BALANO DA PRESIDNCIA PORTUGUESA DA UE
Relaes UE-Rssia no quadro
da presidncia portuguesa
registos de continuidade
num contexto de mudana
Maria Raquel Freire
A agenda da presidncia portuguesa,
enquadrada nos objectivos mais
amplos traados no quadro do trio de pre-
sidncias, voltou as atenes para sul1,
afastando-se um pouco da tendncia regis-
tada ao longo da presidncia alem de con-
centrao na dimenso leste, no quadro
da Poltica Europeia de Vizinhana, onde
Berlim inclua claramente a Rssia como
actor estratgico de relevncia. Uma vira-
gem esperada e consubstanciada j no
texto de referncia das trs presidncias2.
No entanto, os contactos com a Rssia,
particularmente no que concerne a nego-
ciao de um novo acordo que substitusse
o Acordo de Parceria e Cooperao e assun-
tos energticos, mantiveram-se activos.
Contudo, no contexto de grande tenso
em que as relaes UE -Rssia se tm
desenvolvido, o dilogo no equivaleu a
realizaes de substncia.
As relaes com a Federao Russa tm
assumido um crescendo negativo, espe-
cialmente nos ltimos dois anos, resultante
de frices que decorrem do relacionamento
poltico-econmico entre as partes, bem
como do cruzamento entre um quadro
internacional complexo e polticas doms-
RELAES INTERNACIONAIS MARO : 2008 17 [ pp. 047-052 ]
ticas crescentemente autoritrias na Rs-
sia. Os temas quentes em debate incluem
a necessidade de renegociao dos fun-
damentos legais da relao, ou seja, do
Acordo de Parceria e Cooperao 3; os
(des)entendimentos sobre valores funda-
mentais partilhados; a questo energtica;
e problemas especficos com estados-
-membros, em particular e com maior inci-
dncia com os estados blticos e a Polnia.
As eleies de 21 de Outubro de 2007 na
Polnia, que levaram ao poder um governo
mais moderado liderado por Donald Tusk,
que j afirmou abertura para dialogar com
a Rssia4, poder tambm ajudar no degelo
das relaes, uma vez que a Polnia tem
sido um dos principais opositores no seio
da UE quanto ao aprofundamento desta
relao.
A associar a este conjunto de temas,
a agenda europeia afectada de forma
muito directa pela deciso norte-americana
de instalao de dispositivos associados ao
escudo de defesa antimssil na Polnia e
Repblica Checa, bem como pela questo
do futuro estatuto do Kosovo e da nuclea-
rizao do Iro5. Uma agenda carregada,
qual a Rssia no deixa de responder
047
num tom crescentemente assertivo. Medi-
das de resposta tm includo embargos
carne russa na Polnia, ou a outros pro-
dutos, como nos estados do Bltico; cor-
tes da Rssia no abastecimento energtico
Ucrnia e Bielorrssia, estes com con-
sequncias directas nas torneiras energ-
ticas europeias; acusaes directas de
Moscovo UE de ingerncia nos seus
assuntos domsticos, tema que assume
maior delicadeza face ao ciclo eleitoral que
se vive na Rssia; e a retirada russa do Tra-
tado sobre Foras Convencionais na
Europa (com efeito desde 11 de Janeiro de
2007)6.
DESAFIOS PRESIDNCIA PORTUGUESA:
O DISTANCIAMENTO ENTRE INTENES
E ACES
Neste contexto de grande crispao, as
relaes UE-Rssia esto numa fase dif-
cil, onde a substncia de reunies e comu-
nicados praticamente inexistente. No
quadro da presidncia portuguesa da
Unio, os desafios em cima da mesa eram
numerosos, em particular no que concerne
a renegociao do Acordo de Parceria e
Cooperao e o dilogo energtico. Quanto
ao primeiro, que expirou a 1 de Dezem-
bro de 2007, a sua renovao automtica
acabou por demonstrar falta de vontade
poltica de ambas as partes em refundar
a relao sobre novos alicerces. O facto
de continuamente relembrarem em comu-
nicados e documentos a importncia estra-
tgica da relao confina-se a um conjunto
de intenes, uma vez que estas no tm
sido transpostas para um quadro legal e
poltico de referncia. Parece claro, no
entanto, e de acordo com declaraes de
RELAES INTERNACIONAIS MARO : 2008 17
ambas as partes, que s aps o ciclo elei-
toral na Rssia, com a eleio do novo pre-
sidente marcada para Maro de 2008,
e com a estabilizao institucional na UE
que se espera resulte do Tratado de Lis-
boa, possam estar criadas as condies
para o reincio das conversaes nesse sen-
tido7.
Quanto ao segundo, o dilogo no mudou
de tom. A Carta Energtica permanece
inacabada, entendida pela Rssia como um
conjunto de imposies que lhe so pouco
favorveis; e a diminuio da dependncia
europeia dos abastecimentos energticos
russos, em funo da poltica de diversifi-
cao adoptada, revela a desconfiana exis-
tente na UE quanto ao entendimento da
Rssia como parceiro de confiana. De
facto, a dependncia europeia da energia
russa tem vindo a diminuir8. Alm do mais,
os compromissos da Unio em termos
ambientais tm tornado os procedimen-
tos mais rgidos, estando a Comisso a
pressionar para um acordo energtico
envolvendo os Estados Unidos, Rssia,
China, ndia e Brasil a ser negociado at
2009 9. A ideia reduzir a dependncia
energtica nos meios convencionais, apos-
tando em energias renovveis. A somar a
estas medidas, e como forma de protec-
o do mercado energtico interno, a UE
adoptou um pacote de medidas restritivas
relativamente ao investimento estrangeiro,
cujas implicaes abrangem a produo e
distribuio de energia. Medidas que afec-
tam a Gazprom, que no s produtora
como detentora de infra-estruturas de dis-
tribuio de gs para a Europa10.
A acrescer s dificuldades existentes,
o Kosovo tornou-se uma das questes-chave
048
da presidncia e mais um obstculo con-
solidao da denominada parceria estra-
tgica UE -Rssia. A troika permanece
dividida, com os Estados Unidos favor-
veis ao reconhecimento da independncia
kosovar, a Federao Russa claramente
contra, e a UE procura de uma soluo
de consenso. Os argumentos russos de
no apoio independncia do Kosovo
resultam de um equacionamento estrat-
gico em vrias frentes. Este passa pela con-
jugao de diferentes factores que levam
a que o Kremlin se encontre de algum
modo numa posio favorvel, no sentido
em que se trata para a Rssia de um jogo
de soma positiva. Ou seja, independente-
mente do desfecho da questo, a Rssia
beneficiar sempre da manuteno de uma
postura afirmativa da sua poltica externa
a Rssia mantm o seu apoio Srvia,
e aceita as regras do jogo: no quadro das
Naes Unidas veta a proposta de inde-
pendncia; fora deste, mantm uma pos-
tura diplomtica de no compromisso para
com a deciso encontrada11. Desalinha-
mentos que somam s tenses existentes,
contribuindo ainda mais para o distan-
ciamento entre as partes.
PARCERIA ESTRATGICA? ELEMENTOS
DE UMA RELAO INCOMPLETA
A CIMEIRA DE MAFRA
Apesar de denominada parceria estrat-
gica, a relao UE-Rssia contm mais
ingredientes da ltima expresso do que
da segunda. A Cimeira de Mafra, de 26 de
Outubro de 2007, marcou o 10. aniver-
srio do Acordo de Parceria e Cooperao
e foi a 20. Cimeira UE-Rssia. No entanto,
e apesar dos dois aniversrios, pouco ou
Relaes UE-Rssia no quadro da presidncia portuguesa Maria Raquel Freire
nada houve para celebrar12. Os resultados
visveis incluram acordo quanto criao
de um mecanismo de alerta antecipado
em matria energtica, como forma de
consolidar confiana face Rssia
enquanto parceiro comercial; a assinatura
de um Memorando de Entendimento entre
o Centro Europeu de Monitorizao do
Consumo de Drogas e o Servio Russo
Federal de Controlo de Drogas; e um
acordo relativo ao aumento nas exporta-
es russas de ao para a UE acordos de
pequeno peso face a uma agenda to sobre-
carregada. Foi ainda acolhida com satis-
fao a entrada em vigor dos Acordos de
Facilitao de Vistos e Readmisso 13,
embora a sua aplicao esteja envolta em
controvrsia devido aos aditamentos pro-
cedimentais que tm implicado um
aumento nos elementos burocrticos
envolvidos bem como nos custos asso-
ciados14. Uma aplicao prtica bem dis-
tante do princpio de facilitao que lhe
esteve subjacente.
De forma muito meditica, o Presidente
Putin anunciou no final da cimeira que
iria convidar os observadores da Organi-
zao para a Segurana e Cooperao na
Europa ( OSCE ) para acompanharem as
legislativas de Dezembro, e o primeiro-
-ministro portugus anunciou a proposta
russa de criao de um Instituto de Direi-
tos Humanos UE-Rssia. Dois anncios
apenas para efeito imediato e meditico.
A primeira iniciativa foi rapidamente posta
em causa pelas sucessivas exigncias rus-
sas, primeiro impondo restries muito
limitativas quanto ao nmero de observa-
dores eleitorais permitidos, e depois
criando obstculos srios na emisso dos
049
vistos destes, o que acabou por levar a
OSCE a cancelar a sua misso de monito-
rizao do escrutnio15. A segunda seria
desmontada logo no dia seguinte ao seu
anncio, assim que o Kremlin esclareceu
que o Instituto visava apenas a monitori-
zao do cumprimento e respeito de direi-
tos humanos na UE16!
O acto eleitoral foi descrito como no
livre17 e com as presidenciais na Rssia
marcadas para Maro, tornou-se claro que
a democracia de gesto est em pleno
funcionamento no vizinho gigante, o que
no constitui exactamente um bom aug-
rio para a causa do pluralismo.
A questo dos direitos humanos e da
democratizao mantm-se um tema deli-
cado na agenda UE-Rssia, com Moscovo
a acusar as democracias europeias de
serem imperfeitas, exemplificando-o com
o tratamento dado aos imigrantes, e com
a UE a pressionar quanto implementa-
o de um modelo de governao demo-
crtico-liberal, quando o entendimento
de base de democracia para ambas as par-
tes est longe de ser consensual. Os acon-
tecimentos que antecederam o processo
eleitoral na Rssia em Dezembro de 2007,
com forte represso dos partidos da opo-
sio, e de manifestaes ou actividades
de campanha de grupos no-alinhados
com o Kremlin, suscitou fortes crticas
nos pases europeus, talvez no de todo
emuladas pela presidncia portuguesa,
cujo tom foi bem mais brando. De facto,
Lisboa acabou por ser criticada pela ligei-
reza com que lidou com o assunto18. De
acordo com fontes oficiais portuguesas,
o objectivo foi sempre o de promover um
espao de dilogo que facilitasse o degelo
RELAES INTERNACIONAIS MARO : 2008 17
nas relaes entre as partes, e constitusse
desse modo um enquadramento favor-
vel para uma cimeira de transio19 no
relacionamento UE-Rssia. Se esta cimeira
foi de transio, isso foi apenas porque
o quadro poltico est em mudana, e foi
a ltima em que Vladimir Putin partici-
pou enquanto Presidente da Rssia,
porque quanto a contedos e posiciona-
mentos, o registo de continuidade preva-
leceu. Neste caso, o mote da presidncia
portuguesa Uma Europa mais forte
para um mundo melhor! no assumiu
verdadeiro sentido. Alm do mais, a irre-
levncia dos desenvolvimentos acabou por
ficar firmada nos documentos oficiais, e
em particular nas Concluses da Presi-
dncia do Conselho Europeu de Bruxelas,
de 14 de Dezembro, onde as relaes com
a Rssia no mereceram qualquer tipo de
destaque20.
Na imprensa russa as reaces foram
pouco animadoras.
A no adopo de qualquer documento
de relevncia em Mafra foi entendida
como incapacidade das partes em for-
mular o objectivo ltimo da relao. Os
espaos comuns e road maps no
so mais do que um pacote catico de
declaraes de inteno e tarefas des-
tinadas essencialmente Rssia. Estas
ideias preencheram o vazio e criaram
iluso de progresso, mas no podem
ser usadas como base substantiva para
relaes futuras. A Rssia e a UE []
no tm noo clara do lugar de cada
uma nos seus prprios quadros de refe-
rncia e a Cimeira portuguesa no con-
tribuiu para clarificar este quadro.21
050
O BALANO POSSVEL
Num contexto de tenso e mudana, quer
no quadro institucional da UE, quer a nvel
da relao desta com a Rssia, o registo
de continuidade o trao que sobressai
dos seis meses da presidncia portuguesa.
Sem grandes avanos nem motivos para
festejo, as relaes entre as partes per-
manecem difceis. A presidncia eslovena,
iniciada em Janeiro deste ano, sugere
algum optimismo e possibilidade real de
desanuviamento no relacionamento Mos-
covo-Bruxelas. Contudo, dada a comple-
xidade dos vectores em jogo nesta relao,
fundamental consolidar o ingrediente
da confiana mtua, para que o aprofun-
damento do dilogo possa efectivamente
ter lugar. A consolidao da chamada
parceria estratgica dever seguir uma
abordagem passo a passo, que se v
construindo e reforando.
Um exemplo claro daquilo que poder
constituir uma boa estratgia tem a ver
com a proposta da UE de coescolha e co-
Relaes UE-Rssia no quadro da presidncia portuguesa Maria Raquel Freire
financiamento de projectos conjuntos em
zonas fronteirias, proposta esta bem aco-
lhida na Rssia. Traduz uma viso dife-
renciada dos procedimentos habituais,
nomeadamente o modelo UE como doa-
dor-Estado recipiente que tem prevale-
cido 22, e que parece de alguma forma
perpetuar a ideia de parceria jnior que
a Rssia tanto critica. Ao permitir maior
aproximao e cooperao efectiva em
sectores diferenciados, mas claramente
identificados, este tipo de colaborao
poder contribuir decisivamente para a
transformao das relaes UE-Rssia no
mdio prazo. A capacidade de inovao
em pequenos projectos, e os resultados
prticos da implementao dos mesmos,
podero constituir um elemento funda-
mental na definio de um novo acordo
bilateral, que ser assim sinnimo de
maturidade numa relao que todos reco-
nhecem como essencial, mas cuja tradu-
o prtica tem-se revelado bastante
problemtica.
051
NOTAS
1
Apresentao do Programa da Presi-
dncia Portuguesa, interveno do primeiro-
-ministro Jos Scrates, Parlamento Europeu,
Estrasburgo, 11 de Julho de 2007, http://
www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/B67FA191-
1316-4EDD-B8E8-F346E5F535E7/0/PMPar-
lamentoEuropeuversoportuguesa11Julho20
07.pdf. O documento da presidncia portu-
guesa refere-se uma nica vez Rssia no
contexto da aco externa, fazendo meno es Externas e Poltica de Vizinhana, EU-
relevncia da relao, Documento da Pre- -Russia: preparations for the Summit on 26
sidncia Portuguesa do Conselho Uma
Unio mais Forte para Um Mundo Melhor,
Julho a Dezembro de 2007, EU2007.PT.
2
COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION
18-Month Programme of the German, Por-
tuguese and Slovenian Presidencies, Doc.
17079/06, Bruxelas, 21 de Dezembro de 2006.
3
Agreement on Partnership and Coope-
ration, L / CE / RU /en, http://ec.europa.eu/
comm/external_relations/ceeca/pca/pca_rus
sia.pdf. O acordo entrou em vigor a 1 de
Dezembro de 1997, cessou a sua vigncia
dez anos depois, a 1 de Dezembro de 2007,
e foi automaticamente renovado, de acordo
com as disposies estipuladas.
4
Massive win for Polish opposition. In
BBC News, 22 de Outubro de 2007; Polish
opposition party wins elections. In Moscow
News, 25 de Outubro de 2007; Polish elec-
tions demonstrate a democratic and plura-
listic process, but challenges remain in
oversight of the public media, OSCE finds.
In OSCE Press Release, 22 de Outubro de
2007.
5
Cf., por exemplo, FREIRE, Maria Raquel
Triangulating power: Russia, Europe and
the United States security policies and inte-
rests projection in a globalizing world. In
STIVACHTIS, Ioannis (ed.) International Order
in a Globalizing World. Aldershot, Ashgate,
2007, pp. 67-84; A RBATOVA , Nadezhda
Russia-EU Quandary 2007. In Russia in Glo-
bal Affairs, 2, Abril-Junho de 2006, http://
eng.globalaffairs.ru/numbers/15/1023.html;
LIKHACHEV, Vassily Russia and the Euro-
pean Union. In International Affairs A Rus-
sian Journal of World Politics, Diplomacy and
International Relations. 52, 2, 2006, pp. 102-
114; L YNCH , Dov Russia Faces Europe.
Chaillot Papers 60. Paris: Institute for Secu-
rity Studies, 2003; TIMMINS, Graham Stra-
tegic or pragmatic partnership? The EUs
policy towards Russia since the end of the
Cold War. In FAWN, Rick (ed.) Realign-
ments in Russian Foreign Policy. Londres:
Frank Cass, 2003, pp. 78-79.
6
O Tratado sobre Foras Convencionais
na Europa (CFE II), uma verso revista do
RELAES INTERNACIONAIS MARO : 2008 17
Tratado CFE acordada em Istambul em
1999, foi ratificada apenas por quatro pa-
ses: Rssia, Bielorrssia, Cazaquisto e
Ucrnia.
7
Neste contexto, cf. comunicado de
imprensa da 20. Cimeira UE-Rssia, Mafra,
26 de Outubro de 2007; discurso de Benita
Ferrero-Waldner, comissria para as Rela-
sobre Liberdade, Segurana e Justia, Bru-
October, Parlamento Europeu, SPEECH /
07/653, Estrasburgo, 24 de Outubro de 2007;
I expect a friendly atmosphere. In Pravda,
25 de Outubro de 2007; Summit for the
sake of tradition. In Russias Daily Online,
26 de Outubro de 2007.
8
Cf. Russia-Third Trade Partners of the
EU 27 (Eurostat), STAT/07/145, 25 de Outu-
bro de 2007.
9
Brussels European Council, Presidency
Conclusions, Doc. 7224/1/07 Rev 1, Annex 1
European Council Action Plan 2007-2009,
Energy Policy for Europe (EPE), 8-9 de Maro
de 2007.
10
EUROPEAN COMMISSION EXTERNAL RELA-
TIONS The European Union and Russia:
close neighbours, global players, strategic
partners. Outubro de 2007, pp. 10-13,
http://ec.europa.eu/external_relations/library
/publications/34_eu_russia.pdf. Cf. tambm
Bruxelas trava entrada da Gazprom na UE.
In Dirio Econmico, 17 de Setembro de 2007;
Gazprom ready for dialogue on EU energy
supply reliability. In Ria Novosti, 19 de
Setembro de 2007; Gazprom to make voice
heard in EU energy debate: company. In EU
Business, 19 de Setembro de 2007,
http://www.eubusiness.com/Energy/11902132
23.4/.
11
FREIRE, Maria Raquel O Kosovo nas
Relaes UE-Rssia (artigo de opinio).
Lisboa: Instituto de Estudos Estratgicos
Internacionais ( IEEI ), Janeiro de 2008,
http://www.ieei.pt/post.php?post=636. Cf.
tambm Our take: brighter future. In Tran-
sitions Online, 26 de Novembro de 2007;
SIMES, Dmitri Losing Russia. In Foreign
Affairs. 86, 6, Novembro-Dezembro de 2007,
pp. 36-52.
12
Comunicado de imprensa da 20.
Cimeira UE-Rssia, Mafra, 26 de Outubro
de 2007, in http://www.eu2007.pt/UE/vPT/
Noticias_Documentos/20071026 RUSSIA -
COM .htm. Cf. tambm UE -Rssia: uma
cimeira para aliviar a tenso e cumprir
calendrio. In Pblico, 26 de Outubro de
2007; Cimeira UE -Rssia: acordo s
depois. In Expresso, 26 de Outubro de 2007;
Summit for the sake of tradition. In Kom-
mersant, 26 de Outubro de 2007; Russia-
-EU Summit: a nice get-together without
practical results. Russian News and Infor-
mation Agency Ria Novosti, 29 de Outubro
de 2007.
13
Declarao Conjunta do Conselho de
Parceria Conjunta Unio Europeia-Rssia
xelas, 23 de Novembro de 2007.
14
20th Russia-European Union Summit
winds up in Portugal. Russian News and
Information Agency Ria Novosti, 26 de Outu-
bro de 2007.
15
ODHIR unable to observe Russian Duma
elections. In OSCE Press Release, 16 de
Novembro de 2007.
16
Os esclarecimentos foram prestados por
Sergei Yastrzhembsky, assessor de Vladi-
mir Putin, de que o Instituto no seria um
empreendimento conjunto, mas que certa-
mente seguiria todos os procedimentos
legais do Estado-membro onde fosse ins-
talado. Cf. Polish veto, an internal EU pro-
blem Sergei Yastrzhembsky. In Ria Novosti,
25 de Outubro de 2007; Putin says Russia
will check EU on rights. In Moscow Times,
29 de Outubro de 2007.
17
Presidncia portuguesa da UE lamenta
forma como decorreu campanha na Rs-
sia. In Pblico, 4 de Dezembro de 2007;
Russia: Moscow bares its teeth, signalling
tough time for OSCE. In RFE/RL, 4 de Janeiro
de 2008.
18
Presidncia portuguesa da UE lamenta
forma como decorreu campanha na Rs-
sia; Presidncia portuguesa da UE pede
respeito pela Rssia. In Pblico, 27 de
Novembro de 2007.
19
Expresso utilizada pelo ministro por-
tugus dos Negcios Estrangeiros, Lus
Amado, in UE-Rssia: uma cimeira para
aliviar a tenso e cumprir calendrio.
20
Brussels European Council, Presidency
Conclusions, Doc. 16616/07, Bruxelas, 14 de
Dezembro de 2007, in http://www.eu2007.pt/
NR/rdonlyres/653A999C-723A-4ED2-B14D-
E6E51D83BBBB/0/LASTCE97669.pdf.
21
Russia-EU Summit: a nice get-together
without practical results. In Ria Novosti,
29 de Outubro de 2007.
22
Envoy cautiously optimistic about Rus-
sia- EU Summit. In Moscow News, 25 de
Outubro de 2007.
052