidos dentro
de una temporalidad sin entrar a modificar normas sustantivas. Esto puede ser tan slo una ilusin pero el derrotero
que debe marcarse desde el Gobierno debera estar orientado, lo mximo posible, de esa manera.

El Concepto de Planeacin en Colombia:

La Corte Constitucional ha considerado la planeacin como uno de los fundamentos del Estado Social de Derecho
participativo y descentralizado, tal y como se observa en la Providencia del de ulio de 2003, en la que se seal:

La planificacin econmica y social, como instrumento para el direccionamiento de la poltica administrativa a

la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin y al logro de la efectividad de los derechos, es
concebida como uno de los fundamentos del Estado social de derecho postulado en la Constitucin
Poltica de 1991. Corte Constitucional, Sentencia C-524 de 2003, Magistrado Ponente Jaime Crdoba
Trivio.
El concepto de planeacin que trae la Constitucin Poltica de 1991, es compatible con un modelo econmico de
libertad de empresa e intervencin econmica, con nfasis en autonoma territorial, prioridad del gasto social,
participacin ciudadana y el equilibrio ambiental y ecolgico.
El concepto de planeacin que acoge la Constitucin Poltica de 1991, y que encuentra su antecedente
inmediato en la reforma constitucional de 1968, es compatible con un modelo econmico de libertad de
empresa que rescata, sin embargo, las facultades estatales de intervencin econmica. El modelo que
adopta la Carta de 1991, hace nfasis en la autonoma de las regiones en la gestin de su propio desarrollo, en
la prioridad del gasto social concebido como un mecanismo ptimo de redistribucin del ingreso, en el principio
de participacin ciudadana y de concertacin en la formulacin de las polticas de planeacin, que refuerza la
vigencia del principio democrtico, y en la necesidad de garantizar el equilibrio y la preservacin ambiental y
ecolgica. De otra parte, este modelo de planeacin pretende ser global, es decir abarcar todas las esferas del
actuar institucional del Estado, tanto a nivel nacional como territorial. Corte Constitucional, Sentencia C-
577/00, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa, Bogot 16 de mayo de 2000. Confirmada por las
sentencias C- 737 del 21 de junio de 2000, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Daz; C-799 del 29 de
 junio de 2000, Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell; C-801 del 29 de junio de 2000,
Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrn Sierra; C-843 del 6 de julio de 2000, Magistrado Ponente Dr.
Fabio Morn Daz; y C-1047 del 10 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morn Daz.

Autoridades e Instancias de Planeacin en Colombia

(Art. 39 de la Constitucin Poltica, 9 de la Ley orgnica 152 de 1994 y Decretos 2284 de 1994 y 2250 de 2002).

La Ley 152 de 1994 trae la siguiente distincin entre autoridades e instancias de planeacin:

Autoridades de Planeacin (Art. 8 Ley 152):

1. El Presidente de la Repblica

2. El Consejo de Poltica Econmica y Social - CONPES

3. El Departamento Nacional de Planeacin

4. El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

5. Dems Ministerios y Departamentos Administrativos, en lo de su competencia.

Instancias Nacionales de Planeacin (Art. 8 Ley 152):

1. Congreso de la Repblica.

2. Consejo Nacional de Planeacin: Debe ser convocado por el Presidente tan pronto haya tomado posesin (Art.
9, Ley 152 ). Los miembros se eligen para periodos de 8 aos, que se renovarn parcialmente cada cuatro
aos, de listas que presenten las respectivas autoridades y organizaciones. Funciones (Art. 12, Ley 152):
Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.
Organizar y coordinar una amplia discusin nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo,
mediante la organizacin de reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeacin
en las cuales intervengan los sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales, con el fin
de garantizar eficazmente la participacin ciudadana de acuerdo con el artculo 342 de la Constitucin
Poltica.
Absolver las consultas que, sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las dems
autoridades de planeacin durante la discusin del proyecto del plan.
Formular recomendaciones a las dems autoridades y organismos de planeacin sobre el contenido y la
forma del Plan.
Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno.

El Sistema Nacional de Planeacin conformado por el Consejo Nacional de Planeacin y los Consejos Territoriales
de Planeacin. (Art. 340 C. P.)
El Consejo Nacional de Planeacin, segn las disposiciones de la Ley orgnica 152 de 1994, y Decretos 2284 de
1994 y 2250 de 2002 deber, para su conformacin, adelantar el siguiente procedimiento:
1. Ser convocado por el Gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado posesin de su cargo, y
estar integrado por aquellas personas designadas por el Presidente de la Repblica, de listas que le presenten las
correspondientes autoridades y organizaciones, as (Art. 9 Ley 152 y artculo 1 del decreto 2250 de 2002):

En representacin de las entidades territoriales sus mximas autoridades administrativas:

- Cuatro (4) por los municipios y distritos, cuatro (4) por las provincias que llegaren a convertirse en entidades
territoriales, cinco (5) por los departamentos, uno por las entidades territoriales indgenas y uno por cada regin
 que llegare a conformarse en desarrollo de lo previsto por el artculo 307 de la Constitucin Poltica. La
representacin de los municipios y distritos, las provincias y departamentos, ser correspondiente a la
agrupacin de que trata el numeral 4 del presente documento. Para estos propsitos, deber tenerse en cuenta
que los gobernadores que se designen provengan de departamentos distintos a los que pertenezcan los
alcaldes que representen a los municipios y distritos. Este criterio tambin se aplicar para el caso de las
provincias.

- Cuatro (4) en representacin de los sectores econmicos, escogidos de ternas que elaborarn y presentarn las
organizaciones jurdicamente reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores agrarios, el
comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las empresas y entidades de
prestacin de servicios.

- Cuatro (4) en representacin de los sectores sociales, escogidos de ternas que elaborarn y presentarn las
organizaciones jurdicamente reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados,
obreros, trabajadores independientes e informales.

- Dos (2) en representacin del sector educativo y cultural, escogido de ternas que presenten las agremiaciones
nacionales jurdicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones jurdicamente reconocidas que
agrupen a nivel nacional instituciones de educacin primaria y secundaria de carcter pblico o privado, las
organizaciones nacionales legalmente constituidas, cuyo objeto sea el desarrollo cientfico, tcnico o cultural y
las organizaciones que agrupen a nivel nacional los estudiantes universitarios. Habr por lo menos un
representante del sector universitario.

- Uno (1) en representacin del sector ecolgico, escogido de terna que presenten las organizaciones
jurdicamente reconocidas cuyo objeto sea la proteccin y defensa de los recursos naturales y del medio
ambiente.

- Uno (1) en representacin del sector comunitario escogido de terna que presentes las agremiaciones
nacionales, de asociaciones comunitarias con personera jurdica.

- Cinco (5) en representacin de los indgenas, de las minora tnicas y de las mujeres, as:

* Uno (1) provendr de los indgenas

* Uno (1) de las comunidades negras

* Uno (1) las comunidades isleas raizales del archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina,
escogidos de ternas que presenten las organizaciones nacionales jurdicamente reconocidas que los agrupen

* Dos (2) mujeres escogidas de las Organizaciones no Gubernamentales.

2. Para efectos de la designacin, se tendrn en cuenta, entre otros, los siguientes criterios (Art. 10 Ley 152):

- El estar o haber estado vinculado a las actividades del respectivo sector o territorio

- Poseer conocimientos tcnicos o experiencia en los asuntos del sector o regin que se trate.

Sern designados para un perodo de ocho (8) aos y la mitad de sus miembros ser renovada cada cuatro (4)
aos. En el evento en que el nmero de integrantes del Consejo sea impar, el nmero de integrantes que ser
renovado ser el equivalente al que resulte de aproximar el cociente al nmero entero siguiente.

3. Una vez que las organizaciones de las autoridades y sectores presenten las ternas correspondientes a
consideracin del Presidente de la Repblica, ste proceder a designar los miembros del Consejo Nacional de
Planeacin siguiendo como criterio principal de designacin, el previsto en el artculo 10 de la Ley 152 de 1994. Si
transcurrido un (1) mes desde la fecha en que hubiere sido convocado a conformarse el Consejo Nacional de
Planeacin, el Presidente de la Repblica no hubiere recibido la totalidad de las ternas de candidatos, designar los
que falten sin ms requisitos que la observancia de los criterios de designacin previstos en la Constitucin y la Ley.
(Art. 11 Ley 152.)

4. La representacin en el Consejo Nacional de Planeacin de los municipios y distritos, las provincias y

departamentos, a que se refiere el pargrafo del numeral primero del artculo 9 de la Ley 152 de 1994,
corresponder a la jurisdiccin territorial que se agrupa as (Art. 1 Decreto 2250 de 2002):

Grupo uno. Compuesto por los departamentos de Amazonas, Caquet y Putumayo.

Grupo dos. Compuesto por los departamentos de Boyac, Cundinamarca, Huila, Norte de Santander, Santander y
Tolima.

Grupo tres. Compuesto por los departamentos de Atlntico, Bolvar, Cesar, Crdoba, Guajira, Magdalena, Sucre y
el Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina.

Grupo cuatro. Compuesto por los departamentos de Antioquia, Cauca, Caldas, Choc, Nario, Quindo, Risaralda
y Valle del Cauca.

Grupo cinco. Compuesto por los departamentos de Arauca, Casanare, Guana, Guaviare, Meta, Vaups y
Vichada.

5. Corresponde al Departamento Nacional de Planeacin, coordinar con las entidades territoriales, el proceso de
conformacin de las ternas de que trata el numeral primero del artculo 9 de la Ley 152 de 1994, de acuerdo con la
agrupacin territorial establecida en el artculo 1 del Decreto 2250 de 2002. (Art. 1 Decreto 2250 de 2002).

6. Las siguientes organizaciones con personera jurdica presentarn ternas para la designacin por el Presidente
de la Repblica de los representantes correspondientes ante el Consejo Nacional de Planeacin (Art. 5 Decreto
2284 de 1994).

1)En el sector econmico, las personas jurdicas que agremien y asocien a los industriales, los productos agrarios,
los comerciantes, las entidades financieras y aseguradoras, los microempresarios y las empresas y entidades de
prestacin de servicios.
2)En el sector social, las personas jurdicas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados,
obreros, trabajadores independientes e informales.
3)En el sector educativo y cultural, las agremiaciones nacionales jurdicamente reconocidas de las universidades,
las organizaciones jurdicamente reconocidas que agrupen a nivel nacional instituciones de educacin primaria y
secundaria de carcter pblico o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas cuyo objeto sea
el desarrollo cientfico, tcnico o cultural y las organizaciones que agrupen a nivel nacional los estudiantes
universitarios.
4)En el sector ecolgico, las organizaciones jurdicamente reconocidas cuyo objeto sea la proteccin y defensa de
los recursos naturales y del medio ambiente.
5)En el sector comunitario las agremiaciones nacionales de asociaciones comunitarias con personera jurdica.
6)Para los representantes de los indgenas y las minoras tnicas las organizaciones nacionales jurdicamente
reconocidas que agrupen a los indgenas, las comunidades negras y las comunidades isleas raizales del
Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina, y para los representantes de las mujeres, las
organizaciones no gubernamentales cuyo objeto sea la proteccin y defensa de los derechos de la mujer.

Segn lo dispuesto por el Decreto 2284 de 1994 (Art. 7), al momento de la presentacin de estas ternas se deben
anexar los siguientes documentos:

- Hoja de vida de los candidatos.

- Carta de aceptacin de la postulacin por parte de los candidatos.
- Carta de la organizacin postulante en la cual se indique el sector para el cual se presenta la terna as como la
experiencia y/o vinculacin de los candidatos con el sector.
- Certificacin de la personera jurdica de la organizacin postulante expedida por la autoridad competente.
- Copia del acta de reunin en la cual se hizo la postulacin.
- Documento explicativo de la representatividad de la institucin o instituciones postulantes.
- Datos suficientes sobre la identidad, domicilio y telfono de las entidades postulantes y de los
candidatos.

7. De conformidad con el pargrafo del numeral sptimo del artculo noveno de la Ley 152 de 1994, para la
presentacin de las ternas de las diversas organizaciones y entidades a que se refiere el citado artculo se tendr en
cuenta los siguientes aspectos (Art. 3 Decreto 2250 de 2002):

7.1. El Departamento Nacional de Planeacin mediante resolucin de carcter general, comunicar el plazo para
la radicacin de las ternas de los candidatos a conformar el Consejo Nacional de Planeacin, as como los
documentos que deben ser presentados por las personas jurdicas distintas de las entidades territoriales.

Dicha resolucin deber ser publicada en un diario de circulacin nacional, en dos das diferentes. La ltima
publicacin deber hacerse por lo menos diez (10) das antes del vencimiento del plazo para la entrega de las
ternas.

7.2. De acuerdo con los grupos de los departamentos establecidos en el artculo 1 del Decreto 2250 de 2002, cada
gobernador podr votar hasta por tres departamentos y cada alcalde hasta por tres municipios o distritos, segn
corresponda.

7.3. El Departamento Nacional de Planeacin coordinar la conformacin de una sola terna en los grupos de
departamentos uno y cinco de que trata el artculo primero del Decreto 2250 de 2002.

7.4. El Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias, el Distrito Turstico, Cultural e Histrico de Santa Marta y
el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, participarn en el proceso de conformacin de las ternas
en el Grupo Tres, previsto en el artculo primero Decreto 2250 de 2002.

El Distrito Capital de Bogot, participar en el proceso de conformacin de la terna correspondiente al Grupo Dos,
sealado en el artculo 1 del Decreto 2250 de 2002.

7.5. Cuando una organizacin pertenezca simultneamente a varios sectores no podr presentar ms de una terna
y debe indicar con claridad, a que sector representa. As mismo, a fin de promover una amplia participacin de la
sociedad civil, las organizaciones deben desarrollar procesos de concertacin al interior de cada sector y subsector,
los cuales sern posteriormente analizados por el Gobierno Nacional para los efectos de la seleccin y designacin
de los respectivos miembros del Consejo Nacional de Planeacin.

7.6. Las ternas podrn ser modificadas hasta por una vez o retiradas en cualquier momento antes del plazo que
seale la convocatoria del Consejo Nacional de Planeacin.

7.7. La designacin de los representantes de los diferentes sectores de que trata el artculo 9 de la Ley 152 de
1994, se har a ttulo personal, con excepcin de la representacin establecida para las entidades territoriales.

Respecto del Consejo Nacional de Planeacin la jurisprudencia ha reseado:

2.4. As mismo, fija los principios que rigen la organizacin, integracin y actuacin del Consejo Nacional de Planeacin
frente al proceso de planeacin. Ellos son los siguientes: (i) Naturaleza y propsito. El Consejo tendr carcter consultivo y
servir de foro para la discusin del Plan Nacional de Desarrollo; (ii) Integracin. El Consejo Nacional de Planeacin estar
integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios
y culturales; (iii) Designacin de los miembros y calidades. Los miembros del Consejo Nacional sern designados por el
Presidente de la Repblica de listas que le presenten las entidades y sectores antes referidos, quienes debern estar o
haber estado vinculados a dichas actividades; (iv) Perodo y renovacin de los miembros. Los miembros del Consejo
tendrn un perodo de ocho aos y sern renovados parcialmente cada cuatro aos en la forma que establezca la ley, y (v)
Sistema Nacional de Planeacin. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeacin constituyen el Sistema
 Nacional de Planeacin. Corte Constitucional, Sentencia C-524 de 2003, Magistrado Ponente Jaime Crdoba Trivio,
Bogot 1 de julio de 2003.

Segn la Corte Constitucional, la funcin consultiva del Consejo Nacional de Planeacin es temporal
As pues, la decisin del legislador de limitar la funcin consultiva del Consejo a la fase de discusin del proyecto del Plan
resulta razonable y proporcionada si se consideran dos elementos concurrentes, a saber: 1) las funciones asignadas por
el artculo 12 de la Ley 152/94 al Consejo Nacional de Planeacin, incluida la que contiene el aparte acusado, se refieren
exclusivamente a la etapa de elaboracin del Plan de Desarrollo, y 2) la Constitucin Poltica no le asigna al Consejo
Nacional de Planeacin el carcter de instancia para actuar como rgano de consulta sobre la interpretacin, el sentido o
la aplicacin de una ley de la Repblica, dado que el respectivo proyecto del Plan es incorporado en la Ley del Plan de
Desarrollo, para una vigencia de cuatro aos.

De tal suerte que la oportunidad para el cumplimiento de la funcin consultiva del Consejo Nacional de Planeacin que fija
el legislador en la norma acusada, no se contrapone al carcter consultivo que le asigna el artculo 340 de la Constitucin
Poltica. Sin embargo, la realizacin del principio de participacin consagrado en la Carta Poltica exige que la actuacin
del Consejo Nacional de Planeacin y de los consejos territoriales, como instancias para la discusin del Plan de
Desarrollo, se garantice no slo en la fase de aprobacin sino tambin frente a las modificaciones del Plan, lo que otorga
a dichos consejos sentido de permanencia institucional para el cumplimiento de su funcin consultiva. Por lo tanto, se
declarar la exequibilidad de la norma demandada, en el entendido que la funcin consultiva del Consejo Nacional de
Planeacin y de los Consejos Territoriales de Planeacin no se agota en la fase de discusin del Plan, sino que se
extiende a las etapas subsiguientes en relacin con la modificacin del mismo. Corte Constitucional, Sentencia C-524
de 2003, Magistrado Ponente Jaime Crdoba Trivio, Bogot 1 de julio de 2003.

Procedimiento de Elaboracin

Segn la Ley 152 de 1994:

1. Elegido el Presidente de la Repblica las dependencias de la administracin y en particular, las autoridades de

planeacin, le prestarn para el efecto, el apoyo administrativo, tcnico y de informacin que sea necesario para
que adelante las gestiones indispensables para iniciar la formulacin del Plan de desarrollo. (Art. 14).

El Director del Departamento Nacional de Planeacin, coordinar de conformidad con las orientaciones
impartidas por el Presidente, las labores requeridas para continuar la formulacin del Plan de desarrollo, con los
ministerios, las entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificacin que se organicen en desarrollo
del artculo 306 y con el Consejo Superior de la Judicatura a travs de su Sala Administrativa. (Art. 15).

El Director del Departamento Nacional de Planeacin presentar a consideracin del CONPES el proyecto del
Plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. El componente correspondiente al Plan de
inversiones deber contar con el concepto previo relativo a las implicaciones fiscales del proyecto del Plan, emitido
por el Consejo Superior de Poltica Fiscal, Confis. El CONPES aprobar finalmente un documento consolidado
que contenga la totalidad de las partes del Plan, conforme a la Constitucin y a la Ley. Para estos efectos, se
realizar un CONPES ampliado con los miembros del CONPES Social y se invitar a participar en representacin
de las entidades territoriales, a cinco (5) gobernadores y cinco (5) alcaldes, en correspondencia con la jurisdiccin
territorial de cada uno de los cinco CONPES que hoy existen. As mismo sern invitados los representantes legales
de las regiones que se refiere el artculo 307 de la Constitucin y al presidente del Consejo Superior de la
Judicatura. (Art. 17).

2. El Consejo Nacional de Planeacin: El proyecto del Plan, como documento consolidado en sus diferentes
componentes, ser sometido por el Presidente de la Repblica a la consideracin del Consejo Nacional de
Planeacin (a ms tardar el 15 de noviembre), para anlisis y discusin del mismo, para que rinda su concepto
y formule las recomendaciones que considere convenientes, (antes del 10 de enero). Si llegado el 10 de enero,
el Consejo no se hubiere pronunciado sobre la totalidad o parte del Plan, se considerar surtido este requisito
en esa fecha. El 15 de noviembre el Presidente de la Repblica enviar al congreso copia del proyecto del Plan
de desarrollo. (Art. 18).
3. El CONPES realiza las enmiendas que considere pertinentes.(Art. 19).

4. El Ministerio de Hacienda pone a consideracin del Congreso de la Repblica el proyecto de Ley del Plan
Nacional de Desarrollo, a ms tardar el 6 de Febrero. (Art. 19).

Segn la Corte Constitucional, la sociedad no solo participa a travs del Consejo Nacional de Planeacin, sino que
diferentes sectores deben involucrarse en la discusin del Plan en diferentes escenarios.
4.1 Participacin ciudadana
El Plan de Desarrollo no es exclusivamente un instrumento tcnico, dentro de sus componentes tambin obra el
aspecto participativo, en tal sentido ha considerado el Alto Tribunal Constitucional:
Por consiguiente, en una democracia participativa como la colombiana (CP Prembulo y art. 1), la planeacin no debe ser
entendida como una operacin puramente tcnica adelantada por funcionarios que burocrticamente imponen a la
sociedad unos objetivos de largo plazo, unas metas de mediano plazo y unas estrategias tcnicas para alcanzarlos. La
planeacin en un Estado social de derecho fundado en la activa participacin de todos (CP arts 1 y 2) es, por el
contrario, un ejercicio de deliberacin democrtica, por medio del cual el Estado y la sociedad interactan para construir
una visin de futuro que permita orientar las acciones estatales y sociales del presente. La planeacin es entonces un
punto de encuentro entre los criterios tcnicos de asignacin de recursos y los criterios polticos y sociales de articulacin
de intereses. Corte Constitucional, Sentencia C-191/96, Magistrado Ponente Alejandro Martnez Caballero, Bogot
8 de mayo de 1996.

El Plan debe reflejar normas sobre participacin democrtica circunscritas al radio de accin que le fue deferido.
4.2 Las Etnias
La participacin de determinadas comunidades en el Consejo Nacional de Planeacin, en especial a las
comunidades negras y a la poblacin de San Andrs y Providencia, se encuentra plenamente justificado, tal y
conforme lo sealo la Corte, cuando determin que:
la representacin diferenciada que en el Consejo Nacional de Planeacin el legislador otorga en el numeral 7. del
artculo 9. de la Ley 152 de 1994, a las comunidades raizales del Archipilago de San Andrs y Providencia y Santa
Catalina, tiene en cuenta la impostergable necesidad de que los peculiares desafos que plantean las condiciones
ecolgicas, ambientales, sociales y econmicas del Archipilago, las amenazas que se ciernen sobre sus ecosistemas,
dado el incremento poblacional desmesurado que ejerce una presin que compromete los recursos naturales de las Islas,
as como otras prioridades que dicta su valor estratgico, sean considerados en el Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones Pblicas. Corte Constitucional, Sentencia C-454 de 1999, Magistrado Ponente Fabio Morn Daz,
Bogot junio 10 de 1999.

4.3 Consulta Previa:

4.3.1. Marco constitucional:

- Artculo 1
- Artculo 7
- Artculo 40
- Artculo 103
- Artculo 330
- Artculo 55 transitorio

4.3.2. Marco

- Numeral 3 del artculo 7, numeral 2 del artculo 15 de la Ley 21 de 1991, por virtud de la cual se aprob el
CONVENIO OIT No. 169 DE 1987 de la Organizacin Internacional del Trabajo.

- Ley 70 de 1993, artculo 57, artculo 44. Integracin, sesiones y funcin de la Comisin de Estudios para la
Formulacin del Plan de Desarrollo de las Comunidades Negras.
- Ley 99 de 1993, Artculo 76. La explotacin de los recursos naturales deber hacerse sin desmedro de la
integridad cultural, social y econmica de las comunidades indgenas y de las negras tradicionales.

- Decreto 1320 de 1998 Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indgenas y negras
para la explotacin de los recursos naturales dentro de su territorio.

- Decreto 4007 de 2006 por el cual se modifican los artculos 2, 3 y 6 y se deroga el artculo 4 del Decreto
3050 de 2002. Poblacin Negra o Afrocolombiana, que modific en lo pertinente el DECRETO 3050 DE
2002 "Por el cual se reglamenta el artculo 57 de la Ley 70 de 1993", sobre la Conformacin de la comisin de
estudios para la formulacin del Plan de desarrollo de las comunidades negras.

- CONPES 3310 del 20 de Septiembre de 2004, conforme el cual se adopta la Poltica de Accin Afirmativa
para la Poblacin Negra o Afrocolombiana e incorporacin de estrategias, tales como, formular el Plan Integral
de Largo Plazo para la Poblacin Negra o Afrocolombiana.

- DIRECTIVA PRESIDENCIAL No. 1 del 26 de Marzo de 2010 Garanta del Derecho Fundamental a la Consulta
Previa de los Grupos tnicos Nacionales.

Ministerio del Interior y de Justicia

Decreto 4530 de 2008, artculo 11, numerales 2 y 11, e igualmente los artculos 13 y 15 numeral 5.
- Resolucin 3598 de 2008, articulo 1, numerales del 1-10, surge el Grupo de Consulta Previa dentro del Despacho
del Viceministro.

La Consulta Previa es el derecho fundamental que ostentan los grupos tnicos reconocidos por la Constitucin
Poltica de Colombia, a travs del cual se les garantiza la participacin por medio de procedimientos apropiados y
en particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas, susceptibles de afectarles directamente y especficamente a dichos sectores poblacionales.
La jurisprudencia integra en el bloque de constitucionalidad, el 169 de la OIT ratificado por Colombia e incorporado
a nuestro ordenamiento mediante la Ley 21 de 1991, cuyo artculo 6 es del siguiente tenor literal:
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos debern:

a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de sus instituciones
representantivas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b) Establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la
misma medida que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan;

c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos y en los casos
apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buena fe y de una manera
apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas
propuestas.

Frente a la poltica econmica y de ejecucin de los recursos del Estado, la Sentencia C-461 de 2008, indic:
1. Es claro, por otra parte, que lo que debe ser objeto de consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar
especficamente a las comunidades indgenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de
manera uniforme para la generalidad de los colombianos.

2. La consulta previa no es un proceso adversarial en el que las autoridades se contraponen a los grupos tnicos; por el
contrario, es una oportunidad para que los grupos tnicos afectados participen efectivamente en los proyectos que, con su
pleno e informado consentimiento, se hayan de realizar en sus territorios ancestrales, esencialmente orientada a
garantizar la integridad de sus derechos colectivos (pg. 30).
3. Sobre este particular se deber tener en cuenta que los objetivos especficos del proceso de consulta previa son tres:

a. Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los proyectos destinados a explorar o explotar los recursos
naturales en los territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos, procedimientos y actividades requeridos para
ponerlos en ejecucin.

b. Que igualmente la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la manera como la ejecucin de los referidos proyectos
puede conllevar una afectacin o menoscabo a los elementos que constituyen la base de su cohesin social, cultural,
econmica y poltica y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo humano con caractersticas singulares.

c. Que se le de la oportunidad para que libremente y sin interferencias extraas pueda, mediante la convocacin de sus
integrantes o representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas del proyecto sobre la comunidad y sus
miembros, ser oda en relacin con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que concierna a la defensa de sus
intereses y, pronunciarse sobre la viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad tenga una
participacin activa y efectiva en la toma de la decisin que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible
debe ser acordada o concertada.

4. Sin embargo, cuando despus de un proceso de consulta previa en el que hayan sido cumplidas plenamente las diversas
garantas constitucionales expuestas en esta providencia, no haya sido posible lograr un acuerdo o una concertacin con
el grupo tnico afectado, las autoridades preservan la competencia para adoptar una decisin final sobre la realizacin del
proyecto.

As mismo, la consulta previa a las minoras tnicas que se afectan con los programas del Plan debe extenderse en
iguales condiciones a las comunidades afrodescendientes.
4.3. Es importante precisar en esta oportunidad que los grupos tnicos titulares del derecho a la consulta previa cobijan,
en Colombia, tanto a los grupos indgenas como a las comunidades afrodescendientes constituidas como tal bajo el
rgimen legal que les es propio. Las comunidades negras son grupos tnicos titulares de los derechos constitucionales
fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservacin y administracin de sus
recursos naturales, y a la realizacin de la consulta previa en caso de medidas que les afecten directa y especficamente.
Corte Constitucional, Sentencia C-461/08, Magistrado Ponente Manuel Jos Cepeda Espinosa, Bogot, D. C., 14 de
mayo de 2008.

En el Plan de Inversiones Pblicas los programas y proyectos que deben ser objeto de consulta previa son aquellos
susceptibles de afectar directa y especficamente a los grupos tnicos.
5.2. De esta manera, para efectos de determinar si resulta obligatorio o no realizar consulta previa con grupos tnicos
respecto de la ley contentiva del Plan Nacional de Desarrollo, es necesario tener en cuenta que su contenido tiene niveles
distintos de generalidad, y que especficamente en la parte constitutiva del Plan nacional de Inversiones Pblicas, ha de
examinarse cada uno de los programas, proyectos y presupuestos plurianuales que lo conforman, para efectos de
establecer si tal programa, proyecto o presupuesto plurianual tendr una incidencia directa y especfica sobre los grupos
indgenas o las comunidades afrodescendientes del pas, de conformidad con los criterios trazados en la Sentencia C-030
de 2008 y reiterados en la presente providencia es decir, si cada programa, proyecto o presupuesto plurianual
individualmente considerado constituye una de las medidas susceptibles de afectar especficamente a las comunidades
indgenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad
de los colombianos. Corte Constitucional, Sentencia C-461/08, Magistrado Ponente Manuel Jos Cepeda Espinosa,
Bogot, D.C., 14 de mayo de 2008.

El hecho de que las etnias estn representadas en el Consejo Nacional de Planeacin no suple el mecanismo de la
consulta previa.
Para la Corte, la existencia del Consejo Nacional de Planeacin y su rol directo en la preparacin del proyecto de Plan
Nacional de Desarrollo cumplen una funcin trascendental dentro del proceso democrtico de formulacin de este
instrumento, ms an teniendo en cuenta que los grupos indgenas se encuentran representados en dicho Consejo. Sin
embargo, tal representacin no suple el deber estatal de llevar a cabo la consulta previa de los proyectos concretos
incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo con los grupos tnicos potencialmente afectados por ellos en forma directa y
especfica; a este respecto es ilustrativo precisar la diferencia conceptual que existe, al interior del rgimen democrtico
instaurado en la Constitucin de 1991, entre los principios de democracia representativa y democracia participativa, que
interactan de diversas maneras en el orden constitucional sin llegar a confundirse y una de cuyas interacciones se
realiza precisamente en el mbito de la elaboracin y aprobacin del Plan Nacional de Desarrollo y de los proyectos
individuales contenidos en el Plan de Inversiones Pblicas. Corte Constitucional, Sentencia C-461/08, Magistrado
Ponente Manuel Jos Cepeda Espinosa, Bogot, D. C., 14 de mayo de 2008.
La consulta previa es de origen constitucional.
Segn lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la preservacin de la identidad diferenciada de los
pueblos indgenas y tribales y, de esta manera, la eficacia del mandato superior de reconocimiento y proteccin de la
diversidad tnica, se logra a travs de, entre otros mecanismos, la consulta previa. Para el caso particular de las medidas
legislativas, la consulta se predica slo de aquellas disposiciones legales que tengan la posibilidad de afectar directamente los
intereses de las comunidades. Por lo tanto, aquellas medidas legislativas de carcter general, que afectan de forma
igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales no estn prima facie
sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el
mbito del Convenio 169 de la OIT, que s interfieran esos intereses. Debe aclararse, por supuesto, que en los casos en que
la medida legislativa no afecte directamente a las comunidades indgenas y tribales, la participacin de las mismas no se ve
restringida, sino que se conduce a travs de los mecanismos generales de participacin a los que se hizo alusin en el
fundamento jurdico 11 de esta sentencia.

Conforme a lo expuesto, se tiene que la omisin del deber de consulta previa es un vicio de inconstitucionalidad que concurre
con anterioridad al trmite legislativo y que se proyecta sobre el contenido material de la norma objeto de examen. A partir de
la necesidad de preservar correlativamente el derecho fundamental a la consulta a las comunidades indgenas y
afrodescendientes y el principio de conservacin del derecho legislado, la Corte ha considerado que si bien el incumplimiento
del deber de consulta lleva prima facie a la inexequibilidad de la norma acusada, esta circunstancia debe evaluarse a la luz del
grado de mayor o menor generalidad de la medida legislativa y el grado de incidencia de los contendidos de la disposicin en
los intereses que ataen a las comunidades indgenas y tribales. Corte Constitucional, Sentencia C-175/09, Magistrado
Ponente Lus Ernesto Vargas Silva, Bogot D.C. 18 de marzo de 2009.

La consulta previa como derecho fundamental debera ser regulada por una ley estatutaria que a la fecha no se ha
expedido. No obstante, a pesar del vaco normativo, el Gobierno Nacional en general y las autoridades de
planeacin, en particular, no se pueden sustraer de la obligacin constitucional de surtir este procedimiento sin
correr el riesgo de una declaratoria de inexequibilidad o exequibilidad condicionada del Plan.
Por lo anterior, el Gobierno debe agotar este requisito. La competencia general para realizar el procedimiento y la
regulacin del mismo se encuentran previstos en el Decreto 4530 de 2008 (artculo 13 numeral 5) y en la directiva
presidencial 01 de 2010. De acuerdo con ambas normas, es el Ministerio del Interior y de Justicia el nico
organismo competente para coordinar la realizacin de los procesos de consulta previa, conforme en lo establecido
en su Resolucin No. 3598 de diciembre de 2008.
As, dada esa competencia, se sugiere:
1. Modificar la Directiva 01 de 2010 con el fin de establecer un trmite especfico de consulta previa para la
elaboracin del PND en que el MIJ conserve la competencia pero lo coordine y cuente con la activa
participacin del DNP.
2. Solicitar a las entidades del orden nacional que, de acuerdo con los parmetros dados por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-461 de 2008, seleccionen los programas, proyectos y presupuestos
plurianuales que puedan incidir directa y especficamente a las minoras tnicas con el fin de dar tramite a la
respectiva consulta previa.
Para tal fin, se les explicar que el examen de los programas, proyectos y presupuestos plurianuales que se
incorporarn en el Plan de Inversiones Pblicas, supone diferenciar entre las medidas que se formulan para la
generalidad de los colombianos y cuya ejecucin puede o no incidir directa y especficamente a los grupos tnicos y
las medidas que se formulan exclusivamente en funcin de las minoras.
Respecto de las primeras no se debe agotar el mecanismo de consulta previa para incluirlas en la Ley del Plan
porque son enunciadas para la generalidad de los ciudadanos. Slo si al momento de su ejecucin llegan a afectar
o incidir a un grupo tnico, la respectiva autoridad (nacional o territorial) deber dar trmite a la consulta siguiendo
los procedimientos normativos previstos para el efecto.
En lo que atae al segundo tipo de medidas, esto es, a las que se formulan en funcin de las minoras, la consulta
previa debe surtirse en dos oportunidades. En una primera instancia, al momento de su elaboracin para incluirlas
en el Plan y, en segundo trmino, al instante de su ejecucin para llegar a ser aplicadas.
En la primera oportunidad se requiere la participacin activa del Gobierno, en particular, la del Ministerio autor de la
medida o titular del sector desde donde se formula el programa, proyecto o presupuesto plurianual; igualmente, la
del Ministerio del Interior y Justicia, como autoridad competente en relacin con el deber de consulta previa y,
finalmente la de este Departamento, como autoridad de Planeacin encargada de promover la elaboracin del Plan.
En la segunda etapa, adems de la participacin del MIJ, se requiere la participacin activa de las entidades
territoriales donde tendr lugar la ejecucin de la medida, sin perjuicio de que se requiera, adems, la intervencin
del Ministerio o autoridad sectorial respectiva.
3. Solicitar al Ministerio del Interior y de Justicia su participacin y colaboracin con el DNP en la coordinacin de los
procedimientos de consulta previa que deban surtirse para poder incluir en el PND los programas, proyectos y
presupuestos plurianuales que puedan incidir directa y especficamente.
4. Dar trmite al procedimiento que se sugiere en el anexo propuesta de trmite para elaborar consulta previa.
Principios

Acorde con lo dispuesto por el artculo 3 de la Ley 152 de 1994, modificado en lo pertinente por el artculo 9 de la Ley
1473 de 2011., los principales generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y
territoriales, en materia de planeacin son:

1. Autonoma.
2. Ordenacin de competencias.
3. Coordinacin
4. Consistencia.
5. Prioridad del gasto pblico social.
6. Continuidad.
7. Participacin.
8. Sustentabilidad Ambiental.
9. Desarrollo armnico de las regiones.
10. Proceso de planeacin.
11. Eficiencia.
12. Viabilidad.
13. Coherencia.
14. Conformacin de parte general de carcter estratgico y por un plan de inversiones de carcter operativo en
los planes de desarrollo.

Tanto de las normas que regulan el contenido y proceso de adopcin del Plan Nacional de Desarrollo como de la
jurisprudencia constitucional, se destacan una serie de caractersticas bsicas que le brindan su impronta y
especialidad, segn se puede destacar que:

- Es una extensin del Estado social de Derecho y responde a su cualificacin y naturaleza, de all la especial
referencia a los derechos sociales, econmicos y colectivos que el mismo debe contener.

No puede perderse de vista que el esfuerzo por lograr que se cristalizara un mecanismo de esa naturaleza y que
adems tuviera la fuerza normativa de una ley fue, sin duda, arduo. La historia constitucional reciente logr
transformar su carcter de una ley accesoria y marginal, agobiada por su imposibilidad de expedicin, a una
norma principal y necesaria (1991). Respecto al proceso de su adopcin entre nosotros, la Corte Constitucional
ha indicado:

Ya desde los albores del siglo XX aparece en el pensamiento poltico colombiano la nocin de "Estado Bienestar",
segn la cual corresponde al poder pblico garantizar la satisfaccin de las demandas sociales respecto de una
amplia gama de necesidades bsicas colectivas como la salud, el trabajo, la educacin, la alimentacin, la
seguridad, el adecuado suministro de los servicios pblicos, etc. As, el antiguo modelo de Estado gendarme
concebido por el liberalismo clsico, ms reducido en sus deberes y en sus funciones, cedi paso para el
advenimiento del Estado social, verdadero promotor de la dinmica colectiva y responsable del acceso de todos los
 ciudadanos a las condiciones mnimas de vida que garantizan el respeto de la dignidad humana y de los derechos
fundamentales. En este sentido nuestra Carta fundamental es elocuente cuando expresa: "El bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado". []

El concepto de planeacin que acoge la Constitucin Poltica de 1991, y que encuentra su antecedente inmediato
en la reforma constitucional de 1968, es compatible con un modelo econmico de libertad de empresa que rescata,
sin embargo, las facultades estatales de intervencin econmica. El modelo que adopta la Carta de 1991, hace
nfasis en la autonoma de las regiones en la gestin de su propio desarrollo, en la prioridad del gasto social
concebido como un mecanismo ptimo de redistribucin del ingreso, en el principio de participacin ciudadana y de
concertacin en la formulacin de las polticas de planeacin, que refuerza la vigencia del principio democrtico, y
en la necesidad de garantizar el equilibrio y la preservacin ambiental y ecolgica. De otra parte, este modelo de
planeacin pretende ser global, es decir abarcar todas las esferas del actuar institucional del Estado, tanto a nivel
nacional como territorial.

En el modelo contenido en nuestra Carta Fundamental, la iniciativa legislativa para la formulacin de la ley que
contiene el Plan de desarrollo a seguir en cada cuatrienio presidencial corresponde al Gobierno, por cuanto ste
dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para elaborar los planes y programas respectivos,
correspondindole al Congreso aprobarlos y, nuevamente al Ejecutivo, llevarlos a la prctica. Este sistema de
competencias concurrentes, permite a la Administracin de turno encontrar una correspondencia entre la
formulacin de las metas econmicas y sociales y los principales proyectos a ejecutar y la orientacin poltica del
programa de gobierno propuesto a los electores; y, de otro lado, da cabida a la concertacin con los dems sectores
polticos representados en el Congreso Nacional, quienes encuentran espacio para la deliberacin y posterior
intervencin en la configuracin definitiva del Plan de desarrollo cuatrienal. Adems, al participar en la deliberacin y
aprobacin de la respectiva ley, el Congreso ejerce una funcin delimitadora del marco de accin del Ejecutivo y de
control, no slo poltico sino tambin econmico y presupuestal, respecto del Plan, garantizando la transparencia de
la gestin gubernamental. De ah la importancia de la intervencin responsable del Legislativo en la adopcin
definitiva del Plan de desarrollo cada cuatro aos.1

Si la Constitucin Poltica se lee bajo esta perspectiva, se encuentra que la planeacin es uno de sus temas relevantes,
no slo porque se destina un captulo (el captulo 2) del Ttulo XII del Rgimen Econmico y de la Hacienda Pblica,
sino porque en otras normas subyace esta filosofa o, por lo menos, la incentiva. En efecto, en el Ttulo I, de los
principios fundamentales, se alude a los fines esenciales del Estado, lo cual introduce el planteamiento de priorizacin
por parte de ste. Tal disposicin se encuentra estrechamente relacionada con el captulo 2 del Ttulo II, relativo a los
derechos sociales, econmicos y culturales (arts. 42 a 77). En tal virtud, el Estado debe garantizar y apoyar, entre
otros, la proteccin integral de la familia (art. 42), del que est por nacer y de su madre (art. 43), del adolescente (art.
45), de las personas de la tercera edad (art. 46) y de los disminuidos fsicos. Se reconoce, as mismo, una esfera de
derechos fundamentales y prevalentes de los nios, que el Estado tiene la obligacin de asistir y proteger (arts. 44, 50).
Estas normas constituyen el catlogo normativo que se desprende de reconocer el derecho a la igualdad en los
trminos contenidos en el artculo 13 ib. y en torno a las actividades en donde el Estado debe centrar sus esfuerzos.

Otra extensin de esa actividad se evidencia en la consagracin de clusulas generales garantistas que caracterizan la
elaboracin de un sistema de seguridad social integral, entre lo que se destaca el tema pensional, y de acceso a los
servicios pblicos de atencin en salud y saneamiento ambiental (arts. 48 y 49) y educacin (arts. 67 y 68). Lo propio
ocurre con el acceso a la vivienda (art. 51), al deporte (art. 52), a la propiedad en sus diversas dimensiones (arts. 58,
60 y 64), al crdito (art. 66) y a la cultura (arts. 70 y 71). En cuanto a la regulacin de las relaciones laborales, se ocupa
de temas como el estatuto del trabajo, los derechos de asociacin, negociacin colectiva y huelga (arts. 53 a 57). El
Estado, en sus diferentes niveles, asume, entonces, labores de garanta, promocin, fomento, apoyo, asistencia,
ampliacin, proteccin o especial proteccin, actividades que slo pueden llevarlas a cabo dentro de una formulacin
coherente de polticas pblicas. Si a esto se suma la expresa obligacin del Estado de planificar el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin y
sustitucin (art. 80) y la regulacin de la utilizacin del suelo y del espacio areo (art. 82), el enfoque es evidente. Vale
la pena indicar que el nfasis de este ordenamiento desciende a los entornos territoriales (arts. 300-2, 306, 313-2), de
manera que no existe mbito del Estado que se sustraiga a ello.

1 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-557 de 16 de mayo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Se puede revisar tambin, CORTE
CONSTITUCIONAL, sent. C-1168 de 6 de noviembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
Sin duda que este cmulo de actuaciones debe encontrarse debidamente articulado de forma tal que su desarrollo sea,
entre otros atributos, consistente, ordenado y coherente (art. 2 de la Ley 152 de 1994).

De esta manera, el Plan Nacional de Desarrollo se impregna de las caractersticas propias de un Estado social de
Derecho. Son temas que adems de neurlgicos son propios de la actividad que a mediano y a largo plazo debe
desarrollar el Estado y sobre los cuales es no slo lgico sino necesario desplegar la labor de planeacin.

De esta caracterstica se deriva que la salud es uno de sus temas centrales mxime teniendo en cuenta su actual
situacin sectorial que produjo como ya se indic- una emergencia social. Es ms, en su carcter de derecho social
fundamental, requiere no slo de una garanta permanente por parte del Estado sino tambin del respecto de principio
de progresividad entendido de la siguiente manera:

En suma, del principio de progresividad (la obligacin de moverse lo ms rpidamente posible hacia la meta) se
deriva la prohibicin de regresividad (las medidas de carcter deliberadamente retroactivo en este aspecto
requerirn la consideracin ms cuidadosa y debern justificarse plenamente). As, el Estado se encuentra obligado
a aumentar progresivamente la satisfaccin de los derechos sociales y tiene prohibido, al menos en principio,
retroceder en los avances obtenidos2. Como se ver, uno de tales avances es la inversin de recursos para la
satisfaccin del derecho, especialmente si existe una deficiente prestacin del mismo por insuficiente cobertura,
baja calidad o adaptabilidad.3

Slo es posible materializar dicha progresividad si el Estado incorpora en el Plan de Desarrollo una situacin, unas
metas y unos indicadores.

- Como se ha indicado con insistencia, su adopcin est sujeta a la ley orgnica del Plan (art. 342 C.P.). Esto
significa que el Congreso de la Repblica debe sujetarse a los lineamientos que le fija, en este caso, la Ley 152
de 1994. No puede, a pesar de que se trata de una norma por l expedida, limitar sus efectos o alcances o
desconocer las exigencias que all se plantean. Entre otras normas que el Congreso de la Repblica debe
atender se contempla la siguiente:

ARTCULO 22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el trmite legislativo, el Congreso
podr introducir modificaciones al Plan de Inversiones Pblicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.
Para las modificaciones o la inclusin de nuevos programas o proyectos de inversin, se requerir aprobacin por
escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crdito Pblico.

Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no ser necesario que el proyecto
retorne a las comisiones, pero se requerir siempre la aprobacin de la otra cmara. En caso de que esta ltima no las
apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrar una comisin accidental integrada por miembros de ambas
cmaras que dirimir el desacuerdo y sometern nuevamente el texto a aprobacin en la plenaria correspondiente.

En ningn caso el trmite de las modificaciones ampliar el trmino para decidir.

Tal disposicin, adems, cualifica el carcter de las modificaciones que puede introducir el Congreso de la
Repblica pues, con el propsito de mantener su coherencia, el Gobierno Nacional tiene la facultad de aval de
las propuestas modificatorias4.

- Otro rasgo importante para lo que nos concierne es que las normas del mismo estn sometida al principio de
unidad de materia pero de manera rgida. Este principio, consustancial a la adopcin de cualquier ley, se encuentra
reforzado en este caso. En efecto, sobre este particular ha indicado la Corte Constitucional:

2 CFr. Sentencia C-038 de 2004.

3 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-507 de 21 de mayo de 2008, M.P. Jaime Crdoba Trivio.

4 En este aspecto se tienen como antecedente no muy halageo, la sentencia C-714 de 16 de julio de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla,
relativa a ambulancias areas y telemedicina.
 Ahora bien, la Corte siempre ha interpretado de manera amplia la nocin de materia, por lo cual ha sostenido que el
principio de unidad temtica no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrtico,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano, por lo cual nicamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible
establecer una relacin de conexidad causal, teleolgica, temtica o sistmica con la materia dominante de la
misma, deben rechazarse como inadmisibles si estn incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.5 No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de
Desarrollo la Corporacin estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, s, si bien el Plan
Nacional de Desarrollo es una ley heterognea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (polticas
macroeconmicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales
(presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realizacin del Plan de Desarrollo, el
criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el
relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos
contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecucin.

La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que sealan objetivos, determinan los
principales programas o proyectos de inversin o especifican el monto de los recursos para su ejecucin es
eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequvocamente la efectividad de estas ltimas, o si
esta efectividad es slo conjetural o hipottica. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivizacin de la
norma general programtica o financiera no se deriva directamente de la ejecucin de la norma instrumental
particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condicin o circunstancia. 6

En consecuencia, el Plan Nacional de Desarrollo no puede convertirse en un prurito o pretexto para modificar,
complementar o derogar cualquier norma. Esta actitud debilita sustancialmente el proceso de planeacin y lo
torna en comodn del capricho.

La unidad de materia avanza otras de sus caractersticas fundamentales y es que se trata de una ley especial,
tanto en su contenido como en el proceso de adopcin.

- Debe haber desarrollado herramientas de concertacin, especialmente para lo pueblos indgenas y dems
grupos tnicos, por lo cual no basta el trmite que se surte ante el Consejo Nacional de Planeacin.7

- Como ya se indic, el proyecto de ley que se presente es susceptible de modificaciones por parte del Congreso
siempre y cuando se preserve el equilibrio financiero (artculo 341 Constitucin Poltica y artculo 22 de la Ley
152 de 1994). Este es uno de los rasgos de unidad en la adopcin del Plan. Como herramienta de priorizacin
de la accin estatal, no puede admitirse la profusin de iniciativas sin los respectivos recursos que las financien.
Si as no fuera, el Plan se tornara en un atado de buenas intenciones sin posibilidad de concretarse, lo cual dista
de otra de sus caractersticas y es la de ejecutabilidad.

Obviamente, como se indica en el artculo 22 ya citado, el equilibrio financiero es una circunstancia propia de esa
ejecutabilidad que slo puede surgir del Gobierno Nacional y, en concreto, del Ministro de Hacienda y Crdito
Pblico. De esa Sede emana la consistencia exigida y, por ende, no es el Congreso de la Repblica, por s y
ante s, quien determina si ello se cumple o no.

No sobra indicar en este punto que la consistencia macroeconmica de todo proyecto de ley ha sido incluido en
la Ley 819 de 2003, sobre responsabilidad fiscal. En la ley del Plan este atributo resulta, ms que razonable,
necesario. Es de indicar que el alcance de dicha restriccin ha sido visto de una manera laxa por la Corte
Constitucional cuando tuvo la oportunidad de referirse a los porcentajes de destinacin de la UPC hacia las
ambulancias areas y la telemedicina, tal y como se lee de lo siguiente:

5 Sentencia C-025 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muoz

6 Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

7 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-461 de 14 de mayo de 2008, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.
 En el presente caso las normas acusadas fueron incluidas en el artculo 6 de la ley aprobatoria del Plan de
Desarrollo, que justamente se titula Descripcin de los principales programas de inversin. As mismo, es del
caso aceptar que, en efecto, se refieren a programas o subprogramas cuya ejecucin busca la solucin de una o
ms necesidades concretas reconocidas en la Parte General del mismo Plan de Desarrollo, por lo que tales
contenidos caben entonces dentro del concepto de Plan de Inversiones a que se viene haciendo referencia. Sin
embargo, es necesario precisar que, segn lo dicho, estas normas no implican alteraciones al equilibrio del Plan de
Inversiones propuesto por el Gobierno Nacional, que segn se ha explicado, es el factor determinante para su
eventual inexequibilidad.

Finalmente, en lo que tiene que ver con el criterio finalista o teleolgico, es evidente que el propsito de estas
normas es dejar sentados todos los elementos necesarios para asegurar que los servicios de telemedicina y
transporte areo medicalizado sean una realidad durante el perodo de gobierno a que este Plan de Desarrollo se
refiere. Empero, debe resaltarse, que si bien para ello se establecen responsabilidades en cabeza de distintas
agencias oficiales, no se advierte la intencin de comprometer u obligar al Gobierno Nacional a contribuir al
financiamiento de tales servicios, nica finalidad que estara vedada al legislador salvo en el caso de contar con la
aquiescencia de aqul.

Esto por cuanto, como tantas veces se ha explicado, dicha financiacin se hizo depender de los aportes
provenientes de la Unidad de Pago por Capitacin que peridicamente reciben las entidades promotoras de salud
(EPS) que operan en el pas, recursos que como tambin se ha dicho, si bien tienen el carcter de parafiscales, no
hacen parte del presupuesto nacional ni implican para el Gobierno una erogacin adicional.

En consecuencia, a la luz de lo que resulta de la aplicacin de los criterios que al efecto ha definido la
jurisprudencia de esta corporacin, es del caso concluir que los miembros del Congreso tenan la posibilidad de
proponer e introducir al texto del Plan de Desarrollo normas con el contenido de las dos aqu demandadas, sin que
para ello requirieran contar con el beneplcito de los representantes del Gobierno Nacional.

Por esta razn, si bien de las pruebas arrimadas al expediente consta que, en efecto, estas normas fueron
introducidas por algunos miembros del Congreso de la Repblica durante el trmite del proyecto ante las
respectivas plenarias sin tener en cuenta la opinin del Gobierno Nacional, ello resulta insuficiente como razn que
justifique la inexequibilidad de estos preceptos.8

- Como corolario de lo anterior, es una ley cuyo direccionamiento corresponde al Gobierno Nacional. Una
muestra de ello que el incremento en las autorizaciones de endeudamiento o la inclusin de nuevos proyectos,
requiere de visto bueno del Gobierno Nacional (art. 341). De alguna manera, es el Congreso de la Repblica el
que acompaa al Gobierno en su adopcin y no a la inversa.

En efecto, parece desconocerse que el Plan Nacional de Desarrollo es la expresin de la alternativa poltica que
fue favorecida en las urnas y que, de acuerdo con tal dictado, conduce a priorizar el programa que fue ofrecido a
la ciudadana. Si bien el voto programtico se circunscribe a alcaldes y gobernadores (cfr. Ley 131 de 1994),
existe una clara censura poltica cuando el mandatario no cumple sus promesas de campaa. Actualmente y
con la reforma constitucional por medio de la cual se incluy la posibilidad de reelegir al Presidente de la
Repblica y sin perjuicio de los debates en torno a la evidente concentracin del poder, se establece un
termmetro de evaluacin de la gestin gubernamental.

De este modo y en el plano poltico, se refleja esa eleccin mayoritaria que tambin delimita la actuacin
congresional, en donde s tiene asiento la diversidad de corrientes polticas que entraran en el proceso de
decantacin de los propsitos y objetivos que se deben establecer.

- Contiene, adems, un acpite de normas instrumentales, necesarias para su ejecucin. Este elemento ya se
hizo evidente cuando se puso de presente su atributo de ejecutabilidad. De lo que se trata en la Ley del Plan
de Desarrollo es de construir una herramienta que permita cumplir con los proyectos o programas propuestos.

8 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-714 de 16 de julio de 2008, citada.

- Sin perjuicio del principio de consecutividad, cada Ley del Plan debe tener una vigencia limitada en el tiempo.
Esto se refleja en consideracin a que se trata de un programa de Gobierno y caracteriza una gestin durante un
cuatrienio, sin perjuicio de que algunas de sus normas se extienden ms all del cuatrienio.

- Su trmite es altamente reglado. Con esta caracterstica se enfatiza en las sujeciones no slo a la Constitucin
Poltica sino a la ley orgnica respectiva. Adicionalmente, se destaca los lmites estrictos a la iniciativa del
Congreso de la Repblica.

- Es una norma en donde los componentes axiomticos son fuertes. Para lo que nos concierne, la Ley 152 de
1994, destaca una serie de principios de especial relevancia para el presente anlisis (art. 3):

d. Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconmica y financiera, los planes de gasto derivados
de los planes de desarrollo debern ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiacin, de
acuerdo con las restricciones del programa, financiero del sector pblico y de la programacin financiera para
toda la economa que sea congruente con dicha estabilidad.

e. Prioridad del gasto pblico social. Para asegurar la consolidacin progresiva del bienestar general y el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, en la elaboracin, aprobacin y ejecucin de los planes de
desarrollo de la nacin y de las entidades territoriales se deber tener como criterio especial en la distribucin
territorial del gasto pblico el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin y la
eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto pblico social tenga prioridad sobre cualquier otra asignacin.

f. Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecucin de los planes, programas y proyectos que se incluyan en
los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeacin,
propendern por que aquellos tengan cabal culminacin. []

i. Desarrollo armnico de las regiones. Los planes de desarrollo propendern por la distribucin equitativa de las
oportunidades y beneficios como factores bsicos de desarrollo de las regiones.

j. Proceso de planeacin. El plan de desarrollo establecer los elementos bsicos que comprendan la planificacin
como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y
evaluacin.

k. Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamentos del plan y en cumplimiento de los planes de accin se deber
optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y tcnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relacin
entre los beneficios y costos que genere sea positiva.

l. Viabilidad. Las estrategias, programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar, segn
las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administracin,
ejecucin y los recursos financieros a los que es posible acceder.

m. Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relacin efectiva con las
estrategias y objetivos establecidos en ste.

Estos apuntan a hacer del Plan Nacional de Desarrollo una decisin poltica responsable y posible que, adems,
involucre la solucin de los problemas ms apremiantes de la poblacin.

- Ahora bien, de la composicin del plan surgen, bsicamente, tres clases de normas asociadas a la temporalidad
de las mismas:

a. Unas estn enteramente atadas a un trmino y as lo ha dispuesto el propio legislador, respondiendo al

contenido tpico de un plan cuatrienal que, en teora, responda a un perodo de Gobierno aunque
estrictamente no coincida en las fechas de su inicio y terminacin.

Este es el carcter previsto en el artculo 6 de la Ley 1151 que contiene la descripcin de los principales
programas de inversin que el Gobierno Nacional espera ejecutar durante la vigencia del Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010 con base en lo indicado en el artculo 5 ib, a saber, la proyeccin de recursos
financieros disponibles para dicho perodo.
 Textos que son plenamente consistentes con lo previsto en el artculo 7 de la misma ley en donde se lee
lo siguiente:

Los valores asignados en el Plan Nacional de Inversiones Pblicas 2007-2010 para los principales
programas descritos en el artculo anterior se encuentran expresados igualmente por sectores en los
siguientes cuadros: []

b. Estas normas distan de otras disposiciones que estn ms asociadas con una sustantividad y que son
catalogadas como instrumentales en el plan, necesarias para cumplir con las estrategias y objetivos, pero
que se integran a la normatividad con vocacin de permanencia. Ejemplos de ellos proliferan en las
normas del plan pero resulta de inters considerar aqullas disposiciones que han sido declaradas
exequibles por la Corte Constitucional en revisin especfica y que ataen a:

- Una institucionalidad. Las leyes del plan que se han ejecutado contienen normas por medio de las
cuales se establece aspectos de carcter institucional entre los que se pueden contemplar normas
que determinan una condicin para un operador de un determinado servicio.

En la Ley 188 de 1995 se destaca el artculo 36 cuyo texto es como sigue:

Suspndese el proceso de liquidacin que se viene adelantando. La Comisin del Congreso de la

Repblica encargada de vigilar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo se encargar
especficamente de vigilar todo el proceso de reorganizacin del Fondo Nacional de Caminos
Vecinales.

La Corte Constitucional aval dicha determinacin9 y en la misma ley, el artculo 4310 establece un
mecanismo de participacin de quienes administran recursos parafiscales cuya temporalidad no se
limita en el tiempo pues la administracin de esa clase de recursos contina.

En la Ley 812 de 2003 se expidieron regulaciones en torno al funcionamiento de las Corporaciones

Autnomas Regionales que fueron consideradas ajustadas a nuestro ordenamiento.11 Ntese que
en estos dos casos se contemplan mecanismos de accin estatal recurrentes que no se restringen
a un tiempo12 determinado.

9 Cfr., CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-032 de 1 de febrero de 1996, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.

10 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-191 de 8 de mayo de 1996, M.P. Alejandro Martnez Caballero.

11 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-305 de 30 de marzo de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

12 Artculo 119. Corporacin Autnoma Regional del Sur de la Amazonia, Corpoamazonia. Los directores de las subsedes de la
Corporacin Autnoma Regional del Sur de la Amazonia tendrn autonoma tcnica, administrativa y financiera y sern nombrados,
dentro de los diez (10) das siguientes a la presentacin de la terna al Director General de la Corporacin por parte del respectivo
Gobernador, sin que ello implique aumentar los gastos de funcionamiento de estas Entidades.

Los recursos percibidos por esta Corporacin Autnoma Regional sern distribuidos de manera igualitaria por todo concepto entre la
Sede principal y las Subsedes.

Pargrafo. Igual procedimiento ser para Corporacin Desarrollo Amaznico (CDA).

Artculo 120. A partir de la aprobacin de la presente ley todo el territorio del Departamento del Meta, incluido el Area de Manejo
Especial de La Macarena, quedar bajo la jurisdiccin de la Corporacin para el Desarrollo Sostenible de La Macarena, Cormacarena;
dejando de esta manera de hacer parte de Corporinoquia.

Los directores de las Subsedes de Corpoamazonia tendrn autonoma tcnica, administrativa y financiera y sern nombrados dentro
de los diez (10) das siguientes a la presentacin de la terna al Director General de la Corporacin por parte del respectivo Gobernador,
sin que ello implique aumentar los gastos de funcionamiento de estas entidades. Los recursos percibidos por esta Corporacin sern
distribuidos de manera igualitaria entre la sede principal y las subsedes.
 La Ley 1151 de 2007, por su parte, tambin contempl normas de funcionamiento institucional
como es el caso del artculo 33 de la misma, en cuanto se refiere a la consolidacin de las redes de
prestadores de servicios de salud. De esta misma norma especial consideracin debe tenerse
respecto de los artculos 155 y 156, relativas a las nuevas institucionalidad en materia de
administracin del rgimen de prima media con prestacin definida13 o el centro de altos estudios
del Congreso, contenida en el artculo 14114.

- El ejercicio de un derecho o el establecimiento de un trmite o requisito.

La Ley 812 de 2003 estableci, en su artculo 12515, que la prestacin del rgimen subsidiado slo
podra ser realizada por entidades sin nimo de lucro.

- La regulacin tributaria.

La Corte Constitucional consider admisible la inclusin de tales normas en consideracin de su

unidad temtica con la ley del plan16.

- La expedicin de normas sustantivas sectoriales.

Se puede traer a colacin la determinacin de tarifas mnimas en la prestacin de los servicios de salud,
tema incluido en el artculo 146 de la Ley 1151 de 2007 y que fuera declarado exequible.17

No puede pasarse por alto, no obstante, que para la Corte existen materias que no podran estar en un
Plan de desarrollo, para el caso, la regulacin de procedimientos.18

Debe sealarse, adems, que estas normas, modifican o suprimen normas diferentes a las propias de los
Planes Nacional de Desarrollo.

c. La norma de objetivos. Se destacan disposiciones que por su texto rebasan el trmino del cuatrienio.

El artculo 519 de la Ley 188 de 1995, dispuso:

ARTICULO 5o. Fjase como objetivos nacionales de largo plazo del Plan Salto Social, uno de carcter
cualitativo que consiste en el diseo y aplicacin de un modelo alternativo de desarrollo y otros de orden
cuantitativo que se expresan en montos de inversin y en metas sectoriales.

Las caractersticas anotadas destacan los atributos de una norma tan importante como el Plan Nacional de Desarrollo
de un Estado. Obviamente, cada una de ellas refleja una interesante interrelacin con las otras. En consecuencia, los

13 CORTE CONSTITUCIONAL, sents. C-376 de 23 de abril de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-510 de 21 de mayo de
2008, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa

14 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-539 de 28 de mayo de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto.

15 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-130 de 19 de enero de 2004, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

16 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-801 de 220 de agosto de 2008, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

17 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-377 de 23 de abril de 2008, M.P. Clara Ins Vargas Hernndez.

18 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-305 de 30 de marzo de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

19 Declarado exequible pero nicamente por los cargos formulados. Cfr., CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-015 de 23 de enero de
1996, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
grados de sujecin, especialidad, lmites y restricciones, su proyeccin y objetivos no pueden ser banalizados ni
menospreciados en el foro en donde se expide.

De esta manera, el juicio de adecuacin de las normas de la ley del Plan Nacional de Desarrollo debe tener en cuenta
tanto elementos intrnsecos al Plan Nacional de Desarrollo y como aquellos exgenos al mismo. Entre estos ltimos no
puede perderse de vista que la formulacin de un instrumento como el Plan Nacional de Desarrollo conduce a la
incorporacin de objetivos sociales y econmicos y de normas que los viabilicen. A tal grado esto es cierto que, desde
el punto de vista de su contenido, resultara extrao su no incorporacin. En relacin con lo primero, es preciso revisar
la forma en que ello se expresa, concreta y prioriza en ese instrumento.

Iniciativa

De acuerdo con lo indicado, uno de los aspectos que debe guiar la expedicin de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo consiste en la iniciativa y gua que de la misma tiene el Gobierno Nacional. Esta particularidad es un reflejo
de la misma como una herramienta de ejecucin de una poltica pblica dentro de un cuatrienio.

i. Acerca de la iniciativa legislativa en general.

Como titular de la labor de hacer las leyes y, en esencia de la facultad de creacin normativa, el Congreso de la
Repblica goza de la llamada clusula general de competencia20. No obstante, la propia Constitucin Poltica establece
condicionamientos al Legislador en ejercicio de dicha competencia general, a travs de la iniciativa legislativa, en virtud
de la cual corresponde al Gobierno Nacional, de manera exclusiva y excluyente, la potestad de presentar ante el
Congreso de la Repblica proyectos de ley que versan sobre determinadas materias.21 Ello implica que el trmite
legislativo de los proyectos de ley, cuyo contenido tenga ese carcter, debe tener origen en el Gobierno Nacional. Las
leyes expedidas con inobservancia de dicho requisito adoleceran de inconstitucionalidad por vicios en el
procedimiento, en particular, por vulnerar el artculo 154 constitucional. Obviamente, no se trata slo de cuerpos
normativos como una integridad sino, as mismo, de apartes de disposiciones o normas.

Ahora bien, la interpretacin de dicho principio, en concordancia con el pargrafo del artculo 142 de la Ley 5 de
199222 y lo indicado por la Alta Corporacin, ha permitido que la iniciativa sea un vicio subsanable, y, en esa medida,
no se afecta la constitucionalidad de la ley, si durante el trmite legislativo el Gobierno Nacional coadyuva a la
expedicin del proyecto23 siempre que del expediente quede suficientemente probada la aquiescencia del Gobierno en
relacin con el mismo.

Indic el Tribunal Constitucional lo siguiente:

Igualmente, esta Corporacin ha entendido que la violacin de la exclusividad de iniciativa que tiene el Gobierno en ciertas
materias puede ser convalidada en el proceso legislativo, para lo cual basta con que los ministros coloquen su rbrica en el
texto del artculo por ellos redactado, pues aunque la iniciativa es la manifestacin expresa, clara e inequvoca del

20 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-270 de 13 de julio de 1993, M.P. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Igualmente, se pueden
confrontar las sents. C-527 del 18 de noviembre de 1994, M.P. Alejandro Martnez Caballero; C-305 de 3 de mayo de 2007, M.P. Jaime
Crdoba Trivio y C-183 de 14 de marzo de 2007, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa.

21 Articulo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cmaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno
Nacional, de las entidades sealadas en el artculo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitucin. No obstante, slo
podrn ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del
numeral 19 del artculo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes
o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales. Las Cmaras podrn introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno. Sents. C-270 de 1993, M.P. Jorge
Gregorio Hernndez Galindo. Vase tambin sents. C-266 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-1707 de 2000, M.P. Cristina Pardo
Schlesinger y C-022 de 2004, M.P. Alfredo Beltrn Sierra.

22 Pargrafo. El Gobierno Nacional podr coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la
circunstancia lo justifique. La coadyuvancia podr efectuarse antes de la aprobacin en las plenarias.

23 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-737 de 11 de julio de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, reiterada en sents. C-266 de 22
de junio de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara; y C-032 de 1 de febrero de 1996, M.P. Fabio Morn Daz.
 ejecutivo, de que considera necesaria la adopcin de tal o cual medida que afectar la estructura de la administracin
nacional, se ha admitido que estos requisitos se satisfacen con el llamado aval ministerial. 24

As se permite enmendar el eventual vicio de procedimiento que se generara, en aquellos casos en los que un
proyecto de ley, cuyo contenido es de reserva de iniciativa legislativa y que por lo tanto ha debido presentarse ante el
Congreso de la Repblica por parte del Gobierno Nacional, se presenta por persona o entidad distinta.

Cosa diferente sucede en aquellos casos en los que el proyecto de ley es presentado ante el Congreso por el Gobierno
Nacional pero sufre alteraciones sustanciales durante el trmite legislativo que no son avaladas por ste. En tales
casos, la Corte Constitucional ha decidido que el mero cumplimiento de la presentacin del proyecto de ley por parte
del Gobierno Nacional es insuficiente. En efecto, de acuerdo con lo indicado por esa Alta Corporacin, en estos casos
el objetivo central de la reserva de la iniciativa legislativa consiste en asegurar al Gobierno Nacional la direccin sobre
las materias de su competencia, definidas desde la misma Constitucin:

Sobre esto ltimo, debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se circunscribe al acto de la mera
presentacin del proyecto de ley como en principio pareciera indicarlo el artculo 154 Superior. En realidad, teniendo en
cuenta el fundamento de su consagracin constitucional, cual es el de evitar que se legisle sin el conocimiento y
consentimiento del Ejecutivo sobre materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribucin debe
entenderse como aquella funcin pblica que busca impulsar el proceso de formacin de las leyes, no slo a partir de su
iniciacin sino tambin en instancias posteriores del trmite parlamentario. Entonces, podra sostenerse, sin lugar a
equvocos, que la intervencin y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusin, trmite y aprobacin de un
proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestacin tcita de la voluntad legislativa gubernamental y,
desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2 del artculo 154 de la
Constitucin Poltica. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el
pargrafo nico del artculo 142 de la Ley 5 de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en sealar
que: el Gobierno Nacional podr coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando la
circunstancia lo justifique, y que La coadyuvancia podr efectuarse antes de la aprobacin en las plenarias25.

De acuerdo con lo anterior, adems del origen del trmite, la reserva de iniciativa legislativa o la iniciativa
gubernamental comprende el acompaamiento, coadyuvancia y aquiescencia del Gobierno Nacional durante el
proceso de elaboracin del proyecto, de tal manera que las leyes de la Repblica, cuyo contenido sea materia de
reserva de iniciativa legislativa, sean aprobadas de conformidad con los lineamientos que el Gobierno Nacional, como
actor central en la elaboracin de las mismas, haya establecido.

Una interpretacin distinta dejara sin sentido el artculo 154 constitucional, pues, una vez presentado el proyecto de
ley, ste podra sufrir modificaciones esenciales durante el trmite legislativo, desatendiendo las propuestas del
Gobierno Nacional en relacin con el mismo y desvirtuando, por lo tanto, el objetivo de la reserva de iniciativa
legislativa, cual es, se reitera, preservar en dichos proyectos de ley los lineamientos y aproximaciones del Gobierno
Nacional.

Dadas las anteriores consideraciones, la inobservancia de los rigorismos propios de la iniciativa legislativa, en los
trminos aqu expuestos, acarrea la violacin del artculo 154 constitucional, generando un vicio de trmite
insubsanable, el cual afecta, por lo tanto, la constitucionalidad del artculo as aprobado. As se desprende del
siguiente texto proveniente de la Alta Corporacin:

Al respecto, la jurisprudencia ha considerado que la iniciativa legislativa en cabeza del Gobierno Nacional no consiste
nicamente en la presentacin de proyectos ante el Congreso de la Repblica en los asuntos enunciados en el artculo 154
de la Carta, sino que tambin comprende la expresin del consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los
proyectos que, en relacin con esas mismas materias, se estn tramitando en el rgano legislativo. De tal suerte que las
leyes a que se refiere el numeral 7 del artculo 150 de la Constitucin que sean aprobadas por el Congreso de la

24 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-737 de 2001, citada. Vase en el mismo sentido sent. C-1707 de 12 de diciembre de 2000, M.P.
Cristina Pardo Schlesinger.

25 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-1707 de 2000, citada.

 Repblica sin haber contado con la iniciativa del Gobierno se encuentran viciadas de inconstitucionalidad. Esta aprobacin
puede consistir en un aval26.

Ii. Aspectos de la iniciativa en la formacin del Plan Nacional de Desarrollo.

El artculo 341 de la Constitucin no slo establece que el Gobierno Nacional debe presentar el proyecto de ley
respectivo sino que, adems, el Congreso de la Repblica puede incluir modificaciones al Plan de Inversiones pblica
siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. En torno a la inclusin de proyectos de inversiones no
contemplados, la mencionada norma es clara en indicar que se requiere el visto bueno del Gobierno Nacional.

As mismo, de conformidad con el artculo 341 sealado, la Ley por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
vincula al Congreso de la Repblica en el desarrollo de su funcin legislativa27. Lo anterior, en la medida en que el Plan
Nacional de Desarrollo consigna las polticas y programas durante el respectivo perodo de gobierno y por lo tanto
constituye la carta de navegacin para el pas, cada cuatro aos28.

La primera parte del Plan de Desarrollo contiene las polticas econmicas, sociales y ambientales que deben guiar la
accin estatal. Una segunda parte comprende el Plan Nacional de Inversiones, en el cual se establecen los principales
programas y proyectos de inversin que se espera ejecutar, en desarrollo de las polticas previstas en la parte general.
Dadas estas caractersticas, la Corte Constitucional otorga al ejercicio de la planeacin y a la ley del Plan de Desarrollo
en particular, una tarea unificadora en materia econmica y social del pas:

Finalmente la parte general contendr las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y
ambiental. Estrategia es el arte de dirigir, en este caso de encausar la economa hacia esas prioridades y metas de
mediano plazo, teniendo como horizonte los objetivos del largo plazo, que el planificador considera propsitos nacionales.
Tratndose de la direccin de la economa, de sus orientaciones generales, de aquello que es global y que hace relacin al
todo y no a los segmentos como pueden ser las unidades territoriales o los componentes funcionales, el Plan de desarrollo
al que hace referencia el artculo 339 de la Constitucin es un documento y un acto que en lo econmico es paradigma de
todo lo que hay de unitario y de macroeconmico en el sistema social colombiano, es un mecanismo aglutinador, o, ms
exactamente agregador29.

La segunda parte, el Plan Nacional de Inversiones, constituye la materializacin de dichas polticas, a travs de los
programas y proyectos de inversin. As mismo, los mecanismos incluidos en el articulado del Plan Nacional de
Inversiones, permiten la efectiva ejecucin de tales programas y proyectos y, por lo tanto, constituyen parte
fundamental de la Ley del Plan de Desarrollo.

En ese sentido, cualquier anlisis acerca de las normas que integran el Plan de Inversiones, cuya modificacin por
parte del Congreso de la Repblica requiere aval del Gobierno Nacional, debe partir del artculo 6 de la Ley 152 de
1994, que precisa el contenido de esta parte del Plan Nacional de Desarrollo.
Dicho texto dispone que hacen parte del Plan Nacional de Inversiones, entre otras, las normas concebidas como la
descripcin de los principales programas y subprogramas30 y los mecanismos de ejecucin del Plan31, las cuales, en
la ley que nos ocupa, estn contenidas en los Captulos II y IV del Ttulo II. Dado que el cuarto inciso del artculo 341 de
la Constitucin, desarrollada por el artculo 22 de la ley ya citada, establece que las modificaciones al Plan Nacional de

26 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-889 de 1 de noviembre de 2006, M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa. Tal es el precedente de
la Corte Constitucional: Vase sents. C-807 de 1 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-737 de 2001, citada; C-121 de 18 de febrero
de 2003, M.P. Clara Ins Vargas; C-078 de 6 de febrero de 2003, M.P. Clara Ins Vargas; C-005 de 21 de enero de 2003, M.P. Antonio Barrera
Carbonell; C-354 de 9 de mayo de 2006, M.P. lvaro Tafur Galvis.

27 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-557 de 16 de mayo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, reiterando la sent. C-478 de 6 de
agosto de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.

28 Ibd. En el mismo sentido vase CORTE CONSTITUCIONAL sent. C-337 de 19 de agosto de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

29 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-557 de 2000, citada, tesis que ya se haba expuesto en la sent. C-478 de 1992 citada.

30 Literal b), artculo 6, Ley 152 de 1994.

31 Literal d), artculo 6, Ley 152 de 1994.

Inversiones que generen desequilibrio fiscal, as como la adicin de nuevos programas o proyectos de inversin o la
modificacin de los existentes, requieren aprobacin por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico, resulta claro que los nuevos planes, programas o subprogramas y los artculos que tienen
una incidencia directa en el equilibrio fiscal del Plan Nacional de Desarrollo, e incluidos por el Congreso, requeran el
visto bueno del Gobierno Nacional, lo cual se echa de menos en las normas cuya inconstitucionalidad se demanda.

Cabe citar, en este punto, la sentencia C-094 de 1996, en la cual la Corte Constitucional se pronunci precisamente
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artculo 22, citado:

Conviene, pues, recordar cmo la Carta Poltica seala el trmite que ha de seguir el Plan General de Desarrollo y de
Inversiones Pblicas. En efecto el Gobierno presenta el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Pblicas, y de
conformidad con el artculo 150-3 superior, la aprobacin del mismo corresponde al Congreso. En lo referente al Plan de
Inversiones Pblicas, si transcurren tres meses sin la aprobacin del Congreso, despus de haber sido presentado por el
Gobierno, ste lo pone en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley. Ahora bien, de acuerdo con los incisos segundo
y tercero del artculo 154 de la Carta Poltica, el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Pblicas slo puede ser
dictado o reformado por el Congreso, pero a iniciativa del Gobierno. As las cosas, el Congreso puede introducir
modificaciones a los proyectos que presente el Gobierno; pero para el caso especfico del Plan de Inversiones
Pblicas, por mandato constitucional se requiere que se mantenga el equilibrio financiero y que tenga el visto
bueno del Gobierno, tal como lo desarroll la norma impugnada, la cual nicamente agreg que fuera en forma
escrita. La ley no est creando pues una restriccin, sino reiterando el propio texto superior, al disponer que se
conserve el equilibrio financiero, el cual no es procedente en relacin con la parte general del Plan Nacional de
Desarrollo que, por la esencia misma de su estructura se ocupa de temas generales como el de sealar principios
y pautas distintos de los que se ocupa el Plan de Inversiones Pblicas.32 (subrayado fuera de texto).

Se puede resaltar que esa Corporacin ha interpretado en forma disyuntiva la frase modificaciones o la inclusin
contenida en el citado artculo 22 y consider que la regla all establecida no va ms all de lo dispuesto en la propia
Constitucin, toda vez que dicho ordenamiento es muy claro en dejar en manos del Gobierno Nacional la elaboracin y
presentacin del Plan.

Es all donde se justifica la restriccin al Congreso de la Repblica para introducir modificaciones, adiciones o
supresiones, inclusive asuntos nuevos, sin contar con la anuencia del Gobierno Nacional. Lo anterior, en todo caso,
debe respetar el principio de unidad de materia, que para el caso del Plan Nacional de Desarrollo se refiere a que

[] las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del plan deben guardar una relacin directa e inmediata con los
objetivos y programas del plan, pues de no ser as, estaran desconociendo el principio de unidad de materia y el contenido
constitucional propio de esa ley [...]33.

Ello no implica que el Congreso de la Repblica no pueda modificar el plan de inversiones presentado. Lo que sucede
es que para ello siempre deber contar con el acompaamiento y el visto bueno, en forma de aval escrito, del
Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crdito Pblico.

Ahora bien, tal como se ha expuesto, el Plan Nacional de Desarrollo comporta un carcter especial respecto de las
dems leyes. Atendiendo a la particularidad de la dicha Ley, la Constitucin Poltica estableci un rgimen especfico
para su elaboracin, formulacin y expedicin, en una ley de naturaleza orgnica34. Este mandato constitucional se
concreta en la Ley 152 de 1994, que dada su naturaleza, si bien no forma parte de la Constitucin Poltica si condiciona
la expedicin de la ley35, lo que implica que su inobservancia deviene en una violacin del Estatuto Fundamental. Por

32 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-094 de 7 de marzo de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

33 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-795 del 24 de agosto de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

34 El Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se
establecern los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cmaras, las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignacin de competencias normativas a las
entidades territoriales. Las leyes orgnicas requerirn, para su aprobacin, la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra
Cmara.
ello, adems de las normas generales relativas a la aprobacin de cualquier ley de la Repblica de Colombia, el trmite
legislativo de la ley del Plan Nacional de Desarrollo debe cumplir las disposiciones constitucionales en lo pertinente y
aquellas previstas en dicha Ley 152 citada.

Teniendo en cuenta las disposiciones de la Constitucin Poltica, en particular los artculos 154 y 341 y la Ley 152 de
1994, orgnica de los Planes de Desarrollo y por lo tanto el artculo 151 superior, se resalta la importancia de las
manifestaciones hechas por el Gobierno Nacional durante el trmite legislativo, mediante las cuales ste expres el
costo fiscal de las normas que propona el Congreso, la desarticulacin del Plan Nacional de Desarrollo que generaran
de ser aprobadas y tambin el aval expreso y escrito respecto de aquellas disposiciones que encontr ajustadas. Es
claro que, dentro de las caractersticas propias de esta herramienta, el equilibrio financiero es determinado por el
Gobierno Nacional.

Este argumento, sin embargo, no ha prosperado en el caso de ambulancias areas y telemedicina, respecto de lo cual
se indic:

El llamado aval del Gobierno, que en este caso echa de menos el demandante, es una formalidad directamente
relacionada con el tema de la iniciativa legislativa privativa del Gobierno acerca de ciertas materias, del cual trata el
artculo 154 de la Constitucin Poltica. El aval del Gobierno en relacin con un precepto de origen parlamentario, pero que
por su naturaleza debera haber sido propuesto por el propio Gobierno, tiene por efecto sanear la inconstitucionalidad que
de otro modo se generara por no haber tenido esa norma origen gubernamental. Entonces, para tener por observada esta
exigencia constitucional, no es indispensable que las normas de que se trata hayan hecho parte de un proyecto de ley que
hubiere sido presentado a las cmaras por el Gobierno Nacional, pudiendo ocurrir que sean incluidas durante una etapa
posterior del trmite legislativo, por iniciativa parlamentaria, siempre y cuando conste que dicha inclusin tuvo la
aquiescencia del poder ejecutivo.

Ahora bien, en relacin con el cumplimiento del requisito relativo a la iniciativa gubernamental, la Corte Constitucional en
reciente pronunciamiento36 se refiri a la necesidad de distinguir entre varios posibles escenarios, destacando que no en
todos los casos en que a un proyecto de iniciativa gubernamental se le introduzcan propuestas de origen parlamentario
ser necesario contar con el respectivo aval del Gobierno Nacional.

Teniendo en cuenta que la ley contentiva del Plan de Desarrollo es una de las normas cuya proposicin corresponde
privativamente al Gobierno, son entonces aplicables a este caso las reglas sobre el aval, que la jurisprudencia de esta
Corte ha admitido de manera general como una forma vlida de cumplir el requisito superior relativo a la iniciativa
gubernamental.

No obstante, en este caso existe adems una norma constitucional expresa y de carcter especial, referente al alcance de
las facultades del Congreso para modificar el contenido de lo propuesto por el Gobierno. Se trata del inciso 4 del artculo
341, que establece: El Congreso podr modificar el Plan de Inversiones Pblicas siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o inclusin de proyectos de inversin no contemplados en l, requerir el visto bueno del Gobierno
Nacional. Sin embargo, como la propia Corte lo ha resaltado37, esa restriccin se refiere nicamente al contenido del Plan
de Inversiones, pero no aplica para las restantes disposiciones que integran el Plan de Desarrollo, respecto de las cuales
el Congreso tiene libertad para introducir modificaciones sin contar con la opinin del Gobierno Nacional.

La regla en comento es adems reiterada y desarrollada por la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994)
cuyo artculo 22 prev que En cualquier momento durante el trmite legislativo, el Congreso podr introducir
modificaciones al Plan de Inversiones Pblicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.

Entonces, incluso en relacin con el contenido del Plan de Inversiones Pblicas, los miembros del Congreso tienen la
posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, siempre y cuando tengan el
cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad que la Constitucin

35 En este sentido han sido las consideraciones de la CORTE CONSTITUCIONAL en las sents. C-423 de 21 de septiembre de 1995,
M.P. Fabio Morn Daz; C-892 de 22 de octubre de 2002, M.P. Alfredo Beltrn Sierra; C-579 de 5 de junio de 2001, M.P. Eduardo Montealegre
Lynett y C-337 de 1993 citada.

36 Ver sentencia C-177 de 2007 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).

37 Cfr. sentencia C-094 de 1996 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa).
 le atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen de las responsabilidades financieras que deber
asumir para la ejecucin del Plan de Desarrollo durante su cuatrienio.

Contrario sensu, la misma norma constitucional advierte que cualquier posible incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto original, o la inclusin de proyectos de inversin que no hubieren sido
contemplados en l, alteraciones que necesariamente afectaran el equilibrio financiero calculado por el Gobierno
previamente a la presentacin del proyecto, slo podrn realizarse en cuanto exista la aprobacin de aqul.

A partir de lo anterior, si bien un caso como el planteado en la demanda podra encuadrarse en una de las hiptesis a que
se refiri la sentencia C-177 de 2007, en este evento debe aplicarse de manera preferente la regla especial prevista en el
ltimo inciso del artculo 341, norma en la que se sustenta el cargo de inconstitucionalidad que ahora se analiza. De all
que no exista duda de que, frente a la introduccin de proposiciones que alteren el equilibrio del Plan de Inversiones,
deban los congresistas necesariamente contar con el visto bueno o aval de parte del Gobierno Nacional.

Debe indicarse tambin que carece de relevancia conocer las razones por las cuales el Gobierno Nacional otorga o no el
aval que, segn lo explicado, se requiere para respaldar la introduccin de estas iniciativas legislativas. Dado que
conforme a la Carta Poltica, es esta una facultad privativa del Gobierno, no corresponde al juez constitucional entrar a
cuestionar las razones que hubieren llevado al poder ejecutivo a conceder o negar dicho aval.

Claros los alcances de la norma que sustenta la inexequibilidad que en este caso se pide, es necesario estudiar si, en
efecto, los preceptos demandados implicaron modificacin del Plan de Inversiones originalmente propuesto por el
Gobierno. Sin embargo, antes de ello, la Corte analizar en lo pertinente las circunstancias en que estas normas fueron
introducidas al texto finalmente sancionado.38

El principio de unidad de materia en la Ley del Plan

Frente a la observancia del principio de unidad de materia, es importante tener en consideracin que cuando se trata
de la ley del plan nacional de desarrollo, aquel no se puede entender satisfecho con una conexidad mediata o eventual
de la parte instrumental con las bases del plan, sino que es necesario que tal conexidad sea directa e inmediata. En
relacin con este particular la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de precisar:

Ahora bien, la Corte siempre ha interpretado de manera amplia la nocin de materia, por lo cual ha
sostenido que el principio de unidad temtica no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el
principio democrtico, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano,
por lo cual nicamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relacin de conexidad causal, teleolgica,
temtica o sistmica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si estn
incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.39 No obstante, en lo
referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporacin estima
que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, s, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es
una ley heterognea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (polticas
macroeconmicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas
instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente
realizacin del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las
disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa,
no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en
la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecucin.

La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que sealan objetivos, determinan
los principales programas o proyectos de inversin o especifican el monto de los recursos para su
ejecucin es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequvocamente la efectividad
de estas ltimas, o si esta efectividad es slo conjetural o hipottica. Ahora bien, la conexidad es
mediata cuando la efectivizacin de la norma general programtica o financiera no se deriva

38 CORTE CONSTITUCIONAL, sent C-714 de 16 de julio de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
39
Sentencia C-025 de 1993, M.P Eduardo Cifuentes Muoz
 directamente de la ejecucin de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere
del cumplimiento o la presencia de otra condicin o circunstancia.

Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen lmites a la facultad congresional de
introducir adiciones bajo la forma de artculos nuevos, (slo puede modificar el Plan de Inversiones, debe
mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiere aval gubernamental), tambin es
cierto que cualquier disposicin nueva que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes
con las metas, prioridades y polticas definidas en el inicial proyecto gubernamental debe ser admitida,
pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del trmite, siempre y cuando est en una
relacin de conexidad directa y no eventual o mediata. En tal virtud, si una estrategia concreta y
particular recogida en un artculo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realizacin de la
poltica econmica, social y ambiental que deber presidir la funcin pblica durante el cuatrienio de
vigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del trmite del proyecto, tal artculo nuevo tiene
una relacin de conexidad teleolgica con sta ltima y por lo tanto guarda un vnculo razonable con el
tema central del debate.

15. As pues, la inclusin de artculos nuevos durante el segundo debate parlamentario resulta
constitucionalmente posible, segn las normas generales y especiales que regulan la aprobacin de la Ley
del Plan, siempre y cuando se observe el principio de identidad temtica que en materia de planeacin ha
sido explicado en las lneas anteriores.40

Contenido de la ley del Plan

a. Plan de Gobierno y Plan de desarrollo

Segn se deriva de los postulados constitucionales y legales los planes de Gobierno deben estar incorporados en
los proyectos de Planes de Desarrollo.
Adems, existe una clara relacin poltica entre el Plan de Desarrollo y el rgimen presidencial en Colombia, que exige
armona entre ellos a partir de la incorporacin, en el Plan de Desarrollo, de los compromisos del elegido, que se traducen
en polticas institucionales a mediano y largo plazo. Precisamente una caracterstica del rgimen democrtico es el voto
por un programa de gobierno, que se consolida en el vnculo formado entre la voluntad popular y la propuesta de
Gobierno expuesta por el candidato electo, que ha de reflejarse en el contenido del Plan de Desarrollo, pues no tendra
sentido alguno que el pueblo optara por una idea de pas futuro, representado en las propuestas de campaa electoral,
que no fueran de recibo en el Plan de Desarrollo. Corte Constitucional, Sentencia C-524 de 2003, Magistrado Ponente
Jaime Crdoba Trivio, Bogot 1 de julio de 2003.

La Corte no slo reitera la necesaria coexistencia que debe concurrir entre las propuestas de Gobierno de los
candidatos y el Plan de Desarrollo, sino que indica los mecanismos constitucionales para que ello se respete,
llegando a sancionar tal omisin incluso hasta con la revocatoria del mandato.
El incumplimiento del programa que inscribe el candidato elegido, el cual como alcalde debe sistematizar a travs de la
formulacin del respectivo Plan de desarrollo, implica que los ciudadanos que lo eligieron, quienes al hacerlo le
impusieron como mandato su cumplimiento, estn en capacidad y disponen de los mecanismos para revocar su mandato,
segn lo dispuesto en los artculos 1o. y 2o. de la Ley 131 de 1994, por la cual se reglament el artculo 259 de la Carta
que consagr el voto programtico. Una razn ms que justifica, primero que corresponda al alcalde el diseo y
elaboracin del respectivo Plan, y segundo que cualquier modificacin que se pretenda introducir al mismo deba contar
con su aprobacin. Corte Constitucional, Sentencia C-538/95, Magistrado Ponente Fabio Morn Daz, Bogot 23 de
noviembre de 1995.

b. Estructura

De acuerdo con el artculo 339 de la Constitucin Poltica, el Plan Nacional de Desarrollo est conformado por una
parte general y un Plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional.

40 Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

En la parte general se deben sealar:

- Los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo.

- Las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo.
- Las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern
adoptadas por el Gobierno.

Sobre el particular, la Ley Orgnica de Planeacin, nmero 152 de 1994, establece:

Artculo 5o. contenido de la parte general del plan. La parte general del Plan contendr lo siguiente:
a) Los objetivos nacionales y sectoriales de la accin estatal a mediano y largo plazo segn resulte del
diagnstico general de la economa y de sus principales sectores y grupos sociales;
b) Las metas nacionales y sectoriales de la accin estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y
mecanismos generales para lograrlos;
c) Las estrategias y polticas en materia econmica, social y ambiental que guiarn la accin del
Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido;
d) El sealamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculacin y armonizacin de la planeacin
nacional con la planeacin sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades
territoriales indgenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicacin de las
normas constitucionales vigentes.

El Plan de inversiones pblicas contendr:

- Los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional.
De acuerdo con el artculo 7 de la Ley 152 de 1994 se entiende por presupuestos plurianuales la
proyeccin de los costos y fuentes de financiacin de los principales programas y proyectos de
inversin pblica, cuando stos requieran para su ejecucin ms de una vigencia fiscal.
- La especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin.

Sobre ambos aspectos, la Ley 152 tambin precisa:

Artculo 6o. Contenido del Plan de inversiones. El Plan de inversiones de las entidades pblicas del
orden nacional incluir principalmente:
a) La proyeccin de los recursos financieros disponibles para su ejecucin y su armonizacin con los
planes de gasto pblico;
b) La descripcin de los principales programas y subprogramas, con indicacin de sus objetivos y metas
nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversin;
c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarn en los costos de los programas ms
importantes de inversin pblica contemplados en la parte general;
d) La especificacin de los mecanismos idneos para su ejecucin.

En este sentido, aunque el 339 CP no lo diga expresamente, debe entenderse que de conformidad con el artculo
150.3 constitucional y por las disposiciones que as lo sealan de la Ley Orgnica del Plan, adems de la Parte
General y el Plan de Inversiones, el Plan debe tener una tercera parte en la que se establecen las disposiciones
generales para su ejecucin y se adoptan las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.

EL SALTO SOCIAL

Gobierno - Periodo: Ernesto Samper Pizano, 1994-1998

Director del DNP: Jos Antonio Ocampo.

Nombre del Plan Ley de adopcin: El Salto Social, Ley No. 188 del 2 de junio de 1995 Plan Nacional de
Desarrollo y de Inversiones 1995 1998.
Composicin y contenido de las bases del Plan:
1. Presentacin del Presidente de la Repblica, en la que se explica brevemente cules son los fundamentos
o focos centrales del Plan y porqu se escogieron cmo eje de la poltica del Gobierno para el cuatrienio.

2. Presentacin del Director del Departamento Nacional de Planeacin, en la que se explican brevemente: la
posicin econmica del Gobierno, cmo se formulan las estrategias de su poltica desde esa posicin y la
importancia de tales estrategias.
En este Plan, las estrategias son: Estrategia macroeconmica, Estrategia de inversin pblica, El salto educativo y
cultural, Estrategia de competitividad, Desarrollo sostenible, Ms y mejores empleos, el buen Gobierno, Agenda
internacional.

3. Fundamentos del Plan: se exponen los focos centrales del Plan y se explican los enunciados o premisas
que le sirven de base.

En este Plan, los fundamentos son:

1. El nuevo ciudadano; 2. El modelo alternativo de desarrollo (que a su turno se basa en cinco conceptos
bsicos que sirven de sustento al Plan de Desarrollo: la equidad y la solidaridad son objetivos esenciales
de la poltica econmica y social, y fuentes bsicas de la estabilidad social y de la paz; el crecimiento
econmico depende tanto de la inversin de los distintos agentes individuales, como de acumulacin de
capital social; 3. en un mundo en el cual las ventajas competitivas son esencialmente creadas, el mayor
dinamismo econmico no es un resultado automtico del libre funcionamiento de las fuerzas de mercado;
4. el logro de los objetivos mencionados requiere una movilizacin del conjunto de la sociedad; 5. el
desarrollo requiere el reconocimiento y el respeto de la diversidad tnica, cultural y regional en la
formacin de la identidad colombiana.) III. El empleo y la educacin puntos focales del Plan de
desarrollo.

4. Diagnstico de las condiciones del desarrollo econmico, social y ambiental: Despus de un recuento
histrico desde los aos 70s se presenta el estado actual del desarrollo econmico, social y ambiental, haciendo
nfasis en los puntos que desde la posicin econmica del Gobierno se consideran crticos.

5. Estrategias: se plantean ocho estrategias orientadas a desarrollar los fundamentos del Plan. Algunas de
ellas son sectoriales, dependiendo de la materia, algunas prevn planes de accin y programas y otras, segn su
naturaleza, incluyen proyecciones tcnicas sobre sus efectos. En cada una se describe su importancia, su
coherencia y consistencia con los fundamentos del Plan, el foco central de la estrategia y las metas que se espera
alcanzar. En las sectoriales se incluyen, adems, las inversiones requeridas para financiarlas y las respectivas
fuentes de financiamiento.

Las siguientes son las estrategias del Plan El Salto Social, con las particularidades propias de su materia o
naturaleza:

i. Estrategia macroeconmica: se refiere a las medidas econmicas que adoptar el Gobierno para la consecucin
de las metas macroeconmicas y la realizacin de las dems estrategias del Plan. En este Plan, en particular, da
continuidad a la consolidacin de la apertura econmica. (Pacto de productividad, precios y salarios, defensa de la
tasa de cambio, reduccin de la inflacin, poltica activa de empleo, consolidacin de la apertura econmica)
ii. Estrategia de inversin pblica y efectos macroeconmicos del Plan: Antes de enunciar la estrategia, se presenta
una proyeccin del resultado fiscal global del Plan y de su financiamiento. No incluye cifras, solo indicadores fiscales
y macroeconmicos. Adicionalmente, se incluye un captulo del impacto macroeconmico del Plan (proyecciones de
lo que sera el pas sin las inversiones comparndolo con proyecciones de los resultados de las inversiones).
iii. El salto educativo y cultural
iv. Estrategia de competitividad
v. Desarrollo sostenible
vi. Ms y mejores empleos
vii. El buen Gobierno
viii. Agenda Internacional.
Composicin y contenido de la Ley del Plan El Salto Social:

El Plan contiene 47 artculos:

- Por los dos primeros se adopta el Plan y se consideran parte integrante de la Parte general del PND el documento
El Salto Social y como anexos los documentos elaborados por el Consejo Nacional de Planeacin y el Congreso
de la Repblica.
- Por el tercero se establecen los propsitos del Plan Nacional de Desarrollo - PND.
- En los artculos 4 a 18 se establecen las estrategias del PND.
- En el artculo 19 se establece el Plan Nacional de Inversiones PNI
- En el artculo 20 se describen los principales programas y subprogramas de las estrategias que se requieren para
ejecutar el PNI.
- En el artculo 21 se establecen los valores del PNI para cada programa y subprograma contenido en el artculo 20.
- En los artculos 22 a 25 se enuncian las inversiones que se harn en obras pblicas de infraestructura vial.
- Los artculos 26 a 46 se ocupan, finalmente de las disposiciones necesarias para ejecutar el PND.

Por su relevancia, a continuacin se presentan dos (2) de las disposiciones necesarias para la ejecucin del PND
que resultan importantes para la ejecucin del Plan territorial.

Artculo 41. Para posibilitar la descentralizacin que ordena la Constitucin Poltica de Colombia, el
Gobierno Nacional firmar convenios con las gobernaciones, alcaldas y entidades territoriales, con el
fin de ayudar a la Nacin a ejecutar la inversin ordenada en este Plan.

Artculo 44. La ejecucin del Plan de Inversiones 1995 -1998 se har de acuerdo con el Documento
CONPES que se produzca en los treinta (30) das siguientes a la vigencia de la Ley del Plan de
Desarrollo y de Inversiones, el cual tendr como base la regionalizacin indicativa producto de la
concertacin de las regiones.

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

Gobierno - Periodo: Andrs Pastrana Arango, 1998 2002

Director del DNP: Jaime Ruiz Llano y Juan Carlos Echeverry Garzn

Nombre del Plan Ley de adopcin: Cambio para Construir la Paz, adoptado conforme la Ley No. 508 del 30 de
julio de 1999, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los aos 1999 2002. (Ley declarada
inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-557 de 2000, MP. Vladimiro Naranjo Mesa)

Composicin y contenido de las bases de este Plan:

1. Introduccin: se presenta el objetivo fundamental del PND y las cuatro estrategias sobre las que se fundamenta su
logro. No es una presentacin oficial del Presidente de la Repblica ni del Director del Departamento Nacional de
Planeacin.

En este Plan, el objetivo fundamental es la construccin de la paz y las estrategias que se enuncian como fundamentos
del Plan para conseguir el aludido objetivo son adecuar las estructuras polticas y de Gobierno para cohesionar y
consolidar la democracia, el fortalecimiento del tejido social, la consolidacin del desarrollo y la reactivacin de la
produccin mediante las exportaciones y la competitividad.

2. El contexto del cambio: En este captulo el Plan se ocupa de presentar los dos problemas que el Gobierno considera
ms graves para el pas (conflicto social y desempeo econmico insatisfactorio), su insostenibilidad y la propuesta de
cambio. Cada uno conforma un subttulo. En la propuesta se exponen las razones por las cuales se justifica la
orientacin del cambio que se propone.
3. Objetivos y estrategias: El captulo III se ocupa de explicar los objetivos que persigue el Plan y enunciar las
estrategias necesarias para alcanzarlos.

Son estrategias de este Plan: Hacia un Estado participativo, Reconstruccin del tejido social, Desarrollo y paz:
instrumentos y prioridades, Las exportaciones como motor del crecimiento.

4. Macroeconoma, crecimiento y empleo: se presenta el comportamiento de los indicadores macroeconmicas del pas
en el ltimo periodo a manera de diagnstico y se identifican las variables que son determinantes para el crecimiento
econmico; a partir de ah se hace la propuesta macroeconmica que orienta al Gobierno.

5. Los siguientes captulos se ocupan de desarrollar las estrategias enunciadas en el captulo III y explicar mecanismos
que se implementarn para llevarlas a cabo.

Composicin y contenido de la Ley del Plan Cambios para construir la paz:

El Plan contiene II Ttulos y 160 artculos.

El ttulo I corresponde a la Parte General del Plan.

- El primer artculo se ocupa de establecer los objetivos del Plan y ordena incorporar a la ley el documento Cambio para
construir la paz.
- El artculo segundo establece el Plan de reconstruccin del eje cafetero.

El ttulo II corresponde al Plan de Inversiones Pblicas:

- Captulo I: Proyeccin de recursos financieros.

- Captulo II: Descripcin de los principales programas y subprogramas de inversin. Los programas estn ordenados
sectorialmente, en ellos se exponen las herramientas que se van a utilizar para desarrollarlos.
- Captulo III: Presupuestos plurianuales: artculo 5 establece el valor asignado a los principales programas y
subprogramas de inversin descritos en el captulo II. El artculo 6 establece los principales proyectos de inversin.
Artculo 7 establece una disposicin expresa para el metro de Bogot (similar a la del artculo 28 de la ley 188 de 1999).
Artculo 8 establece la distribucin regional de los recursos.
- Captulo IV: Mecanismos para la ejecucin del Plan. Los artculos 9 a 15 establecen disposiciones generales de
ejecucin. El 16 y subsiguientes son mecanismos de ejecucin sectorial.

Por su relevancia, a continuacin se exponen dos disposiciones que resultan de particular importancia para la
prevalencia del Plan y su alcance en el tiempo:

Artculo 9o. Prelacin legal del Plan de inversiones publicas. de conformidad con el inciso tercero del
artculo 341 de la constitucin, los principios y disposiciones que contiene la presente ley, en el ttulo ii,
Plan de inversiones pblicas, se aplicarn con prelacin a las dems leyes, no requerirn leyes
posteriores para su ejecucin y se utilizarn para resolver cualquier dificultad de interpretacin al
aplicar las disposiciones relacionadas con la ejecucin de los programas contenidos en esta ley y para
suplir los vacos que ellas presenten.

Articulo 10. Alcance de la ley del Plan en el tiempo. Las disposiciones contenidas en la presente ley
continuarn vigentes una vez se expidan nuevos planes de desarrollo, a menos que sean modificadas o
derogadas por el legislador.

Conclusiones

Del anlisis de la estructura de los planes de desarrollo de los periodos de Gobierno 1994 1998 y 1998-2002, as
como de las leyes por los cuales aprobaron se concluye:
1. Que las bases de ambos planes no siguen una estructura que diferencie los contenidos establecidos en la
Constitucin.

2. Que las leyes por las cuales se adoptan no guardan estricta conformidad con lo que establece la Constitucin y la
Ley Orgnica del Plan:

- Se evidencia la ausencia de los componentes de la Parte General. As, se echan de menos: los propsitos y
objetivos nacionales de largo plazo; aunque se presentan varias metas estatales, las mismas no estn
regionalizadas ni se sealan las herramientas para armonizarlas con la accin de los distintos niveles del Gobierno;
se desarrollan (y en ello se hace nfasis) las estrategias de las polticas de gobierno, pero no se establecen
lineamientos sectoriales sino generales.

- En ambas, las disposiciones necesarias para vincular y armonizar la planeacin nacional con la planeacin
sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indgenas estn dispersas y no
son conducentes, suficientes ni necesarias para armonizar la planeacin estatal.

- En ambas las disposiciones necesarias para le ejecucin de la parte general del Plan y no slo para la ejecucin
de las inversiones, forman parte del Plan de Inversiones.

Propuesta

Con base en el anlisis de las normas que regulan la estructura del Plan y de los planes de los periodos de
Gobierno estudiado, se sugiere establecer el alcance del contenido de la Parte General del Plan y optimizarla para
los fines perseguidos por la planeacin econmica estatal.

Se trata de determinar a que se refiere el inciso primero del artculo 339 constitucional y los artculos 5 y 6 de la Ley
152 de 1994 (ver cit, supra), en los siguientes trminos, mediante la absolucin de los siguientes interrogantes:

Cul es el nivel territorial a que se refiere cada parte de la disposicin?, qu se debe entender por largo y
mediano plazo?, qu diferencia hay entre propsitos, objetivos y metas?, las metas y prioridades estatales de
mediano plazo deben buscar alcanzar los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo? las estrategias y
orientaciones generales que sern adoptadas por el Gobierno deben ser necesariamente coherentes con las metas
y prioridades de la accin estatal de mediano plazo, o slo con los objetivos y propsitos nacionales de largo plazo?

Una vez resuelto lo anterior, se sugiere elaborar una estructura que permita optimizar la labor de planeacin
econmica estatal de conformidad con lo exigido por la Constitucin y la Ley, tanto en lo relativo a las bases del
Plan como a la elaboracin de la Ley que lo adopta, conjugando equilibradamente el aspecto tcnico que debe
prevalecer en un ejercicio de diagnstico y proposicin de soluciones con el aspecto poltico de que goza un Plan de
Gobierno.

c. Normas instrumentales

5.3.1 Instrumentos de ejecucin del Plan de Desarrollo

El Plan de Desarrollo no solo debe contener los objetivos generales y una proyeccin de ingresos para
financiar los programas que se describen en el Plan, sino que debe tener una normatividad que precise los
instrumentos para que ello se lleve a cabo, esto incluye instrumentos de participacin democrtica y de
financiacin, como la forma de ejecucin y gestin de los recursos parafiscales.

13. Ahora bien, no obstante que la ley del plan es de naturaleza presupuestal, es decir que contiene la formulacin de un
presupuesto concebido como una proyeccin de ingresos y formulacin de un plan de gastos en un perodo plurianual, las
nicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo buscadas no son las de este tipo, es decir las
referentes al clculo de ingresos pblicos proyectados y a la subsiguiente asignacin de recursos fiscales con destino a la
financiacin de programas, sino que dichas estrategias tambin pueden consistir en normas jurdicas de cuyo
cumplimiento se derive la consecucin de las metas no slo econmicas, sino tambin sociales o ambientales que se ha
 estimado deseable alcanzar. A esta conclusin se llega a partir de lo dispuesto por el numeral 3 del artculo 150 superior,
segn el cual corresponde al Congreso aprobar el Plan nacional de desarrollo y de inversiones pblicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinacin de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su
ejecucin, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos. (Resalta la Corte) Corte
Constitucional, Sentencia C-305/04, Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, Bogot 30 de marzo de
2004.

- Por otra parte, la Corte pone de presente que, de acuerdo con lo previsto en el ordinal 4 del artculo 150 de la
Constitucin, la ley del Plan debe contener no slo los objetivos generales y las inversiones pblicas que piensan
adelantarse, sino tambin las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos y, en este sentido,
la Ley 152 de 1994 o Ley Orgnica del Plan seala que la parte general del Plan de desarrollo debe incluir no slo los
objetivos y metas nacionales y sectoriales de largo y mediano plazo sino tambin 'los procedimientos y mecanismos generales
para lograrlos (art. 5 lit. c), y aade que el plan de inversiones debe incluir 'la especificacin de los mecanismos idneos
para su ejecucin (art. 6 lit d). De esta manera, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, es posible que
dentro de la ley por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo se incluyan normas instrumentales,
esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo. Corte Constitucional,
Sentencia C-535/08, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil, Bogot D.C. del 28 de mayo de 2008.

Por consiguiente, es propio de la ley del Plan comprender normas destinadas a permitir que se cumplan los
objetivos y metas sealados en la parte general y que efectivamente se adelanten las inversiones programadas en
la programacin de las inversiones. Esto deriva de una cualidad especial de la ley del Plan pues, segn la Carta,
"sus mandatos constituirn mecanismos idneos para su ejecucin" (CP art. 341) por lo cual es perfectamente
natural que en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones destinadas a permitir la puesta
en marcha del propio Plan de desarrollo.
En ese orden de ideas, si se aprueba un Plan que, por su propia filosofa participativa, requiere para su ejecucin
idnea de ciertos mecanismos participativos, la Corte considera que ellos pueden ser incluidos en la ley del Plan,
sin que con ello se rompa la unidad de materia.
10- Ahora bien, la norma acusada est referida a la gestin de las contribuciones parafiscales que, conforme a
reiterada jurisprudencia de esta Corporacin, son de naturaleza esencialmente pblica, pues son fruto de la
soberana fiscal del Estado, aun cuando puedan ser administrados por entidades privadas. Adems, esos recursos
parafiscales pueden servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios, pues ellos son una
contribucin obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversin de tales recursos en ese
mismo sector. Por ende, es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del Plan disposiciones sobre la
forma como deben ser gestionados y ejecutados estos recursos parafiscales pues ellos sirven para financiar, en
forma permanente, servicios e inversiones en determinados sectores sociales. Corte Constitucional, Sentencia C-
191/96, Magistrado Ponente Alejandro Martnez Caballero, Bogot 8 de mayo de 1996.
La Corte Constitucional ha tratado de materializar lo que significa un proyecto de inversin a diferencia de una
norma instrumental, para concluir que en la segunda no se necesita el aval del Gobierno Nacional.

En primer lugar cabe sealar que ni constitucional ni legalmente ha sido definido que ha de entenderse como proyecto de
inversin en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en esa medida encuentra esta Corporacin que no toda disposicin
cuya ejecucin pueda implicar un gasto pblico ha de entenderse como un proyecto de inversin. De la lectura del
artculo 339 constitucional se desprende que los proyectos de inversin deben estar incluidos en los presupuestos
plurianuales al igual que los recursos requeridos para su financiacin, por lo tanto una disposicin de esta naturaleza ha
de reunir ciertas formalidades que no estn presentes en el artculo 141 demandado. Corte Constitucional, Sentencia C-
539/08, Magistrado Ponente Humberto Antonio Sierra Porto, Bogot D.C. 28 de mayo de 2008.

5.3.2 Disposiciones sobre estructura de la Administracin Pblica

En el Plan Nacional de Desarrollo es legtimo incorporar normas referidas a la estructura de la administracin

pblica, siempre que tengan una relacin de conexidad con los postulados del Plan.

- En efecto, el Plan de desarrollo, que se consigna en la correspondiente ley, define las acciones a seguir para
alcanzar, en un perodo de tiempo determinado, y con los recursos disponibles, incluidos los que conforman o pueden
conformar la estructura orgnica de la administracin pblica, las metas y propsitos que se consideran prioritarios y
esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la economa, de la infraestructura, y de los servicios pblicos, con miras a
propiciar un mayor bienestar general de la poblacin; para ello se distribuyen, de conformidad con las disposiciones del
ordenamiento superior, entre los diferentes niveles y entidades de la administracin pblica, las tareas, responsabilidades y
recursos correspondientes; en este sentido no es difcil encontrar conexidad entre las metas que se establecieron para el
perodo 1995-1998 en materia de construccin, reparacin y mantenimiento de Caminos Vecinales o de la red terciaria, con la
funcin propia pero general de las entidades territoriales, cuya financiacin est a cargo del Fondo de Cofinanciacin, tambin
creado por la ley para la Infraestructura Val y Urbana, y la "reorganizacin" de un ente de carcter nacional, que hasta 1992
atenda esas funciones y que se encontraba en proceso de supresin de la estructura orgnica del Estado y de liquidacin
concreta; por el contrario, surge una evidente relacin entre los propsitos de descentralizacin y las caractersticas de la
entidad que se pretende reorganizar, mientras los departamentos y municipios puedan asumir aquellas funciones. Corte
Constitucional, SentenciaC-032/96, Magistrado Ponente Fabio Morn Daz, Bogot 1 de febrero de 1996, confirmada
por la SentenciaC-048/96, Magistrado Ponente Hernando Herrera Vergara, Bogot 8 de febrero de 1996.

As pues, las disposiciones contenidas en la Ley del Plan que tengan un carcter simplemente normativo, no
presupuestal, no son por esa sola razn inconstitucionales; empero, en virtud de los principios de coherencia y de
unidad de materia, deben estar en una relacin de conexidad teleolgica directa e inmediata con la Parte General y
programtica de la Ley del Plan. Por lo tanto, dicha Ley no puede contener cualquier norma jurdica, ni su
expedicin es el momento de ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la Repblica, sin
ninguna relacin con los objetivos y metas de la funcin de planificacin. Corte Constitucional, Sentencia C-
376/08, Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, Bogot D. C., 23 de abril de 2008. Por todo lo
anterior, la liquidacin de las administradoras pblicas del rgimen de Prima Media pensional dispuesta en el
artculo 155 de la Ley 1151 de 2007 y la creacin de COLPENSIONES son medidas instrumentales que presentan
una aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes, programas y las metas generales contenidos en
dicha Ley, y de manera especial el programa de reorganizacin del marco institucional del Rgimen de Prima
Media del orden nacional. En tal virtud, presenta una relacin de conexidad teleolgica directa con dichos planes.
()

Procedimiento de aprobacin

6.1 Segn la Ley 152:

1. En el Congreso de la Repblica se le dar primer debate en las comisiones de asuntos econmicos de

ambas Cmaras en sesin conjunta, en un trmino improrrogable de cuarenta y cinco das. (Art. 20)

2. Con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las Cmaras en sesin plenaria discutir y
decidir sobre el proyecto presentado en un trmino improrrogable de cuarenta y cinco das. (Art. 21)

a. Cuando se produzcan modificaciones en desarrollo de las sesiones plenarias, no ser necesario que el
proyecto retorne a las comisiones pero se requerir siempre la aprobacin de la otra Cmara. En caso de que esta
ltima no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrar una comisin accidental integrada por miembros
de ambas Cmaras que dirimir el desacuerdo y sometern nuevamente el texto a aprobacin en la plenaria
correspondiente. En ningn caso el trmite de las modificaciones ampliar el trmino para decidir. (Art. 22)

b. El Director del Departamento Nacional de Planeacin asesorar al Congreso en el anlisis del proyecto
del Plan Nacional de Desarrollo y llevar la vocera del Gobierno ante la comisin de asuntos econmicos, cuando
el Presidente as lo encomiende, para lo cual deber asistir a las Comisiones constitucionales con el objeto de
suministrar los informes, datos y explicaciones, que sean indispensables. (Art. 24)

3. Si el Plan nacional de inversiones pblicas no es aprobado en un trmino de tres (3) meses despus de
presentado al Congreso, el Gobierno podr ponerlo en vigencia mediante Decreto con fuerza de ley. (Art. 25)

Para la Corte Constitucional uno de los aspectos de mayor importancia en el trmite del Plan de Desarrollo es el
contenido material de las normas que pueden hacer parte del Plan de inversiones y su relacin con la parte general
de ese instrumento de planificacin, lo que se ha venido denominando unidad de materia. La anterior es una
limitante material para el Ejecutivo y para el propio Legislador, pero adicionalmente existen algunas restricciones al
momento de definir las posibilidades de participacin de cada una de esas ramas en la formulacin definitiva del
Plan.

6.2 La unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo

La relacin que deben tener las normas que incorpore la Ley del Plan con los objetivos y programas del
Plan debe ser revisada de forma rigurosa, lo cual es predicable de las disposiciones instrumentales que
deben guardar una relacin directa con lo dispuesto en los objetivos y propsitos del Plan. As, la Corte
ha sealado:

()

8- Conforme a lo anterior, la Corte ha concluido que el principio de unidad de materia es ms riguroso en la Ley del Plan y que
por ende, el control de constitucionalidad de un cargo por violacin de este principio en esta ley es mas estricto que el
contemplado para las dems leyes, por cuanto la ley del Plan no puede ser utilizada sino para sus propsitos constitucionales
especficos, y no para llenar los vacos e inconsistencias que presenten leyes anteriores. Por ello esta Corporacin ha
sealado que para no violar la regla de unidad de materia, las disposiciones instrumentales deben guardar una relacin o
conexin directa con los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo. Y es que si no fuera as, bastara que esa ley
enunciara genricamente un objetivo general, como puede ser incrementar la eficiencia del sistema judicial, para que dicha ley
pudiera alterar todo el estatuto penal y todas las regulaciones procesales, con el argumento de que el Plan pretende
incrementar la eficiencia judicial.

9- Conforme a lo anterior, las disposiciones instrumentales contenidas en la ley del Plan deben guardar una relacin directa e
inmediata con los objetivos y programas del Plan, pues de no ser as, estaran desconociendo el principio de unidad de
materia y el contenido constitucional propio de esa ley. Con esos criterios, entra la Corte a examinar concretamente la
disposicin acusada. Corte Constitucional, Sentencia C-573/04, Magistrado Ponente Rodrigo Uprimny Yepes, Bogot 8
de junio de 2004. De manera similar la Corte reiter este aspecto relacionado con la unidad de materia en la Sentencia
C-795/04, con ponencia del mismo Magistrado, fechada en Bogot el da 24 de agosto de 2004.

Los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad en las leyes que contienen los planes de desarrollo
tienen una connotacin especial y as lo reiter la Corte Constitucional:

14. Definido cul es el contenido de la Ley del Plan y el alcance de las normas que dentro de ella consagran estrategias, es
posible entrar a considerar las particularidades los principios de unidad de materia, identidad y consecutividad respecto de esta
clase de leyes. El primero de estos principios exige que todo proyecto se refiera a la misma materia y que sean inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con l (C.P art. 158). Dado que la materia de la ley del Plan son las
metas y prioridades de la poltica econmica, social y ambiental en el cuatrienio presidencial en curso, y las estrategias
presupuestales y normativas ideadas para alcanzarlas, la unidad de materia implica que cualquier meta o programa y cualquier
estrategia capaz de llevarlos a efecto tendran una relacin de conexidad con el asunto que se regula en la Ley del Plan, por
lo cual el Congreso podra incluir todo tipo de metas y estrategias. Sin embargo, tanto la Constitucin como la Ley Orgnica
fijan algunos lmites a esta libertad congresional; el primero es el que surge de los artculos 342 de la Carta y 22 de la Ley 152
de 1994, normas que indican que el Congreso puede modificar nicamente el Plan de Inversiones; al paso que el artculo 23
de esta ltima Ley seala que durante el trmite legislativo Gobierno puede modificar cualquiera de las partes del Plan
Nacional de Desarrollo. De esta manera, es ms amplia la facultad de introducir modificaciones que se le reconoce al
Gobierno que al Congreso, pues este ltimo slo puede hacerlo en materia de Plan de Inversiones, distincin que resulta del
hecho de que el Ejecutivo de turno ha sido elegido con fundamento en un programa de Gobierno concreto propuesto a los
electores, por lo cual la posibilidad de llevarlo a ejecucin debe serle respetada.

Otra limitacin deviene de la prescripcin constitucional segn la cual, las modificaciones al Plan de Inversiones deben
mantener el equilibrio financiero (C.P art. 341, Ley orgnica art. 22). Adems, cualquier incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o cualquier inclusin de proyectos de inversin no contemplados en
l, requerir el visto bueno y escrito del Gobierno Nacional. No obstante, interpretando contrario sensu estas normas, debe
admitirse que las dems modificaciones al Plan de inversiones no requieren dicho visto bueno gubernamental.

De otro lado, los principios de unidad de materia y de identidad flexible adquieren un significado preciso en la expedicin de la
Ley del Plan, significacin especial derivada del juego de otro principio llamado de coherencia, recogido en el artculo 3 de
la Ley 152 de 1994, Orgnica del Plan Nacional de Desarrollo. Segn este principio los programas y proyectos del Plan de
desarrollo deben tener una relacin efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en ste. En tal virtud, los
instrumentos ideados por el legislador deben tener una relacin de conexidad teleolgica directa (es decir, de medio a fin) con
los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente
con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.
()

Corte Constitucional, Sentencia C-305/04, Magistrado Ponente Marco Gerardo Monroy Cabra, Bogot 30 de marzo de
2004.

Si bien al principio de la unidad de materia en el campo legislativo se le ha dado cabida de manera amplia por parte
de la Corte Constitucional, en el caso del Plan de Desarrollo se aplica de manera rigurosa:

()

Por su parte, en lo que se refiere de manera puntual a la aplicacin de este principio a la ley del Plan de Desarrollo, la Corte ha
sostenido que si bien ella puede versar sobre distintas materias, al examinar el cumplimiento de este precepto en relacin con
normas o proyectos especficos, el juez constitucional debe proceder en forma un tanto ms rigurosa que frente a las leyes
ordinarias, pues un entendimiento laxo de aquel principio podra conducir a la desarticulacin de este importante instrumento
de planificacin, el cual por su misma naturaleza y propsito, debe ser sistemtico y coherente.

Recapitulando, en lo que se refiere al contenido de la ley cuatrienal del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha puesto de
presente que, por su misma naturaleza, ella tiene un contenido diverso y multitemtico, circunstancia que en principio excluye
posibles reproches de constitucionalidad a partir de lo previsto en el artculo 158 superior. Sin embargo, de igual manera ha
resaltado que, de conformidad con este precepto y con lo previsto en el artculo 339 ibdem, los proyectos de inversin,
programas, normas, o cualesquiera otras disposiciones que se incorporen al Plan de Inversiones, deben necesariamente
guardar una relacin de conexidad directa con uno o ms de los objetivos propuestos en la Parte General del Plan, so pena
de resultar inadmisibles.

()

Corte Constitucional, Sentencia C-714/08, Magistrado Ponente Nilson Pinilla Pinilla, Bogot D.C. del 16 de julio de
2008.

6.3 Participacin del Congreso de la Repblica

Es posible incluir asuntos particulares en las plenarias de las Cmaras Legislativas, pero, en todo caso, se debe
haber tratado por las comisiones y la otra plenaria y debe corresponder a los objetivos del Plan.

11. Ahora bien, estos requisitos son los de carcter general que se aplican para la aprobacin de las leyes. Tratndose de
la aprobacin de la Ley del Plan de Desarrollo Econmico y Social, existe una disposicin especial, contenida en el
artculo 22 de la Ley 152 de 1994, arriba trascrito, cuyo segundo inciso se refiere expresamente a la inclusin de
modificaciones al proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias, estableciendo que ese caso no ser
necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerir siempre la aprobacin de la otra Cmara. La norma
agrega que "(e)n caso de que esta ltima no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrar una comisin
accidental integrada por miembros de ambas Cmaras que dirimir el desacuerdo y sometern nuevamente el texto a
aprobacin en la plenaria correspondiente. La Corte encuentra que esta norma especial corrobora que la inclusin de
artculos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la inconstitucionalidad del artculo as
incluido, a condicin de que el tema o materia general sobre el cual l versa, haya sido tratado por las comisiones y por la
otra plenaria, y corresponda al general de la ley. Corte Constitucional, Sentencia C-305/04, Magistrado Ponente
Marco Gerardo Monroy Cabra, Bogot 30 de marzo de 2004.

Respecto de la modificacin del Plan de Inversiones por parte del Congreso, durante la aprobacin del Plan.

No obstante, en este caso existe adems una norma constitucional expresa y de carcter especial, referente al alcance de las
facultades del Congreso para modificar el contenido de lo propuesto por el Gobierno. Se trata del inciso 4 del artculo 341,
que establece: El Congreso podr modificar el Plan de Inversiones Pblicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusin
de proyectos de inversin no contemplados en l, requerir el visto bueno del Gobierno Nacional. Sin embargo, como la
propia Corte lo ha resaltado, esa restriccin se refiere nicamente al contenido del Plan de Inversiones, pero no aplica para las
restantes disposiciones que integran el Plan de Desarrollo, respecto de las cuales el Congreso tiene libertad para introducir
modificaciones sin contar con la opinin del Gobierno Nacional.

La regla en comento es adems reiterada y desarrollada por la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994) cuyo
artculo 22 prev que En cualquier momento durante el trmite legislativo, el Congreso podr introducir modificaciones al Plan
de Inversiones Pblicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.
 Entonces, incluso en relacin con el contenido del Plan de Inversiones Pblicas, los miembros del Congreso tienen la
posibilidad de introducir modificaciones a lo inicialmente planteado por el Gobierno Nacional, siempre y cuando tengan el
cuidado de no afectar el equilibrio financiero del mismo, exigencia que busca salvaguardar la potestad que la Constitucin le
atribuye al poder ejecutivo de mantener control sobre el volumen de las responsabilidades financieras que deber asumir para
la ejecucin del Plan de Desarrollo durante su cuatrienio.

Contrario sensu, la misma norma constitucional advierte que cualquier posible incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto original, o la inclusin de proyectos de inversin que no hubieren sido contemplados
en l, alteraciones que necesariamente afectaran el equilibrio financiero calculado por el Gobierno previamente a la
presentacin del proyecto, slo podrn realizarse en cuanto exista la aprobacin de aqul. Corte Constitucional, Sentencia
C-714/08, Magistrado Ponente Nilson Pinilla Pinilla, Bogot D.C. del 16 de julio de 2008.

Las modificaciones en segundo debate deben tener una relacin directa e inmediata con lo tratado en Comisiones
Permanentes y con el objeto del proyecto:

Para absolver el interrogante planteado, se recordar que aunque las clulas legislativas no estn obligadas a preservar el
mismo texto de los proyectos de ley en todo su trmite en el Congreso, las modificaciones que introduzcan en segundo debate
s deben tener un vnculo razonable con el asunto o materia tratada y aprobada en primer debate y, adems, deben guardar
relacin de conexidad con la materia general que identifica al proyecto.

Tratndose de la Ley del Plan de Desarrollo esa conexidad debe ser directa e inmediata, pues aun cuando es una ley
heterognea, en la medida en que se ocupa de mltiples asuntos, el criterio para examinar la unidad de materia de las
disposiciones instrumentales all contenidas es su vnculo con las normas que establecen los programas y proyectos
contemplados en la parte general y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecucin. Corte Constitucional,
Sentencia C- 1062/2008, Magistrado Ponente Nilson Pinilla Pinilla, Bogot D.C. 29 de octubre de 2008.

En cuanto a la posibilidad de modificar los textos de los proyectos por parte de los congresistas, lo que se ha
denominado principio de identidad, tiene connotaciones especiales en el trmite del proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo.

Ahora bien, estos requisitos son los de carcter general que se aplican para la aprobacin de las leyes. Tratndose de la
aprobacin de la Ley del Plan de Desarrollo Econmico y Social, existe una disposicin especial, el artculo 22 de la Ley 152
de 1994, cuyo segundo inciso se refiere expresamente a la inclusin de modificaciones al proyecto durante el segundo debate
en las sesiones plenarias, estableciendo que ese caso no ser necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se
requerir siempre la aprobacin de la otra Cmara. Ms adelante se aade que (e)n caso de que esta ltima no las apruebe,
o le introduzca modificaciones, se nombrar una comisin accidental integrada por miembros de ambas Cmaras que dirimir
el desacuerdo y sometern nuevamente el texto a aprobacin en la plenaria correspondiente. Se ha entendido que esta
previsin especial corrobora que la inclusin de artculos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no
origina la inconstitucionalidad del artculo as incluido, a condicin de que el tema o materia general sobre el cual este versa,
haya sido tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al de la ley.

()

En consecuencia, de conformidad con los principios de identidad flexible y de consecutividad antes expuestos las plenarias de
las Cmaras pueden introducir artculos nuevos al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo una vez surtido el primer
debate por las comisiones constitucionales permanentes, siempre y cuando se trate de normas de carcter instrumental que
guarden relacin con las polticas, las metas y los programas contenidos en la Parte General del proyecto originalmente
presentado por el Gobierno. Corte Constitucional, Sentencia C-539/08, Magistrado Ponente Humberto Antonio Sierra
Porto, Bogot D.C. 28 de mayo de 2008.

El Congreso de la Repblica est legitimado para modificar el proyecto del Plan de Desarrollo presentado por el
Gobierno Nacional, sin embargo, en el componente del Plan de Inversiones, esa facultad es restringida por el
condicionamiento de que se preserve el equilibrio financiero, lo cual se acredita con la participacin del Gobierno
Nacional que as lo indique.

La Corte hace nfasis en que la restriccin opera slo para el Plan de Inversiones Pblicas y no para la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo, pues la modificacin de ste es una facultad propia del Congreso, y el artculo 22 bajo examen no est
excluyendo dicha potestad legislativa. As el cargo del actor carece de fundamento.

Conviene, pues, recordar cmo la Carta Poltica seala el trmite que ha de seguir el Plan General de Desarrollo y de
Inversiones Pblicas. En efecto el Gobierno presenta el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Pblicas, y de
conformidad con el artculo 150-3 superior, la aprobacin del mismo corresponde al Congreso. En lo referente al Plan de
Inversiones Pblicas, si transcurren tres meses sin la aprobacin del Congreso, despus de haber sido presentado por el
Gobierno, ste lo pone en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley. Ahora bien, de acuerdo con los incisos segundo y
tercero del artculo 154 de la Carta Poltica, el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Pblicas slo puede ser dictado o
reformado por el Congreso, pero a iniciativa del Gobierno. As las cosas, el Congreso puede introducir modificaciones a los
proyectos que presente el Gobierno; pero para el caso especfico del Plan de Inversiones Pblicas, por mandato constitucional
se requiere que se mantenga el equilibrio financiero y que tenga el visto bueno del Gobierno, tal como lo desarroll la norma
impugnada, la cual nicamente agreg que fuera en forma escrita. La ley no est creando pues una restriccin, sino reiterando
el propio texto superior, al disponer que se conserve el equilibrio financiero, el cual no es procedente en relacin con la parte
general del Plan Nacional de Desarrollo que, por la esencia misma de su estructura se ocupa de temas generales como el de
sealar principios y pautas distintos de los que se ocupa el Plan de Inversiones Pblicas. Corte Constitucional, Sentencia C-
094/96, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa, Bogot 7 de marzo de 1996.

La Comisin Interparlamentaria de Crdito Pblico no interviene en el proceso de elaboracin y aprobacin del Plan,
pues, su papel se consolida posteriormente a la Ley de Autorizacin de endeudamiento y una vez sea expedido el
Plan de Desarrollo en los casos en que algo de ese ingreso vaya a financiar los proyectos.

De estas normas se concluye que la Comisin Interparlamentaria de Crdito Pblico tiene la funcin de rendir un informe
acerca de las operaciones de crdito externo autorizadas por la Ley al Gobierno Nacional cuya finalidad sea el obtener
recursos para la financiacin de planes de desarrollo econmico y de mejoramiento social y para contribuir al equilibrio de la
balanza de pagos. Se entiende entonces que el informe cuya elaboracin corresponde a la Comisin Interparlamentaria, al
versar sobre las operaciones de crdito ya autorizadas, debe ser presentado posteriormente al momento en el cual se
concedieron dichas autorizaciones.

A su vez, dado que la autorizacin legal referida en el numeral 1 del artculo 65 precitado alude a las operaciones de crdito
necesarias para financiar el Plan de Desarrollo, sta no puede ser concedida antes del trmite de la Ley del Plan, sino
despus de que en sta se hayan definido las metas generales y las inversiones que se efectuarn durante el cuatrienio
correspondiente. Corte Constitucional, Sentencia C-380/04, Magistrado Ponente, Manuel Jos Cepeda Espinosa,
Bogot 28 de abril de 2004.

Jurisprudencia relevante

Sin perjuicio de su mencin particularizada, se pueden tener como la base jurisprudencial, las Sentencias C-478 de
1992, C-337 de 1993, C-538 de 1995, C-015 de 1996, C-023 de 1996, C-032 de 1996, C-191 de 1996, C-254 de 1996,
C-360 de 1996, C-537 de 1999, C-557 de 2000, C-1403 de 2000, C-1065 de 2001, C-978 de 2002, C-524 de 2003, C-
022 de 2004, C-130 de 2004, C-305 de 2004, C-369 de 2004, C-373 de 2004, C-473 de 2004, C-669 de 2004, C-795
de 2004, C-991 de 2004, C-1053 de 2004, C-137 de 2007, C-3786 de 2008, C-377 de 2008, C-461 de 2008, C-507 de
2008, C-535 de 200, C-539 de 2008, C-665 de 2008, C-714 de 2008, C-739 de 2008, C-801 de 2008, C-1059 de 2008,
C-1062 de 2008, C-1088 de 2008, C-1189 de 2008, C-034 de 2009, entre otras.

A partir de la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991, en Colombia se han expedido cuatro () planes de
desarrollo (Leyes 188 de 1995, 509 de 1999, 812 de 2003 1151 de 2007). El segundo de ellos fue declarado
inexequible en su totalidad (Sent. C-557 del 16 de mayo de 2000). Respecto de los restantes se han presentado una
serie de demandas con sus consecuentes decisiones en torno a la exequibilidad de las mismas, a continuacin se
presenta el cuadro resumen sobre las mismas:

Captulo especial amerita la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, en cuanto es menester referirnos
al control de constitucionalidad del Plan Nacional de Desarrollo Cambio para Construir la Paz, as:

Al realizar el trmite simultneo del segundo debate en ambas cmaras legislativas de los textos aprobados, stos
diferan en cada una de ellas; como ese da expiraba el trmino constitucional otorgado al Congreso de la Repblica
para aprobar el proyecto de Ley, vencido el cual operaba la facultad constitucional al Gobierno Nacional para poner
en vigencia el Plan Nacional de Inversiones mediante Decreto con fuerza de Ley, las presidencias de ambas
cmaras nombraron comisin de conciliacin, y al acercarse la media noche, la comisin intercameral redact el
acta de conciliacin que no contena un nuevo texto explicito del proyecto ni de los artculos sobre los que divergan
y por el contrario se estableci un texto implcito, incumpliendo con la obligacin contenida en el artculo 161 de la
C. P. en concordancia con el inciso 2 del artculo 186 de la Ley 5 de 1992, por cuanto a esa comisin le
corresponda preparar un texto unificado para presentarlo a consideracin de las plenarias, de igual forma, con el
sealamiento de la frmula que el Congreso de la Repblica realiz dejacin de la facultad constitucional a l
atribuida para dejrsela al Gobierno Nacional.

7.2 La declaratoria de inexequibilidad de algunos textos legislativos del Plan de Desarrollo que sean
fundamentales, afecta la constitucionalidad de la totalidad de este instrumento.

22. Determinados cules son los artculos aprobados diferentemente, sobre los cuales, como se dijo, existe un vicio
de inconstitucionalidad, corresponde a la Corte estudiar si alguno, algunos o todos ellos son fundamentales al
sentido de la nueva Ley, de tal manera que determinen su inexequibilidad total. Para esos efectos se tendrn en
cuenta dos criterios: uno puramente cuantitativo, referente al nmero de artculos que tendran que ser retirados
del ordenamiento por inconstitucionalidad parcial, y a la proporcin que ellos representan respeto de la totalidad
del texto legal. Evidentemente este criterio cuantitativo tiene importancia, pues si el porcentaje de la Ley que
estuviere afectado del vicio de inexequibilidad fuera significativo, naturalmente tendra que entenderse que el
mismo es fundamental al sentido de la Ley, ms si se atiende al hecho de que por ser la ley del Plan de naturaleza
presupuestal, es decir por contener un estimativo de ingresos y otro correlativo de egresos o gastos, el retiro de un
nmero significativo de artculos trastocara su equilibrio interno y el fundamento de la integridad de la ley se
vera naturalmente comprometido.

El segundo criterio al cual atender la Corte para determinar si los artculos particularmente afectados del vicio
de inexequibilidad analizado son fundamentales al sentido de la Ley del Plan, ser un criterio material, que
atiende al tema regulado por las normas particularmente sealadas como inconstitucionales, o por algunas de
ellas. Este criterio es fundamental, pues algunas de las normas contenidas en un Plan de Desarrollo definen, por
su contenido, la orientacin misma de la poltica econmica que deber presidir la funcin pblica durante un
perodo determinado, por lo cual su retiro del mundo jurdico no es en modo alguno irrelevante. Tales son, por
ejemplo, las que describen los principales programas de inversin. Del mismo modo, existen al interior de la Ley
del Plan, disposiciones que, aun cuando no consagran mandato alguno relativo a la destinacin de las inversiones
pblicas, son requisito sine qua non para estructurar la viabilidad financiera del Plan de Desarrollo y, por ende,
determinar su operatividad.

()

La norma en referencia, expresa que en el caso de persistencia en las divergencias una vez repetido el segundo debate, el
proyecto se considerar negado justamente en los artculos dismiles, "siempre que no fueren fundamentales al sentido de la
nueva ley." La interpretacin a contrario sensu de esta expresin, lleva a concluir que en el caso contrario, es decir si tales
disposiciones s fueren fundamentales al sentido de la nueva ley, el proyecto debera entenderse ntegramente negado. No
obstante que, por lo anteriormente expuesto, dentro del trmino constitucional el debate legislativo no se agot en la debida
forma, el Congreso no lo consider as, porque estim que el acta de conciliacin haba permitido superar las divergencias y
por ello imprimi su aprobacin a dicha acta, en la forma descrita, y envi el proyecto al Ejecutivo para su sancin. Corte
Constitucional, Sentencia C-577/00, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa, Bogot 16 de mayo de 2000.
Confirmada por las sentencias C- 737 del 21 de junio de 2000, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Daz; C-799 del
29 de junio de 2000, Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell; C-801 del 29 de junio de 2000, Magistrado
Ponente Dr. Alfredo Beltrn Sierra; C-843 del 6 de julio de 2000, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morn Daz; y C-1047
del 10 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morn Daz.

Los vicios de trmite en el Plan de Desarrollo tienen una caracterstica especial en el tiempo que hacen que puedan
llegar a ser insubsanables.

Para la Corte no es posible subsanar el vicio referido en la forma descrita, y a esta conclusin llega a partir de lo dispuesto por
el inciso 3 del artculo 341 de la Carta, en armona con los incisos 2 y 3 del artculo 22 de la Ley 152 de 1994.

()

En el estado actual de cosas, subsanar el vicio de trmite de que adolece la Ley 508 de 1999 acudiendo al mecanismo
consistente en volver a someter los artculos divergentes a la aprobacin de las plenarias de ambas Cmaras, implicara el
desconocimiento del trmino perentorio impuesto por el constituyente y el legislador para la aprobacin del Plan Nacional de
Desarrollo, que para el caso examinado expiraba el 5 de mayo de 1999, por lo cual tal posibilidad no se ajusta a derecho, lo
cual conduce a concluir que el vicio que se ha detectado, a la fecha es insubsanable. Corte Constitucional, Sentencia C-
577/00, Magistrado Ponente Vladimiro Naranjo Mesa, Bogot 16 de mayo de 2000. Confirmada por las sentencias C-
737 del 21 de junio de 2000, Magistrado Ponente Dr. Carlos Gaviria Daz; C-799 del 29 de junio de 2000, Magistrado
Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell; C-801 del 29 de junio de 2000, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrn Sierra;
C-843 del 6 de julio de 2000, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morn Daz; y C-1047 del 10 de agosto de 2000, Magistrado
Ponente Dr. Fabio Morn Daz.