Admi 2 Todo

Derecho Administrativo II
UNIDAD 1:
PROCESO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: Diferencia
Proceso: es una pluralidad de actos caractersticamente coordinado, a travs de su recproca
interdependencia. Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un rgano absolutamente neutral
y carente de todo inters en el pleito (juez), preside una contienda entre dos partes que ha de desenvolverse a
travs de un iter formal.
Procedimiento administrativo: mediante el cual se encausa la actuacin de la administracin, tambin es
un iter, pero no pretende slo garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisin, sino
asegurar la realizacin de un fin pblico por la misma Administracin con arreglo a la norma de economa,
celeridad y eficacia, y dentro del respeto debido a los derechos de los particulares.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: concepto:
Es la sucesin ordenada de actos y tareas materiales y tcnicas cumplidas por o ante los rganos
administrativos, tendientes al ejercicio de la funcin administracin, y de manera ms restringida, como la
secuencia de actos y formalidades tendientes al dictado o a la ejecucin de un acto administrativo.
OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
El procedimiento administrativo tiene por objeto la formacin de la voluntad administrativa, la que se
materializa a travs del dictado de actos administrativos, conformada por los mecanismosde control de
juridicidad y de la oportunidad de stos.
Recursos administrativos: es toda impugnacin en trmino de un acto administrativo, interpuesto por quien
sea afectado en un derecho jurdicamente protegido, invocando razones de legitimidad o de oportunidad,
mrito o conveniencia, con el objeto de que el rgano que emiti el acto, un superior jerrquico determinado
o el rgano que ejerce el control de tutela, proceda a revocar, modificar o sanear el acto administrativo
cuestionado.
Caracteres:
Son propios de la funcin administrativa, es decir que proceden contra actos administrativos dictados por la
administracin,
Representan un acto de impugnacin, lo que supone la existencia previa de un acto administrativo,
descartndose que procedan contra hechos u omisiones, excepto, cuando fuera imprescindible para permitir
el control por parte del superior y para posibilitar el agotamiento de la instancia administrativa.
Suponen el cumplimiento de plazos para su interposicin, teniendo stos el carcter de perentorios,
Se interponen ante un rgano administrativo y tambin son resueltos por un rgano administrativo,
El rgano decisor revocar, modificar o sanear el acto administrativo impugnado ejerciendo funcin
administrativa.
DIFERENCIA ENTRE LOS PROCEDIMIENTOS JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS:
La administracin, a diferencia del poder judicial, no acta directamente para la aplicacin de la ley, lo que le
preocupa son los fines prcticos de inters general; satisfacer el bien comn. El juez aplica la ley para el
restablecimiento del orden jurdico perturbado.
La funcin judicial requiere una contienda jurdica y la decisin tiene fuerza de verdad legal. La
administracin, aun cuando resuelva un recurso, no acta sino por inters propio y la decisin carece de
aquel carcter.
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El juez est por encima de las partes (es un tercero imparcial e independiente), en cambio la administracin
viene a ser al mismo tiempo juez y parte.
En cuanto al proceso propiamente dicho, a nivel judicial se estableci en la C.N. el debido proceso (art. 18),
mientras que nada dice la Constitucin respecto de la actuacin de la administracin.
DIFERENCIA ENTRE LOS PROCEDIMINETO LEGISLATOVOS Y ADMINISTRATIVO:
Bsicamente ambos se diferencian en que: el procedimiento legislativo se encuentra expresamente
establecido en la constitucin nacional, en la parte de procedimiento de formacin y sancin de las leyes,
mientras que en el caso de la administracin no sucede lo mismo.
CARACTERES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
Obligatoriedad: porque le compete a la administracin llevar adelante el desarrollo de el procedimiento
administrativo, sin necesidad de que intervenga activamente en el mismo el administrado.
Externo: debido a que las decisiones que toma exceden el mbito propio de la administracin, influyendo
directa o indirectamente en los administrados.
Constitutivo: ya que otorga al administrado la facultad de impugnar las decisiones de la administracin, que
se plasman en un acto administrativo.
CLASES DE PROCEDIMIENTO:
Procedimiento tcnico: es aquel en el cual la administracin lleva adelante el acopio de datos,
informaciones y elementos de juicio, necesarios para tomar una decisin que no hace referencia a un
derecho o inters legitimo concreto, sino que afecta exclusivamente al inters general, al fomento del
bienestar pblico.
No se puede hablar en l de la existencia de particulares interesados, pues si bien dicho procedimiento puede
repercutir en derechos o intereses jurdicamente protegidos de los particulares, estos nunca tiene el rango de
interesados en el procedimiento tcnico: a lo sumo podrn decir decirse que son afectados por este
procedimiento, o ms bien por la decisin que la administracin tome a consecuencia de l.
Procedimiento de gestin: aqu existe una relacin entre la administracin y el particular interesado, en el
que se discute derechos e intereses jurdicamente protegidos de carcter administrativo de dicho particular.
En este procedimiento se pretende obtener una concreta de la administracin, que individualice una norma
jurdica, declare, reconozca o proteja un derecho, etc., cuya afirmacin la solicite el propio administrado.
Procedimiento recursivo o de impugnacin: es el iniciado por un particular ante el mismo rgano o un
particular contra una decisin tomada por un rgano de la administracin en un procedimiento precedente,
lo que el particular se propone es obtener que revoque la anterior.
Procedimiento sancionar: se trata de un procedimiento cuya finalidad es que se reconozca, declare o
proteja un derecho, pero se trata de un derecho que pertenece a la administracin, cual es el de sancionar las
extralimitaciones que cometan sus funcionarios y los particulares.
Procedimiento de ejecucin: se caracteriza por la serie de actos y hechos materiales necesarios para cumplir
con la autotutela ejecutoria (ejecucin de oficio), cuando dicha potestad existe en el caso.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMO UNA GARANTA JURDICA:
La normativa y garantas del procedimiento administrativo son sinnimos de eficacia administrativa. La
existencia y regulacin del procedimiento ya de por s es una garanta, pero adems l debe reunir una serie
de garantas. El equilibrio al que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la
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Administracin pblica requiere un justo y eficaz sistema de garantas que compensen las situaciones de
sujecin en que aquel se encuentra.
El fundamento de este sistema de garantas es la realizacin de una justicia retributiva en canto asegura y
permite la distribucin del bien comn (libertad, igualdad, Etc.) entre los particulares.
LEGITIMIDAD:
Derecho subjetivo: se caracteriza por su contenido de carcter individualizado y excluyente, atribuyendo a

su titular el seoro de disposicin exclusiva. Por ello, la legitimacin recursiva activa nace cuando algn
particular alega y luego se comprueba la perturbacin en un derecho reconocido por el ordenamiento jurdico
ante la actuacin de la administracin ilegitima o contraria al inters pblico (arts. 73 y 74 in fine RPA).
Por otra parte debe requerirse que el particular alegue un inters personal y directo, adems deber existir
agravio concreto, especfico y personalizado, que no debe confundirse, en modo alguna, con exclusividad en
la afectacin del derecho.
Inters simple: es aquel inters vago, genrico que posee todo individuo de que la ley sea cumplida, lo cual
slo lo legitima para peticionar a las autoridades, mediante la interposicin de denuncia, pero que no otorga a
quien lo deduce legitimacin ni en sede administrativa, ni menos an en sede judicial.
Derecho o inters difusos: son intereses, que se caracterizan por no pertenecer a una persona, ni a un grupo
ntidamente determinado de personas; sino a una serie indeterminada de personas, cuyos miembros no se
ligan necesariamente por un vnculo jurdica definido y que su inters se refieren a un bien indivisible ( no
susceptible de divisin) , en cuotas atribuibles a cada uno de los interesados.
De incidencia colectiva: En Habal la CSJN distingui 2 clases de derechos de incidencia colectiva:
Los derechos colectivos: que tienen por objeto bienes colectivos que dependen de la concurrencia 2
elementos:
a- La peticin debe tener por objeto la tutela de un bien colectivo, lo que ocurre cuando ste pertenece a toda la
comunidad, siendo indivisible y no admitiendo exclusin alguna. Estos bienes no pertenecen a la esfera
individual sino social y no son divisible en modo alguno. Se los suele identificar con el derecho a un medio
ambiente sano, derecho de usuarios y consumidores, de la igualdad, el patrimonio cultural, etc.
b- La pretensin debe ser focalizada en la incidencia colectiva del Derecho: esto significa que el mero hecho de
que un caso concreto exista una violacin de derecho relativo a un bien colectivo no implica necesariamente
la afectacin de un derecho de incidencia colectiva, sino que debe tenerse en cuanta tambin el tipo de tutela
jurisdiccional que se busca.
Los derechos individuales homogneos:
En el ao 2007 la Corte Suprema haban sealado que los derechos individuales homogneos de naturaleza
patrimonial no podan ser considerados derechos de incidencia colectiva en el marco del art.43, de forma tal
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que el defensor del pueblo careca legitimacin para solicitar la declaracin de inconstitucional de la norma
que restringa la libre disponibilidad de los depsitos bancarios y afectaba su integridad mediante la
pesificacin a $ 1,40 por cada US$ 1 depositado.
En Halab la Corte deja lado el precedente y expresa que la C.N. admite en el 2do.prr. Del art. 43 una
segunda categora de derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogneos.
No hay un bien colectivo pero hay un hecho nico o continuado, que provoca la lesin de todos ellos y por lo
tanto es identificable una causa fctica homognea. Esa homogeneidad fctica y normativa que lleva a
considerar razonable la realizacin de un solo juicio con efecto expansivo de la cosa juzgada, salvo lo que
hace a la prueba de dao.
La Corte consider necesario delinear los requisitos de procedencia de las acciones colectiva dirigidas a
tutelar derechos individuales homogneos:
a- Causa fctica comn: La existencia de un hecho nico o complejo que causa una lesin a una pluralidad
relevante de derechos individuales. Y que en la satisfaccin de dicho reclamo se traduzca en beneficio para
las dems personas que se encuentran en situacin similar.
b- Una pretensin procesal enfocada en el aspecto colectivo : La pretensin debe estar concentrar en los efectos
comunes y no en lo que cada uno puede peticionar.
c- La afectacin del acceso a la justicia : El inters individual considerado aisladamente, no justifica la
promocin de una demanda, con lo que podra verse afectado el acceso a la justicia.
El fundamento principal de esta clases de acciones consiste en promover y facilitar el litigio de determinas
cuestiones que nunca seran litigadas o no podran ser litigadas en igualdad de condiciones.
LAS LEGISLACIONES EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
LEY 19.549: ley de procedimiento administrativo (nacional)
Estructura
Titulo 1: procedimiento administrativo, arts. 1 y 2

Ttulo 2: competencia del rgano, arts. 3 al 6
Ttulo 3: requisitos esenciales, arts. 7 al 22
Ttulo 4: impugnacin judicial, arts. 23 al 34
mbito de aplicacin:
Art. 1.- Las normas del procedimiento que se aplicar ante la Administracin Pblica Nacional, centralizada
y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos militares y de defensa y
seguridad
DECRETO LEY N 971: ley de procedimiento administrativo para la provincia de Formosa
Estructura:
Ttulo I - disposiciones preliminares, art. 1 al 4
Ttulo II de la organizacin administrativa, arts. 5 al 26
Ttulo III - de los actos administrativos arts. 27 al 63
Ttulo IV de los reglamentos y otros actos de la administracin arts. 64al 65
Ttulo V del procedimiento administrativo, arts. 66 al 89
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Ttulo VI de las denuncias: arts. 90 al 91
Ttulo VII de los recursos: art. 92 al 111
Ttulo VIII del reclamo administrativo, art 112
Ttulo IX de la integracin e interpretacin; art. 113 al 116
Ttulo X normas complementarias: arts. 117 al 125
mbito de aplicacin:
Art. 1: Esta ley y su decreto reglamentario, regirn toda la actividad administrativa estatal de la Provincia,
tanto la centralizada, como la de entidades descentralizadas, con excepcin de aquella que se realice por los
organismos policiales y de seguridad y la que tenga un rgimen especial establecido por ley, en cuyo caso, se
aplicarn las disposiciones de la presente y su reglamentacin, en forma supletoria.
Sern tambin de aplicacin, en el mbito municipal, hasta tanto las comunas, dicten las ordenanzas y
reglamentos sustitutivos de estas normas.
Unidad II
PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo suele contener en los ordenamientos positivos una serie de principios de
carcter general que hacen a la propia funcin del procedimiento, a las caractersticas que demanda la
actividad administrativa para poder realizarse con eficacia y a la debida defensa del status del administrado
durante el trmite procesal. Ellos configuran, un sistema garantstico y de eficacia administrativa que tiende
a afianzar la unidad que se reclama para el procedimiento, evitando las formulaciones dispersas, al permitir
que tanto el procedimiento general como los especiales puedan regirse por dichos preceptos.
Por otra parte, tales principios constituyen derivaciones imprescindibles de la propia funcin administrativa
objetivamente considerada que requiere ser llevada a cabo en forma intermitente para satisfacer el inters
general o bien comn. Por tal casa, determinados principios hacen a la eficacia del obrar administrativo. Un
segundo grupo de principios del procedimiento administrativo se vincula con tpicos principios de justicia
natural. Los principios del procedimiento administrativo cumplen tambin una triple funcin de fundamento,
interpretacin e integracin del ordenamiento jurdico garantizando la tutela administrativa efectiva.
Estos principios se rigen por la PONDERACION, no como las reglas que se rigen por el de la subsuncin.
Principio de legalidad objetiva. Alcances
Este principio se basa en la exigencia de que la actuacin de la administracin se realice de conformidad con
el ordenamiento positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de esta como su consecuencia
necesaria. La juridicidad no es idntica a la legalidad y esta slo puede existir como consecuencia de aquella.
El principio de legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la administracin se realice de
acuerdo con las normas y valores del sistema jurdico, es decir, una forma de garanta de las funciones
estatales que asegura plenamente su realizacin.
Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarqua normativa, que se erige sobre la
base de una estructura piramidal en la edificacin del derecho. Ello determina segn el grado de potencia
asignado a cada una de las normas jurdicas- la prevalencia de unas sobre otras. De este principio se sigue la
prohibicin de que la administracin pblica derogue singularmente las regulaciones normativas producidas
por ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre conserva, razn por la cual la
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Administracin no slo est sometida a las leyes sino a todo el ordenamiento jurdico por ello algunos lo
consideran el principio de JURICIDAD, pues an cuando despliegue la discrecionalidad est sometida al
principio de la razonabilidad. As surge, a diferencia de lo que es propio en general de los sujetos, que la
Administracin no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente. Frente al principio debe
entenderse permitido que todo lo no est prohibido, que domina, en general, la vida civil, es propio del
rgimen de la Administracin el apotegma puede entenderse prohibido lo no permitido. Lo caracterstico
de la norma administrativa es que da poderes, que habilita a la Administracin para un obrar determinado, y
aquellos han debido atribuirse de un modo positivo por el ordenamiento, es lo que se conoce como sujecin
positiva y negativa; la Administracin slo puede hacer lo que le est permitido y no debe hacer lo que le
est prohibido. La exigencia primaria del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa
atribucin de potestades por el ordenamiento, para que la Administracin pueda actuar.
Principio de la oficialidad
En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el
procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la
verdad y la justa resolucin de la cuestin planteada. A diferencia del proceso civil donde predomina el
principio dispositivo- en el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo.
Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a peticin de parte, la impulsin de este corresponde
a la Administracin. Ello se debe a que con l no tiende a satisfacerse simplemente un inters individual, sino
un inters pblico: el administrativo. Slo en algunos casos puede corresponder la impulsin del
procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trmites en que medie slo el inters privado
del particular. En estos casos la inaccin del particular puede determinar si no se afecta el inters general
la paralizacin del procedimiento y aun su caducidad. Dentro de este principio tenemos:
a. Instruccin de oficio: significa la obtencin de las pruebas, certificacin o averiguacin de los hechos
corresponde no solo a la arte, sino que tambin debe ser efectuada de oficio. Se comienza por la
Administracin pero la parte puede o no adicionar ms pruebas.
b. Impulsin de oficio.
c. Bsqueda de la VERDAD MATERIAL: mientras que en el proceso civil el juez tiene que ceirse a juzgar
segn las pruebas aportadas por las partes (verdad formal), en el procedimiento administrativo el rgano
debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el
particular. Ellos por cuanto la decisin administrativa no puede depender de la voluntad del particular de no
aportar las pruebas del caso. As, la Administracin deber ajustarse a hechos o pruebas que sean de pblico
conocimiento; que estn en su poder por otras razones; que obren en expedientes distintos, etc. Es decir, hay
amplitud probatoria.
d. No aplicacin del principio de congruencia.
Principio del informalismo
Segn este postulado, el particular esta excusado de observar las exigencias formales no esenciales siempre
que puedan ser cumplidas posteriormente. Cabe, en tal contexto, hacer algunas aclaraciones:
a. El principio solo comprende la actividad del particular en el marco del procedimiento administrativo, pro no
al desempeo del Estado,
b. El trmite es vlido an cuando el interesado no cumpla con las exigencias y se trate de formas no esenciales
y , por ltimo,
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c. Esas exigencias formales no esenciales deben cumplirse posteriormente.
En primer lugar, debemos decir que no se trata aqu, en principio, del elemento forma o procedimiento del
acto cuyo cumplimiento corresponde al Estado, sino de las formas que debe cumplir el particular en sus
prestaciones.
En segundo lugar, entendemos que el particular debe cumplir con sus presentaciones en tiempo, modo y
lugar, es decir, en el plazo previsto por las normas por escrito y ante el rgano competente. Veamos entonces
cules son las formas no esenciales, segn el criterio de la ley y du decreto reglamentario.
1. El plazo. Los plazos son obligatorios y su incumplimiento no puede excusarse. Sin embargo, en caso de
dudas sobre su cumplimiento, debe estarse a favor del interesado e interpretar, consecuentemente, que el
escrito o documento fue presentado en trmino.
2. Las formas. En particular las formas son aquellas relacionados con la calificacin errnea de los recursos
administrativos y los defectos formales insustanciales. Las formas no esenciales deben ser salvadas por el
interesado, previa intimacin del rgano competente y bajo apercibimiento.
3. El lugar. Las presentaciones realizadas ante el rgano incompetente por error excusable no afectan la
procedencia de las pretensiones. As, el rgano administrativo incompetente debe remitir en el plazo ms
breve posible- la presentacin ante el rgano competente y ste debe darle trmite inmediato.
Principio del debido proceso (Complementar si se desea con fallos Los Circes Astorga Bratch)
Como principio derivado de la garanta constitucional de la defensa en juicio, la norma establece el derecho
al debido procedo adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina haba tenido recepcin
jurisprudencial, pudiendo decirse que tiende no slo a la defensa del inters privado del particular, sino que
obra tambin como garanta del inters pblico, ya que con el procedimiento se persigue la satisfaccin de
este ultimo. Este principio, segn lo indica la ley, abarca diversos aspectos:
a. Derecho a ser odo. Comprende un leal conocimiento de las actuaciones administrativas, razn por la cual el
derecho a obtener vista de las actuaciones constituye un presupuesto necesario de este derecho, la
posibilidad de exponerlas razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin del acto, y desde luego
tambin despus, interponiendo los recursos y reclamos correspondientes, y el derecho a hacerse patrocinar y
representar profesionalmente, etc. La ley no exige el patrocinio de profesionales del derecho; slo lo hace
cuando el particular se ha hecho representar por alguien que no es abogado y se debatan o planteen
cuestiones jurdicas. Pero cuando el particular acta por s, puede hacerlo solo o con asistencia de un
profesional en las ciencias jurdicas.
El procedimiento es gratuito, es consecuencia de la colaboracin de la participacin igualitaria de todo
ciudadano. No hay condena en costas.
Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo lesionara el derecho
constitucional de peticionar a las autoridades, limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con
escasos recursos econmicos.
b. Derecho a ofrecer y producir prueba. Abarca el derecho a ofrecer el descargo de que quiera valerse del
particular, a que si ella es pertinente se produzca, a que esta produccin sea efectuada previamente a que se
adopte alguna resolucin sobre el fondo del asunto. A su vez tambin existe el derecho de la Administracin
requiera y produzca las diligencias necesarias para el esclarecimiento de los hechos, y de que exista un
control de los interesados respecto de la produccin de la prueba hecha por la Administracin.
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c. Derecho a una decisin fundada. La Administracin tiene el deber de expedirse fundadamente, comprende
la consideracin expresa de todas y cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos, la
Administracin no est obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que considere
conducentes a la solucin de la cuestin.
Pero la decisin adems de ser fundada, debe resolver todas las pretensiones de la parte, por aplicacin del
principio de congruencia. Se ajustar a derecho la decisin que resuelve de conformidad con las pretensiones
del particular, pero otros fundamentos. Es una aplicacin del principio iura novit curia que rige en el proceso
civil y comercial. El fundamento de esto lo encontramos en el principio de legalidad objetiva, por el cual la
Administracin no est obligada a ceirse a los puntos reclamados por el particular, y si considera que el
acto impugnado tiene otros vicios que los sealados por el recurrente, puede revocar el acto por esas
irregularidades.
El derecho a una decisin fundada se conecta en su faz pasiva con el deber genrico de motivar los actos
administrativos.
Todo esto se materializ y acentu ms an con los establecido en el art 43 de la CN en el ao 94 y lo
establecido en el Pacto de San Jos de Costa Rica referido en los art 8 y 25 a poder interponer recursos
sencillos y rpidos y a obtener una pronta respuesta cuando sean violentados sus derechos o garantas, a esto
se llama hoy TUTELA EFECTIVA.
Ley de tica pblica. Convencin Interamericana contra la Corrupcin y rgimen derivada de la
Carta Compromiso del Ciudadano, en relacin al procedimiento administrativo
La doctrina ha considerado que todo lo establecido tanto en la Ley de tica Pblica y en la Convencin son
parmetros de comportamiento y guas de accin para los funcionarios pblicos cuando plasma por ej. Se
resguarden Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones
pblicas o desempearse con la observancia y respeto de los principios y pautas ticas establecidas en la
presente ley: honestidad, probidad, rectitud, buena fe y austeridad republicana, todas estas expresiones
denotan el espritu que tienen y el verdadero objetivo que buscan que es el principio de TRANSPARENCIA.
La gestin administrativa como actividad dirigida al servicio de la comunidad, debe caracterizarse por su
apertura ante la misma colectividad a la que se brinda. Esto entraa reconocer la necesidad de un control
constante sobre su actuar, radicando all la importancia de la transparencia, la cual en suma, supone una
garanta para todos los individuos.
El principio de transparencia implica que el actuar de la Administracin se deje ver como a travs de un
cristal. Constituye una extensin del principio de publicidad el cual supone una posicin activa de la
Administracin, mientras que la transparencia se enfoca en permitir que el poder pblico y su accionar se
encuentren a la vista de todos, sin velos ni secretos, en una situacin tanto pasiva como activa: dejar ver y
mostrar.
Otros principios.
El art. 1 de la LPA, consagra como requisito general y bsico del procedimiento administrativo la
celeridad, economa, sencillez y eficacia en los trmites.... Sin embargo, la ley no aclara cul es el
contenido de estos conceptos jurdicos.
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El principio de celeridad supone rapidez en el desarrollo y resolucin de las actuaciones y, en tal sentido, las
normas establecen dos herramientas. Por un lado, la incorporacin de plazos breves e incluso sanciones en
caso de incumplimiento de tales trminos por parte de is agentes responsables. Por otro lado, la regulacin
del instituto del silencio, de modo que el vencimiento de los plazos deben interpretarse como rechazo de las
pretensiones de las personas.
El principio de economa significa lograr los objetivos con el menor costo posible. Interprete Balbn
entonces, que este postulado guarda relacin con el procedimiento, fines y el objeto.
La sencillez es la simplificacin de los trmites de modo que estos comprendan la menor cantidad de pasos
posibles, supone tambin que el procedimiento debe tener tales caracteres y las decisiones estatales.
El postulado de eficacia consiste en el logro de los objetivos propuestos. Por ello la LPA dispone que las
unidades administrativas deban automatizar e informatizar el registro, despacho y control de expedientes.
Nulidades en el procedimiento administrativo
-El rgimen de las nulidades en el derecho civil: para el derecho privado la nulidad es una sancin que
prev el ordenamiento jurdico, de modo expreso o implcito, ante los defectos esenciales del acto jurdico y
que priva a este de sus efectos normales mediante un proceso de impugnacin y declaracin de invalidez con
el objeto de preservar el inters pblico o privado. Vale recordar adems que se entiende por acto jurdico
todos los actos voluntarios lcitos, que tengan por fin inmediato, establecer entre las personas relaciones
jurdicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar derechos.
Por su parte el cdigo civil establece como principio que los jueces no pueden declarar otras nulidades de los
actos jurdicos que las que en el cdigo se establecen de modo que las nulidades del acto jurdico son
taxativas. En tal sentido, dice Borda lo que el legislador ha querido evitar con esta disposicin es que los
jueces puedan fundarse en cualquier omisin o transgresin legal, para dictar una medida tan grave como es
la anulacin de un acto.
Uno de los efectos principales de la declaracin de nulidad del acto jurdico es que vuelven las cosas al
mismo o igual estado en el que se hallaban antes del acto anulado. Es decir, la declaracin de nulidad tiene
efectos retroactivos, trtese de actos nulos o anulables, salvo los derechos reales o personales transmitidos a
terceros sobre un inmueble y siempre que se trate de adquirentes de buena fe y a ttulo oneroso.
El cdigo civil distingue entre los actos nulos y anulables. Los actos nulos son aquellos cuyos vicios son
manifiestos, rgidos y patentes en el propio acto,cuya accin para promover la nulidad prescribe a los 10 aos
(por ejemplo: el acto celebrado por un demente). Mientras que los actos anulables son aquellos cuyos vicios
no son manifiestos sino que su conocimiento y apreciacin depende del trabajo del juez, donde la accin para
promoverla prescribe a los 2 aos (por ejemplo: el acto celebrado por un demente no declarado).
Respecto de los actos de nulidad absoluta o relativa, el criterio rector de distincin entre ambas categoras es
el inters comprometido por los vicios que afectan al acto. Entonces habr nulidad absoluta cuando se vea
comprometido el inters pblico o colectivo, mientras que habr nulidad relativa cuando el inters afectado
sea solo individual o particular por ms que sus efectos sean permanentes o transitorios.
Por un lado, las nulidades absolutas tienen los siguientes caracteres: a)- su fundamento es el orden pblico,
b)- cualquier persona que tenga inters puede plantear el vicio, salvo la persona que haya ejecutado el acto
conociendo o debiendo conocer el defecto, c)- el juez puede y debe declarar de oficio la nulidad cuando el
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vicio es manifiesto, d)- el ministerio publico tambin puede pedir su declaracin, e)- el acto no puede ser
confirmado, f)- la accin de nulidad es irrenunciable y g)- la accin de nulidad absoluta es imprescriptible.
Por el otro, en el marco de las nulidades relativas los principales caracteres son: a)- el inters protegido es
simplemente el inters de las partes intervinientes y no el inters pblico, b)- solo puede ser alegado por las
partes intervinientes en el acto, c)- solo pueden ser declaradas por el juez a pedido de parte, d)- el acto puede
ser confirmado, e)- la accin es irrenunciable y f)- la accin de nulidad relativa prescribe en el trmino de 10
aos y en algunos supuestos en el plazo de 2 aos.
Las nulidades del acto administrativo: en trminos ms que sintticos y siguiendo a Balbn podemos decir
que la nulidad del acto administrativo es un modo de extincin de los mismos llevado a cabo por el juez y
fundado en los vicios que impiden su subsistencia.
-Jurisprudencia de la CSJN en materia de nulidades de los actos administrativos: la teora general del acto
administrativo y particularmente el captulo sobre las nulidades se nutri en un principio en el campo del
derecho privado. Luego, a partir del caso emblemtico Los Lagos SA Ganadera c/ Gobierno Nacional la
CSJN modifico su orientacin y creo una teora general de las nulidades de los actos administrativos por la
que se dej de aplicar, aunque no de forma absoluta, los efectos previstos por el derecho privado.
En el presente caso, la CSJN sostuvo que el decreto del poder ejecutivo del ao 1917 era nulo por violacin
del art 95 de la constitucin nacional que prohbe al presidente el ejercicio de funciones judiciales y el art 17
de la misma ley fundamental que garantiza el derecho de propiedad de las personas. A su vez agregaron que
la nulidad absoluta es imprescriptible y que la anotacin de la caducidad de las escrituras de trasmisin del
dominio ordenada por el decreto del ao 1917 carecen de todo valor.
En conclusin, es posible inferir de este antecedente judicial las siguientes pautas:

La teora de la nulidad de los actos administrativos es autnoma del derecho privado.
El principio bsico en el rgimen de las nulidades del derecho pblico es la presuncin de validez de los
actos de la administracin.
Las nulidades del acto administrativo no son en ningn caso manifiestas.
El acto puede estar viciado de nulidades absolutas, pero por el carcter no manifiesto de estas (atentas a las
presuncin de legitimidad) el juez no puede declararlas de oficio.
-Las nulidades segn el derecho positivo administrativo. Acto nulo, de nulidad absoluta y acto anulable,
de nulidad relativa: segn Balbn en el campo del derecho administrativo debe dejarse de lado la distincin
entre actos nulos y anulables y la otra que difiere entre actos de nulidad absoluta y relativa, para utilizar
nicamente el criterio que distingue entre actos nulos de nulidad absoluta y actos anulables de nulidad
relativa.
Nulidad. Procedencias. Efectos
De los artculos 14 y 15 de la LPA se desprende que el legislador previo dos categoras: a)- los actos nulos de
nulidad absoluta y b)- los actos anulables de nulidad relativa.
Una interpretacin armnica e integral de estos dos preceptos normativos puede conducirnos al siguiente
esquema de nulidades en el marco del derecho pblico:
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a- Los actos nulos de nulidad absoluta (arts. 14 y 20 ley), tambin llamados irregulares (art 17 ley) que impiden
la existencia de uno o ms de sus elementos esenciales y cuya enumeracin o listado no taxativo esta
descripto en el art 14 de la ley 19.549, entre las cuales podemos mencionar los siguientes casos: la exclusin
de la voluntad, la incompetencia del rgano en razn de la materia, del territorio, del tiempo y en ciertos
casos del grado, la falta de causa, la inexistencia de los hechos o el derecho invocado, la falsedad de los
hechos o el derecho y por ltimo la violacin de la ley, el procedimiento o las formas esenciales.
b- Por otro lado, los actos anulables de nulidad relativa (art 15 ley) tambin llamados en parte regulares (art 18
ley), que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la existencia de sus elementos esenciales. A
su vez el arto anulable de nulidad relativa puede ser objeto de saneamiento (art 19 ley).
Sin embargo y ms all de la literalidad de la ley de procedimientos administrativos cuando utiliza el
concepto de existencia o no de los elementos esenciales del acto con el propsito de distinguir entre las
clases de nulidades, se sostiene insistentemente que el criterio diferenciador entre ambas categoras de
nulidades es la afectacin del orden publico administrativo. As, cuando el exceso o defecto lesiona
fuertemente el orden pblico es entonces un vicio grave y, por ende el acto el nulo de nulidad absoluta,
mientras que cuando la afectacin al orden pblico es leve o menor, entonces el acto es anulable de nulidad
relativa.
Anulabilidad. Consecuencias
Revocacin: la revocacin es un modo de extincin del acto administrativo dispuesto por el propio ejecutivo
ante s mismo, sin intervencin del juez y por razones de legitimidad o de oportunidad, merito o
conveniencia. El objeto de este instituto es extinguir los actos estatales ilegtimos o inconvenientes y sus
fundamentos bsicamente son: a)- preservar el principio de legitimidad en el marco de la actuacin estatal y
b)- satisfacer el inters colectivo. En este contexto vale recordar que el Estado puede alegar sus propios
errores o torpezas cuando, como ya sabemos, las personas fsicas o jurdicas no pueden hacerlo en el marco
del derecho privado. En particular, el ejecutivo cuando descubre un acto ilegitimo debe extinguirlo por s y
ante si por medio del instituto de la revocacin o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe
la ley, recurrir ante el juez con el objeto de que este declare invalido el acto. Esta accin procesal cuyo objeto
o pretensin del actor (estado nacional poder ejecutivo) es la declaracin de nulidad de sus propios actos
recibe el nombre de lesividad y su respaldo es el principio de legalidad y el poder del Estado en plantear su
propia torpeza. As, la CSJN dijo que la facultad revocatoria de la propia administracin encuentra suficiente
justificacin en la necesidad de restablecer sin dilaciones el imperio de la juridicidad, comprometida por la
existencia de un acto afectado de nulidad absoluta y que, por esa razn, carece de estabilidad propia de los
actos regulares y no puede generar vlidamente derechos subjetivos de los particulares frente al orden
pblico interesado en la vigencia de la legalidad. Cul es el rgano para revocar el acto en sede
administrativa?- en principio el rgano que dicto el acto, sin perjuicio de que el rgano superior jerrquico
tambin puede hacerlo por dos vas, a saber: a)- por un lado de oficio mediante el instituto de la avocacin
trayendo ante s el trmite y resolucin del caso que se encuentra en poder del inferior, y b)- por el otro lado,
por pedido de parte interesada, cuando resuelve los recursos administrativos contra los actos del inferior.
Cul es el plazo para hacerlo?- el ejecutivo de oficio puede hacerlo en cualquier momento. Por su parte, el
pedido de parte interesada debe formularse en el plazo establecido por la ley respecto de los recursos.
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-Revocacin por actos ilegtimos (regulares o irregulares ): el art 17 de la ley 19.549 se encarga de regular
el supuesto de revocacin del acto regular, mientras que el art 18 de la misma ley regula el supuesto de
revocacin del acto irregular. El acto regular comprende al acto legtimo e ilegitimo (anulable de nulidad
relativa), por su parte el acto irregular es el acto nulo de nulidad absoluta en los trminos del art 14 de la ley.
El art 17 de la ley 19.549 dice el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y
debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto
estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estn cumpliendo, slo se podr
impedir su subsistencia y la de los efectos an pendientes mediante declaracin judicial de nulidad.
La parte primera del artculo (revocacin de actos irregulares) no presenta mayores dificultades ya que ella
es coincidente con la opinin mayoritaria de la doctrina, con el criterio de la procuracin del tesoro y la
jurisprudencia de la CSJN. De acuerdo con el precepto el acto administrativo afectado de nulidad absoluta
debe ser revocado por la administracin de oficio o a pedido de parte. El particular no tiene plazo para ello ni
tampoco la administracin, debido a la gravedad y el orden pblico comprometido, lo que impone el rpido
restablecimiento de la legalidad.
Los requisitos para la procedencia de la revocacin son:
Acto unilateral: por ende se excluyen a los contratos administrativos.
Acto individual
Acto irregular: debe ser un acto afectado de nulidad absoluta. As la revocacin procede en los siguientes
casos: a)- cuando el acto ha hecho nacer derechos subjetivos, pero estos an no se estn cumpliendo, b)-
cuando afecta intereses legtimos o intereses simples, c)- cuando no obstante afectar derechos subjetivos el
particular conoca los vicios, esto es como una sancin a su mala fe, etc.
Sujeto: el rgano competente para efectuar la revocacin de oficio es el mismo que dict el auto, quien puede
revocarlo an pendiente un recurso ante el superior (procuracin del tesoro de la nacin dictamen 234/91) Si
el acto es de naturaleza compleja (que requiere aprobacin u homologacin por el superior) no puede ser
revocado por el inferior, en virtud del paralelismo de las formas.
Acto firme y consentido: el acto es firme cuando notificado se venci el plazo legal para impugnarlo en sede
administrativa o judicial. Es consentido cuando antes de vencer ese trmino se lo cumple o el interesado
presenta un escrito en el que declara su aceptacin. No hace falta que el acto cause estado, pues la ley no lo
exige. En realidad, parece una redundancia pues el acto que fue consentido esta firme. Y el firme,
normalmente, esta consentido, expresa o tcitamente.
La ley de procedimientos administrativos adopta un criterio intermedio. En principio, el acto nulo debe ser
revocado, como excepcin, el acto nulo que gnero derechos subjetivos que se estn cumpliendo no puede
ser revocado en sede administrativa sino que se debe pedir su anulacin en sede judicial.
Un interrogante de gran valor surge al plantearse si puede suspender la administracin los efectos del acto
mientras se solicita su anulacin judicial?- La doctrina no es pacfica. Estrada y Comadira se pronuncian por
la posibilidad de que la administracin suspensa el acto. Hutchinson coincide con Gordillo en que ello no es
posible, pues implicara lograr en la prctica lo que la norma precisamente quiso evitar: que los derechos
emergentes quedaran a mercede de una decisin administrativa posterior. Por lo tanto no puede la
administracin revocar el acto, ni modificarlo o sustituirlo en cuanto sus efectos futuros y tampoco
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suspenderlos. Ello no obsta que al pretender la declaracin judicial de nulidad del acto, la administracin
pida, como medida cautelar la suspensin de sus efectos.
Por su parte el art 18 de la ley 19.549 dispone que el acto administrativo regular, del que hubieren nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. Sin embargo, podr ser revocado, modificado o sustituido de oficio en
sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocacin, modificacin o sustitucin del
acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y vlidamente a
ttulo precario. Tambin podr ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mrito o
conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.
Este artculo se refiere al acto regular, es decir, el acto legalmente perfecto o para el que padece de un vicio
que solo determina su anulacin, o que por la intrascendencia del vicio ni siquiera requiere la anulacin,
sino, simplemente su correccin. Como dice el artculo la revocacin del acto regular puede hacerse por
razones de ilegitimidad, o de oportunidad merito o conveniencia.
Por razones de ilegitimidad el artculo establece que principio de que el acto regular del que han nacido
derechos subjetivos a favor de los administrados no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. El principio es entonces la irrevocabilidad (aunque existen excepciones),
fundndose en los siguientes requisitos:
Que se trate de un acto administrativo.
Que haya generado derechos subjetivos.
Que se haya notificado al particular, momento a partir del cual se vuelve inalterable.
Respecto de las excepciones surgen de texto del mismo artculo 18 y son: a)- si el interesado hubiere
conocido el vicio: esto debe considerarse como una sancin del legislador al particular de mala fe, ya que es
irrelevante para la ley que el particular haya contribuido a la produccin del acto, basta con que haya
advertido la existencia del vicio y no lo haya comunicado a la administracin, b)- si la revocacin,
modificacin o sustitucin del acto favorece al interesado sin causar perjuicio a terceros: este perjuicio no
debe ser cualquiera sino uno que exceda el margen de lo tolerable, c)- si el derecho se hubiere otorgado a
titulo precario: aqu el acto se revoca con motivo de su ilegitimidad, solo que, como es precario, no hace falta
acudir a la va judicial para solicitar su anulacin. La precariedad debe ser establecida expresamente,
cualquier intento de precariedad implcita ser vedada, la precariedad se entiende como la libertad absoluta
de revocacin en cualquier tiempo a voluntad del otorgante del derecho.
En cuanto a la revocacin del acto por razones de oportunidad, merito o conveniencia, tambin constituyen
una excepcin enunciada en el artculo 18 a la irrevocabilidad, es decir que el acto podr ser revocado por
falta de mrito, lo que significa que se dict sin valorar correctamente el inters que lo inspira. En este caso
el acto es revocado por que dejo de ser oportuno, es decir, ya no genera utilidad o no es conveniente debido a
los cambios de las circunstancias que en principio lo motivaron. Recordemos que los actos de la
administracin en general estn encaminados a promover el orden, la necesidad y el bienestar pblico, por
ende cuando un acto no se corresponde con ello por ser inoportuno o inconveniente corresponde su
revocacin. Para que la administracin pueda revocar un acto con fundamento en razones de oportunidad,
merito o conveniencia exige que el inters pblico sea de igual naturaleza que el del acto objeto de
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revocacin. Por lo tanto, la revocacin se justificara, en principio y en general, porque como las
circunstancias que se tuvieron en cuenta en el acto originario fueron situaciones fluidas, vagas y cambiantes,
el contenido normativo del acto tiene sobre si la presuncin de los mutables de la circunstancia referida y de
la posible conveniencia de reajustarlo al cambio. En ese sentido la CSJN ha dicho que se encuentra
justificado el ejercicio por parte de la administracin de sus facultades de revocacin de un acto
supuestamente regular como es la adjudicacin de una licencia para la explotacin de una estacin de
radiodifusin sonora, ya que las circunstancias enunciadas por la administracin, generaron una oposicin
cierta en las fuerzas vivas de la comunidad, y ese malestar publico constituyo el presupuesto factico que
sustento la decisin de revocacin.
El Estado puede revocar sus propios actos por dos razones, esto es, la ilegitimidad (vicios en el acto) o por su
inoportunidad. En el primer caso, el Estado no debe indemnizar al particular perjudicado salvo excepciones y
en el otro caso si debe hacerlo. Es decir, cuando el Estado revoca por razones de oportunidad, merito o
conveniencia debe indudablemente indemnizar a las personas por los daos y perjuicios causados. La CSJN
en el caso Snchez Granel sostuvo que el principio jurdico que rige toda indemnizacin es la integridad
(reparacin plena) y que no cabe recurrir a la ley de expropiaciones que establece un criterio restrictivo
(reparacin solo del dao emergente). Este criterio de la CSJN ha variado pero ms recientemente en el caso
El Jacaranda S.A el tribunal afirmo que en principio corresponde indemnizar el dao y el lucro (las ventajas
econmicas esperadas segn las probabilidades objetivas estrictamente comprobadas).
Saneamiento. Diversas formas. Conversin
El art 19 de la ley 19.549 dice que El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:
Ratificacin:
a)- Ratificacin por el rgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razn de
grado y siempre que la avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes.
Confirmacin:
b)- Confirmacin por el rgano que dict el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del
saneamiento se retrotraern a la fecha de emisin del acto objeto de ratificacin o confirmacin.
La ratificacin en sentido similar al del derecho privado es el acto por el cual la autoridad competente
reconoce como propios los actos realizados por otra autoridad que era incompetente para dictarlos. El acto
administrativo viciado de incompetencia en razn del grado puede ser ratificado por el rgano superior
siempre que sean admisibles, en tal caso, la avocacin y la delegacin. El acto de saneamiento no es
constitutivo sino declarativo de derechos, o sea que sus consecuencias se proyectan hacia el pasado, hasta la
fecha en que fue emitido e acto que se ratifica.
La ratificacin, que siempre es un acto unilateral, tiene efectos retroactivos, segn la parte ultima del artculo
19 y aunque se haya sostenido que el acto que la disponga no tiene prescripta una forma especial, es evidente
que la forma debe ser compatible con la del acto ratificado. Ello no obsta para que no pueda aceptarse la
posibilidad de que exista una ratificacin tacita del acto, que surja de una conducta inequvoca del superior,
manifestada por actos o hechos materiales que denoten la exteriorizacin de la voluntad de ratificar el acto
administrativo defectuoso, siempre que sean compatibles con la forma del acto objeto de la ratificacin. El
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acto sujeto a aprobacin es un acto perfecto, pero ineficaz, el acto necesitado de ratificacin es un acto que
produce efectos jurdicos, solo que est viciado.
La confirmacin es aquella especie de saneamiento por la cual la administracin (el rgano que dicta el acto)
subsana el vicio que lo afecta. La ley considera la confirmacin como una especie de saneamiento del mismo
rango que la ratificacin, y as solo cabe explicar su concepto y alcance sobre la base de una nocin residual,
es decir, sera el medio de subsanar el acto que comprende las situaciones que no pueden subsanarse por los
medios ms especficos.
La principal diferencia entre la confirmacin y la ratificacin consiste en que la primera puede efectuarla el
rgano que dicto el acto, mientras que la segunda debe ser realizada solo por el rgano superior con
competencia para dictar el acto. En cuanto a la naturaleza del acto de confirmacin (acto unilateral), de
forma y efectos (que siempre son retroactivos) obedecen a las mismas reglas aplicables a la ratificacin por
virtud de las similitudes existentes entre ambas especies de saneamiento que conducen a sealar que, salvo la
distincin indicada ( en cuanto a la autoridad que decreta la ratificacin y la confirmacin) siguen el mismo
rgimen jurdico. La doctrina y la jurisprudencia sostienen que la prescripcin de la accin produce los
efectos de una confirmacin tacita.
-Conversin del acto como medio de saneamiento: dice el art 20 de la ley 19.549 que si los elementos
vlidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere vlido, podr efectuarse su
conversin en ste consintindolo el administrado. La conversin tendr efectos a partir del momento en que
se perfeccione el nuevo acto.
Otro de los institutos que hacen posible la modificacin de un acto administrativo invlido es la conversin.
Esta consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo por medio del cual se declara la voluntad de
aprovechar los elementos validos que contena el acto viciado (nulo) integrndolos en otro acto distinto y
extinguiendo los elementos y clausulas afectados de invalidez. O sea, se extingue la parte invlida y se
agrega otra nueva valida. En realidad el acto no queda saneado, solo se aprovechan los elementos validos del
acto invlido. La transformacin del acto se hace solo aprovechando sus elementos validos (es una
reutilizacin del acto invalido) importando siempre un carcter excepcional desde el punto de vista de la
realidad, ya que no son muchas las situaciones en que se puede apelar a la conversin en la prctica
administrativa. Requiere siempre de la conformidad del particular.
Para la ley la conversin constituye un medio autnomo y especifico de saneamiento o convalidacin, a tal
punto que la trata en un artculo distinto del que analiza las otras formas de saneamiento, la mayora de los
autores la consideran implcitamente, encarando su estudio al lado de la ratificacin y confirmacin.
Ahora bien, a los efectos de determinar la procedencia de la conversin como medio de saneamiento del acto
administrativo deben deslindarse previamente dos modalidades que presenta la institucin:
a)- Conversin legal: se produce sin la intervencin de la voluntad de quienes han emitido el acto
administrativo, por expresa disposicin de la ley. En nuestro derecho no existe el sistema de conversin legal
ya que no hay ninguna norma que lo autorice genricamente, sin perjuicio de los supuestos particulares que
excepcionalmente admite el cdigo civil lo cual demuestra que el principio es su no procedencia, salvo los
textos que consagren excepciones.
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b)- Conversin como acto bilateral: tambin llamada conversin voluntaria, es el nico tipo de conversin
que consideramos pertinente en nuestro derecho. El acto de conversin es bilateral significa
fundamentalmente dos cosas: a)- que para que ella se configure se necesitan siempre el asentimiento del
destinatario (particular o administrativo) del acto administrativo, y b)- que su fundamentacin se apoya en
distintas razones segn se la analice desde el ngulo de la administracin o del particular o administrado.
Desde el plano de la persona publica Estado, la conversin constituye una facultad que puede o no ejercer la
administracin en funcin al inters pblico que puede ser de distinta naturaleza. As, se ha dicho que la
conversin halla su justificativo en la proteccin de inmediatos intereses pblicos, opinin que en el fondo
concuerda con la que sostenemos, aunque nos parece que el rasgo de inmediatez si bien es propio de la
actividad administrativa, no lo es respecto del inters pblico que puede tener un fin mediato (por ejemplo:
preservacin del ambiente para las generaciones futuras). La conversin tambin puede pedirse a pedido del
administrado con fundamento en la afectacin que a los derechos del particular provoca la subsistencia de la
nulidad absoluta. En nuestro ordenamiento tambin pueden ser objeto de conversin los actos de nulidad
relativa ya que no existen razones que justifiquen un apartamiento del principio general que rige la
convalidacin o saneamiento, por cuyo mrito, todo acto portador de una nulidad relativa puede ser
subsanado. Lo que ocurre es que las posibilidades prcticas de la confirmacin son mucho mayores que las
de la conversin en mrito del carcter retroactivo que aquella posee.
UNIDAD III
REGLAMENTACION DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Decreto 1759/72
TITULO I: Iniciacin del trmite. Parte interesada
Art. 3 Iniciacin del trmite. Parte interesada. El trmite administrativo podr iniciarse de oficio o a
peticin de cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, que invoque un derecho subjetivo o un
inters legtimo; stas sern consideradas parte interesada en el procedimiento administrativo. Tambin
tendrn ese carcter aquellos a quienes el acto a dictarse pudiere afectar en sus derechos subjetivos o
intereses legtimos y que se hubieren presentado en las actuaciones a pedido del interesado originario,
espontneamente, o por citacin del organismo interviniente cuando ste advierta su existencia durante la
sustanciacin del expediente.
Los menores adultos tendrn plena capacidad para intervenir directamente en procedimientos administrativos
como parte interesada en la defensa de sus propios derechos subjetivos o intereses legtimos.
Inicio del procedimiento:

Este articulo precisa que el procedimiento podr iniciarse de oficio o a peticin de parte interesa. La norma
no dice en qu casos puede iniciarse de oficio un procedimiento administrativo, y cuando a instancia de parte
interesada; cuestiones que dependen lgicamente de la naturaleza del procedimiento a iniciarse.
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Iniciado el procedimiento, nace para la parte interesada el derecho a participar activamente en su tratamiento
y, para el rgano competente, el deber de impulsarlo hasta llegar a la decisin, as como la facultad de optar
medida provisoria.
Partes:
En principio, todos los sujetos de derecho (sean personas individuales o asociaciones, corporaciones, etc.)
con capacidad civil pueden ser partes en el procedimiento administrativo. No interesa su sexo ni su
nacionalidad.
La norma reconoce el carcter de parte interesada a cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada,
lo cual incluye explcitamente a todos los entes estatales dotados de personalidad jurdica, y con mayor razn
a los entes pblicos no estatales, o entes privados que ejerzan una funcin administrativa delegada por el
estado (ej. Colegios de abogado).
La legitimacin no puede ser ejercida personalmente cuando el sujeto jurdico carece de capacidad jurdica o
procesal (capacidad para ser parte), en cuyo caso actuara en su nombre un representante. Hay que aclarar que
la capacidad para actuar administrativamente es mayor que la capacidad civil.
Sustituto:
Puede ser a titulo singular (enajenacin del derecho en litigio) o universal (sucesin de parte).
Durante la tramitacin del procedimiento puede producirse el fallecimiento o la incapacidad de la parte. En
este cao hay que suspender la relacin; no importa la interrupcin ya que por el hecho de la muerte, os
herederos ocupan el lugar del causante, y en el caso de incapacidad lo sustituye su representante legal.
Hasta que la relacin procedimental se reintegre, no se pueden ejecutarse ningn acto valido, salvo medidas
precautorias.
Terceros:
La nocin de tercero es sumamente amplia, pues el tercero deja de serlo una vez que se presenta en las
actuaciones administrativas, adquiriendo el carcter de parte a todos los efectos.
La intervencin de esos terceros puede ser:
1. Intervencin voluntaria: se produce por la libre y espontanea decisin del tercero. Asume el carcter
de parte interesada una vez que sea admitido; su intervencin no retrotrae ni suspende el
procedimiento, a menos que la autoridad as lo disponga. Esta tiene que aceptar la tramitacin en el
estado en que se encuentre, pero cuando aquella debi citar a este y no lo hizo, o cuando el
interesado originario sabe de la existencia de terceros contra interesado y no lo indica, la
administracin, si el tercero lo pide, debe retrotraer la tramitacin que posibilite la debida defensa
del tercero;
2. Intervencin obligada: puede darse porque el titular lo solicite (a pedido del interesado originario) o
porque la administracin decida de oficio citarlo.
En este caso no es el tercero el que toma la decisin de intervenir en el trmite, sino que es lo trae al
procedimiento promovido por otro interesado. Aqu ya no rige el inters del particular del que
voluntariamente interviene, sino tambin el inters general. La citacin o llamamiento es esencial y el
tercero, a pesar de ello, puede no comparecer. La citacin da lugar a la suspensin del trmite hasta la
comparecencia o hasta el vencimiento del plazo para hacerlo.
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Efecto: el pedido de intervencin voluntaria tendr el trmite incidental. Deber darse traslado y la
resolucin ser recurrible. La oposicin del interesado originario a la citacin de oficio del tercero por la
autoridad administrativa tambin se tramitara por incidente. El desistimiento de aquel no afecta a este (art.
69 RLNPA).
Legitimacin:
Establece la norma que estar legitimado para ser parte (originario o tercero), aquel que invoque un derecho
subjetivo o un inters legitimo.
a) Derecho subjetivo:
b) Inters legtimo: seria un inters individual estrictamente conectado a un inters pblico y protegido por el
ordenamiento jurdico solamente por medio de la tutela jurdica de este ultimo.
Entre las normas del derecho administrativo, pocas se dictan para regular las relaciones entre el estado y los
particulares y establecer derechos subjetivos a favor de uno u otro. La mayor parte de ellas tienen por
finalidad la organizacin de la propia administracin.
Por lo tanto, si la norma ha sido establecida en inters general en su observancia estn interesados todos los
habitantes, como componente de la sociedad, del estado. Es un inters genrico o colectivo, a cuya tutela
provee solamente el estado, o aquellos entes a los cuales les est encomendada la custodia de los intereses
colectivos de que se trata.
Partes y legitimacin.
La nocin de parte esta circunscripta al rea del procedimiento. Son partes quienes de hecho intervienen o
figuran en l como sujetos activos de una determinada pretensin, con prescindencia de que posean o no el
carcter de sujetos legitimados.
Las partes, como sujetos de la relacin procedimental, no deben confundirse con los sujetos de la relacin
sustancial controvertida. Si bien frecuentemente estas cualidades pueden coincidir, toda vez que el
procedimiento normalmente se instituye precisamente entre los sujetos de la relacin sustancial controvertida
legitimados para discutir sobre ella, puede ocurrir que el procedimiento sea iniciado por quien en realidad no
est legitimado para contradecir o pretender.
En la realidad, para inicia un procedimiento no es necesario que el proponente tenga realmente el derecho
que alega o la legitimacin que afirma. En el momento en que se inicia el procedimiento, el derecho y la
legitimacin suelen ser simples afirmaciones y suposiciones, no todava hechos comprobados, y el
procedimiento se instituye, precisamente, para llegar a comprobar si existe el derecho afirmado y si el sujeto
activo del procedimiento esta o no legitimado para hacerlo valer.
Las partes existen por la sola afirmacin de la existencia de un titulo excluyente, personal y autnomo, para
intervenir en un procedimiento, con entera prescindencia de la comprobacin de la realidad y eficacia
jurdica de ese ttulo, cuya verificacin debe ser materia del correspondiente procedimiento.
La ausencia de legitimacin podr determinar el rechazo de la pretensin por no ser esta admisible; pero
afecta la calidad de parte de quien ha deducido el procedimiento.
Del mismo modo, existen partes en aquellas peticiones que se dirigen a la administracin para lograr un acto
discrecional de ella. As, en una peticin de indulto, de plazo de gracia, etc., cabe decir que son interesados
los particulares que han dirigido esa peticin, puerto que a resolucin que vaya adoptarse los afecta, y no es
bice para ellos que n esgriman ningn derecho de ndole administrativa frente a la administracin.
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El consto de interesados es el equivalente en el derecho procedimental administrativo al concepto de parte
empleado por el derecho procesal judicial. Son interesados en el procedimiento, en primer lugar, quienes lo
promueven, en segundo lugar, quienes pueden resultar afectados por la decisin que vaya a adoptarse, y
tercero, los titulares de derechos subjetivos o interesados ilegtimos afectados por la decisin.
COMPETENCIA
Es definida como el conjunto de funciones que un agente puede legtimamente ejercer, otorga la medida de
las actividades que conforme al ordenamiento jurdico corresponden a cada rgano administrativo: es su
aptitud legal de obrar y por ello formara parte esencial del propio concepto de rgano.
Se ha sealado que la competencia es ...el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que corresponden
a un determinado rgano en relacin con los dems. Constituye el principio que predetermina, articula y
delimita la funcin administrativa que desarrollan los rganos y las entidades pblicas del Estado con
personalidad jurdica
Toda atribucin de competencia representa tanto una autorizacin como una limitacin: la autorizacin para
el cumplimiento de la funcin asignada y la limitacin para que se cumpla esa funcin.
La competencia puede ser tanto de origen legal como reglamentario. El artculo 3 de

la Ley 19.549 (Ley Nacional de Procedimiento Administrativo) establece que La
competencia de los rganos administrativos ser la que resulte, segn los casos, de la
Constitucin Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia.
Su ejercicio constituye una obligacin de la autoridad o del rgano correspondiente y
es improrrogable, a menos que la delegacin o sustitucin estuvieren expresamente
autorizados; la avocacin ser procedente a menos que una norma expresa disponga
lo contrario.
La competencia que se configura en trminos jurdicos como un deber-facultad es decir, por un lado
constituye una obligacin impuesta al rgano, que debe ejercerla necesariamente, y por el otro, una
permisin, una atribucin, de la cual se puede disponer para cumplir la funcin atribuida. No se configura
nunca como un derecho subjetivo, excepto en el caso de las personas pblicas no estatales
Caracteres de la competencia:
La competencia presenta ciertos caracteres fundamentales, que son:
a- Es obligatoria, porque se atribuye a los rganos estatales a fin de que stos la ejerzan activamente
en los casos en que correspondan. Los rganos administrativos no pueden elegir a su arbitrio actuar o
no actuar; al contrario, esa actuacin es necesaria y consecuentemente un deber. La Constitucin,
otorga sustento a este carcter en la medida que el derecho de peticin reconocido en el artculo 14
de nuestra Carta Magna no se agota con el pedido sino que implica el deber de responder. Pero
tambin, la obligatoriedad encuentra fundamento en la Declaracin Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre (artculo XXIV) que reconoce que todo persona tiene derecho a presentar
peticiones y a obtener pronta resolucin
b- Es improrrogable, pues la competencia asignada o parte de ella no puede ser transferida por el
rgano que la tiene atribuida a otro rgano diferente, salvo en aquellos casos en que tal posibilidad
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hubiera sido expresamente autorizada normativamente. Este carcter tiene sustento en la
circunstancia de haber sido establecida en inters pblico por una norma estatal.
c- Es irrenunciable, en cuanto un rgano no puede decidir privarse de una competencia atribuida, o de
una parte cualquiera de ella, o del ejercicio de esa competencia, justamente por el carcter
obligatorio que la competencia reviste.
d- Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al principio de
especialidad.
Clasificacin de la competencia:
La clasificacin tradicional permite distinguir las siguientes especies de competencia:

1- Competencia en razn de la materia: la clasificacin reposa en la naturaleza del acto conforme al
derecho objetivo que confiere una serie de atribuciones a los rganos y sujetos estatales para la
realizacin de sus cometidos propios. Rige el principio de la especialidad, que permite a los rganos
y sujetos estatales realizar todos aquellos actos vinculados a los fines que motivaron su creacin, es
decir, a sus cometidos especficos.
El acto administrativo que presente un vicio de incompetencia en razn de la materia, puede originarse en: a)
Incompetencia respecto a materias legislativas (cuando los rganos administrativos dictan resoluciones sobre
cuestiones que slo pueden ser resueltas por el Congreso, como la disposicin de fondos sin autorizacin
presupuestaria), b) Incompetencia respecto a materias judiciales, (en el caso que la administracin adopte
decisiones que pueden ser tomadas solamente, por los rganos de la justicia, por ejemplo un acto que
pretenda decidir un litigio entre partes con fuerza de verdad legal), c) Incompetencia respecto a materias
administrativas de otros rganos, llamada tambin incompetencia relativa (por oposicin a los dos casos
anteriores, que se podran denominar incompetencia absoluta)
2- Competencia en razn del lugar o territorio: referida a su determinacin en base a
circunscripciones territoriales, que limitan geogrficamente el campo de accin de los rganos y
sujetos
3- Competencia en razn del tiempo: relacionada con el perodo de duracin de la competencia o del
plazo o situacin a partir del cual ella corresponda. Es factible tambin distinguir la competencia en
permanente, temporaria o accidental. La competencia, por regla general, es permanente, en cuanto el
rgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le han sido conferidas. Pero en ciertos
casos el ordenamiento jurdico otorga una facultad al rgano slo por un lapso determinado.
4- Competencia en razn del grado o jerarqua: El grado es la posicin que cada rgano tiene en la
estructura jerrquica. La competencia puede ser atribuida a los rganos mximos o distribuirse en
distintos rganos, diferenciados de los rganos superiores. Ello da lugar a la competencia
centralizada, desconcentrada y descentralizada.
Excepciones a la improrrogabilidad de la Competencia: delegacin y avocacin
Delegacin
Es una tcnica para la mejor organizacin y dinmica de los rganos pblicos. En virtud de esta tcnica un
rgano administrativo se desprende de una parte de la competencia que tiene atribuida para transferirla a
otro, que por supuesto no la tena asignada.
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La delegacin no implica una alteracin de la estructura administrativa, slo de su dinmica, e importa el
desprendimiento de un deber funcional, siendo adems- independiente de la existencia de una relacin
jerrquica entre el rgano delegante y el delegado.
Jurdicamente, no implica un mero encargo hecho por el superior al inferior para que realice funciones
suyas; supone desprendimiento de un deber funcional.
Existen dos especies de delegacin: a) la legislativa y b) la administrativa.
La primera es ajena a la relacin jerrquica tiene lugar cuando el Poder Legislativo, dentro de los lmites
constitucionales, delega en el Poder Ejecutivo el ejercicio de ciertas facultades propias
La delegacin administrativa tiene efectos entre rganos administrativos, pudiendo presentarse de dos formas
distintas: la delegacin administrativa intersubjetiva y la delegacin administrativa interorgnica.
La delegacin intersubjetiva se presenta entre entes pblicos. Esta figura, admitida por la doctrina espaola
y la italiana, no ha sido recogida orgnicamente por el derecho pblico argentino en el orden nacional. Para
que pudiera resultar viable correspondera su regulacin normativa, mediante disposiciones legales del
mismo rango de aquellas que atribuyeron la competencia que es objeto de delegacin.
La delegacin interorgnica, consiste en la transferencia de facultades, por parte del rgano superior al
rgano inferior, que pertenecen a la competencia del primero. Es una tcnica transitoria de distribucin de
atribuciones.
La competencia delegada sigue perteneciendo al rgano delegante, el cual retiene la titularidad de aquella,
por ende, el delegante es responsable de los actos y decisiones adoptados por el delegado.
La norma que autoriza la delegacin es una norma atributiva de competencia, que comprende
simultneamente a los dos rganos: al delegante, a quien le es atribuida la potestad de delegar, y al delegado,
quien podr ejercer vlidamente la competencia comprendida en la delegacin.
De la relacin delegante-delegado se derivan ciertas consecuencias:
a) El rgano delegante puede en cualquier momento retomar el ejercicio de la facultad delegada, dado que
se trata de una facultad propia.
b) El poder jerrquico del delegante sobre el delegado al ser amplio, incluye la atribucin de expedirle
instrucciones sobre el modo de ejercer las atribuciones, y darle rdenes concretas para resolver un caso
especfico de una u otra manera. Ello como consecuencia de tratarse de una competencia propia
c) El delegado es responsable por el modo en que ejerce la facultad delegada. Sin embargo tambin lo es el
delegante, como consecuencia de una responsabilidad in eligendo e in vigilando.
d) Contralor por el delegante: ste adems de instruir en general la accin del delegado y de expedirle
rdenes concretas, puede tambin revocar actos que dicte este ltimo -de oficio o a peticin de parte- por
razones de legitimidad o de oportunidad; o avocarse a la materia que deleg.
La subdelegacin no es posible, salvo que se encuentre autorizada expresamente por una norma legal. Ello es
lgico si se considera que la delegacin es una excepcin al principio de la improrrogabilidad de la
competencia y que slo puede llevarse a cabo si previamente se autoriza su ejercicio.
El caso de la delegacin de firma, no configura una delegacin en el sentido precedentemente, pues se
transfiere al inferior solamente la firma de los actos que corresponden al superior.
Avocacin
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Es el acto mediante el cual un rgano superior jerrquico asume el conocimiento o la decisin de un asunto
que corresponde al mbito de competencia de un rgano inferior
La avocacin es manifestacin de la funcin genrica denominada superintendencia del rgano superior,
funcin de amparo y custodia de los derechos y funciones que se administran bajo su direccin.
Funciona como tcnica que hace tambin a la dinmica de toda organizacin administrativa, con carcter
transitorio y para actuaciones determinadas.
Se diferencia de la revocacin de la delegacin en que esta figura supone que el rgano superior reasume
el ejercicio de una competencia que originariamente le perteneca a l pero que transfiri al inferior, porque
una norma lo autorizaba. En este caso la reasuncin de competencia puede estar referida a una cuestin
particular o a toda la materia delegada.
En cambio en la avocacin el superior ejerce una competencia en un caso determinado, que ha sido atribuida
al inferior.
El fundamento jurdico de la avocacin se encuentra en la potestad jerrquica, por lo que descarta la
admisin del instituto en las relaciones entre las entidades descentralizadas y el jefe de la Administracin,
dado que all no hay tcnicamente jerarqua sino tan slo control administrativo de tutela.
Comadira entiende viable que el Poder Ejecutivo se avoque, por razones de legitimidad, al ejercicio de
competencia que corresponden a los entes descentralizados. Sustenta su criterio en la importancia que la
vigencia de la juridicidad posee (...) en el marco del bien comn cuya gestin inmediata compete a la
Administracin Pblica y dentro de sta, como titular, al Presidente de la Nacin....
En el caso de la avocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia estima que resulta aplicable el
artculo 97 del RNLPA, con lo cual en caso de entes creados por el Congreso nacional en uso de sus
facultades constitucionales, solo cabra en el supuesto que la norma de creacin del ente hubiese acordado un
control amplio por parte del Ejecutivo. En cambio, si se trataran de entes creados por el Poder Ejecutivo en
ejercicio de sus propias facultades constitucionales la avocacin sera admisible con amplitud
La avocacin siempre procede, como regla general, aunque no haya norma expresa que la autorice. El
artculo 3 de la LNPA establece que es procedente salvo que una norma expresa, dispusiera lo contrario.
En cuanto a la responsabilidad de los rganos, en la avocacin la responsabilidad del inferior desaparece,
pues en tal situacin el acto es dictado directamente por el superior, quien asume plena y exclusiva
responsabilidad.
En doctrina se ha planteado otro supuesto de improcedencia de la avocacin: el caso de la competencia
atribuida al rgano inferior en virtud de una idoneidad especial. La fundamentacin de esta figura est dada
porque no puede justificarse la emisin de actos por parte de quienes carecen de esa idoneidad
especficamente reconocida. El artculo 2 del Reglamento de la Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo (RNLPA) prohbe a los ministros y rganos directivos de los entes descentralizados avocarse
al conocimiento y decisin de un asunto cuando una norma le hubiera atribuido una competencia exclusiva al
inferior
Se ha diferenciado estos dos supuestos limitativos del ejercicio de la avocacin que: a) la competencia
hubiera sido atribuida al inferior en virtud de una idoneidad especial y b) que hubiera sido atribuida al
inferior en forma exclusiva
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La sustitucin: Se entiende por sustitucin a la traslacin temporal de la facultad de ejercicio de todas
o parte de las competencias de un ente pblico a otro impuesta como consecuencia de la falta de
ejercicio de stas o de otras circunstancias anormales Es una tcnica de desapoderamiento unilateral
de competencias.
Las dos modalidades de esta tcnica son: la sustitucin por subrogacin y la sustitucin por disolucin. La
primera se presenta cuando un rgano superior persigue por s el cumplimiento de las obligaciones que son
impuestas a los inferiores y stos la inobservante
La sustitucin por disolucin, tiene lugar en el caso de incumplimiento generalizado de las obligaciones por
parte de un rgano, frente a lo cual el superior procede a disolver, confiando a otro provisionalmente el
ejercicio de sus funciones.
Se critica la calificacin como sustitucin, de situaciones que caben ser denominadas como suplencia.
En los casos de una sustitucin personal y temporal en la titularidad de un rgano (por vacante, enfermedad,
ausencia) no hay sustitucin en sentido estricto, pues no existe traslacin de competencias que permanecen
en su sede originaria. En la suplencia, los que se mueven son los titulares de los rganos pues las
competencias permanecen estticas. En este supuesto el reemplazo del titular de un rgano no influye en la
competencia atribuida a dicho rgano, no se modifica la competencia existente, se mantiene inalterable, al
contrario se asegura la continuidad de su ejercicio.
Esta tcnica puede producirse entre rganos que no tengan relacin jerrquica, y entre entes, caso que si bien
es excepcional, tiene como fundamento la defensa de la unidad general del ordenamiento.
Excusacin y recusacin.
Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados.
ARTCULO 6.- Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades
previstas en los artculos 17 y 18 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, debiendo dar
intervencin al superior inmediato dentro de los DOS das. La intervencin anterior del funcionario o
empleado en el expediente no se considerar causal de recusacin. Si el recusado admitiere la causal y sta
fuere procedente, aqul le designar reemplazante. Caso contrario, resolver dentro de los CINCO das; si se
estimare necesario producir prueba, ese plazo podr extenderse otro tanto. La excusacin de los funcionarios
y empleados se regir por el artculo 30 del Cdigo arriba citado y ser remitida de inmediato al superior
jerrquico, quien resolver sin sustanciacin dentro de los CINCO das. Si aceptare la excusacin se
nombrar reemplazante; si la desestimare devolver las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo
en el trmite. Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusacin o excusacin y las
que los resuelvan, sern irrecurribles.
Mediante la excusacin y la recusacin se logra desplazar la competencia del rgano que est entendiendo o
deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad.
A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del rgano administrativo y la consiguiente confianza del particular
en su imparcialidad, ha dispuesto la ley que los funcionarios puedan ser apartados de un procedimiento, a
peticin de los interesados (recusacin) o por la propia determinacin (excusacin). Para evitar que puedan
emplearse abusivamente esos procedimientos con el fin de demorar el trmite o para desentenderse de
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procesos complicados, la ley ha disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cuales los litigantes
pueden recursar y los funcionarios pueden excusarse.
Excusacin.
La excusacin es la espontanea declaracin del agente de que se encuentra impedido para continuar
entendiendo o para entender en un asunto por estar comprendido en alguna causa de recusacin o, sin que
ello ocurra por cuestiones de decoro o delicadeza.
Mediante la excusacin, el funcionario que se considera subjetivamente inhbil para entender en una causa,
tiene la facultad-deber de excusarse.
La parte crece de legitimacin para intervenir en la excusacin del agente. No puede oponerse a la
excusacin (art. 31 del cpccc). Igualmente, la causa o motivo de excusacin no puede ser dispensada por los
interesados, porque no se trata de un bien del cual tenga la disponibilidad.Recusacin.
La recusacin del agente es el medio por el cual se exterioriza la voluntad de quien es parte del
procedimiento, para que un determinado agente se separe de su conocimiento por sospecharse, por algn
motivo, de su imparcialidad.
Las clases de recusacin son las siguientes:
1. Recusacin sin causa: es improcedente en el procedimiento administrativo, la norma que comentamos
excluye la posibilidad de recusar sin expresin de causa al no remitir a la norma correspondiente de la ley
procesal.
2. Recusacin con causa: la recusacin con causa requiere la existencia de un motivo serio que haga lugar a la
inhabilitacin subjetiva del agente. De ah que la ley siga el sistema de la enunciacin taxativa de los
motivos que la hacen procedente (art. 17 y 21 del cpccc).
Adems, la recusacin se interpone por escrito, que como tal tiene que observar las normas del ttulo III del
RLNPA, ante el rgano recusado. Dicho escrito debe contener:
a. Las causa de recusacin concretamente especificado;
b. La prueba documental, consista en documentos pblicos o privados, constancia instrumentada de otros
expediente, partidas o certificados de estado civil; si e recusante no los tuviere a su disposicin, deber
individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo, oficina pblica o persona en cuyo poder e
encontraren, y;
c. La propuesta de todas las pruebas de que piense valerse.
Los efectos de la presentacin del escrito son los de suspender al agente en el conocimiento del asunto hasta
que recaiga decisin del rgano competente; la nica actividad que se le permite es la de remitir el
expediente al rgano que decidir (superior inmediato), debiendo elevar dentro del plazo de dos das el
escrito de recusacin con los informes sobre las causales alegadas.
TITULO IV
Actuacin por poder y representacin legal
Articulo 31. La persona que se presente en las actuaciones administrativas por un derecho o inters
que no sea propio, aunque le competa ejercerlo en virtud de representacin legal, deber acompaar
los documentos que acrediten la calidad invocada. Sin embargo, los padres que comparezcan en
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representacin de sus hijos y el cnyuge que lo haga en nombre del otro, no tendrn obligacin de
presentar las partidas correspondientes, salvo que fundadamente le fueran requeridas.
Si toda persona puede ser titular de un derecho sustancial- legitimacin ad causam-, no siempre tiene la
aptitud necesaria para defenderlo personalmente en caso de litigio-legitimacin ad processum.
Por ello, si bien todo interesado tiene derecho de comparecer personalmente ante cualquier autoridad
administrativa para la defensa de su derechos en algunos casos es la parte misma quien delega esa
intervencin en un tercero, que acta en su nombre, mientras que en otros, por tratarse de incapaces de
hecho, la ley impone la intervencin de la persona que integra esa capacidad. En el primer caso se trata de de
la representacin convencional; en el segundo de la representacin legal.
Una y otra estn sujetas a las mismas disposiciones en cuanto a los modos y oportunidades de la justicia de la
personera, cuestiones sobre la cual el RLNPA contiene algunas disposiciones de inters.
Quienes pueden ser representantes
En el procedimiento administrativo se sostiene que puede ser representante cualquier sujeto de derecho con
capacidad para ser parte. Podra selo, pues, cualquier persona fsica o jurdica, profesional o no.
En las normas que complementamos, la solucin no es clara. El art. 1 inc. F ap. 1de la LNPA, que dice
Cuando una norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no
sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o
debatan cuestiones jurdicas., pueden interpretarse a contrario sensu como que permita la representacin por
quienes no sean abogados o procuradores solo cuando una norma expresa, legal o reglamentaria, lo autorice.
No es esa, sin embrago, la solucin de la norma que permite la representacin amplia, pues solo se exige
patrocinio letrado cuando concurran dos circunstancias: a) que la parte representada por quien no sea
profesional del derecho; b) que se plantee o se debata, en ese caso, una cuestin judicial.
Justificaran su personera acompaando los documentos que l acrediten- testimonial del auto de designacin,
o de la escritura-. El rgimen de la representacin legal puede subclasificarse en:
a) Representantes de los incapaces cuya personera nace de un acto judicial;
b) Los admitidos en razn del parentesco.
Forma de acreditar la personera:
Articulo 32. Forma de acreditar la personera. Los representantes o apoderados acreditarn su personera
desde la primera gestin que hagan a nombre de sus mandantes con el instrumento pblico correspondiente,
o con copia del mismo suscripta por el letrado, o con cartapoder con forma autenticada por autoridad
policial o judicial, o por escribano pblico.
En el caso de encontrarse agregado a otro expediente que tramite ante la misma reparticin bastar la
pertinente certificacin.
Cuando se invoque un poder general o especial para varios actos o un contrato de sociedad civil o comercial
otorgado en instrumento pblico o inscrito en el Registro Pblico de Comercio, se lo acreditar con la
agregacin de una copia ntegra firmada por el letrado patrocinante o por el apoderado. De oficio o a peticin
de parte interesada podr intimarse la presentacin del testimonio original. Cuando se tratare de sociedades
irregulares o de hecho, la presentacin debern firmarla todos los socios a nombre individual, indicando cul
de ellos continuar vinculado a su trmite.
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Articulo 33. El mandato tambin podr otorgarse por acta ante la autoridad administrativa, la que contendr
una simple relacin de la identidad y domicilio del compareciente, designacin de la persona del mandatario,
mencin de la facultad de percibir sumas de dinero u otra especial que se le confiriere.
Cuando se faculte a percibir sumas mayores de mil pesos, se requerir poder otorgado ante escribano
pblico.
Cuando se faculte a percibir sumas mayores al equivalente de DIEZ (10) salarios mnimos se requerir poder
otorgado ante escribano pblico.
Cesacin
Articulo 34. Cesacin de la representacin: Cesar la representacin en las actuaciones:
a) por revocacin del poder. La intervencin del interesado en el procedimiento no importar revocacin si al
tomarla no lo declara expresamente;
b) por renuncia, despus de vencido el trmino del emplazamiento al poderdante o de la comparecencia del
mismo en el expediente.
c) por muerte o inhabilidad del mandatario.
En los casos previstos por los tres incisos precedentes, se emplazar al mandante para que comparezca por s
o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de continuar el trmite sin su intervencin o disponer la
caducidad del expediente, segn corresponda;
d) por muerte o incapacidad del poderdante.
Estos hechos suspenden el procedimiento hasta que los herederos o representantes legales del causante se
apersonen al expediente salvo que se tratare de trmites que deban impulsarse de oficio.
El apoderado, entretanto, slo podr formular las peticiones de mero trmite que fueren indispensables y que
no admitieren demoras para evitar perjuicios a los derechos del causante.
Revocacin:
Debe ser expresa, o sea que no puede inferrsela de hechos, o escritos del mandante que no tenga por objeto
revocar el mandato. El mero hecho de la actuacin personal del interesado no produce el efecto de la
revocacin si no lo declara expresamente.
En cuanto al otorgamiento de un nuevo poder a otra persona, entendemos que tampoco configura el supuesto
de revocacin expresa. Si la intencin es revocar el mandato anterior, bastara agregar esta manifestacin de
voluntad en la escritura que despus se presentara al expediente o mediante un escrito directamente
presentado en aquel.
Renuncia:
Esta no puede ser intempestiva bajo apercibimiento de responder por los perjuicios que se causen. Solo
puede abandonar el apoderado su gestin cuando ha vencido el trmino conferido al interesado o cuando este
se ha presentado a tomar intervencin, por si o por medio de otro apoderado.
El trmino corre desde la notificacin a la parte representada por el renunciante. Ello, sin embargo, no
impide que la renuncia produzca sus efectos propios desde su presentacin, pues no requiere aceptacin
previa.
Muerte o inhabilitacin del mandatario:
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Cuando muere el representante, cesa la representacin de pleno derecho. Los herederos del representante
estn obligados a denunciar su muerte y ante esa denuncia corresponde que el rgano emplace al
representado para que, en el plazo que al efecto se fijara, comparezca por s o por nuevo apoderado y si no
emparece, continuar el trmite sin su intervencin o archivar el expediente.
Muerte o inhabilitacin del poderdante:
Hace cesar la representacin, segunda las normas del derecho sustancial. Pero esta solucin extrema recibe
una atemperacin procedimental, que contempla la defensa del interesado muerto o incapacitado, hasta que
sus herederos tomen intervencin.
En este caso opera la suspensin del procedimiento hasta la presentacin de persona debidamente acreditada,
subsistiendo la obligacin del apoderado de efectuar los trmites indispensables para evitar perjuicios a los
interesados que se le confiaron.
Separacin del apoderado:
Con carcter de sancin, esta complementada en el RNLPA. Respecto a ella, nos remitimos al art. 6 que dice:
6 Facultades disciplinarias. Para mantener el orden y decoro en las actuaciones, dicho rgano podr:
e) Separar a los apoderados por inconducta o por entorpecer manifiestamente el trmite, intimando al
mandante para que intervenga directamente o por nuevo apoderado, bajo apercibimiento de suspender los
procedimientos o continuarlos sin su intervencin, segn correspondiere. Las faltas cometidas por los
agentes de la Administracin se regirn por sus leyes especiales.
Conclusin del trmite:
En el caso del poder especial (Art. 53 inc. 4 cpcc y art. 111 de RLNPA), la conclusin del asunto hace cesar
la representacin.
Este supuesto, como el anterior, no est contemplado expresamente por el artculo, pero ambos surgen de las
otras disposiciones citadas.
Alcances de la representacin.
Articulo 35. Alcances de la representacin. Desde el momento en que el poder se presente a la autoridad
administrativa y sta admita la personera, el representante asume todas las responsabilidades que las leyes le
imponen y sus actos obligan al mandante como si personalmente los hubiere practicado. Est obligado a
continuar la gestin mientras no haya cesado igualmente en su mandato con la limitacin prevista en el
inciso d) del artculo anterior y con l entendern los emplazamientos, citaciones y notificaciones, incluso
las de los actos de carcter definitivo, salvo decisin o norma expresa que disponga se notifique al mismo
poderdante o que tengan por objeto su comparecencia personal.
La autoridad administrativa, presentado el poder por el representado, admite la personera mediante un acto
expreso. Desde el momento en que ello ocurre, el apoderado asume las responsabilidades correspondientes.
El apoderado de las resultas de su dolo, culpa en el cumplimiento del mandato. As por ejemplo, debe
responder de los daos y perjuicios si dejo perimir el procedimiento y el derecho prescribe o si ha dejado de
recurrir.
A partir de la personera existente la obligacin del apoderado de continuar hasta su cese y la del
representado por los actos del mandatario. (Art. 1964 C.C.)
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Patrocinio letrado.
Procedimiento administrativo: mbito de aplicacin.
Artculo 1.- Las normas del procedimiento que se aplicar ante la Administracin Pblica Nacional
centralizada y descentralizada, inclusive entes autrquicos, con excepcin de los organismos militares y de
defensa y seguridad, se ajustarn a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:
f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad: 1) De exponer las
razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisin de actos que se refieren a sus derechos subjetivos
o intereses legtimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una
norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean
profesionales del Derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o debatan
cuestiones jurdicas
La ley no exige obligatoriamente el patrocinio de profesionales del derecho; solo lo hace cuando el particular
se ha hecho representar por alguien que no es abogado y se debatan o planteen cuestiones jurdicas. Pero
cuando el particular acta por si, puede hacerlo solo o con asistencia de un profesional en las ciencias
jurdicas.
Es una buena solucin no exigir la asistencia de un profesional, permitiendo la participacin del particular si
intermediarios alguno. Se conjuga esta situacin con el informalismo a favor del administrado, quien
puede invocar para s la elasticidad de las normas procedimentales para facilitar su defensa. Este principio se
basa, fundamentalmente, en la necesidad de no perjudicar al particular que no conoce el derecho; ha tenido
en cuenta el legislador al receptar el informalismo la intervencin del particular sin ayuda del profesin. La
intervencin obligada de un profesional del derecho no justificara, en modo el principio del informalismo;
nacer as un procedimiento formal.
Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo lesionara el derecho
constitucional de peticionar a las autoridades, limitado la posibilidad de peticionar a los particulares con
escasos recursos econmicos.
Requisitos formales.
TITULO III
Formalidades de los escritos
Articulo 15. Formalidades de los escritos. Los escritos sern redactados a mquina o manuscritos en tinta
en forma legible, en idioma nacional, salvndose toda testadura, enmienda o palabras interlineadas. Llevarn
en la parte superior una suma o resumen del petitorio.
Sern suscritos por los interesados, sus representantes legales o apoderados. En el encabezamiento de todo
escrito, sin ms excepcin que el que iniciare una gestin, debe indicarse la identificacin del expediente a
que corresponda, y en su caso, contendr la indicacin precisa de la representacin que se ejerza. Podr
emplearse el medio telegrfico para contestar traslados o visitas e interponer recursos.
Sin embargo los interesados, o sus apoderados, podrn efectuar peticiones mediante simple anotacin en el
expediente, con su firma, sin necesidad de cumplir con los recaudos establecidos en los prrafos anteriores.
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La primera parte de este ttulo comprende los recaudos que deben reunir los escritos. Hay que distinguir las
formalidades (art. 15) de los recaudos (art. 16): aquellos son requisitos externos, mientras que estos ataen al
contenido.
Es innecesario destacar la importancia que en un riguroso procedimiento asume lo referente a este medio de
instruccin. Casi toda la participacin de las partes en el procedimiento tiene lugar mediante la presentacin
de escritos e que formulan sus peticiones tendientes a impulsarlos.
Firma:
Los escritos deben llevar la firma de quien los presenta. Solo puede ser estampada por el signatario salvo la
firma a ruego, careciendo de todo valor la puesta por un tercero, pues la firma es un acto propio
esencialmente personal.
Cabe sealar que en la materia es necesario remitirse a los principios generales contenidos en los artculos
del cdigo civil.
Todos los escritos, tantos iniciales como los posteriores, deben ser firmados por el interesado o su
representante.
FIRMA, FIRMA A RUEGO
Articulo 17. Firma; Firma a ruego. Cuando un escrito fuera suscripto a ruego por no poder o no saber
hacerlo el interesado, la autoridad administrativa lo har constar, as como el nombre del firmante y tambin
que fue autorizado en su presencia o se ratific ante l la autorizacin, exigindole la acreditacin de la
identidad personal de los que intervinieren.
Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del interesado, el funcionario proceder a darle lectura y certificar
que ste conoce el texto del escrito y ha estampado la impresin digital en su presencia.
Firma a ruego
La autoridad administrativa que autoriza la firma a ruego o certificada que, no habiendo que pueda firmar, el
interesado conoce el texto, es la competente para tramitar el expediente administrativo.
Si bien hay que preferir la impresin digito pulgar derecha-como es costumbre-, ellos no est especificado en
el artculo, por lo tanto, seria valido la impresin de otro dedo.
Ratificacin de la firma y del contenido del escrito
Articulo 18. Ratificacin de la firma y del contenido del escrito
En caso de duda sobre la autenticidad de una firma, podr la autoridad administrativa llamar al interesado
para que en su presencia y previa justificacin de su identidad, ratifique la firma o el contenido del escrito.
Si el citado negare la firma o el escrito, se rehusare a contestar o no compareciere, se tendr el escrito como
no presentado.
Efecto: la ratificacin tiene como efecto convalidar retroactivamente el acto realizado. Si el interesado niega
la firma o el escrito, se rehsa a contestar o no comparece, la administracin debe tener el escrito por no
presentado. Se considera que el interesado no ha actuado y si lo hace en el futuro, quedara un vacio en su
intervencin en el trmite administrativo. Si el citado no comparece ya la administracin puede tener por no
presentado el escrito.
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No corresponde aplicar la sancin anterior si el interesado fallece antes del vencimiento del plazo. La norma
no establece plazo para la comparecencia del particular; es de aplicacin el plazo general de diez das
establecido por el art. 1 inc. E ap. 4, de la LNPA
Constitucin de domicilio especial
Articulo 19. Contitucin de domicilio especial. Toda persona que comparezca ante la autoridad
administrativa, por derecho propio o en representacin de terceros, deber constituir un domicilio especial
dentro del radio urbano de asiento del organismo en el cual tramite el expediente. Si por cualquier
circunstancia cambiare la tramitacin del expediente en jurisdiccin distinta a la del inicio, el interesado
deber constituir un nuevo domicilio especial. Se lo har en forma clara y precisa indicando calle y nmero,
o piso, nmero o letra del escritorio o departamento; no podr constituirse domicilio en las oficinas pblicas,
pero s en el real de la parte interesada, siempre que este ltimo est situado en el radio urbano del asiento de
la autoridad administrativa.
El domicilio en trminos generales, es el asiento de la persona, lugar donde la ley supone que se la
encontrara siempre para todos los efectos legales. La ley supone que al ausentarse de su domicilio, la persona
dejara siempre un representante suyo, autorizado para recibir todas las comunicaciones que se le digieran y
encargado de transmitrselas; en otros trminos, la ley presume que en el domicilio se encontrara siempre la
persona o un representante suyo.
Hay distintas clases de domicilio. Desde luego, existe el domicilio general y el especial. E primero es el
domicilio ordinario de la persona, el que ella tiene para la generalidad de sus asuntos. El segundo es un
domicilio que solo tiene valor para alguno de ellos.
El domicilio general u ordinario es el que se aplica a la generalidades de os derechos y de las obligaciones
que entran en la esfera del derecho civil. Este domicilio puede ser de tres clase: a) domicilio de origen (art.
89 parte 2 del c.c.); b) domicilio legal (Art. 90 y 91) y; c) domicilio real voluntario (Art. 89 parte 1 y 92 a
99). El primero y el segundo tienen el mismo carcter, son atribuido por la ley a las personas
independientemente de su voluntad; el tercero depende exclusivamente de la voluntad de las personas y por
eso se clasifica en real y voluntario.
El domicilio especial, en cambio, es el que una persona tiene para ciertos efectos; en otros trminos, es el
domicilio especialmente establecido para uno o ms asuntos determinados.
Es deber de todo interesado constituir domicilio especial a los efectos del procedimiento y de hacerlo en el
primer escrito o acto que intervenga.
Falte de constitucin:
Articulo 20. Si no se constituyere domicilio, no se lo hiciere de acuerdo a lo dispuesto por el artculo
anterior, o si el que se constituyere no existiera o desapareciera el local o edificio elegido o la numeracin
indicada, se intimar a la parte interesada en su domicilio real para que se constituya domicilio en debida
forma, bajo apercibimiento de continuar el trmite sin intervencin suya o de su apoderado o representante
legal, o disponer la caducidad del procedimiento con arreglo a lo establecido en el artculo 1, inciso e),
apartado 9 de la Ley de Procedimientos Administrativos, segn corresponda.
Si el interesado no constituye domicilio especial, o no lo hace como corresponde, como prev el art. 19, la
administracin tiene que intimar a la parte interesada a que lo haga, bajo apercibimiento de continuar e
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tramite sin su intervencin o la de su apoderado o disponer la caducidad de las actuaciones. Pero esto debe
cumplir los recaudos que exige la ley.
Articulo 21. El domicilio constituido producir todos sus efectos sin necesidad de resolucin y se reputar
subsistente mientras no se designe otro.
Domicilio real
Articulo 22. Domicilio Real. El domicilio real de la parte interesada debe ser denunciado en la primera
presentacin que haga aqulla personalmente o por apoderado o representante legal.
En caso contrario como as tambin en el supuesto de no denunciarse su cambio y habindose constituido
domicilio especial se intimar que se subsane el defecto, bajo apercibimiento de notificar en este ltimo
todas las resoluciones, an las que deban efectuarse en el real.
El art. 89, parte 1 del c.c., establece el domicilio real de las personas, es el lugar donde tiene el asiento
principal de s residencia y de sus negocios.
Se integra con elementos objetivos (residencia habitual) y subjetivos (intencin de permanencia),
presentando caracteres de voluntario, mutable e inviolable.
Si no se denuncia el domicilio real, se intima al interesado en su domicilio legal que lo haga. El
incumplimiento se sanciona con la notificacin en este ltimo. Es un rgimen de sustitucin automtica.
Falta de constitucin del domicilio especial y de denuncia del domicilio real
Artculo: 23. Falta de constitucin del domicilio especial y de denuncia del domicilio real. Si en las
oportunidades debidas no se constituyere domicilio especial ni se denunciare el real, se intimar que se
subsane el defecto en los trminos y bajo el apercibimiento del artculo 1, inciso e), apartado 9, de la Ley de
Procedimientos Administrativos.
Si no se constituye el domicilio legal ni se denuncia el real, e artculo dice que se intimara al interesado para
que subsane el defecto, bajo apercibimiento de decretar la caducidad del procedimiento.
Expedientes.
TITULO II
Identificacin
Articulo 7 De los expedientes: identificacin. La identificacin con que se inicie un expediente ser
conservada a travs de las actuaciones sucesivas cualesquiera fueren los organismos que intervengan en su
trmite. Todas las unidades tienen la obligacin de suministrar informacin de un expediente en base a su
identificacin inicial.
En la cartula deber consignarse el rgano con Responsabilidad Primaria encargado del trmite, y el plazo
para su resolucin.
Se define a expediente como el conjunto de documentos o actuaciones administrativas, originadas a solicitud
de parte interesada o de oficio, ordenados cronolgicamente, en el que se acumulan informaciones,
dictmenes y todo otro dato o antecedente relacionado con la cuestin tratada, a efecto de lograr los elemente
de juicio necesario para evitar arribar a conclusiones que darn sustento a la resolucin definitiva.
La autenticidad que se reconoce al instrumento pblico nace a consecuencia de una fe legitimada por una
norma legislativa; es una garanta legal sobre ciertos documentos por medio de una fe que el estado impone
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con la autenticidad del documento. El instrumento pblico comprende de esta forma dos elementos
probatorios: el material, la documentacin escrita; y su eficacia probatoria, la autenticidad.
Los documento que dan cuenta de la actividad administrativa, que son expedidos por agentes en el ejercicio
de sus funciones, no son instrumentaos publico, pero tampoco son instrumentos privados, por no ser privadas
sus actuaciones.
As, el expediente es una prueba escrita; se lo presume documento autentico mientras no se pruebe lo
contrario. Las actuaciones administrativas hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones
que haga el funcionario que las suscribe. Pero no hace falta la tacha de falsedad para desvirtuarlas, como en
el instrumento pblico.
Compaginacin
Artculo 8 Compaginacin. Los expedientes sern compaginados en cuerpos numerados que no excedan
de doscientas (200) fojas, salvo los casos en que tal lmite obligara a dividir escritos o documentos que
constituyan un solo texto.
Los expedientes sern compaginados en cuerpos que n excedan de 200 fojas, salvo los casos en que tal limite
obligara a dividir escritos o documentos que constituyan una sola pieza. Deben estar foliados y unidos con
broches metlicos.
El RNLPA no ha hecho sino seguir en lo referente a la compaginacin de los expedientes el clsico nmero
de 200 fojas pro cuerpo, siempre que no quedaren divididos escritos o documentos.
En el trmite administrativo a diferencia del judicial, regia la prohibicin de escribir al dorso de las fojas en
la documentacin emanada de la administracin. Ahora con buen criterio el legislador ha permitido escribir
sobre el anverso y el reverso.
Foliatura
Artculo 9 Foliatura. Todas las actuaciones debern foliarse por orden correlativo de incorporacin,
incluso cuando se integren, con ms de un (1) cuerpo de expediente. Las copias de notas, informes o
disposiciones que se agreguen junto con su original, no se foliarn debindose dejar constancia de su
agregacin.
La foliatura es correlativa al orden de incorporacin, y este principio general rige tambin cuando las
actuaciones exceden de un cuerpo pero no cuando se agreguen copias a continuacin de los originales. El
artculo en comentario sigue a los art. 11 y 11.1 del reglamento de mesa de entradas, incluso en lo marcado
en ltimo termino, ya que en este las copias que siguen al documento original repiten la foliatura de l,
porque por el comn al circular por las distintas dependencias, cada una desglosa un juego de copias. As no
se altera la foliatura primitiva. Es, pues, feliz el cambio que introduce el articulo respecto de los que dispona
el RLNPA.
Anexos
Articulo 10. Anexos. Cu ando los expedientes vayan acompaados de antecedentes que por su volumen
no puedan ser incorporados se confeccionarn anexos, los que sern numerados y foliados en forma
independiente.
Articulo 11. Los expedientes que se incorporen a otros no continuarn la foliatura de stos, debindose
dejar nicamente constancia del expediente agregado con la cantidad de fojas del mismo.
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Desgloses
Articulo 12. Desgloses. Los desgloses podrn solicitarse verbalmente y se harn bajo constancia.
Articulo 13. Cuando se inicie un expediente o trmite con fojas desglosadas, sta sern precedidas de una
nota con la mencin de las actuaciones de las que proceden, de la cantidad de fojas con que se inicie el nuevo
y las razones que hayan habido para hacerlo.
Oficios y colaboracin entre dependencias administrativas
Articulo 14. Oficios y colaboracin entre dependencias administrativas. Si para sustanciar las
actuaciones se necesitaren datos o informes de terceros o de otros rganos administrativos, se los deber
solicitar directamente o mediante oficio, de lo que se dejar constancia en el expediente. A tales efectos, las
dependencias de la Administracin, cualquiera sea su situacin jerrquica, quedan obligadas a prestar su
colaboracin permanente y recproca.
UNIDAD 4:
Iniciacin del procedimiento:
Como expresa el art. 3 del RPA, el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a pedido de parte interesada.
Como en la norma no se halla los supuestos en que procede uno u otro, depender de la situacin subjetiva y
circunstancias de cada caso. Si bien este es el principio general, para determinados actos administrativos se
requiere la peticin previa del administrado, es por eso que en casos como este la dicha peticin representa
un requisito necesario para el inicio del procedimiento administrativo. Siguiendo este razonamiento, cuando
se trate de una mera peticin o peticin agradable que formula el administrado, la administracin tiene el
poder discrecional de resolverla o no, notificando por supuesto al peticionante el recibo de la peticin. Sin
embargo cuando se tratare de un administrado que posee un ttulo jurdico especifico proveniente de una
situacin subjetiva concreta o frente a un deber u obligacin legal, el mismo posee la potestad de poner en
marcha el procedimiento, y la administracin tiene la obligacin de legal de dictar resolucin.(Cassagne)
Deberes y facultades del rgano:
Iniciado el procedimiento, surge el deber de la administracin pblica, impulsar de oficio las actuaciones lo
cual no obstara a que tambin el interesado inste el procedimiento. Como corolario de este deber. El art. 5
del reglamento prescribe:
La obligacin de proveer en una sola resolucin todos los tramites que, por su naturaleza, admitan su
impulsin simultnea.
Concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes.
Sealar, antes de dar trmite a cualquier peticin, los defectos de que adolezca, ordenando que se
subsanen de oficio o por el interesado dentro del plazo razonable que se fije.
Disponer las diligencias que fueran necesarias para evitar nulidades.
Ordenar en cualquier momento la comparecencia personal de las partes interesadas, sus
representantes legales o apoderados, para requerir las explicaciones que se estimen necesarias y aun
para reducir las discrepancias que pusieran existir sobre cuestiones de hecho o de derecho.
(Cassagne)
Vista de las actuaciones administrativas:
Antes de iniciar el desarrollo del tema es sustancial aclarar la diferencia que existe entre el significado de la
vista en sede judicial y en sede administrativa. En sede judicial la vista est equiparada al traslado, es decir
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que se lo toma como un acto de comunicacin, mediante el cual el rgano judicial dispone que las partes
tomen conocimiento de lo peticionado por la contraria, los peritos, lo dictaminado por asesores y fiscales,
etc. Pero distinta es la cuestin en sede administrativa en donde no existe relacin entre la vista y el traslado,
puesto que la vista es el acceso irrestricto al expediente, que tiene derecho la parte, su apoderado o letrado
patrocinante. Es por esto que en la rbita de la administracin la vista es el acceso a las actuaciones por parte
del particular (presupuesto esencial para ejercer el derecho a defensa), haya o no que contestar algo, por lo
que canosa expresa que la vista da la idea de conocimiento, y el traslado de comunicacin. (Canosa armando)
Haciendo un anlisis del art. 38 del decreto, Balbn hace el desarrollo de diversos aspectos de la vista, la
primera es acerca de los legitimados para ejercerla, los cuales son la parte interesada, su representante, e
incluso su letrado patrocinante. Los mismos podrn tomar conocimiento de las actuaciones siempre y cuando
las mismas no hayan sido declaradas de carcter reservado. El rgano competente para declarar esta re4srva
es el subsecretario del rea o el titular del ente descentralizado, previo asesoramiento del servicio jurdico
correspondiente. Como el acto que declara el estado de reserva, es un acto definitivo, el mismo es
susceptible de ser revisado por los rganos jerrquicos superiores, y en su caso por el poder judicial.
Otro aspecto es la forma de la vista la cual puede ser pedida por escrito o verbal y se otorga sin necesidad de
resolucin expresa, y el particular podr sacar copias del expediente a su cargo. A su vez si el solicitante
requiere un plazo, este debe fijarse por escrito, y si no se establece cual es el plazo, debe entenderse que este
es de 10 das, sin perjuicio de su ampliacin por el rgano competente, por un tiempo razonable, siempre y
cuando no causare afectare a terceros. Por ltimo es menester hablar de la vista y el efecto que produce en el
marco de los recursos administrativos, ya que si la persona interesada pide vista de las actuaciones, el plazo
para recurrir debe suspenderse durante el tiempo en que el rgano competente otorga la vista, sin perjuicio de
que la sola presentacin del pedido de vista ya suspende de por si el curso de los plazos. ( art 76 del decreto)
Los plazos
Sigue diciendo Balbn que es conveniente estudiar los plazos desde dos puntos de vista: desde el
administrado y desde el estado. Las reglas comunes a ambos es que los trmites deben realizarse y los actos
deben distarse en hora y das hbiles administrativos. A su vez los plazos se cuentan en esos mismos das y
horas, salvo disposicin en contrario. Los das y horas hbiles administrativos son aquellos en que el estado
atiende al pblico, los cuales no coinciden con los das hbiles judiciales. Otro principio o regla comn a
ambos es que el plazo para la realizacin de trmites, notificaciones, citaciones y cumplimiento de
intimaciones, contestacin de traslados y dems trmites es de diez das salvo que las normas estableciesen
un plazo especial.
Aclarada la disposicin comn con respecto al estado y el administrado, corresponde hablar de los plazos en
relacin con el estado mismo. La LPA reconoce el poder de la administracin de prorrogar plazos antes de su
vencimiento, de oficio o a pedido de parte, siempre que no se perjudiquen derechos de terceros. Dicha
prorroga debe estar debidamente motivada por el rgano competente, en caso de negacin ante el pedido del
interesado la misma debe ser notificada, con por lo menos 2 das de antelacin al vencimiento del plazo cuya
prorroga se hubiere solicitado.
Otro aspecto con respecto a este tema es los plazos que posee el estado para las tramitaciones internas
(decreto 1883/91). En el caso en que se deba remitir una documentacin a la unidad competente la misma
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debe hacerse en el trmino de 3 das hbiles. Por su parte, la realizacin de informes y todo otro
diligenciamiento de documentacin deben hacerse en el orden de llegada y en el plazo mximo de 5 das
hbiles. El incumplimiento de estos plazos y de otros especiales fijados por la norma, trae aparejado la
responsabilidad de los agentes a cargo del procedimiento, por lo cual el superior jerrquico debe: A) intimar
al agente responsable bajo apercibimiento de sancin y B) avocarse para continuar el procedimiento.
En cuanto a la situacin del administrado, los mismos tambin se hallan sujetos a plazos, como es el caso de
los plazos para interponer recursos, donde de no respetarse los mismos, se pierde el derecho a interponerlos.
Adems tambin, la administracin siguiendo el art. 1, inc. E punto 6 y 8 de la LPA, podr dar por decado
el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecucin de los
procedimientos.
La notificacin:
Es el conocimiento de determinadas actuaciones dentro del procedimiento de un modo cierto y fehaciente,
dando certeza de que el particular conoce el contenido del acto que es objeto de notificacin y cul es la
fecha de su comunicacin.
Segn el decreto reglamentario, (art. 41) los medios de notificacin son:
a- El acceso directo del interesado, dejando constancia expresa de ello, la vista del expediente es un
caso.
b- La presentacin espontanea de cualquier escrito en el marco del expediente siempre que de ellos
resulte que el interesado tiene conocimiento fehaciente de las actuaciones previas
c- La cedula que se diligencia bajo las normas del CPCC.
d- Telegrama con aviso de entrega.
e- El oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepcin.
f- La carta documento.
g- Los medios que indique la autoridad postal
h- Los edictos en caso de que se trate de personas inciertas o cuyo domicilio se desconoce.
i- Por ltimo el decreto admite la notificacin verbal cuando el acto administrativo no fuese escrito.
El acto de notificacin debe contener los fundamentos y la parte dispositiva o resolutiva del acto objeto de
notificacin, sin perjuicio de que en las cedulas y oficio puede reemplazarse la transcripcin por una copia
ntegra. En el caso de edictos o radio difusin solo debe transcribirse la parte dispositiva. Las notificaciones
que no cumplan con lo establecido por la ley carecen de valor, y consecuentemente no tienen efectos
jurdicos.
Para los casos en que la notificacin resulta valida, pues el notificado tiene conocimiento del acto, su
contenido y fundamento, pero la misma es irregular (casos en que no contiene si el acto agoto la va, y en
caso de no haberlo hecho, no indica los recursos) la norma prev la ampliacin de plazos. Siguiendo lo
anteriormente expresado, la notificacin debe indicar si el acto agoto la vaadministrativa, los recursos que
deben interponerse contra el acto para agotar las vas, y por ltimo el plazo en el cual debe hacerse; si este
requisito se omite el plazo para interponer recursos ser de 60 das a partir del da siguiente de la
notificacin. Por otra parte, si el acto hubiese agotado la va, y la notificacin no indicara dicha situacin,
entonces el plazo de caducidad del art. 25 de la LPA, es decir el plazo para iniciar la accin judicial, deber
empezar a contarse luego de transcurridos 60 das desde el acto de notificacin. ( BALBIN)
La prueba. Oportunidad. Admisibilidad. Produccin y control.( CANOSA)
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As como la vista y la notificacin integran el derecho al debido proceso adjetivo, la prueba tambin integra
este derecho, puesto que el art. 1 inc. f), ap. 2 de la LPA establece como componente de aquella garanta
para el particular el derecho de ofrecer y producir prueba. Es por eso que se advierte que la prueba se
traduce como un derecho subjetivo para el particular, y que implica una carga para la administracin ( por el
principio de impulsin de oficio), puesto que sobre la misma pesa esclarecer la verdad objetiva jurdica.
No obstante lo anteriormente dicho, en la prctica, realmente conviene que el propio administrado no solo
ofrezca pruebas sino que tambin las produzca en la medida que le fuere posible.
El ofrecimiento de la prueba debe efectuarse al momento de la presentacin del escrito inicio (art. 16 RPA),
sin embargo no sucede lo mismo que en proceso judicial (la perentoriedad), puesto que el particular puede
aguardar hasta la elaboracin de los primeros de los primeros informes de la administracin, e inclusive
puede esperar el requerimiento de su propia prueba por parte del rgano administrativo.
En cuanto a la admisin, del art. 46 del RPA surge que la administracin debe admitir todos los medios de
prueba, salvo los que fueran manifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios. Cualquier
denegatoria en materia de prueba, el rgano deber deducirla por medio de un acto administrativo
debidamente motivado, el cual podr ser recurrido por el interesado.
Existen ciertos casos en que no resulta necesaria la prueba:
1- Hecho admitidos o reconocidos por ambas partes unnimemente
2- Hechos notorios.
3- Hecho cuya existencia presume la ley.
4- Hechos cuya prueba prohbe la ley.
5- Hechos favorecidos por las presunciones.
Canosa al hablar de la apertura a prueba agrega que la administracin debe, en principio, efectuar la apertura
a prueba mediante el dictado de un acto administrativo, el cual debe ser notificado, y debe indicar la fecha de
las audiencias, la agregacin de documental etc., adems de desechar la prueba improcedente, y tambin
debe admitir la produccin informal de la prueba por parte el administrado.
Los medios de prueba que establece el RPA son: a) informes y dictmenes (art.48), b) testigos (art. 49 a 53),
c) peritos (art.54 a 57), d) documental (art.58), e) confesional (art.59). Se debe precisar que las actuaciones
administrativas revisten calidad de instrumento pblico y su contenido solo puede ser desvirtuado mediante
redargucin de falsedad. Esta sera una forma de control que ejerce el administrado sobre la produccin de
pruebas, pues es un derecho que posee junto al de ofrecer y producir pruebas.
Alegato ( CASSAGNE):
Una vez que se han sustanciado las actuaciones de prueba, la administracin est obligada a dar vista por el
termino de 10 das a la parte interesada a fin de que presente un alegato sobre la prueba producida, pudiendo
disponer la produccin de nueva prueba en los casos en que llegase a su conocimiento un hecho nuevo. El
art. 77, 2 parte del RPA, prescribe una especie de preclusin en los casos en que no se presentara el escrito
de alegato en el plazo establecido; Cassagne opina al respecto que dicho artculo no debe ser tenido en
cuenta, en atencin a la primaca del principio de informalismo.
Modos de terminacin del procedimiento: decisin, desistimiento, renuncia, caducidad.
CASSAGNE establece que existen dos modos de terminacin del procedimiento: normal (resolucin), y
anormal (desistimiento, caducidad y renuncia).
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1- La resolucin del procedimiento o decisin administrativa: La palabra resolucin (que puede ser tacita o
expresa) debe equipararse al acto que decide acerca de las cuestiones planteadas en el curso de una actuacin
administrativa.
De acuerdo a la prescripcin de la LPA y el RPA, la resolucin expresa debe ajustarse a:
Que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones
propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso. (Art. 1, inc. f) ap. 3 de LPA).
El acto administrativo se manifestar expresamente y por escrito; indicar el lugar y fecha en que se
lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite; slo por excepcin y si las circunstancias
lo permitieren podr utilizarse una forma distinta. (Art. 8 LPA)
La resolucin expresa se ajustar a lo dispuesto segn los casos, por los artculos 1, inciso f),
apartado 3, 7 y 8 de la ley y 82 de la presente reglamentacin. (Art. 64 RPA)
Por otra parte, tambin puede operarse la resolucin en forma tcita por la aplicacin de la teora del silencio,
la cual se halla plasmada en el art. 10 de la LPA: ARTICULO 10.- El silencio o la ambigedad de la
Administracin frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn
como negativa. Slo mediando disposicin expresa podr acordarse al silencio sentido positivo..
Desistimiento y la renuncia:
Ambos implican modos anormales de terminar el procedimiento, y la caracterstica en comn que poseen
ambos es que implican el desplazamiento voluntario de la parte interesada respecto del trmite promovido.
La diferencia se halla en los efectos que producen uno y otro. Mientras el desistimiento del procedimiento
mantiene intangible los derechos del administrado, para poder plantear nuevamente la pretensin, la renuncia
(llamada desistimiento del derecho en el RPA), impide promover la pretensin, e implica una dejacin del
derecho, el cual no podr ejercitarse en el futuro. En caso de haber varias partes interesadas, el desistimiento
o renuncia de una de ellas no afectara a las dems. Adems tampoco ninguno de los dos institutos producir
efecto si se viera perjudicado el inters pblico.
El RPA (art.66) formula que ambas figuras deben ser fehacientes, es decir que no admiten la forma tcita.
Adems se debe destacar que ninguno de los dos modos anormales de terminacin se configura solo con la
declaracin del administrado, sino que adems requiere el dictado de un acto administrativo expreso, que
declare clausurado el procedimiento.
Caducidad del procedimiento:
En la caducidad, la administracin dicta un acto con efectos provisorios, declarando la terminacin del
procedimiento a causa de la inactividad del administrado, disponiendo de esta manera el archivo de las
actuaciones.
La causal de la caducidad, como se puede observar, es el trascurso del tiempo sin que el administrado no
active el procedimiento. Es decir, para que el rgano administrativo pueda decretar la caducidad se requiere
que la paralizacin o inactividad del trmite obedezca a una causa imputable al administrado, adems de que
debe intimar previamente a que remueva el obstculo que paraliza el tramite; as lo expresa art, 1, inc.e), ap.9
de la LPA : Transcurridos sesenta (60) das desde que un trmite se paralice por causa imputable al
administrado, el rgano competente le notificar que, si transcurrieren otros treinta (30) das de inactividad,
se declarar de oficio la caducidad de los procedimientos, archivndose el expediente
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UNIDAD V
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.- RECLAMACIONES Y DENUNCIAS.-
1) Los recursos administrativos. Conceptos.-
Las definiciones del recurso administrativo que fueron dadas por diversos autores, que si bien coinciden en
los aspectos generales, se pueden dividir entre las que fijan amplios parmetros y las que buscan mayor
precisin, de acuerdo con el rgimen jurdico determinado.
Concepto Amplio. Los denominados recursos directos
Recurso es acudir ante una autoridad pblica para que una resolucin o sentencia judicial sea
modificada o dejada sin efecto; es recurso en tanto y en cuanto se deduce en relacin con una decisin
de un rgano pblico.
La diferencia ms obvia con el recurso judicial es que este ltimo supone la existencia de una decisin
judicial que cause agravio a una de las partes del proceso en el cual interviene.
En nuestro ordenamiento jurdico positivo contamos con los denominados recursos judiciales directos contra
decisiones administrativas, que constituyen remedios que se otorgan ante la autoridad judicial, representada
casi siempre por un tribunal de apelaciones. La denominacin de recursos aparece como impropia, porque
para que se d este concepto el remedio impugnativo debe interponerse y resolverse dentro de una misma
sede, y en el caso que nos ocupa, pasamos de la sede administrativa a la sede judicial, y por ello sostenemos
que se trata en realidad de una verdadera accin por la cual se inicia un proceso judicial, ponindose en
marcha, por ende, la jurisdiccin, gozando la sentencia que se dicte como consecuencia de los efectos de la
cosa juzgada.
Tampoco debemos confundir los recursos administrativos con aquellos remedios especiales que la ley
contempla, mediante los cuales se puede revisar una decisin administrativa ante rganos de la
administracin que cumplen nicamente con actividad jurisdiccional.
El recurso administrativo es de la esencia de la actividad administrativa, desechando cualquier vinculacin
con la funcin o la actividad jurisdiccional, de lo cual debe deducirse que no sern recursos administrativos:
los que se interpongan ante el rgano judicial a efectos de revisar lo actuado por el tribunal
administrativo; y
los que se interpongan ante el rgano judicial a efectos de revisar lo actuado por el tribunal
administrativo.
Tambin podemos considerar que existen conceptos amplios aun cuando nos hallemos dentro del campo de
la actividad administrativa. As, recurso administrativo es el remedio o medio de proteccin de actos y
hechos administrativos de carcter ilegtimo o la impugnacin de un acto administrativo ante un rgano de
ese carcter, que dan lugar a un procedimiento de revisin o impugnacin.
Estas definiciones nos acercan al concepto definitivo, debido a que:
nos ubican dentro de la sede administrativa,
relacionan al recurso administrativo con el acto administrativo, y determinan que la resolucin
corresponde a un rgano administrativo; pero debemos diferenciar el recurso de otros medios de
revisin de la actividad administrativa.
Distinguimos al recurso administrativo de las meras reclamaciones, en tanto y en cuanto stas son derivacin
directa del derecho constitucional de peticionar ante las autoridades y se caracterizan porque a travs de ellas
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se pueden impugnar actos y tambin hechos y omisiones, adems de que pueden ser interpuestas por quien se
halla afectado nicamente en un inters simple, por lo que una vez promovidas, la administracin, en
principio, no tiene la obligacin de resolverlas. La diferencia sustancial con el recurso administrativo, es que
tiene como nico objeto la impugnacin de actos administrativos.
En la misma categora ubicamos a las simples denuncias, diferencindolas de aquellas que se hallan
expresamente reguladas, como es el caso de la denuncia de ilegitimidad (art. 1, inc. E, ap. 6 LPA), las que
tampoco pueden ser catalogadas como recursos administrativos, dada la posibilidad cierta de que la
administracin resuelva no tramitarla. La gran diferencia de la denuncia de ilegitimidad con el recurso
administrativo es precisamente porque sta proceder cuando hayan vencido los plazos para interponer el
recurso correspondiente. Uno de los caracteres especficos del recurso administrativo es la interposicin
dentro del plazo establecido.
Tambin hay diferencias con las reclamaciones regladas, que se caracterizan por no tener por objeto la
impugnacin de actos administrativos-pero a diferencia de las simples denuncias, requieren que quienes las
interpongan sean parte en el procedimiento administrativo- y crean una obligacin para la administracin que
se ve constreida a resolverlas, como sucede con la denominada queja reglada en los arts. 71 y 72 del
RPA.
Afirmar que el recurso administrativo es de la esencia de la actividad administrativa nos hace diferenciar a
stos del reclamo impropio del art. 24, inc. a) de la LPA, el que sirve para agotar la instancia administrativa,
previo a la impugnacin judicial directa de un reglamento administrativo, dictado en ejercicio de la actividad
materialmente legislativa. Este reclamo adems no tiene plazo para su presentacin en contraposicin al
recurso administrativo, el que es una impugnacin en plazo de un acto administrativo de alcance individual.
Para impugnar directamente un reglamento, el nico medio idneo es el reclamo aludido, siendo
improcedente la imposicin de recursos administrativos a tales fines, lo que se reafirma con la actual
redaccin del art. 73 del RPA.
Con relacin al reclamo administrativo previo, como requisito anterior a la accin judicial, baste aclarar que
el reclamo administrativo propiamente dicho no es propio de la impugnacin de actos administrativos. El
sistema que recepta la ley con relacin al agotamiento de la va administrativa resulta de considerar un
complejo de recursos y reclamos. En el caso del reclamo administrativo previo (arts. 30 a 32, LPA), lo que se
busca a travs de l es un pronunciamiento de la administracin para el reconocimiento de un derecho ante la
ausencia de acto o reglamento, teniendo la intencin el particular de demandar a un ente estatal. Este reclamo
no tiene plazo perentorio de interposicin excepto que ello sea indispensable e materia de prescripcin-,
conforme surge de la norma respectiva de la LPA. Dos diferencias notorias con el recurso administrativo:
no tiene como objeto la impugnacin de actos administrativos;
no tiene plazo para su interposicin en sede administrativa.
Conforme la redaccin del nuevo art.30, este reclamo administrativo previo deber obligatoriamente
interponerse cuando se demande judicialmente al Estado nacional o a sus entidades autrquicas, salvo
cuando se trate de los supuestos de los artculos 23 y 24, debindose entender por ello, cuando no se trate
de la impugnacin de actos administrativos o de reglamentos.
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Cabe agregar finalmente, que las vas impugnatorias el recurso administrativo- y las reclamatorias reclamo
administrativo previo- son paralelas y una no puede sustituirse por la otra.
Concepto restringido. El concepto de recurso administrativo
El recurso administrativo es toda impugnacin en trmino de un acto administrativo, interpuesto por quien
sea afectado por el acto en un derecho jurdicamente protegido, invocando razones de legitimidad o de
oportunidad, merito o conveniencia, con el objeto de que el rgano que emiti el acto, un superior jerrquico
determinado o el rgano que ejerce el control de tutela, proceda a revocar, modificar o sanear el acto
administrativo cuestionado.
Elementos diferenciales de los recursos administrativos:
a) son propios de la funcin o de la actividad administrativa, es decir, proceden contra actos administrativos
dictados por la administracin o por el rgano legislativo o judicial, cuando estos ltimos ejercen actividad
materialmente administrativa, excluimos los recursos administrativos como medios idneos para la
impugnacin de reglamentos o actos de contenido jurisdiccional.
b) representan un acto de impugnacin, lo cual supone la existencia previa de un acto administrativo,
descartndose que procedan contra hechos u omisiones, excepto, en este ltimo caso, cuando fuere
imprescindible para permitir el control por parte del superior y para posibilitar, si fuere necesario, el
agotamiento de la instancia administrativa.
c) integran el procedimiento administrativo, aunque es de destacar que los autores suelen diferenciar el
procedimiento administrativo que nace con la interposicin del recurso, denominado de impugnacin, del
procedimiento de formacin del acto administrativo. Otros autores especifican que los recursos
administrativos constituyen procedimiento de segundo grado.
d) suponen el cumplimiento de los plazos para su interposicin, excluyndose, a la denuncia de ilegitimidad.
En materia de recursos administrativos los plazos son perentorios, ello es caracterstico e integra la nocin de
este tipo de remedio de impugnacin.
e) se interponen ante un rgano administrativo y tambin son resueltos por un rgano administrativo, con
ello los diferenciamos de los recursos judiciales directos, los que si bien se interponen, en ciertos casos,
ante un rgano administrativo, son resueltos por un tribunal judicial.
f) quien lo interpone tendr afectado un derecho jurdicamente protegido e invocara razones de legitimidad o
de oportunidad, merito o conveniencia.
g) el rgano decisor revocara, modificara o saneara el acto administrativo impugnado ejerciendo funcin
administrativa; desechamos de la definicin los remedios que se intentan contra un rgano administrativo
que ejerce actividad materialmente jurisdiccional.
2) Naturaleza jurdica. Finalidad del control administrativo.-

Naturaleza jurdica
El principio preliminar marca que el recurso administrativo es un acto jurdico, de derecho pblico,
excluyndose, por ende, la posibilidad de que se trate de un mero hecho. En definitiva, es un acto de
impugnacin de un acto administrativo.
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Dicho acto es manifestacin de un derecho que poseen los particulares, ya que tienen a su disposicin estos
recursos administrativos cuando el acto administrativo, objeto de dichos recursos, afecta sus derechos
jurdicamente protegidos.
A su vez, este derecho es manifestacin de la garanta de defensa que asiste a los particulares, dentro de un
procedimiento administrativo, como integrante del derecho a ser odo, consagrado en el art. 1 inc. f), ap. 1,
LNPA, dentro del denominado debido proceso adjetivo
Los recursos administrativos, como todo procedimiento administrativo, cumplen con una funcin de garanta
formal en relacin con los particulares afectados en sus derechos jurdicamente protegidos, permitindoles, si
fuera del caso, provocar la revocacin o modificacin de actos administrativos ilegtimos o inoportunos,
eliminando el perjuicio que comportan.
El procedimiento administrativo es presupuesto del proceso administrativo, desde el momento que el que
ha de demandar a la Administracin ha de acudir ante la propia administracin, a fin de que se pronuncie
sobre su pretensin. De all que el recurso administrativo sea considerado como presupuesto de la
impugnacin procesal, tal como surge de los arts. 23 y 24 inc. b), de la LPA, y de los arts. 75 y 90 del RPA,
en sntesis, resulta necesario el agotamiento de la va administrativa mediante la interposicin de un recurso
en dicha sede como paso previo a intentar la declaracin de nulidad del acto administrativo por parte de un
tribunal. Esta premisa colisiona con aquello que indica que el recurso administrativo no debe ser en esencia
una obligacin para el particular, sino solo un derecho.
Si estamos en presencia de un verdadero procedimiento administrativo, al resolver un recurso administrativo,
el rgano est cumpliendo con una funcin o actividad administrativa. En el trmite de los recursos
administrativos no existe una accin contra la administracin, sino solamente la impugnacin de un acto
administrativo en dicha sede, en la cual no se presenta contienda alguna entre el particular y el rgano emisor
de dicho acto.
Dentro de la actividad administrativa, los autores sostienen que al interponerse un recurso administrativo
entramos en el campo de la administracin de contralor, lo que si bien es cierto, no podemos desconocer que
la resolucin de estos recursos hace tambin a la actividad administrativa propiamente dicha, ya que al
controlar la legalidad o la oportunidad de sus actos, el rgano estatal decide o ejecuta dentro del marco
prefijado por la ley.
Debe tenerse en cuenta que al recurrir un acto administrativo, el particular no pierde su rol de colaborador de
la administracin, y asimismo que el acto que resuelve tal recurso es un verdadero acto administrativo, el que
si bien tiene como uno de sus fines que la administracin se autocontrole, tampoco es menos cierto que su
dictado importa una decisin administrativa, que tambin resulta indispensable para el cumplimiento de esa
actividad continua, permanente, inmediata, que vincula a la administracin con toda la comunidad.
Por otra parte, tambin los vinculamos a la administracin consultiva, debido a la necesaria intervencin de
los rganos de asesoramiento jurdico con anterioridad al dictado del acto que resuelve el recurso, tal como
surge de la LPA (art. 7, inc. d), y del RPA, cuando regula la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la
Nacin para ciertos supuestos especiales (art. 92).
Fundamento del control
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El recurso administrativo halla, principalmente, su razn de ser en la posicin privilegiada en que se
encuentra la administracin, debido a que puede volver sobre sus propios actos con el objeto de comprobar la
conformidad de stos con el ordenamiento jurdico.
No debemos entender al recurso slo como una garanta a favor del particular, sino que tambin debemos
estudiarlo como un eficaz mecanismo que la administracin utiliza para el control de sus actos, y por ende, el
ejercicio del derecho que deriva de la garanta de defensa en favor del particular permite que la
administracin practique el control al que aludimos.
El primer fundamento es el control de la administracin a instancias del accionar de un particular mediante la
presentacin de un recurso administrativo sin perjuicio de que persiga la satisfaccin de las pretensiones de
aquel que lo ha interpuesto.
La administracin central y la descentralizada se diferencian, entre otras cuestiones, por el grado de control
al que estn sometidas por parte del PE, refirindonos al control que puede ejercerse mediante la
interposicin de recursos administrativos. Para apreciar la intensidad del control y su vinculacin con los
recursos administrativos, debemos decir que el acto administrativo puede estar sometido a distintos tipos de
controles.
Control de legalidad
Es decir, el que tiene relacin con la legalidad formal del acto y con su justeza, justicia o razonabilidad, para
el restablecimiento del ordenamiento jurdico violado. Uno de los principios de toda la actividad
administrativa, y tambin del procedimiento administrativo es el de legalidad, o de juricidad, obligndose por
ende, la administracin a reestablecer el orden jurdico en el caso de que hubiere dictado un acto
administrativo que contraviniere a dicho orden. A tenor de los establecidos por la PTN, todo el Estado, el
cual es la persona tica por excelencia, debe actuar no solo dentro del orden jurdico sino tambin en
consideracin a la equidad y a los principios que la informan, lo cual conformara el respeto al principio de
legalidad mencionado.
Control de oportunidad, merito o conveniencia
Es el que se centra en el acierto que tenga dicho acto con relacin al inters pblico que la administracin
persigue, y no puede considerrselo como totalmente disociado del control de legalidad, la referencia a la
oportunidad, merito o conveniencia tiene relacin directa con las exigencias del inters pblico, es decir, que
habiendo mutado stas, evaluadas con relacin a las tenidas en cuenta para el dictado del acto administrativo
respectivo, ante la impugnacin del particular, la administracin tendr el camino expedito para revocarlo.
Pero tambin puede la administracin proceder a la revocacin del respectivo acto administrativo
simplemente porque este fue dictado con inobservancia de estas exigencias del inters pblico. En el primer
caso, el no acierto con el inters pblico es sobreviniente, mientras que en el segundo esa inobservancia se
remite al momento mismo del dictado del acto administrativo, pudiendo un particular legitimado impugnarlo
cuando se diera cualquiera de los dos supuestos.
De all su vinculacin con la legalidad en sentido estricto, la que forma parte, inclusive, de los elementos
esenciales del acto administrativo, porque en definitiva la apreciacin del interspblico que tuvo en cuenta
la administracin para su dictado hace a los elementos objeto y finalidad, y ello debe ser determinable
siempre, ya que si no se afectara la validez de dicho acto tambin en su elemento competencia.
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Ambos tipos de control, el de legalidad y el de oportunidad, merito o conveniencia, se hallan receptados en el
RPA, segn surge de su art. 73.
Control jerrquico
Tiene las siguientes caractersticas:
I- Aparece dentro de una misma persona publica estatal, sea en la administracin centralizada o dentro
de un ente de los que integran la administracin descentralizada (arts. 88, 89 y 93 RPA)
II- Es amplio y puede referirse tanto el control de legalidad como al de oportunidad, merito o
conveniencia.
III- En su ejercicio, el rgano puede proceder a la revocacin del acto, como asi tambin a su sustitucin
o modificacin.
Control de tutela
Tiene las siguientes caractersticas:
I- Es el que efecta un rgano de la administracin central sobre los actos que proceden de los rganos
de las entidades descentralizadas.
II- En principio, solo es revisable la legalidad.
III- Es excepcional la sustitucin o modificacin del acto administrativo (art. 97 RPA)
3) Elementos de los recursos administrativos: con relacin a los sujetos, al objeto y a la causa.-
Sujetos: en el procedimiento impugnativo la Administracin no puede impugnar sus propios actos. El sujeto
activo sera entonces el particular y el sujeto pasivo la Administracin.Tambin podramos incluir al sujeto
decisor que ser el mismo rgano que dicto el acto u otro, dependiendo si el recurso es horizontal o vertical.
Objeto: Dromi entiende que el objeto es el acto administrativo. Otros autores refieren a la finalidad de la
impugnacin, es decir, que la Administracin revoque, sustituya o modifique el acto administrativo
Causa: es la razn o sustento del recurso, es decir, proteger los derechos de los administrados o el colaborar
con la Administracin.
4) Presupuestos procesales comunes a los recursos.-
Sujetos
En todo recurso administrativo intervienen necesariamente dos tipos de sujetos: el rgano de la
administracin pblica que lo resuelve y el particular que lo interpuso, descontando al rgano que dicto el
acto administrativo impugnado, el cual, inclusive, puede coincidir con quien lo resuelve.
Estando dentro de un procedimiento administrativo, aunque sea de impugnacin, las normas generales a
tener en cuenta, mas all de lo propio con relacin a los recursos administrativos, son las siguientes: a) el art.
3 de la LPA y el art. 2 del RPA, en tanto y en cuanto nos marcan los lineamientos generales de la
competencia del rgano, y b) el art. 3 de la RPA porque nos da el concepto de parte interesada dentro de lo
cual queda involucrado, a saber: cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, que invoque un
derecho subjetivo o un inters legitimo; aquellos a quienes el acto a dictarse pudiere afectar en sus derechos
subjetivos o intereses legtimos.
rgano administrativo
Debe partirse del principio general que indica que el conocimiento y decisin de los recursos administrativos
corresponde, en principio, a los rganos que actan dentro de una misma estructura de gobierno.
Interpuesto el recurso administrativo, ste debe ser resuelto por un rgano administrativo, a excepcin de los
denominados recursos judiciales directos. Tambin sern la excepcin aquellos recursos que sern
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resueltos por rganos administrativos en ejercicio de actividad jurisdiccional, lo cual debe aplicarse cuando
el rgano administrativo ejerza promiscuamente actividad jurisdiccional conjuntamente con otras actividades
o cuando el recurso se interponga contra actos administrativos cuya impugnacin fuera a ser resuelta por
verdaderos tribunales administrativos, los que ejercen solo esa funcin o actividad. Por ende, solamente
habr recurso administrativo cuando se impugne en sede administrativa un acto administrativo, como parte
de la actividad administrativa, para que sea resuelto por un rgano administrativo, dndose una suerte de
secuencia entre actividad administrativa, procedimiento administrativo, acto administrativo, recurso
administrativo.
Interpuesto el recurso administrativo, debe ser resuelto por un rgano que pertenezca al mismo orden
administrativo que el rgano que ficto el acto impugnado. Si se impugna un acto administrativo emanado de
un rgano de una administracin provincial, debe ser resuelto por un rgano administrativo que acte dentro
de esa misma esfera de gobierno.
Competencia
El recurso administrativo debe ser resuelto por los rganos administrativos que se indican al regularse en
particular cada uno de aquellos (art. 75 RPA). Este principio tiene relacin con la competencia dentro de
cuyo mbito debe actuar el rgano correspondiente para resolver el recurso administrativo de que se trate. La
resolucin de un recurso administrativo se materializa a travs de un acto de tal carcter, siendo un elemento
esencial de estos ltimos la competencia, tal como surge del art. 7, inc. a) de la LPA.
Vinculado con el tema de la competencia, en materia de recursos administrativos, debemos tener en cuenta lo
siguiente:
a) Resultan de aplicacin los art. 3 a 6 de la LPA, nos referimos a la competencia en general, a las cuestiones de
competencia y a la recusacin y excusacin de funcionarios y empleados, lo que no hace a una mera razn
formal, sino que tiene vinculacin con el derecho de defensa que asiste al particular recurrente;
b) La avocacin no procede, como regla, en materia de recursos administrativos. Ello se debe a que corresponde
atribuirse cierta exclusividad en la competencia del rgano que, segn el ordenamiento jurdico, resuelve el
recurso administrativo y, dado ello, debe entenderse como excluida la procedencia de la avocacin.
Respecto de si el rgano administrativo competente puede delegar la competencia a los efectos de la
resolucin del recurso administrativo respectivo, entendemos que no, dado que uno de los fundamentos de
los recursos administrativos es el control como parte de la actividad o funcin administrativa, y dentro de
ello, por ejemplo, la jerarqua como principio de este tipo de organizacin, de lo que cabe colegir que en
modo alguna podra alterarse esta situacin y, por ende, convalidar que el superior pueda delegar al inferior
la resolucin de impugnaciones de actos administrativos, cuando esta previsto en la norma que los controles
funcionen en la forma all estipulada.
Sujeto Activo. El interesado
Capacidad
En primer trmino debemos hacer mencin a la capacidad del particular, lo que no es otra situacin que uno
de los atributos de la personalidad, los que en el caso tambin deben regir para la presentacin en un
procedimiento administrativo determinado. Al efecto, son aplicables, en lo que concierne al sujeto activo de
los recursos administrativos, las reglas previstas en el C.C., destacando como peculiaridades propias del
procedimiento administrativo la capacidad del menor adulto para participar en l, como as tambin la del
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sordomudo que acte con interprete, coincidimos con aquellos que consideran que la incapacidad
administrativo del demente declarado como tal en juicio debe presumirse.
El principio general es el que seala que los recursos administrativos podrn ser deducidos por quienes
aleguen un derecho subjetivo o un inters legtimo (art. 74 RPA). El acto administrativo a impugnarse debe
afectar en esa medida al particular recurrente, pudindose presentar los siguientes supuestos, los que
diferirn segn se configuren las variantes que hacen a la presentacin de distintos tipos de particulares en el
procedimiento de impugnacin y conforme a la aplicacin de distintas normas procedimentales.
Podr recurrir aquel particular que participo en el procedimiento de formacin del acto administrativo a
impugnar en el caso de que este haya incidido negativamente en sus derechos.Pero adems, tambin podrn
recurrir aquellos particulares que, sin haber participado en el procedimiento en que se dict el acto objeto de
recurso, estn afectados por este.
Se trata de aplicar los principios consagrados en el art. 3 del RPA, cuando se establece que podrn iniciar el
trmite administrativo aquellas personas que invoquen un derecho subjetivo o un inters legtimo,
aclarndose que tambin se les reconocer carcter de parte interesada a aquellos a los que le acto a dictarse
pudiere afectar de igual forma.
En el procedimiento administrativo no podr existir el carcter de tercero, porque siempre y cuando se den
los recaudos establecidos, el particular que se presente en el procedimiento de impugnacin, haya o no
participado en el de formacin del acto, tendr el carcter de parte interesada.
El Defensor del Pueblo. El Ministerio Pblico. Fiscala de Investigaciones Administrativas.
El Defensor del Pueblo tiene amplia legitimacin para actuar dentro del procedimiento administrativo, tanto
sea en su faz preparatoria como en su faz recursiva, lo que deviene de su legitimacin procesal, otorgada por
el art. 86 CN y de la ley 24284, la que regula su funcionamiento. La legitimacin surge, adems, del art. 3
del RPA, en tanto y en cuanto el trmite administrativo puede iniciarse a peticin de cualquier persona fsica
o jurdica, pblica o privada. El Defensor del Pueblo puede actuar en ejercicio de competencias que hacen a
su propia actividad como rgano de control de la administracin, como tambin en defensa de derechos de
incidencia colectiva.
Con relacin al Ministerio Publico, entendemos que su mbito de actuacin es la justicia conforme a su ley
regulatoria 24946, pero nada obsta a que pueda ser considerado legitimado a los efectos de participar en un
procedimiento administrativo determinado. Debe tenerse en cuenta que dentro de este verdadero rgano
extrapoder existe la Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas, la que tiene como competencia
principal promover la investigacin de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la
Administracin nacional centralizada y descentralizada, y de las empresas, sociedades y todo otro ente en
que el Estado tenga participacin. La Fiscala de Investigaciones Administrativas podr ser tenida como
parte en el procedimiento administrativo y por ende, interponer recursos administrativos, en tanto y en
cuanto los sumarios hayan sido iniciados en su propio mbito, y ello unido a la comunicacin establecida en
el art. 3 del Reglamento de Investigaciones Administrativas.
Asociaciones
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Las asociaciones tienen legitimacin para intervenir en el procedimiento administrativo al representar los
intereses comunes de sus miembros y siempre y cuando intervengan de acuerdo con sus disposiciones
estatutarias. En este supuesto se considera que estn alegan un inters legitimo comn a sus integrantes.
El lmite de la legitimacin de este tipo de asociaciones est marcado por el alcance de lo que determinan sus
estatutos, dado que desechamos la categora de inters legtimo si ella es tomada a los efectos de limitar la
concurrencia a un procedimiento administrativo determinado.
Sujetos excluidos
No pueden interponer recursos administrativos los rganos administrativos subordinados por una relacin
jerrquica, con el fin de impugnar los actos de un superior (art. 74 RPA). La norma tiende a proteger el buen
funcionamiento de la administracin. Sin embargo la misma norma admite que los agentes de la
administracin recurran un acto administrativo cuando defiendan un derecho propio.
Tampoco podrn interponer recursos los rganos de los entes autrquicos respecto de actos que emanen de
entes de igual carcter o de la administracin central (Art. 74 RPA).
Legitimacin para la interposicin de recursos administrativos
La legitimacin es la aptitud especial para interponer un recurso administrativo, y solamente en caso de
existir aquella la administracin estar obligada a pronunciarse sobre la cuestin de fondo.
En materia de recursos administrativos, estarn legitimados para interponerlos aquellos que aleguen la
afectacin de un derecho subjetivo o un inters legtimo, siendo este el principio general que es coincidente
con el que determina la legitimacin para intervenir en un procedimiento administrativo en general (arts. 3 y
74 RPA), de lo que cabe deducir que reconocida la legitimacin en el procedimiento administrativo de
formacin del acto de igual carcter, no podr negarse dicha legitimacin si el particular ejerciera su derecho
de interponer recursos administrativos.
a- Derecho subjetivo
b- Inters Simple:
c- Inters difuso y los derechos de incidencia colectiva
Objeto
Actos administrativos
El objeto de los recursos administrativos son los actos administrativos, es decir, los actos dictados en
ejercicio de una funcin administrativa, a fin de que el particular legitimado y en la medida de su inters
proceda a su impugnacin. Por acto administrativo entendemos que son aquellos actos de la administracin
que producen efectos individuales, inmediatos y directos con relacin a sus particulares destinatarios. Dicho
acto debe estar sujeto al derecho administrativo, e incluimos dentro de esta categora del objeto de los
recursos administrativos a los denominados actos administrativos tcitos e implcitos. Estos ltimos
consisten en especies de actos en los que la voluntad esta indirectamente declarada, pero que puede
conocerse con verdadera certidumbre por los particulares afectados, el acto administrativo tcito se infiere de
un comportamiento o hecho material y el acto administrativo implcito est contenido en un acto expreso de
distinto contenido, pero ninguna de las dos figuras tiene relacin con el denominado silencio administrativo.
Debe darse una secuencia entre actividad o funcin administrativa -procedimiento administrativo-acto
administrativo-recurso administrativo.
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Quedan incluidos como actos administrativos susceptibles de impugnacin a travs de la va del recurso, los
siguientes:
Acto administrativo definitivo: es aquel que pone fin al procedimiento decidiendo sobre el fondo de
la cuestin planteada;
Acto administrativo asimilable a definitivo: es aquel que si bien no es definitivo, pone fin a la
tramitacin que contiene la pretensin del particular;
Actos administrativos interlocutorios o de merotrmite: se aplica la clasificacin del derecho
procesal con relacin a las sentencias, rigiendo por analoga los principios contenidos en el CPCCN
(art. 106 RPA), teniendo por caracterstica que son actos administrativos que producen efectos
jurdicos directos, pero sobre el trmite y no sobre el fondo del asunto. De all que los primeros son
aquellos que requieren fundamentacin a fin de resolver la cuestin planteada, la que no se relaciona,
con la resolucin de fondo. Mientras tanto los actos de mero trmite no tienen fundamentacin y
tienden solo al impulso del procedimiento.
El propio RPA recepta esta clasificacin al momento de regular cada uno de los recursos administrativos.
El hecho de que los actos administrativos definitivos o asimilables sean el nico objeto de los recursos
jerrquicos o de alzada, tiene relacin directa con la vinculacin de estos recursos con la impugnacin
judicial de dichos actos, teniendo en consideracin que el recurso jerrquico es el idneo para agotar la va
administrativa (art. 90, RPA) y el de alzada es optativo con relacin a la va judicial (arts. 94 y 95 RPA). Solo
este tipo de actos son impugnables en sede judicial.
En lo concerniente a los denominados actos interlocutorios o de mero trmite, es nuestro criterio que si
afectan al interesado, en lo que respecta a la ordenacin y prosecucin del procedimiento, pueden ser
impugnados autnomamente aun cuando dicha deficiencia pueda ser subsanada con el dictado del acto
definitivo, quedando a eleccin del propio particular impugnarlo durante el trmite o al momento de
impugnar la resolucin final, siendo esto coherente con el carcter facultativo del recurso de reconsideracin.
En conclusin, solo pueden ser impugnables en sede judicial los actos administrativos definitivos y los
asimilables a definitivos, no existiendo imposibilidad alguna para impugnar administrativamente, de acuerdo
con el recurso administrativo que procesa, los denominados actos administrativos de tramite o actos
administrativos interlocutorios o de mero trmite, quedando vedado respecto de estos ltimos la posibilidad
de impugnacin a travs del recurso de alzada. Estos actos administrativos podrn ser impugnados al
momento de impugnar el acto administrativo definitivo cuando aquel tenga relacin con este ltimo al incidir
en la cadena de actos coligados, por el contrario, si en el acto de tramite sus vicios solo tienen efectos sobre
l, nicamente se lo podr impugnar autnomamente.
Actos administrativos contractuales
Partiendo de la base de su impugnabilidad, tambin existir una opcin en favor del particular a fin de elegir
el momento de impugnacin de los actos administrativos dictados durante el procedimiento de formacin y
ejecucin de los contratos administrativos, dado que nos encontramos ante una sucesin de actos coligados,
teora que tambin resulta de aplicacin a la sucesin de actos que se presenta dentro del procedimiento
administrativo, tal lo sostenido por Cassagne. Porque, en definitiva, el contrato administrativo debe
concebirse como un procedimiento compuesto por un complejo de actos, siendo conveniente hablar de
procedimiento contractual administrativo.
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De acuerdo con la jurisprudencia plenaria de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, los actos administrativos dictados durante la ejecucin de un contrato administrativo
deben ser impugnados dentro de los plazos del art. 25 de la LPA, no siendo admisible la accin por cobro de
pesos o indemnizacin de daos si no se impugna el acto que desestim tal pretensin dentro de ese plazo.
El plazo de caducidad se computa a partir del dictado del acto final, el cual ser el acto de liquidacin final,
recepcin definitiva y, en su caso, el que decide su extincin, principios que deben extenderse al caso del
procedimiento de seleccin del contratante, plazo que deber contarse a partir del acto de adjudicacin,
excepto que la norma prevea un momento expreso del procedimiento administrativo en cuestin.
Actos provenientes de las denominadas personas pblicas no estatales. Los actos de los concesionarios
Aceptado que este tipo de entes pueden dictar actos administrativos, en la medida en que la autoridad estatal
haya delegado funciones que le son propias, bien pueden ser estos actos impugnados a travs de recursos
administrativos, en tanto y en cuanto su resolucin quede dentro del seno del propio entre. Por el contrario,
entendemos que no puede existir recurso administrativo para impugnar un acto de ese carcter, provenientes
de estas personas en el mbito de la actividad delegada y que aquel sea resuelto por un rgano de la
administracin.
Actos no susceptibles de recursos administrativos
No son susceptibles de ser impugnados mediante la interposicin de recursos administrativos los siguientes
actos que emanan tambin de la administracin:
Actos reglados parcialmente por el derecho privado: son actos dictados por la administracin que no
se hallan regidos en forma total o predominante por el derecho administrativo, mientras que el
contenido, la forma y el fin se encuentran regulados por el derecho privado.
Actos interorgnicos o interadministrativos: los primeros son los que vinculan a dos o ms rganos
de la administracin que integran una misma persona pblica estatal, materializndose en informes y
dictmenes necesarios para resolver las cuestiones planteadas. Los actos interadministrativos son
aquellos que vinculan a distintas personas pblicas estatales.
5) Clasificacin de los recursos administrativos.-
Recursos administrativos ordinarios
Son los que estn incorporados en el RPA, y estn conformados por el recurso de reconsideracin (art. 84 a
88, RPA), el recurso jerrquico (arts. 89 a 93 RPA) y el recurso de alzada (arts. 94 a 98 RPA). Estos son los
nicos recursos administrativos ordinarios, ya que se hallan consagrados en el denominado procedimiento
administrativo comn integrados por la LPA y el RPA. Estos recursos se encuentran regulados en el ya
mencionado RPA, ms all de que en la LPA se haga una mencin genrica de los recursos administrativos,
al aludirse a ellos como derecho de los particulares (art. 1 inc. F ap. 1) y cuando sin mencionarlos (art. 23
LPA), pero relacionando ello con el RPA, se advierte que la interposicin de dicho recurso es requisito para
el agotamiento de la va administrativa, habindose concluido que esta disposicin del reglamento de
procedimiento es con fundamento en una delegacin efectuada en la ley en el art. 23 antes mencionado.
Recurso administrativo extraordinario
Este tipo de recurso administrativo se identifica con el denominado recurso de revisin, el cual halla
recepcin en el art. 22 de la LPA. Se considera que ste es extraordinario, y que por ello se encuentra
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regulado en la propia ley, y no en el reglamento, porque procede contra actos administrativos firmes como
excepcin al principio de estabilidad del acto en dicha sede.
Recursos administrativos especiales
Estos tienen relacin directa con aquellos recursos administrativos contenidos en los procedimientos
especiales previstos para materias determinadas y que se encuentran contemplados en el dec. 722/1996 y su
modificatoria, y los normados en los procedimientos especiales diseados con posterioridad a su dictado. Los
recursos directos no son recursos administrativos especiales, dado que en realidad stos son verdaderas
acciones, y por lo tanto, ajenos a la nocin del remedio procedimental en estudio.
6) Efectos de la interposicin y resolucin de los recursos.-
Efectos de la interposicin
Interrumpe o suspende los plazos en general. Interrumpe los plazos para recurrir
La interposicin de recursos administrativos provoca la interrupcin del curso de todos los plazos, aunque
aquellos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos
ante rgano incompetente por error excusable, (Art. 1, inc. e., ap. 7, LPA). Por la misma disposicin se
suspenden los plazos para recurrir.
El efecto de la interrupcin de los plazos es el de inutilizar el lapso transcurrido hasta el momento.
Interpuesto un recurso administrativo se interrumpen, todos los plazos incluidos, tambin los previstos para
la interposicin de una eventual demanda judicial contra la administracin. Este ltimo es de toda lgica,
dado que el recurso administrativo, resulta idneo para el agotamiento de la va administrativa, como
requisito previo a la demanda judicial.
Es la administracin la obligada a intimar al interesado a subsanar dichas deficiencias, por lo que el mbito
de excepcin al principio de interrupcin de plazos se encuentra muy limitado. Este precepto tiene su
vinculacin inmediata en el principio del informalismo a favor del particular administrado, y hace en
definitiva, en lo que a recursos administrativos se refiere, a la mitigacin de los efectos irremediables que
podra tener el no cumplimiento de los plazos para su interposicin.
Suspende (o interrumpe) los plazos de prescripcin
La interposicin de recursos administrativos suspende o interrumpe los plazos de prescripcin, tal como
surge del art. 1, inc. e), ap. 9, de la LPA. Resulta del caso resaltar la aplicacin de esta norma, porque ms
all del principio general estipulado en el art. 1, inc. e), ap. 7, al ser el recurso administrativo una verdadera
actuacin, resulta, por ende, una disposicin especial vinculada a la suspensin o interrupcin de la
prescripcin.
Tanto para la LPA como para el RPA los trminos suspensin e interrupcin son utilizados como
sinnimos, y por lo tanto, siempre debe considerarse que los plazos, cualquiera fuere el concepto que se
utilice, debe comenzar nuevamente a computarse.
Suspende (o interrumpe) los plazos de una impugnacin judicial anterior
La interposicin de recursos administrativos tambin suspende los plazos que puedan existir para la
presentacin de la demanda judicial, tanto sea en materia de prescripcin de la accin como en materia de
plazos de caducidad (art. 26 LPA). Por supuesto no es del caso dar este efecto a cualquier recurso que se
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presente en sede administrativa, por ello entendemos que esta circunstancia no acarreara aquella
impugnacin manifiestamente improcedente o en la que se advierta una clara maniobra dilatoria.
Efectos con relacin a la competencia
La interposicin del recurso administrativo fija la competencia para resolverlo en la variedad de que se trate,
la fecha de interposicin del recurso administrativo es la que determina la competencia para la resolucin del
referido recurso.
Efectos con relacin a los efectos del acto administrativo
El art. 12 de la LPA lo determina, teniendo su fundamento en que no sera posible que cualquier recurso
administrativo interpuesto por un interesado suspendiera la ejecucin y efectos del acto a impugnar, debido a
que si ello fuera as se pondra en peligro la buena marcha de la administracin.
El mismo artculo dispone que, no obstante la regla general descripta, la administracin podr de oficio o a
pedido de parte, suspender la ejecucin mediante resolucin fundada, dndose los siguientes requisitos:
I- Cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta: este requisito debe ser valorado en
concordancia con lo dispuesto en el art. 17 e la propia LPA.
II- Cuando se trate de evitar graves perjuicios al interesado: no se trata de perjuicios irreparables sino
a la imposibilidad o dificultades que puedan existir para compensar los daos o reponer las cosas a
su estado anterior o tambin, cuando la ejecucin del acto durante el tiempo de duracin del proceso
no resulta adecuadamente compensable con una indemnizacin.
III- Cuando una norma lo disponga expresamente: si una norma dispone que la interposicin de un
recurso administrativo determinado provoca la suspensin de los efectos del acto, debe estarse a ello.
Efectos de la resolucin
Efectos procesales
Deja abierta, en caso de tratarse del recurso pertinente, la posibilidad de impugnar judicialmente el acto
administrativo (arts. 23 inc., a, y art. 24 inc. b, LPA), resaltando una vez ms la estrecha vinculacin entre el
procedimiento recursivo y la instancia judicial.
Efectos jurdicos materiales
Son los que resulten de la propia resolucin del recurso, o sea, procediendo al mantenimiento del acto
administrativo, o bien resolviendo la ratificacin, la confirmacin, la revocacin, la modificacin o la
sustitucin de ste (art. 82 RPA).
7) Reclamaciones administrativas.-
Las meras reclamaciones administrativas son derivacin directa del derecho constitucional de peticionar ante
las autoridades y se caracterizan porque a travs de ellas se pueden impugnar actos y tambin hechos y
omisiones, adems de que pueden ser interpuestas por quien se halla afectado nicamente en un inters
simple, por lo que una vez promovidas, la administracin, en principio, no tiene la obligacin de resolverlas.
La diferencia sustancial con el recurso administrativo, es que tiene como nico objeto la impugnacin de
actos administrativos.
Las reclamaciones regladas, se caracterizan por no tener por objeto la impugnacin de actos administrativos
-pero a diferencia de las simples denuncias, requieren que quienes las interpongan sean parte en el
procedimiento administrativo- y crean una obligacin para la administracin que se ve constreida a
resolverlas, como sucede con la denominada queja reglada en los arts. 71 y 72 del RPA.
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Con el reclamo administrativo previo (arts. 30 a 32, LPA), lo que se busca a travs de l es un
pronunciamiento de la administracin para el reconocimiento de un derecho ante la ausencia de acto o
reglamento, teniendo la intencin el particular de demandar a un ente estatal. Este reclamo no tiene plazo
perentorio de interposicin excepto que ello sea indispensable e materia de prescripcin-, conforme surge
de la norma respectiva de la LPA
8) Denuncia de Ilegitimidad. Rgimen Jurdico. Diferencias con otros tipos de denuncias.-
El art. 1, inc. e), ap. 6 de la LPA dispone que aun vencidos los plazos para interponer los recursos, y perdido
el derecho de articularlos, ello no obstar a que se considere la peticin como denuncia de ilegitimidad por
el rgano que hubiere debido resolver el recurso, lo que determina que si bien no existe posibilidad de que
el rgano respectivo entienda en la resolucin del recurso administrativo, queda esta posibilidad para el
interesado tendiente a revisar la legalidad del acto.
La denuncia de ilegitimidad constituye un medio de impugnacin de actos administrativos. Pero no es un
recurso administrativo porque en definitiva le falta el requisito de la temporaneidad, pero en lo que hace al
trmite, debe respetarse todo aquello que puede ser materia de esos recursos. De lo expuesto por el art. 1,
inc. e), ap. 6 de la LPA se deduce:
vencido el plazo no hay posibilidad de interponer recursos administrativos;
lo que se debe considerar es una peticin, si el legislador hubiere previste que se trataba de un
recurso, hubiera llamado as al instituto y bastara con haber consignado que, no obstante el
vencimiento del plazo, el rgano le podra haber dado curso a ese recurso estableciendo las
salvedades, tal como figura en la actualidad;
la administracin puede, si se dieran las excepciones mencionadas, no dar trmite a la denuncia de
ilegitimidad, posibilidad que se halla vedada en caso de interposicin formal de recursos
administrativos.
Si bien la denuncia de ilegitimidad no es un recurso administrativo, tampoco es una simple denuncia, ya que
las causales para su no tratamiento estn expresamente consignadas en la disposicin que la regula. En
realidad se trata de una denuncia de tipo especial.
Se trata entonces, de un medio excepcional de impugnacin de actos administrativos tendiente a proteger la
legalidad del accionar de la administracin, cuando ello no fuera posible por la interposicin fuera de
trmino de recursos administrativos.
UNIDAD 6
-RECURSO DE RECONSIDERACION
Concepto: es el recurso administrativo que se presenta ante el mismo rgano que dicto el acto, a fin de que
este procesa a revocarlo o lo sustituya o modifique por contrario imperio.
Precisamente por dirigirse el recurso a la misma autoridad que dict el acto impugnado, la cual normalmente
habr de ratificar su postura, cabe dudar de que pueda funcionar realmente como medio de impugnacin o de
defensa del particular. Pero esta opinin de una parte de la doctrina no lleva a sostener la eliminacin de este
recurso ya que el mismo tiene carcter optativo y porque adems siempre lleva implcito el recurso
jerrquico, que si tiene carcter obligatorio y en definitiva es el que provoca el control del superior.
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Rige el principio de informalismo a favor del administrado (en realidad es un formalismo atenuado) en
materia de presentacin de recursos administrativos. Es por eso que tambin segn el dictamen 131:115 de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin ante la falta de manifestacin del interesado al no calificar su
presentacin impugnatoria debe entendrselo como recurso de reconsideracin, dado que la administracin
debe dar mayor cantidad de posibilidades al administrado.
La mayora de los autores sostienen que este recurso es optativo, ya que no surge su carcter obligatorio ni
de la ley nacional de procedimientos administrativos (ley 19.549) ni del decreto reglamentario de
procedimientos administrativos 1759/72. Tambin vale aclarar que en principio no resulta procedente la
reconsideracin de la reconsideracin, excepto que este recurso sea interpuesto por un tercero al que la
resolucin de un primer recurso de reconsideracin pueda afectar sus derechos.
Como conclusin podemos afirmar que la interposicin de este recurso es una facultad exclusiva del
interesado, y por ende, su presentacin o no, responde nicamente al diseo de la estrategia procedimental
ideada por aquel para alcanzar la revocacin del acto administrativo impugnado.
-Trmite del recurso de reconsideracin:
-Plazo de interposicin: el plazo de interposicin es de 10 das hbiles administrativos, teniendo en cuenta el
sistema de plazos de interposicin de recursos administrativos, contados desde el primer da siguiente de la
notificacin del acto administrativo a impugnar (art 84 decreto 1759/72).
-Actos contra los que procede: procede contra actos definitivos, asimilables a definitivos, interlocutorios o de
mero trmite. Es decir, es el nico recurso idneo para impugnar todo tipo de acto administrativo.
Los actos definitivos son aquellos que resuelven sobre el fondo de la cuestin planteada. Tambin son
impugnables los reglamentos y los contratos administrativos.
Respecto de los actos interlocutorios, la justificacin de su reconsideracin est en que el administrado tiene
derecho a impugnar y subsanar una deficiencia diligencial durante la tramitacin del procedimiento y no
esperar a que este concluya, ya que, la idea es obtener un acto administrativo eficaz una vez que termine el
procedimiento, de esta forma se confirma el rol de colaborador del particular en el mismo, no solo en defensa
de la legalidad de los actos administrativos sino tambin en lo que atae a la eficacia y desenvolvimiento de
la administracin.
-Supuestos de improcedencia: el recurso no procede cuando se trata de impugnar un acto que no es
administrativo estrictamente como por ejemplo dictmenes, informes, pericias, medidas preparatorias, etc.
Los no productores de efectos jurdicos directos no son impugnables por recurso alguno, por no causar
gravamen en forma directa. Sin embargo ya anotamos que la demora en producirlos habilita en cambio, en
sede judicial, el amparo por mora de la administracin. Los hechos administrativos, v. gr., conductas
administrativas que no se exteriorizan a travs de una declaracin de conocimiento, juicio o voluntad
administrativa, tampoco son impugnables por va de recursos, sin perjuicio de que puedan proceder reclamos
o denuncias en el mbito administrativo y acciones en va judicial.
-rgano ante el cual se presenta: el recurso debe plantearse ante el mismo rgano que lo dicto, aun cuando
haya actuado por delegacin y a menos que esta no haya cesado. Si ceso la delegacin, se presenta ante el
delegante.
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-rgano que resuelve el recurso: el rgano que resuelve el recurso es el mismo que dicto el acto. En cuanto a
la avocacin para la resolucin del recurso administrativo la regla es que en principio no procede, pero puede
existir la circunstancia de que el superior entienda que cabe su intervencin en determinado asunto y ante
ello no puede aguardarse la presentacin del interesado a que inste la competencia de los rganos superiores.
De esto surge entonces que la procedencia de la avocacin en materia de recursos administrativos es
excepcional y tendr como limite el menoscabo de alguno de los derechos que asisten a los particulares
dentro del procedimiento. En caso de delegacin, el recurso deber ser resuelto por el rgano delegado, salvo
que la misma haya cesado, de esa forma lo resuelve el delegante que vuelve a adquirir esa competencia.
-Plazo de resolucin: el plazo de resolucin es de 30 das contados de la siguiente manera:
Si no se produce prueba, desde el da siguiente de la presentacin del recurso.
Si se produce prueba, desde el da siguiente de la presentacin de alegato por parte del particular impugnante
(art 86 decreto 1759/72), o desde el vencimiento del plazo para hacerlo. Igual mecanismo debe tenerse en
cuenta si se presentaren nuevos alegatos por haberse producido nuevas pruebas. A fin de computar el plazo
en este supuesto la administracin debe notificar al interesado la apertura a prueba o procurar que tenga el
conocimiento fehaciente de que ella se est produciendo, de no ser ello as, el plazo deber computarse como
si no se hubiera producido prueba. En caso contrario la administracin no podr valerse de la produccin de
prueba desconocida para el particular, a fin de prolongar el plazo de resolucin e impedir que se prodzcala
denegatoria por silencio.
Segn el art 87 del decreto 1759/72 y de los principios generales del silencio en materia de recursos
administrativos, si el rgano no se pronuncia en trmino, puede considerarse que el recurso de
reconsideracin fue denegado tcitamente sin necesidad de requerir pronto despacho, destacndose que el
silencio siempre se tiene en cuenta como derecho a favor del particular, ya que, considerar tcitamente
denegado el recurso no exime a la administracin de su obligacin de resolver, pero, el particular puede
iniciar un amparo por mora para que el juez ordene a esta pronunciarse sobre el mismo. Tambin vencido el
plazo para resolver el recurso de reconsideracin el administrado puede continuar por la dems vas
recursivas, como es la facultad para pedir la elevacin del expediente al superior jerrquico.
-Legitimacin: segn Gordillo el criterio general es: Los recursos administrativos podrn ser deducidos por
quienes aleguen un derecho subjetivo o un inters legtimo. No es suficiente el inters simple, pero s el
derecho de incidencia colectiva.
Es por eso que el art 74 del decreto 1759/72 dispone que los recursos administrativos podr ser deducidos
por quienes aleguen un derecho subjetivo o un inters legtimo. Los organismos administrativos
subordinados por relacin jerrquica no podrn recurrir los actos del superior; los agentes de la
Administracin podrn hacerlo en defensa de un derecho propio. Los entes autrquicos no podrn recurrir
actos administrativos de otros de igual carcter ni de la Administracin Central, sin perjuicio de procurar al
respecto un pronunciamiento del ministerio en cuya esfera comn acten o del Poder Ejecutivo, segn el
caso.
Tenemos que distinguir entre rgano fsico y rgano jurdico. El rgano fsico (persona) llamado a ejercer la
funcin que constituye el rgano jurdico tiene dos situaciones distintas segn sea el modo de su actuacin:
a)- sus derechos y deberes en cuanto funcionario del Estado y b)-su voluntad orgnica en cuanto desempea
la conducta estatal.
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En el primer caso, el funcionario puede tener intereses contrapuestos con el Estado y como tal se considera
un sujeto de derecho diferenciado de aquel, pudiendo recurrir los actos del superior en defensa de sus
derechos (los actos que pueden ser objeto de recurso por parte de los agentes pblicos son los vinculados con
el empleo pblico). Ahora respecto del rgano en s, la norma dispone que los inferiores no podrn recurrir
los actos administrativos dictados por los superiores. Esto se justifica tanto en el principio de unidad de
accin que debe regir en el conjunto de la actividad administrativa, como tambin en que los recursos han
sido establecidos para beneficio de los particulares y no en pro de los rganos de la misma administracin.
Sin embargo, ello no significa que no haya supuestos en que deba admitirse el cuestionamiento de un rgano
contra los actos de otro:
Cuando se plantean conflictos de competencia, al defender un rgano sus atribuciones que considera
afectadas por la actuacin de otro que invade las mismas.
En los actos de control, cuando son llevados a cabo por rganos ajenos a la relacin jerrquica, pero en la
esfera del ejecutivo (por ejemplo: los tribunales de cuentas).
-Motivos de la impugnacin: segn el art 73 in fine del decreto 1759/72 los recursos administrativos podrn
fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, como a la oportunidad, merito o conveniencia del acto
impugnado o al inters pblico.
Cuando el particular cuestiona un acto basado en razones de legitimidad, significa que peticiona el
restablecimiento del ordenamiento jurdico violado, en cuanto ha infringido sus derechos. La autoridad debe
considerar la legitimidad en forma objetiva.
El mrito es la debida adecuacin entre causa, objeto y fin (Revidatti) y tiene cabida cuando hay
discrecionalidad. Tal como surge de lo expuesto, cuando se impugna un acto por inoportunidad o falta de
mrito, esa oportunidad debe necesariamente referirse al inters pblico y no basarse en lo inoportuno segn
el criterio del recurrente.
-Efectos del recurso de reconsideracin: algunos de los efectos ms importantes del recurso de
reconsideracin son:
Se considera abierto el acceso a la instancia judicial sin condicionamiento ni limitacin alguna; una vez
notificado del acto, el particular pueda acudir a la va judicial, sin interponer obligatoria ni potestativa
reconsideracin y haya tenido o no intervencin previa en el procedimiento que da lugar a la emisin del
acto.
Tal como lo dispone el art 88 del decreto 1759/72 el recurso de reconsideracin lleva implcito el recurso
jerrquico, por lo que, decidido aquel en forma expresa (resolucin denegatoria de reconsideracin) o tcita
(en caso de denegacin por ejemplo) deben elevarse las actuaciones dentro del plazo de 5 das al superior
que tramitara el segundo recurso antes mencionado.
Recibida las actuaciones por el superior este debe dar 5 das al interesado para que mejore o ampli los
fundamentos del recurso antes de que se comience a tramitar el jerrquico.
-RECURSO JERARQUICO
Concepto: es el recurso administrativo que se interpone a fin de que los ministros, el jefe de gabinete de
ministros, los secretarios presidenciales o el poder ejecutivo, segn los casos, ejerzan el control que es
inherente a tal carcter respecto de los actos administrativos dictados por el inferior y que tiene como efecto
principal, adems de dicho control, provocar el agotamiento de la va administrativa, previa a la va judicial.
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En sntesis, es todo recurso que se interpone para impugnar un acto ante el superior jerrquico del rgano que
dict dicho acto.
En este sentido, la jerarqua como principio de la administracin y la resolucin de los recursos
administrativos tienen una estrecha relacin, ya que el recurso es otorgado como beneficio de los
particulares, y los mismos al utilizarlos buscan conseguir en primer medida que se modifique el contenido
del acto que los perjudica y accesoriamente al no conseguir dicho cometido buscan agotar la va
administrativa para acceder a la judicial. Es por eso que la intervencin de los organismos jerrquicos en la
revisin de los actos emanados de los inferiores por medio del recurso es de suma importancia ya que
permite ejercer un control sobre los mismos y dar finalizacin a la va administrativa y habilitar la va
judicial. Gran parte de la doctrina le da an ms importancia diciendo que este recurso es la esencia de la
funcin administrativa y que existira por ms que no haya norma que lo regule.
-Tramite de los recursos jerrquicos:
-Plazo de interposicin del recurso: si el recurso jerrquico fuera interpuesto autnomamente, se deber
presentar dentro de los 15 das de notificado el acto administrativo a impugnar (art 90 decreto 1759/72). Si el
mismo recurso procediere en subsidio del de reconsideracin, tal como lo regula la reglamentacin, el rgano
deber elevar las actuaciones al superior y este deber otorgar precisamente 5 das para que el interesado
mejore fundamentos, equiparndolo de esta manera al particular que directamente interpuso el recurso
jerrquico. El superior jerrquico debe notificar fehacientemente al particular que las actuaciones cayeron en
sus despachos y que cuenta con un plazo no perentorio para mejorar fundamentos o ampliarlos, estando de
acuerdo la mayora de la doctrina que la simple notificacin del rechazo de la reconsideracin no es
suficiente para cumplir con los fines de la norma al darle la posibilidad al administrado para que mejores sus
exposiciones.
-Ante quien se interpone: Si bien el recurso jerrquico est dirigido al ministro o secretario de la Presidencia,
Jefe de Gabinete o al Poder Ejecutivo nacional, segn el caso, su presentacin no se efecta ante dicha
autoridad sino ante el rgano autor del acto impugnado. ste deber elevarlo dentro del trmino de 5 das y
de oficio al rgano competente para resolverlo. Le son aplicables, por supuesto, las reglas generales acerca
de las formas de presentacin de los recursos administrativos. Si el rgano inferior tuviere su propia mesa de
entradas, no por ello debera considerarse mal interpuesto el recurso que se presente por la mesa de entradas
del ministerio o secretara de la Presidencia. En tal caso corresponder a estos girar las actuaciones al emisor
del acto para que con su informe y los antecedentes del caso vuelva a elevar las actuaciones para su decisin
por el superior. Todo lo cual deber hacerlo indefectiblemente en el mismo plazo de cinco das que prev el
art. 90 del decreto 1759/72.
-Actos contra los que procede:procede contra actos definitivos o aquellos que impidan totalmente la
tramitacin del reclamo o pretensin del administrado (art 89 decreto 1759/72).
a)- En razn del rgano: el recurso jerrquico procede contra actos emanados de rganos de la
administracin central, incluso rganos desconcentrados pero no de entes descentralizados.
b)- En razn de la materia: puede impugnarse cualquier aspecto del acto; no cabe distinguir entre actos
administrativos y supuestos actos de derecho privado de la administracin, distincin que no encontramos en
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el decreto-ley 19.549/72, el cual es aplicable a todos los actos de la administracin central conforme su art.
1. No hay, por ende, exclusin alguna en razn de la materia.
c)- En razn del tipo de acto: debemos analizar los siguientes tipos de actos:
Actos administrativos en sentido estricto: la solucin del art. 89 del decreto 1759/72 es que se puede
impugnar el acto administrativo en sentido estricto, o sea el unilateral e individual o particular y adems
definitivo, asimilable a tal, no as el acto administrativo interlocutorio, ni tampoco los actos o medidas
meramente preparatorias.
Contratos administrativos: El criterio del decreto-ley, consustanciado con toda la tradicin administrativa
argentina, fue tutelar en sede administrativa no slo el derecho subjetivo sino tambin el inters legtimo. A
ello cabe agregar, desde 1994, los derechos de incidencia colectiva que tienen, tanta tutela judicial por todas
las vas del ordenamiento y no slo la administrativa, sino incluso el amparo. Tanto el particular co-
contratante de la administracin como los terceros afectados tienen derecho a impugnarlo ante la propia
administracin. La va recursiva no puede ser otra que la comn existente para los actos administrativos. En
especial, es procedente el recurso jerrquico.
Reglamentos: Los principios jurdicos aplicables y los recursos procedentes son los mismos sise trata de un
acto de alcance general dictado para situaciones de hecho indeterminadas o indeterminables, repetibles a
travs del tiempo o no. No cabe hacer distincin entre los llamados actos de alcance general de contenido
normativo y los actos generales pero no normativos. A tal efecto es indistinto cul es el acto que produce la
lesin para hacer indispensable la tutela del derecho agraviado. En conclusin, as como debe estimarse
procedente el recurso jerrquico contra los actos de aplicacin de un reglamento, tambin son aplicables las
aclaraciones expresadas respecto de la impugnacin del reglamento mismo.
-Actos excluidos de recurso jerrquico: estn excluidos del recurso jerrquico los siguientes supuestos de
actos de contenido particular o concreto: a)- Actos no productores de efectos jurdicos directos, tales como
dictmenes, proyectos, informes, etc. Respecto de los meros pronunciamientos administrativos, cabe
incluirlos en esta categora toda vez que no son hbiles para alterar la esfera jurdica del particular,
limitndose a fijar la posicin del Estado a su respecto, b)- Actos interlocutorios, o sea actos administrativos
productores de efectos jurdicos directos, pero que se refieran solamente a cuestiones de procedimiento,
siempre y cuando no sean equiparables a definitivos por impedir totalmente la pretensin del interesado, caso
en el cual el recurso es procedente, c)- Actos emanados de un ministro o de un secretario de la presidencia
que resuelven un recurso jerrquico. El recurso jerrquico no puede reiterarse por ante el Poder Ejecutivo
contra la denegacin producida de un anterior recurso jerrquico. Solamente si el acto lesivo proviene de un
ministro o de un secretario de la presidencia puede impugnrselo por recurso jerrquico ante el Poder
Ejecutivo.
Gordillo expone que el decreto o la decisin del Jefe de Gabinete resolviendo un recurso jerrquico slo
pueden ser impugnados ante el propio rgano por recurso de reconsideracin revisin, etc, quedando abierta
la va judicial. Al no existir autoridad administrativa alguna superior al Poder Ejecutivo ni haber propiamente
jerarqua entre el Presidente y el Jefe de Gabinete, mal puede interponerse recurso jerrquico contra sus actos
(Canosa discrepa con Gordillo en considerar con la misma jerarqua al Presidente y al jefe de gabinete,
diciendo que el presidente tiene jerarqua superior, as tambin dice, que sera perfectamente procedente un
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recurso jerrquico frente a algn acto del jefe de gabinete, y que corresponde su resolucin al presidente).
Respecto de los actos de Gobernadores e interventores federales, la alzada no procede contra ellos, tampoco
el recurso jerrquico.
-rgano que resuelve el recurso: en trminos generales, el recurso jerrquico es resuelto definitivamente por
los ministros y secretarios de la presidencia cuando el acto administrativo emane de alguno de los rganos
inferiores conforme surge del art 90 del decreto 1759/72.
Cuando el acto administrativo impugnado emanare de alguno de los ministros, el superior encargado de
resolver el recurso que se plantea contra dicho acto es el Jefe de Gabinete, rgano creado por la reforma
constitucional de 1994, ya que es el superior jerrquico de los dems ministros. Por eso es una cuestin que
no genera dudas, el jefe de gabinete resolver cualquier cuestin que emane de alguno de los rganos que
estn dentro de su estructura y sean inferiores. Pero la procuracin del tesoro de la nacin marco una postura
distinta diciendo que entre el jefe de gabinete y los ministros no hay jerarqua alguna, ambas figuras son
iguales, por ende, no puede sustituir al poder ejecutivo en la resolucin de recursos que no le corresponden y
si lo hace dichos actos deben ser ratificados por decreto, por haber sido actos dictados con incompetencia en
razn del grado.
Distinto sera el caso cuando el acto impugnado sea producido originariamente por un secretario de la
presidencia, el recurso jerrquico ser resuelto por el Presidente, dado que dichos rganos no integran el
denominado gabinete de ministros, no dependiendo por ende, del jefe de gabinete. Sin embargo, el
Presidente puede delegar en el jefe de gabinete la facultad de resolver recursos jerrquicos cuando se
presentara este supuesto
El autor Canosa insiste por mantener la postura contraria, la que incluso hallara tambin fundamento en la
esencia misma de la creacin de la figura del jefe de gabinete a efectos de aliviar las tareas del poder
ejecutivo.
-Motivos de la impugnacin: dada la amplitud que permite el control jerrquico, el recurso puede
interponerse en razones de legitimidad de derecho pblico o privado, nacional o internacional. Quedan
comprendidos los lmites a la discrecionalidad administrativa, tales como razonabilidad, buena fe, desviacin
de poder, etc. Va de suyo que tambin puede impugnarse el desacierto tcnico del acto, pues si el acto es
tcnicamente incorrecto es con ello ilegtimo; en tal sentido puede modernamente hacerse referencia al
concepto de regulacin tcnica. As tambin puede fundarse en razones de oportunidad, merito o
conveniencia (art 77 in fine decreto 1759/72).Debe tratarse de convencer al cuerpo que sta es la nica
solucin polticamente oportuna, la nica eficaz, la nica prctica. Ello lleva implcito que es la nica
razonable o justa, por ende la decisin que jurdicamente debe tomar. Tal vez ello no sea objeto de una
consideracin expresa en los dictmenes e informes que se produzcan en el trmite del recurso, es un
elemento que pesa en quienes tienen que decidir o informar y por ello es conveniente efectuar las mejores
consideraciones que uno pueda hacer en este sentido.
-Legitimacin para plantear el recurso:estn legitimados:
a)- Derecho subjetivo: puede interponer recurso jerrquico en primer lugar el titular de un derecho subjetivo,
esto es, una situacin tutelada en forma exclusiva y excluyente por el orden jurdico.
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b)- Inters legtimo: tambin puede interponer recurso jerrquico el titular de un inters legtimo, o sea quien
tiene una situacin jurdica tutelada en forma concurrente, como parte de un crculo definido y delimitado de
personas. Pueden interponer el recurso los diversos titulares de un mismo inters legtimo tanto en forma
conjunta, como individualmente. En todos los casos, lo que se resuelva respecto de uno afectar
naturalmente a los dems y ser por ello necesario en su caso citarlos como cointeresados.
c)- Derechos de incidencia colectiva: cabe reafirmar enfticamente que procede la legitimacin en sede
administrativa sobre la base de derechos de incidencia colectiva, sino se estara produciendo una importante
violacin al orden constitucional.
d)- Inters simple: no se admite el inters simple como legitimacin para interponer recurso jerrquico. Sigue
vigente el criterio clsico de que en tales casos slo pueden presentarse meras peticiones o denuncias.
-Plazo de resolucin del recurso: el plazo de resolucin del recurso es de 30 das a partir de la recepcin de
las actuaciones por parte de quien lo va a resolver y, si se abriera apertura a prueba, los 30 das corren a partir
de la presentacin del alegato o del vencimiento del plazo para hacerlo (art 91 decreto 1759/72). Al igual que
en la reconsideracin, si se produjere nuevas pruebas se contara a partir desde que se presente el nuevo
alegato. Si el interesado presentare el recurso directamente al rgano decisor, igualmente se contara el plazo
de resolucin desde que se hubieran recibido las actuaciones del inferior. En caso de transcurrir el trmino
fijado, el particular podr considerar el recurso como denegado sin necesidad de interponer pronto despacho.
-Dictamen jurdico: la resolucin del recurso administrativo se efecta a travs de un acto administrativo, el
cual requiere, con anterioridad a su emisin, el dictamen del servicio jurdico permanente del rgano que
debe decidir el recurso. La importancia del dictamen jurdico previo tiene una doble vertiente: a)- por un lado
constituye una garanta para los particulares, pues impide que se afecten sus derechos con el dictamen de
actos administrativos que no tienen la debida correspondencia con el ordenamiento jurdico, y b)- por otra
parte evita probables responsabilidades del Estado al advertir a las autoridades competentes acerca de los
vicios que el acto pudiera contener. No obstante, en ciertos supuestos, siempre vinculado ello a la resolucin
de los recursos jerrquicos, se recaba la opinin de la procuracin del tesoro de la nacin cuando: a)-
corresponda establecer jurisprudencia administrativa uniforme, b)- la ndole del inters econmico
comprometido requiera su atencin o c)- cuando el poder ejecutivo lo estime conveniente. El envi de las
actuaciones al mximo rgano asesor tambin puede ser solicitado a pedido de parte (de forma excepcional y
no siempre), siendo ello de gran utilidad cuando, por ejemplo, del expediente surjan diferentes opiniones
sobre una misma cuestin emanadas de rganos de distintos ministerios.
-Efectos: si hay resolucin favorable al administrado, los efectos del acto administrativo que resuelve el
recurso son la revocacin o modificacin del acto impugnado, incluso el superior puede suspender la
ejecucin del mismo mediante resolucin fundada y conforme las causales del art 12 de la ley 19.549
(Dromi).
-Recursos jerrquicos en los entes descentralizados (recurso jerrquico interno o menor Hutchinson -
Gordillo):Refirindose al recurso jerrquico en los entes descentralizados dice Hutchinson: algunos proponen
que a este recurso se lo califique de jerrquico menor o jerrquico interno para distinguirlo del jerrquico
queresuelven los ministros... Procede contra actos definitivos o asimilables. En realidad, excepto el trmite Y
la resolucin que corresponde a la autoridad superior del ente, en todo lo dems es idntico -plazos,
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legitimacin, etc.- al jerrquico propio o mayor." Asimismo dice Gordillo afirmando la postura de
Hutchinson que el recurso jerrquico funciona a nivel interno dentro de las entidades descentralizadas (debe
llamrselo interno o menor), cuando es necesario agotar esa instancia o va administrativa antes de acudir
directamente a la justicia y el recurso de reconsideracin lleva implcito tanto el jerrquico como la alzada,
segn corresponda.
Existe, adems, una distincin conceptual entre recurso jerrquico propio e impropio. El primero sera
aquel que se emplea para impugnar actos de rganos dependientes del Poder Ejecutivo en la administracin,
esto es, rganos sujetos a su jerarqua: De all que propiamente se recurra en forma jerrquica. El
segundo, en cambio, sera el medio de impugnacin para atacar actos de las entidades descentralizadas (entes
autrquicos, empresas del Estado) ante el Poder Ejecutivo. Dado que tales entidades estn sometidas a un
contralor administrativo pero no estrictamente a un poder jerrquico;o sea, dado que si bien existen
facultades de supervisin del Poder Ejecutivo, dichos entes no estn estrictamente sometidos a su jerarqua,
no puede entonces decirse propiamente que se recurra en va jerrquica; de all pues lo de recurso
jerrquico impropio.
El recurso jerrquico impropio es aquel que se interpone ante el Poder Ejecutivo contra una decisin de las
autoridades superiores de un ente descentralizado de la administracin nacional. Se lo denomina impropio
en cuanto el ente no est sometido stricto sensu a la jerarqua del Poder Ejecutivo; por eso algunos autores
prefieren llamarlo recurso de alzada. Se rige en general por los mismos principios que el recurso jerrquico
propio, existiendo muy pocas diferencias entre ambos.
En cuanto a su procedencia el autor Gordillo establece que el recurso jerrquico impropio procede solo
cuando una norma lo autoriza. Dicho criterio se funda en que si la ley de creacin viene expresamente a
quitar competencia al Poder Ejecutivo en determinado sector de la administracin, se requiere texto expreso
para poder interpretar excepciones a tal restriccin de la competencia de la administracin central. Sin
embargo, es de sealar que tal solucin no parece ajustarse al derecho argentino, en que el principio
constitucional de que el Presidente es el jefe supremo de la Nacin y tiene a su cargo la administracin
general del pas, da sustento para sostener que el contralor del Poder Ejecutivo sobre los entes autrquicos
es de ndole constitucional, por lo que no necesita que una norma expresamente lo acuerde para ser
procedente; e incluso, puede ser procedente aunque una norma legislativa quiera expresamente excluirlo, si
dicha exclusin constituye una irrazonable restriccin de las facultades de contralor del Poder Ejecutivo.
Respecto a sobre qu actos son susceptibles de impugnacin va recurso jerrquico impropioel recurso es
procedente en todo lo que se refiere a problemas de derecho pblico; no, en principio, en lo que se refiere al
derecho privado. Pero esta ltima solucin no debe tomarse muy a la letra, porque en la generalidad de los
casos hay elementos de derecho pblico tambin en el objeto del acto, y el recurso es as procedente.
En lo que atae a los fundamentos de su interposicin, mientras que el recurso jerrquico propio procede
tanto por razones de legitimidad como de oportunidad, el impropio, de acuerdo con la doctrina tradicional,
solamente por razones de legitimidad, salvo que una norma expresa lo acuerde por razones de oportunidad.
Dentro de ese concepto, cabe dejar claramente sentado que el recurso procede no slo en lo que se refiere al
ejercicio de facultades regladas, sino tambin a los lmites a las facultades discrecionales; y que la as
llamada discrecionalidad tcnica, no constituye en verdad una discrecionalidad irrevisable, sino el respeto
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a reglas de tcnica, las que a su vez dependen de un criterio objetivo, tcnico, no de oportunidad o mrito.
Por ello tales cuestiones tcnicas integran el concepto de legitimidad y son revisables por recurso jerrquico
impropio, incluso dentro de la doctrina tradicional. Demostrado el error tcnico de un acto, el mismo es
ilegtimo y debe ser revocado por el Poder Ejecutivo.
Lo que respecta a su forma de interposicin, debe presentarse ante la Secretara de Estado respectiva, pero si
se lo presenta al mismo ente autrquico o empresa del Estado, el recurso debe no obstante ser elevado por
stos al Poder Ejecutivo. La decisin del recurso jerrquico impropio slo puede ser hecha por el Poder
Ejecutivo, y los ministros y secretarios carecen de facultades no slo para resolver el recurso por s sino
tambin para revocar de oficio el acto. La resolucin del recurso podr generar algunos de los siguientes
efectos: el poder ejecutivo puede confirmar, revocar, sustituir o modificar el acto objeto de la impugnacin.
-RECURSO DE ALZADA
Concepto: el recurso de alzada es aquel que permite a la administracin central ejercer el control de tutela
contra todo acto administrativo emanado del rgano superior de un ente descentralizado.
El art 94 del decreto 1759/72 dispone que contra los actos administrativos definitivos o que impiden
totalmente la tramitacin del reclamo o pretensin del recurrente emanadas del rgano superior de un ente
autrquico, incluidas las universidades nacionales proceder, a opcin del interesado, el recurso
administrativo de alzada o la accin judicial pertinente.
Por su parte el art 95 establece que la eleccin de la va judicial har perder la administrativa; pero la
interposicin del recurso de alzada no impedir desistirlo en cualquier estado a fin de promover la accin
judicial, ni obstar a que se articule sta una vez resuelto el recurso administrativo.
-Trmite del recurso de alzada:
-Plazo de interposicin: este recurso debe ser interpuesto dentro de los 15 das de notificado el acto a
impugnar, desde luego, contados a partir del da siguiente de la notificacin.
-Actos contra los que procede: el recurso de alzada procede contra actos administrativos definitivos o
asimilables a definitivos, y deben emanar del rgano superior de una entidad descentralizada.
Uno de los principales problemas que se suscit luego de la modificacin del decreto 1759/72 fue la
procedencia del recurso respecto de actos emanados de empresas o sociedades de propiedad total o
mayoritaria del Estado nacional, ya que a estas tambin se les aplica el rgimen que las regula en el derecho
privado y en la ley de sociedades comerciales 19.550. Pero el problema de esclareci cuando el art 98 bis del
decreto 1759/72 fue derogado por el art 4 del decreto 1883/93 que reza: los actos administrativos definitivos
o asimilables que emanaren del rgano superior de empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria
del Estado nacional sern recurribles mediante recurso de alzada previsto en el Artculo 94 del rgimen
aprobado por Decreto N 1759 de fecha 3 de abril de 1972. Este recurso no proceder contra los actos
inherentes a la actividad privada de la empresa o sociedad en cuestin.
Canosa entiende que la redaccin del nuevo artculo recepta una realidad, ya que era innegable el dictado de
actos administrativos por parte de estos entes, sobre todo en la celebracin de contratos administrativos, lo
que hace totalmente constitucional y procedente el recurso analizado. Distinta es la situacin de los
denominados actos inherentes a la actividad privada de esas personas jurdicas, lo que, por sus
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caractersticas, los hace insusceptibles de recurso alguno (posicin que recepta la doctrina de la procuracin
del tesoro de la nacin).
-rgano ante el cual se presenta el recurso: el recurso debe presentarse ante el rgano que dicto el acto
impugnado y de all elevarlo en el plazo de 5 das y de oficio al ministerio o secretara de la Presidencia en
cuya jurisdiccin acte el rgano emisor del acto. Desde luego, si esta elevacin no se realiza dentro del
trmino de 5 das y de oficio, corresponder que el particular interponga la reclamacin en queja por
defecto de procedimiento. Si sta tampoco da resultado, queda la alternativa de interponer un amparo por
mora de la administracin; o presentar copia del escrito del recurso en el ministerio respectivo o secretarade
la Presidencia, aclarando las razones de la presentacin en dicha sede y solicitando su tramitacin. Si el
escrito fue presentado en el ministerio o secretara de la presidencia, corresponder que giren el expediente al
ente descentralizado de que se trate, para que acompaen las actuaciones y devuelvan para su ulterior
tramitacin.
-rgano que resuelve el recurso: el ministro o secretario de la presidencia de la nacin en cuya jurisdiccin
actu el ente autrquico son los responsables y competentes para resolver el recurso (art 96 decreto 1759/72).
Tambin podra ser competencia del jefe de gabinete de ministros en el caso de que el ente autrquico en
cuestin actu en dicha jurisdiccin (por ejemplo: si el acto a impugnar emano de una universidad nacional,
el ente encargado del control de tutela ser el ministerio de educacin).
-Plazo de resolucin: el plazo de resolucin de este recurso es de 30 das, al igual que el recurso jerrquico,
cuyas normas son de aplicacin supletoria sobre algunos aspectos del recurso de alzada.
-Motivos por los que procede: en principio, si el rgano autrquico es creado por el poder ejecutivo el control
as amplio, es decir, abarcativo de la legalidad y de la oportunidad, merito o conveniencia. Pero cuando el
ente descentralizado autrquicamente fuere de los creados por el Congreso en ejercicio de sus facultades
constitucionales, en ese caso el recurso de alzada slo ser procedente por razones vinculadas a la
legitimidad del acto; salvo que la ley autorice el control amplio que abarca la oportunidad, merito o
conveniencia, ya que, el Congreso decidi darle a esa entidad autrquica la facultad de determinar esa
oportunidad merito o conveniencia, sin darle posibilidades al ejecutivo de que se inmiscuya en dicha
decisin, debido a que al ser una entidad autrquica descentralizada no depende jerrquicamente del poder
ejecutivo (art 97 primera parte decreto 1759/72).
-Efectos del recurso: segn el art 97 in fine del decreto 1759/72 en caso de aceptarse el recurso, la resolucin
se limitar nicamente a revocar el acto impugnado, pudiendo sin embargo modificarlo o sustituirlo con
carcter excepcional si fundadas razones de inters pblico lo justificaren.
En este sentido explica Gordillo que en cuanto a los alcances de la decisin, el Poder Ejecutivo slo puede
confirmar o revocar el acto del ente descentralizado por motivos de legitimidad, pero no modificarlo ni
sustituirlo por otro, y menos por razones de oportunidad.En esa lnea de pensamiento, se ha sostenido
tambin que el Poder Ejecutivo Nacional, en el caso particular de las sociedades del Estado, no slo no
podra sustituir o modificar el acto, sino que tampoco podra ni siquiera revocarlo y que, ms an, debera
meramente limitarse a impartir las instrucciones pertinentes al Directorio de la entidad para que proceda a
dejar sin efecto el acto sometido a control. Esas instrucciones seran de cuestionable valor jurdico, dada la
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inexistencia de relacin jerrquica de esas autoridades con la administracin central. Ello relativiza una vez
ms la procedencia real y til de la alzada.
Como conclusin final Gordillo manifiesta su rechazo a este recurso citando un precedente de los EE.UU
que ha conducido a que se considere ilegtimo cualquier intento de la administracin central de influenciar la
decisin del ente descentralizado, pues con ello se priva al particular del debido proceso legal ante el ente,
que por definicin debe ser imparcial e independiente. A nadie se le ocurrira la interposicin de un recurso a
la consideracin de la administracin central.
-RECURSO DE REVICION
Concepto: este recurso tiene carcter extraordinario o excepcional, ya que tiende a permitir la impugnacin
de aquellos actos administrativo que tienen carcter firme, traducindose ello en una excepcin al principio
de estabilidad de los actos administrativos. El carcter excepcional esta dado tambin por la razn de que
este recurso procede nicamente en unos pocos supuestos establecidos expresamente por ley. Se debe aclarar
que es recurso est regulado en la ley y no en el decreto 1759/72 como los dems medios de impugnacin ya
que necesariamente debe estar regulado en una norma de rango legal porque representa una excepcin al
carcter de estables de los actos administrativos. Este recurso tiene carcter excepcional tambin en el
sentido de que el particular puede elegir entre esta va o la va judicial, ya que en teora en acto firme agota la
instancia administrativa.
Contra los decretos del Poder Ejecutivo, que cierran el trmite administrativo, no cabe en principio recurso
administrativo alguno; pero ese criterio es objeto de excepcin. La Procuracin del Tesoro, en efecto, ha
interpretado que dichos actos, por su condicin en cierto modo similar a las sentencias de la Corte Suprema
(en cuanto agotan la ltima instancia existente, dentro de su respectivo orden el administrativo y el judicial
), deben ser impugnables, al igual que stas, por un recurso de revisin ante el mismo rgano autor del
acto. Al efecto se consider de aplicacin analgica la regulacin que la ley 50 hace del citado recurso con
referencia a la Corte Suprema, y es por ello que existe en la actualidad tal recurso administrativo de revisin.
-Causales que admiten la procedencia del recurso de revisin:el art 22 de la ley 19.549 establece que podr
disponerse en sede administrativa la revisin de un acto firme:
a)- Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, hyase pedido o no su aclaracin (la parte
dispositiva es la parte donde se resuelve, y se refiere este inciso al caso donde haya una contradiccin de esta
parte resolutiva con el derecho, los hechos, etc, lo que permitira presumir que cualquier acto que presente
vicios en el objeto-causa puede ser revisado por recurso de revisin).
b)- Cuando despus de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se
ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero (admite dos
supuestos: a)- cuando los documentos decisivos sean recobrados, es decir, que eran conocidos pero por
causas externas no pudieron ser presentados, y b)- los documentos decisivos cuya existencia se ignoraba).
c)- Cuando hubiere sido dictado basndose en documentos cuya declaracin de falsedad se desconoca o se
hubiere declarado despus de emanado el acto.
d)- Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinacin
fraudulenta o grave irregularidad comprobada (se necesita sentencia judicial firme que declare tales
situaciones).
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e)- Gordillo enumera una causal ms de revisin: cuando habindose dictado en virtud de prueba testimonial
o de posiciones, alguno de los testigos o la parte absolvente fueren condenados como falsarios en sus
declaraciones.
-Trmite del recurso de revisin:
-rgano ante quien se interpone el recurso: segn Canosa el recurso se interpone ante quien dicto el acto
administrativo. No obstante, si el interesado eligiera que el recurso de revisin fuera resuelto por el superior,
se aplicaran las reglas de los recursos jerrquicos, con relacin a la presentacin del recurso en la propia sede
de quien lo va a resolver.
-rgano que resuelve el recurso:a eleccin del interesado, puede resolver el recurso el mismo rgano que
dicto el acto administrativo, o el superior jerrquico. Canosa opina que se trata de un recurso autnomo, por
ello, si el particular desea que lo resuelva el mismo rgano se aplica el procedimiento del recurso de
reconsideracin que tiene incorporado implcitamente el jerrquico, pero si elige que lo resuelva el superior,
el recurso seguir el procedimiento del recurso jerrquico.
-Plazo de interposicin: est contemplado en el art 22 segunda parte de la ley 19.549 que establece que el
pedido deber interponerse dentro de los DIEZ (10) das de notificado el acto en el caso del inciso a). En los
dems supuestos podr promoverse la revisin dentro de los TREINTA (30) das de recobrarse o hallarse los
documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos
indicados en los incisos c) y d).
De la interpretacin de esta ltima parte del artculo podemos analizar las siguientes variantes:
I)- Si se tratare del supuesto del inc. a, deber presentarse el recurso dentro de los 10 das de notificado el
acto administrativo, lo que conlleva a que no se d el requisito de firmeza, ya que para que el acto este firme
deben pasar los 15 das previstos para impugnar el acto mediante el recurso jerrquico, que an no se han
cumplido. Lo que llevara a pensar en que no estamos entonces frente a un recurso de revisin sino frente a
una mera aclaratoria.
II)- En el caso del inc. b, el plazo es de 30 das, a contar desde: a)- se hallaren los documentos ignorados, o
b)- cesare la obra del tercero o la fuerza mayor que impide recobrar documentos ya conocidos.
III)- Cuando se dieren los supuestos del inc. c, el plazo es de 30 das contados desde que el interesado
hubiere conocido la sentencia firme de declaracin de falsedad del documento que antes era desconocida, o
conocida luego del dictado del acto administrativo a impugnar.
IV)- En los supuestos del inc. d, tambin el plazo es de 30 das contados desde el da en que el interesado
tenga cabal conocimiento de la sentencia firme que declare tales cuestiones.
-Plazo de resolucin del recurso: el plazo de resolucin no est estipulado expresamente en el art 22 de la
ley, pero luego de la reforma instrumentada por el decreto 1883/93 Canosa opina que debe ser de 30 das ya
que este plazo lo tienen en comn los recursos jerrquico y de reconsideracin. El momento desde el cual se
deben contar esos 30 das variara si el expediente se abri a prueba, debindose examinar, en este caso, si se
hubiera presentado o no alegato. Pero al no decir nada la ley, es conveniente que se aplique el art 10 del
decreto-ley 19.549 en favor del administrado, el cual dispone que la administracin tiene para pronunciarse
60 das, luego del cual el administrado puede requerir pronto despacho y si nada dice dentro de los 30 das
siguientes se considera que hay silencio expreso de la administracin. El dictamen jurdico sobre el acto que
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resuelve el recurso es obligatorio. Lo que no es obligatorio es el planteamiento de este recurso ya que no
agota la va administrativa, sino que solo servira para interrumpir los plazos dentro del procedimiento.
-Actos contra los que procede: solo procede este recurso contra actos definitivos de carcter firme.
-Efectos de la decisin: Hutchinson establece en el comentario del art 22 de la ley que la decisin del recurso
que pronunciare el rgano que lo resuelve seria confirmatoria o revocatoria del acto impugnado
anteriormente. La revocatoria del acto firme provocara todos sus efectos, salvo los derechos adquiridos por
terceros de buena fe.
-RECURSO O RECLAMO DE QUEJA
Concepto: el ordenamiento jurdico debe dotar de herramientas al particular interesado para que solicite, ante
el rgano correspondiente de la administracin, la correccin de los defectos del trmite y el cumplimiento
de los plazos dentro del procedimiento administrativo. El art 71 del decreto 1759/72 establece: podr
ocurrirse en queja ante el inmediato superior jerrquico contra los defectos de tramitacin e incumplimiento
de los plazos legales o reglamentarios en que se incurrieren durante el procedimiento y siempre que tales
plazos no se refieran a los fijados para la resolucin de recursos.
Canosa dice que estamos frente a una de las tantas herramientas que manifiestan los principios de celeridad,
economa, sencillez y eficacia de los tramites, o mejor dicho, que se trata de un instrumento en manos del
particular interesado para que dichos principios se cumplan y, adems, representa una manifestacin del
poder jerrquico dado que ser el superior el encargado de revisar, en este sentido, el modo de actuacin o el
tiempo de tramitacin del expediente por parte del inferior.
-Naturaleza jurdica de la queja: segn Canosa la queja no representa una tipo de recurso administrativo,
dado que no existe en su objeto la intencin de impugnar acto administrativo alguno, situacin central para
verificar si nos encontramos o no frente a un recurso administrativo. En definitiva, la finalidad de la queja es
lograr la modificacin de una conducta administrativa, no de un acto. Tambin rechaza la idea de que se trate
de un reclamo administrativo, instituto reservado para otras circunstancias dentro del procedimiento. La
queja en definitiva reviste simplemente la calidad de una va administrativa, distinta a la del recurso, dado
que se est juzgando una conducta y no un acto. Hutchinson en cambio opina que la queja es un reclamo
administrativo ya que no presenta plazo de interposicin (caracterstica comn a los reclamos), tambin
porque la mismas ley trata a la queja antes que a los recursos y por ultimo porque la queja no solo abarca
defectos en actos, sino en hechos u omisiones.
-Fundamento y objeto: la mayora de la doctrina opina que el fundamento principal de esta va administrativa
es poner en manifiesto los principios de economa, celeridad, sencillez y eficacia de los trmites y
procedimientos administrativos.
Sobre su objeto, el art 71 del decreto 1759/72 establece que este instituto trata de eliminar los defectos de
trmite y obligar al cumplimiento de los plazos procedimentales por parte del rgano inferior encargado de
llevar adelante el mismo.
Defectos de tramite: tal como lo sostiene la doctrina la palabra defectos debe ser entendida en un sentido
amplio, comprensivo de actos, hechos y omisiones que representen imperfecciones, irregularidades,
anormalidades, deficiencias o anomalas que afecten el normal desarrollo de un procedimiento administrativo
determinado. La determinacin de la existencia de un defecto de tramitacin constituir una cuestin de
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hecho a analizar en cada caso en particular (por ejemplo: falta de elevacin de recursos jerrquicos, omisin
de requerir la produccin de dictmenes jurdicos, informes tcnicos, negativa a dejar constancias de la
presentacin de escritos, rechazo de escritos, falta de resolucin a pedidos de prrroga de plazos,
irregularidades en la produccin de pruebas, etc.
Incumplimiento de plazos: la administracin lenta o directamente inactiva no solo lesiona los derechos de los
particulares interesados que intervienen en el procedimiento, sino que tambin agravia a la ciudadana en
general porque su accionar se traduce en una rueda de funcionamiento lento y deficiente que supone el mal
gasto de los recursos recaudados con los dineros de los contribuyentes. Procede contra el incumplimiento de
plazos legales como reglamentarios.
-Trmite de la queja:
-Sujetos: el sujeto activo puede ser toda persona que interviene en un procedimiento administrativo. Es
requisito inexcusable para el planteamiento de la queja el hecho de que quien la interpone sea parte en el
procedimiento de que se trate, a diferencia de lo que sucede en los recursos en que un tercero puede
presentarlos, siempre que se hallen afectados sus derechos, la deficiencia en el tramite o el incumplimiento
de los plazos no puede afectar los derechos de nadie que no sea parte en el expediente administrativo.
El sujeto pasivo ser el rgano de la administracin que incumpli con los plazos o ejecuto el procedimiento
con deficiencias.
En cuanto al sujeto decisor, es el superior jerrquico inmediato al rgano que dirige el tramite donde se
incumpli el plazo o se incurri en el defecto de trmite. O sea es el superior jerrquico inmediato al sujeto
reclamado.
-Plazo de presentacin: el decreto 1759/72 no establece plazo alguno para interponer la queja, lo que no
debemos atribuirlo a una omisin del legislador, dado que no estamos frente a un recurso, sino que se debe a
que es difcil estimar un momento preciso desde el cual debe contarse un plazo, cuando hablamos de
defectos de trmites y de omisiones. Canosa expresa tambin que la queja debe ser interpuesta directamente
ante el superior, quien es en definitiva el que resuelve.
-Sustanciacin y plazo de resolucin de la queja: el art 71 ultima parte del decreto 1759/72 establece que la
queja se resolver dentro de los cinco (5) das (a partir de la presentacin de la queja o desde la presentacin
del informe si fuere requerido), sin otra sustanciacin que el informe circunstanciando que se requerir, si
fuere necesario. En ningn caso se suspender la tramitacin del procedimiento en que se haya producido y
la resolucin ser irrecurrible.
-Consecuencias de la decisin: el art 72 del decreto 1759/72 dispone que el incumplimiento injustificado de
los trmites y plazos previsto por la Ley de Procedimientos Administrativos y por este reglamento, genera
responsabilidad imputable a los agentes a cargo directo del procedimiento o diligencia y a los superiores
jerrquicos obligados a su direccin, fiscalizacin o cumplimiento; en cuyo caso y cuando se estime la queja
del artculo anterior o cuando sta no sea resuelta en trmino al superior jerrquico respectivo deber iniciar
las actuaciones tendientes a aplicar la sancin al responsable. Adems no es necesaria la interposicin y
resolucin de la queja para poder presentar ante el juez un amparo por mora de la administracin.
-Diferencias entre la queja y el amparo por mora (Gordillo):ambos institutos fueron creados para tatar de
combatir uno de los mayores defectos en los que incurre la administracin, el silencio o directamente la
inactividad, afectando los derechos de los particulares.
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La reclamacin en queja se utiliza en la va administrativa, mientras que el amparo por mora de la
administracin en la va judicial. A ellos cabe agregar la institucin del silencio, por medio de la cual el
interesado puede optar por considerar denegada su peticin, transcurridos los plazos para la toma de decisin
sobre el fondo del asunto y proseguir con otras vas de impugnacin.
El amparo por mora se desarrolla orgnicamente dentro del proceso, pues su tramitacin y resolucin es
efectuada por rganos jurisdiccionales stricto sensu; sin embargo, los efectos que produce se refieren al
procedimiento administrativo, ya que su finalidad es que se intime a la administracin a dictar la resolucin o
realizar el trmite omitido, por lo tanto apunta a que contine un procedimiento administrativo atrasado o
paralizado. Conviene tambin advertir, desde el comienzo, que el particular puede utilizar indistintamente
tanto la reclamacin en queja como el amparo por mora, sin que la articulacin de uno perjudique al otro o
dependa de l; son independientes entre s. El reclamo administrativo en queja no es un requisito previo a la
interposicin del amparo por mora: ste puede iniciarse directamente ante la justicia, sin necesidad de haber
acudido previamente en queja a la propia administracin. Si bien se lo piensa, sera un despropsito exigir el
agotamiento de la va administrativa, cuando la administracin simplemente se niega a pronunciarse o se
demora ms all de los plazos legales o simplemente razonables. Nada impide articular simultneamente la
queja en sede administrativa y el amparo por mora en sede judicial.
Respecto de los rganos que las resuelven, decimos que el amparo por mora es presentado y resuelto ante la
justicia, mientras que la queja es interpuesta y resuelta por el inmediato superior jerrquico del rgano
administrativo que se encuentra inactivo o fue pasible de incurrir en algn defecto.
En cuanto a las materias por las que proceden ambos supuestos, decimos que la queja es procedente cuando
no se respetan los plazos de resolucin de tramites o cuando hay algn defecto en el diligenciamiento de los
mismos, en cambio el amparo por mora procede ante el incumplimiento de resolver cualquier peticin del
particular en los plazos fijados, o en caso de no existir estos cuando se exceda el lmite de lo razonable.
-ACLARATORIA-
Concepto: se trata de una va administrativa conjuntamente con la queja y la rectificacin de errores
materiales y no de un recurso propiamente dicho (Canosa). Este instituto sirve para peticionarle a algn
rgano administrativo que aclare, explique o despeje ambigedades respecto del acto, por lo que resulta
evidente que no hay impugnacin alguna. Por ende, al no ser un recurso administrativo no produce ninguno
de los efectos propios de estas vas de impugnacin.
No obstante algunos autores lo consideran como un recurso ya que, indudablemente en un recurso de
reconsideracin podra el interesado solicitar al rgano administrativo que dicto el acto que aclare
determinada cuestin, lo que deber examinarse con el conjunto de impugnaciones que englobe dicho
recurso. Si de la presentacin hecha de esta forma la administracin considerare nicamente la peticin de
aclaracin, deber darle trmite pero no como recurso sino como aclaratoria. De todas formas la mayora de
la doctrina considera que frente a la presentacin de alguna de estas vas pero que resulta difcil deducir cual
es la solicitada por el administrado, el rgano administrativo tiene la obligacin de darle tramite de recurso
administrativo por imperio de los principios del procedimiento, y en su caso intimar al particular para que
manifieste cul es su intencin con el pedido, si impugnar o solo pedir la aclaratoria, en su defecto deber
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subsanar los defectos formales que contena el escrito en caso de tratarse de un recurso teniendo que
presentarse en un plazo perentorio fijado por la administracin.
-Tramite de la aclaratoria:
-Sujetos: la aclaratoria puede ser presentada por quien tiene legitimacin para intervenir en un procedimiento
administrativo, esto es un derecho subjetivo o inters legitimo. Pero tambin la aclaracin puede ser
efectuada de oficio por la propia administracin.
-Casos en los que procede: estn contemplados expresamente en el art 102 del decreto 1759/72:
a)- Cuando exista contradiccin en la parte dispositiva del acto: debe tratarse de una mera contradiccin ya
que si tuviera una entidad tal que provoca la nulidad del acto administrativo, debera presentarse el recurso
pertinente.
b)- Cuando exista contradiccin entre la parte dispositiva y la motivacin (considerandos) del acto: Canosa
opina que si el rgano administrativo no aclarare, conforme a la peticin del interesado, debe estarse a lo
expuesto en la parte dispositiva.
c)- Cuando sea necesario suplir cualquier omisin sobre alguna o algunas de las peticiones o cuestiones
planteadas: frente a este supuesto la doctrina considera que el interesado puede plantear el recurso que
corresponda y la via de aclaratoria. Pero Canosa aclara al respecto que para que procesa la aclaratoria en este
supuesto debe tratarse de omisiones de tipo menor y no una omisin tal que lleve a declarar la nulidad
absoluta del acto, debiendo plantearse en ese supuesto el medio impugnativo correspondiente (recursos
administrativos).
-Actos contra los que procede: nicamente procede la va de aclaratoria contra actos definitivos segn el art
102 del decreto 1759/72.
-Plazos: el plazo para interponerla es de 5 das contados desde la notificacin del acto correspondiente. El
mismo plazo rige para que se decida.
-rgano ante el cual se presenta y que es competente para su decisin: la va de aclaratoria se presenta ante el
mismo rgano que dicto el acto, el cual adems est facultado tambin para resolverlo. Slo el rgano que
dict el acto puede formalmente aclararlo, y que si el sentido del acto es precisado, desentraado o
establecido por un rgano superior o por la justicia, estamos ante un caso de interpretacin.
-rganos contra los cuales procede: la aclaratoria procede contra cualquier autoridad administrativa
(centralizada o descentraliza), incluso el presidente de la nacin (Hutchinson).
-Efectos de la aclaratoria: la aclaracin que hace el rgano supone que la sustancia del acto es la misma y que
solo se subsana una omisin, una ambigedad o una contradiccin. Sus efectos son retroactivos y se
considera el acto aclarado como si lo estuviera desde su nacimiento. Por ltimo, cabe aclarar que si el acto es
completamente oscuro e impreciso, en cuanto a qu clase de acto es o qu personas o cosas afecta, es un acto
inexistente insusceptible por tanto de aclaracin; si se dictara un acto que pretendiera denominarse
aclaratorio, l slo puede valer como un acto nuevo, por tanto nicamente para el futuro (Gordillo).
-RECTIFICACION DE ERRORES MATERIALES concepto:se trata de una va que tiende a rectificar un
error material, de hecho o aritmtico, o a corregir solo defectos de expresin y que de ninguna manera puede
considerarse como recurso administrativo, ya que no hay impugnacin de acto administrativo alguno.
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-Tramite de la rectificacin de errores materiales:
-Sujetos:la rectificacin de errores materiales debe ser dispuesta por el rgano que dicto el acto
administrativo, tanto sea de oficio como a solicitud de parte o de un rgano superior. En consecuencia, debe
presentarse ante el mismo rgano que dicto el acto administrativo en cuestin.
-Objeto: tal como lo dispone el art 101 del decreto 1759/72 esta va tiende a que se rectifiquen errores
materiales o de hecho y los aritmticos. Debe tratarse de una enmienda que no altere lo sustancial del acto
administrativo, por lo que se trata siempre de corregir un error en lo externo y no en lo interno del concepto
y, por ello, la rectificacin se halla condicionada a que nunca pueda efectuarse de forma tal que cambie el
sentido del acto en cuestin. Los motivos de impugnacin de estos recursos son solamente errores materiales
que se puedan haber deslizado en el acto, tales como errores numricos, aritmticos, patronmicos,
geogrficos, gramaticales, de puntuacin, de acentuacin, tipeo, traduccin, etc. Por tratarse de un instituto
que puede agraviar la seguridad jurdica sebe aplicrselo con sentido restrictivo.
-Ante quien se presenta: el reclamo por rectificacin de errores materiales se presenta ante el mismo rgano
que dicto el acto administrativo.
-Plazos: por su propia naturaleza no tiene plazo de interposicin. El decreto que lo regula no fija un plazo de
resolucin, debindose aplicar los principios del art 10 de la ley 19.549 en materia de silencio de la
administracin, que dispone: el silencio o la ambigedad de la Administracin frente a pretensiones que
requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarn como negativa. Slo mediando disposicin
expresa podr acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo
determinado para el pronunciamiento, ste no podr exceder de SESENTA das. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requerir pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA das sin producirse
dicha resolucin, se considerar que hay silencio de la Administracin. En su defecto, tambin se podr
utilizar directamente la aclaratoria o el recurso administrativo pertinente (Canosa).
Hutchinson por su parte opina que cuando es el particular quien pide la rectificacin, corresponde aplicar el
art 26 del decreto 1759/72 dndole un plazo de 3 das a la administracin para que se expida sobre el pedido,
ya que puede presentarse la posibilidad de que la administracin caiga en una negacin tacita o silencio
negativo respecto de lo solicitado.
-Efectos: subsanar los errores materiales deslizados en la emisin o instrumentacin del acto administrativo.
Los efectos de la decisin son retroactivos, y debe considerarse al acto administrativo corregido como si
fuere el original estimndoselo correcto desde el momento del dictado.
UNIDAD VII
EL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO: EXTENSIN. TEORAS
1. La primera teora considera que el derecho procesal administrativo es aquel que abarca todo el
procedimiento en s mismo (procedimiento en sede administrativa y en sede judicial), dado que el
administrado en cualquier de las etapas goza de garantas propias de cualquier proceso.
2. Una segunda teora considera que el proceso administrativo comienza con la impugnacin del acto
administrativo en sede administrativo abarcando adems todo el proceso de impugnacin en sede
judicial. Dado que a partir de ese momento se inicia la impugnacin de un acto administrativo.
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3. Una tercer teora considera que se el proceso administrativo abarca el periodo de impugnacin del
acto administrativo en sede judicial, previo agotamiento de la va administrativa. De acuerdo a esta
teora se recurre a sede judicial por qu existe un conflicto que debe ser dirimido por un juez.
LA JURISDICCIN ADMINISTRATIVA:
De acuerdo a lo establecido en nuestra Constitucin Nacional, la administracin no podra ejercer funcin
administrativa dado que se trata de una facultad propia del poder judicial, ello se desprende de los arts.
- Art. 18: juez natural,
- Art. 29: facultades extraordinaria,
- Art. 109: la prohibicin al poder ejecutivo para ejercer funciones jurisdiccionales,
- Art. 116: el poder judicial y su conocimiento en todas las causa
Pero la Corte Suprema de Justicia de la Nacin a determinado que la administracin puede llevar adelante
funcin jurisdiccional, siempre que la misma garantice la existencia de un control judicial suficiente (en sede
judicial).
Esta conclusin se desprende del fallo Fernndez, Arias Elena y otros C/ Poggio, Jos , y especialmente
de los considerandos 5,9,10,12,13, 14 y 19 ( votos mayoritarios); del fallo ngel Estrada y cia c/ Resol-
sec.ener. y puertos y el fallo emitido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos Baena Ricardo y
otros VS. Panam
Fallo Fernndez, Arias Elena y otros C/ Poggio, Jos: Considerandos
a- Considerando 5: que como punto de partida es preciso advertir que el reconocimiento de
facultades jurisdiccionales a rganos administrativos es uno de los aspectos que en, mayor grado,
atribuyen fisonoma relevante al principio atinente a la divisin de poderes. Esta tpica modalidad del
derecho pblico actual, no ha surgido como consecuencia de especulaciones tericos. Tampoco
expresa ni encubre una determinada concepcin del Estado. Muy por el contrario constituye uno de
los modos universales de responder, pragmticamente, al premiso reclamo de los hechos que
componen la realidad de este tiempo, mucho ms vasta y compleja que la que pudieron imaginar los
constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de que una administracin gil, eficaz, y de
dotada competencia amplia es instrumento apto para asegurar, en determinados aspectos,
fundamentales inters colectivos de contenido econmico y social, los que de otra manera solo
podran ser tarda o insuficientemente satisfechos.
b- Considerando 9: Que tambin los tribunales argentinos, desde antiguo, han declarado la validez de
disposiciones equivalentes que rigieron o rigen en el orden nacional. As esta Corte en numerosos
fallos resolvi que es compatible con la ley fundamental la creacin de rganos, procedimientos y
jurisdicciones especiales (de ndole administrativa) destinados a hacer ms efectiva y expedita la
tutela de los interese pblicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas
a la Administracin.
c- Considerando 10: Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la divisin de poderes a
las necesidades vitales a la Argentina contempornea y a delinear (en el aspecto que aqu interesa) el
mbito razonable del art. 95 de la C.N., se apoya, implcitamente, en la idea de que sta, lejos de
significar un conjunto de dogmas rgidos susceptibles de convertirse en obstculos opuestos a las
transformaciones sociales, es una creacin viva, impregnada de realidad argentina y capaz de
reguardar provisoriamente los inters de la comunidad en las progresivas etapas de su desarrollo.
69
d- Considerando 12: Que sin embargo, la referida doctrina, segn la cual es vlida la creacin de
rganos administrativos de la especie indicada, no supone, como es lgico, la posibilidad de un
otorgamiento incondicional de las atribuciones jurisdiccionales. Esto es los que surge de los
precedentes citados, los que ilustran en el sentido de que la actividad de tales rganos se encuentran
sometida a limitaciones de jerarqua constitucional, que desde luego no es lcito transgredir. Porque
va de suyo que regmenes del carcter del que en estos autos se impugna dejan de ser vlidos
cuando, confrontadas con las normas bsicas del ordenamiento jurdico de las que no deben ser sino
consecuencia ( art. 31 de la C.N.), resulta evidente que las infringen, en vez de atacarlas o a lo
sumo adaptarlas respetando su esencia.
e- Considerando 13: que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo, la que obliga a que
el pronunciamiento jurisdiccional emanado de rganos administrativos quede sujeto a control
judicial suficiente, a fin de que aquellos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustrado a
toda especie de revisin ulterior
f- Considerando 14: que el alcance que ese control judicial necesita posee para que sea legtimo
tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende de reglas generales u omnicomprensivas, sino que
ha de ser mas o menos extenso y profundo segn las modalidades de cada situacin jurdica. En otras
palabras: la medida del control judicial requerido deber ser la que resulte de un conjunto de
factores y circunstancias variables o contingentes, entre los que podra mencionarse, a ttulo de
ejemplo, la naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses pblicos
comprometidos, la complejidad de la organizacin administrativa creada para garantizarlos, la
mayor o menor descentralizacin del tribunal administrativo, etc. Todo ello, como es natural, obliga
a examinar, en cada caso, los aspectos que singularizan a la concreta materia litigiosa.
g- Considerando 19: Que las conclusiones de todo ello derivadas son claras, y adems, en nada se
diferencian de las que surgen impuesta por la ms elemental sensibilidad jurdico- poltica, de la que
no es dado prescindir cuando al anlisis recae sobre las bases mismas de la organizacin del Estado
democrtico. De conformidad con lo que hasta aqu se ha expuesto, pues, a ttulo de sntesis, cabe
declarar que, en casos como el de autos, control judicial suficiente quiere decir:
1- Reconocimiento a los litigantes del derecho de interponer recursos ante los jueces ordinarios,
2- Negacin a los tribunales administrativos de las potestades de dictar resoluciones finales en
cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepcin de los supuestos en que,
existiendo opcin legal, los administrados hubiesen elegido la va administrativa, privndose
voluntariamente de la judicial. La mera facultad de deducir recurso extraordinario basado en la
inconstitucionalidad o arbitrariedad. No satisface las exigencias que en la especie ha de tenerse
por imperativas.
En el fallo de ngel Estrada y cia c/ Resol-sec.ener. y puertos: especialmente el considerando 12
resalta la administracin va a poder llevar adelante funcin jurisdiccional siempre y cuando los
organismos de la administracin dotados de la jurisdiccin para resolver conflictos entre particulares hayan
sido creados por la ley, su independencia e imparcialidad estn aseguradas, el objeto econmico y poltico
tenido en cuenta por el legislador para crearlos haya sido razonable y, adems, sus sanciones estn sujetas a
control judicial amplio y suficiente.
70
Y el considerando 14: que es relevante aadir que no cualquier controversia puede ser vlidamente
referida al conocimiento de los rganos administrativo con la mera condicin de que sus decisiones queden
sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer
la materia de que se trate de la jurisdiccin de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados
pues, de lo contrario, la jurisdiccin administrativa as creada carecera de sustento constitucional, e
importara un avance indebido sobre las atribuciones del art. 116 de la C.N. define como propias y exclusivas
del P.J. de la Nacin.
El fallo emitido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos Baena Ricardo y otros VS. Panam
Aplicacin de las garantas judiciales
tem 124: La Corte se encargo de determinar la interpretacin que se debe dar al art. 8 de la Convencin
Americana que habla sobre las Garantas Judiciales estableciendo que su aplicacin no se limita a los
recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que debe observancias en las instancias
procesales, a efecto que las personas estn en condiciones de detentar adecuadamente sus derechos ante
cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. es decir cualquier actuacin u omisin de los rganos
estatales dentro de un proceso, se administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetarse el debido
proceso legal.
tem 127: es un derecho humano el obtener todas las garantas que permiten alcanzar decisiones justas, no
estando la administracin excluida de cumplir con este deber. Las garantas mnimas deber respetarse en el
procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisin pueda afectar los derechos de
las personas.
TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS:
La existencia de tribunales administrativo es un creacin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin,
dado que la misma ha establecido en sus fallos que, es procedente la creacin de tribunales administrativos
siempre que los mismos sean creados por una ley emanada del Congreso razonable y, adems, sus sanciones
estn sujetas a control judicial amplio y suficiente. Ello se desprende de los fallos anteriormente
mencionados.
LA RENUNCIA A LA VA JUDICIAL EN LOS CASOS DE OPCIN:

En un principio si el administrado renunciaba a la va jurisdiccional y exiga la va administrativa (cuando
la ley ofrece opcin) estas revestan el carcter de excluyente, es decir que luego de hacer uso de su derecho
de opcin no poda recurrir a la otra va para que la decisin tomada sea nuevamente revisada. Pero con el
fallo Fernndez Arias (considerando 19), en caso de que el administrado deba elegir entre ambas vas
(administrativa o jurisdiccional), y opta por la va administrativa nada obstaculiza a que la resolucin all
tomada sea objeto de revisin posterior en sede judicial dado que; las decisiones que toma la administracin
en ejercicio de su funcin jurisdiccional no revisten el carcter de cosa juzgada.
Cabe aclarar en caso de eleccin de la sede judicial, el administrado no puede, luego de emitida la
resolucin, recurrir a sede administrativa, su fundamento reside en la seguridad jurdica que revisten las
decisiones de los tribunales.
71
LEGITIMIDAD, OPORTUNIDAD; FACULTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES:

Legitimidad:
Un acto administrativo es legal cuando rene todos los requisitos de legitimidad y de mrito. La legitimidad
comprende, la competencia, objeto, voluntad, y la forma; en tanto que el mrito como exteriorizacin del
principio de oportunidad, est relacionada con las llamadas normas de la buena administracin.
El control de legitimidad abarca el ejercicio de las actividades regladas y discrecionales, en la medida que
hay lmites jurdicos elsticos (razonabilidad, no desviacin del poder, buena fe, equidad, etc.) y lmites
tcnicos concretos.
De ello se sigue que el concepto de legitimidad es ms amplio que el de facultades regladas; y que el de
discrecionalidad es ms restringido que el de facultad discrecional.
El control de legitimidad comprende:
- El ejercicio de las facultades regladas, limitadas de modo directo, indirecto o de modo residual.
- El ejercicio de las facultades discrecionales en cuanto estn limitadas por la razonabilidad, la
desviacin del poder.
En indudable que hablar de oportunidad y de legitimidad comprende las actividades regladas y
discrecionales
La facultad discrecional: (Julio Comadira)

Originariamente, la discrecionalidad aparece ligada a la idea de vinculacin negativa de la Administracin
con la ley, de modo que su significacin resultaba de la ausencia de sta. Discrecionalidad era, actuacin
libre de la administracin.
Esta libertad colisionaba con las exigencias jurdico- poltica derivadas de las concepciones de la
Revolucin Francesa, se traduce en el mbito de jurisdiccional, en la incontrolabilidad de los actos que
ejerzan. Pero hoy en da es un valor incorporado al Estado de Derecho, la consideracin de la
discrecionalidad como un margen de apreciacin conferido normativamente a la actuacin administrativa,
como un la posibilidad de eleccin doblemente juridizada:
1. En toda potestad, incluso en la discrecional, presupone la existencia de la norma atributiva,
2. El propio despliegue de la potestad discrecional, debe sujetarse o sujetarse a lmites jurdicos
impuestos por el ordenamiento
A partir de la juridizacin de la discrecionalidad, su control judicial deriva como una consecuencia lgica,
habida cuenta de que ese control se control se realiza, por medio de un juicio de valor en el cual se mide el
grado de adecuacin de la conducta administrativa a la juridicidad.
As en la causa Sol el Alto Tribunal seal que el control judicial de los actos discrecionales o de pura
administracin encuentra su mbito de actuacin, por un lado, en los elementos reglados de la decisin (la
competencia, la forma, la causa, y la finalidad del acto), y por otro en el examen de razonabilidad.
La facultad reglada: es toda aquella potestad que ha sido otorgada expresamente a la administracin, pero
al contrario de lo que sucede con la discrecionalidad, esta debe adecuarse a parmetros anteriormente
establecido por la propia ley, para que se consideren legalmente ejercida.
72
EL RECURSO EXTRAORDINARIO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS constituye una
revisin suficiente?
Conforme lo expresa el fallo de Fernndez Arias; el REF no constituye una revisin suficiente para los actos
administrativos, el fundamento del mismo radica en que, este recurso en primera medida no otorga al
administrado el control judicial suficiente exigido por la jurisprudencia, ya que no se agotan las instancias
ordinarias ( 1ra y 2da), ello trae como consecuencia que no se cumpla con la garanta de la doble instancia
(necesaria para el control suficiente),y en segundo lugar reviste el carcter de excepcin y por ende no es
aplicable a todo acto administrativo emanado en el ejercicio de la actividad administrativa, ya que para ser
objetos del ref. deben adecuarse ( los actos administrativos)a los requisitos establecidos en lay 48 art. 14.
Adems otro fundamento de su carcter excepcional surge de lo expresamente establecido en el art. 117 de
la C.N que la Corte ejercer su jurisdiccin por apelacin segn las reglas y excepciones que establezca
el Congreso
LOS RECURSOS DIRECTOS:
Los recursos directos son acciones judiciales que tramitan y son resueltas directamente por la cmara de
apelaciones y no por los jueces de primera instancian. Estos recursos proceden contra actos administrativos
en los casos que as este previsto expresamente en la ley y tiene un rgimen especial distinto del proceso
ordinario.
Trmite: la ley de procedimiento administrativo establece que el plazo para interponer los recursos directos
es de 30 hbiles judiciales desde la notificacin de la resolucin definitiva que agot las instancias
administrativas, salvo las normas fijen un plazo distinto.
Cabe aclarar que el recurso directo solo comprende los actos estatales de alcance particular, de modo que las
vas de hecho, el silencio, las omisiones y los actos de alcance general deben impugnarse por las vas y el
trmite judicial ordinario que prev la ley 19549.
UNIDAD VIII (Gordillo)

Habilitacin de la instancia judicial. Vas reclamatoria e impugnativa
En este caso tambin ambos trminos provienen del latn. Habilitacin es un sustantivo derivado de habilis e
instancia lo es de la voz instantia. El significado de habilitacin es la accin y efecto de habilitar
entendiendo por habilitar hacer a alguien o algo hbil, apto o capaz para una cosa determinada.
La expresin instancia en derecho se usa para cada uno de los grados jurisdiccionales que la ley tiene
establecidos para ventilar y sentenciar, en jurisdiccin expedita, lo mismo sobre el hecho que sobre el
derecho, en los juicios y dems negocios de justicia.
A la sazn podemos definir a la habilitacin de la instancia judicial como la aptitud o autorizacin que el
administrado posee para demandar o peticionar en sede judicial un reclamo administrativo previo no
satisfecho por la administracin.
El reclamo administrativo previo a la demanda judicial es un recurso particular que se le concede al
administrado con la finalidad que la administracin revise su conducta para evitar el inicio de un juicio si a
su criterio sta ha restablecido la juridicidad incumplida.5
73
Tratndose entonces de un trmite necesario para habilitar la instancia judicial la CSJN tiene dicho que el
reclamo administrativo previo tiene como fin producir una etapa conciliatoria anterior al pleito, que d a la
administracin la posibilidad de revisar el caso y de esta forma evitar juicios innecesarios.
El decreto-ley 21.686/77, al modificar el sistema del reclamo administrativo previo, haba establecido que no
haca falta interponerlo cuando se tratara de impugnar actos administrativos de alcance particular o
general. O sea que si se impugnaba un acto en ningn caso era necesario el reclamo previo. Esta solucin
estaba innecesariamente reiterada por el art. 32, incs. a) y b), para ciertos casos particulares de actos
administrativos. Es as de antiguo un criterio generalizado respecto del recurso administrativo, que ha venido
a operar como reclamo previo. Dado que en materia de actos los arts. 23 y 24 crean un sistema de recursos de
necesaria interposicin, son tales recursos los que en el sistema de la ley suplen el requisito del reclamo
formal independiente. Ahora bien, el nuevo texto del art. 30 dice que podr demandarse al Estado nacional
sin previo reclamo administrativo cuando se trate de los supuestos de los artculos 23 y 24. De esta
manera, la ley 25.344 viene a plasmar en el texto la interpretacin pacfica tradicional: En los casos en que
existe reglado un recurso para impugnar un acto administrativo no se requiere interponer reclamo
administrativo previo, pues el recurso viene a actuar como tal, agotando en los casos correspondientes la va
administrativa y dejando expedita la va judicial.
El nuevo texto legal diferencia claramente las dos vas de accin; por un lado la va impugnatoria de los arts.
23 y 24 y por otro lado la va reclamatoria de los arts. 30 y ss. La misma razn hace que tambin los
reglamentos y los actos contractuales queden exentos de la necesidad de reclamo previo: Aqu la regla es que
en ningn caso hace falta. Por lo dems, la jurisprudencia administrativa y judicial excluye a los reglamentos
de necesidad y urgencia del reclamo impropio del art. 24.
Demandas contra la Nacin. La venia legislativa. Origen. Leyes 3952 y 11634

Cmo ha sido la evolucin de nuestro derecho positivo nacional respecto al reclamo administrativo previo a
la demanda judicial?
En los primeros tiempos de la poca constitucional, para traer a la Nacin a juicio, era una exigencia
obligatoria la venia legislativa previa que deba ser otorgada por el Congreso Nacional.
Este peculiar procedimiento limitativo del acceso a la jurisdiccin se extendi hasta el ao 1900, fecha en la
que se sancion la ley 3.9528 por la que se implant la reclamacin administrativa previa del derecho
controvertido ante el Poder Ejecutivo Nacional, y su posterior rechazo, como requisito procesal para habilitar
la instancia judicial.9 En el ao 1932 la ley 11.634,10 modific el art. 1 de la ley 3.952 y ampli el alcance
del trmino Nacin englobando tanto a los supuestos de persona jurdica cuanto a la persona de derecho
pblico, despejando de esta manera interpretaciones judiciales al respecto.
Un gran paso fue la sancin, en el ao 1972, de la ley 19.549 que implement el reclamo administrativo
previo y, como excepcin a ello, estableci la inexigibilidad de dicho reclamo en su art. 32, norma que
contena seis incisos.
En el ao 1977 el texto del art. 1 de la ley 21.68613, ampli an ms el conjunto de personas exceptuadas
por el art. 32, inc. f) de la ley 19.549.14
74
Finalmente, como consecuencia de la emergencia poltica, econmica, financiera y social producida en el
ao 2000, el art. 12 de la ley 25.34415 sancion un nuevo art. 32, por medio del cual se constituy al
reclamo administrativo previo como una exigencia insalvable al ceir en exceso las excepciones al reclamo
referido
La reclamacin administrativa previa. Naturaleza. Trminos. Procedencia. Caracteres. Trmite.
La CSJN dijo que la finalidad del instituto, es ser una etapa conciliatoria anterior al pleito, para dar a la
administracin la posibilidad de revisar el caso, salvar algn error y promover el control de legitimidad de lo
actuado [...] propsito fundado en motivos de indudable prudencia que aconsejan que el Fisco no sea llevado
a juicio sin haber tenido previamente la posibilidad de tomar conocimiento de los extremos en los que el
particular sustenta su reclamacin y evaluarlos para pronunciarse sobre su procedencia
Naturaleza
El hecho de que la reclamacin administrativa haya sido creada como requisito previo a la demanda judicial
no la priva, desde luego, de su carcter esencial de recurso o remedio administrativo: Le son aplicables, pues,
todos los principios del procedimiento administrativo.
Contra qu actos procede
En el rgimen anterior a 1972 era clara la solucin de que la reclamacin administrativa previa era el ms
amplio y generoso de los remedios administrativos entonces existentes: poda reclamarse contra cualquier
acto, hecho u omisin proveniente de un rgano estatal.
En el sistema actual, aclarado en los pargrafos precedentes que no es que el reclamo no sea procedente en
los diversos supuestos analizados, sino que no es necesario, fluye la respuesta: Tambin ahora puede
impugnarse mediante este reclamo, leyendo a contrario sensu el actual art. 30, cualquier conducta
administrativa, sea acto, hecho u omisin. El contexto ha mejorado, en la misma medida en que ha mejorado
el control judicial de la administracin pblica. No compartimos por ello la opinin de quienes consideran
que el reclamo es improcedente para impugnar actos administrativos y que servira, p. ej. slo para reclamar
las consecuencias patrimoniales del acto. Pensamos que en nuestro sistema, que no tiene la divisin francesa
de jurisdiccin judicial y contencioso administrativa, no existe razn para limitar la procedencia amplia del
reclamo ni en sede administrativa ni luego en sede judicial.
En sede administrativa, bien se comprende que no tendra sentido admitir el reclamo del particular pero
negar a la administracin el deber y la potestad de revisar la legitimidad de su acto y revocarlo o modificarlo
si entiende que es contrario a derecho: No sera en verdad congruente ni fundado en nuestro derecho.
Por lo que hace a la justicia, la situacin es la misma. Si se admite que el particular puede acudir a la
instancia judicial, no tendra a nuestro juicio fundamento suficiente la idea de que el juez pudiera slo
entender de la reparacin patrimonial, sin pronunciarse tambin sobre la ilegitimidad de la conducta,
anulndola si corresponde. Por lo dems, uno de los presupuestos de la responsabilidad del Estado, a menos
que hablemos de la responsabilidad por acto legtimo o por riesgo, es precisamente la ilicitud de la conducta,
de modo tal que tambin por este lado difcilmente podra funcionar un sistema como el propuesto.
Reiteramos entonces nuestro concepto de que el reclamo administrativo previo procede contra toda clase de
actos, hechos u omisiones, con las aclaraciones que fluyen de los pargrafos precedentes.
Trmino para interponerla
75
Las normas de la ley 3.952 haban mantenido el principio de que no exista plazo para su interposicin, salvo
el de la prescripcin de la accin.
Ante quien se interpone
El nuevo texto legal establece que la reclamacin se dirige al ministerio o secretara de Estado competente,
secretara de la Presidencia o autoridad superior del ente descentralizado. Antes de ahora sostuvimos, en un
criterio similar, que la reclamacin administrativa previa se poda presentar indistintamente en el ministerio
del ramo, secretara de Estado o entidad descentralizada respectiva.
El trmite del reclamo administrativo corresponde que sea hecho en la Secretara de Estado, como norma.
Sobre esto nada dicen los decretos-leyes y aunque las normas reglamentarias en los recursos jerrquicos y de
alzada parecen indicar que el trmite se hace en el Ministerio respectivo, de todos modos entendemos que la
necesidad y la organizacin administrativas llevarn ineluctablemente a tramitarlo en las secretaras de
Estado, para su posterior elevacin al ministro del ramo, o autoridad superior del ente descentralizado, a fin
de que emita la resolucin.
Requerimiento de pronto despacho
Dijo la Corte Suprema: La regulacin legislativa y reglamentaria referida al silencio administrativo debe
evitar que por tal actitud los particulares queden fuera de la proteccin jurisdiccional, en situacin de
indefensin. Frente a la inercia del rgano, la va de la ficcin legal no puede utilizarse hasta aniquilar los
derechos subjetivos e intereses legtimos de los administrados.
Conforme con los principios generales que rigen la materia, el recurrente concurre como colaborador en la
elaboracin de la decisin administrativa aun cuando defiende sus derechos subjetivos, por lo que
predominan las reglas de informalismo y la impulsin de oficio.
Adems, la buena fe, la lealtad y la probidad que deben caracterizar todo proceso y la actividad de las partes
en l, determinan que las normas adjetivas regulatorias de la conducta de las mismas no contengan
exigencias contrarias a tales principios.
Que, por tanto, resulta irrazonable que mediando una manifestacin inequvoca y expresa del recurrente
impugnando un acto o decisin de la Administracin, suficiente para determinar la medida y el alcance de su
reclamo, se presuma por va legal su renuncia, cuando el rgano no cumple con su obligacin de resolver
dentro del plazo y el interesado no urge la decisin.
Legitimacin
En el rgimen anterior habamos expresado que, dado que la reclamacin administrativa previa exista
tericamente con referencia a una eventual contienda judicial, parecera ser que slo poda reclamarse en
sede administrativa respecto de un derecho que a su vez estuviera protegido por la posibilidad de ocurrir a la
justicia: esto es, un derecho subjetivo y no un inters legtimo, en el orden nacional. Esta interpretacin
suscit coincidencias y discrepancias. El decreto-ley 19.549/72, mantenido en este punto por la redaccin del
decreto-ley 21.686/77 y por la nueva de la ley 25.344 se ha inclinado por la tesis mencionada en primer
lugar, al establecer en el art. 30 que El reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos que se
invocarn en la eventual demanda judicial.
Tambin corresponde advertir que no es pacfica la opinin de los que entienden que en el estado actual de la
legislacin no existe en el orden nacional tutela de los intereses legtimos: Grau sostiene que se encuentran
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legitimados para interponer el previo reclamo administrativo tambin los titulares de intereses legtimos. Sin
perjuicio de ello, cabe destacar que est reconocido el acceso a la jurisdiccin a travs de los derechos de
incidencia colectiva, con lo que la legitimacin para el reclamo administrativo previo se ve ampliada
respecto de este punto, claro est que con carcter optativo y no como exigencia para abrir la va judicial. De
cualquier manera mantenemos la opinin de que debe darse en lo posible una interpretacin extensiva a la
procedencia del reclamo como medio optativo de impugnacin, tambin en este aspecto.
Motivos de impugnacin
Sostiene Grau que el reclamo administrativo previo permite la alegacin de motivos de oportunidad o mrito
por parte de un sujeto pblico, lo cual plantea un interesante problema: si la administracin puede y esto
parece claro, resolver el reclamo previo invocando no slo motivos de legitimidad sino tambin motivos de
oportunidad, mrito o conveniencia, por qu no habr de poder hacerlo el particular? La primera objecin
vendra de la propia norma en cuanto requiere que El reclamo versar sobre los mismos hechos y derechos
que se invocarn en la eventual demanda judicial, pero ha de advertirse que esto no es en verdad un escollo,
a menos que la pretensin se funde slo en motivos de oportunidad, lo que hara s improcedente la demanda.
Pero en la medida que se advierte que una demanda judicial puede invocar no slo argumentos de derecho,
sino tambin argumentos de conveniencia o inters pblico, sin ser por ello improcedente, lo mismo puede
ser aplicable al reclamo previo a la demanda.
A ello cabe agregar que la limitacin normativa no se refiere en verdad a los fundamentos jurdicos y
extrajurdicos de la pretensin, sino a su contenido fctico y a los derechos de fondo reclamados. Asimismo,
cuando la disposicin exige que el reclamo verse sobre los mismos hechos y derechos que luego se
invocarn en la demanda, no est exigiendo una coincidencia matemtica. El propio principio de oficialidad,
que permite a la administracin indagar en los hechos aplicando el derecho, incluso apelando al jura novit
curia, torna insustancial esa limitacin.
Por de pronto, entendemos que si el particular, convencido en parte por la decisin administrativa expresa o
tcita en contra de su reclamo, decide iniciar la demanda por menos cuestiones que las reclamadas
administrativamente, la demanda no por ello tendr vicio procesal alguno. Y si el particular, en lugar o
adems de demandar por menos cuestiones, decide tambin iniciar la demanda invocando menos
argumentos, la cuestin es la misma.
Como la ulterior demanda se encuentra ubicada inciertamente en el futuro, mal podra la administracin
entrar en sede administrativa a considerar si los argumentos y motivos del particular los incluir o no y podr
o no incluir, en la instancia judicial. Como deca Escola refirindose a otra cuestin, ello ser considerado y
resuelto, a su debido tiempo, por el tribunal competente.
La materia contenciosa- administrativa en la Nacin. Extensin. (Balbn)
La competencia es el ejercicio de la potestad jurisdiccional, el cal es distribuida por el legislador a travs de
criterios como: a. el sujeto, b. el objeto, c. el territorio, o d. el grado del tribunal. En el mbito contencioso
administrativo para delimitar cuando estamos en presencia de un asunto correspondiente a l se utilizan dos
criterios, en razn del objeto criterio material- o del sujeto criterio orgnico-. El primero la
competencia es delimitada por la aplicacin de las normas del derecho pblico (Derecho Administrativo) y
su fundamento en tal caso es el principio de especializacin de los jueces.
77
El juez contencioso es un juez en el Derecho Administrativo y que slo ejerce jurisdiccin, segn el criterio
material, en los casos alcanzados por el derecho administrativo, es un juez especializado. La dificultad ms
relevante en este contexto es aprehender el contorno de las materias administrativas regidas por el Derechos
Administrativo. El criterio objetivo es definido por el contenido material pero en verdad- este es luego
reemplazado por el rgimen jurdico. Dicho en otros trminos, el concepto material nos conduce al rgimen
jurdico y este al juez competente. Sin embargo el razonamiento en los hechos- es ms simple ya que
partimos del rgimen jurdico.
En cambio, si el criterio es orgnico, el alcance de la competencia del juez contencioso es el mbito de
actuacin del sujeto, en este caso el Estado, es claro que este criterio favorece el principio de la seguridad
jurdica porque es ms sencillo definir los casos en que debe conocer el juez contencioso por el sujeto, que si
lo hacemos por el contenido o esencia de las materias.
Tambin es posible fijar criterios mixtos que consideren que en parte el sujeto y en parte las materias para
delimitar el mbito de actuacin de los jueces contenciosos.
As, en muchas provincias, valga esto a ttulo de ejemplo, los jueces contenciosos conocen en todas las
causas en que el Estado (Administracin Central) es parte, esto es, el criterio claramente subjetivo y, adems,
los casos en que los otros poderes del Estado, es decir, el poder legislativo y judicial ejercen funciones
materialmente administrativas (criterio material). En definitiva, el mbito de las competencias del juez
contencioso es definido por medio de un criterio mixto (subjetivo/ objetivo).
Impugnacin judicial de actos administrativos en el orden federal. Arts 24 a 27 (Canosa)
IMPUGNACIN DE REGLAMENTOS EN SEDE JUDICIAL:

En materia de impugnacin de reglamentos, existen distintas normas en la LPA y en RPA que nos ilustran
acerca del sistema que fue diseado por el legislador al efecto. La norma primordial es el art. 24 de la LPA,
el cual establece que los denominados actos de alcance general podrn ser impugnados por va judicial,
tanto sea en forma directa o en forma indirecta. La ley pone condiciones previa de acceso a la va
jurisdiccional.
Para la impugnacin directa del reclamo resulta imprescindible formular un reclamo impropio, y exigiendo
la misma norma a los fines de la impugnacin indirecta, que se ataque el acto administrativo de aplicacin a
travs de la interposicin de un especfico recurso administrativo.
Para que proceda adems la va judicial se debe dar:
Para la impugnacin directa:
a. Resolucin del reclamo: el reclamo debe ser adverso a las pretensiones del interesado, o
configurarse el supuesto del silencio de la administracin al no resolverse aquel. Configurada
cualquiera de etas 2 situaciones, el interesado se encuentra habilitado para iniciar la actuacin
judicial.
b. Efecto de la impugnacin directa: la decisin por el juez de la impugnacin directa tiene efecto
inter parte, como ocurre en toda la contienda judicial. Sin embargo la decisin del tribunal debe tener
78
efectos indirectamente para todos los afectados. Por ello puede decirse que, aunque no sea
estrictamente as, produce efectos erga omnes de modo indirecto.
Para la impugnacin indirecta: requisitos para que proceda la impugnacin judicial indirecta:
a- Que la autoridad de ejecucin le haya dado aplicacin mediantes actos administrativos definitivos
b- Que se hubiere agotado sin xito la va administrativa
c- Efectos: en el caso de la impugnacin directa, si bien el fallo del tribunal slo tiene alcance inter
partes la declaracin de ilegitimidad del reglamento tiene indirectamente alcance erga omnes, pues al
tener que obrar la administracin de conformidad al principio de legalidad objetiva, una vez que
conoce que el reglamento es ilegtimo ( por decisin judicial) debe derogarlo
PLAZOS: dentro de los cuales debe deducirse la impugnacin (por va de accin o recurso)
ART. 25.- La accin contra el Estado o sus entes autrquicos deber deducirse dentro del plazo perentorio de
noventa (90) das, computados de la siguiente manera:
Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificacin al interesado;
Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto
negativamente por resolucin expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;
Si se tratare de actos de alcance general impugnables a travs de actos individuales de aplicacin,
desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;
Si se tratare de vas de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos ocurrieren.
Cuando en virtud de norma expresa la impugnacin del acto administrativo deba hacerse por va de recurso,
el plazo para deducirlo ser de treinta (30) das desde la notificacin de la resolucin definitiva que agote las
instancias administrativas.
IMPUGNACIN DIRECTO O INDIRECTA EN SEDE ADMINISTRATIVA:
Impugnacin Directa de Reglamentos o Reclamo Impropio
Tal como surge del art. 24 inc. a) de la LPA y del art. 83 del RPA (decreto 1759), los reglamentos pueden ser
impugnados de forma directa, tanto sea en sede administrativa como en sede judicial, en caso de no haber
obtenido satisfaccin de las pretensiones deducidas primigeniamente.
Art. 24 inc. a de la LPA: cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e
inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dict y el
resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artculo 10.
ART. 83 del RPA. Derogacin de actos de alcance general: Los actos administrativos de alcance
general podrn ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a peticin de
parte y aun mediante recurso en los casos en que ste fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los
derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnizacin de los daos
efectivamente sufridos por los administrados.
De acuerdo a los que surge de lo establecido en el articulado, no es procedente la impugnacin de un
reglamento a travs de un recurso administrativo, dado que el reglamento no hace a la funcin
administrativa, y por lo tanto el recurso administrativo es ajeno a l.
El art. 24 inc a es claro y determina que la impugnacin directa se efectuara a travs de un reclamo, que
recibi el calificante de impropio y que tiene como caracterstica singular la que no conlleva plazo para su
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interposicin, lo cual resulta lgico dado que el administrado no puede suponer cuando el reglamento le
causar un efecto disvalioso en su esfera de derecho, y adems porque resulta difcil conjugar un plazo para
impugnar un acto- cuya publicidad se alcanza a travs de la publicacin en el Boletn Oficial- con el
derecho de los particulares ( art. 11 de la ley y art 103 del decreto)
Contra que tipos de actos procede:
Son susceptibles de ser impugnados por a travs del reclamos los denominados reglamentos, es decir,
aquellos actos emanados por la actuacin de un rgano administrativo en ejercicio de actividad
materialmente normativa e integrantes del ordenamiento jurdico, creando situaciones abstractas,
impersonales y objetivas.
Legitimacin:
El art. 24 inc a de la ley establece que el reclamo ser procedente siempre y cuando el reglamento afecte o
pueda afectar en forma cierta e inmediata derechos subjetivos del particular. Sobre la primera cuestin, el
agravio debe ser actual o bien potencial, y la certeza se refiere a la posibilidad de determinar el nexo causal
entre la ilegalidad del acto a impugnar y la lesin del derecho del particular. La inminencia se vincula no slo
con la produccin de un perjuicio actual, sino tambin al que se causar inevitablemente en un futuro
previsible. Cassagne sostiene que estas cuestiones, en definitiva, quedarn a ponderacin de los rganos a
cargo de la decisin.
rgano ante el cual se presenta y rgano competente para su resolucin:
El art. 24 inc. a establece que reclamo debe interponerse ante la misma autoridad que lo dict, lo cual se
relaciona con la previsin que al respecto marca la RPA que habla acerca de la impugnacin indirecta de
estos.
El rgano competente para resolver el reclamo impropio es tambin aquel que lo ha dictado, encontrndose
justificacin a esta circunstancia en el hecho de que este medio de impugnacin se realiza con anterioridad a
que se produzca su aplicacin a travs del acto de efectos individuales.
Plazo de resolucin:
El art. 24 inc.a resulta insuficiente para comprender con claridad cul es el plazo estipulado para la
resolucin del reglamento impropio. La doctrina se ha dividido interpretando la cuestin de distintas
maneras:
a- Aplicacin del art. 1inc e ap.4 de la LPA en donde se fija un plazo de 10 das cuando no se hubieran
establecido un plazo especial para la realizacin del trmite
b- No puede aplicarse la disposicin mencionada por considerarse que no estamos en presencia de un
mero trmite del procedimiento administrativo, por los que al estar mencionado en la norma , por lo
que al estar mencionado en la norma, deber estarse a los dispuesto en el art. 10, y por lo tanto tendr
la administracin un plazo de 60 das, debiendo presentar el particular pronto despacho, y
transcurrido 30 das ms deber considerarse que existe el silencio administrativo.
c- Canosa: no encontramos razn para apartarse de rgimen unificado de recursos administrativo,
aunque el reclamo impropio no lo sea, pero manteniendo similitud en lo que hace a su esencia
impugnatoria y como medio de agotamiento de la va administrativa. De all que el plazo aplicable
sea el de 30 das, no exigiendo la obligacin de presentar pronto despacho.
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Efectos de la resolucin:
1. En caso de ser estimado el reclamo, ser que la administracin deber proceder a la eliminacin del
mundo jurdico del reglamento o del acto de alcance general por aplicacin de las normas de
procedimiento administrativo generales; las cuales servirn para fundar la actuacin del rgano
cuando derogue el reglamento en el caso de que el particular hubiere utilizado la va indirecta, es
decir mediante la interposicin del recurso administrativo contra el acto de aplicacin. Art. 82 RPA.
2. La existencia de una norma especfica con relacin a los actos generales establece la posibilidad de
la derogacin, en todo o en parte, del reglamento, (art. 83 del RPA), pudiendo a travs de su
aplicacin, la administracin, rechazar la pretensin impugnatoria y por lo tanto considerar al
reglamento concordante con el ordenamiento jurdico. Tambin por aplicacin de la mencionada
disposicin, la administracin podr proceder a la derogacin del acto de alcance general o a
peticin de parte (art. 73 RPA)
3. El problema que se presenta en caso de que el reclamo sea estimado, como juega ello con el
principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, lo cual jugara como un verdadero lmite
con relacin a estas competencia derogatorias de los rganos administrativos respectivos. Esta
cuestin puede encontrar solucin en las normas generales sobre la materia, por la cales, por
aplicacin de la ley en sentido formal, se admiten estas vas impugnatorias de reglamentos,
debindose concluir que la administracin se halla dispensada de la prohibicin derogatoria para un
caso en concreto, dada la habilitacin legislativa, ms all de si como consecuencia de esta
estimacin de la pretensin individual, la administracin debe derogar ntegramente el reglamento.
Es que la administracin tambin est obligada a respetar el principio de legalidad, no slo en lo que
atae al respeto individual con relacin al acto abstracto de alcance general, sino tambin con
relacin a la aplicacin de ste ltimo al caso en concreto.
4. En caso de denegatoria del reclamo, se produce el agotamiento de la va administrativa (Art. 24 inc.
a)
Impugnacin Indirecta de Reglamento:

La situacin aqu es distinta, ya que resulta necesaria la existencia de un acto individual de aplicacin,
contra el cual si es procedente el recurso administrativo para impugnar este acto administrativo, y por su
intermedio, el reglamento cuya nulidad se persigue.
Este supuesto se consagra en el inc. B del art. 24 de la ley 19549 el cual estable la nica posibilidad por la
cual el recurso administrativo es procedente para alcanzar la impugnacin de un reglamento, decisin que es
coherente con lo establecido en el art. 73 del decreto 1759 los actos administrativos de alcance general, a
los que la autoridad hubiere dado o comenzado a dar aplicacin, podrn ser impugnados por medio de
recurso administrativo; y con lo dispuesto en el art. 75 en caso de recurrirse un acto administrativo dictado
en cumplimiento de reglamento, ser competente el que dict este ltimo para resolver el respectivo recurso.
De acuerdo a lo que sostiene Canosa estamos ante la presencia de un recurso especial porque en ciertos
casos podra ocurrir que quien dict el reglamento no sea un rgano de los consignados como competentes
para resolver el recurso tipificados en el decreto. El fundamento de ello radica en que, de acuerdo al
esquema de la ley, se privilegia la decisin del rgano emisor del reglamento.
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Cabe aclarar que quien resuelve este recurso posee facultades para entender en lo que concierne a la
legitimidad, tanto del acto de alcance individual como del reglamento (Art. 73 RPA)
IMPUGNACIN JUDICIAL: de Los Reglamentos De Necesidad y Urgencia, y Delegados:

Qu sucede con relacin a estos reglamentos? El interrogante surge porque este tipo de actos, tienen fuerza
legislativa y porque adems se hallan regulados en la C.N. (art. 99 inc.3 y 76). La jurisprudencia ha
considerado respecto de los primeros (DNU) no resultan de aplicacin los recaudos impugnatorios
contenidos en la LPA porque la facultad del Ejecutivo para dictar surge de la normativa constitucional,
obligando a aquel a seguir un procedimiento establecido en la Carta Magna, conllevando a la improcedencia
de la aplicacin del art. 24 inc a de la LPA. Con relacin a los reglamentos delegados, La Procuracin del
Tesoro de la Nacin aplica la misma interpretacin, ya que posee la misma jerarqua de las leyes.
En sntesis: La impugnacin de los reglamentos de necesidad y urgencia y delegados no requieren el
agotamiento de la va administrativa, sino que basta con acudir directamente a la justicia, como cuando se
intenta obtener la declaracin de inconstitucionalidad.
Amparo por mora de la Administracin.
El arma ms fuerte que tiene la administracin contra el administrado en el procedimiento administrativo es
el silencio, la demora, la inercia, la inexpresividad. Frente a las urgencias empresariales o privadas, el lento
pero inexorable transcurso del tiempo sin que se produzcan los necesarios pasos o etapas del procedimiento
hacia una resolucin final, produce un efecto profundamente lesivo al derecho del administrado, para el cual
no hay solucin alguna verdaderamente efectiva.
El decreto ley 19.549/723 y su reglamentacin han establecido dos medios diferentes de defensa positiva del
particular frente a este tipo de irregularidad en el procedimiento administrativo: Una en va administrativa, la
reclamacin en queja y otra en va judicial, el amparo por mora de la administracin; la diferencia entre
ambos es abismal a favor del segundo.
El amparo por mora se desarrolla orgnicamente dentro del proceso, pues su tramitacin y resolucin es
efectuada por rganos jurisdiccionales stricto sensu; sin embargo, los efectos que produce se refieren al
procedimiento administrativo, ya que su finalidad es que se intime a la administracin a dictar la resolucin o
realizar el trmite omitido, por lo tanto apunta a que contine un procedimiento administrativo atrasado o
paralizado. Por ello, es posible tambin analizarlo dentro del procedimiento administrativo, sin perjuicio de
que sus normas sean principalmente de carcter procesal.
No obstante pues que opera en el mbito judicial, su utilidad concreta es para el procedimiento
administrativo y, tiene incluso algunos principios que tambin pertenecen al procedimiento administrativo
ms que al derecho procesal administrativo stricto sensu.
Carcter no excluyente
Conviene tambin advertir, desde el comienzo, que el particular puede utilizar indistintamente tanto la
reclamacin en queja como el amparo por mora, sin que la articulacin de uno perjudique al otro o dependa
de l; son independientes entre s.
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El reclamo administrativo en queja no es un requisito previo a la interposicin del amparo por mora: ste
puede iniciarse directamente ante la justicia, sin necesidad de haber acudido previamente en queja a la propia
administracin.
Si bien se lo piensa, sera un despropsito exigir el agotamiento de la va administrativa, cuando la
administracin simplemente se niega a pronunciarse o se demora ms all de los plazos legales o
simplemente razonables.
Nada impide articular simultneamente la queja en sede administrativa y el amparo por mora en sede
judicial.
Innecesaridad de intimacin: No es necesario constituir en mora ni pedir pronto despacho, etc.: La
mora se produce de pleno derecho por el transcurso de los plazos razonables o normativos para que
la administracin realizara la conducta omitida.
Perjuicio: Tampoco es necesario argir o demostrar el perjuicio que la morosidad o defecto.
rganos que las resuelven: El amparo por mora tramita ante la justicia y este solo hecho le confiere
una mayor autoridad jurdica y material frente a la administracin, sobre todo tratndose como se
trata de situaciones objetivas de mora, que difcilmente encontrarn respuesta satisfactoria que
excuse la tardanza. Es por lo tanto una accin que normalmente termina con el xito; su nico
inconveniente es que si la administracin es muy autoritaria, ese xito del particular puede
predisponerla en su contra y llevarla a decidir, s, pero en contra de lo peticionado. Por ello, es una
opcin que los particulares suelen sopesar cuidadosamente y reservar por lo general con preferencia
para la lentitud u omisin de realizar actos de trmite, antes que para el dictado de la decisin final
sobre el fondo de la cuestin. Por supuesto, no existen reglas absolutas y todo depende de las
circunstancias del caso.
Derecho adjetivo aplicable: El amparo por mora se rige:
- En primer lugar, por el decreto-ley 19.549/72, que reenva a normas del procedimiento
administrativo, p. ej., lo atinente al carcter de parte.
- En el orden federal se rige, en segundo lugar, por las normas del decreto-ley de amparo, al cual se
recurre supletoriamente, tal es as que varios de los jueces federales de primera instancia en lo
contencioso administrativo disponen, al solicitar el informe sobre las causas de la demora aducida,
que el proceso se regir supletoriamente por las disposiciones del decreto-ley 16.986/66.
- En tercer lugar, en todo lo dems no previsto, por el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la
Nacin.
Materias por las que procede: Procede ante el incumplimiento de resolver la peticin requerida por
el particular, en los plazos fijados o en caso de no existir stos, si hubiere transcurrido un plazo que
excede lo razonable, sin emitir dictamen o resolucin de mero trmite o de fondo. Nada obsta a
articular en forma simultnea ambos remedios.
Capacidad para ser parte: Al referirnos al amparo por mora surge de inmediato una sustancial
asimilacin del instituto a diversas reglas del procedimiento administrativo y no a las del proceso
judicial nacional, que ya adelantamos al comienzo de este cap. En efecto, la norma del art. 28
establece que El que fuere parte en un expediente administrativo podr solicitar judicialmente se
libre orden de pronto despacho; ello incluye el concepto de parte interesada, o sea tanto la
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capacidad administrativa para ser parte, como la legitimacin activa pertinente. En este acpite
consideraremos la primera cuestin y dejaremos lo atinente a la legitimacin para el punto siguiente.
Legitimacin activa: El art. 28 del decreto-ley 19.549/72 expresa que El que fuere parte en un
expediente administrativa podr solicitar, lo cual significa que tambin la legitimacin para actuar
en sede judicial por este medio de impugnacin se gua por las reglas del procedimiento
administrativo al cual funcionalmente sirve. Todo aquel que es parte interesada en un trmite
administrativo puede accionar judicialmente por mora, sea en virtud de un derecho subjetivo o de un
inters legtimo. El amparo por mora tena as en su origen y en el orden nacional, la muy interesante
particularidad ser uno de los pocos supuestos en que est prevista expresamente la tutela judicial del
inters legtimo. Con la introduccin de la tutela judicial de los derechos de incidencia colectiva por
la Constitucin reformada de 1994, aquella vieja solucin ha quedado sin efecto. Es ms, ha podido
decirse correctamente que El administrado puede tener un derecho subjetivo o un inters legtimo
respecto a lo que peticiona a la administracin, pero tiene un derecho subjetivo a que sta dictamine,
informe, resuelva cuestiones de mero trmite o resuelva el fondo del asunto en los plazos fijados por
la ley. Ello forma parte del derecho constitucional de peticionar a las autoridades.
Legitimacin pasiva: Puede accionarse tanto contra la administracin central como contra los entes
autrquicos y empresas del Estado. Sobre esta primera extensin del amparo por mora no pareceran
existir discusiones.
Motivos de impugnacin. Contra qu demoras u omisiones procede: En el amparo por mora se pide
al juez que ordene a la administracin que despache las actuaciones en el plazo prudencial que se
establezca, lo cual se califica como orden de pronto despacho. Ello es procedente cuando la
administracin hubiere dejado vencer los plazos (y en caso de no existir stos, si hubiere
transcurrido un plazo que excediere de lo razonable), sin emitir el dictamen o la resolucin de
mero trmite o de fondo que requiera el interesado. Ntese que no apunta el amparo por mora a que
la administracin se expida en cierto sentido, sino a que se expida en forma expresa, en el sentido
que sea, en el plazo que se fije. De lo dicho se colige que, en el caso del amparo por mora del art. 14,
anexo VII, decreto 1172/03, la eventual resolucin del magistrado no podr ordenar que se brinde (o
no se brinde) acceso a la informacin, sino que se limitar a ordenar al organismo requerido que
despache o resuelva el pedido de informacin dentro de un plazo. Pero hay otra solucin ms eficaz
para este problema; ello no impide, por cierto, que tramite como amparo y en ese caso s obtenga
satisfaccin al derecho de fondo. Va de suyo que en estos casos es mejor hacer directamente la
accin de amparo, para obtener la informacin a que se tiene derecho de acceder.
Plazo: El art. 28 no fija plazo alguno para interponer el amparo por mora, lo cual es lgico atento
que se trata de accionar contra una conducta omisiva.
UNIDAD IX
Proceso Contencioso Administrativo Provincial.
En el desarrollo de las mltiples actividades requeridas para el cumplimiento de sus cometidos, la
administracin pblica puede lesionar los derechos o inters de los particulares o de los entes pblicos. Esto
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ocurre cuando la administracin ha actuado con errores o culpa, o con violacin de normas de derechos,
incluso sin que pueda imputrsele ningn acto culpable o ilegal.
La constitucin nacional, en el artculo 116, sustenta el principio de la unidad de jurisdiccin, o sea que la
administracin de justicia debe hacerse exclusivamente por los rganos del poder judicial.
Por ello, los jueces conocen en lo contencioso administrativo como una competencia atribuida dentro de la
jurisdiccin.
Bielsa ha sealado la distincin explicando precisamente que la jurisdiccin se refiere a la naturaleza jurdica
propia de la funcin y que la competencia es la rbita en que ella se desenvuelve.
La doctrina nacional es coincidente en que hallndose en juego el inters general representado por la
administracin y el inters individual, la solucin del conflicto debe confiarse al tribunal ms elevado en la
jerarqua judicial por constituir una garanta de acierto y ecuanimidad.
El cdigo contencioso administrativo de la provincia de Formosa, DECRETO LEY N 584/78, haciendo
suyo este criterio dispone en su primer artculo que: El Superior Tribunal de Justicia de la Provincia
conocer y resolver en instancia nica en las acciones que se deduzcan por violacin de un derecho
subjetivo o inters legitimo regido por ley, decreto, reglamento, resolucin, contrato, acto o cualquier otra
disposicin de carcter administrativo.
La competencia contenciosa administrativa es de orden pblico por razn de la materia; ello es tambin
improrrogable, pero el Tribunal queda facultado para comisionar a otros tribunales la realizacin de
diligencias en las causas sometidas a su decisin (art. 12).
Los conflictos de competencia entre un Tribunal ordinario de la Provincia y el Superior Tribunal de Justicia
como rgano jurisdiccional de lo procesal administrativo, sern resueltos por este de oficio o a peticin de
parte, previo dictamen del Procurador General; su declaracin causara ejecutoria. (Art. 11).
Materia Incluida: Artculo 2.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo anterior son impugnables por las
vas que este Cdigo establece:
a) Los actos dictados en ejercicio de facultades direccionales siempre que la impugnacin se funde en
razones de ilegitimidad.
El concepto de ilegitimidad comprende los vicios en la competencia, objeto, voluntad, procedimiento

y forma del acto, la desviacin y el abuso o exceso de poder, la arbitrariedad y la violacin de los
principios generales del derecho.
b) Los actos separables de los contratos en la actividad administrativa.
c) Los actos que resuelven sobre todo tipo de reclamo por retribuciones, jubilaciones o pensiones de
agentes estatales, con excepcin de aquellas relaciones que sobre tales aspectos se regulan por el
Derecho del Trabajo.
Materia excluida: Artculo 3.- No se regirn por esta Ley:
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a) Los juicios ejecutivos, de apremio, desalojo, interdictos y acciones posesorias.
b) Los juicios de expropiacin.
c) Los que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo.
d) Los conflictos provenientes de convenios laborales.
e) Aquellos en que se reclame la reparacin de daos ocasionados por agentes, cosas o hechos de la
Administracin Pblica, cuando no se produzcan por incumplimiento o en relacin a una vinculacin
especial de derecho pblico contractual o reglamentaria, establecida entre la Administracin y el reclamante,
y aquellos producidos a la Administracin por los particulares en los mismos casos.
Acto impugnable. Denegacin expresa

Artculo 4.-Para la promocin de las acciones reguladas en esta ley es necesario la existencia de una
decisin administrativa definitiva y que cause estado.
a) Decisin definitiva es la que resuelve sobre el fondo de la cuestin planteada y la que, siendo de
trmite, impide totalmente la continuacin del reclamo interpuesto.
b) Decisin que causa estado es la que cierra la instancia administrativa por haber sido dictada por la
ms alta autoridad competente una vez agotados todos los medios de impugnacin establecidos en
las normas que rigen el procedimiento administrativo.
El reclamo previo no procede en la provincia de Formosa
Acciones procesales administrativas.
Sucintamente las diferentes acciones se caracterizan de este modo:
a. Accin de plena jurisdiccin: procede cuando invocndose el agravio a un derecho subjetivo, se
persigue la anulacin de los actos a que se refiere el art. 2, el consiguiente restablecimiento del
derecho que se dice agraviado y la reparacin del dao causado.
El tribunal en el conocimiento de esta accin tiene jurisdiccin plena, da ah el nombre de esta va
jurisdiccional.
La administracin y el administrado tiene carcter de partes y las facultades del tribunal son las
usuales, no puede actuar de oficio, resuelve segn la verdad formal y los efectos de la sentencia
alcanzan a las partes;
b. Accin de nulidad: procede contra los actos enunciados en el art. 2 que adolezcan de un vicio de
ilegitimidad y se invoque lesin de un inters legtimo del actor.
Es un medio de defensa del derecho violado y solo persigue la anulacin del acto viciado y con ello
conseguir la observacin de las normas jurdicas.
Con esta accin se discute exclusivamente la legalidad del obrar administrativo, con abstraccin de
los derechos subjetivos que pudiere haberse casado con la actividad ilcita.
En consecuencia el tribunal debe resolver nicamente si el acto administrativo es o no contrario al
derecho objetivo. En caso negativo rechazara la demanda y en caso afirmativo se limitara a declarar
que el acto impugnado es nulo.
El fallo que se pronuncia anula el acto, pero no lo sustituye por otro.
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c. Accin de lesividad: cuando un acto administrativo sea irrevocable en sede administrativa, la
administracin puede impugnarlo en va jurisdiccional dentro de los plazos para la prescripcin del
vicio.
Esta accin conforma un proceso administrativo especial entablado por la propia administracin,
pretendiendo que se anule un acto administrativo que declara derechos a favor de un particular, que
es adems de ilegal, lesivo al bien comn.
La demandante es la administracin, autora del acto que no puede revocar, quien para deducir la
pretensin debe tener un inters directo, es decir ser titular de un derecho derivado del ordenamiento
jurdico que considere infringido por el acto. El demandado es el particular beneficiado por el acto
supuestamente lesivo.
La declaracin administrativa previa de lesividad es un presupuesto esencial y especialsimo que
atae a la naturaleza de la institucin.
La peticin esgrimida por el actor es la anulacin por ilegitimidad del acto administrativo, ya que
carece, como se dijo, de facultades para revocar en sede administrativa.
d. Accin de interpretacin: esta accin procede contra todo acto, decreto, ordenanza, reglamento,
resolucin, contrato, etc.; que interpretados equvocamente por la autoridad administrativa, lesionen
un derecho subjetivo, inters legitimo o derecho difuso.
Su tratamiento es sumaria y breve, no requiere cumplir con la reclamacin administrativa previa.
Pero antes de quedar expedita la va judicial el recurrente deber pedir a la autoridad superior, con
competencia en la cuestin, la interpretacin que corresponde de la norma de que se trate.
La interpretacin de las normas dada por el tribunal ser obligatoria para los organismos de la
provincia, sus municipalidades, y entes autrquicos.
CONTENIDO DE ACCION Y PRETENSIONES
Artculo 17.- El demandante podr pretender:
a) La anulacin total o parcial de la disposicin administrativa impugnada.
b) El restablecimiento o reconocimiento del derecho vulnerado, desconocido o incumplido.
c) La interpretacin que corresponde a la norma que se trate.
d) La anulacin de los actos irrevocables administrativamente, previamente declarados lesivos a los

intereses pblicos por razones de ilegitimidad.
Suspensin de la decisin administrativa.
Oportunidad y trmite
Artculo 21.- Sin perjuicio de las medidas precautorias que fueren procedentes conforme a lo dispuesto en
este cuerpo legal, previa, simultanea o posteriormente a la interposicin de la accin, podr solicitarse al
tribunal la suspensin de la ejecucin de las disposiciones administrativas involucradas en ella. El tribunal
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resolver la solicitud en el plazo de cinco (5) das, previa vista por cinco (5) das a la demandada. Este
incidente se sustanciar por cuerda separada, sin interrumpir ni suspender el proceso en los principales.
Casos incluidos: Artculo 22.- Proceder la suspensin cuando "prima facie" la disposicin sea nula o
pueda producir un dao grave si apareciere como anulable.
Casos excluidos: Artculo 23.- No ser procedente la suspensin en los siguientes casos:
a) Si se tratare de decisiones administrativas que ordenen la clausura o demolicin de locales, construcciones

o instalaciones o la destruccin de casas, por razones de seguridad, moralidad o higiene pblica, siempre que
aquellas se funden en dictmenes tcnicos y jurdicos de rgano competente y que no se trate de un acto
nulo.
b) Tratndose de cesantas o exoneraciones de agentes estatales.
Caucin: Artculo 24.- Al disponer la suspensin el tribunal podr establecer que el peticionarte debe rendir
caucin y, en su caso, modo y monto.
Revocacin de la suspensin: Artculo 25.- Si la incidentica, a cualquier estado de la causa, alegare que la
suspensin produce grave dao al inters pblico o que es urgente el cumplimiento de la decisin, el tribunal
podr dejar sin efecto la suspensin por auto, declarando en el mismo a cargo del peticionante la
responsabilidad por los perjuicios que produzca la ejecucin, para el supuesto de prosperar la demanda, los
que debern establecerse y valerse en el mismo incidente.
Caducidad de la suspensin: Artculo 26.- La suspensin dispuesta antes de la interposicin de la accin

caducara automticamente y de pleno derecho si esta no se deduce en el plazo de diez (10) das.
El cdigo permite solicitar la suspensin de la decisin administrativa como proteccin de los derechos
individuales.
Opera como una medida de no innovar contra la administracin. Puede pedirse ante de promover la accin,
al promoverla o durante su sustanciacin. Lo ms frecuente es que se solicite conjuntamente con la demanda,
en un escrito separado, en vitad de que el pedido de suspensin se sustanciara como incidente por cuerda
separada (art.21).
Procede la suspensin si se acredita:
a. Haber solicitado esta medida a la persona que deba ser demandada, con resultado negativo;
b. La verosimilitud de las irregularidades denunciadas contra la decisin administrativa;
c. Que el dao, que pueda ocasionar la ejecucin de la decisin administrativa, sea mayor o no guarde
proporcin con el perjuicio que pueda ocasionar sus suspensin;
d. La urgencia notoria. Cuando la irregularidad de la decisin administrativa sea manifiesta no ser
necesario este requisito.
El tribunal podr disponer la medida, establecer el monto y modo de la fianza que deber rendir el
peticionante (art. 24).
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La incidencia, en cualquier estado de la causa, puede solicitar que se deje sin efecto la suspensin decretada,
justificando que dicha medida produce perjuicio al inters pblico o que es urgente cumplir la decisin o que
se trata de alguno de los casos previstos.
El tribunal podr dejar sin efecto, segn las razones alegadas y las pruebas pertinentes, la suspensin de la
decisin administrativa pero declarara a cargo de la administracin pblica la responsabilidad por los
perjuicios que produzcan la ejecucin, que establecer y valuara en el mismo incidente.
Medidas cautelares.: Artculo 27.- Las partes podrn solicitar al tribunal, en cualquier estado del juicio y
aun antes que se declare expedita la va judicial, las medidas precautorias idneas para asegurar la
conservacin de los bienes, motivo de la causa, la comprobacin de alguna situacin de hecho, la existencia
de pruebas pasibles de la desaparicin o depredables, o para garantizar la ejecucin de la sentencia.
Peticin de la Administracin: Art. 28.- La decisin administrativa que motiva la accin ser titulo
bastante para decretar las medidas a que se refiere el artculo anterior, cuando las solicite la Administracin
Pblica.
Peticin de los administrados: Artculo 29.- En los dems casos deber acreditarse sumariamente el
derecho invocado, la posibilidad de grave perjuicio o de prdida o frustracin del derecho y la urgencia de la
prevencin requerida, indicndose las pruebas justificadoras que debern diligenciarse dentro de los diez
(10) das.
Trmite: Artculo 30.- La sustanciacin, resolucin y cumplimiento de las medidas precautorias solicitadas,
salvo las que correspondan a la verificacin de la existencia de prueba, se harn sin audiencia ni
conocimiento de la otra parte, que ser notificada despus de cumplidas. El tribunal podr disponer una
medida distinta o limitar la solicitada para evitar lesiones innecesarias a la parte afectada.
Medidas auxiliares: Artculo 31.- El auto que acoge y ordena realizar la medida precautoria deber
establecer, aunque no se hubiera solicitado, que se cumplir con el auxilio de la fuerza pblica, allanamiento
de domicilio y habilitacin de tiempo si fuera necesario, el modo y monto de la fianza que debe rendir el
peticionante.
Revocatoria: Artculo 32.- La parte afectada por la medida precautoria o los terceros que acrediten
derechos suficientes, podrn pedir que sea dejada sin efecto, cuando se hayan modificado las circunstancias
que tuvieron en cuenta al decretarla, y en cualquier momento que sea sustituida por otra equivalente. El
tribunal resolver lo que corresponda, previa vista a la parte que solicito aquella.
Tipos: Artculo 33.- Para la conservacin de los bienes motivo de la litis, la comprobacin previa de alguna
situacin de hecho, o el aseguramiento de la sentencia, podrn solicitarse las siguientes medidas:
a) Embargo preventivo o secuestro de bienes determinados.
b) Intervencin o administracin judicial.
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c) Prohibicin de contratar o innovar.
d) Anotacin de litis, y
e) Inhibicin general.
El tribunal podr decretar fundadamente cualquier otra clase de medida precautoria idnea para el
aseguramiento provisorio del derecho cuya existencia sea materia de la litis.
Aseguramiento de prueba. Tipos.
Artculo 34.- Podrn disponerse las siguientes medidas preventivas para el aseguramiento de pruebas, sin
perjuicio de otras que puedan ser eficaces:
a) Interrogacin de testigos, cuando pueda hacerse imposible o difcil la declaracin de uno o ms de

ellos, con posterioridad.
b) Absolucin de posiciones por las mismas razones.
c) Comprobacin del estado de lugares o cosas o calidad de estas ltimas por medio de inspeccin
ocular o informe de peritos tcnicos.
d) Depsitos de bienes muebles o semovientes.
Estas medidas se practicaran con citacin de partes o de quienes vayan a hacerlo; cuando por circunstancias
excepcionales debidamente justificadas no fuera posible la citacin de alguna de ellas, el defensor oficial o
designado "ad litem", deber intervenir en su representacin en el acto particular respectivo.
Es importante distinguir entre la suspensin de la decisin administrativa y la medida precautoria. La

primera se decreta va incidental con audiencia de las partes; el segundo se resuelve inaudita parte.
En general y como principio fundamental, la distincin surgir de aquellos que tengan prioridad en el
contenido de la medida que se persiga: si lo realmente importante es la preservacin de un derecho a travs
de una medida urgente, ser aplicables los artculos que regulan las medidas precautorias; en cambio si se
trata de la no ejecucin de un acto administrativo para proteger un derecho administrativo discutido se
aplicara lo referente a la suspensin de la decisin administrativa.
Para la imposicin de estas medidas basta la simple invocacin de la decisin administrativa que motiva la
accin para que el tribunal pueda decretar las medidas precautorias, solicitadas por la administracin, en
virtud de que los actos pblicos gozan de presuncin de legitimidad. (Art. 28)
Otro criterio es cuando el solicitante es un particular. En este caso este debe invocar y en su caso probar la
existencia de ciertos elementos (Art. 29).
El tribunal puede decretar una medida distinta de la peticionada o limitar la que fue solicitada con el objeto
de evitar lesiones innecesarias a la parte afectada (art. 30 in fine).
90
Se aplica el criterio usual al disponer que el auto que acoge y ordene realizar cualquier medida precautoria
establecer, aun que no lo hubiera solicitado, el cumplimiento con el auxilio de la fuerza pblica, permitir
allanamientos de dominio y dispondr habilitacin de tiempo si fuere necesario, fijando cuando el tribunal
estime necesario, el monto de la fineza a rendir por el solicitante. (Art. 30)
Las medidas que puede solicitarse tendientes a la conservacin de los bienes motivos de la litis o el
aseguramiento de la sentencia estn establecido en el art.33 y dispone: Para la conservacin de los bienes
motivo de la litis, la comprobacin previa de alguna situacin de hecho, o el aseguramiento de la sentencia,
podrn solicitarse las siguientes medidas:
a) Embargo preventivo o secuestro de bienes determinados.
b) Intervencin o administracin judicial.
c) Prohibicin de contratar o innovar.
d) Anotacin de litis, y
e) Inhibicin general.
El tribunal podr decretar fundadamente cualquier otra clase de medida precautoria idnea para el
aseguramiento provisorio del derecho cuya existencia sea materia de la litis. Este ltimo apartado permite al
tribunal decretar cualquier otra clase de medida precautoria, simpre que ellas sea idnea para el
aseguramiento provisorio del derecho.
Las medidas que podrn decretarse para el aseguramiento de pruebas o la comprobacin de algunas
situaciones de hechos:
a) Interrogacin de testigos, cuando pueda hacerse imposible o difcil la declaracin de uno o ms de
ellos, con posterioridad.
b) Absolucin de posiciones por las mismas razones.
c) Comprobacin del estado de lugares o cosas o calidad de estas ltimas por medio de inspeccin
ocular o informe de peritos tcnicos.
d) Depsitos de bienes muebles o semovientes.
De la demanda:
Requerimiento del expediente: Artculo 44.- Presentada la demanda en forma o subsanadas las
deficiencias conforme al artculo precedente, el tribunal requerir los expedientes administrativos
directamente relacionados con la accin. Estos debern ser remitidos dentro de los diez (10) das, bajo
apercibimiento de tener a la demandada por conforme con los hechos que resultaren de la exposicin del
actor a los efectos de la admisin del proceso, sin perjuicio de acordar lo dems que procediere para exigir a
quien corresponda la responsabilidad a que diere lugar la desobediencia.
Admisin del proceso: Artculo 45.- Recibidos l o los expedientes administrativos, o vencido el plazo a
que se refiere el artculo anterior, el tribunal dentro de los diez (10) das se pronunciara sobre la admisin del
proceso.
Inadmisin del proceso
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Artculo 46.- Se declarara inadmisible el proceso por:
a) Incompetencia del tribunal.
b) No ser susceptible de impugnacin el acto o decisin objeto del proceso, conforme a las reglas de
este Cdigo.
c) Haber caducado el plazo de interposicin.
Subsanacin de defectos: Artculo 43.- El tribunal verificara si la demanda rene los presupuestos
procesales comunes y, si as no fuera, resolver por auto, que se cumplan subsanndose los defectos u
omisiones en el plazo que seale, el que no podr exceder de cinco (5) das. Si as no se hiciere, la
presentacin ser desestimada sin ms sustanciacin.
Requisitos de la demanda: Artculo 41.- La demanda ser reducida por escrito y contendr:
a) Nombre y domicilio real y legal del actor.
b) Nombre y domicilio de la demandada, si fueren conocidos. De lo contrario las diligencias realizadas

para conocerlos, los datos que puedan servir para individualizarlos y el ltimo domicilio conocido.
c) La individualizacin y contenido del acto impugnado, indicando la lesin del derecho subjetivo o
inters legtimo.
d) Los hechos en que se funde, explicados con claridad y precisin.
e) El derecho expuesto sucintamente.
f) La justificacin de la competencia del tribunal.
g) La peticin o peticiones en trminos claros, precisos y positivos.
La demanda deber deducirse por escrito y contendr los siguientes requisitos:

a. Individualizacin del actor: nombre completo, incluyendo el apellido, domicilio real y legal del
demandante.
De esta forma el demandado puede establecer quin es el demandante, si tiene capacidad pura para
estar en juicio y oponer las excepciones que tuviere.
Su omisin hace procedente la excepcin de defecto legal en el modo de proponer la demanda.
Si se actuare con apoderado este deber indicar su domicilio real y constituir domicilio legal para
recibir notificaciones por cedula.
b. Individualizacin del demandado: nombre completo, incluyendo apellido y domicilio.
Este requisito tiene la misma finalidad que el anterior. Tiene tambin importancia para determinar su
capacidad.
c. La individualizacin y contenido del acto impugnado: para que el tribunal pueda conocer y dictar
sentencia conforme a la demanda, as como para que el demandado pueda preparar sus defensas, es
92
necesario la individualizacin y contenido del acto impugnado, indicando el derecho subjetivo,
inters legitimo o difuso que se estima lesionado.
d. Hechos: la exposicin de los hechos en que se fundamenta la demanda deben explicarse con la
mayor claridad y precisin posible. Esto hace a la marcha regular del juicio, admisin de la prueba y
la referencia que a ellos debe hacerse en la sentencia, tambin lgicamente para determinar la accin
que se ejercite.
e. Prueba: no solamente el demandado debe conocer los hechos en que el actor fundamenta su
pretensin, sino tambin la prueba de que se intente valer. En consecuencia, en la demanda deben
ofrecerse las pruebas que consideren respaldadas el derecho.
Pero no solamente debe ofrecerse la prueba, sino que deben acompaarse todos los instrumentos o
peticiones indispensables para su posterior produccin.
f. Derecho: la exposicin del derecho tiene por objeto facilitar la calificacin jurdica de la relacin
sustancial que se invoca.
g. Justificacin de la competencia: debe justificarse la competencia del tribunal porque ella es de
excepcin y si no es acreditada corresponde que el tribunal decrete su incompetencia para que el
juicio radique en la instancia que corresponde.
h. Peticin procesal: la peticin en trminos claros, preciso y positivo. Si al concluir el proceso el
tribunal entiende que no se probo lo suficiente como para considerar que en el caso no existe un
derecho subjetivo vulnerado, pero su una lesin al derecho objetivos, el pronunciamiento recae
nicamente respecto de aquello que resulto probado.
Contestacin de la demanda.
Traslado de la demanda
Artculo 52.- Admitido el proceso, se correr traslado de la demanda, con citacin y emplazamiento de
quince (15) das a la demandada, para que comparezca y responda. Si fueran dos o ms los demandados, el
plazo ser comn. Si procediera la suspensin o ampliacin respecto de uno, se suspender o ampliara
respecto de todos.
Contestacin: Artculo 54.- La contestacin de la demanda ser formulada por escrito y contendr, en lo
pertinente, los requisitos establecidos para aquella. En esta oportunidad, la demandada deber reconocer o
negar en forma categrica cada uno de los hechos expuestos en el escrito de la demanda, la autenticidad de
los documentos que se le atribuyen y la recepcin de las cartas y telegramas a ellas dirigidos, cuyas copias se
le entregaran con el traslado. El silencio o la contestacin ambigua o evasiva podrn considerarse como
reconocimiento de los hechos, de la autenticidad de los documentos y de su recepcin.
La contestacin de la demanda debe formularse por escrito y contener, en lo pertinente, los mismos
requisitos establecidos para la demanda.
El plazo para contestar es el de 15 das.
En esta oportunidad, la demanda debe reconocer o negar en forma categorica cada uno de los hechos
expuestos en el escrito de demanda: la ausencia de los documentos que se le atribuyen y la recepcin de las
cartas y telegrama a ella dirigidos, cuyas copias se le entregaron con el traslado.
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El silencio, la negativa meramente general o la contestacin de los hechos pertinentes, de la autenticidad de
los documentos y de su recepcin.
La prueba
Produccin: Artculo 60.- Proceder la produccin de prueba siempre que se hubieren alegado hechos
conducentes acerca de los cuales no mediare conformidad entre los litigantes, aplicndose al respecto las
disposiciones pertinentes del Cdigo Procesal Civil, en tanto no se opongan a las de este cuerpo legal.
Admisin: Artculo 61.- Vencido el plazo sealado en el artculo 46 dentro de los tres (3) das el Presidente
del Tribunal se pronunciara sobre la admisin de la prueba y dictara las medidas necesarias para su
produccin, lo que se notificara por cdula. Toda denegatoria de prueba deber ser fundada. El auto que lo
resuelva deber ser susceptible de impugnacin por el recurso de reposicin.
Prueba pericial: Artculo 62.- No ser causal de recusacin para los peritos la circunstancia de que sean
agentes estatales salvo cuando se encontraren bajo dependencia jerrquica directa del autor del acto origen de
la accin.
Prueba confesional: Artculo 63.- Los agentes estatales no podrn ser citados para absolver posiciones por
la entidad a la que se encuentran incorporados; solo podrn concurrir al litigio como testigos.
Siempre que exista disconformidad entre los hechos conduncentes expuestos por las partes, el tribunal debe
necesariamente disponer la apertura de la causa a pruebas.
A tal fin observaran las disposiciones pertinentes del cdigo civil y comercial, siempre y cuando no se
opongan a las normas del Codigo Contencioso Administrativo.
Admisin de las pruebas y produccin.: Contestada la demanda, resultas la excepciones o subsandas las
diferencias, dentro del plazo de tres das de notificada el acto que haya ordenado la apertura a prueba, el
presidente del tribunal se pronunciara sobre la admisin y dispondr lo necesario para la produccin de la
prueba, debiendo notificarse a las partes por cedula. Esta forma de notificacin brinda mayor garanta a los
litigantes.
El plazo para la produccin de las pruebas es de treinta das. Es perentorio y una vez vencido debe ser
clausurado, incluso de oficio.
Si el presidente del tribunal resuelve denegar la prueba, debe fundar el auto que asi lo disponga. En este caso
podr interponer recurso de reposicin que ser resuelto por el tribunal en pleno.
Distintas clases de pruebas.: El rgimen de prueba en el proceso administrativo se rigo casi ntegramente
por las reglas del cdigo procesal civil. El cdigo administrativo, establece disposiciones particulares
solamente respecto a la prueba confesional y pericial.
En cuanto a la prueba de peritos dispone claramente que estos pueden ser funcionarios pblicos, y que ello
no ser causal de recusacin, salvo que se tratase de subordinados jerrquicos directos del rgano autor del
acto que origine la accin.
Respecto de la prueba confesional, no existe impedimento alguno para que los agentes estatales puedan
absolver posiciones por la entidad a la que se encuentran incorporados.
94
El fundamento para admitir esta prueba en la forma prescripta radica en que si el sujeto se halla en
condicin de iniciar o contestar la demanda, tambin se encuentra en condiciones de reconocer o negar, bajo
juramento,los hechos esenciales de la que podran surgir sus obligaciones.
Quenes no admiten la prueba confesional,sostienen que la actividad formal de la administracin impide su
acogimiento,porque el funcionario no es parte en el juicio sino que quien ostenta ese carcter es la
administracin.
SENTENCIA
Plazo: Artculo 68.- La sentencia debe ser pronunciada en el plazo de treinta (30) das a contar desde la
fecha en la cual el proceso quedo en estado.
Requisitos: Artculo 69.- La sentencia contendr:
a) Designacin de los litigantes.
b) Una relacin sucinta de las cuestiones planteadas.
c) Consideracin de las cuestiones, bajo su aspecto de hecho jurdico, merituando la prueba y

estableciendo concretamente cual o cuales de los hechos conducentes controvertidos se juzgan
probados.
d) Decisin expresa y precisa sobre cada una de las acciones y defensa deducidas en el proceso.
Efectos: Artculo 70.- Cuando la sentencia acogiere la accin deber en su caso:
a) Anular total o parcialmente el acto impugnado.
b) Reconocer la situacin jurdica individualizada y adoptar las medidas necesarias para su

restablecimiento.
c) Pronunciarse sobre los aos y perjuicios reclamados.
d) Formular la interpretacin que correspondiere adecuada a la norma.
Efectos entre partes Artculo 71.- Cuando se hubiere accionado para la defensa del derecho subjetivo, la
sentencia solo tendr efecto entre las partes.
Efectos "erga omnes": Artculo 72.- Cuando se hubiere accionado para la defensa del inters legitimo, la
sentencia se limitara a declarar la extincin del acto impugnado, mandando notificar su anulacin a la
autoridad que lo dicto, teniendo aquella efectos "erga omnes" y pudiendo ser involucrada por terceros. En
estos casos, el rechazo de la accin no produce efectos de cosa juzgada para quienes no tuvieron intervencin
en ella. Igualmente, si la accin es admitida las costas sern a cargo de la demandada; si la accin es
rechazada, las costas sern por su orden.
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Sentencia de interpretacin: Artculo 73.- La interpretacin de normas dadas por el tribunal ser
obligatoria para los organismos de la Provincia, sus municipalidades y entes autrquicos.
Es el acto procesal que emana del rgano jurisdiccional competente, en este caso el superior tribunal de
justicia que decide el litigio en nica instancia,aplicando normas de derecho positivo vigente.
Es el medio normal de terminacin del proceso que tiene una regulacin expresa en el C. C. Ad. La sentencia
es un acto escrito , cuyo contenido procesal (vistos, considerando y fallo) esta integrado por:
a. La designacin de los litigantes;
b. Una relacin sucinta de las cuestiones planteadas;
c. La consideracin de las cuestiones, abarcando sus aspectos de hechos y jurdicos, merituando la
prueba y estableciendo concretamente cuales de los hechos conducentes controvertidos se juzgan
probados;
d. La decisin expresa y precisa sobre cada una de las acciones y defensas deducidas en el proceso (art.
69)
La sentencia debe pronunciarse en el plazo de treinta das a contar desde la fecha en la cual el proceso quedo
en estado (art. 68).
En cuanto al alcance material de la sentencia,si esta acoge favorablemente la accio, de acuerdo con la
pretensin formulada deber, en su caso:
a. Anular total o parcialmente el acto impugnado;
b. Reconocer la situacin jurdica individulizada y adoptar madidas necesarias para su
rastablecimiento;
c. Pronunciarse sobre los daos y perjuicios reclamados;
d. Formular la interpretacin que corresponda adecuada a la norma. (Art. 70).
Recursos.: Los recursos reglados que proceden contra las sentencias son:
a. Recurso de reposicin
Artculo 74.- Procede el recurso de reposicin respecto de los decretos y providencias meramente
interlocutorias, a fin de que se los deje sin efecto, o se los modifique por contrario imperio. Deber
interponerse directamente en las audiencias cuando se trate de providencias dictadas en esas oportunidades.
Cuando estas han sido provedas en actos fuera de las mismas, el recurso deber ser interpuesto por escrito,
fundado, dentro del plazo de cinco (5) das siguientes de la notificacin. El recurso se resolver por el
tribunal sin sustanciacin si la resolucin hubiera sido dictada de oficio, y si la hubiera sido a pedido del
interesado se resolver con un solo traslado a la otra parte. El auto deber dictarse en el plazo de cinco (5)
das de quedar en estado, y contra el mismo no proceder nueva revocatoria.
b. Recurso de aclaracin
Artculo 75.- Procede el recurso de aclaracin respecto de cualquier acto de sentencia para que se corrijan
errores materiales, se aclaren conceptos oscuros o se subsanen omisiones. Deber interponerse en la misma
forma y plazo que se estableci para el recurso de reposicin. La interposicin de este recurso suspende el
plazo para interponer otra clase de recursos. Mientras las partes no hayan sido notificadas, el tribunal de
oficio podr corregir, subsanar o aclarar los actos o sentencias.
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c. Recurso de nulidad
Artculo 76.- El recurso de nulidad se interpondr dentro de los cinco (5) das de notificacin de la sentencia
y proceder:
a) Cuando en el procedimiento se han omitido tramites sustanciales que incidan sobre los resultados del
fallo, pero que no fueron consentidos por las partes, o si la sentencia presenta contradiccin entre los
considerandos y la parte dispositiva.
b) Cuando la sentencia presente defectos esenciales de forma, o no decida sobre cuestiones

expresamente planteadas en la relacin procesal.
c) Cuando resultare que los representantes de la Administracin Publica hubiesen procedido a hacer
reconocimiento o transacciones sin la autorizacin respectiva. Si el tribunal declara la nulidad de la
sentencia, deber dictar un nuevo fallo dentro de los diez (10) das.
d. Recurso de revisin
Artculo 77.- El recurso de revisin proceder:
a) Si despus de dictada la sentencia se recobrasen o descubriesen pruebas decisivas que la parte

ignoraba que existiesen o no pudo presentarlas por fuerza mayor, o porque las tenia la parte en cuyo
favor se hubiese dictado el fallo.
b) Si la sentencia hubiese sido dictada apoyndose en documentos cuya falsedad hubiese sido declarada
en un fallo, y este hecho no se denuncio en el juicio, o se resolvi despus de la sentencia.
c) Si la sentencia se hubiese dictado en mrito de la prueba testimonial y los testigos fueren condenados
posteriormente por falso testimonio de las declaraciones que sirvieron de fundamento a la
declaracin.
d) Si se probase con sentencia consentida que existi prevaricato, cohecho o violencia a dictarse la
sentencia.
El plazo podr deducir el recurso de revisin ser de treinta (30) das y se contara desde que se tuvo
conocimiento de los hechos.
Plazo de ejecucin: Artculo 78.- La autoridad administrativa vencida en juicio gozara de sesenta (60) das,
contados desde la notificacin de la sentencia condenatoria, para dar cumplimiento a las obligaciones en ella
impuestas.
Ejecucin directa: Artculo 79.- Vencido el plazo que establece el artculo anterior sin que la sentencia
haya sido cumplimentada, a peticin de parte del tribunal ordenara la ejecucin directa, mandando que el o
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los agentes correspondientes, debidamente individualizados, procedan a dar cumplimiento a lo dispuesto en
la sentencia, determinado concretamente lo que deben hacer y el plazo en que deben realizarlo, bajo
apercibimiento de hacer efectiva la responsabilidad que establece la Constitucin de la Provincia.
El Superior Tribunal de Justicia podr adoptar, aun de oficio, todas las providencias y resoluciones que
estime convenientes para poner en ejercicio las atribuciones que la confiere la Constitucin, sin que puedan
oponerse a aquellas providencias o resoluciones las disposiciones que figuren en leyes o en actos de
administracin; pero no podr trabarse embargo en los bienes afectados al uso publico o a un servicio
publico ni sobre las contribuciones fiscales afectadas por ley a servicios pblicos.
Desobediencia de los agentes: Artculo 80.- Los agentes a quienes se ordenare el cumplimiento de la
sentencia debern proceder a ello aun cuando haya ley que lo prohiba, o sus superiores les ordenen no
obedecer; pero en estos casos, para deslindar responsabilidades podrn hacer constar por escrito ante el
tribunal las alegaciones pertinentes, y si la decisin de no ejecutar fuese tomada por un rgano colegiado, los
disidentes podrn presentar ante el rgano jurisdiccional copia del acta donde conste su voto.
Responsabilidad de los agentes: Artculo 81.- Los agentes a quienes se mande cumplir la sentencia son
solidariamente responsables con la entidad estatal respectiva por los daos y perjuicios que ocasione su
irregular cumplimiento.
Ejecucin contra entidades no estatales: Artculo 82.- La ejecucin de la sentencia contra entidades
publicas no estatales, entidades privadas o personas de existencia visible, se cumplir conforme a las
disposiciones pertinentes del Cdigo Procesal Civil.
UNIDAD X
Procedimiento sancionatorio:
El Procedimiento Disciplinario es una garanta fundamental en el Estado de Derecho. Se materializa en una
serie de actos y tareas que tienden a determinar la existencia de faltas de servicio e incumplimientos de parte
de los funcionarios pblicos. Tambin obra, como se dijo, como una garanta fundamental para que los
empleados estatales no sean perseguidos con arbitrariedad por los jefes. Esta garanta no existe, en plenitud,
en el Derecho Laboral y se relaciona, especialmente, con el Derecho Penal, aunque no pertenece a esa rama
sancionatoria.
El sumario administrativo puede ser definido como el procedimiento necesario para la acreditacin de la
existencia de conductas irregulares de los administrados con la finalidad de singularizar a los responsables.
En cambio, la informacin sumaria es una investigacin preliminar, a fin de verificar la existencia de
responsabilidades patrimoniales o disciplinarias. Tambin frente a la urgencia que un determinado caso
demande y no pudiendo iniciarse de inmediato el sumario administrativo es lcito decidir la averiguacin
liminar del hecho sancionable. Siempre la informacin sumaria servir para comprobar, si estn dados los
supuestos que permitan ordenar posteriormente el sumario. La iniciacin de la informacin sumaria o del
98
sumario administrativo se concreta a travs de un acto de administracin, el cual no es acto
administrativo en sentido estricto, atento que no constituye, altera o modifica derechos subjetivos. Dicho
acto de administracin en principio es irrecurrible porque ningn administrado puede sentirse agraviado
porque se investiguen hechos o conductas eventualmente alterativas de la regularidad funcional. Siempre
debe instruir la causa un funcionario con jerarqua no inferior a jefe de Departamento. En el sumario
administrativo luego de decidirse su confeccin o elaboracin, se designar al instructor sumariante, quien
podr ser objeto de recusaciones o podr excusarse frente a situaciones atendibles. Dicho instructor
oportunamente designar al secretario de actuaciones y, su primer paso procesal, ser obtener la ratificacin
de la denuncia, si la hubiera, o tomar como base la investigacin previa. A su turno ordenar comparecer al
sospechado y le har conocer el derecho a declarar, abstenerse o pedir el diferimiento de la audiencia, a los
fines de hacerse asistir por un letrado de su eleccin o proveerle uno de oficio. Si correspondiere se
aconsejar la suspensin preventiva del agente con el objeto de evitar la colusin (pacto para daar) o el
entorpecimiento de la investigacin. Lo deber disponer el superior jerrquico del sumariante y del
sumariado. Suma prudencia se deber tener si el suspendido es un estudiante en el mbito acadmico. Esto es
as por el tiempo que se le priva de turnos de exmenes y prdidas de regularidades que pueden producir un
agravio irreparable si luego su responsabilidad no queda acreditada y tales exmenes y regularidades no
pueden ser restituidos por la autoridad. Colectadas que fueren las pruebas liminares, el instructor ordenar la
clausura de la etapa de informacin sumaria y har un informe haciendo mrito de las pruebas reunidas y
encuadrando los cargos si correspondiere. En el primer supuesto notificar al imputado para que formule
descargo y ofrezca pruebas y sucesivamente alegue sobre ellas. Despus, el instructor cerrar el sumario y
elevar a la autoridad pertinente sus conclusiones, que pueden referirse a la El Sumario Administrativo 19
responsabilidad del sumariado y a la sancin que pudiere corresponder. La autoridad administrativa, previo
dictamen (de requerimiento obligatorio y efecto no vinculante) del servicio jurdico permanente, rgano que
controlar las conclusiones del sumario, emitir el acto administrativo que eventualmente establezca la
existencia o no de la responsabilidad de los sumariados y las sanciones correspondientes. Las sanciones
impuestas pueden ser objeto de impugnacin en sede administrativa y judicial, aplicndose en tal caso, los
regmenes procedimentales y procesales respectivos.
Principios Que Garantizan Los Derechos Del Sumariado: ( Articulo De Rey Vazquez)
PRINCIPIO DE LEGALIDAD.-
Este principio, nacido como fruto del advenimiento del Estado de Derecho, posee una especial vinculacin
con la potestad sancionadora estatal, y que al decir de LORENZO DE VIEGA JAIME, la mentada potestad
se vincula al principio de legalidad a travs de una relacin de implicancia y de lgica, como conceptos
jurdicamente interrelacionados, pues la potestad sancionadora es, en definitiva, consecuencia del supuesto
de sometimiento a la legalidad que informa todo el orden jurdico". Al respecto, la PTN, en ocasin de tener
que expedirse acerca de la responsabilidad que cabe a los funcionarios excluidos del rgimen jurdico bsico
de la funcin pblica, ha sostenido que no cabe aplicar la potestad disciplinaria a los funcionarios excluidos
del Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica; cualquiera que se impusiere a aquellos funcionarios
-salvo su remocin- resultara violatorio del principio de legalidad de las penas consagrado por el artculo 18
de la Constitucin Nacional". Tal exclusin de los funcionarios polticos de la punicin disciplinaria, ha sido
99
criticada en doctrina por COMADIRA y CANDA, sealando que no existe razn suficiente para excluirlos
de ella, pues el comportamiento de aqullos tambin afecta el bien jurdico protegido por la responsabilidad
disciplinaria, y la pena puede cumplir, a su respecto, adecuados efectos retributivos y preventivos generales y
especiales". Jurisprudencia: causa "RAVA, MARA" (CNApelContAdmFed., Sala I, voto Dr. Coviello).Cabe
discernir en relacin al principio de legalidad, si en su vinculacin con la potestad sancionatoria, se hace
referencia a la ley formal, o por el contrario, comprende a la diversidad de fuentes que integran el "bloque de
legalidad". Para ello, se analizan separadamente diversos aspectos:
1) EL PRINCIPIO NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE LEGE PRAEVIA:
Siguiendo a COMADIRA, se expresa que el primer componente - nullum crimen sine lege - tiene
tres manifestaciones: la exclusividad (slo la ley formal puede incriminar conductas); la
irretroactividad (la ley formal debe ser previa al hecho punible); la veda de la analoga (las conductas
se deben contemplar con arreglo a tipos autnomos no comunicables). El segundo elemento - nulla
poena sine praevia lege - supone tambin tres manifestaciones: la irretroactividad y la prohibicin de
puniciones tanto de base consuetudinaria como analgica. En tal sentido, seala el autor que "se
afirma, respecto de este principio, la relatividad de su aplicacin en el mbito del Derecho
disciplinario", conforme lo cual, "el poder disciplinario podra ejercerse en ausencia de norma legal
formal que tipifique la falta o contemple la sancin; siendo incluso posible, se sostiene, acudir a la
analoga en los casos de falta de regulacin normativa, pero con los siguientes lmites: a) si las
sanciones estn taxativamente previstas en la norma, no pueden imponerse ms que ellas; b) ciertas
sanciones, como la multa o el arresto, slo proceden si resultan de la ley formal, sea porque se les
asigne obvia sustancia penal, o bien porque se considere que ellas implican incursionar en la zona de
reserva legal.
2) LA TIPICIDAD:
La exigencia de que los delitos se acuen en tipos y no en vagas definiciones genricas, sostiene
COMADIRA que tampoco posee acogida absoluta en el Derecho disciplinario, pues las posibilidades de
infraccin a las normas especficas de ste evidencian una multiplicidad de variantes insusceptibles de ser
encerradas en la descripcin tpica propia de las figuras penales, no obstante lo cual, seala que "de todos
modos, es exigible que las conductas se encuadren necesariamente en las figuras previstas, debiendo
descartarse la validez de normas que pretendan derivar conductas sancionables del slo juicio del superior o
fundables exclusivamente en la norma que otorga la atribucin sancionatoria". Por su parte, Alejandro
NIETO, al sealar las diferencias del Derecho Penal (en adelante DP) con el Derecho Administrativo
sancionador (en adelante DAS), ha sostenido la distinta operatividad que en ellos tiene el principio de la
legalidad, con su corolario de la tipicidad, sealando que en el DAS no hay ms que un tipo de infraccin: el
incumplimiento de rdenes y prohibiciones generales o concretas, previas". Jurisprudencia:
CNApelContAdmFed, Sala III, causa: "ARBUMASA S.A. c. MEOySP", se ha expedido a favor de la
potestad de la Administracin para describir las faltas.
3) RELACIONES DE ESPECIAL SUJECIN:
Seala al respecto GARCA PULLS, que a la potestad sancionadora de la administracin, se la puede
clasificar desde la perspectiva del sujeto pasivo, que distinga: a) Aquellos sujetos que mantienen una relacin
de sujecin general con la Administracin Pblica, tpica de la posicin del administrado simple, o del
100
binomio poder pblico-ciudadanos, y b) Aquellos sujetos que se vinculan a la Administracin por "relaciones
de sujecin especial", entendidas como las que derivan del status especial de ciertos ciudadanos resultante de
su condicin de destinatarios de un ordenamiento seccional". Jurisprudencia: CNApelContAdmFed., Sala I,
hace aplicacin en el voto del Dr. COVIELLO, en la causa "PONCHN, JESS A. c. POLICA FEDERAL
ARGENTINA".
III.- PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO:

Art. 29 Ley 25.164. Este principio, que en al mbito del procedimiento administrativo constituye una
prolongacin del derecho de defensa en juicio plasmado en el art. 18 Constitucin Nacional, o como garanta
de innominada incluido en el art. 33 de la Carta magna, surgi luego de la Revolucin Francesa como
garanta de los derechos del individuo frente al Estado, y se ha recibido amplia consagracin en los
ordenamientos constitucionales republicanos, consecuencia de otro gran principio de origen revolucionario,
como es la presuncin de inocencia de todo imputado de un delito. Jurisprudencia: causa "RAVA" (citada
supra). Artculo 29. ( ley de rgimen disciplinario 25164) : El personal comprendido en mbito de aplicacin
del presente rgimen tiene derecho a que se le garantice el debido proceso adjetivo, en los trminos del
artculo 1 inciso f) de la Ley 19.549 o la quela sustituya.
1) TEORA DE LA SUBSANACIN: La Corte Suprema de Justicia de la Nacin la ha sostenido en diversas
oportunidades, y que se traduce en la siguiente frmula: "Los defectos en la tramitacin administrativa
pueden ser subsanados en la instancia judicial a la que el apelante ha acudido", doctrina que ha servido para
justificar el desconocimiento del derecho al debido proceso en sede administrativa, argumentando que el
mismo queda purgado si el particular halla adecuado resguardo y amplitud probatoria en sede judicial, lo
cual ha sido criticado por un sector de la doctrina, y reconoce pronunciamientos jurisprudenciales adversos,
no obstante que tanto la Procuracin del Tesoro, as como el Alto Tribunal de la Nacin (vgr., causa
KUSNIR, JUAN c. U.B.A.), la siguen sosteniendo.
IV.- PRINCIPIO NON BIS IN IDEM:
Es un lmite a la potestad sancionadora estatal, que veda la aplicacin de una sancin ms de una vez por la
misma causa (Ley 25.164, art. 28). Dicha prohibicin, rige slo en tanto se trate de faltas cometidas en el
mbito disciplinario, sin que implique que obsta a la aplicacin, por un mismo hecho, simultneamente, de
sanciones administrativas y penales, lo cual se fundamenta en que - al decir de COMADIRA - ambas clases
de reproche se basan en causas y responden a fines distintos. V.- PRINCIPIO DE LEY PENAL MS
BENIGNA: Este principio, aplicable de manera irrestricta en el mbito del derecho penal y procesal penal,
no ha sido sin embargo concebido del mismo modo para el mbito del procedimiento administrativo, dado
que existen a su respecto posiciones encontradas. As, la PTN ha dicho que: "El principio de la ley ms
benigna, propio del Derecho Penal, no es aplicable en el mbito disciplinario administrativo (conf. Dict.
209:40; 235:214, 219)". La CSJN, sostuvo que: "La falta de inters social para perseguir el esclarecimiento
de un delito, despus del transcurso del termino que la ley prefija, fundada en la presuncin de haber
desaparecido los motivos de la reaccin social defensiva, no rige en el mbito disciplinario administrativo, en
el que prima lo atinente a la aptitud para la correcta prestacin del servicio pblico que conviene con el
101
adecuado mantenimiento de la disciplina (en el caso, el recurrente solcito se haga lugar a la prescripcin
opuesta - art 38, ley 22140 teniendo en cuenta que es una disposicin mas benigna)".
VI.- PRINCIPIO IN DUBIO PRO IMPUTADO: La Jurisprudencia tiene declarado que:
"En materia disciplinaria el principio de duda no tiene el mismo alcance que en la legislacin penal, al igual
que los restantes institutos del derecho administrativo, en virtud de la diferente materia sobre la que ambos
regmenes recaen, justificndose por la naturaleza correctiva de las mismas, y por la especialsima relacin
de empleo en la que puede adoptrselas, caracterizada por una frrea disciplina a cuyo mantenimiento
contribuyen las normas bajo anlisis". Sin embargo, la CNApelContAdmFed, Sala I, en la causa:
"MARTNEZ, MARIO O. c. PREFECTURA NAVAL ARGENTINA", ha dicho: "La suspensin impuesta al
oficial de la Marina Mercante Nacional en razn de haber incurrido en varadura por error de ruta, producto
de una actitud imprudente - conforme lo dispone el art. 599.0101, inc. b) del Reginave -, debe revocarse
cuando existe un serio margen de duda acerca de si existi o no tal imprudencia. Supuesto en el cual resulta
aplicable lo dispuesto por el art. 701.0006 del citado ordenamiento".
VII.- RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD:
art. 28 Ley 25164. El principio de razonabilidad, que se extrae del art. 28 de la Constitucin Nacional, hace
referencia a la adecuada proporcionalidad que debe existir entre las medidas que el acto involucra, y la
finalidad que el mismo persigue, y constituye uno de los lmites del obrar discrecional, operando as como
medio de interdiccin de la arbitrariedad en el obrar de la Administracin Pblica. A tal respecto, la
Jurisprudencia tiene declarado que: "El Poder Judicial se encuentra investido de la potestad de revisar los
actos administrativos de carcter disciplinario que emanan de la administracin, comprendiendo el mbito
posible de la intervencin de los magistrados, no slo el control judicial de su regularidad, sino tambin la
razonabilidad de las medidas que los funcionarios adopten en ejercicio de sus facultades, por lo que los
jueces pueden anularlas cuando aqullos hayan incurrido en arbitrariedad manifiesta".
VII.- a) EXCESO DE PUNICIN:
Existe cuando la sancin aplicada no guarda proporcin con la falta cometida. La CSJN, en el caso
"NASSIF, EYBEL O.", ha dicho: "An cuando el acto administrativo impugnado sea vulnerable por haberse
excedido en la sancin imponible aplicando la exoneracin, corresponde dejar sin efecto sta, pero no
ordenar la reincorporacin, dado que la sentencia ha comprobado infracciones que autorizan la cesanta".
Como fcilmente se colige del fallo, la falta administrativa existi y fue debidamente acreditada en el
expediente, pero la gravedad de la misma autorizaba la aplicacin de la sancin de cesanta, y no la de
exoneracin, efectuando para ello la Corte el anlisis respecto de la razonabilidad de la sancin aplicada,
confrontada con los hechos comprobados.
VIII.- RELACIONES ENTRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO PENAL:
Las mismas se hallan contenidas en el art. 34 ley 25164. Ha dicho la Jurisprudencia que: "En el sumario
administrativo los elementos de conviccin acumulados deben apreciarse con criterio de responsabilidad
administrativa y no penal y es total la independencia con que corresponde juzgar la conducta del funcionario
en el mbito del derecho administrativo, con respecto a la valoracin que podra ella merecer al ser
enjuiciada dentro de otros ordenamientos jurdicos. Aunque juzgados los actos ante la jurisdiccin penal o
civil, podran suponerse improbados, atpicos o irrelevantes, pero ello de ningn modo obliga a pareja
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solucin en jurisdiccin administrativa". La CSJN tiene declarado que: "Corresponde confirmar la sentencia
que mantuvo la resolucin administrativa por la cual se exoner a un agente, considerando que los principios
vigentes en materia penal no son de ineludible aplicacin al procedimiento disciplinario administrativo en
atencin a las diferencias de naturaleza, finalidad y esencia existente entre las sanciones disciplinarias y las
penas del derecho penal".
IX.- CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DEL ORGANO:
Al respecto, se ha pronunciado la PTN, diciendo que: "La Ley N 22.140 y su reglamentacin le otorga al
rgano administrativo un plazo dentro del cual podr decidir sobre la existencia o no de la falta disciplinaria
investigada en un sumario administrativo disciplinario, transcurrido el cual el rgano pierde su competencia
al respecto y la resolucin que dicte padecer de un vicio en la competencia en razn del tiempo. Lo
expuesto respecto de los sumarios tambin es aplicable a las informaciones sumarias" (Dictmenes 236:414).
Asimismo, ha dicho que: "La competencia por el tiempo, comprende el mbito temporal en el cual debe
ejercerse la competencia. En general la competencia es permanente, desde que el rgano puede ejercer en
cualquier tiempo las atribuciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos casos, slo puede ejercerlas por
un lapso determinado, configurndose as un caso de competencia temporaria".
X.- Posibilidad De Ejercer La Potestad Disciplinaria Luego De La Extincin De La Relacin De
Empleo Pblico:
Con relacin al punto, la CSJN, en la causa: "MAGALLANES, MIGUEL A.", sent el criterio segn el cual,
"El ejercicio de la facultad disciplinaria por parte de la Administracin Pblica presupone la subistencia de la
relacin de empleo con el agente sancionado", el cual ha permanecido sin cambio hasta el presente, al
menos, en lo que hace al Alto Tribunal. Incluso la PTN, se ha mantenido fiel al criterio referenciado, en
ocasin de tener que expedirse acerca de la viabilidad de imponer una sancin disciplinaria a un agente, por
faltas cometidas durante el desempeo en otro Organismo, sealando que: "Los presupuestos para el
ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administracin Pblica, con relacin a los funcionarios imputados
por hechos ocurridos durante su desempeo en cargos extraescalafonarios, son, la subsistencia de la relacin
de empleo pblico y la subordinacin jerrquica (conf.Dict. 105:209; 107:232)". Pero: Qu sucede si el
agente presenta su renuncia, y sta es aceptada con anterioridad a la aplicacin de alguna sancin, por
vencimiento del plazo legal sin que se dicte el acto sancionatorio?. La CNApelContAdmFed, Sala II, -
siguiendo la opinin de MARIENHOFF y COMADIRA - en la causa "MUSA JOS OSVALDO
c/Resolucin 215/99 - SMC Presid. de la Nacin", ha respondido al interrogante diciendo que: "El agente se
hace acreedor a la sancin disciplinaria desde el momento mismo en que comete la falta cuando todava
reviste el carcter de empleado o funcionario, y por ende la Administracin debe conservar su potestad
disciplinaria hasta que, y luego de la sustanciacin del sumario respectivo, aplique la medida que estime
pertinente. Por lo tanto si el sumariado cesa en sus funciones antes del dictado de aquel acto, corresponde la
anotacin de la falta cometida y de la respectiva sancin, en el legajo personal tal como ha ocurrido en
autos".
XI.- PRESCRIPCIN:
La PTN sostuvo que: "La prescripcin suspendida por una resolucin que orden la apertura del sumario,
continu su cmputo luego de dictada la resolucin conclusiva de las actuaciones. En tal sentido, no
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existiendo ms que una eventual sancin intrnsecamente inexistente, han transcurrido en exceso los plazos
previstos por el artculo 37 de la Ley N 25.164. En virtud de ello, y aun cuando resulte aplicable el plazo
prescriptivo de 3 aos del artculo 38 de la Ley N 22.140, en orden a la fecha de vigencia de la Ley N
25.164 - aun no reglamentada- tambin se encuentra ampliamente cumplido el referido trmino, por lo cual
el estado actual de las actuaciones aconseja proceder a su archivo... El pronunciamiento acerca del
cumplimiento del plazo de prescripcin incumbe al funcionario competente para dictar el acto administrativo
que decida el sumario". Para fundar la interpretacin restrictiva en materia de prescripcin en el mbito
disciplinario, la PTN sostuvo que: "La falta de inters social para perseguir el esclarecimiento de un delito,
despus del transcurso del trmino que la ley prefija, fundada en la presuncin de haber desaparecido los
motivos de la reaccin social defensiva, no rige en el mbito disciplinario, en el que prima lo atinente a la
aptitud para la correcta prestacin del servicio pblico que conviene con el adecuado mantenimiento de la
disciplina. La doctrina que condujo a proscribir la prescripcin de la accin en materia sancionatoria
disciplinaria, lleva por las mismas razones a la interpretacin estricta de los preceptos que la admiten" (idem,
CSJN, en Fallos 310-I:316)
CASOS EN QUE PROCEDE EL SUMARIO ADMINISTRATIVO:
La ley marco del empleo pblico nacional 25164 Establece las diferentes medidas disciplinarias como as
tambin los casos en que proceden el sumario, y cuando no.
Artculo 30. El personal podr ser objeto de las siguientes medidas disciplinarias:
a) Apercibimiento.
b) Suspensin de hasta treinta (30) das en un ao, contados a partir de la primera suspensin. c) Cesanta.
d) Exoneracin.
La suspensin se har efectiva sin prestacin de servicios ni goce de haberes, en las normas y trminos que
se determinen y sin perjuicio de las responsabilidades penales y civiles que fije la legislacin vigente.
Artculo 31. Son causas para imponer el apercibimiento o la suspensin hasta 30 das:
a) Incumplimiento reiterado del horario establecido.
b) Inasistencias injustificadas que no exceden de diez (10) das discontinuos en el lapso de doce meses
inmediatos anteriores y siempre que no configuren abandono de tareas.
c) Incumplimiento de los deberes determinados en el art. 23 de esta ley, salvo que la gravedad y magnitud de
los hechos justifiquen la aplicacin de la causal de cesanta.
Artculo 32. Son causales para imponer cesanta:
a) Inasistencias injustificadas que excedan de 10 (diez) das discontinuos, en los 12 (doce) meses inmediatos
anteriores.
b) Abandono de servicio, el cual se considerar consumado cuando el agente registrare ms de cinco (5)
inasistencias continuas sin causa que lo justifique y fuera intimado previamente en forma fehaciente a
retomar sus tareas.
c) Infracciones reiteradas en el cumplimiento de sus tareas, que hayan dado lugar a treinta (30) das de
suspensin en los doce meses anteriores.
d) Concurso civil o quiebra no causal, salvo casos debidamente justificados por la autoridad administrativa.
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e) Incumplimiento de los deberes establecidos en los artculos 23 y 24 cuando por la magnitud y gravedad de
la falta as correspondiere.
f) Delito doloso no referido a la Administracin Pblica, cuando por sus circunstancias afecte el prestigio de
la funcin o del agente.
g) Calificaciones deficientes como resultado de evaluaciones que impliquen desempeo ineficaz durante tres
(3) aos consecutivos o cuatro (4) alternados en los ltimos diez (10) aos de servicio y haya contado con
oportunidades de capacitacin adecuada para el desempeo de las tareas. En todos los casos podr
considerarse la solicitud de rehabilitacin a partir de los dos (2) aos de consentido el acto por el que se
dispusiera la cesanta o de declarada firme la sentencia judicial, en su caso.
Artculo 33. Son causales para imponer la exoneracin:
a) Sentencia condenatoria firme por delito contra la Administracin Pblica Nacional, Provincial o
Municipal.
b) Falta grave que perjudique materialmente a la Administracin Pblica.
c) Prdida de la ciudadana.
d) Violacin de las prohibiciones previstas en el artculo 24.
e) Imposicin como pena principal o accesoria de inhabilitacin absoluta o especial para la funcin pblica.
En todos los casos podr considerarse la solicitud de rehabilitacin a partir de los cuatro (4) aos de
consentido el acto por el que se dispusiera la exoneracin o de declarada firme la sentencia judicial, en su
caso. La exoneracin conllevar necesariamente la baja en todos los cargos pblicos que ejerciere el agente
sancionado.
Artculo 34. La substanciacin de los sumarios por hechos que puedan configurar delitos y la imposicin
de las sanciones pertinentes en el orden administrativo, son independientes de la causa criminal, excepto en
aquellos casos en que de la sentencia definitiva surja la configuracin de una causal ms grave que la
sancionada; en tal supuesto se podr sustituir la medida aplicada por otra de mayor gravedad.
Artculo 35. La aplicacin de apercibimiento y suspensin hasta el mximo de cinco (5) das, no requerir
la instruccin de sumario. Las suspensiones que excedan de dicho plazo sern aplicadas previa instruccin de
un sumario, salvo que se funden en las causales previstas en los incisos a) y b) del art. 31. La cesanta ser
aplicada previa instruccin de sumario, salvo que medien las causales previstas en los incisos a), b) y c) del
art. 32.
Investigacin administrativa:
La Fiscala de Investigaciones Administrativas integra la Procuracin General de la Nacin como rgano
encargado de promover la investigacin de la conducta administrativa de los agentes integrantes de la
administracin nacional centralizada y descentralizada, y de las empresas, sociedades y todo otro ente en que
el Estado tenga participacin, debiendo efectuar investigaciones en toda institucin o asociacin que tenga
como principal fuente de recursos el aporte estatal, ya sea prestado en forma directa o indirecta, en caso de
sospecha razonable sobre irregularidades en la inversin dada a los mencionados recursos (cf. art. 45 inc a)
y b) de la ley N 24.946).Para realizar sus investigaciones, la Fiscala cuenta con fiscales especializados y un
cuerpo de contadores. Las mismas procuran detectar posibles transgresiones a normas administrativas y/o
penales. En el primero de estos casos las actuaciones de la Fiscala darn inicio a un sumario que ser
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instruido por las autoridades administrativas correspondientes; y cuando la sospecha indique la posible
ocurrencia de una conducta delictiva, se presentar la correspondiente denuncia ante la justicia. Al participar
tanto en los sumarios administrativos como en las diversas causas penales donde exista imputacin formal de
delito contra un agente pblico por hechos vinculados con el ejercicio de su funcin, la Fiscala se encuentra
en un lugar de privilegio que le permite conocer sendos trmites y funcionar como nexo entre ambas sedes a
fin de evitar una prctica que se ha verificado tan frecuente como inapropiada e injustificada: sumarios
administrativos y/o causas judiciales detenidas en su trmite a la espera de la resolucin del asunto en la otra
sede. Cabe aclarar que la FIA no tiene competencia para realizar investigaciones en el mbito del Poder
Legislativo, el Poder Judicial o en los organismos de las Administraciones Provinciales y Municipales.
La FIA realiza investigaciones sobre actos de corrupcin que involucran a funcionarios pblicos nacionales.
Las investigaciones se inician por denuncias de particulares, de otros organismos pblicos, o de oficio (es
decir, por el propio impulso de la FIA).Cualquier persona -fsica o jurdica- en forma personal o mediante
cualquier va de comunicacin disponible, puede poner en conocimiento de este organismo la supuesta
comisin de un delito o irregularidad administrativa. Las investigaciones tienen carcter reservado hasta que
se realice la correspondiente denuncia penal ante la justicia o se solicite el inicio de un sumario
administrativo.
Procedimiento extrajudicial de expropiacin:
El expropiante ofrece al expropiado una determinada cantidad de dinero. Si el expropiado acepta, no habr
necesidad de acudir a instancia judicial. Respecto a la suma de dinero que va a ofrecer el proponente al
expropiado, lo determinara a nivel de nacin el Tribunal de Tasaciones de la Nacin; cabe sealar que este es
un ente autrquico regido por la ley 21.626, y ente caso se prev que el valor mximo estimado por el
Tribunal de Tasaciones para los bienes inmuebles, nicamente se incrementar automticamente un 10%. En
cuanto a los bienes muebles, la ley dice que va a ser efectuada por las oficinas tcnicas competentes que en
cada caso se designarn.
Procedimiento judicial:
Cuando no se puede arribar a la "cesin amistosa", el expropiante debe necesariamente iniciar la
correspondiente accin expropiatoria. El fundamento de sta instancia lo encontramos en el art. 17 de la
Constitucin Nacional cuando dice: "La propiedad es inviolable y el particular slo puede ser privado de ella
en virtud de sentencia fundada en ley".
La ley provincial establece 3 supuestos en los que tiene lugar el procedimiento judicial:
Cuando no hay avenimiento (igual en la ley nacional).
En el supuesto de urgencia del art. 14 (urgencia acreditada que haga necesaria la posesin inmediata
del bien).
Cuando, no obstante haber avenimiento, la adquisicin del dominio no haya podido perfeccionarse
por un hecho imputable al expropiado.
La ley establece que dicho proceso ser sumario, pero al encontrarse derogado este tipo de proceso,
el mismo transita por procedimiento ordinario y (a nivel nacin) ante Juez Federal y a nivel
provincia ser competente el Juez en lo Civil y Comercial.
Al tratarse de un juicio ms, prev las mismas etapas que cualquier proceso:
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Traslado de demanda al demandado: promovida la accin de expropiacin se dar traslado de la demanda al
expropiado por el plazo de 15 das hbiles judiciales. En caso de ignorarse el domicilio del mismo, se
publicaran edictos por 5 das en el diario de publicaciones legales de la nacin y en el de la provincia
correspondiente. En cuanto a la contestacin y la reconvencin, se aplican las normas del CPCCN. Al
contestar la demanda, el expropiado no est constreido a cuestionar solo el monto depositado, sino que
tambin puede impugnar la constitucionalidad de la ley calificativa de la utilidad pblica, la determinacin
administrativa del bien o reconvenir por la expropiacin total del bien en los trminos del art.8 de la ley.
En cuanto a la posesin judicial, el expropiante lograra la misma luego de consignar ante el juez competente
el importe de la valuacin que hubiese hecho el tribunal de tasaciones. Con esta posesin judicial quedan
resueltos los arrendamientos, dndose a los ocupantes un plazo de 30 das para su desalojo, el cual pasado el
plazo se har efectivo con prescindencia de que posean o no ttulo.
Prueba: si hubiere hechos controvertidos, el juez abrir la causa a prueba durante el plazo que estime
prudencial. El art.15 establece que si no media advenimiento respecto del valor de los bienes, la cuestin la
decidir el juez. La indemnizacin esta integrada por diversos rubros, entre los que se enumera, entre los que
se encuentra el de daos y perjuicio, para el cual se recurrir a diversos medios probatorios.
Alegato: el art. 19 de la ley de expropiacin, prev que las parten aleguen por escrito sobre la prueba, dentro
del plazo comn d e10 das, contados desde que el secretario haya certificado sobre la prueba producida.
Sentencia: presentados los alegatos o vencido el plazo para hacerlos, el juez llamara a autos para sentencia, la
cual deber pronunciarla en 30 das. El costo del juicio como as tambin los honorarios de los profesionales,
se regir por normas del cdigo procesal civil y comercial de la nacin, y por las respectivas leyes de
aranceles. Adems se debe tener en cuenta las pretensiones planteadas en el proceso. Si el expropiado
impugna la inconstitucionalidad de la ley, y se admite esa pretensin, la expropiacin no seguir su curso,
pues carecer de sustento normativo: en caso contrario, el proceso de expropiacin seguir adelante. Pero si
el expropiado en cambio, cuestiona el monto consignado por el expropiante, la sentencia fijara la suma que le
corresponda en concepto de indemnizacin
ABANDONO DE LA EXPROPIACION:
Supone una inercia del estado que contando con una ley calificadora de utilidad pblica deja transcurrir los
plazos sin promover la accin judicial.
El abandono de la expropiacin no se vincula con el proceso expropiatorio, ya que su presupuesto bsico lo
constituye la falta de iniciacin del respetivo juicio de expropiacin.
SU DIFERENCIA CON OTRAS FIGURAS:
En alguna medida el abandono se relaciona con la retrocesin, pues en ambas figuras puede decirse que ha
desaparecido la causa real de utilidad pblica. Pero su diferencia es evidente: la retrocesin tiene lugar
cuando el expropiante afecta el bien expropiado a un uso o utilidad distinto del que determino la
expropiacin o cuando no le da destino alguno; en suma requiere que la expropiacin se halla consumado,
que este producida la alteracin en el destino del bien, y que el expropiado inicie la accin correspondiente.
En tanto que el abandono se produce automticamente por el transcurso del tiempo y cuando el proceso no
ha sido iniciado.
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El abandono no equivale a desistimiento, aquel trasunta una inercia total del estado respecto al cumplimiento
o ejecucin de la ley que dispuso la expropiacin; el desistimiento se produce en el juicio expropiatorio y el
expropiante desiste expresamente renunciando a la accin expropiatoria. El desistimiento debe ser anterior a
la sentencia firme y al pago o consignacin de la indemnizacin definitiva, y requiere que se indemnice todo
perjuicio sufrido por el expropiado hasta ese momento.
Por ltimo, tampoco ha de confundirse el abandono con la expropiacin irregular. En los supuestos de
abandono, el expropiado no puede demandar al expropiante para que indemnice el valor del bien y lo
incorpore a su patrimonio; mientras que en la expropiacin irregular, el expropiado, cuando se produzcan
actos que impliquen desposesin, ocupacin o restriccin sustancial a sus derechos puede accionar por
expropiacin contra el sujeto expropiante.
La ley de expropiacin en su art. 33, dispone que la expropiacin se tendr por abandonada cuando el
expropiante no promueva el juicio de expropiacin dentro de los dos aos de vigencia de la ley, si se trata de
viene individualmente determinados; de 5 aos si se trata de viene comprendidos en una zona determinada, y
de 10 aos si se trata de bienes comprendidos en una enumeracin genrica.
El dispositivo legal contempla excepciones a la aplicacin de abandono:
Cuando mediare una ley especial que establezca disposiciones contrarias
En los supuestos en que las leyes orgnicas de las municipalidades autoricen a esta a expropiar la
porcin de los inmuebles a rectificaciones o ensanches de calles, en virtud de las respectivas
ordenanzas.
Otra excepcin la constituye la reglamentacin de la expropiacin diferida en el art.34 de la ley.
Efecto:
El efecto principal del abandono es la imposibilidad de que el sujeto expropiante, una vez
transcurrido los plazos legales, pueda ejercer la competencia expropiatoria; en suma por el
transcurso de los plazos legales los bienes han dejado de ser expropiables, y por ende no puede ser
desapoderados. El abandono afianza la seguridad jurdica y la certeza del derecho de propiedad, pues
impide que el titular del bien sujeto a expropiacin quede en un estado de incertidumbre acerca de la
efectividad o no de la expropiacin.
Expropiacin irregular: DROMI

Es la accin por la cual el sujeto expropiado est legitimado para iniciar el procedimiento expropiatorio, en
virtud de existir una ley que declara la utilidad pblica de un bien de su propiedad, ante la ausencia de
iniciacin de la accin expropiatoria ( omisin) por parte del ente expropiante que ejecuta actos que importan
desposesin, ocupacin o indisponibilidad del bien ( comisin).
Presupuestos:
Declaracin legislativa: que el bien haya sido declarado de utilidad pblica a los efectos de su
expropiacin. Sin dicha declaracin no puede haber expropiacin. En ausencia de este requisito, el
afectado podr pedir el resarcimiento pero no la expropiacin.
Omisin administrativa: es decir, la ausencia de iniciacin de la accin expropiatoria por parte del
expropiante.
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Comisin administrativa: que el expropiante realice actos o hechos que impliquen desposesin,
ocupacin del bien o impidan el libre ejercicio y la disponibilidad plena de la propiedad afectada, por
ejemplo, ocupacin material del bien, imposicin de restricciones tales como prohibicin de edificar,
imposibilidad de disponer de los bienes, etc.
Estos tres recaudos deben darse conjuntamente y no de modo alternativo.
Rgimen legal: la ley de expropiacin 21.499
Artculo 51 Procede la accin de expropiacin irregular en los siguientes casos:
a) Cuando existiendo una ley que declara de utilidad pblica un bien, el Estado lo toma sin haber
cumplido con el pago de la respectiva indemnizacin;
b) Cuando, con motivo de la ley de declaracin de utilidad pblica, de hecho una cosa mueble o
inmueble resulta indisponible por evidente dificultad o impedimento para disponer de ella en
condiciones normales;
c) Cuando el Estado imponga al derecho del titular de un bien o cosa una indebida restriccin o
limitacin, que importen una lesin a su derecho de propiedad.
Artculo 52 No corresponde la accin de expropiacin irregular cuando el Estado paraliza o no activa los
procedimientos despus de haber obtenido la posesin judicial del bien.
Artculo 53 El que accione por expropiacin irregular est exento de la reclamacin administrativa previa.
Artculo 54 En el juicio de expropiacin irregular los valores indemnizables sern fijados en la misma
forma prevista para el juicio de expropiacin regular, contemplada en el artculo 10 y siguientes de la
presente ley.
Artculo 55 Las normas de procedimiento judicial establecidas para la expropiacin regular, rigen tambin
para la expropiacin irregular, en cuanto fueren aplicables.
Artculo 56 La accin de expropiacin irregular prescribe a los cinco aos, computados desde la fecha en
que tuvieron lugar los actos o comportamientos del Estado que tornan viable la referida accin.
AUDIENCIAS PBLICAS: dromi

Constituye una de las formas participativas de control dela administracin en el proceso de toma de decisin;
por este procedimiento la autoridad responsable habilita a la ciudadana un espacio institucional para que
todo aquel que pueda verse afectado o tenga un inters particular o general, exprese su opinin. En especial
se ha utilizado esta forma de participacin de los ciudadanos en la prestacin de los servicios pblicos.
Adquiere si, particular relieve en la proteccin del derecho de los usuarios.
Este control no solo opera respecto de los prestados (en cuanto a la calidad del servicio, tarifas, trato al
usuario, etc.), sino tambin en relacin con el ente regulador. Ello as , en tanto y en cuanto esta
participacin, directa o a travs de asociaciones de consumidores o usuarios, establece una situacin de
inmediatez del control social.
El sistema de audiencias pblicas est previsto en los marcos regulatorios de la energa elctrica (ley 24.065)
del gas (24076) y de las comunicaciones (decr. 1185/90 arts. 7 y 30)
Con el dictado del decreto 1172/03 se aprobaron distintos reglamentos generales, ante los cuales se destaca el
de audiencia pblica para el poder ejecutivo nacional, que tiene por objeto regular el mecanismo de
participacin ciudadana a travs de las audiencias pblicas, con la finalidad de confrontar de forma
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transparente y publica las diferentes opiniones, propuestas, experiencias, conocimientos e informaciones
existentes sobre las cuestiones puestas en consulta, estableciendo el marco general para su desenvolvimiento.
UNIDAD XI: SERVICIO PBLICO

Origen y Evolucin
La nocin de servicio pblico naci y floreci en Francia caracterizada como actividad de determinado tipo
realizada por la administracin en forma directa, o indirectamente a travs de concesionarios y fue el
concepto que sirvi para la construccin del viejo derecho administrativo. La relacin con el servicio pblico
era lo que justificaba la competencia de los tribunales llamados contencioso-administrativos, la naturaleza de
contrato administrativo que asuman ciertos convenios con la administracin, el rgimen jurdico del
dominio pblico, la monopolizacin del servicio o falta de libre competencia, etc.
Nuestra doctrina abrevaba en tales fuentes, pero nuestra jurisprudencia lo haca en la estadounidense, que ni
siquiera utilizaba tal nocin sino que se refera al grado de regulacin normativa que determinadas
actividades privadas podan o deban tener. Posteriormente la nocin fue perdiendo importancia hasta quedar
restringida a mostrar un rgimen jurdico especial en determinado tipo de actividad; pero como este rgimen
jurdico es contingente a polticas econmicas que han sido cambiantes en el siglo XX, y vuelven a ser
cambiantes en las primeras dcadas del siglo XXI en nuestro pas, la nocin tambin debe mutar, desaparecer
o reaparecer segn como se presente ese rgimen jurdico en cada contexto econmico temporal. Por ello se
ha podido decir con acierto que lo que se escriba al respecto tiene siempre carcter efmero y que se trata
de palabras que se escriben para ser reescritas ms adelante, como el presente nos muestra la Argentina.
No caigamos pues en el error de querer encontrar esencias inmutables donde slo estn las arenas movedizas
de las cambiantes polticas econmicas gubernamentales o las circunstanciales inclinaciones de los gobiernos
de intensificar o atenuar la regulacin de ciertas actividades. Algo ha permanecido inmutable a travs del
tiempo, sin embargo y es que al igual que en la regulacin, su resultado prctico no satisface los derechos
individuales. Las normas se dictan, pero el efecto no es siempre el deseado.
Fines del siglo XIX y comienzos del XX
En esa poca la expresin era utilizada, en nuestro pas, para designar actividades realizadas
monoplicamente por particulares, por delegacin y bajo control del Estado, con un rgimen de derecho
pblico en el cual se fijaban las tarifas, se ordenaban y controlaban las inversiones, se controlaba la
prestacin del servicio, se aplicaban sanciones en caso de incumplimientos de metas cuantitativas o
cualitativas de inversin, etc. La influencia en la interpretacin de este sistema provino del derecho
estadounidense referido a las publicutilities o servicios privados de inters pblico.
La poca de las nacionalizaciones
En la mitad del siglo XX se produjo aqu el proceso de nacionalizacin. Contribuyeron diversos factores:
Insatisfaccin con el poder monoplico de los prestadores privados y la poca capacidad del Estado para
controlarlos; la trasnochada teora econmica local, que ahora se inclinaba por la estatizacin y causas
circunstanciales. Los servicios privados que pasaron al Estado recibieron el mismo rgimen jurdico de la
administracin; servicio pblico y funcin administrativa se confundieron en un mismo rgimen jurdico y
en una misma praxis administrativa. Los organismos de control de los servicios pblicos se desmontaron. El
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control del Estado sobre el Estado prestador de servicios o empresario no pareca una tarea realizable.
Desapareci el concepto de la tarifa o tasa como contraprestacin del servicio, para transformarse en
otra manifestacin del poder tributario: Era otro impuesto destinado a rentas generales y no tena relacin
con el servicio prestado. Ese precio tena un carcter poltico, generalmente de tipo social, en que el Estado
atenda el crecimiento del servicio desde rentas generales y no desde la tarifa. Todo ello llev a una
desinversin progresiva y generalizada en los servicios pblicos, con imposibilidad de revertir la tendencia
cuando el endeudamiento del Estado adquiri niveles crnicos. Esa misma poca se caracteriza por un
intervencionismo estatal en actividades privadas que nadie llam servicio pblico, pero que quedaron
sometidas a regmenes de precios y controles: Ley de abastecimiento, precios mximos, agio y especulacin,
regulacin y control de alquileres, etc. Los temas jurdicos de ese momento no eran entonces los servicios
pblicos, sino la actividad total del Estado y la regulacin pblica de casi toda la economa: En algn
momento lleg a haber cuatro mil precios fijados por la administracin.
Consideraciones generales
La nocin de servicio pblico, que es fundamental en derecho administrativo, es una de las ms discutidas.
Se trata de una nocin fugaz, difcil de concretar en una definicin. Se pueden sealar tres direcciones en
cuanto a la nocin de servicio pblico:
a). la que considera como servicio pblico toda la actividad del Estado cuyo cumplimiento debe ser
asegurado, reglado y controlado por los gobernantes.
b). la que considera como servicio pblico toda la actividad de la administracin pblica.
c). la que considera como servicio pblico una parte de la actividad de la administracin pblica.
Nocin del servicio pblico
El servicio pblico es la prestacin que efecta la administracin e forma directa o indirecta para satisfacer
una necesidad de inters general. De esta definicin se deducen los siguientes elementos del servicio pblico:
1). Prestacin de la administracin: el concepto de prestacin entendido en sentido tcnico, se vincula con la
existencia de una concreta relacin jurdica intercurrente entre dos sujetos, de cuya relacin la prestacin
constituye el objeto. La prestacin en sentido tcnico es una actividad personal que un sujeto debe efectuar
en beneficio de otro sujeto a quien proporciona una utilidad concreta y en virtud de una relacin jurdica de
naturaleza obligatoria entre las dos partes. La prestacin entonces, debe ser dirigida, directa o
indirectamente, a personas que puedan ser individualizadas. Debe tratarse de una prestacin en naturaleza y
no de prestacin pecuniaria, vale decir, prestacin de actividades o de bienes pero no de dinero, ya que
solamente la actividad y los bienes distintos al dinero son idneos para servir la satisfaccin directa e
inmediata de las necesidades individuales de importancia colectiva, que tienen en vista el inters pblico,
mientras que el dinero, bien estatal por excelencia, no es idneo para dar satisfaccin directa a ninguna
necesidad.
2). En forma directa o indirecta: si se hace en forma directa, es la propia administracin la que realiza la
prestacin. Si se hace en forma indirecta, la prestacin se lleva a cabo a travs de los administrados, ya sea
que stos acten en forma individual o bajo la forma de empresa. Si se trata de una prestacin de carcter
econmico se utiliza el sistema de la concesin de servicios pblicos. La prestacin directa se realiza
generalmente a prdida.
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3). Satisfaccin de una necesidad de inters general: el inters general, no es el inters de la administracin.
Se dice que el inters general es la suma total de los intereses individuales coincidentes. No hay inters
general sino en el supuesto de que cada individuo pueda encontrar e identificar en l su proporcin concreta
de inters individual, inters que debe ser personal y directo. Lo que caracteriza al servicio pblico desde
este punto de vista, es que la satisfaccin de una necesidad de inters general constituye el objeto de su
creacin. Una actividad se convierte en servicio pblico cuando los poderes pblicos deciden asumirla para
dar satisfaccin a una necesidad de inters general que sin esa intervencin sera insatisfecha, mal o
insuficientemente satisfecha. La apreciacin del inters general es discrecional y queda en manos del poder
pblico. Es el legislador quien va a decir en cada supuesto cundo el inters general hay que satisfacerlo por
el procedimiento del servicio pblico. De all, entonces, que no haya un criterio uniforme para determinar lo
que son servicios pblicos; ello depender de las necesidades que en cada poca se presenten.
4). Titularidad intransferible del Estado: debemos distinguir la titularidad, calidad de dueo o seor, de la
ejecutabilidad, aptitud para realizar en los hechos el conjunto de actos para ejecutar el servicio. En los
servicios pblicos slo es delegable la ltima. As, el servicio pblico se singulariza por el hecho de que
constituye una actividad de la que es titular el Estado, y lo es de un modo insusceptible de enajenacin o
modificacin. Una doble razn lleva a este fundamento: a) la titularidad del Estado es un medio de defensa
del inters general, ya que protege a la comunidad de usuarios contra la exaccin de cargas irracionales y
contra la posible opresin econmica de los concesionarios, y b) como medio de promocin de intereses
nacionales, ya que la incorporacin de una actividad al campo del servicio pblico responde, muchas veces,
al propsito de incrementar los recursos, expandir las industrias y aumentar las riquezas nacionales.
El desarrollo histrico del concepto de servicio pblico
Histricamente el Estado centro sus actividades ms en el desarrollo de sus funciones de intervencin que en
los servicios estatales. En verdad estos nacen en el siglo XIX y particularmente en el siglo XX con el
propsito de suplir las iniciativas privadas.
En particular el servicio pblico fue definido, en trminos histricos, como las actividades que desarrolla el
PE, excluyndose a los otros poderes estatales, es decir el PL y el PJ, con el propsito de satisfacer las
necesidades de la sociedad. DUGUIT en el siglo XX construy su teora sobre el Estado y en particular sobre
el Derecho Administrativo alrededor de la idea del servicio pblico. Esta corriente conocida como la
Escuela del servicio pblico sostuvo que toda actividad administrativa es servicio pblico y que debe
sujetarse al Derecho Administrativo. Sin embargo este pensamiento decay a mediados del siglo XX. En
efecto, la escuela del servicio pblico cae en el siglo XX porque, por un lado, ciertos servicios son prestados
por los particulares y, por el otro, otros servicios prestados por el Estado son regulados por el Derecho
Privado. Finalmente ciertas actividades o servicios privados son regulados con mucha intensidad.
Crisis de la nocin tradicional del servicio pblico
De la nocin tradicional de servicio pblico surgen tres elementos:
1). El fin que el servicio pblico cumple.
2). La persona que lo atiende.
3). El rgimen que lo regula.
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De estos tres elementos, dos estn en crisis, son los relativos a la persona que atiende el servicio y al rgimen
que lo regula.
En cuanto a la persona que presta el servicio, no es solamente la administracin. Por eso hay que decir que es
un servicio prestado directa o indirectamente por la administracin. En algunos casos los particulares pueden
prestar un servicio pblico, por ejemplo un concesionario, y en otros supuestos pude tratarse de personas
jurdicas no estatales que prestan ciertos servicios pblicos.
Pero la crtica ms grave era la que se refera al rgimen jurdico especial del derecho pblico y ello porque
con la aparicin de los llamados servicios pblicos industriales y comerciales, el derecho pblico no fue la
nica disciplina aplicable para regirlos. Ellos es as porque los servicios pblicos industriales y comerciales
se rigen parcialmente por el derecho pblico y parcialmente por el derecho privado. Habr que concluir,
entonces, que la idea de rgimen exorbitante del derecho pblico no es inherente a la definicin de servicio
pblico, ya que existen ciertos servicios pblicos prestados por las empresas del Estado, donde no se aplica
exclusivamente el derecho pblico sino que rigen parcialmente el derecho pblico y el derecho privado.
Caracteres jurdicos de los servicios pblicos
La doctrina seala cuatro caracteres fundamentales de los servicios pblicos: continuidad, regularidad,
igualdad y generalidad. Tambin algunos autores sealan como carcter jurdico la obligatoriedad de prestar
el servicio pblico por quien est a cargo.
El carcter esencial del servicio pblico es la continuidad, ya que hace a su propia existencia y ello quiere
decir que la prestacin no puede interrumpirse ni paralizarse, dado que se ha establecido en beneficio de toda
la colectividad.
Si el servicio lo presta el Estado, los bienes forman parte de su dominio pblico y son inembargables
mientras estn afectados a la prestacin del servicio. Todo ello a los efectos de evitar que se interrumpa la
continuidad del mismo. El Estado tiene el deber de asegurar la continuidad de los servicios pblicos, sean
concedidos o no. Naturalmente que la continuidad debe ser entendida en funcin de la naturaleza de la
necesidad colectiva que tiende a satisfacer. A los efectos de asegurar la continuidad, la administracin puede
reservarse en el contrato de concesin la facultad de aplicar sanciones al concesionario que interrumpe la
prestacin del servicio.
Los servicios pblicos deben prestarse con regularidad. Un servicio es regular cuando se presta en forma
correcta y de acuerdo con la reglamentacin vigente. A los efectos de que el servicio se preste en condiciones
razonables de buen funcionamiento es preciso que la administracin pueda en todo momento efectuar las
modificaciones que sean necesarias en su organizacin. Esta facultad, es un derecho y al mismo tiempo una
obligacin de quienes dirigen el servicio.
La regularidad del servicio se vincula especialmente con los reglamentos de orden interno que constituyen
normas administrativas para su funcionamiento. La violacin de estas normas trae aparejada la irregularidad
funcional.
Otro carcter fundamental del servicio pblico es el principio de la igualdad. Este principio es la aplicacin
a dominio del servicio pblico de uno ms general: el de la igualdad de todos los habitantes del pas ante la
ley. El servicio debe prestarse en igualdad de condiciones pero ello no impide que se establezcan diversas
categoras de usuarios mantenindose en estricta igualdad a todos los que estn en la misma situacin.
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Los autores denominan a este carcter uniformidad y se dice entonces que el servicio pblico es uniforme
porque las prestaciones deben ser iguales para todos aquellos habitantes que dentro de una misma situacin
se encuentren en condiciones de solicitar su beneficio. El principio de igualdad, en cuanto concierne a los
usuarios, se aplica tanto a las cargas del servicio como a sus beneficios.
El servicio tiene tambin carcter de general. Eso quiere decir que el servicio pblico es para todos y no para
determinadas personas. La prestacin del servicio es una obligacin de la administracin, que debe
efectuarse sin distincin de personas. No pueden negarse, entonces, las prestaciones a quienes las solicitan, si
estn en condiciones reglamentarias.
El servicio pblico debe prestarse en la medida en que subsistan las necesidades del inters general a
satisfacer. Si ellas desaparecen o dejan de serlo, el servicio pblico ha de suprimirse automticamente, ya que
no existira el fundamento racional y social que justifique su vigencia.
Otro carcter del servicio pblico es la obligatoriedad en el sentido de deber que pesa sobre quien debe
prestarlo. La falta de prestacin debe ser sancionada.
El monopolio como elemento del servicio pblico
Se ha sostenido que el servicio pblico se caracterizaba por el monopolio, es decir que el monopolio era uno
de sus elementos que haba que intervenir en la nocin de servicio pblico siendo necesario para la
prestacin del servicio, toda vez que la libre competencia es materialmente imposible. En realidad esta tesis
del monopolio para caracterizar el servicio pblico no nos parece aceptable. Ello es as porque en muchas
oportunidades se realiza el servicio pblico en forma competitiva ya aun usando el dominio pblico.
Por otra parte, existen muchos servicios pblicos que son prestados por el Estado en concurrencia con la
actividad de los particulares para suplirla. Habr pues, ciertos servicios pblicos que se prestan directamente
en forma de monopolio por el Estado, y otros servicios pblicos que se prestan en forma de concurrencia por
el Estado y los particulares o por los particulares solamente.
Los fundamentos del servicio pblico. Publicatio.
Acaso el servicio pblico es un conjunto de actividades que el Estado sustrae del campo privado con el
propsito de imponer el rgimen propio del Derecho Pblico? Si dijsemos que eso, este concepto es
conocido habitualmente como publicatio, es decir, el Estado por razones de inters pblico decide sustraer
ciertos servicios del sector privado y residenciarlos en el sector pblico con las siguientes consecuencias ms
relevantes. Por un lado, excluir la libre iniciativa en el intercambio de los servicios, y por el otro, aplicar el
rgimen jurdico exorbitante respecto del Derecho Privado, esto es, el Derecho Pblico.
El servicio pblico es, entonces, segn este criterio, el instrumento estatal cuyo contenido es el siguiente: el
Estado invade ciertas actividades particulares en razn del inters pblico hacindolas propias, desplaza al
sector privado y ejerce su titularidad. A su vez, en virtud de este ttulo jurdico propio el Estado puede ejercer
sus poderes con gran amplitud y profundidad comprimiendo consecuentemente el campo de las personas que
deciden participar en esas actividades llamadas servicios pblicos.
Es decir, el concepto de titularidad estatal permite que el Estado ordene, regule, organice y preste el servicio
de que se trate por s solo con exclusin de otros. El Estado ejerce la titularidad del servicio porque l es
quien debe organizarlo y el rgimen jurdico aplicable sobre ese servicio es el Derecho Pblico. Aclaremos
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tambin que dicha titularidad es intransferible, y en su caso, la concesin del servicio es discrecional y
temporal.
El concepto de servicio pblico supone el reconocimiento de ese ttulo respecto del servicio de que se trate
por ley del Congreso, sustrayndolo del Derecho Privado e introducindolo de lleno en el campo del Derecho
Pblico. Publicatio significa entonces titularidad del servicio por el Estado y por tanto responsabilidad de
ste por la prestacin del servicio.
A su vez, es el propio Estado quien decide qu actividad es servicio pblico y cul no, es decir, el Estado
decide si es o no su titular. As, los servicios pblicos son actividades que el Estado declar tales porque son
esenciales para la comunidad, en cuyo caso el Estado es el titular, controlador y regulador de modo exclusivo
e intransferible. Ese carcter reconocido por el Legislador permite definir cules son los caracteres y justifica
la aplicacin de un rgimen jurdico exorbitante y especfico sobre ese sector de los servicios.
2. Rgimen jurdico de los servicios pblicos. Principios que los rigen.
En general a los servicios pblicos se aplica primordialmente un rgimen de derecho pblico. El servicio
pblico debe funcionar de manera continua. De all que, sea que lo preste la administracin directa o
indirectamente, hay obligatoriedad de efectuarlo y todos los usuarios que estn en las condiciones previstas
por la reglamentacin vigente tienen derecho a utilizarlo.
Los bienes afectados a la prestacin del servicio pblico sern del dominio pblico si es la administracin la
que realiza el servicio y si fueran de particulares son privados pero tienen el carcter de indisponibles
mientras dure su afectacin al mismo. A los fines de facilitar la gestin del servicio pblico, el prestatario,
sea administracin o empresa particular, pueda solicitar la expropiacin de los bienes que sean tiles para su
gestin, tambin pueden establecerse limitaciones al dominio, servidumbres o restricciones, en razn del
servicio que se presta.
Sea que el servicio lo preste directamente la administracin o lo preste un concesionario, tendr facultades
para percibir las tasas o las tarifas fijadas en funcin del costo del servicio. Dichas tarifas las establecer la
administracin a propuesta del concesionario, en el supuesto de que se prestara el servicio en esa forma. La
tarifa tendr naturaleza reglamentaria y no contractual.
En cuanto a la jurisdiccin competente para entender en las cuestiones motivadas por la prestacin del
servicio pblico industrial y comercial, sea realizada por la administracin o por un concesionario,
entendemos que debe ser la contencioso-administrativa.
3. Clasificacin de los servicios pblicos, diversos criterios, anlisis de las principales clasificaciones.
Servicios pblicos propios e impropios. Las actividades de inters general.
Clasificacin de los servicios pblicos: Los servicios pblicos son susceptibles de clasificaciones jurdicas,
atendiendo a diversos criterios. Podemos sealar a este respecto los siguientes:
a). Por la titularidad del servicio: si se tiene en cuenta quien es el sujeto titular del servicio se puede hacer
una primera clasificacin entre los servicios pblicos a cargo del Estado- Nacin y los servicios o
prestaciones a cargo de entidades locales. Tendramos, entonces, los servicios nacionales, provinciales y
municipales. La titularidad del servicio se refiere siempre a una entidad territorial. El servicio tambin podr
ser prestado por particulares como por ejemplo, los concesionarios, siendo de sealar que en estos supuestos,
que sera el caso de prestacin indirecta, el servicio no pierde su carcter de servicio pblico.
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b). Por la necesidad de su prestacin: se pueden clasificar en necesarios o voluntarios, tambin se dice
obligatorios o facultativos, segn que la administracin este obligada o no a sus establecimiento. No se
puede afirmar que esta distincin sea aplicable al Estado.
c). Por el carcter de su prestacin: permite distinguir al servicio pblico en esencial y secundario. Los
esenciales son aquellos cuya prestacin constituye la base para el mantenimiento del Estado (nacin,
provincia, municipio), mientras que los secundarios responden a necesidades no esenciales, condicionadas
por el grado de desarrollo tcnico y cultural que una determinada comunidad poltica haya alcanzado.
d). Por la forma de su ejercicio: las prestaciones administrativas pueden efectuarse en rgimen de
concurrencia con los particulares o en rgimen de monopolio.
e). Por razn de su utilizacin: esta clasificacin se relaciona directamente con los usuarios y comprende las
categoras e utilizacin necesaria y de utilizacin facultativa. Los servicios pblicos de utilizacin necesaria
son los que el usuario debe forzosamente utilizar. En cuanto a los de utilizacin facultativa, pueden o no ser
utilizados por el pblico.
f). Por el carcter de la necesidad: esta puede ser permanente o accidental. Puede ser tambin intermitente.
De all que tengamos servicio pblicos permanentes, accidentales e intermitentes.
Servicios pblicos propios e impropios o virtuales: La doctrina ha dividido tambin los servicios pblicos
en propios e impropios o virtuales, entendiendo por servicio pblico propio aquel que presta el Estado
directamente o por concesionarios y por servicio pblico impropio aquel que tiene de comn con el propio la
satisfaccin, ms o menos continua, de necesidades colectivas, pero no es el Estado quien lo presta ni lo
concede sino que tan solo lo reglamenta.
La teora actual del servicio pblico virtual entiende que cuando una actividad presenta un carcter
suficientemente claro de inters general y ella no ha sido erigida por ley en servicio pblico, constituye, sin
embargo, un servicio pblico virtual. Permite a la administracin imponer, en ciertas condiciones, al
particular que la dirige las obligaciones de servicio pblico. Entendemos que no corresponde aceptar el
criterio de servicio pblico virtual, por cuanto, de hacerlo, la administracin podra, en cualquier, momento,
erigir en servicio pblico cualquier actividad privada e imponerle la reglamentacin que considerase
apropiada, en perjuicio de los derechos del administrado.
Para prestar los llamados servicios pblicos impropios o virtuales se requiere una autorizacin, sujetndose
el autorizado a las medidas de polica que imponga la administracin. La sujecin que deben aceptar los
autorizados no basta para transformar su actividad privada de inters pblico. Se tratar simplemente de una
actividad privada de inters pblico.
Servicios de inters general: En Europa el concepto ms difundido es el de los servicios de inters general
cuyos caracteres bsicos son la regulacin y el control estatal. De modo que el servicio pblico ya no se
vincula con su titularidad o el rgimen jurdico sino con las reglas de la libre competencia. As, entonces
nace el concepto de los servicios de inters general. Es decir, la regulacin de la competencia y sus
excepciones. Este modelo restringe el reconocimiento al Estado de poderes exorbitantes en tanto estos
distorsionen la libre competencia, mas all de que beneficien o no directamente a los usuarios. Estos
servicios pueden ser de titularidad pblica o privada, sin perjuicio de que el Estado desarrolle una fuerte
regulacin.
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4. Creacin, Organizacin, Modificacin y Supresin de los Servicios Pblicos. Facultades
reglamentarias para organizarlo. Competencia jurisdiccional.
La creacin, organizacin, modificacin y supresin de los servicios pblicos tienen objeto distinto pero
estn ntimamente vinculados, lo que es evidente porque la organizacin, la modificacin y la supresin son
consecuencia de la creacin. La creacin del servicio es una manifestacin de voluntad del Estado, que
establece que una necesidad de inters general debe ser satisfecha por medio de un servicio pblico.
La supresin de un servicio pblico es tambin una manifestacin de voluntad del Estado que declara que en
lo sucesivo una necesidad del inters general no se ver satisfecha por medio de un servicio pblico. Los
actos por los cuales se crea, se organiza, se modifica o se suprime un servicio pblico son disposiciones de
carcter general y obligatorio y, en consecuencia, son leyes en sentido material. De all, entonces que las
nicas autoridades competentes para crear, organizar, modificar o suprimir un servicio pblico son aquellas
que tienen poder de formular normas de derecho, es decir poder normativo.
Creacin de los servicios pblicos
En general, podemos decir que el legislador es el rgano competente para crear un servicio pblico. Ello as,
porque en algunas oportunidades el servicio pblico se realiza bajo la forma de un monopolio de hecho y, por
consiguiente, los particulares estn privados de ejercer su propia actividad, como lo establece la CN (art. 14).
Por lo dems, la realizacin de un servicio pblico trae aparejada, para el que lo presta, la posibilidad de
gozar de ciertas prerrogativas propias del Estado que le permiten aplicar limitaciones al dominio de los
particulares, vale decir expropiar, imponer servidumbres, etc. La limitacin a las libertades individuales, a la
propiedad privada, a la libertad de comercio e industria que implica la creacin de un servicio pblico, hace
necesario que el acto de decidir que esa necesidad de inters general deba ser satisfecha por medio de un
servicio pblico, sea de competencia del Poder Legislativo y no del Ejecutivo.
Puede ocurrir que la ley no diga expresamente que una cierta actividad constituye servicio pblico, bastando
que consagre soluciones que implcitamente supongan que esa actividad es un servicio pblico. Es posible en
ciertos casos que la ley que crea el servicio pblico tenga el carcter potestativo y deje, en consecuencia, a la
administracin la determinacin de la oportunidad y conveniencia de su funcionamiento. Tambin puede
ocurrir que la ley creadora est concebida en trminos generales como comprensiva de varios servicios
pblicos, en cuyo supuesto el poder administrador puede, de acuerdo con su criterio, organizar y hacer
funcionar uno, algunos o todos los servicios pblicos a que se refiera la ley.
Al crear un servicio pblico, la ley puede seguir dos procedimientos: a) permitir que subsista la iniciativa
particular, b) reservar para el Estado la satisfaccin de una determinada necesidad de inters general en
forma exclusiva y por medio del procedimiento de servicio pblico.
En cuanto a la jurisdiccin competente para crear un servicio pblico ser, en general, la local,
correspondindole a la Nacin en los supuestos que la CN as lo establezca.
Organizacin de los servicios pblicos
La organizacin de los servicios pblicos consiste en la determinacin de las reglas generales y particulares a
que habr de ceirse. Estas reglas se referirn, entre otras cosas, a la determinacin de los recursos de que
dispondr, a la naturaleza, atribucin y deberes de su persona, a la determinacin del rgimen a que deben
sujetarse, etc.
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Toda norma de organizacin de un servicio pblico que implica un gasto deber emanar de la autoridad que
tiene poder presupuestario o, de lo contrario, obtener su aprobacin expresa o bajo la forma de otorgamiento
de los crditos necesarios para la aplicacin de la norma. Por lo dems, toda disposicin que signifique, en la
organizacin de servicios, una limitacin a la libertad individual, a la propiedad privada o a la libertad de
comercio o industria, debe ser establecida por la ley.
Si la organizacin de un servicio pblico no implicara otra cosa que la ejecucin de la ley de su creacin,
evidentemente esta facultad corresponde al PE, que ejercera su potestad reglamentaria (art. 86, inc. 2 CN).
Modificacin del servicio pblico
La modificacin consiste en alterar las normas de organizacin del servicio pblico cuando el inters general
as lo impone. La idea de modificacin trae aparejada la de organizacin, vale decir, una variacin de las
normas sobre cuya base el servicio fue estructurado. Si la organizacin de un servicio resulta de una ley,
parecera lgico que la modificacin resultase derivada tambin de ley, ya que sta afecta no solamente a su
aspecto reglamentario sino tambin a su estructura orgnica, rgimen de bienes y personas. Si la
organizacin del servicio fue hecha por la administracin, a sta le corresponder, en general, su
modificacin.
Supresin de los servicios pblicos
Por aplicacin del paralelismo de las formas y de la competencia, y salvo disposiciones contrarias de la ley,
es necesario, para suprimir el servicio, un acto de la misma naturaleza de aquel que lo ha creado. La
supresin del servicio supone una manifestacin de voluntad del Estado que declara que esa necesidad de
inters general no necesita estar satisfecha por el procedimiento del servicio pblico, pudiendo entregarse a
la iniciativa privada o no hacer lugar a la provisin de esa necesidad por ser innecesaria. Como la supresin
de un servicio pblico conduce a la abrogacin de un acto emanado del PL, es evidente que slo ste tiene
competencia para ello. Es de advertir que los servicios pblicos establecidos en la CN no pueden ser
suprimidos por el legislador. El Congreso es quien juzga discrecionalmente, segn las circunstancias
econmicas-sociales, sobre el mantenimiento o supresin del servicio pblico.
Con respecto a los servicios pblicos municipales, su supresin corresponde a los consejos deliberativos,
segn lo establecen las respectivas leyes orgnicas municipales o las constituciones provinciales para las
entidades autrquicas o las autnomas, respectivamente.
Si la ley creadora de un servicio pblico dispone que el rgano administrativo puede decidir tambin el
funcionamiento del mismo, queda al arbitrio de ste su organizacin y funcionamiento, lo que le faculta
implcitamente para suprimirlo. En este supuesto, es potestad del rgano ejecutivo decidir discrecionalmente
si el servicio pblico debe ser mantenido o suprimido.
Situacin Jurdica del usuario
La utilizacin del servicio pblico crea un vnculo entre la entidad que lo presta y el usuario, vnculo que
impone obligaciones y da derechos a uno y otro. Se prestan tres tesis para resolver este problema.
a). Tesis de la naturaleza jurdico-privada: para esta tesis el usuario se vincula contractualmente con la
entidad que presta el servicio. Como las condiciones de la prestacin de ste se hallan determinadas
unilateralmente, el particular se adhiere a ellas. Se trata pues, de un contrato de adhesin. Este contrato, por
la naturaleza comercial o industrial que tiene, se regula por el derecho privado. Esta doctrina encuentra su
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apoyo en la antigua distincin entre actos de autoridad y actos de gestin y en la circunstancia de que muchas
prestaciones administrativas presentan analogas sustanciales con las efectuadas por los particulares.
b). Teora de la naturaleza jurdico-pblica: descartada la teora contractual, las doctrinas francesa y
alemana sostienen que la situacin del usuario no es contractual sino reglamentaria. El servicio pblico ha
sido organizado unilateralmente por la entidad que lo tiene a su cargo y los particulares tienen derecho a
utilizarlos conforme a las reglas legales o reglamentarias que fijan su funcionamiento. De all, entonces, que
por el solo hecho de su utilizacin, el usuario se encuentra colocado en una situacin objetiva y estatutaria de
la que derivan derecho y obligaciones para ambas partes.
c). Teora ecltica: algunos autores entienden que deben aplicar una tesis ecltica y sostienen que en ciertos
supuestos, cuando el servicio tenga un carcter ms administrativo o, lo que es lo mismo, menos industrial o
comercial, la reglamentacin ser tanto ms intensa y abarcara tantos ms aspectos de las relaciones entre
servicio y usuarios. Pero en otros supuestos, las situaciones no previstas en la reglamentacin administrativa
pueden resolverse mediante la aplicacin de criterios contractualistas. En estos casos, la situacin del usuario
puede ser simultneamente, segn el aspecto de la relacin de que se trae, estatutaria y contractual.
d). Nuestra opinin (Diez): en nuestra opinin debe aceptarse la tesis reglamentaria como la ms adecuada a
las exigencias propias del servicio pblico. Esta teora muestra el derecho de los particulares a exigir las
prestaciones previstas. Es evidente que la teora contractual resulta incapaz de explicar cmo los particulares
pueden exigir el funcionamiento del servicio pblico antes de celebrar el contrato, pues hasta el instante en
que ste sea perfecto, el contratante no tiene derecho alguno. Por lo dems, si se tratara de un contrato, el
ente prestatario del servicio podra negarse a contratar con tal o cual persona, lo que no ocurre con las
entidades sometidas a un rgimen estatutario del servicio pblico. La aceptacin de la teora estatutaria
permite la fijacin unilateral de las condiciones del funcionamiento del servicio, la posibilidad de modificar
la organizacin del servicio en todo momento, el tratamiento de todos los usuarios en igualdad de
condiciones. Estas soluciones, sin embargo que existan situaciones de excepcin establecidas por el
legislador para determinados servicios donde pueda admitirse la tesis contractualista, siempre que el rgimen
del servicio lo permita.
Derecho del usuario a la prestacin del servicio
Como consecuencia de la admisin al servicio el usuario tiene, en trminos generales, un derecho subjetivo
en calidad de prestatario. ste es el contenido mnimo de la relacin de prestacin, contenido que se
encuentra en toda relacin de prestacin, pero al lado de este contenido hay frecuentemente uno ulterior y
accesorio ms o menos complejo, que a veces puede dar lugar a un verdadero estado de sujecin personal del
usuario frente a la administracin.
El derecho subjetivo a la prestacin del servicio surge del acto de admisin, que es implcito, puede ser
considerado bajo dos aspectos distintos. En primer lugar, en cuanto a la estabilidad y solidez del derecho
mismo con el objeto de establecer si tiene la naturaleza y el carcter de un verdadero derecho perfecto. En
segundo lugar, en cuanto a la extensin del derecho en cuestin.
El derecho perfecto de los usuarios existe solamente en el caso que, una vez efectuada la admisin del
recurrente, a la administracin normalmente no le queda ninguna facultad para valuar el inters pblico con
el fin de juzgar la conveniencia o no de efectuar la prestacin. Por el contrario, si la administracin tiene,
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normalmente despus de admitido el recurrente, una potestad de apreciar el inters pblico, el derecho del
usuario quedar reducido a la categora de un inters legtimo.
En lo que respecta a la extensin del derecho del usuario a la prestacin, es necesario condicionarlo en tres
sentidos o direcciones distintas.
a). En cuanto a la determinacin de las facultades que entran en el derecho a la prestacin que tiene el
usuario, estas comportan, naturalmente, las obligaciones especficas que entran dentro de la obligacin
general del servicio que tiene la administracin o el concesionario. El problema se presenta en aquellos
supuestos en que la obligacin es fundamentalmente nica pero puede idealmente dividirse en varias fases
sucesivas, en varios momentos sucesivos, dando lugar a que surjan situaciones jurdicas diversas.
En principio se puede afirmar que en el derecho genrico a gozar de una determinada prestacin, se
entender la facultad especfica y la correlativa obligacin que pueda considerarse como normal obligacin
del primero.
b). En cuanto al estudio en profundidad del derecho de prestacin, el problema se presenta en los casos en
que la prestacin que forma el objeto del derecho que surge de la admisin, tiene un contenido abstracto y
genrico. El problema es complejo, y se puede decir que el derecho a la prestacin no puede ser considerado
como extensivo a todas las posibles y efectivas exteriorizaciones concretas de la misma, en el sentido que no
puede admitirse un derecho individual a que la referida exteriorizacin se realice en todos los supuestos ya
que de admitirse semejante extremo, el usuario tendra una pretensin jurdica sobre la organizacin interna
del servicio pblico, la cual es una materia reservada esencialmente a la discrecionalidad administrativa,
exenta, en consecuencia de las pretensiones de los usuarios.
c). En tercer lugar es de sealar el grado de diligencia que ha de tener la administracin para efectuar las
prestaciones que constituyen el servicio pblico. El problema se refiere particularmente a las prestaciones de
actividades de carcter tcnico, que deben realizarse por personal tcnico especializado.
Obligaciones del usuario. La retribucin del servicio
De la relacin jurdica que surge de la prestacin administrativa es de hacer notar que nacen derechos a favor
de la administracin y las obligaciones correspondientes a cargo de los usuarios. Una de las obligaciones de
los usuarios se presenta al efectuar el pago de la tasa establecida, ya que el servicio se presta en forma
onerosa. De all que la nocin de tasa se contraponga a la de impuesto y a la nocin de precio de un bien o de
un servicio. La distincin con el impuesto es clara, ya que este es la prestacin pecuniaria que un ente
pblico tiene derecho a requerir a los habitantes, en virtud de su poder pblico y en la forma y medida
establecidas por la ley. El objeto es la obtencin de ingresos para la realizacin de sus actividades, la nocin
de precio se relaciona esencialmente con una situacin de cambio de bienes o servicios contra dinero. Se
vincula, entonces con relaciones privadas. El precio es necesariamente el equivalente del bien o del servicio
prestado, vale decir su equivalente econmico desde el punto de vista subjetivo. Lo ser desde el punto de
vista econmico como desde el punto de vista jurdico, en el sentido que el fundamento jurdico de la
obligacin relativa al pago del precio, encuentra en el bien o en el servicio prestado su fundamento.
Rgimen jurdico de proteccin legal. Los tratados internacionales, la Constitucin y los marcos
reguladores.
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Entre las reglas supranacionales que gozan de jerarqua constitucional y son de aplicacin en el campo de los
servicios pblicos es posible mencionar los principios de igualdad ante la ley y no discriminacin. Cabe tener
presente, asimismo, la incidencia de las normas supranacionales de integracin econmica en la prestacin
de los servicios pblicos.
Por su parte, el art. 42 CN, reconoce los siguientes derechos de los usuarios: a). proteccin de su salud,
seguridad e intereses econmicos, b). informacin adecuada y veraz, c). libertad de eleccin, y d).
condiciones de trato equitativo y digno. Cabe agregar que el Estado con el propsito de proteger esos
derechos, y segn el propio marco constitucional, debe proveer a la educacin para el consumo, a la defensa
de la competencia, al control de los monopolios, a la calidad y eficiencia de los servicios pblicos y a la
constitucin de asociaciones.
Por ltimo, la Constitucin tambin reconoce el derecho colectivo de los usuarios de participar en los
organismos de control. Finalmente, los marcos reguladores tambin consagran los derechos de los usuarios.
La ley de Defensa del Usuario y Consumidor, Ley de Defensa de la Competencia y Ley de Lealtad
Comercial.
La Ley 22.802 de Lealtad Comercial del ao 1983 establece bsicamente las reglas sobre identificacin de
las mercaderas (obligaciones y prohibiciones), publicidad y promociones. El resto de la ley, en trazos
generales, define cul es la autoridad de aplicacin y sus facultades y el rgimen sancionador en caso de
incumplimiento de sus reglas.
La Ley 24.240 de Defensa del Consumidor del ao 1993 regula los derechos de los usuarios y consumidores.
Cabe agregar que dicha ley fue modificada por la ley 26.361. el consumidor o usuario es, segn dice la ley
toda persona fsica o jurdica que adquiere o utiliza bienes o servicios en forma gratuita u onerosa como
destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social.
La Ley 25.156 de Defensa de la Competencia del ao 1999, establece captulos sobre los acuerdos y las
prcticas prohibidas, la posicin dominante y las concentraciones y fusiones. Luego los captulos sobre la
Autoridad de Aplicacin, el procedimiento y, por ltimo las sanciones.
6. Sistemas de prestacin de los servicios pblicos: ventajas e inconvenientes.

El servicio pblico puede ser prestado directa o indirectamente por la administracin. En consecuencia,
podramos decir que el servicio pblico puede efectuarse por gestin directa de la administracin o por
gestin indirecta de la misma. Adems se podra agregar un tercer tipo, que sera el de la gestin mixta.
La gestin directa por la administracin puede realizarse: a). por la administracin centralizada; b). por
entidades autrquicas; c). por empresas del Estado; d). por sociedades del Estado.
La gestin indirecta puede realizarse: a). de acuerdo con el sistema propiciado por la escuela liberal o
individualista; b). por medio de locacin de servicios; c). por medio de concesiones de los servicios pblicos;
d). por medio de cooperativas.
En cuanto a la gestin mixta entendemos que en este caso puede ser prestada por una sociedad de economa
mixta, en la cual el capital se forme por asociacin del Estado y el de particulares. Tambin se dice que habr
gestin mixta en el caso de la gestin interesada. Se tratara en este supuesto en una forma de asociacin
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entre la administracin y un particular para la gestin de un servicio pblico. La asociacin se hace a travs
de un contrato que no da lugar al nacimiento de una nueva persona jurdica y coloca al particular en una
situacin anloga a la del socio industrial. Lo caracterstico de este sistema es que participan conjuntamente
la administracin y el particular del rea de la explotacin y por eso estamos frente a una gestin mixta.
7. Privatizacin y desregularizacin. Concepto y diferencias.
Durante el gobierno del Presidente R. Alfonsn (1983-1989) se inici un proceso de privatizaciones entonces
fuertemente rechazado por la oposicin con representacin en el Congreso.
Posteriormente, el Presidente C. Menem exigi que la oposicin aprobase un paquete de leyes que considero
trascendentes para su gestin, entre ellas, las leyes 23.696 y 23.697 (reforma del Estado y privatizaciones).
As, en el transcurso de los aos noventa, el Estado traspas las empresas y sociedades del Estado desde el
sector pblico al sector privado por medio de un proceso de privatizaciones previsto fundamentalmente en la
ley 23.696, sancionada en el ao 1989.
Este periodo est caracterizado particularmente por el proceso de privatizaciones, es decir, el traspaso de
activos y servicios del sector pblico al mbito privado duramente cuestionado por la falta de transparencia y
adems, en ciertos casos por sus resultados. Los ms paradigmticos quizs son Aerolneas Argentinas,
ferrocarriles, peajes y Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF).
Las privatizaciones de fines del siglo XX
Privatizaciones con desmonopolizacin
A partir de los aos 90 se recepta en el pas17 el cambio de orientacin mundial de las ideas econmicas,
tanto abandonando la regimentacin de la economa privada como traspasando nuevamente a la actividad
privada ciertas actividades asumidas medio siglo antes por el Estado. Al efectuarse la desestatizacin algunas
actividades quedaron adems desmonopolizadas, libradas a las reglas del mercado y la libre competencia, sin
una destacada regulacin estatal. Por cierto, el Estado mantiene el deber de controlar si se produce una
tendencia monopolizante o de abuso de posicin dominante en el mercado, para mantener la competencia
como regla. Y hay casos en que la regulacin existe sin que se aplique la calificacin de servicio pblico:
Bancos y entidades financieras, seguros, etc.
Privatizaciones con monopolio
Algunas privatizaciones se hicieron no hacia la libre competencia sino bajo un rgimen jurdico oficial de
monopolio. Requirieron entonces la creacin de los mecanismos apropiados de control. Si determinados
servicios estn en manos de particulares en condiciones monoplicas, sea de hecho o por concesin o
licencia otorgada por la administracin, el Estado debe ejercer su potestad de controlar cmo se presta ese
servicio. All reaparece un corpus normativo y una realidad econmica que puede ser calificada tilmente
como servicio pblico. Es una solucin de derecho que debe constantemente reajustarse, en cada actividad de
que se trate, a lo que la regulacin determina sobre la base de tales cambiantes hechos. Podremos siempre
discrepar acerca de si corresponde o no que tal actividad se encuentre o no en determinada situacin, pero
jurdicamente lo cierto es que slo su condicin monoplica, cuando la tenga y no su objeto, fin, etc., es lo
que justifica y determina ese rgimen. No depende de la naturaleza de la actividad, sino de que las normas la
sujeten al derecho pblico. Hay muchas otras actividades que podremos considerar como de inters pblico
mayor o menor, pero si en ellas existe libre competencia no encontraremos hoy en da fundamento
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fctico suficiente para fijarles la tarifa. Es una facultad que el Estado ejerce cuando ha conferido un
monopolio y que a la inversa no puede llevar a cabo, actualmente, para actividades prestadas en libre
competencia. No habr en tales supuestos, pues, sustento fctico ni legal suficiente para que la
administracin fije las tarifas. De todas maneras, la claridad que pareca existir a finales del siglo XX vuelve
a los claroscuros a comienzos del siglo XXI, reflejando parecidas incertidumbres europeas: El
intervencionismo estatal ha vuelto a asomar su cabeza sobre la economa. Es todava temprano, con todo,
para saber si estaremos condenados a revivir nuevamente todas las etapas ya atravesadas. Por otra parte, hay
casos en que existe competencia y de todos modos hay una importante regulacin, p. ej. la actividad
bancaria, la medicina prepaga, las compaas aseguradoras, los medios de comunicacin audiovisual, la
produccin y distribucin de papel para diarios, etc. Sin embargo all nadie postula llamarlas servicio
pblico, lo que coincide con esta descripcin fundada en el monopolio o la libre competencia. En todo caso,
hoy es claro que el derecho atribuye las notas de un rgimen especial de derecho pblico a las actividades
monopolizadas. Es lo que han hecho p. ej. la ley y la reglamentacin en materia elctrica y de gas. La
solucin es nuevamente contingente y durar tanto como la poltica econmica que la sustenta.
Puede ocurrir que en determinadas localidades exista libre competencia y ella falte en otras zonas del pas
para el mismo servicio y las mismas empresas; all donde falta la libre competencia, por la razn que fuere,
renace en los hechos la tendencia a que nuevamente se recurra al poder regulatorio del Estado. Como
aplicacin de este criterio puede advertirse que en el monopolio se suele considerar que no pueden aplicarse
sus resultados econmicos ni el poder que l confiere sobre el mercado, para subsidiar otras actividades
realizadas en libre competencia. Es p. ej. el caso telefnico, en que se prohbe a las licenciatarias tanto los
subsidios cruzados como competir en materias libradas a la competencia del mercado. En suma, as como en
el pasado ha podido sealarse que lo tpico del servicio pblico era un monopolio en manos del Estado, con
la consecuencia de atribuir potestades al Estado prestador, ahora lo distintivo ha pasado a ser el monopolio
en manos privadas, con la consecuencia opuesta de limitar las potestades y los derechos del prestador
monoplico, limitacin sta que debe realizar el Estado a travs de sus tres poderes, en una serie de
mecanismos complementarios que pasamos a explicar a continuacin. Con todo, al momento de la
desmonopolizacin estatal y entrega a monopolios privados, falt en muchos casos la previa o simultnea
instrumentacin de todos los necesarios mecanismos de control.
La desregulacin es el proceso por el cual los gobiernos eliminan algunas regulaciones especficas a los
negocios para, en teora, favorecer la operacin eficiente del mercado. La teora es que menos regulaciones
conllevan un aumento en el nivel de competitividad, conllevando una mayor productividad, mayor eficiencia
y en ltimas a menores precios.
La privatizacin es un proceso jurdico-econmico mediante el cual las actividades empresariales son
transferidas del sector pblico al sector privado, es decir, traspasadas o tomadas ya sea desde el Estado o la
comunidad (ver Bien pblico y propiedad comunitaria) hacia agentes econmicos privados. Es uno de los
pilares de la libre empresa, existiendo empresas que libremente otorguen a clientes cualquier servicio que
haya dado anteriormente el Estado, ahora bajo la libre empresa y competencia para evitar monopolios e
intervencin estatal a favor de sectores econmicos. Sin restriccin comercial del Estado ni servicios
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estatales obligatorios los ingresos privados deben ser resultado de la inversin privada, es decir son los
ciudadanos y no el Estado quienes contratan servicios privados en un sistema privatizado.
UNIDAD XII
PODER DE POLICA: concepto y evolucin:
En nuestro sistema jurdico ningn derecho es absoluto, eso quiere decir, que ningn derecho por ms
esencial o importante que sea escapa a la reglamentacin necesaria para garantizar el correcto ejercicio de los
mismos por parte de toda la comunidad con el objetivo de que estos logren sus intereses sin afectar las
pretensiones de los dems en la medida de los justo y necesario.
El poder de polica, en un sentido claro y amplio, es la intervencin del Estado en la limitacin de los
derechos individuales de los particulares, en razn o beneficio del inters pblico, como forma de
evitar el desorden y la convulsin social. Dromi brinda un concepto ms reducido aun diciendo que poder
de polica es el poder de limitar mediante la ley los derechos reconocidos por la Constitucin Nacional
en sus artculos 14, 19 y 28.
Durante la edad media, la institucin de la polica se hallaba referida al buen orden que deba imponer la
autoridad pblica sobre los particulares en miras al bien de la comunidad, con exclusin del orden moral y
religioso, cuya tutela se atribua a la Iglesia. Por ende, entonces el poder de polica no era un concepto
absoluto e ilimitado del Estado como algunos autores suponen. En la edad moderna se produjo una sustancial
mutacin en los fines de los gobiernos sustituyndose el bien comn por la razn del Estado ejercida por un
poder que se conceba como soberano, absoluto e ilimitado. En esta poca se dej de lado la limitacin de los
derechos individuales por razones de bien comn sino que se imponan regulaciones que tenan por
fundamento la voluntad del prncipe o monarca.
Luego, al operarse la sustitucin de la soberana del monarca por la del pueblo con la Revolucin Francesa,
se generalizo la utilizacin de las tcnicas de polica. Pese a la declaracin de derechos de 1789, los
ciudadanos tenan muy pocas posibilidades de reclamar la violacin de sus derechos personales afectados por
las limitaciones de polica, a menos que se arriesgaran a comparecer ante los tribunales especiales (Consejo
de Estado Francs). Asimismo con el proceso de codificacin, las limitaciones a los derechos individuales se
cristalizaron por algn tiempo.
En ese cuadro, aparece el Estado de Derecho, que consiste en la instauracin de la regla de la competencia
objetiva derivada de la ley expresa, como condicin que habilita y legitima el ejercicio del poder del Estado
para establecer limitaciones a los derechos privados. Como resultado de esta evolucin, la actividad
reguladora solo abarcaba ciertos aspectos de la vida y los derechos como la seguridad, salubridad y
moralidad. Siguiendo este concepto Juan Esteban Ptter sostiene que la polica es la suprema potestad que
se ejerce para evitar los males futuros en el estado de la cosa pblica interna y que la promocin del bien
comn no pertenece a la esfera de la polica. Esta formulacin fue rpidamente aceptada en doctrina,
legislacin y jurisprudencia; el Estado no debera ya intervenir en todo con su poder de polica, sino
solamente all donde el buen orden de la comunidad estuviera en peligro. Esas ideas expresaban que el
Estado slo estaba llamado a asegurar la proteccin de la libertad y la seguridad y que slo para el
cumplimiento de tales finalidades podra usar su poder coaccionador y ordenador. Las preocupaciones acerca
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de conseguir la felicidad y el bienestar de los ciudadanos deba dejrselas a ellos mismos; y si se le ocurriera
ocuparse de ellas, que lo hiciera al menos sin el uso de la coaccin. Se llega, pues, al concepto del Estado
liberal o Estado Gendarme que entr en crisis a fines del siglo XIX con la irrupcin del Estado de Bienestar
o Socialista donde el Estado paso a tener un rol intervencionista en todo aspecto y ms an en el jurdico,
teniendo una participacin amplia en las relaciones de los particulares, permitindoles mantener ese mbito
de la autonoma de la voluntad en sus vnculos pero limitndola dentro el marco de lo razonable y frente a
cual problema que no puedan resolver entre los particulares, lo hacia el Estado por medio de sus rganos
competentes para evitar la justicia por mano propia.
Pero ese concepto clsico y fundamentalmente limitado tuvo una ampliacin en su contenido, por obra de la
doctrina y jurisprudencia norteamericana al incorporar tambin la promocin del bienestar general, cuya
doctrina ha sido incorporada reiteradas veces en muchos pronunciamientos de la CSJN. Este sentido amplio
propugnaba que el poder de polica o regulador de derechos por parte del Estado deba abarcar la limitacin a
todos los derechos reconocidos como forma de evitar que se genere desorden social cuando una persona
pretende ejercer su derecho obstaculizando o afectando el derechos de los dems.
CARACTERES: del concepto clsico de poder de polica:
En esa vieja nocin liberal se caracterizaba al poder de polica que competa al Estado, como la facultad de
imponer limitaciones y restricciones a los derechos individuales, con la finalidad de salvaguardar solamente
la seguridad, salubridad y moralidad pblicas contra los ataques y peligros que pudieran acecharla. Es tpico
de esta concepcin: Que slo se justifica la limitacin de los derechos de los individuos en esos tres casos;
que incluso en tales casos legitiman la intervencin estatal slo en la medida que sta tenga por finalidad
evitar ataques o daos a la comunidad; o sea, que la accin estatal debe ser tan slo negativa: establecer
prohibiciones y restricciones, pero no obligaciones positivas a cargo de los ciudadanos o del Estado mismo.
Esta concepcin era congruente con la idea liberal de cul era la posicin del individuo en sus relaciones con
el Estado: tambin negativa, levantando vallas y frenos a su actividad para que no se extralimitara.
Su visin actual:
Aquella nocin y conceptuacin sobre qu era y qu alcances tena el poder depolica del Estado no se ha
mantenido. Incluso, cuando a fines del siglo XX seproduce un retorno a la privatizacin y desregulacin, no
se desanda todo el caminodel intervencionismo, solamente parte de l. Es evidente que los bienes jurdicos
que el Estado protege a travs de limitaciones y restricciones a los derechos individuales, lejos de restringirse
a esos tres (seguridad, salubridad y moralidad), se multiplican y es as que aparecen en distintas normativas
correspondientes a distintos rdenes gubernamentales y a ttulo de ejemplos la tranquilidad pblica, la
economa pblica y la esttica pblica.
Polica y poder de polica: diferencias
Segn Dromi podemos decir que el poder de polica es parte de la funcin legislativa que tiene por objeto
la promocin del bienestar general, regulando con ese fin los derechos individuales, reconocidos expresa o
implcitamente por la CN, extendindose hasta donde la promocin del bienestar general lo haga conveniente
o necesario dentro de los lmites constitucionales (art 19 y 28 CN). Este poder de polica se manifiesta a
travs de normas generales, abstractas, impersonales, objetivas y su objeto es ms amplio que la polica, pues
versa sobre la limitacin de los derechos reconocidos a fin de promover el bienestar general.
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El mismo autor entiende que polica, en cambio, es la funcin administrativa que tiene por objeto la
ejecucin de las leyes de polica, y se manifiesta a travs de normas particulares (actos administrativos) que
constituyen la individualizacin o concrecin de la norma jurdica general o abstracta.La polica es una
funcin, no un rgano de la Administracin. La polica es parte de la funcin administrativa, y como parte de
sta y al igual que sta puede ser ejercida por los tres rganos del poder. Toda polica es Administracin, pero
slo un trozo de la Administracin es polica.
Para Gordillo por su parte entiende que polica sera la nocin referida a la potestad que tiene la
administracin, por supuesto que subordinada a la ley y a la Constitucin, para preservar el bien comn en
pro de ciertos objetivos que pueden ser seguridad, salubridad, moralidad. Incluso pueden ser ms: La esttica
pblica, la economa colectiva, el bienestar social, etc.
El Poder de Polica, por su parte, sera la nocin que describe la potestad que tiene el Congreso, no la
administracin, dentro del marco de la Constitucin y bajo el principio de razonabilidad y por cierto bajo
control judicial, de limitar los derechos de los individuos en pro del bien comn, para satisfacer principios
del bien general. De ese modo la nocin que se caratula como Poder de Polica sera orgnica, puesta en
cabeza del Poder Legislativo, bajo control judicial y bajo supremaca constitucional y hoy en da de los
Tratados de derechos humanos y dems Tratados internacionales pero una facultad legislativa: Del
Congreso de la Nacin, claramente.
Algunas diferencias que plantea Gordillo sobre estas dos nociones son:
a. La polica es una atribucin de la administracin, el poder de polica una facultad del Congreso.
b. El objeto de la polica est limitado a la tetraloga seguridad, moralidad, salubridad, economa,
mientras que el objeto del poder de polica es ms amplio, comprendiendo todo el bienestar
colectivo en general.
Fundamento constitucional y lmites al ejercicio del poder de polica:
En cuanto al fundamento del poder de polica surge expresamente de las disposiciones de la constitucional
nacional. As por ejemplo el art 14 CN dispone que los habitantes de la nacin gozan de los derechos
contemplados en la constitucin conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio. Por su parte el art 99 inc.
2 de la carta magna establece que es una de las facultades del presidente de la nacin expedir las
instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no
alterar su espritu con excepciones reglamentaria.
Pero tanto la administracin como el Congreso no disponen de un poder ilimitado y deben ajustar sus actos a
ciertos lmites, que son:
Principio de razonabilidad (art 28 CN): este artculo dispone que los principios, garantas y
derechos reconocidos en la constitucin no pueden ser alterados por las leyes que reglamenten su
ejercicio. Esto quiere decir que la reglamentacin tiene que ser idnea, justa y adecuada segn las
circunstancias de cada tiempo, lugar y modo, ya que de lo contrario la misma reglamentacin
desvirtuara o desnaturalizara la esencia misma del derecho reglamentado. En sntesis, el articulo
manifiesta que todo derecho puede reglamentarse, pero de una manera tal que esa reglamentacin no
termine negando ese derecho. La irrazonabilidad se da cuando el fin reglamentario se aparta de la
esencia de la norma o de los principios generales del derecho
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Principio de reserva (art 19 CN): este artculo establece que las acciones privadas de los hombres
que de ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica, ni perjudiquen derechos de terceros,
estn solo reservadas a dios y exenta de la voluntad de los magistrados. Se refiere a aquella esfera
autnoma, individual y privada de toda persona que no puede ser reglamentada, ya que es un mbito
impenetrable que en definitiva corresponde a la intimidad de cada sujeto. El derecho a la intimidad
es el derecho que posee toda persona de gozar de un mbito propio (material y mental) sin
injerencias de los particulares o del Estado.
Principio de legalidad (art 19 ultima parte CN): dispone el artculo que ningn habitante de la
nacin ser obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohbe. Es decir,
todo lo que no est prohibido est permitido. Todo lmite a los derechos individuales debe fundarse e
instrumentarse en una ley.
Principio de igualdad (art 16 CN): la violacin de la igualdad se genera al introducirse en las
normas o en los actos respectivos un factor de discriminacin que atribuye a algunas situaciones de
ventajas o de gravamen que no se conceden a otras personas que se encuentran en similares
condiciones objetivas.
Finalidad: el lmite realmente fundamental, segn Cassagne, al ejercicio de la potestad
reglamentaria no es otro que la prosecucin del bien comn. Por ende, cuando la reglamentacin de
los derechos individuales se desvi de esa finalidad no podra considerarse como valida o justa.
Competencia objetiva del rgano administrativo: que impide la creacin de limitaciones sin
fundamento normativo. El carcter preceptivo y vinculante de la competencia y el hecho de que ella
juega como un verdadero limite a la aptitud del rgano o ente administrativo son cuestiones que en la
actualidad ninguna parte de la doctrina discute.
Principios generales del derecho: son de gran influencia al ser utilizados como tcnicas para
controlar la justicia de las normas o de los actos administrativos que restringen los derechos
individuales.
JURISPRUDENCIA DE LA CSJN SOBRE EL CONCEPTO DE PODER DE POLICA: La prctica
jurisprudencial y la doctrina han impuesto varios criterios:
un criterio restringido, del alcance, entiende que el poder de polica consiste solo en la limitacin de
los derechos individuales a fin de proteger exclusivamente la seguridad, moralidad y salubridad
pblicas. La CSJN aplico este criterio hasta el ao 1922, cuando en el caso Ercolano c/ Lanteri de
Renshaw, Julieta invoco el mximo tribunal un carcter ampliodel poder de polica fundando la
limitacin de los derechos en juego en razones del bienestar general.
Con un criterio amplio se entiende que el poder de polica restringe los derechos individuales, no
solo en resguardo de la seguridad, moralidad y salubridad, sino tambin con el objetivo de promover
el bienestar general, el bien comn. Incluso en ciertas ocasiones se habla de poder de polica de
emergencia en situaciones donde se resguarda la economa pblica
Los alcances de las medidas de polica:
En una acepcin negativa, polica consiste en las medidas traducidas en restricciones, limitaciones,
prohibiciones y represiones, inclusive en penas corporales, como el arresto, o pecuniarias, como la
multa.
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En una acepcin positiva, polica se identifica con actividades de ayuda, fomento, asistencia, en
tutela de bienes jurdicos que merecen proteccin jurdica pblica (ej. la salud, la educacin,
vivienda, etc.). En esta modalidad no se usa la coercin, sino que se emplean medios persuasivos,
indicativos, regmenes de promocin industrial o minera, etc
COMPETENCIA: la distribucin del poder de polica entre nacin, provincia y municipios:

Desde el punto de vista constitucional, la Nacin y las provincias cuentan con competencias para
reglamentar y limitar, legislativa y/o administrativamente, el ejercicio de los derechos. En ese sentido se
habla de facultades concurrentes entre el Estado soberado y las provincias autnomas. LA CSJN, en
reiterados pronunciamientos ha convalidado esa interpretacin, en el sentido de que el poder de polica est a
cargo de los gobiernos locales, pero de manera compartida o concurrente con el Estado nacional. Tales
competencias concurrentes habilitan a ambos Estados (nacional y provincial) para regular el ejercicio de los
derechos, siempre y cuando no se produzca una situacin de incompatibilidad, por tratarse de competencias
excluyentes, en pro de uno u otro Estado, delegadas o reservadas en otra normativa constitucional. Cuando
en el ejercicio de las potestades concurrentes se generan incompatibilidades, rige el principio de prevalencia
del derecho federal en el marco de la constitucin por sobre el derecho provincial sustentado en el art 31 de
la CN (principio de soberana) y en uno de los objetivos del prembulo que es el de lograr la unin nacional.
Es por eso que el sistema constitucional establecer en una de sus ltimas disposiciones que las constituciones
provinciales y por ende tambin su legislacin deben ajustarse al sistema y a los principios de la constitucin
nacional cuyo gobierno federal garantiza el goce y ejercicio de las instituciones provinciales.
Tambin hay que tener en cuenta otro precepto de gran importancia en punto a la determinacin de la
competencia local o provincial, como es el que consagra la constitucin nacional en el art 121 al prescribir
que las provincias conservan todo el poder no delegado por esta constitucin al gobierno federal. Y si bien
como lo reconoce Bianchi el sistema de constitucin es claro, la CSJN ha establecido los lmites entre los
poderes federales y los provinciales pudiendo sealarse entre los poderes que han quedado bajo la reserva
exclusiva de la provincias los que conciernen: a)- el dictado de sus propias constituciones y el
establecimiento de sus respectivos regmenes municipales, b)- la administracin de la justicia social y los
cdigos de procedimientos y c)- las instituciones de derecho pblico interno como el poder de polica local.
En cuanto a los municipios, la propia CN ( luego de la reforma del ao 1994) establece que las provincias
deben regular el alcance y contenido de la autonoma municipal en sus aspectos institucional, poltico,
administrativo, econmico y financiero. Lo que significa que los municipios tendrn instituciones
(intendente, consejo deliberante) los cuales pueden hacer ejercicio del poder de polica municipal, por medio
de las ordenanzas, siempre y cuando sean compatibles con las disposiciones de la constitucin nacional y
provincial. A la polica municipal le corresponde la regulacin y el control en materias de salubridad e
higiene, edilicia y de trnsito y seguridad (por ejemplo: las habilitaciones requeridas para los locales
destinados al desarrollo de alguna actividad comercial, industrial o educativa).
En lo que se refiere a la CABA, la misma CN, dispone que la ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de
Gobierno autnomo con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno ser elegido
directamente por el pueblo de la ciudad.En el marco de lo dispuesto en este artculo, el Congreso de la
Nacin convocar a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que
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elijan a ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones. Hay que dejar en claro que la CABA
no tiene rango ni de provincia ni de municipio, es una categora sui generis, intermedia entre ambas
categoras antes mencionadas.
FORMAS JURDICAS: la prohibicin, la orden, el permiso y la autorizacin: estas son algunas de las
formas mediante las cuales se manifiesta el ejercicio de la actividad policial como funcin administrativa en
cuanto a aplicacin, y de la funcin legislativa en cuanto regulacin e imposicin de lmites. As, se han
instituido como fuentes especficas de la actividad policial:
La prohibicin: hace referencia a que en muchos supuestos el ejercicio del poder de polica se
manifiesta a travs de prohibiciones y restricciones, pero solo en la slo en la medida en que sta
tenga por finalidad evitar ataques o daos a la comunidad. La intencin es poner ciertos frenos a la
libertad con el objetivo de que las personas se extralimitaran en el ejercicio de sus derechos
generando desorden social. Normativamente se manifiesta en obligaciones de no hacer,
prohibiciones a la actividad individual, pero con fines de inters pblico.
La orden policial: expresa un acto administrativo particular en ejercicio de funciones
administrativas policiales. Es la concretizacin de una situacin ya establecida en una ley o
reglamento administrativo policial, pero en relacin con los particulares. Son condiciones especiales
de validez de toda orden policial las siguientes:
1. debe ser previamente notificada al particular afectado,
2. debe expresarse en forma clara, objetiva e inconfundible el objeto dispuesto, como tambin
las consecuencias que acarreara el incumplimiento,
3. toda orden, como cualquier otro acto administrativo, debe ser debidamente motivada, es
decir, tiene que expresar porque, cuando, como, quien y a quien se ordena, y
4. la duracin de la orden est relacionada con la existencia del hecho motivador, es decir, que
los efectos no deben prolongarse intilmente, porque se caera en el vicio de la
irrazonablidad.
Autorizacin y permiso: son dos actos de la administracin policial de contenido preventivo. En la
generalidad de los casos en que la legislacin positiva ha adoptado el rgimen de autorizaciones,
licencias o permisos, hay un derecho preexistente del particular, pero su ejercicio se encuentra
restringido porque puede afectar la tranquilidad, la seguridad o la salubridad pblicas o la economa
del pas, y slo hasta que se satisfacen determinados requisitos que dejan a salvo tales intereses es
cuando la Administracin permite el ejercicio de aquel derecho previo.
Dromi opina que la autorizacin comporta una atribucin y el permiso una exencin. En la
autorizacin existe el reconocimiento de un derecho preexistente, pero que no puede ejercerse sin
previa conformidad de la administracin, ya que el administrado debe cumplir ciertas condiciones
para la puesta en marcha del ejercicio del derecho, no amplia el campo de los derechos del individuo,
permite que este los pueda ejercer al reconocerle el cumplimiento de las condiciones preventivas
impuestas por el poder de polica, en razn del inters o de la necesidad colectiva.
En cuanto al permiso, este tiene un fin inverso al que se persigue con la concesin y la autorizacin,
pues tiende a satisfacer el inters de un particular sin relacin con el de la colectividad o el pblico.
Se diferencia tambin por la forma. En el permiso el particular se beneficia con la ventaja que le
produce el bien comn, pues se tolera algo que quiebra la igualdad de trato con los dems miembros
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de la comunidad. El permiso se trata siempre del otorgamiento de un derecho nuevo al particular,
que configura una excepcin a una prohibicin impuesta por una norma de polica en forma
preventiva. En este ltimo caso, la administracin pbica tiene el deber de comprobar que el
ejercicio de la actividad prohibida no afecte el inters pblico o bien comn conforme a criterios
objetivos que surgen del ordenamiento jurdico. Algunos ejemplos son: estacionar un vehculo en la
va publica, amarrar un bote en un rio navegable, portar armas, importar, exportar, etc.
LA CONTRAVENCIN Y LAS PENAS DE POLICA (Dromi):
El desarrollo del sistema contravencional, como se observa, depende del sistema penal, se elabora como
infracciones de menor cuanta y responde a un ejercicio ms directo y simplificado del poder penal estatal. El
ejercicio del poder de polica implica la posibilidad de aplicar penas o sanciones a las infracciones o faltas
que se lleven a cabo contraviniendo la regulacin que rige en la materia. La facultad administrativa de
sancionar utiliza los principios elaborados en el derecho penal. Deben tener previsin legal, por aplicacin
del art 18 CN, y consisten en arresto, multa, clausura, comiso, inhabilitacin, suspensin registral, exclusin
del mercado, indemnizacin, restitucin, reposicin o recomposicin. Es decir, que previamente a la
aplicacin de una sancin debe efectuarse la consideracin razonada sobre los fundamentos sobre su
imposicin. Algunas de estas sanciones son:
Arresto: es la pena ms grave ante una contravencin y consiste en la privacin de la libertad. Por
ello, cuando se trate de la sancin aplicable por la realizacin de una falta a una norma de polica
debe ser de breve duracin. No puede confundirse al infractor con un delincuente.
Multa: es la sancin pecuniaria que cabe a las personas fsicas o jurdicas ante la infraccin a una
ley de polica. Podemos mencionar las multas aplicables por las transgresiones a la normativa de
trnsito, a las normas de seguridad e higiene, entre otras.
Clausura: es la sancin que recae sobre el espacio fsico en donde se ejerce la actividad que motiva
la pena, puede ser definitiva o temporaria, dando lugar a la cesacin en el ejercicio de la accin en el
primer caso o a su suspensin mientras dura el periodo de clausura en el segundo.
Comiso: este tipo de sancin se aplica generalmente en forma accesoria a otro tipo de condena y
consiste en la destruccin del objeto con el que se ha llevado a cabo la infraccin, por ejemplo el
comiso de mercaderas ingresadas al pas sin respetar la normativa aduanera o el miso de
mercaderas ofrecidas a la venta al pblico en mal estado. No debe confundirse esta sancin de tipo
administrativa con la confiscacin que tiene prohibicin constitucional.
Inhabilitacin: tambin es una pena que se aplica en general en forma accesoria y que consiste en la
prohibicin de ejercer determinados derechos por el retiro de la autorizacin previamente otorgada
para ello. La inhabilitacin puede ser permanente o temporaria segn la gravedad de la accin que se
sanciona. Podemos citar la inhabilitacin para conducir en caso de transgresiones de transito
reiteradas o la inhabilitacin para la matricula profesional que aplican los colegios o consejos
profesionales.
Suspensin registral: es la sancin administrativa por la que se paralizan o interrumpen los efectos
de una relacin jurdica. La suspensin de la inscripcin en un registro pblico especial, por
inobservancia de los deberes legales impuestos a esa actividad, en los supuestos en que la ley exige
dicha inscripcin como requisito previo para el ejercicio de la actividad de que se trate, implica que
el sancionado se vea impedido de ejercerla durante todo el lapso que dure la suspensin.
130
Exclusin del mercado: esta sancin se aplica cuando se verifica la comisin de una prctica
constitutiva de abuso de posicin dominante en el mercado, o cuando se constata que se ha adquirido
o consolidado una posicin monoplica u oligoplica en violacin de las disposiciones de la ley de
defensa de la competencia. En esos casos el tribunal nacional de defensa de la competencia podr
imponer el cumplimiento de condiciones que apunten a neutralizar los aspectos distorsivos sobre la
competencia, o solicitar al juez competente que las empresas infractoras sean disueltas, liquidadas,
desconcentradas o divididas.
Indemnizacin: es una sancin resarcitoria que obliga a la reparacin del dao causado por la falta
que se lleva a cabo contraviniendo la regulacin que rige la materia.
Restitucin, reposicin o recomposicin: consiste en la obligacin de restablecer o poner una cosa
en el estado en que se encontraba con anterioridad al acaecimiento del hecho daoso, ya sea
mediante la devolucin del existente, la adquisicin de un nuevo ejemplar o la reparacin de la cosa
daada. La constitucin nacional impone prioritariamente la obligacin de recomponer frente al dao
ambiental (art 41 CN).
PODER DE POLICA DE EMERGENCIA DEL ESTADO:
La polica de emergencia se refiere a la situacin en la que se limiten y restrinjan determinados derechos y
garantas constitucionales de los particulares cuando se presentan situaciones excepcionales y de manera
inminente que le genera un gran dao a la nacin y al pueblo. Se justifica por el razonable ejercicio de la
atribucin de reglamentar garantas y derechos constitucionales (art 76 y 99 inc. 3 CN). La emergencia se
caracteriza por lo transitorio de la situacin que la motiva. Esta situacin puede responder a muy diversas y
variadas causas: fsicas, econmicas, polticas, etc.
La doctrina de la misma CSJN dice que el concepto de emergencia abarca un hecho cuyo mbito temporal
difiere segn circunstancias modales de pocas y sitios. Se trata de una situacin extraordinaria, que gravita
sobre el orden econmico social, con su carga de perturbacin acumulada, en variables de escasez, pobreza,
penuria e indigencia, origina un estado de necesidad al que hay que ponerle fin.
La restriccin debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutacin en la sustancia o
esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato y est sometido al control jurisdiccional de
constitucionalidad, toda vez que la situacin de emergencia, a diferencia del estado de sitio no suspende las
garantas constitucionales.
En nuestro sistema a travs del dictado de las leyes 23.696 y 23.697 del ao 1989 el Congreso de la Nacin
asumi el ejercicio del poder de polica de emergencia del Estado, que le corresponde por imperio
constitucional con el fin de superar la situacin de peligro colectivo creada por las graves circunstancias
econmicas, sociales y administrativas que padeca la Nacin (art 1 ley 23.697). La emergencia suscitada al
momento de la sancin de las normas fue declarada por ley por un gobierno constitucional, con alcance
general y fue declarada constitucional por la CSJN. Generalmente estos tipos de leyes comprenden normas
de carcter temporario, coyunturales a fin de superar la emergencia, apuntan asimismo a modificar las
estructuras y establecer un cambio profundo en la administracin pblica nacional, centralizada y
descentralizada, abarcando a todos los entes autrquicos, empresas y sociedades del Estado. La CSJN declaro
la constitucionalidad de la ley 23.696 en el fallo 27/12/90 Videla cuello, Marcelo, c/ La Rioja, Provincia, s/
131
daos y perjuicios, ratificando la jurisprudencia de la Corte lo que en el ordenamiento institucional del pas
suele llamarse poder de polica de emergencia.
El mximo tribunal del pas estableci reiteradamente en numerosos fallos que respecto de aquellas
situaciones de grave crisis o de necesidad publica, que obligan al Congreso a la adopcin de medidas
tendientes a salvaguardar los intereses generales, el rgano legislativo puede, sin violar ni suprimir las
garantas que protegen los derechos patrimoniales, sancionar la legislacin indispensable para armonizar los
derechos y garantas individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir que los derechos
amparados por esas garantas corran riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulacin de
la economa estatal, el que, adems y frente a la grave situacin de perturbacin social que genera, se
manifiesta con capacidad suficiente para daar a la comunidad nacional entera.Sin embargo, aun en
situaciones de esa naturaleza y frente a la invocacin de derechos subjetivos o agravios concretos dignos de
la tutela judicial, corresponde a los jueces controlar si los instrumentos jurdicos implementados por los otros
poderes del Estado no son contradictorios con la normativa constitucional.
Desde antao la jurisprudencia constante de esta Corte ha fijado las pautas a que ha de ceirse la
interpretacin en circunstancias que como la que se presenta en el sub examine implican una respuesta a la
emergencia, en especial, cuando ella es enfrentada no slo con instrumentos coyunturales sino mediante la
implementacin de un sistema que pretende generar una profunda transformacin en la relacin del Estado
con la sociedad, relacin cuya distorsin es indicada como una de las causas principales de la crisis que ha
provocado esa misma situacin de emergencia" (CSJN, 2/12/93, "Cocchia, Jorge D. v. Estado Nacional y
otros", JA, 15/6/94).
Es importante remarcar que el principio general es que la delegacin legislativa al poder ejecutivo est
prohibida, pero salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado
para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. La caducidad resultante
del transcurso del plazo previsto en el prrafo anterior no importara revisin de las relaciones jurdicas al
amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegacin legislativa (art 76 CN). Esto demuestra
como dicen muchos autores, la unin institucional en miras al progreso de la nacin y del pueblo, que debe
existir en situaciones de emergencia y un correlativo control para no aprovechar esas anomalas para generar
fraudes o abusos.
UNIDAD XIV
FOMENTO ADMINISTRATIVO:
Es una actividad de la administracin que trata de ayudar, encauzar y orientar la iniciativa privada cuando
esta se muestra insuficiente.
Concepto:
Es una accin dirigida a proteger o promover las actividades y establecimiento de los particulares, que
satisfacen necesidades pblicas o que se estimen de utilidad general.
Mediante el fomento la administracin persigue fines pblicos sin el empleo de la coaccin y sin la
realizacin de prestaciones pblicas.
MEDIOS:
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Los medios pueden clasificarse en positivos y negativos. Son positivos: los que otorgan prestaciones, bienes
o ventajas; negativos: los que constituyen obstculo o cargas impuestas para dificultar, por medios indirectos,
las actividades contrarias a las que se quiere fomentar.
1- Medios honorficos: mediante ellos se trata de conseguir que los particulares realicen determinadas
actividades, utilizando como medio incentivo el honor.
2- Medios psicolgicos: consiste fundamentalmente en la propaganda que despliegan los organismos
oficiales. Pero estos medios no cumplen con la funcin que tiene el fomento el cual es que los
particulares hagan esto o aquello, y en la propaganda no existe ese estmulo.
3- Medios jurdicos: son el otorgamiento de una condicin privilegiada a determinadas personas, que
indirectamente les crea diversas ventajas econmicas o de seguridad.
Los medios jurdicos pueden reducirse a una cierta unidad, tipificados como privilegios o dispensas;
estos se rigen por los principios generales del acto administrativo.
4- Medios econmicos: dentro del mismo se realizan varia clasificaciones, pero todas giran en torno a
la columna del fomentos: la subvencin. Las ventajas econmicas pueden ser reales o financieras.
- Ventajas reales: se refiere al uso o aprovechamiento por parte de los particulares, de bienes de
dominio pblico o privado del Estado.
- Ventajas financieras: se clasifican en auxilios directas o indirectas. Los auxilios directos estn
constituidos por las subvenciones; y los auxilios indirectos por exenciones fiscales,
desgravaciones y proteccin aduanera.
PROMOCIN:
En la C.N. encontramos normas de promocin vinculadas con el progreso y el desarrollo humano. As, el art.
75 incs. 18 y 19, contiene las clusulas de progreso y del nuevo progreso. De modo tal que el principio
establecido en el prembulo de promover el bienestar general , encuentra correspondencia en las
atribuciones concedidas al Congreso para proveer lo conducente a la prosperidad del pas, el adelanto y el
bienestar de todas las provincias (art. 75 inc. 18), que se complementan con las disposiciones de proveer lo
conducente al desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social, a la productividad de la
economa nacional (art. 75 inc. 19).
Medidas promocionales:
1- Exencin, reduccin, suspensin, desgravacin y diferimiento ( en el tiempo) de tributos, por
periodos determinados, en forma total o parcial, adems; amortizaciones aceleradas de bienes de uso,
tambin por periodos determinados y en forma total o parcial.
2- Exencin o reduccin de derechos de importaciones sobre bienes de capital y sus repuestos, cuando
no se los fabrique localmente o cuando los que se fabriquen en el pas no renan condiciones de
calidad, plazos de entrega o precios razonables. El beneficio puede extenderse a partes o
incorporarse a bienes de capital a fabricarse en el pas.
3- Facilidades para la compra, locacin o comodato de bienes de dominio del Estado.
4- Establecimiento de restricciones temporarias a la importacin de bienes similares a los que trata de
producir en el pas, durante el periodo de instalacin y hasta la puesta en marcha, con el objetivo de
evitar perjudiciales acumulaciones de inventarios.
5- Determinacin, modificacin o exencin total o parcial de los derechos de importacin para los
insumos de los bienes a producirse. Este beneficio podr otorgarse no autorizando para el mercado
133
interno, programas de fabricacin por integracin progresivas en condiciones ms ventajosas de
importacin que los gocen las industrias ya establecidas.
6- Fijacin de derechos de importacin a mercaderas similares a los bienes que se produzcan a
consecuencia de la actividad promocionada, y fijacin de incentivos a las exportaciones.
1- LAS SUBVENCIONES:
La subvencin es el subsidio que se otorga a las personas pblicas subordinadas o a instituciones privada
para la ejecucin de actividades necesarias al inters pblico.
La subvencin se traduce en un auxilio econmico directo o indirecto, generalmente en dinero, que la
administracin otorga para favorecer el desarrollo de un sector de la actividad productiva, o bien una
finalidad social, en el que el efecto econmico es indirecto.
Las subvenciones pueden tener su origen en la ley, en la sola voluntad de la administracin o resultar de los
contratos.
Formas: Las subvenciones pueden presentarse de diversas formas
a- Directas o explicitas: cuando consisten en la entrega se la suma de dinero o prestaciones concretas
valuables en moneda
b- Indirecta: cuando el subsidio consiste en evitar un gasto al beneficiario, u otorgndole privilegios o
prerrogativas, que en definitiva tienen relevancia econmica, tales como tarifas reducidas,
bonificaciones, etc.
La subvencin puede ser revocada, si el beneficiario no cumple con la finalidad para la cual fue otorgada, en
tanto implica un derecho-deber para el beneficiario. Derecho a percibir el beneficio ; el deber de invertir lo
percibido en cumplimiento del destino para el cual fue otorgado.
2- FONDOS FIDUCIARIOS:
Como un instrumento para desplegar polticas pblicas de reconversin empresaria y econmica, la
administracin, puede recurrir a la constitucin de fondos fiduciarios, que bsicamente consiste en que el
Estado, actuando como fideicomitente (o fiduciante), destina una masa de recurso transfirindola mediante
un fideicomiso a una entidad financiera ( fiduciario) para que sean proporcionados a los beneficiarios para
aplicar a la finalidad que en cada caso se establezca.
3- RGIMEN DE PROMOCIN:
Consisten bsicamente en que para incentivar una regin o actividad, se invita a los contribuyentes a realizar
inversiones y cumplir otros recaudos. Correlativamente, el Estado se obliga a proporcionar exenciones y
beneficios impositivos con un lapso determinado de vigencia.
El acogimiento y su aceptacin configuran un acto administrativo bilateral, con lo alcances de un verdadero
contrato, de donde surgen derechos y obligaciones para ambas partes
PLANIFICACIN:
Es la tcnica instrumental operativa que indica el proceso idneo que debe seguirse respecto de acciones
futuras, orientadas a la concrecin de objetivos por medios ptimos.
Concepto:
134
El Estado debe planificar, es decir elegir conscientemente, las prioridades econmicas. La planificacin es
necesaria para obtener una mayor produccin y ms equitativa distribucin de la riqueza. La planificacin es
la manifestacin de la pretensin humana para ordenar racionalmente su convivencia.
1- Que hay elementos de racionalidad que posibilitan la mejor utilizacin de los recursos disponibles,
2- Que los objetos sean debidamente explicitables, pudindoselos cuantificar.
3- Que en la relacin de complementacin entre diversos objetos exista una cierta jerarquizacin y
ordenamiento prioritario.
4- Que la accin que haya de realizarse permita utilizar instrumentos alternativos para concretar un
mismo objeto.
Lo ms importante del proceso de elaboracin del plan es la preparacin de los proyectos, sin los cuales los
planes no pasan de ser expresiones de deseos de buen gobierno y jams llegan a ejecutarse operativamente.
Principios:
a- Racionalidad: este su completa aplicacin en la tarea de seleccin de alternativas de accin. La
variedad de posibilidades exige que se realice un estudio cientfico para la mejor administracin de
la razn, de las ventajas y costos de cada una de las alternativas, debiendo escogerse aquella que
posibilite maximizar los recursos empleados.
b- Previsin: es anticiparse a los acontecimientos, el cual surge de una actividad previa que forma
parte de una de las etapas del proceso de planificacin: el diagnstico.
c- Universalidad: la planificacin debe abarcar todos sus sectores y actividades. De esta forma el plan
adquiere coherencia.
d- Unidad: el plan coherentemente integrado, constituye un todo orgnico y compatible. Para que el
plan en su integridad constituya un cuerpo unitario, es necesaria la ejecucin de la actividad
coordinada y coordinadora de ranos especficos de la administracin que permita compatibilizar el
cuerpo de proyectos con sus respectivos programas y stos en consecuencia con los planes
nacionales y regionales.
e- Continuidad: la planificacin es un proceso continuo y permanente compuesto por fases que se
repiten por el transcurso del tiempo. En efecto las etapas del plan siguen este orden lgico:
diagnstico, elaboracin, discusin y decisin, ejecucin, evaluacin y revisin; despus viene un
proceso reiterativo de las etapas enunciadas.
f- Inherencia: toda organizacin socio-poltica econmica recurre de una forma u otra a la tcnica de
la planificacin, pues tanto el problema de la escasez de recursos como la aceleracin del proceso de
crecimiento econmico exige que se acte con sujecin a planes, programas y proyectos.
La terminologa plan, programa, proyecto; planificacin sectorial; planifica cin y planeamiento

Usualmente se hace una gradacin entre estos tres conceptos: proyecto es la unidad ms pequea dentro de la
planificacin, y se refiere a algo particular y concreto: Una escuela, una fbrica, un hospital;43 programa es
un conjunto de proyectos relacionados entre s, por ejemplo un programa de construccin de escuelas o de
hospitales; un conjunto de programas relacionados entre s e interiormente compatible es, por fin, el plan.
Sin embargo la palabra plan no es necesariamente el producto ms completo de la planificacin; a veces
suele distinguirse entre el plan general o nacional, y planes sectoriales, que abarcan slo un aspecto del plan
nacional: Siderurgia, petrleo, etc. A su vez, el trmino programa no siempre se emplea en el sentido de
135
unidad que forma parte de un plan: No es raro encontrar que se emplea tambin este vocablo como sinnimo
de plan, y que se diga programacin en el sentido de planificacin.44 No se suele confundir, en cambio,
programa ni plan con proyecto: Este ltimo queda siempre referido al caso concreto y es
esencialmente ejecutivo.
Tambin es necesario referirse a las palabras planificacin y planeamiento: En algunos pases se habla
de planificacin para referirse concretamente a la planificacin imperativa de los pases socialistas, y de
planeamiento para referirse al mtodo usado en los pases occidentales; nosotros llamamos generalmente
planificacin indicativa o liberal o flexible, etc., a esta ltima. El trmino planeamiento, en cambio,
se ha generalizado ms en su aplicacin a la planificacin territorial o fsica y es as un trmino
comnmente empleado cuando se habla de planes de ordenacin del territorio, planes de urbanizacin,
planes reguladores, etc. Con todo, es tambin de advertir que se encuentra con cierta frecuencia en los libros
el empleo de los trminos planificacin fsica o planificacin territorial en lugar de planeamiento, por
lo que no puede afirmarse que exista una distincin establecida y firme entre ambos trminos.45
En nuestro pas la denominada ley de desarrollo (decreto-ley del 30/IX/66) utiliza el trmino
planeamiento de manera preferente, aunque en los considerandos utiliza, por ejemplo en el prrafo sexto,
la palabra planificada.
TIPOS JURDICOS DE PLANIFICACIN
Usualmente se sostiene en la doctrina que los tipos de planificacin son slo dos: La planificacin imperativa
y la planificacin indicativa. La primera se caracterizara porque sus directivas son impuestas a la colectivi-
dad, como normas obligatorias de conducta, al par que la segunda es meramente sugerida por el gobierno a la
comunidad, y si bien ofrece estmulos para persuadir o disuadir a los individuos a ajustarse al plan, no lo
impone, y los individuos son en definitiva libres de ajustarse o no a l.
La planificacin imperativa, en el sentido de fijar el gobierno qu es lo que debe producirse, venderse,
consumirse, etc., por parte de toda la colectividad, en principio slo es viable bajo un rgimen que no sea el
del Estado de Derecho, pues implica poco menos que la lisa y llana supresin de la voluntad de los indi -
viduos, que queda as totalmente sometida a las indicaciones del plan. Con todo, no debe pensarse por ello
que es necesariamente nsita a los regmenes de tipo socialista, ya que no es patrimonio exclusivo de ellos el
suprimir los principios bsicos del Estado de Derecho; tambin en las dictaduras de centro y de derecha es
perfectamente posible, desde el punto de vista terico y prctico, imponer una planificacin imperativa. Es
slo la pretensin de imponer la totalidad de las prescripciones de un plan integral lo que comporta una
supresin de los derechos individuales, ya que, por el contrario, no es desconocida ni mucho menos en los
regmenes de tipo liberal la imposicin de determinadas normas de conducta a la comunidad.
En la planificacin indicativa los objetivos y las disposiciones del plan no son impuestas con carcter
obligatorio a la comunidad; ahora bien, si la actitud del Estado se limitara a la mera enunciacin del plan
indicativo, evidentemente seran dbiles las posibilidades de que los empresarios y los individuos en general
se ajustaran a l; el plan correra un grave riesgo de ser ineficaz.
Por ello es que la planificacin indicativa supone como elemento primordial de su ejecucin la fijacin de
elementos de disuasin y de persuasin5 a fin de desalentar y alentar, respectivamente, el acogimiento
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de los empresarios a las preceptivas del plan. Los instrumentos de persuasin, que operan simultneamente
como instrumentos de disuasin (por aquello que no incluyen) son principalmente los siguientes:
a- Poltica crediticia, mediante la adopcin de escalas de prioridades para acordar crditos bancarios a
largo o mediano plazo a las empresas que realizan inversiones que se ajustan a los objetivos del plan.
b- Poltica fiscal, gravando especialmente las actividades que se apartan de los preceptos del plan, y
aligerando la carga fiscal, o incluso liberando totalmente de ciertos impuestos a las producciones que
se ajustan a los objetivos del plan; descargas fiscales en favor de empresas que se instalan en zonas
poco desarrolladas, etc.
c- Poltica administrativa, facilitando los trmites relativos a la radicacin de ciertas industrias, al
otorgamiento de licencias de importacin o de fabricacin; realizando cuasi-contratos con las
empresas que aceptan modificar sus producciones o inversiones de modo que resulten compatibles
con las disposiciones del plan, recibiendo a cambio la seguridad de ciertas ventajas o privilegios, no
slo mediante actos unilaterales de la administracin que otro gobierno podr el da de maana
modificar, sino mediante figuras poco menos que contractuales, esto es, acuerdos bilaterales de
voluntad entre la administracin y el empresario, que obligan por igual a ambos.
d- Poltica de inversiones, canalizando las inversiones de las empresas pblicas de modo que
fortalezcan los polos de desarrollo que se desean crear, etc. neamente como instrumentos de
disuasin (por aquello que no incluyen) son principalmente los siguientes:
- Poltica crediticia, mediante la adopcin de escalas de prioridades para acordar crditos
bancarios a largo o mediano plazo a las empresas que realizan inversiones que se ajustan a los
objetivos del plan.
- Poltica fiscal, gravando especialmente las actividades que se apartan de los preceptos del plan,
y aligerando la carga fiscal, o incluso liberando totalmente de ciertos impuestos a las
producciones que se ajustan a los objetivos del plan; descargas fiscales en favor de empresas que
se instalan en zonas poco desarrolladas, etc.
- Poltica administrativa, facilitando los trmites relativos a la radicacin de ciertas industrias, al
otorgamiento de licencias de importacin o de fabricacin; realizando cuasi-contratos con las
empresas que aceptan modificar sus producciones o inversiones de modo que resulten
compatibles con las disposiciones del plan, recibiendo a cambio la seguridad de ciertas ventajas
o privilegios, no slo mediante actos unilaterales de la administracin que otro gobierno podr el
da de maana modificar, sino mediante figuras poco menos que contractuales, esto es, acuerdos
bilaterales de voluntad entre la administracin y el empresario, que obligan por igual a ambos.
- Poltica de inversiones, canalizando las inversiones de las empresas pblicas de modo que
fortalezcan los polos de desarrollo que se desean crear, etc.
Planificacin centralizada
La planificacin centralizada consiste bsicamente en que sea un slo organismo central el que, con una
visin de conjunto de la economa, tome las decisiones de la planificacin; de all que tambin se la
denomina planificacin basada en decisiones centralizadas.14 No se trata de que todas las decisiones se
toman centralmente, sino slo las principales: Entre stas las relativas a los precios y al volumen de inversin
y de salarios, a las grandes lneas de los programas de produccin y de inversin.15 Siempre queda, pues, un
cierto margen para la libre adopcin de las decisiones de carcter corriente o destinadas a resolver problemas
particulares.
137
Entre las ventajas de la planificacin centralizada se menciona sustancialmente el ajuste a priori de la
economa, el hallar por adelantado los problemas planteados por el desarrollo y solucionarlos de la misma
manera, en lugar de encontrar los errores slo despus que ellos han sido cometidos y cuando no hay
posibilidad prctica de corregirlos. Cuando el empresario individual adopta una decisin en cuanto al
volumen de inversin, etc., el error o el acierto de ella no se pone de manifiesto hasta despus, cuando se
producen los ajustes efectivos en la economa. Por eso, cuando una decisin es errnea, no lo saben hasta que
aparecen las consecuencias desfavorables, y si tienen que tomar una nueva decisin, lo errneo o lo acertado
volver a manifestarse con retraso.
Planificacin descentralizada
Si hablamos de planificacin descentralizada, para sealar el reverso de la llamada planificacin
centralizada, es frecuentemente para sealar dnde reside el aspecto puramente volitivo y no obligacional: Si
en los empresarios o en el gobierno. No se trata, pues, de que cada empresario haga una parte del plan: El
plan, cmo tal, es siempre confeccionado por una oficina central de planificacin;28 lo que vara en la
planificacin centralizada es el modo en que aquella decisin de la oficina central es llevada a la prctica: Si
por propia determinacin de los planificadores, o por la decisin libre e individual de los empresarios.
Se trataba, pues, de un liberalismo econmico el que estaba en juego; en cambio ahora consideramos el
liberalismo poltico, esto es, el respeto de las libertades pblicas en particular y a los derechos individuales
en general. Desde este punto de vista, la abolicin del liberalismo econmico no necesariamente implica, ni
mucho menos exige, la supresin del liberalismo poltico. En efecto, ciertas libertades bsicas en la vida del
hombre libertad de prensa, radio, etc., y en general de expresin del pensamiento; libertad de ensear y
aprender; de entrar, transitar y salir del pas; inviolabilidad del domicilio y la correspondencia; proteccin
contra arrestos arbitrarios; garanta de defensa en juicio de la persona y de los derechos, etc. y un mnimo
respeto a todos los derechos en general un razonable ejercicio del derecho de trabajar libremente, por
ejemplo, son condiciones inherentes a una condicin humana digna, y forman parte de los requisitos
propios del Estado del bienestar. Su supresin nunca puede justificarse en aras de postulados econmicos, si
stos persiguen como fin ltimo una condicin social digna y justa para todos los hombres, ya que los
medios empleados deben ser coherentes y compatibles con los fines que a travs de ellos se quiere lograr.
Sinopsis
1. No existen tan slo dos tipos de planificacin imperativa e indicativa sino que hay muchos matices
que considerar, cada uno de los cuales puede darle una distinta naturaleza al proceso planificador:
Centralizada y descentralizada, socialista y no socialista, integral o total y parcial, rgida y flexible,
polticamente autoritaria y polticamente liberal, democrtica o concertada, y unilateral o autocrtica.
2. La planificacin imperativa no es compatible con el Estado de Derecho; puede darse en un rgimen de
fuerza de izquierda o de derecha. La imperatividad surge de que la mayor parte de sus disposiciones, y no
slo algunas, se impongan a los individuos.
3. La planificacin debe ser obligatoria para el sector pblico de la economa, pero esto no la transforma en
imperativa a menos que el sector pblico sea mayoritario.
4. La planificacin indicativa sugiere tan slo sus criterios, pero los apoya con elementos de persuasin
(poltica crediticia, fiscal, administrativa, de inversiones) y de disuasin. Los elementos de disuasin deben
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consistir en la falta de alicientes, pues si se imponen sanciones entramos dentro de la imperatividad. Los
controles de la planificacin indicativa son indirectos; ella acta en forma impersonal.
5. Tanto la planificacin imperativa como la indicativa se complementan, respectivamente, con elementos de
disuasin o persuasin, y de imposicin de algunas normas. Ello no cambia la naturaleza predominante de
que se trate. La planificacin indicativa puede aplicarse a un sistema socialista.
6. La planificacin centralizada consiste en que las principales decisiones que afectan a la economa se
tomen centralmente y a priori.
7. La economa socializada no necesariamente requiere planificacin centralizada, como lo prueba el caso de
Yugoslavia. A la inversa, la planificacin centralizada no es incompatible con un sistema no socialista, sea
porque ste sea totalitario, sea porque la decisin central no se imponga sino que se sugiera a la comunidad.
8. Cuando se habla de planificacin descentralizada no se quiere decir que cada empresario hace una parte
del plan: ste es siempre hecho centralmente; lo que vara es que en el caso anterior centralizada el plan
se impone a los empresarios, mientras que en ste es tan slo sugerido.
9. Por ello puede decirse que tanto en uno como en otro sistema, siempre la planificacin se hace
centralmente y se ejecuta en forma descentralizada: En la economa socialista, los ejecutores
descentralizados sern nicamente organismos pblicos o semipblicos; en la economa no socialista, sern
tambin ejecutores del plan los empresarios privados.
10. La planificacin es socialista cuando supone o propugna que la mitad ms uno de la propiedad de los
bienes de produccin sea pblica, y una parte importante del resto pertenezca a entidades de cierto carcter
pblico aunque no estatal; esto es as prescindiendo de que sea o no imperativa, centralizada, etc.
11. La planificacin es integral cuando se fundamenta en la propiedad colectiva de todos o la mayora de los
bienes de produccin; es parcial, cuando parte de la economa no es de tipo socialista.
12. La planificacin es rgida cuando impone concretamente la conducta que los agentes del plan deben
ejecutar; es flexible cuando se limita a fijar indicadores, topes mximos o mnimos, pero admitiendo una
cierta variacin o libertad en cuanto a las decisiones concretas. La planificacin rgida es siempre imperativa;
pero la planificacin imperativa puede ser rgida o flexible, al admitir aquella discrecionalidad dentro de
topes que se impongan coactivamente.
13. La planificacin nunca puede tcnicamente justificar la supresin de las libertades pblicas, pero algunos
tipos de planificacin son ms propensos a ello, por la concentracin del poder estatal y la creacin de
hbitos de conducta imperativa. Puede darse cierto grado de alternacin de caracteres, pero stos tienen una
cierta fuerza atractiva entre s, y no existe una planificacin que, siendo socialista, imperativa, centralizada,
rgida y total, no sea al mismo tiempo polticamente autoritaria.
14. La planificacin no ser verdaderamente democrtica si proviene unilateralmente de los organismos
estatales, incluso aunque participen todos ellos: su carcter democrtico se lo otorgar el ser concertada,
esto es, elaborada con la consulta, colaboracin, y sobre todo acuerdo de los sectores interesados.
Valoracin formal de la ley de desarrollo
Desde el punto de vista externo, la ley de desarrollo presenta un aspecto a nues tro juicio positivo, que es el
intentar otorgar un carcter institucionalizado a la planificacin. En efecto, las anteriores experiencias o
tentativas de planificacin fueron realizadas sin un marco institucional, bueno o malo, que les diera sustento;
139
tal vez resida all, en parte, la razn de su fracaso. Si bien no podra afirmarse que la sola creacin de un
marco institucional es garanta de xito para la planificacin, no puede negarse con todo que ello es un
elemento que puede coadyuvar al buen encarrilamiento del proceso.
Lamentablemente, ese aspecto positivo va acompaado simultneamente de una gran vaguedad e
imprecisin en el marco formal que se crea, pues la ley presenta no slo numerosas y totalmente
injustificadas repeticiones,5 sino tambin artculos que no se compaginan unos con otros,6 y normas cuyo
exacto alcance es difcil determinar con certeza.7 La reglamentacin, que an no ha sido dictada, deber
tratar de corregir en la medida de lo posible algunos de estos defectos, aunque desde luego no es esto una
tcnica adecuada y hubiera sido preferible que la ley misma explicitara claramente sus principios y no
incurriera en los errores que puntualizamos. Fundamentalmente, la ley deja en la oscuridad su real incidencia
sobre el sistema federal de gobierno: Por un lado, establece disposiciones que implican una total y absoluta
concentracin del poder en los rganos centrales; por el otro, sin embargo, no suprime la institucin de los
gobernadores ni les abroga expresamente las atribuciones que las constituciones provinciales les otorgan; por
un lado, crea regiones de desarrollo que estarn a cargo de oficinas regionales de desarrollo ajenas a las
provincias; por el otro, deja subsistentes los marcos institucionales provinciales. Si en la aplicacin de la ley
se toman con rigor sus artculos, quedan abolidas de hecho las provincias y los gobernadores, segn se ver
ms adelante; si, a la inversa, se mantiene en alguna medida la institucin provincial, la ley de desarrollo
queda reducida sensiblemente. La solucin, a nuestro modo de ver, no est ni en la completa centralizacin
adoptada por la ley, ni en el mantenimiento absoluto de las autonomas provinciales: Pero eso forma ya parte
de otra cuestin, que hemos analizado en su lugar
Caracteres del sistema nacional de planeamiento La ley instituye lo que denomina sistema nacional de
planeamiento y accin para el desarrollo; como su nombre lo indica, sus caracteres principales son: a) Que
es un sistema, esto es, un conjunto de rganos diversos (con todo, falta a este conjunto la armona y
congruencia total que le d un verdadero carcter sistemtico); b) es nacional, o sea, integrado por
organismos dependientes de la Nacin o designados por ella: No participan en dicho sistema los
gobernadores de provincia ni alguna otra autoridad local; c) es de planeamiento y accin. Acerca de esta
ltima caracterstica es de sealar que las normas de la ley no parecen dar un carcter verdaderamente
ejecutivo, para la accin, a los integrantes del sistema; no es esto lo criticable, con todo, sino la
denominacin de planeamiento y accin, pues si bien no hay duda acerca de que debe existir una estrecha
coordinacin entre la planificacin y la ejecucin, tampoco la hay en que deben separarse funcionalmente los
organismos planificadores de los organismos ejecutivos.9
4. Integrantes del sistema
De acuerdo con el art. 3, el sistema se compone de:
a) El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), presidido por el presidente de la Nacin e integrado por
los ministros como miembros permanentes;10 en otras palabras, el CONADE es el presidente y los
ministros. En este aspecto es cuestionable la necesidad de dar un nombre especfico y la apariencia de un
constitucional; o de llamar directiva del CONADE a lo que es directiva del Poder Ejecutivo en acuerdo de
ministros, etc. La innovacin es superflua y puede dar lugar a confusiones, sobre todo si se tiene en cuenta
que antes de esta ley exista ya un CONADE, que ahora pasar a denominarse Secretara del CONADE.
140
b) Dicha Secretara del CONADE, constituida por lo que antes se llamaba CONADE, integra tambin el
sistema, pero como dependencia directa del presidente. (Art. 12.) Ya sealamos que esa dependencia no
debiera ser directa, sino indirecta a travs del CONADE, para guardar armona dentro de la estructura de la
ley. Mientras que el CONADE es un organismo de decisin, la secretara es un organismo de asesoramiento
y estudios, que slo excepcionalmente tiene atribuciones ejecutivas.11
c) Las oficinas regionales de desarrollo, designadas por el gobierno central para actuar en cada una de las
regiones que se establezcan. Segn el art. 17, estas oficinas dependen del presidente a travs de la Secretara
del CONADE; segn los inc. e) y j) del art. 19, reciben directivas directamente del CONADE: Queda pues
un margen de indefinicin acerca de a qu organismo se vinculan directamente. Sus funciones son tambin
de estudio y asesoramiento, destacndose entre ellas la formulacin de planes regionales tentativos, el
asesoramiento a la junta de gobernadores de la regin y el atender las relaciones... con las jurisdicciones
provinciales y municipales. (Inc. h.) Si se tiene en cuenta que la planificacin emanada del sistema nacional
es obligatoria para las autoridades locales, y que esa planificacin es en lo regional formulada tentativamente
por las oficinas mencionadas, bien se advierte que su funcin de asesoramiento y de atender relaciones
can aquellas autoridades puede fcilmente exceder esa denominacin, y transformarse en un autntico
control y direccin. Esto no quiere decir, con todo, que sea equivocado el criterio general de la ley en
cuanto a la necesidad de regionalizar el pas, tanto institucionalmente coma a los efectos concretos de la
planificacin: Lo equivocado es el mtodo elegido para llevar a cabo el desarrollo regional, y los
instrumentos creados al efecto. Esta dificultad podra en alguna medida reducirse si se diera una adecuada
representacin a las autoridades provinciales dentro de las oficinas regionales, no a ttulo de funcionarios
consultivos, sino como participantes efectivos en la toma de decisiones acerca de la planificacin regional:
Ello no est previsto expresa ni implcitamente en la ley, pero entendemos que podra introducrselo por va
reglamentaria sin ningn inconveniente serio de orden normativo.
d) Las oficinas sectoriales de desarrollo, que dependern de secretaras de Estado nacionales (art. 21), y que
tendrn funciones tcnicas de estudio y asesoramiento en el planeamiento de las actividades comprendidas
en el mbito del sector. (Art. 22.) Puede cuestionarse aqu esta relacin de las oficinas sectoriales con las
secretaras de Estado y no con el CONADE o con la Secretara del CONADE, ya que las secretaras de
Estado no son miembros naturales del CONADE y existe entonces el riesgo de que las oficinas sectoriales,
por esa falta de vinculacin directa y permanente con el sistema, queden en alguna medida desvinculadas de
l.
e) Los organismos estatales de informacin tcnica, segn lo dispone el inciso d) del art. 3. Ahora bien, la
ley no agrega artculo alguno sobre cules son, en qu consisten, o cules son las funciones de tales
organismos estatales de informacin tcnica, por lo que no puede efectuarse un juicio sobre los mismos;
puede, eso s, adelantarse que la estructura del sistema es ya suficientemente frondosa como para que resulte
desaconsejable incluir en l tambin a otros organismos meramente tcnicos, y que no seran ni oficinas
regionales ni oficinas sectoriales de planificacin.
f) Entes de consulta y participacin: Estos entes, al igual que las oficinas regionales y sectoriales, no han
sido creados an; a diferencia de ellas, la ley no establece norma alguna sobre los mismos. El art. 25, tan
solo, establece que El Poder Ejecutivo dispondr, oportunamente, la constitucin, organizacin y carac -
141
tersticas de entes de consulta y participacin para posibilitar la concurrencia del sector privado en la
formulacin de planes y programas de desarrollo, nacionales, regionales y sectoriales. No est claro si estos
entes tienen alguna vinculacin, o incluso si no son los mismos, que los grupos de trabajo que tanto las
oficinas sectoriales (art. 23, inc. f) como regionales (art. 19, inc. f) deben constituir con entidades pblicas y
privadas interesadas. A primera vista pudiera parecer que esos grupos de trabajo en las oficinas regionales y
sectoriales se refieren exclusivamente a tales aspectos, quedando a cargo de los entes de consulta y
participacin la ingerencia en la planificacin nacional; pero esa impresin se esfuma ante la redaccin del
citado art. 25, que indica que tales entes sirven a la concurrencia del sector privado en la formulacin de
planes y programas no slo nacionales, sino tambin regionales y sectoriales. (Art. 25, in fine.) No est claro
tampoco si dichos entes participarn verdaderamente en el proceso de planificacin nacional, o si sern tan
slo consultados ocasionalmente: Cuando la ley establece que son tanto organismos de consulta como de
participacin, no soluciona el problema, pues la participacin activa es mucho ms que la mera consulta, y la
supone, pero no as a la inversa; a nuestro juicio, pues, o sern slo rganos de consulta, o sern rganos
de participacin a secas, y en sentido amplio.
Valoracin del sistema
De acuerdo con lo que antecede, el sistema nacional de planeamiento y accin para el desarrollo: a) Es
excesivamente complejo y no est claramente estructurado, tanto en su organizacin como en sus lneas de
mando; b) no est totalmente integrado, pues no existen normas que indiquen en qu consisten los orga -
nismos de informacin tcnica ni los entes de consulta y participacin; c) es demasiado centralizado en lo
administrativo, pues todas las decisiones deben ser adoptadas prcticamente por el presidente de la Nacin.
En este aspecto la ley de desarrollo tiene un espritu distinto del de la ley de ministerios recientemente
dictada, pues sta autoriza al presidente de la Nacin a delegar sus facultades en los ministros, y a stos a
delegar sus funciones propias,12 mientras que en la ley de desarrollo el principio rector parece ser el de la
decisin centralizada en el presidente de la Nacin.
Los gobernadores individualmente De lo expuesto resulta que los gobernadores, individualmente
considerados, no forman parte del sistema nacional de planeamiento y accin para el desarrollo; sin embargo,
el art. 8 les da la responsabilidad directa de cumplir y hacer cumplir las resoluciones adoptadas por el
presidente de la Nacin en materia de desarrollo nacional y de preparar y ejecutar las medidas pertinentes;
del mismo modo, el art. 16 les hace igualmente responsables... individualmente, de la ejecucin en sus
jurisdicciones de los planes y de los programas de desarrollo. Teniendo en cuenta, a su vez, que los planes
regionales y sectoriales, no slo los nacionales, son de competencia del sistema nacional (art. 2, inc. c), y
que stos son obligatorios para las autoridades provinciales (artculos 4 y concordantes), resulta ser que los
gobernadores, si bien no forman parte del sistema, estn plenamente subordinados a l, sin participar
siquiera, en el plano formal de la ley, del proceso de planificacin.
Sin embargo, sealbamos anteriormente que la ley no suprime lisa y llanamente las autonomas
provinciales: Cmo se compatibiliza entonces la subsistencia aparente del sistema federal con la total
exclusin en el proceso de planificacin nacional y regional? A nuestro juicio lo que debe ceder en este caso
es la rgida estructura de la ley, permitiendo una participacin ms activa de las autoridades provinciales en
la formulacin de, al menos, los planes regionales. En tal sentido entendemos que la iniciativa corresponde
142
precisamente a dichas autoridades, que deben elevar tanto a las oficinas regionales de desarrollo como al
propio CONADE sus proposiciones, puntos de vista, planes tentativos, etc., recomendando con empeo su
estudio y adopcin, una vez compatibilizados con los dems planes regionales y nacionales.
Las juntas de gobernadores

El art. 15 de la ley establece que el pas se dividir en regiones de desarrollo, en las que funcionarn
oficinas regionales de desarrollo (art. 17) y tambin juntas de gobernadores, integradas por los
gobernadores de las provincias comprendidas parcial o totalmente en la regin (art. 16); dichas juntas, a su
vez, sern asesoradas por aquellas oficinas regionales (art. 19, inc. d), las que tambin tendrn por misin
atender las relaciones, en los aspectos vinculados con el desarrollo, con las jurisdicciones provinciales.
(Art. 19, inc. h.)
La nica atribucin o tarea que el artculo 16 otorga a la junta de gobernadores es conjuntamente... formular
las polticas y estrategias regionales de desarrollo. Es difcil encontrar dentro del sistema la precisa
ubicacin de esta junta y su solitaria atribucin. Concretamente, la poltica y estrategia regional de desarrollo
A nuestro modo de ver, la ltima posibilidad es la ms sensata y la que ms se ajusta al sistema federal de
gobierno, dentro de o las condiciones impuestas por la ley de desarrollo. Entendemos en consecuencia que
las juntas de gobernadores, constituidas de pleno derecho o por iniciativa propia una vez que las respectivas
regiones estn definidas, deben trabajar activamente en la definicin de sus polticas y estrategias regionales,
para presentarlas como elementos para la planificacin regional que har la Nacin.
Si primara una interpretacin diversa, ella no habr de ser la indicada en segundo lugar total autonoma
frente al gobierno central sino en todo caso la sealada en primer trmino, con la cual resultara que la
junta de gobernadores, al igual que los gobernadores individualmente, no est dentro del sistema pero se
encuentra vinculada a l por una relacin de subordinacin, siendo su funcin exclusivamente integradora y
complementadora en lo regional, de los aspectos no comprendidos o no explicitados totalmente en la
planificacin regional hecha por la Nacin. Dems est decir que esto comportara un error de criterio que
afectar a todo el sistema, ya que no parece aceptable que las autoridades de las provincias no tengan
participacin alguna en la formulacin misma de los planes.
8. Los organismos interprovinciales
La ley de desarrollo se ha ocupado tambin del principal organismo interprovincial: El Consejo Federal de
Inversiones. El C.F.I. es un organismo creado por las propias provincias argentinas, de hecho sin la
participacin de la Nacin; su patrimonio es formado por el aporte de todas ellas, en forma proporcional a su
coparticipacin en el rgimen de impuestos. Es pues, por su naturaleza jurdica, un ente interprovincial,
amparado por los pactos interprovinciales que autoriza el art. 104 de la Constitucin, dotado de personalidad
jurdica propia, facultado para actuar por s, y no sujeto a los controles administrativos del Estado central13
precisamente por no formar parte de la administracin pblica nacional.14 Actualmente est intervenido
como las provincias que lo crearon, pero dicha intervencin no transforma su naturaleza de ente
interprovincial, as como la intervencin a las provincias tampoco altera su propia y permanente naturaleza
constitucional.
143
En suma, el Consejo Federal de Inversiones es una suerte de organismo intermedio entre las provincias y la
Nacin, que puede ser calificado como corporacin pblica estatal;15 pues bien, de acuerdo con el art. 39 de
la ley de desarrollo, queda incorporado al Sistema Nacional de Planeamiento y Accin para el Desarrollo.
Hasta tanto el CONADE resuelva su destino definitivo, quedar vinculado con l por intermedio de la
Secretara del CONADE, la cual dispondr el programa de tareas a realizar.
De la confrontacin de los art. 3 (que enumera los componentes del sistema) y 39, resulta que el C.F.I. no
forma parte en sentido estricto del sistema (art. 3, a contrario sensu), pero que sin embargo y en forma
transitoria queda vinculado por intermedio de la Secretara del CONADE a dicho sistema, a efectos de que
se disponga el programa de tareas a realizar. Ello significa que el C.F.I., al igual que las dems autoridades
pblicas nacionales y provinciales, estar tambin obligado al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo,
y a los dems planes regionales y sectoriales que el sistema elabore, sin quedar por ello incorporado en forma
definitiva al Sistema Nacional de Planeamiento, como rgano de la administracin nacional.
La idea central de la ley de desarrollo resulta ser as la de que el sistema nacional sea integrado slo por
organismos nacionales tales son, en efecto, el CONADE, las oficinas regionales y sectoriales, los organismos
de informacin, los entes de consulta), sin perjuicio de la coordinacin de los organismos provinciales.
(Junta de gobernadores, gobernadores individualmente, Consejo Federal de Inversiones.) Los artculos de la
ley referidos a los gobernadores, juntas de gobernadores y C.F.I., tienen as el mismo o similar significado:
Dar una funcin especfica dentro del sistema a todos ellos, sin incorporarlos, sin embargo, al esquema
organizacional y administrativo nacional. La incorporacin de que habla el art. 39, al igual que la
subordinacin de los gobernadores a que se refiere el art. 8, no es por lo tanto administrativa sino funcional
a los efectos del plan de desarrollo.
UNIDAD XV
LA NACIONALIZACIN, EMPRESA Y SOCIEDADES DEL ESTADO. SOCIEDADES DE

ECONOMA MIXTA
1) NACIONALIZACIN:
Bajo el nombre de nacionalizacin pueden en realidad encontrarse varios fenmenos diversos: Podramos
decir que todos ellos tienen como denominador comn que se trata del traspaso de una empresa de propiedad
privada, nacional o extranjera, a manos del Estado. Pero salvo ese aspecto comn, las nacionalizaciones
pueden tener distintos medios y fines: 1 Los medios pueden ir desdelos ms liberales (compra, etc.) hasta
los ms imperativos (expropiacin), incluso pueden llegar a la confiscacin o al despojo en pocas de guerra
(en que se confisca, a veces, la propiedad enemiga) o de revoluciones profundas (el cambio de un sistema de
propiedad privada a uno colectivista), 2) los fines de la nacionalizacin pueden tambin ser variados: En un
sistema colectivista, la nacionalizacin tendr por meta suprimir la propiedad privada de los bienes de
produccin; en un sistema de Estado de bienestar, podr tener por fin el desarrollo econmico en algunos
puntos claves; en un sistema simplemente desptico, podr tener por fin la persecucin poltica; bajo un
gobierno de nacionalismo estrecho, la fustigacin del capital forneo, etc. Por todo ello, la bondad o no de
la nacionalizacin no le es intrnseca a ella misma, sino que depende de los fines que con ella se persigan y
de los medios que para esos fines se utilice.
144
La nacionalizacin no es un fin en s mismo sino un medio para otros fines, tales como ms alta
productividad, contabilidad y control pblico, progreso tcnico, mejores relaciones laborales, mejoramiento
de la organizacin, eliminacin del mvil de lucro, una tasa ms alta de desarrollo de capital, control de
precios, etc. De ah que mientras que un estado socialista o comunista llevar la nacionalizacin de la
industria o comercio a una escala total, como una cuestin de principios, un estado de bienestar nacionalizar
solamente hasta el lmite requerido para alcanzar los objetivos del bienestar. Por lo dems, ser siempre
necesaria una evaluacin realista de las propias posibilidades de Estado, en el momento considerado, a fin de
determinar si realmente tiene posibilidades concretas de satisfacer aquellos fines cuando la empresa est en
sus manos. Si el Estado no tiene ni puede conseguir los suficientes medios de capital para servir al
crecimiento requerido de la empresa, por ejemplo, sera irrazonable nacionalizarla; en tal caso deber
considerarse alguna de las dems posibilidades existentes de conduccin econmica.
2) SOCIEDADES DEL ESTADO:
Se trata de entes estales descentralizados, que realizan actividades de tipo comercial o industrial, organizados
bajo un rgimen jurdico predominante privado.
En el rgimen de la ley de sociedades estatales, las sociedades del estado son entidades descentralizadas con
patrimonio y personalidad jurdica propia que se caracterizan por ser entes integra y expresamente estatales
sometidos principalmente al derecho privado. Se trata de la incorporacin de una actividad comercial e
industrial al estado sin someterla, sin embargo, a las formas de derecho pblico.
En ese sentido, la definicin legal formulada por el art. 1 de la LSE, expresa Son sociedades del Estado
aquellas que, con exclusin de toda participacin de capitales privados, constituyan el Estado nacional, los
Estados provinciales, los municipios, los organismos estatales legalmente autorizados al efecto o las
sociedades que se constituyan en orden a lo establecido por la presente ley, para desarrollar actividades de
carcter industrial y comercial o explotar servicios pblicos.
DERECHO PBLICO O DERECHO PRIVADO:
Antes que nada es importante entender que la empresa nacionalizada no se pone en manos de la
organizacin estatal centralizada, sino de una nueva persona jurdica estatal descentralizada. Esta nueva
organizacin o persona, en cuanto representacin o personificacin parcial y diferenciada de la Nacin,
adquiere por su propia naturaleza carcter estatal, tal como lo tienen el propio Estado central, las provincias o
Estados particulares, las comunas, las dems entidades autrquicas o autnomas, etc. El fenmeno de la
nacionalizacin, pues, lo ms que puede significar es que no estatiza en el Estado central, pero en modo
alguno significar que se deje de estatizar en una nueva persona estatal. Teniendo en cuenta esto, surge la
premisa de regir las empresas nacionalizadas por el derecho privado y no por el derecho pblico, puesto
que el primero resulta ser ms gil y conveniente a la causa, no as con el segundo que resulta burocrtico y
lento. Ahora bien, esta premisa de que la empresa nacionalizada debe regirse por el derecho privado supone
como es natural una total sumisin a sus normas, no slo en materia contractual, sino tambin de
atribuciones y sistema jurisdiccional. Y es justamente en estos dos ltimos aspectos donde los doctrinarios,
los legisladores y los jueces raramente resisten a la tentacin de sustraer a las empresas nacionalizadas, en
cuestiones sustanciales, del estricto rgimen del derecho privado. Es as entonces como con bastante
frecuencia el legislador o la jurisprudencia resuelven que la empresa nacionalizada no puede ser declarada en
145
quiebra; que en caso de dficit su presupuesto ser reforzado por el presupuesto nacional; que sus actos no
son meros actos privados sino que tienen algunas al menos de las prerrogativas de los actos administrativos.
(Presuncin de validez; ejecutividad o ejecutoriedad.). A todo esto, si se habla de sociedades que se rigen
parcialmente por el derecho pblico, sobre todo para aprovechar las ventajas de este sistema tambin debe
advertirse que es difcil que una empresa estatal sometida parcialmente al derecho pblico en lo que se
refiere a sus privilegios y ventajas, escape en la prctica a l en sus controles y limitaciones.
SOCIOS:
Solo pueden ser socios: el estado nacional, las provincias, los municipios, los organismos estatales legamente
al efecto y otras sociedades del estado. En suma solo pueden componer este tipo societario entes pblicos
estatales, ya que la LSE concluye toda participacin de capitales privados (art.1), prohbe su transformacin
en sociedades annimas con participacin estatal mayoritaria (art.3) y solo permite l. negociabilidad de los
ttulos representativos del capital entre sujetos estatales (art.4)
Por esto en cuanto al CAPITAL, el mismo es ntegramente estatal, nacional provincial, municipal,
excluyendo toda participacin (mayoritaria o minoritaria) de capitales privado y pblicos no estatales.
Adems tal capitas est representado por certificados nominativos (art4 LSE).
UNIDAD O PLURALIDAD SOCIETARIA:
Las sociedades del estado pueden ser unipersonales (art.2 LSE), es decir, de propiedad exlusiva de un solo
sujeto de derecho, siempre publico y estatal.
En lo que hace a la creacin de las sociedades estatales, tambin se debe tener en cuenta su carcter
unipersonal o plurilateral:
a) Si se trata de una sociedad unipersonal de estado nacional, prov, o munic, la creacin habr de
disponerse, segn el caso, por ley nacional, prov, u ordenanza municipal.
b) Si se trata de una sociedad pluripersonal entre el estado nacional y entes nacionales, la creacin se
instrumentara por ley del congreso de la nacin, y su estatuto debe ser aprobado por decreto del
poder ejecutivo nacional.
c) Si es una sociedad pluripersonal entre el estado nacional o entes nacionales con estados provinciales
o entres provinciales, la creacin deber autorizarla el congreso de la nacin y las legislaturas
provinciales, respectivamente, en tanto que el estatuto deber ser aprobado por decreto de los
respectivos poderes ejecutivos.
d) Si se trata de una sociedad pluripersonal entre un municipio, por una parte, y el estado nacional o
entes nacionales, o el estado provincial o entes provinciales, entonce3s se requerir para su
constitucin la ordenanza municipal del consejo deliberante y la ley nacional o provincia segn
corresponda; el estatuto debe ser aprobado por decreto del ejecutivo municipal, y del PEN o
provincial correspondiente.
REGIMEN LEGAL:
El rgimen legal de las sociedades del estado lo componen como normas de fondo, las disposiciones de la
LSE (ley de sociedades estatales) y las del LSC (ley de sociedades comerciales) 19.550, por reenvi
legislativo (en el art. 2 de la LSE reenva expresamente a las normas que regula las sociedades
annimas)
146
Cuando esa aplicacin sea incompatible se procura otorgar la solucin concreta a traes de la aplicacin
analgica de otras normas del derecho positivo, o de los principios generales del derecho administrativos.
LEY 20.705 LEY DE SOCIEDADES ESTATALES
Artculo 1.- Son sociedades del Estado aquellas que, con exclusin de toda participacin de capitales
privados, constituyan el Estado nacional, los Estados provinciales, los municipios, los organismos estatales
legalmente autorizados al efecto o las sociedades que se constituyan en orden a lo establecido por la presente
ley, para desarrollar actividades de carcter industrial y comercial o explotar servicios pblicos.
Artculo 2.- Las sociedades del Estado podrn ser unipersonales y se sometern, en su constitucin y
funcionamiento, a las normas que regulan las sociedades annimas, en cuanto fueren compatibles con las
disposiciones de la presente ley, no siendo de aplicacin lo previsto en el artculo 31 del decreto ley
19.550/72.
Artculo. 3.- En ningn caso las sociedades del Estado podrn transformarse en sociedades annimas con
participacin estatal mayoritaria ni admitir, bajo cualquier modalidad, la incorporacin a su capital de
capitales privados.
Artculo 4.- El capital de la sociedad del Estado ser representado por certificados nominativos slo
negociables entre las entidades a que se refiere el artculo 1ro.
Artculo 5.- No podrn ser declaradas en quiebra. Slo mediante autorizacin legislativa podr el Poder
Ejecutivo resolver la liquidacin de una sociedad del Estado.
Artculo 6.- No sern de aplicacin a las sociedades del Estado las leyes de contabilidad, de obras pblicas y
de procedimientos administrativos.
Artculo 7.- Los directores de las sociedades del Estado estarn sometidos al rgimen de incompatibilidades
previsto por el artculo 310, primera parte, del decreto ley, 19.550/72.
Artculo 8.- Los certificados representativos de las participaciones del Estado nacional en las sociedades del
Estado integrarn el patrimonio de la Corporacin de Empresas Nacionales, sin perjuicio de las excepciones
establecidas en la ley 20.558.
Artculo 9.- Facltase al Poder Ejecutivo para transformar en sociedad del Estado las sociedades annimas
con participacin estatal mayoritaria, las sociedades de economa mixta, las empresas del Estado y las
constituidas por regmenes especiales que al presente existen y los servicios cuya prestacin se encuentre a
su cargo.
Mantinense, para las sociedades del Estado que se constituyan los beneficios tributarios, impositivos y
arancelarios de que gozan actualmente las entidades que se transformen, y se exceptan de todo tributo, tasa
o arancel los actos conducentes a su transformacin.
PATRIMONIO:
El capital de las sociedades del estado esta representado por certificados nominativos, negociables entre las
entidades que pueden constituir la sociedad (art.4 LSE). Los certificados designan cada una de la partes en
que se ha dividido, tericamente el capital de la sociedad representan, por tanto, una unidad de capital, parte
o porcin, del capital social.
PERSONAL:
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El personal directivo posee calidad de agente pblico, sus vnculos con la sociedad, en incluso con el estado,
son de derecho pblico. El personal no directivo, subalterno, de obreros y empleados, se sujeta a un vnculo
privado.
CARACTERES DE LOS ACTOS Y LOS CONTRATOS:
Las sociedades del estado se rigen predominantemente por el derecho privado en su relacin con terceros, y
fundamentalmente por el derecho pblico en la administracin. Por ello, en sus relaciones con terceros, lo
actos que emiten y los contratos que celebra son, en principio, privados. No obstante sus actos y contratos
sern pblicos cuando en la relacin jurdica gocen de facultades ms bien propias del derecho pblico que
del derecho privado; as lo ha entendido la jurisprudencia, diciendo que en esos casos son convenciones de
derecho pblico, en virtud de la interpretacin que cabe hacer de las clusulas de convenio y del reglamento
de contrataciones.
En sus relaciones con la administracin, predomina las normas del derecho pblico, por ello, son procedentes
el recurso de alzada (art. 4 del decreto 1883/91) y la intervencin administrativa.
RESPONSABILIDAD:
El art. 5 de la LSE haba excluido la posibilidad de la declaracin de quiebra de las sociedades del estado.
Dicha norma se explicaba por la instrumentalidad de los entes y la plena vigencia de la responsabilidad del
estado por las obligaciones de las entidades que constitua.
Sin embargo este rgimen fue sustituido por la ley 24522 cuyo art.2 dispone que pueden ser declaradas en
concurso las personas de existencia visible, las de existencia ideal de carcter privado y aquellas sociedades
en las que el Estado Nacional, Provincial o municipal sea parte, cualquiera sea el porcentaje de su
participacin.
CONTRALORES.
ADMINISTRATIVO: EL ART 4 del decr. 1883/91 admite el recurso de alzada contra actos administrativos
emanados del rgano superior se la sociedad. Tambin procede la intervencin administrativa por la
aplicacin del art.100, inc.1 de la CN. Y tambin se hallan las disposiciones de la ley de administracin
financiera y de control del sector pblico nacional, las cuales son de aplicacin a estas sociedades.
JUDICIAL: la fiscalizacin judicial corresponde a los tribunales ordinarios y los conflictos se tramitan por
va procesal civil o comercial, cuando la materia judiciable es de derecho privado. En los dems casos,
siendo la competencia ejercida de carcter pblico (ej. Cuando prestan servicios pblicos), la materia es
procesal administrativa.
Sindicatura general de la nacin: el control interno en materia presupuestaria, econmica, financiera,
patrimonial, normativa y de gestin est a cargo de la sindicatura general de la nacin.
Control parlamentario: las sociedades del estado tambin estn sujetas al control externo ejercido por la
auditoria general de la nacin.
3) EMPRESAS DEL ESTADO:

CARACTERES SOBRESALIENTE:
Lo tpico de las empresas del estado es el constituir una solucin intermedia e hbrida entre el tradicional
ente autrquico o autnomo (claramente estatal, dotado de prerrogativas de poder pblico) y la moderna
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sociedad de Estado (aparentemente sometida al derecho privado): En efecto, estas empresas estatales se
caracterizan porque no pueden ser declaradas en quiebra, porque sus actos son administrativos, sus directivos
superiores son funcionarios pblicos, sus ttulos tienen fuerza ejecutiva, sus bienes no son embargables
cuando estn afectados directa o indirectamente al uso pblico, etc. (elementos propios de los entes
autrquicos o autnomos), y porque al mismo tiempo escapan al estricto contralor contable, tienen un
rgimen propio de contrataciones, pueden realizar cierto nmero de contratos bajo el derecho privado, son
demandadas ante los tribunales ordinarios, sus obreros y empleados se rigen por el derecho laboral o el
derecho comercial, etc. (Elementos propios de las sociedades de Estado.)
4) RGIMEN LEGAL:
De acuerdo a la ley 13.653 (segn las modificaciones introducidas por las leyes 14.380 y 15.023), Las
empresas del Estado quedan sometidas:
a) Al derecho privado en todo lo que se refiere a sus actividades especficas y,
b) Al derecho pblico en todo lo que atae a sus relaciones con: La administracin o al servicio pblico que
se hallare a su cargo. (Art. 19, el subrayado es nuestro.)
Como se ve, ya la propia ley prev la duplicidad de rgimen, aparentemente basada en una distincin entre
las actividades especficas de la empresa y el servicio pblico que se hallare a su cargo, que se regiran
respectivamente por el derecho privado y pblico; nada dice de la ley para establecer qu se har cuando la
actividad, especfica de la empresa sea precisamente la prestacin de un servicio pblico; ni cuando sea
al mismo tiempo un servicio pblico y una actividad comercial, cmo se las distinguir; ni, finalmente, qu
es un servicio pblico, atenta la multiplicidad de definiciones existentes.
ACTOS Y CONTRATOS:
Al respecto de actos, gordillo expresa que: No negamos la posibilidad de que el derecho privado sea en
ciertos casos aplicables a la actuacin de los rganos administrativos, pero sostenemos que ello no justifica
que se diga en tales casos que los actos de los rganos administrativos sean actos jurdicos de derecho
privado y estn excluidos del concepto de acto administrativo., y precisamente por eso expresa tambin que
es un error considerar que existan actos de derecho privado realizados por la administracin. A lo sumo
podra sealarse que ciertos actos sern mixtos, regidos en parte por el derecho pblico (competencia,
voluntad, forma) y en parte por el derecho privado en cuanto al objeto.
De lo expuesto se sigue que ciertos actos administrativos pueden en algunos casos estar regidos, en punto a
su objeto, por el derecho privado; pero que no por ello dejan estos actos de ser actos administrativos para
transformarse en actos de derecho privado de la administracin. Y al respecto la Procuracin del Tesoro de la
Nacin expreso que: ...todos los actos de los entes estatales, aun cuando parcialmente estn regidos por el
derecho privado, mantienen no obstante su carcter de actos administrativos regidos primordialmente por el
derecho pblico.
Igual cosa ocurre con los contratos de las empresas del Estado. Una mera definicin legal o reglamentaria,
que los ubique en el plano del derecho privado, no suele ser suficiente si el rgimen de los contratos no es
verdaderamente igual al de los contratos de derecho privado. (O sea, si la empresa se reserva poderes
inusuales en el derecho comn, de aplicar penalidades y hacerlas cumplir por s misma; de no incurrir en
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responsabilidad por falta de pago; de poder rescindir unilateralmente el contrato por razones de conveniencia
sin indemnizar el lucro cesante, etc.)
Gordillo reflexiona al respecto que no es probable ni admisible, y tal vez ni siquiera posible, que la empresa
del Estado o cualquier otro ente estatal pueda escoger del derecho pblico y privado slo lo que ms le
convenga para regir sus destinos: Del derecho pblico, sus potestades, y del derecho privado, su libertad;
pues la conjuncin de otorgar potestades y libertad a un ente no puede resultar sino en su arbitrariedad y
desenfreno. Estamos pues ante una disyuntiva inevitable: O se le dan potestades pblicas con sus
consiguientes limitaciones, o se le da la libertad de los entes privados con su consiguiente carencia de
potestades pblicas.
PRIVILEGIOS Y LIMITACIONES:
Adems de los privilegios que las empresas del Estado se arrogan en sus contratos, o de la potestad pblica
que ejercen al dictar sus actos (que por el ya mencionado carcter de actos administrativos tendrn la
consiguiente presuncin de legitimidad, ejecutividad y ejecutoriedad, etc.), cabe todava recordar otras
ventajas que la legislacin vigente les acuerda en contraposicin a las empresas del derecho privado:
1) No pagan varios impuestos, tales como rditos, ganancias eventuales, beneficios extraordinarios,
sustitutivo del gravamen a la transmisin gratuita de bienes (art. 99 de la ley 13.653, t. o. con las
modificaciones posteriores),
2) no podrn ser declaradas en quiebra.
3) el Estado responde por su pasivo y resarce su dficit.
4) sus bienes, en cuanto estn afectados a la prestacin de un servicio pblico, integran el dominio pblico
del Estado y son en consecuencia inalienables (luego, inembargables, no hipotecables, no ejecutables, etc.) e
imprescriptibles.
Controles y limitaciones pblicas: Como contrapartida de tales potestades, las empresas del Estado estn
sometidas a las siguientes, entre otras, limitaciones del derecho pblico: 1) El Poder Ejecutivo designa en
cada una de ellas un funcionario con funciones de sndico y facultad de veto (ley 13.653, t. o., art. 39; ley
16.432, art. 27; decreto N 10.599/61); 2) deben someter anualmente al Poder Ejecutivo su plan de accin y
presupuesto (ley 13.653, art. 4); 3) estn sometidas al control del Tribunal de Cuentas de la Nacin (ley
13.653, arts. 3, 5 y siguientes); 4) y tambin al de la Contadura General de la Nacin (decreto 5383/55, arts.
6 y ss.); 5) se les aplican supletoriamente las leyes de contabilidad y de obras pblicas (ley 13.653, art. 11);
6) sus rentas (?) ingresan al Tesoro nacional (ley 13.653, arts. 9 y 10), etc.
LA SINDICATURA:
A raz de que la libertad originariamente dada por las leyes 13.653 y 14.380 a las empresas del Estado
pareci en cierto momento excesiva, se dict la ley 15.023, la cual tendi a traerlas ms al control del
Estado: Ello se intent por un lado estableciendo claramente su sometimiento a las leyes de contabilidad y de
obras pblicas, segn ya vimos, y del Tribunal de Cuentas de la Nacin, y por otro lado facultando al Poder
Ejecutivo a designar en cada empresa un sndico encargado de vigilar su desenvolvimiento.
El art. 39 de la ley establece que el sndico ser un funcionario permanente de la Secretara de Estado de
Hacienda, lo cual seala la primera diferencia entre este sndico y el que tienen, por ejemplo, las sociedades
de economa mixta: En estas ltimas el sndico es un funcionario de la sociedad, mientras que en las
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empresas del Estado el sndico es un funcionario ajeno a la empresa, y perteneciente por expreso
requerimiento legal a los cuadros de la administracin central.
Las atribuciones del sndico son:
Asesorar a la Secretara de Hacienda acerca de la situacin financiera de la empresa, as como
tambin en cuanto concierne a la incidencia que sobre el Tesoro nacional pudiera tener la gestin
econmica de la misma.
Verificar los actos acordados por la empresa que directa o indirectamente afecten al Tesoro nacional,
que comporten una transgresin al ordenamiento legal-financiero de la misma o cuyas proyecciones
en otras rbitas de la administracin nacional pudieran afectar a las finanzas estatales, informando a
la Secretara de Hacienda cuando a su juicio se adopten resoluciones de ese carcter.
Como observacin general, es de destacar que el sndico, por ser un funcionario de la administracin central,
est sometido al poder jerrquico de sta, por lo cual tanto el Secretario de Hacienda como el Ministro del
ramo o el Poder Ejecutivo pueden darle rdenes o instrucciones acerca de cmo desempear sus funciones, e
incluso, en nuestro concepto, acerca de cmo proceder en un caso concreto. Por ello, indirectamente, la
administracin central tiene ms atribuciones sobre una empresa del Estado que sobre una entidad
autrquica, pues a sta no le puede dar rdenes concretas, ni estn ellas por lo dems sometidas al contralor
administrativo de los Ministros o Secretarios de Estado, sino slo del Poder Ejecutivo.
PERSONAL:
De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, el personal de las empresas del
Estado se halla sometido al derecho pblico cuando cumple funciones directivas, y al derecho privado
cuando se trata de obreros o empleados, esta solucin se ha aplicado incluso en casos en que la empresa tena
un servicio pblico a su cargo.
5) Las empresas del Estado Provincial. Organizacin y caracteres en el N.E.A.
6) Las sociedades de economa mixta en la legislacin argentina. Quienes pueden ser socios. La
participacin de los socios: econmica y administrativa. Naturaleza de la sociedad de economa mixta.
Distintas alternativas. Rgimen aplicable a la sociedad. Criterio legal: crtica. El veto. Distintos
aspectos. Actos y contratos de la sociedad: naturaleza. Contralor.
Sociedades de Economa Mixta:
-Concepto legal
De acuerdo al art. 1 del decreto 15.349/46, ratificado por la ley 12.962: Se denomina sociedad de economa
mixta la que forma el Estado nacional, los Estados provinciales, las municipalidades o las entidades
administrativas autrquicas dentro de sus facultades legales, por una parte, y los capitales privados por la
otra, para la explotacin de empresas que tengan por finalidad la satisfaccin de necesidades de orden
colectivo o la implantacin, el fomento o el desarrollo de actividades econmicas.
-Crticas a la caracterizacin legal
Esta definicin ha sido blanco de varias crticas en cuanto a su acierto, sin perjuicio de las objeciones que
tambin se hacen al sistema mismo; tales crticas son entre otras las siguientes:
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1) Desde el punto de vista terminolgico, es equivocado hablar de los Estados provinciales; y es
innecesario por otra parte enumerar los distintos casos de entes estatales que pueden participar en estas
sociedades, bastando una referencia general.
2) Desde el punto de vista de la precisin y economa legislativa, no era necesario agregar que las entidades
estatales que pasan a integrar una sociedad de economa mixta deben obrar dentro de sus facultades
legales; y no hay una clara distincin entre los fines que la ley califica como satisfaccin de necesidades
colectivas y la implantacin, el fomento o el desarrollo de actividades econmicas, siendo que tal
distincin parece tener importancia en la ley, pues aparece relacionada con el artculo 2, de acuerdo al cual
la sociedad ser persona jurdica pblica o privada segn sea la finalidad que se proponga su constitucin.
3) Omite establecer cul es el carcter de la entidad.
4) Comete el error de afirmar que las entidades estatales se asocian con capitales, porque el contrato de
sociedad se realiza siempre entre sujetos y no entre personas y cosas; por lo dems, la sociedad se forma
con el consentimiento de las partes, es un contrato consensual, y el aporte es slo una obligacin que los
socios asumen hacia la sociedad.
En realidad, como se advierte de la lectura de tales crticas, los defectos de que peca la definicin legal son
muchos en cuanto a correccin terminolgica y conceptual; pero si acaso no son esos los defectos mayores
de la ley, sino precisamente el haber omitido caracterizar ms o menos claramente a esta sociedad. Esto, en
realidad, es lo que ms interesa aclarar, y a ello nos referiremos a continuacin.
-Quines pueden ser socios
Es evidente, ante todos que no puede haber sociedad de economa mixta si no participan por un lado sujetos
no estatales, y por el otro, sujetos estatales; pero esta formulacin requiere algunas aclaraciones:
a) Entes estatales. Ante todo, debe destacarse que no es suficiente que la participacin sea meramente de
sujetos privados y de personas pblicas, como a veces se dice, sino que es imprescindible que se trate de
personas estatales, pues no de otro modo puede interpretarse la ley cuando establece que la sociedad pueden
formarla el Estado nacional, los Estados provinciales, las municipalidades o las entidades administrativas
autrquicas. No sera suficiente, entonces, que una persona pblica no estatal (por ejemplo, una corporacin
pblica no estatal) participara de una sociedad con otros particulares, para constituir una sociedad de
economa mixta regida por esta ley: Este tipo de asociaciones, pues, no constituyen legalmente sociedades
de economa mixta.
b) Tipos de entes estatales. En segundo lugar, es de advertir que no slo las entidades estatales que la ley
menciona expresamente pueden constituir una sociedad de economa mixta, pues existen otros entes
estables distintos de los que la ley enuncia, pero sustancialmente iguales y por lo tanto alcanzados a nuestro
juicio por la calificacin legal: Sera el caso, por ejemplo, de las corporaciones regionales de fomento, o
asociaciones de entes estatales, as, el Consejo Federal de Inversiones; o de entes provinciales
descentralizados. Ahora bien, puede una empresa del Estado integrar una sociedad de economa mixta con
entes o personas privadas? A nuestro juicio s, ya que si bien la ley emplea el trmino entidades
administrativas autrquicas es obvia su general imprecisin, y se desprende en cambio del resto del
articulado una latitud en cuanto a los fines y/o actividades de la sociedad de economa mixta, que hacen
perfectamente coherente admitir que una empresa estatal, que por definicin se ocupa de actividades
comerciales o industriales, pueda tambin encarar algunas de dichas actividades asociada con particulares. Es
de recordar, en efecto, que los fines que una sociedad de economa mixta puede perseguir son, en principio,
los mismos fines que puede tener una empresa del Estado11, por lo que no es contradictoria la asociacin
mencionada. Un caso concreto en nuestro derecho positivo es el de la empresa del Estado Fabricaciones
Militares, asociada con particulares en la Sociedad Mixta Siderurgia Argentina. (SOMISA.)
-La participacin de los socios
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En lo que se refiere a la participacin de los socios, es necesario distinguir dos grandes aspectos: Uno, el de
la participacin econmica, o sea, los aportes de los socios; otro, el de la participacin administrativa, es
decir, la forma jurdica a travs de la cual tal participacin se manifiesta, particularmente en lo referente a la
gestin de los intereses sociales.
Participacin Econmica: los aportes
En este aspecto la ley es sumamente amplia; el art. 49 expresa que El aporte de la administracin pblica,
en la sociedad de economa mixta, podr consistir en cualquier clase de aportacin, y en especial, las
siguientes:
a) Concesin de privilegios de exclusividad o monopolio, exencin de impuestos, proteccin fiscal,

compensacin de riesgos, garantas de inters al capital invertido por los particulares.
b) Primas y subvenciones, aporte tecnolgico.
c) Anticipos financieros.
d) Aportes de carcter patrimonial, en dinero, en ttulos pblicos o en especie, concesin de bienes en

usufructo.
Esta latitud legal ha sido criticada, porque permitira formar una sociedad de economa mixta en la que el
aporte estatal no slo no fuera en dinero, sino que tampoco fuera convertible en dinero, como sera el caso de
la exencin de impuestos, concesiones de privilegios, aporte tecnolgico, etc., lo cual desnaturaliza la
sociedad, desde el momento en que el Estado slo responde por su aporte societario, segn el artculo
14.12 Existe, en efecto, una contradiccin en afirmar que hay sociedad si el Estado puede aportar bienes
no susceptibles de ser apreciados ni transformados en dinero, y slo responde por ese aporte suyo: En
tales hiptesis, creemos que resulta correcta la tesis que entiende, a pesar de la expresa autorizacin legal,
que no se tratara siquiera de una sociedad, menos an de una sociedad mixta. Como afirma CAMARA,
ambos tipos de socios pblicos y particulares deben concurrir en cualquier proporcin a la formacin
del capital social. Este requisito es indispensable; cuando alguno no estuviera obligado a hacer aporte... no
habr empresa de economa mixta, ni siquiera contrato de sociedad, por no satisfacerse las exigencias del art.
1648 del Cdigo Civil. En consecuencia, si la administracin pblica no contribuye a la formacin del
capital y slo confiere franquicias o subvenciones, en ese caso solamente alimenta una industria privada,
pero no participa en su vida en comunidad de riesgos.
En otro aspecto, es de observar que no hay exigencia legal alguna en cuanto al monto del aporte que el
Estado o los particulares realicen; el artculo 5 expresamente determina que Las entidades pblicas y los
particulares, contribuirn a la formacin del capital social en la proporcin que convengan entre ellos.
Participacin Administrativa: el directorio
En lo que respecta a las formas jurdicas que la participacin de los socios puede revestir, hay que referirse al
modo en que se lleva a cabo la administracin y gestin de la empresa, en el directorio. La ley determina en
el ya citado artculo 79 que El presidente de la sociedad, el sndico y por lo menos un tercio del nmero de
los directores que se fije por los estatutos, representarn a la administracin pblica y sern nombrados por
sta. Es de destacar que los directores en cuestin son nombrados por la administracin pblica, la que
parece suponer que su designacin proviene de ella a travs de los canales oficiales normales en el caso de
la administracin central, se tratara entonces de un Decreto del Poder Ejecutivo, en lugar de provenir de la
asamblea de accionistas, en caso de existir sta. Es importante advertir que la ley exige al parecer en forma
ineludible y como requisito esencial, esta doble participacin del Estado y los particulares en el directorio de
la empresa: Es obvio que sera violatorio de la ley, y por lo tanto saldra del marco que la misma
preestablece, pretender que el sndico o el presidente de la sociedad lo nombre la asamblea de accionistas y
no el Estado por s, directa y exclusivamente. De esto se desprende que si en una determinada sociedad
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annima el Estado es titular de acciones, no hay con ello sociedad de economa mixta en el sentido que
esta ley instaura, pues para ello es necesario que el Estado, adems de ser socio, participe en la direccin de
la empresa en la forma que esta ley establece; esto demuestra el carcter sumamente formal que tiene una
sociedad de economa mixta en el criterio de la ley, pues es tambin de estimar, a nuestro entender, que si el
Estado adquiere simplemente una porcin controlante de acciones de una sociedad annima y nombra un
tercio del directorio, ms el sndico y el presidente, no por ello habremos entrado en el rgimen de la ley, ya
que lo que ella quiere es que ese nombramiento sea de carcter estatutario y permanente, y no accidental y
puramente temporal, supeditado a que el Estado siga siendo titular de una mayora de acciones. En el sistema
legal, el Estado debe tener la mencionada participacin en la administracin de la empresa, no por tener las
suficientes acciones para imponerlo, sino por directa disposicin legal, independientemente por lo tanto del
nmero de acciones que el Estado tenga en determinado momento en la sociedad. En definitiva, que puede
haber sociedades annimas mixtas que no sean tcnicamente sociedades de economa mixta.
-Rgimen Aplicable a la sociedad
a) Los fines de la sociedad como criterio de distincin
La sociedad de economa mixta, segn el artculo 1 de la ley, puede ser constituida para la explotacin de
empresas que tengan por finalidad la satisfaccin de necesidades de orden colectivo o la implantacin, el
fomento o el desarrollo de actividades econmicas. Esto se encuentra obviamente relacionado con el
artculo 2, cuando seala que La sociedad de economa mixta puede ser persona de derecho pblico o de
derecho privado, segn sea la finalidad que se proponga su constitucin, por lo que pareciera ser, a primera
vista, que si la sociedad persigue fines de orden colectivo, ser pblica, y si se dedica a actividades
econmicas, ser privada. Sin embargo, la doctrina nacional se ha ocupado de sealar que en el segundo
caso, la actividad econmica de la sociedad debe tambin ser hecha con fines generales, pues es de presumir
juris et de jure que cuando el Estado o cualquier otra entidad administrativa apoya la realizacin de
actividades econmicas, aunque no constituyan stas un servicio pblico propiamente dicho, lo hace en
inters de la colectividad. Tambin se ha dicho que ...tal intervencin del ente pblico en las empresas
econmicas denota siempre una finalidad: Asegurar el inters pblico o las conveniencias de la economa
nacional. No es legtimo este procedimiento cuando el objetivo es simplemente una participacin en las
utilidades aunque sea a manera de recurso financiero. Lo fundamental es, pues, que la sociedad de economa
mixta persiga un fin de utilidad general (mediato o inmediato), ya que por su naturaleza no puede oponerse
jams al inters pblico. En realidad, y a pesar de que estas aclaraciones no dejan de tener un gran margen
de acierto, la verdad es que la distincin se hace de todos modos conveniente, por lo menos con el alcance de
establecer que la sociedad en ciertos casos podr perseguir un fin pblico inmediato, tal como la prestacin
de un servicio pblico, o que podr en cambio dedicarse a la realizacin de actividades econmicas en
sentido amplio, sirviendo en tales casos ms bien indirectamente a la utilidad comn.
b) Otros criterios a tenerse en cuenta
La ley establece en el ya recordado artculo 2 que la naturaleza pblica o privada de la sociedad depender
de los fines que realice; pero, atenta la sealada dificultad que podr existir para diferenciar con precisin los
mencionados fines, no se puede prescindir de los dems Criterios existentes en el derecho administrativo
para distinguir las personas pblicas de las privadas; en resumen, creemos que sigue siendo aplicable el
criterio de conjunto que ya se aplica en general, el denominado examen global del estatuto y los fines de la
entidad.
c) Crticas a la remisin legal
Por lo dems, si bien la ley hace esa distincin en los fines y consecuentemente en el rgimen de la sociedad,
incurre en contradiccin cuando en el art. 3 expresa que Salvo las disposiciones especiales que en el
presente ttulo se establecen, regirn para las sociedades de economa mixta, las disposiciones contenidas en
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el Cdigo de Comercio, relativas a las sociedades annimas, pues all no distingue entre las de derecho
pblico y las de derecho privado.
-El veto
De acuerdo al art. 8: El presidente de la sociedad, o en su ausencia cualquiera de los directores nombrados

por la administracin pblica, tendrn la facultad de vetar las resoluciones del directorio o las de las
asambleas de accionistas, cuando ellas fueran contrarias a esta ley o a la de su creacin o a los estatutos de la
sociedad, o puedan comprometer las conveniencias del Estado vinculadas a la sociedad. En ese caso se
elevarn los antecedentes de la resolucin objetada a conocimiento de la autoridad administrativa superior de
la administracin pblica asociada, para que se pronuncie en definitiva sobre la confirmacin o revocacin
correspondiente del veto, quedando entretanto en suspenso la resolucin de que se trata. Si el veto no fuera
conformado por dicha autoridad dentro de los veinte das subsiguientes al recibo de la comunicacin que
dispone este artculo, se tendr por firme la resolucin adoptada por el directorio o por la asamblea de la
sociedad en su caso. Cuando el veto se fundamentase en la violacin de la ley o de los estatutos sociales, el
capital privado podr recurrir a la justicia de la resolucin definitiva dictada. Este artculo presenta
diferentes problemas, que a continuacin analizaremos:
a) Quin puede vetar
La ley dispone que la facultad de veto la tiene el presidente de la sociedad, o en su ausencia cualquiera de los
directores nombrados por la administracin: De all se sigue que el sndico, tambin nombrado por la
administracin, no tiene nunca derecho de veto. Cuando la ley establece que en caso de ausencia del
presidente podrn vetar los dems directores, cabe entender que se refiere a cualquier tipo de ausencia,
incluso ocasional y momentnea.
b) Efectos del veto
El veto, una vez dictado, tiene por efecto suspender la resolucin observada. La ley nada dice acerca de qu
ocurre si el directorio de la sociedad decide, no obstante el veto, seguir adelante con la ejecucin del acto,
pero parece que dado que no nos encontramos en el caso de un acto emanado de autoridades pblicas, la
nulidad de los actos de ejecucin no podr ser opuesta a los terceros.
c) Elevacin del veto
La ley determina que luego de dictado el veto las actuaciones deben elevarse a conocimiento de la autoridad
administrativa superior de la administracin pblica asociada: En el caso de la administracin central, se
tratar del Poder Ejecutivo; en el caso de las municipalidades, el Intendente, y as sucesivamente.
d) Decisin definitiva del veto
Luego de agotado el trmite administrativo que la ley prev, se produce el decaimiento del veto, sea por
silencio de la administracin (luego de transcurridos los veinte das del caso) o por resolucin expresa; en
cambio, el mantenimiento del veto slo puede producirse por decisin expresa.
e) Recurso contra esa decisin
Contra la citada decisin final existe la posibilidad de recurrir judicialmente, cuando el veto se
fundamentase en la violacin de la ley o de los estatutos. La formulacin legal es defectuosa, y hay que
entenderla en el sentido de que el recurso judicial slo puede atacar el veto o la decisin que lo ratifica,
fundndose el recurso en motivos de legitimidad y no de mera oportunidad; no podra obviamente
negarse el recurso en base a que el veto mismo no se fund en la violacin de la ley o los estatutos sociales,
porque de ese modo se dejara librado a la propia administracin, por el simple procedimiento de no fundar
de tal modo el veto, la posibilidad de cerrar la va judicial a los particulares integrantes de la sociedad.
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-Actos y contratos de la sociedad
Teniendo en cuenta que la sociedad de economa mixta es una entidad no estatal, los actos que ella emana no
son actos administrativos, ni tampoco sus contratos sern administrativos. Esta ltima solucin no es
necesariamente la del derecho comparado, por ejemplo el francs, que ha tenido gran latitud en esta materia,
pero s es la que corresponde en el derecho argentino, considerando que la ley 13.064 toma como dato
esencial para tipificar el contrato de obras pblicas el que stas hayan sido contratadas con fondos del tesoro
de la Nacin, criterio que en alguna medida se puede hacer extensivo a los dems contratos.
7) Sociedad Annimas Mixtas. Concepto. Clases y caracteres. Rgimen jurdico. El caso de las
llamadas sociedades annimas bajo injerencia estatal (SABIE).
Sociedad annima con participacin estatal mayoritaria
Estas sociedades requieren, de acuerdo con el decreto-ley 19.550/72, que por lo menos el 51% de las
acciones sean de propiedad del Estado, quien adems designa el directorio. Si bien el art. 311 admite que el
Estatuto disponga la designacin de uno o ms directores por la minora y establece que en caso de que el
capital privado alcance el 20 % del capital total los accionistas privados tendrn representacin proporcional
en el directorio, lo cierto es que la hiptesis no se ha presentado habitualmente cuando era importante la
presencia del Estado como sujeto econmico. Al producirse la privatizacin la situacin se invierte y
aparecen nuevas sociedades annimas en las que el Estado tiene a veces una porcin minoritaria del paquete
accionario. En su momento, pues, la prctica argentina fue constituir bajo este rgimen sociedades de capital
enteramente estatal, con lo cual no estbamos ante una sociedad annima con participacin estatal
mayoritaria, esto es, un tipo de sociedad mixta, sino ante una sociedad exclusivamente del Estado. De
acuerdo con las normas aplicables las caractersticas salientes seran que la participacin es estatutaria (igual
que en la ley 12.962), mayoritaria (no necesariamente, en la ley 12.962) y que una sociedad annima comn
puede transformarse en una de este rgimen si se da la condicin de mayora estatal y una asamblea
especialmente convocada al efecto as lo determina, sin oposicin expresa de accionista alguno (art. 309), a
diferencia de la ley 12.962, en que es necesario modificar el estatuto de la sociedad y de hecho crear una
nueva, para transformar una sociedad annima privada en una sociedad mixta regida por dicha ley. Cabe
recordar, al igual que respecto de las sociedades regidas por la ley 12.962, que las reguladas por el decreto-
ley 19.550/72 sern pblicas cuando tengan otorgadas por la ley o por el orden jurdico lato sensu, facultades
o privilegios de derecho pblico que permitan distinguir su rgimen global como perteneciente a dicho
ordenamiento. A su vez, si carecieran de tales especiales facultades pblicas, lo que en su contexto de origen
era improbable, podran ser consideradas privadas si fueran adems realmente de capital mixto. Si eran
totalmente de capital estatal, era inevitable, a corto o mediano plazo, que tales facultades le fueran acordadas,
segn la experiencia lo demostrara, salvo que el proceso se revierta por la privatizacin. En aquel caso caba
ubicarlas como pblicas estatales.
UNIDAD XVI
-Responsabilidad del Estado Concepto y fundamentos:
Se denomina responsabilidad del Estado a la obligacin que pesa sobre ste de reparar los daos causados
por los actos u omisiones de sus rganos que afecten u ocasionen daos y perjuicios en los bienes y derechos
de los particulares. La responsabilidad del Estado se basa en el principio de que todo dao causado
ilcitamente por l, debe ser reparado de buena fe. Tambin se basa en el principio de igualdad ante las cargas
pblicas, una variante de la igualdad ante la ley, en el sentido de que nadie puede soportar ms exacciones o
perjuicios de parte del Estado que aquellos que la ley expresamente seala como obligatorios o lcitos.
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El reconocimiento de la personalidad jurdica del Estado permite iniciarle las acciones por responsabilidad
contractual y extracontractual contra l y su consecuente deber reparatorio con bienes propios, respecto de
los actos, hechos y omisiones estatales emitidos por sus rganos en ejercicio de las funciones del poder. El
deber de resarcimiento gravita sobre el Estado, como sobre cualquier otro sujeto jurdico, como una
exigencia del sometimiento de los poderes pblicos al imperio del derecho.
El fundamento jurdico de la responsabilidad del Estado se encuentra en la Constitucin, toda vez que la
actividad de alguno de sus rganos causa un perjuicio especial a un habitante de la Nacin, en violacin de
los derechos que la misma CN consagra. Si bien es verdad que en la CN no hay un artculo que atribuya
responsabilidad reparatoria por el dao ocasionado, hay presupuestos fundamentales que consagran la
reparacin de los derechos ofendidos. Toda responsabilidad reparatoria se funda sobre la ofensa de los
derechos reconocidos y adquiridos: respeto a los derechos adquiridos y de propiedad (art 17 CN),
indemnizacin previa en la expropiacin por causa de utilidad pblica (art 17 CN), igualdad ante las cargas
pblicas (art 16 CN), seguridad y garantas individuales (art 18 y 43 CN), demandabilidad judicial al Estado
(art 116 CN), etc. Todo esto sin perjuicio de los derechos y garantas no enumerados, pero que nacen del
principio de soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno (art 33 CN). De all que de nuestro
ordenamiento jurdico constitucional puedan extraerse los siguientes principios fundamentales en la
responsabilidad estatal:
Sacrificio especial e igualdad ante las cargas pblicas: los arts. 4 y 16 in fine de la CN determinan
que las contribuciones exigidas a los habitantes deben ser equitativas y proporcionales. Si se produce
un sacrificio especial hacia una determinada persona o grupo determinado de ellas, por acto
(legitimo o no) de cualquier rgano, debe reestablecerse la igualdad de todos los habitantes mediante
una indemnizacin a cargo del Estado que generalice el sacrificio especial que se ha exigido al
damnificado.
Garanta del derecho de propiedad: en la medida en que el art 17 CN estatuye que nadie puede ser
privado de su propiedad sin ser indemnizado, se impone la responsabilidad estatal consecuente.
Luego, toda vez que el Estado lesione ese derecho debe indemnizar. El derecho de propiedad
interpretado por la CSJN en sentido amplio puede aplicarse a casi todos los supuestos de lesin de
derechos individuales.
Derechos adquiridos: los derechos individuales reconocidos en la CN constituyen derechos
adquiridos por los particulares en sus relaciones frente al Estado. Por eso no se los puede desconocer
sin indemnizacin, cuando se vulneran los lmites reglamentarios (arts. 14, 19 y 28 CN).
De esta manera, nuestra constitucin brinda el fundamento jurdico para declarar la responsabilidad del
Estado, toda vez que la actividad de cualquiera de sus rganos cause un perjuicio especial a un administrado,
en violacin a los derechos que la misma CN consagra. Esa responsabilidad existe, sea que los agentes
estatales acten con o sin culpa y aunque nazca de un acto legtimo, pues su antijuridicidad surgira de su
vulneracin a la constitucin. Por ejemplo, cuando el Estado expropia, ejerce una facultad constitucional,
pero debe indemnizar al propietario a quien se le expropia. En sntesis la CN protege a los habitantes contra
cualquier dao injustamente inferido a sus derechos individuales. Si el dao proviene del error o del dolo
cometido por un magistrado que ha privado de su libertad a un inocente (responsabilidad judicial), o un error
cometido por un funcionario del registro de la propiedad (responsabilidad administrativa), o de una ley que
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perjudica en forma especial y desigual y un administrado (responsabilidad legislativa), el caso debe tratarse
en forma idntica.
En efecto dice Gordillo que, al referirnos a la responsabilidad del Estado debemos considerar, en sentido
amplio, que ella existir toda vez que una persona que ha sufrido un dao material o moral causado
directamente por el Estado, deba ser indemnizada por l. No existe ninguna regla general que determine
cules son concretamente las condiciones para que esa responsabilidad exista, pues ello depende del caso que
se est considerando: En algunos casos se exigir que la conducta daosa sea culpable, y en otros no; por fin,
en algunos casos deber existir el dao apreciable en dinero, mientras que en otros ser indemnizable el dao
meramente moral. Queda con esto dicho que no son de aplicacin los criterios y principios elaborados por el
derecho civil, ya que el derecho pblico, en particular la jurisprudencia, ha debido elaborar una serie de
principios especficos para regular la responsabilidad del Estado. Se la llama todava, a veces,
responsabilidad civil del Estado, pero ello es un eufemismo, porque ni se trata de la clsica
responsabilidad del derecho privado, ni es tampoco civil en el sentido de regirse por las normas de dicho
Cdigo. (Estas normas son invocadas, pero con una constante modificacin en atencin a los principios del
derecho pblico, lo que hace ya inexacto que podamos hablar en rigor de responsabilidad civil.) A lo sumo
podra llamrsela as para sealar que es un tipo de responsabilidad que se traduce en una reparacin
pecuniaria, esto es, en una indemnizacin de los daos y perjuicios ocasionadospor la accin estatal.
-Clases de Responsabilidad Estatal:la actividad del Estado puede generar responsabilidad en su accionar
previo a la celebracin de un contrato (responsabilidad precontractual), en la ejecucin y extincin de un
contrato (responsabilidad contractual), y en sus relaciones con los administrados cuando, sin que medie
vnculo contractual o precontractual, ocasionen perjuicios especiales que configuren los supuestos de
responsabilidad extracontractual.La responsabilidad precontractual y contractual se genera respecto del
incumplimiento por parte del Estado de los llamados contratos administrativos o respecto de alguna de sus
clusulas, generando perjuicios para los particulares intervinientes en el mismo.
Precontractual o Contractual (contratos administrativos)
Responsabilidad Estatal
Extracontractual (rganos legislativo, judicial y administrativo)
La responsabilidad extracontractual, en cambio, surge de una conducta de los rganos del Estado. Puede
originarse en un acto, hecho u omisin de los rganos legislativos, judiciales y administrativos. De acuerdo
con la divisin de las funciones estatales, no cualquier acto o hecho del rgano judicial o legislativo
comporta responsabilidad judicial o legislativa, respectivamente, sino que puede haber responsabilidad
administrativa por actos o hechos de los rganos legislativos y judiciales. La responsabilidad legislativa se
concreta en la responsabilidad por el dao causado por una ley del Congreso. Cualquier dao ocasionado por
este o sus rganos por medio de conductas que no comporten especficamente una ley en sentido formal,
encuadra en el campo de la responsabilidad administrativa y no legislativa. En igual sentido, la
responsabilidad judicial se opera en la medida en que emerge de actos judiciales. Los daos que un rgano
judicial provoque en cumplimiento de funciones de tipo administrativa, darn lugar a esa responsabilidad y
no a la judicial.
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A ttulo de ejemplos pueden sealarse varios casos judiciales como antecedentes de la responsabilidad estatal
extracontractual:
Ley formal declarada inconstitucional que causa lesin en el patrimonio de los administrados
(responsabilidad legislativa).
Sentencia judicial que por error condena a un inocente y tal circunstancia es reconocida despus por
otra sentencia dictada por un tribunal superior que reviso la resolucin del inferior (responsabilidad
judicial).
Muerte o lesiones causadas con automotores del Estado o por conducta del personal de las fuerzas
armadas o de seguridad (responsabilidad administrativa).
Daos ocasionados por el Estado por negligencia en la guarda o custodia de sus cosas (por ej: daos
a una persona por un ascensor que se desplomo) (responsabilidad administrativa).
Por los daos y perjuicios ocasionados de no hacer funcionar un servicio pblico ya creado y
organizado (responsabilidad administrativa).
-Presupuestos:en general, la doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin
coinciden en sealar que los presupuestos para que se torne viable la responsabilidad estatal son cuatro: 1)-
dao o perjuicio; 2)- relacin de causalidad directa e inmediata entre el accionar estatal y el perjuicio; 3)-
posibilidad de imputar jurdicamente los daos a la persona jurdica estatal a la cual pertenece el rgano que
los ocasion; y 4)- la existencia de un factor de atribucin.
A)- Responsabilidad por acto Judicial: por principio general, la solucin clsica ha sido en esta materia la
irresponsabilidad estatal, basada en que el acto jurisdiccional se caracteriza por su fuerza de verdad legal
(cosa juzgada). Si se considera que la sentencia declara el derecho, no puede surgir responsabilidad de ella,
pues el acto es conforme a derecho. Pero este principio se vulnera cuando, por un acto jurisdiccional
posterior (revisin) dictado de acuerdo con los procedimientos establecidos al efecto, se reconoce que hubo
error judicial en la sentencia impugnada. Es decir, en lo que respecta a la posible responsabilidad del Estado
por actos judiciales, ella se da, por ejemplo, en el derecho comparado cuando una persona es condenada en
primera instancia y absuelta en ltima instancia, o procesada y detenida, siendo luego sobreseda
definitivamente. En estos casos puede tratarse tanto de una conducta judicial ilegtima (por ejemplo, una
sentencia nula por vicios de forma, por incompetencia, etc.), como legtima, culpable o no. En la generalidad
de los casos el dao y la responsabilidad consecuente emergen de una conducta legtima y no culpable, razn
esta por la cual algunos juristas clsicos se resisten a aceptar la responsabilidad estatal.En nuestro derecho
nacional la jurisprudencia no ha aceptado que exista un derecho a indemnizacin; algunas constituciones o
leyes provinciales, en cambio, lo aceptan. La doctrina es uniforme en admitirla.
-Error judicial: las victimas del error judicial tienen derecho indemnizatorio. Por ejemplo, cuando a alguien
se lo condena y posteriormente se deja sin efecto la sentencia. Si el damnificado por la sentencia no
obtuviera un resarcimiento por el dao que se la ha inferido, quedara vulnerado en principio la igualdad de
las cargas pblica, y tambin se habra violado el derecho de propiedad en el sentido amplio en que lo
entiende la jurisprudencia. Es indispensable que el Estado garantice la integridad y efectividad de la justicia
que administra. La injusticia eventual, aunque derive de sentencia definitiva, debe ser adecuada y
oportunamente indemnizada. Sin embargo para que surja la responsabilidad del Estado por error judicial es
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necesario que concurran ciertos presupuestos. La CSJN ha sostenido que: cabe sentar como principio que el
Estado solo puede ser responsabilizado por error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que
origina el dao sea declarado ilegitimo y dejado sin efecto, pues antes de ese momento el carcter de verdad
legal que ostenta la sentencia pasada en calidad de cosa juzgada impide, en tanto se mantenga, juzgar que
hay error. Lo contrario importara un atentado contra el orden social y la seguridad jurdica, pues la accin de
daos y perjuicios constituira un recurso contra el pronunciamiento firme, no previsto ni admitido por la ley.
Los daos que puedan resultar del procedimiento impulsado para resolver la contienda, si no son producto
del ejercicio irregular del servicio, deben ser soportados por los particulares, pues son el costo inevitable de
una adecuada administracin de justicia. Pero el problema de la responsabilidad estatal por el ejercicio de la
funcin judicial no se agota en el supuesto de sentencias errneas. Muchas veces los daos son provocados
por actos procesales que no son sentencias, o por la irregularidad o deficiencia con que se ejecutan dichos
actos procesales (decretos de embargos o levantamiento de medidas precautorias, secuestros, extracciones de
fondos depositados judicialmente, etc).
Se sostiene la irresponsabilidad del Estado-juez, en primer lugar, basndose en el principio de la autoridad de
cosa juzgada y, en segundo trmino, porque la actividad jurisdiccional, generalmente y pese a la existencia
de un dao y de una vctima, es legtima y no culpable. No obstante, el Estado debe garantizar la integridad y
plenitud de la justicia, por ello y para evitar interpretaciones autoritarias, evasivas de los principios
constitucionales de la responsabilidad estatal, se propugna la sancin de leyes que expresamente establezcan
la obligacin de indemnizar a las vctimas en caso de error judicial.
En el orden provincial, algunas constituciones como las de La Pampa (art 12), Chaco (art 24), Formosa (art
22), Neuqun (art 40) las reconocen expresamente. A su vez los requisitos exigidos por los cdigos
procesales penales de las provincias son:
a)- Supuesto de revisin judicial, es decir, segunda sentencia de la que resulte la inocencia de un condenado.
b)- Procede la indemnizacin solo a peticin de partes y no de oficio.
c)- La condena debe ser privativa de libertad y por ms de 3 meses como plazo mnimo, es decir, no procede
cuando la condena es de multa, inhabilitacin o privacin de libertad por menos de 3 meses.
d)- La vctima no debe haber contribuido al error judicial con su dolo o culpa.
Cuando no se den los supuestos establecidos por las normas procesales, proceder la accin civil y criminal
contra el magistrado y, en principio, su responsabilidad se regir por el art 1112 c.c, pero no sera responsable
el Estado-Juez.
B)- Responsabilidad por acto legislativo: si el acto legislativo se ajusta a la CN, aunque su aplicacin
ocasione daos a los particulares, no implica responsabilidad para el Estado. Tal es el principio general,
aunque admite excepciones, en caso de generar perjuicios especiales. La jurisprudencia al respecto ha fijado
tres pautas:
a. Partiendo del principio de que el Estado no debe indemnizacin alguna, por la privacin de
propiedad que realiza a travs del cobro de impuestos, siempre que estos sean validos ha dicho que:
el ejercicio de un poder legal, como es el de crear impuestos o modificar los anteriores, puede
ciertamente producir perjuicios en el patrimonio de los particulares, sin que tal circunstancia sea
fundamento contra su legitimidad, intentando detener la actividad gubernativa, en consideracin de
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una garanta, la de propiedad privada, que no puede interpretarse con semejante extensin. Luego y
por va tambin jurisprudencial, se dice que en realidad la garanta de la propiedad siempre se ha
considerado que alude al desapoderamiento directo, y no al consiguiente perjuicio resultante del
ejercicio de legtimos poderes.
b. Tambin se expresa que el ejercicio de los poderes de guerra no puede dar lugar a responsabilidad
del Estado, cuando se lo ejerce con fundamento en disposiciones legales expresas.
c. La misma fuente del derecho (la jurisprudencia) ha dicho que el Estado no es responsable por las
leyes que organicen o regulen un servicio pblico, aunque de ellas se generen daos a terceros.
En sntesis, no existe en principio responsabilidad del Estado por leyes legtimas, aunque ocasionen daos.
Sin embargo, se sealan las pautas interpretativas para los casos de excepcin en que la viabilidad de la
responsabilidad legislativa parece ser indiscutible: cuando el perjuicio sea especial, la ley inconstitucional o
el Estado se enriquezca sin causa.
-Sistemas: con relacin a la norma legal determinante del dao o lesin jurdica al administrado, se pueden
dar tres situaciones:
Ley que reconoce derecho a indemnizacin: en este caso no hay mayores problemas, ya que, todo
consistir en adecuar el resarcimiento al dao efectivamente sufrido, siendo la funcin del juez
cumplir o ejecutar la ley en lo que respecta a la indemnizacin que la misma regula y establece.
Puede citarse a modo de ejemplo la ley 24.043 que tuvo la finalidad de otorgar una compensacin
econmica a aquellas personas que hubieran sido puestas a disposicin del poder ejecutivo nacional
durante la vigencia del Estado de Sitio, o que hubiesen sufrido detencin en virtud de actos
emanados de tribunales militares.
Ausencia de ley que se pronuncie acerca de la indemnizacin: habr que considerar judicialmente si
en el caso concreto se ha producido lesin a alguno de los principios y derechos constitucionales que
fundamentan la responsabilidad del Estado, en cuyo mrito resulte o no procedente el otorgamiento
de una indemnizacin.
Ley que niega el derecho a indemnizacin: el damnificado, en tal caso, debe gestionar el
otorgamiento de la reparacin, cuestionando tambin la inconstitucionalidad de la norma, entre otras
razones porque una disposicin legal semejante afecta la competencia propia del poder judicial.
-Casos en lo que se acepta la responsabilidad proveniente de actos legislativos: la misma jurisprudencia, en
efecto, ha sealado las posibles excepciones a la regla general:
a. Perjuicio especial: ha dicho as la Corte Suprema en la causa Gratry, que no rene el perjuicio que
se dice experimentado, la condicin de especialidad necesaria para que pueda encuadrarse en el caso
de responsabilidad, con lo cual parece aceptar, para elcaso de la responsabilidad legislativa, la
doctrina alemana del perjuicio especial. Como dice en esta tesitura Mayer, la actividad del Estado
no ocurre sin que los individuos sufran algunos perjuicios, pero ellos entran en las condiciones de
existencia del Estado al cual los individuos pertenecen; por lo tanto, nada se puede cambiar. Pero a
partir del momento en que esos perjuicios afectan a un individuo de manera desigual y
desproporcionada, empieza a actuar la equidad y cuando el perjuicio se traduce en un dao
material... habr lo que se llama el sacrificio especial... que debe indemnizarse. La ley que perjudica
excepcionalmente a unos pocos y beneficia a la colectividad por las ventajas generales que procura,
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obliga al Estado a indemnizar a aquellos, a fin de restablecer el equilibrio de las cargas pblicas.
Nada permite pensar que el legislador quiere hacer soportar al interesado una carga que no le
incumbe normalmente.
b. Enriquecimiento sin causa: en el caso de la Asociacin Escuela Popular Germana Argentina
Belgrano se sostuvo que si bien la ley misma no generaba responsabilidad del Estado por el hecho de
causar un dao, exista de todos modos responsabilidad del Estado si a consecuencia de ella se
produca un enriquecimiento sin causa de la administracin. En este sentido se puede recordar la
opinin de Hauriou, quien afirmaba: El principio de justicia sobre el cual debe fundarse aqu el
derecho a indemnizaciones es aquel del enriquecimiento sin causa y dos condiciones sern exigidas
para que el dao d lugar a reparacin: 1)- Ser necesario que el dao sufrido por el administrado
corresponda a un enriquecimiento administrativo...; 2)- ser necesario que el enriquecimiento del
patrimonio administrativo sea sin causa, y lo ser cuando resulte del ejercicio por la administracin
de un derechoexorbitante al derecho comn, por ejemplo, el derecho de expropiacin, el derecho de
los trabajos pblicos, el derecho de legislacin, etc.
c. Sustitucin del derecho por una indemnizacin: tambin ha dicho la jurisprudencia que la ley
puede vlidamente reglamentar un derecho sustituyndolo por una indemnizacin, lo cual en verdad
quiere decir que la lesin del derecho efectuada por la ley quedar purgada, no con la declaracin de
inconstitucionalidad de la misma, sino con la reparacin pecuniaria del agravio. Partiendo del
principio de que los derechos no son absolutos sino relativos, la Corte Suprema ha sentado
recientemente el criterio de que la tutela de un derecho por la justicia no requiere necesariamente la
preservacin en especie de las situaciones existentes, y que puede admitirse la constitucionalidad de
la ley si deja a salvo la reparacin indirecta del agravio jurdico. Concretamente, se ha resuelto que
si una ley sustituye la garanta constitucional de la estabilidad del empleado pblico por una
indemnizacin pecuniaria en caso de cesanta, ello se adecua al sistema constitucional, pues...la
garanta del art. 14 nuevo se satisface con el reconocimiento de derecho a indemnizacin por los
eventuales perjuicios derivados de una cesanta.
d. Responsabilidad por ley inconstitucional: si se sanciona una ley inconstitucional y con ella se
ocasiona un dao, no hay duda de que este constituir un perjuicio jurdico necesariamente
indemnizable. En el supuesto de las leyes constitucionales, como causa estatal generadora de
responsabilidad, se distingue, en doctrina, entre inconstitucionalidad formal u orgnica e
inconstitucionalidad material o sustancial. La violacin de normas de competencia o en el proceso de
formacin de leyes (constitucionalidad formal) no puede, en principio, fundar un sacrificio grave que
justifique la indemnizacin. Al paso que la inconstitucionalidad material suscita agravios que
merecen la reparacin indemnizatoria, porque en esos hechos las leyes de alcances o efectos
generales pueden producir perjuicios individuales, causadores de sacrificios graves. Como ejemplo
de esto puede tomarse el caso, ya ocurrido en el derecho pblico argentino, de que una provincia o la
Nacin misma pretendan impedir el trnsito de mercaderas de una provincia a otra, en
contravencin al principio constitucional contenido en el art. 11. La Corte Suprema ha tenido
oportunidad de declarar inconstitucionales esto es, antijurdicos los decretos nacionales o
provinciales que en algunas oportunidades establecieron tales prohibiciones, aclarando que ni la
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Nacin ni las provincias estn autorizadas para crear aduanas interiores o institutos o regmenes
administrativos que funcionen como tales; ninguna razn habra para no llegar a igual conclusin
cuando la transgresin constitucional y el consiguiente dao (prdida o dao de la mercadera
perecedera cuyo traslado de una provincia a otra se impidiera) proviene no de un decreto del Poder
Ejecutivo, sino de una ley del Congreso, pues tanto la antijuridicidad como eldao son idnticos en
ambos casos. Tendramos all, pues, otro posible ejemplo de responsabilidad estatal por los daos
causados por leyes inconstitucionales.
e. Principio de confianza legtima: encuentra sustento constitucional en la seguridad jurdica y en la
legalidad, y parte de la confianza del ciudadano o particular en que los rganos del Estado ajustan su
accionar a la CN y las leyes, el principio es de origen alemn y de all fue importado al derecho
internacional.
Con fundamento en este principio y sobre las bases de la buena fe, el Estado-legislador es responsable de los
actos legislativos que emita, y la ley que vulnere el principio y afecte los derechos adquiridos de los
particulares nacidos de ley anterior, puede ser anulada, y tambin puede ocasionar que el Estado se vea
obligado a indemnizar a los particulares que as lo reclamen, cuando les ha causado un dao a travs de una
ley que no reviste caracteres singularizados e imprevisibles. No cualquier cambio en la legislacin debe ser
indemnizado. Antes bien, el principio de confianza legtima conjuga los valores de cambio y estabilidad que
rigen la legalidad. Se aplica principalmente en supuestos en que la ley ha hecho nacer en un determinado
sujeto una esperanza fundada en una situacin jurdica individualizada (carcter subjetivo) que conlleva la
confianza de su mantenimiento durante un cierto tiempo (carcter objetivo) y su campo de accin se verifica
en el supuesto en que una ley posterior fije su aplicacin retroactiva de modo que deje sin efecto esa
esperanza o derecho, o se derogue la ley de la que ha nacido el derecho.
Los recaudos exigibles para que el particular que ve vulnerado sus derechos nacidos al amparo de una ley y
haga valer la responsabilidad del legislador para requerir la anulacin de la ley posterior y en su caso,
reclame la correspondiente indemnizacin, han sido establecidos por la jurisprudencia internacional que
toma en consideracin el cumplimiento de las exigencias de su derechos en las instancias internas de los
Estados miembros. Los requisitos son: a)- que la norma vulnerada haya hecho nacer derechos, b)- que la
violacin por la ley posterior este suficientemente caracterizada, y c)- que exista relacin de causalidad
directa entre esa violacin y el perjuicio sufrido por los particulares. As, por ejemplo, en funcin del
principio de confianza legtima se puede exigir del legislador que la norma que dicte establezca un periodo
razonable de transicin, que permita a quienes se vean afectados por ella ajustarse a las nuevas regulaciones.
C)- Responsabilidad por actos y hechos administrativos: la responsabilidad extracontractual por actos y
hechos administrativos es, desde el punto de vista prctico, cuantitativamente, la causa generadora ms
frecuente de daos, dado el carcter inmediato, permanente y continuo de la actividad administrativa
exteriorizada por los tres rganos del poder.
-Problemas interpretativos: en este tipo de responsabilidad se han planteado muchos problemas de distinta
ndole, derivados en su mayor parte del hecho de que se ha querido partir de la aplicacin de las normas del
Cdigo Civil en materia de responsabilidad extracontractual. El primer problema planteado es que en el
Cdigo Civil se exige en principio que el dao sea producido por una conducta negligente o culposa, para
que pueda dar lugar a responsabilidad, y algunos autores y fallos han pensado en ocasiones que el Estado,
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como persona jurdica que es, no acta con culpa, por ser sta una caracterstica exclusivamente reservada
a las personas fsicas. Sin embargo, este argumento es fcilmente desechado si se recuerda que el Estado
acta a travs de rganos que son desempeados por personas fsicas, cuya voluntad, manifestaba dentro del
mbito de sus funciones, se imputa al Estado considerndose como suya propia; o sea, que, en definitiva, el
Estado puede perfectamente actuar culposamente a travs de la conducta de sus rganos. El segundo
problema planteado es ya ms difcil de solucionar claramente, pues ha sido objeto de muchos enfoques
discrepantes: Se trata de la distincin entre responsabilidad directa e indirecta. Responsabilidad directa
es la que corresponde a una persona por un hecho propio (art. 1109 del Cdigo Civil: Todo el que ejecuta un
hecho, que por su culpa o negligencia ocasiona un dao a otro, est obligado a la reparacin del perjuicio;)
indirecta, la que corresponde a un patrn o superior por el hecho de un empleado o dependiente suyo. (Art.
1113:La obligacin del que ha causado un dao se extiende a los daos que causaren los que estn bajo su
dependencia, o por las cosas de que se sirve, o que tiene a su cuidado). Los criterios existentes para
determinar cundo el Estado ser responsable directamente y cundo indirectamente son muy variados:
1. Actuacin por funcionarios y empleados: Los autores que distinguen entre funcionarios y
empleados, con el alcance de que los primeros, por representar la voluntad del Estado, son rganos
suyos, y los segundos, por no realizar sino actividades materiales de ejecucin, son sus dependientes,
hallan fcil la distincin entre responsabilidad directa (por el hecho propio) e indirecta (por el hecho
de un dependiente.) En efecto, sostienen tales autores que existir responsabilidad directa del Estado
cuando acta un rgano (funcionario) suyo; indirecta, cuando acta un dependiente (Empleado).
No existe en la legislacin argentina una distincin entre funcionarios y empleados, esto es, entre
personas que decidan en representacin de la voluntad estatal, y personas que ejecuten esas
decisiones en relacin de dependencia; hemos visto tambin que todos los agentes del Estado, sea
cual fuere su naturaleza, jerarqua o funcin, asumen el carcter de rganos del Estado. Aplicando la
correccin que resulta de lo que antecede al criterio anteriormente enunciado, resultar que si todos
los agentes del Estado son rganos suyos, como ocurre en el derecho argentino, entonces la
responsabilidad de aqul por los hechos y actos de sus agentes ser siempre directa, no pudindose
nunca dar la hiptesis de que por los hechos de tales personas pueda el Estado tener responsabilidad
indirecta. En otras palabras, el rechazo de la distincin entre funcionario y empleado excluye la
posibilidad de fundar en ella la distincin entre responsabilidad directa o indirecta de la
administracin, pero permite, en cambio, afirmar que dicha responsabilidad ser siempre directa, en
razn de ser siempre rganos propios del Estado los que actan en su nombre.
Se ha considerado comprendida en este supuesto la responsabilidad del Estado nacional del ejercicio
de una actividad materialmente administrativa del rgano judicial, comprendiendo la obligacin de
indemnizar los daos y perjuicios sufridos en el caso por las consecuencias de la prdida de un ttulo
de deuda pblica que haba quedado depositado en un tribunal de la justicia nacional del trabajo
(caso: bodegas y viedos Giol EEIC c/ Estado nacional-poder judicial de la nacin).
2. Actuacin por actos y por hechos: otros autores han pretendido hallar la distincin entre
responsabilidad directa e indirecta del Estado segn que se trate de actos o de hechos de la
administracin: Los primeros configuraran la hiptesis de responsabilidad directa, los segundos
indirecta. Esta distincin, adems de carecer de un convincente fundamento lgico y jurdico, est
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claramente refutada por una serie de instituciones de derecho administrativo en que se ha admitido
ms all de toda duda que ciertos hechos pueden ser directamente imputables a la administracin,
comprometiendo precisamente tal tipo de responsabilidad y no en modo alguno la indirecta. Ello
ocurre en materia de: a)- Afectacin y desafectacin de bienes del dominio pblico, que puede
producirse por hechos administrativos, en el sentido de hechos provenientes de la propia
administracin; b)- daos causados por trabajos pblicos, materia en la cual la Corte suprema ha
dicho que cuando sta (la obra pblica) desmejora o desvaloriza en cualquier sentido o en cualquier
medida los inmuebles linderos, puede decirse que hay por parte de la autoridad una injerencia y,
hasta cierto modo, una ocupacin de esos inmuebles; es decir, se admite que es un hecho de la
autoridad, un hecho de la propia administracin y c)- el empleo de la fuerza pblica, o sea, de la
coercin directa e inmediata a cargo de losetc. Todo ello, en definitiva, se traduce en la existencia de
una figura especfica dederecho administrativo: El hecho administrativo, que procede naturalmente
de los rganos administrativos, en forma directa: Es el comportamiento material (hecho
administrativo), operaciones que representan actividad fsica de los rganos de la administracin
por medio de los cuales el Estado realiza actividad administrativa que le es directamente atribuible.
se advierte que un hecho administrativo puede ser seguido de un acto que lo ratifica, y que la
distincin entre acto y hecho administrativo depende nada ms que de la forma en que la voluntad
administrativa se exterioriza (intelectivamente actos o materialmente hechos); si se tiene presente
entonces que la actuacin de un rgano administrativo necesariamente se traduce alternativamente en
actos y hechos, en forma sumamente entrelazada y sin que pueda en modo alguno sealarse una
predominancia de los unos sobre los otros, menos an podr decirse que slo los actos son del
rgano en cuanto tal, y, por lo tanto, del Estado, pero no los hechos que concomitantemente realiza.
Concluye diciendo Gordillo entonces en que en el derecho administrativo positivo, tanto los actos
como los hechos realizados por un rgano administrativo en el ejercicio de sus funciones, son
imputables al Estado, y generan eventualmente su responsabilidad directa.
3. Actuacin legtima e ilegtima: otra forma de intentar la distincin, tal vez la ms vulgarizada,
tiene su punto de apoyo en el art. 36 del Cdigo Civil, de acuerdo con el cual se reputan actos de las
personas jurdicas los de sus representantes legales, siempre que no excedan los lmites de su
ministerio. En lo que excedieren, slo producirn efectos respecto de sus mandatarios; en
consecuencia, sern actos y hechos propios del Estado los que realicen sus agentes dentro de sus
atribuciones; en lo que se excedan de ellas, sus actos o hechos no son imputables directamente al
Estado y daran lugar a la aplicacin de la responsabilidad indirecta si se dan las condiciones
pertinentes (relacin de dependencia, culpa, etc). Es decir, cuando la actuacin es legtima se genera
responsabilidad directa y cuando es ilegtima la misma ser indirecta. Tanto la doctrina como la
jurisprudencia han desestimado este criterio. La jurisprudencia ha sostenido con acierto que la
irresponsabilidad de la provincia por actos realizados por sus representantes legales, ms all de sus
atribuciones, no puede aceptarse en el caso de autos, por cuanto estos representantes han obrado
dentro de sus propias funciones, sentando de tal modo el principio de que un acto es imputable
directamente al Estado y lo hace responsable, en su caso, cuando es ejecutado por el rgano dentro
de sus funciones o tareas, sin importar que haya sido hecho o no dentro de sus atribuciones o lmites
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legales. Recordamos al efecto la distincin que hiciramos entre ejercicio de la funcin y
ejercicio de la competencia: La segunda constituira la actuacin legtima, dentro del lmite de las
atribuciones del funcionario, mientras que la primera constituira simplemente la actuacin del
funcionario dentro de las tareas a l encomendadas, sin interesar que su actuacin sea legtima o
ilegtima.
Por lo dems, el derecho administrativo ya ha hecho un frontal rechazo del art. 36 del Cdigo Civil a travs
de todas sus instituciones y en particular de ladel acto administrativo: a)- Se ha dicho as que un acto
administrativo, aunque viciado, tiene presuncin de legitimidad y debe cumplirse mientras su vicio no sea
declarado por autoridad competente; obviamente, afirmar que el acto ilegtimo, dictado en extralimitacin de
las atribuciones del rgano que lo produjo, mantiene su condicin de acto administrativo y no se transforma
en un acto personal del agente que lo dicta, es repudiar lisa y llanamente aquella norma del Cdigo Civil; b)-
como consecuencia de lo anterior, cuando el derecho argentino establece que los actos administrativos
viciados deben impugnarse ante los tribunales llamados de lo contencioso-administrativo en un juicio
contra el Estado est admitiendo tambin, inexorablemente, que el acto viciado es o puede ser del Estado,
propio de l, y no un acto personal del funcionario; c)- cuando se afirma que los actos administrativos que
reconocen derechos subjetivos son irrevocables en sede administrativa aunque adolezcan de un vicio leve,
tambin se reconoce, sin duda, que el acto es del Estado y no personal del funcionario, a pesar del vicio que
tiene; d)- en materia de funcionarios de hecho aquellos que tienen un nombramiento irregular se
admite tambin que sus actos son administrativos al fin.
En sntesis,en el derecho pblico, es un error pensar que slo los actos legtimos son propios del Estado y
comprometen, por lo tanto su responsabilidad directa, en criterio similar al art. 36 del Cdigo Civil; por el
contrario, segn lo acabamos de ver, tambin los actos ilegtimos pueden ser propios del Estado y
comprometer su responsabilidad directa, cuando han sido realizados dentro del ejercicio aparente de la
funcin encomendada al agente del Estado, sea dicha funcin regular o irregularmente ejercida, legtima o
ilegtimamente manifestada.
Como conclusin, explica Gordillo, que el criterio para identificar la responsabilidad directa o indirecta del
Estado, est en verificar que tipo de rgano es el que cometi el dao. El autor dice que responsabilidad
directa es la que corresponde al Estado por los hechos de sus rganos pertenecientes a la administracin
centralizada, es fcil llegar a la conclusin de que los entes descentralizados del Estado, como dependientes
que son del Estado central (pues han sido creados por l y pueden ser disueltos por l; son controlados
tambin por l, a travs del recurso de alzada, nombramiento de autoridades, intervencin, autorizacin o
aprobacin del presupuesto, etc.) comprometen su responsabilidad indirecta. En definitiva, la actividad de los
rganos se imputa directamente al Estado, al paso que la actividad de los entes con personera jurdica propia
(entes autrquicos o descentralizados) se imputa directamente al Estado central.
-Responsabilidad del Estado y del agente: el funcionario pblico es tambin responsable civilmente por los
daos cometidos en el ejercicio de la funcin, pero en la prctica su responsabilidad no es efectivizada por
cuanto los interesados demandan directa y exclusivamente al Estado, obteniendo de tal modo el
resarcimiento de sus daos; el Estado, por su parte, no siempre reclama de sus agentes por los daos
cometidos por stos respecto deterceros y que lo obligan eventualmente a indemnizar.
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Para solucionar tal estado de cosas segn Gordillo no puede en modo alguno proponerse la supresin de la
responsabilidad del Estado, dejando como nico responsable al funcionario, pues ste ser generalmente
insolvente; adems, existirn casos en que el funcionario, por haber actuado regularmente, no ser
responsable, a pesar de lo cual puede haber resultado un dao del ejercicio de su funcin: En tal hiptesis es
necesario que el Estado sea responsabilizado. Lo que corresponde segn el citado autor, es declarar que la
responsabilidad del funcionario y del Estado son conjuntas, correspondiendo, en consecuencia, demandar a
ambos en forma mancomunada; si, dictada la sentencia que condena al funcionario y al Estado, ella no puede
ser satisfecha sobre los bienes del primero por resultar los mismos insuficientes, entonces corresponder que
el Estado, en forma subsidiaria, responda por el todo. La obligacin conexa o indistinta acta como una
suerte de garanta legal. Este principio aparece claramente consagrado en el art 1122 del cdigo civil, que
dispone que el damnificado por el hecho del dependiente puede perseguir directamente ante los tribunales
civiles a los que sean civilmente responsables del dao, sin estar obligados a llevar a juicio a los autores del
hecho. Este principio establecido en favor de la vctima, no solo la protege de la posible insolvencia del
dependiente, sino de las posibles dificultades que el damnificado puede tener en llevar a juicio al autor del
hecho (por ejemplo: cuando este se ausenta, se fuga o desaparece). La importancia de que el funcionario
sufra tambin las consecuencias pecuniarias de su hecho daoso es decisiva, pues esto constituye un
elemento fundamental para fijar lmites concretos a la negligencia y arbitrariedad eventuales de las
autoridades pblicas. Por lo expuesto dice Dromi, la responsabilidad del Estado es indistinta y no meramente
subsidiaria de la del funcionario. Es el propio Estado quien debe procurar hacer efectiva la responsabilidad
del funcionario y no hacer cargar al damnificado el peso de tal deber, pues no ha tenido ninguna incidencia
en la designacin del funcionario.
-Responsabilidad del Estado Rgimen normativo nacional actual ley 26.944:
Art 1.- Esta ley rige la responsabilidad del Estado por los daos que su actividad o inactividad les produzca a
los bienes o derechos de las personas. La responsabilidad del Estado es objetiva y directa. Las disposiciones
del Cdigo Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria. La
sancin pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios.
Art 2.- Se exime de responsabilidad al Estado en los siguientes casos:a)- Por los daos y perjuicios que se
deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley
especial; b)- Cuando el dao se produjo por el hecho de la vctima o de un tercero por quien el Estado no
debe responder.
Art 3.- Son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegtima:
a)- Dao cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b)- Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un rgano estatal;
c)- Relacin de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del rgano y el dao cuya reparacin se
persigue;
d)- Falta de servicio consistente en una actuacin u omisin irregular de parte del Estado; la omisin slo
genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuacin expreso y
determinado.
Art 4.- Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legtima:
167
a- Dao cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
b- Imputabilidad material de la actividad a un rgano estatal;
c- Relacin de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el dao;
d- Ausencia de deber jurdico de soportar el dao;
e- Sacrificio especial en la persona daada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad,
configurado por la afectacin de un derecho adquirido.
Art 5.- La responsabilidad del Estado por actividad legtima es de carcter excepcional. En ningn caso
procede la reparacin del lucro cesante. La indemnizacin de la responsabilidad del Estado por actividad
legtima comprende el valor objetivo del bien y los daos que sean consecuencia directa e inmediata de la
actividad desplegada por la autoridad pblica, sin que se tomen en cuenta circunstancias de carcter personal,
valores afectivos ni ganancias hipotticas. Los daos causados por la actividad judicial legtima del Estado
no generan derecho a indemnizacin.
Art 6.- El Estado no debe responder, ni aun en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por los
concesionarios o contratistas de los servicios pblicos a los cuales se les atribuya o encomiende un cometido
estatal, cuando la accin u omisin sea imputable a la funcin encomendada.
Art 7.- El plazo para demandar al Estado en los supuestos de responsabilidad extracontractual es de tres (3)
aos computados a partir de la verificacin del dao o desde que la accin de daos est expedita.
Art 8.- El interesado puede deducir la accin indemnizatoria juntamente con la de nulidad de actos
administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o despus de finalizado el
proceso de anulacin o de inconstitucionalidad que le sirve de fundamento.
Art 9.- La actividad o inactividad de los funcionarios y agentes pblicos en el ejercicio de sus funciones por
no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les estn
impuestas, los hace responsables de los daos que causen. La pretensin resarcitoria contra funcionarios y
agentes pblicos prescribe a los tres (3) aos. La accin de repeticin del Estado contra los funcionarios o
agentes causantes del dao prescribe a los tres (3) aos de la sentencia firme que estableci la
indemnizacin.
Art 10.- La responsabilidad contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las normas especficas. En
caso de ausencia de regulacin, se aplica esta ley en forma supletoria. Las disposiciones de la presente ley no
sern aplicadas al Estado en su carcter de empleador.
-Responsabilidad por omisin Dromi: la doctrina de la CSJN ha destacado en los ltimos tiempos el
carcter impostergable de la obligacin asumida por la autoridad publica de garantizar el derecho a la salud
comprendido dentro del derecho a la vida- mediante acciones positivas, lo que importa un reconocimiento de
la responsabilidad por omisin para el Estado nacional, sin perjuicio de las obligaciones que deban asumir
las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de medicina prepaga. Para pronunciarse en este
sentido la CSJN ha recalcado la doble responsabilidad de los Estados, en el plano local frente a los
justiciables, y en el internacional, considerado que adems soportan la responsabilidad legal de garantizar la
aplicacin de los Tratados celebrados ante la comunidad internacional. Asimismo, se pronunci respecto del
derecho de todas las personas a disfrutar del ms alto nivel posible de salud fsica y mental, as como el
deber de los estados partes de procurar su satisfaccin. Entre las medidas que deben ser adoptadas a fin de
garantizar ese derecho se halla la de desarrollar un plan de accin para reducir la mortalidad infantil, lograr el
sano desarrollo de los nios y facilitarles ayuda y servicios mdicos en caso de enfermedad. Contino
168
diciendo la CSJN que los Estados partes se han obligado hasta el mximo de los recursos de que dispongan
para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos reconocidos en dicho tratado. En lo que
concierne al modo de realizacin en Estados de estructura Federal, el propio comit de derechos econmicos,
sociales y culturales de las naciones unidades ha reconocido que dicha estructura exige que los gobiernos
locales sean responsables de garantizar ciertos derechos, pero tambin ha reafirmado que el gobierno federal
tiene la responsabilidad legal de garantizar la aplicacin del pacto en su totalidad. Consecuentemente se
verifica que para la CSJN la proteccin de la salud implica preservar la vida, ya sea prestando un tratamiento
mdico asistencial o suministrando los medicamentos necesarios, el gasto en salud es en s una inversin
prioritaria y ante la exigibilidad de tal derecho no resultan oponibles razones de restriccin presupuestaria o
de incompetencia, dado que el Estado federal est obligado tanto en el plano nacional como en el
internacional.
169

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Derecho Administrativo II

Derecho subjetivo: se caracteriza por su contenido de carcter individualizado y excluyente, atribuyendo a

De incidencia colectiva: En Habal la CSJN distingui 2 clases de derechos de incidencia colectiva:

LEY 19.549: ley de procedimiento administrativo (nacional)

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IMPUGNACIN JUDICIAL: de Los Reglamentos De Necesidad y Urgencia, y Delegados:

El concepto de ilegitimidad comprende los vicios en la competencia, objeto, voluntad, procedimiento

b) Los actos separables de los contratos en la actividad administrativa.

Materia excluida: Artculo 3.- No se regirn por esta Ley:

b) Los juicios de expropiacin.

d) Los conflictos provenientes de convenios laborales.

Acto impugnable. Denegacin expresa

CONTENIDO DE ACCION Y PRETENSIONES

Artculo 17.- El demandante podr pretender:

a) La anulacin total o parcial de la disposicin administrativa impugnada.

b) El restablecimiento o reconocimiento del derecho vulnerado, desconocido o incumplido.

c) La interpretacin que corresponde a la norma que se trate.

d) La anulacin de los actos irrevocables administrativamente, previamente declarados lesivos a los

Suspensin de la decisin administrativa.

a) Si se tratare de decisiones administrativas que ordenen la clausura o demolicin de locales, construcciones

Caducidad de la suspensin: Artculo 26.- La suspensin dispuesta antes de la interposicin de la accin

a) Embargo preventivo o secuestro de bienes determinados.

b) Intervencin o administracin judicial.

Aseguramiento de prueba. Tipos.

a) Interrogacin de testigos, cuando pueda hacerse imposible o difcil la declaracin de uno o ms de

b) Absolucin de posiciones por las mismas razones.

d) Depsitos de bienes muebles o semovientes.

Es importante distinguir entre la suspensin de la decisin administrativa y la medida precautoria. La

Inadmisin del proceso

a) Incompetencia del tribunal.

c) Haber caducado el plazo de interposicin.

a) Nombre y domicilio real y legal del actor.

b) Nombre y domicilio de la demandada, si fueren conocidos. De lo contrario las diligencias realizadas

d) Los hechos en que se funde, explicados con claridad y precisin.

e) El derecho expuesto sucintamente.

f) La justificacin de la competencia del tribunal.

g) La peticin o peticiones en trminos claros, precisos y positivos.

La demanda deber deducirse por escrito y contendr los siguientes requisitos:

Requisitos: Artculo 69.- La sentencia contendr:

a) Designacin de los litigantes.

b) Una relacin sucinta de las cuestiones planteadas.

c) Consideracin de las cuestiones, bajo su aspecto de hecho jurdico, merituando la prueba y

Efectos: Artculo 70.- Cuando la sentencia acogiere la accin deber en su caso:

a) Anular total o parcialmente el acto impugnado.

b) Reconocer la situacin jurdica individualizada y adoptar las medidas necesarias para su

c) Pronunciarse sobre los aos y perjuicios reclamados.

d) Formular la interpretacin que correspondiere adecuada a la norma.

b) Cuando la sentencia presente defectos esenciales de forma, o no decida sobre cuestiones

Artculo 77.- El recurso de revisin proceder: