Pietschmann, H. "Consideraciones en Torno Al Protoliberalismo, Reformas Borbónicas y

CONSIDERACIONES EN TORNO
AL PROTOLIBERALISMO, REFORMAS
BORBNICAS Y REVOLUCIN.
LA NUEVA ESPAA EN EL LTIMO
TERCIO DEL SIGLO XVIII
Horst P I E T S C H M A N N
Universitt Hamburg
en su configuracin territo-
E L VIRREINATO DE N U E V A ESPAA,
rial reducida, de la cual luego surgir el Mxico indepen-
diente ocupa un lugar muy singular tanto en la historia del
movimiento emancipador latinoamericano como dentro del
ciclo de revoluciones que sacuden al mundo occidental entre
el ltimo tercio del siglo XVIII y la primera mitad del siglo
X I X . El virreinato experiment una revolucin poltica y so-
cial a principios del movimiento emancipador, sofocada al
cabo de pocos aos, y logr su independencia como reaccin
conservadora a la rebelin liberal del coronel Riego en Espa-
a en 1821.
Mientras en las otras partes del imperio colonial espaol
a excepcin quizs de Per la revolucin poltica y
eventualmente la social van aparejadas con el movimiento
emancipador, en Mxico encontramos en el levantamiento
de los curas Hidalgo y Morelos movimientos autnticamen-
te revolucionarios que, por cierto, luchan tambin por la in-
dependencia. Esta se realizafinalmentemediante el partido
antirrevolucionario, tras un acuerdo pacfico con los dife-
rentes "partidos" polticos, con base en un arreglo pactado
con los representantes de la monarqua espaola en el pas.
Mucho se ha escrito sobre este fenmeno, sus causas y,
sobre todo, acerca de los procesos que se generaron entre
1808 y 1821 en el pas. Tenemos buena informacin sobre
los problemas y las estructuras econmicas y sociales a fines
HMex, XLi: 2, 1991 167

168 HORST PIETSCHMANN
de l a p o c a colonial, pero sabemos relativamente poco acer-

ca de l o s procesos p o l t i c o s e intelectuales del virreinato en
los l t i m o s 50 a o s antes del comienzo de l a crisis de los
a o s 1808-1810. Esta a f i r m a c i n contrasta con el elevado n -
mero d e estudios parciales sobre el efecto de las reformas
b o r b n i c a s en el m b i t o administrativo, e c o n m i c o , de las
ideas, etc., pero hay pocos esfuerzos de s n t e s i s y sobre todo
pocos esfuerzos de interpretar aquella p o c a desde l a pers-
pectiva de los acontecimientos posteriores a l a p o c a de las
1
luchas p o r l a independencia. A u n q u e D a v i d B r a d i n g , en
su y a c l s i c a obra sobre mineros y comerciantes en el M x i -
co b o r b n i c o , dedica u n c a p t u l o a l a " r e v o l u c i n en el go-
b i e r n o " , analizando s i n t t i c a m e n t e las reformas adminis-
trativas introducidas en l a p o c a de J o s de G l v e z , y a
pesar d e quedas obras sobre los virreyes de N u e v a E s p a a
en p o c a de Carlos III y Carlos I V , editadas en Sevilla, nos
p r o p o r c i o n a n u n minucioso inventario de los problemas po-
l t i c o s , administrativos y e c o n m i c o s surgidos durante los
gobiernos de los distintos virreyes, las consecuencias reales
de estos f e n m e n o s en las distintas provincias no son claras,
ya que l a obra de B r a d i n g no constituye u n a n l i s i s de con-
2
j u n t o de los procesos p o l t i c o s .
S i n embargo, es precisamente en esta p o c a que se produ-
j e r o n las dos revoluciones clave que posteriormente sirven
1
Los acontecimientos que ocurrieron a partir de 1808 en Mxico si-
guen siendo en gran parte la lnea divisoria entre estudiosos de la poca
colonial y de la historia de la emancipacin y del siglo xix. Los segundos
retroceden hasta 1790, cuando ms, entre los primeros, slo unos cuan-
tos, despus de estudiar temas de la poca del reformismo borbnico,
avanzan a fases cronolgicas posteriores sin plantearse la pregunta de si,
a la luz de los acontecimientos de 1808, no es necesario replantear temas
y problemas de la poca anterior. En el estudio presente se parte de la idea
de que los grandes problemas de la poca de la emancipacin y. de princi-
pios de la fase independiente sirven para una mejor comprensin del re-
formismo borbnico y de su configuracin novohispana.
B R A D I N G , 1 9 7 1 , principalmente la primera parte: "The Revolution
2
in Government"; C A L D E R N Q U I J A N O , 1 9 6 7 - 1 9 6 8 y 1 9 7 2 ; por otra parte,

hay que decir que estas dos obras no son ni pretenden ser una historia po-
ltica de Nueva Espaa en la poca de las reformas borbnicas. Semejante
anlisis poltico de lo acontecido en Nueva Espaa entre 1765 y 1808 si-
gue siendo un desidertum historiogrfico.
CONSIDERACIONES E N TORNO A L PROTOLIBERALISMO 169
de pauta o punto de referencia para el proceso poltico mexi-

cano a partir de 1808-1810: la guerra de independencia de
los nacientes Estados Unidos de Amrica y la revolucin
francesa. La influencia inmediata de estos movimientos pa-
rece ms bien insignificante, aunque probablemente tuvie-
ron un impacto psicolgico mayor de lo que pudiera creerse
por lo menos entre las capas sociales urbanas alta y media.
Pero independientemente de los efectos psicolgicos inme-
diatos a partir de mediados del siglo, aproximadamente, se
produjo una revolucin profunda e invisible que muy bien
se puede comparar con aquella revolucin del siglo XVIII
que estudia Richard Herr en Espaa, y que ya en las dca-
das 1880 y 1890 produce una grave crisis del gobierno virrei-
nal y hace surgir dudas frente a las tradiciones polticas,
sociales, culturales y mentales. Este proceso se agudiza des-
de el exterior en una forma aun no muy clara, a raz de las
dos revoluciones mencionadas. En lneas generales sabemos
que los fenmenos que aceleran y fomentan desde dentro el
proceso son las ideas de la Ilustracin y el reformismo bor-
3
bnico.
La historia del pensamiento seala de qu manera, alre-
dedor de los aos treinta del siglo XVIII, empez a difundir-
se el racionalismo y la nueva filosofa de la naturaleza en
Amrica, ampliamente transmitidos por los jesutas. Ms
tarde, la difusin de lo que se podra llamar "ciencias apli-
cadas", es decir toda la gama de conocimientos prcticos en
farmacia, medicina, geografa, matemticas, las industrias,
etc., propici no slo el surgimiento de una Ilustracin
criolla, sino tambin la reforma de los planes de estudio de
las universidades hispanoamericanas, el fomento a la educa-
cin en todos los niveles y finalmente el establecimiento,
precisamente en Nueva Espaa, de una serie de academias
e instituciones de enseanza extrauniversitaria y hasta
4
tcnico-cientficas.
3
Vase H E R R , 1 9 5 8 .
4
N A V A R R O , 1 9 4 8 y 1 9 6 4 . Un estudio ms profundo de la penetracin
de la Ilustracin en la Amrica espaola, en concreto en Quito, lo presen-
ta K E E D I N G , 1 9 8 3 .
Generalmente se concluye que este proceso fortaleci el

antagonismo entre europeos y criollos, facilit a stos los
instrumentos intelectuales para fundamentar su identidad
sobre bases histrico-culturales, lo cual les permiti plantear
sus reivindicaciones polticas. Perspicaces observadores me-
tropolitanos se haban dado cuenta de estos procesos ya en
la poca de Fernando V I , como puede observarse en los de-
bates sobre si convena aplicar en Amrica las mismas refor-
5
mas que en la metrpoli. Este debate no se puede com-
prender con base en el esquema simplista de una disputa
entre modernistas o ilustrados y antimodernistas o reaccio-
narios tradicionalistas, puesto que en el bando de los que se
declaran contra la aplicacin de tales reformas en Amrica
se encuentra un buen nmero de partidarios del reformismo
peninsular y entre los partidarios de la aplicacin de las re-
formas se encuentran modernizadores radicales e ilustrados
6
ms moderados.
5
Ya en poca del virrey primer Conde de Revillagigedo, la corona
averigua si conviene introducir el sistema de intendencias en Nueva Espa-
a, a lo cual el virrey responde en forma negativa; vase "Carta reserva-
da del virrey de Nueva Espaa, Conde de Revillagigedo al Marqus de
Ensenada, 6 de abril de 1 7 4 8 " , A G , leg. 1 5 0 6 . De ah arranca en la po-
ca de Glvez el debate sobre la conveniencia de que la Nueva Espaa se
gobierne por el mismo sistema administrativo que la metrpoli, a lo cual
los reformistas ilustrados ms radicales responden en forma afirmativa y
otros altos mandos se oponen; vase PIETSCHMANN, 1 9 7 1 , pp. 1 2 6 - 2 2 0 .
6
Las distintas posturas salen claramente a la vista en los dictmenes
que en Madrid se emiten sobre el plan de Glvez de introducir el sistema
de intendencias en Nueva Espaa; vase V I E I L L A R D - B A R O N , 1 9 4 8 - 1 9 4 9 ,
pp. 5 2 6 - 5 4 6 . Si interpretamos estos dictmenes de forma cuidadosa sur-
gen por lo menos tres posturas distintas, la de los reformistas radicales,
que emiten opiniones que, de aplicarse, hubieran significado ya una rup-
tura completa con los principios de una sociedad estamental; de tal mane-
ra se expresa por ejemplo, el Conde de Aranda. En segundo lugar se ad-
vierte una postura reformista ms moderada, que no pretende romper
abiertamente con esquemas establecidos, como la del ministro de Hacien-
da Mzquiz, yfinalmenteuna postura conservadora rotunda como la que
se expresa en el voto del Marqus de Piedras Albas, presidente del Conse-
jo de Indias; vase tambin la interpretacin en PIETSCHMANN, 1 9 7 1 , pp.
176 y ss. Lamentablemente no disponemos de un anlisis ms a fondo de
la postura de las principales figuras del gobierno de Carlos III frente al
CONSIDERACIONES E N T O R N O A L PROTOLIBERALISMO 171
Por cierto que a principios del reinado de Carlos III este

debate se ci ms bien a la metrpoli. Pero ya encontramos
en l, a fines de los aos sesenta,figurascomo el Conde de
Aranda. En su dictamen acerca del plan propuesto por el vi-
sitador de Nueva Espaa para implantar ah el sistema de
intendencias se expresa en trminos casi revolucionarios.
Aboga, al apoyar el plan de Glvez, en favor de la idea de
que, para toda clase de empleos en Amrica, hay que nom-
brar personas idneas sin tomar en cuenta para nada ni su
origen racial ni su extraccin social. Propone expresamente
que indios y castas tengan acceso a los oficios pblicos si tie-
7
nen el talento y el mrito personales para ser nombrados.
Con esta opinin, el conde echa por tierra todo el concepto
estamental en que se basaba aquella sociedad y se proclama
por una en la que slo el talento y la moral introduzcan dife-
rencias sociales; anticipando, de esta manera, el principio de
la igualdad de los hombres ante la ley. El hombre aparece
aqu claramente concebido como individuo y la poltica del
Estado dirigida a facilitar al individuo las posibilidades para
desarrollarse, ya que, alfiny al cabo, el bien general o el
del Estado se concibe como la suma de los esfuerzos indivi-
duales por el propio bienestar. La poltica del reformismo
borbnico en Espaa deja entrever claramente este principio
tanto en escritos tericos como los de Campillo y Cosso,
Ward, Campomanes y otros, como en la poltica prctica,
a juzgar por los esfuerzos por eliminar monopolios y privile-
gios excesivos, el afn de fomentar la enseanza escolar y ar-
tesanal, de repartir tierras comunales, de aplicar una polti-
ca de desamortizacin, etctera. En el fondo, encontramos
aqu los mismos principios del Estado liberal burgus deci-
monnico. Sabemos que el grupo dirigente del reinado de
problema americano, como seguramente se encontrar en otros escritos

y dictmenes emitidos en ocasin de problemas concretos de gobierno.
7
Vase el dictamen de Aranda referido en la nota 6. Sera interesan-
1 1
te relacionar la posicin de Aranda con sus planes de formar un cuerpo
unido de nacin" entre peninsulares y americanos; vase K O N E T Z K E ,
1950, pp. 45 y ss; y tambin habra que relacionarla con su posterior pro-
nstico de la emancipacin hispanoamericana, emitido en la dcada de
1780.
172 HORST P I E T S C H M A N N
Carlos III estaba muy influido por estas ideas cuya expre-
sin ms clara se encuentra en la Ilustracin francesa, pero
que circulaban ampliamente en la Europa de aquel enton-
ces. El fuerte nacionalismo de estos grupos manifiesta tam-
bin tendencias liberales radicales concebidas para romper
8
los esquemas estamentales tradicionales.
Poco a poco se introducan estas ideas tambin en Amri-
ca y en Nueva Espaa en concreto, aunque aqu tal vez ms
tarde, puesto que despus de la visita de Glvez gobern en
ella por largos aos el virrey Antonio Bucareli, una especie
de tecncrata ilustrado que al mismo tiempo se enfrentaba
con todas sus fuerzas al reformismo radical, como lo haba
9
concebido el ex visitador Glvez. Cuando ste ocup en
1776 el Ministerio de Indias, estall la guerra de indepen-
dencia de las colonias inglesas y se tuvieron que postergar
las partes centrales del programa reformista en Nueva Espa-
8
El problema del nacionalismo en la Espaa de la segunda mitad del
siglo XVIII est an por investigarse. Se encuentran frecuentes referencias
a este fenmeno, y precisamente en este contexto nos enteramos de que
en los escritos de los reformistas peninsulares se suelen hacer referencias
al resurgimiento de Espaa como gran potencia, como lo hace tambin
Glvez en su plan para la introduccin de intendencias, publicado en el
apndice de la obra de N A V A R R O G A R C A , 1959. Parece ser que entre los
principales reformistas estaba muy difundido un nacionalismo que muy
bien podra vincularse con las ideas y reformas dirigidas a estimular al in-
dividuo y su inters econmico. Como se dijo ya, se observa en Campo-
manes y en otros miembros de este grupo la idea de que el bien del Estado
se encuentra en la suma del bien individual y de que, por lo tanto, hay
que poner a los individuos en condicin de buscar su xito econmico, ya
que esto desembocar en el bien general y el adelanto del Estado y de la
nacin, conceptos que se exaltan en el pensamiento y la poltica de los
ilustrados. Este es el ambiente del cual salieron los funcionarios ilustrados
enviados a Amrica.
9
Bucareli elabor un extenssimo informe, apoyado en muchas esta-
dsticas, rechazando el plan de Glvez; vase A G N , Correspondencia de Vi-
rreyes, tomos 49 y 50, parcialmente publicado en V E L A S C O CEBALLOS,
1936. Con todo, Bucareli no era precisamente un virrey conservador,
pero actu en contra de la poltica de reforma iniciada durante la visita
de Glvez. Tal vez una reinterpretacin de estas fuentes conocidas desde
hace mucho tiempo a la luz de nuevas y ms amplias preguntas permitira
una comprensin ms profunda de estos complejos problemas del refor-
mismo borbnico.
CONSIDERACIONES E NT O R N O A L PROTOLIBERALISMO 173
aj porque a raz de la guerra con Inglaterra se necesitaban

en el,Caribe los subsidios novohispanos y.no convena poner
en peligro este apoyo financiero.
Inmediatamente despus de la guerra, Glvez prepar el
campo para las reformas nombrando primero a su hermano
y, al fallecer ste, a su hijo, para el cargo de virrey de Nueva
Espaa. Con los dos Glvez y con la aplicacin del sistema
de intendentes en Nueva Espaa en 1787, al extinguirse la
dinasta Glvez con la muerte sucesiva del hermano y del so-
brino en el virreinato, y del propio ministro, se aplic de lle-
no no slo el programa reformista sino tambin entr a ocu-
par puestos clave en el virreinato un grupo de funcionarios
que representaba algo completamente nuevo en las provin-
cias. En primer lugar, casi todos estaban vinculados por la-
zos familiares o amistosos con la familia Glvez y, por tanto,
con el reformismo radical. Los intendentes de Puebla y Va-
lladolid el ltimo de los cuales fue despus intendente de
Guanajuato, De Flon y Riao, eran cuados de Bernardo
de Glvez, el virrey, y haban luchado con ste en Florida.
Sus mujeres eran hijas de un colono francs rico de Nueva
Orlens, y ellos conocan de cerca la nueva repblica norte-
americana y estaban impregnados de las ideas de la Ilustra-
10
cin. El intendente de Yucatn, Lucas de Glvez, era fa-
miliar directo del clan. El de Oaxaca, por su parte, provena
de Mlaga, regin de origen de los Glvez, y el superinten-
dente de Mxico, Mangino, haba colaborado con Glvez
durante su visita y haba ascendido en forma constante en
la jerarqua administrativa del virreinato. No tengo referen-
cias de las vinculaciones de los otros intendentes con la fami-
1 0
Sobre el parentesco de Glvez con los intendentes vanse C A L D E -
RN Q U I J A N O , 1 9 6 7 - 1 9 6 8 , pp. 2 3 9 y ss., y E Z Q U E R R A , 1 9 5 0 , pp. 114 y ss.
El fiscal Ramn de Posada estaba emparentado con el antecesor de Ber-
nardo de Glvez, Matas; con el regente de la Audiencia, Herrera, y con
Francisco Fernndez de Crdoba, secretario del virreinato y posterior-
mente superintendente de la Casa de Moneda. As, existi todo un clan
familiar al frente del gobierno de Mxico, una red familiar cuya amplia
extensin sera seguramente revelada por un estudio exhaustivo de las
vinculaciones familiares del grupo dirigente entre los funcionarios novo-
hispanos. Con respecto a Posada, vase RODRGUEZ G A R C A , 1 9 8 5 , p. 4 0 .
lia Glvez, pero es de suponer que tambin existieran. In-

cluso elfiscalde Real Hacienda de la Audiencia de Mxico,
Ramn de Posada estaba emparentado con el clan. Aparte
de su vinculacin con la familia del ministro, este grupo diri-
gente tena una gran experiencia militar y gubernativa y es-
taba impregnado de las nuevas corrientes ideolgicas.
El nombramiento para el cargo de virrey de Bernardo de
Glvez haca sentir una especie de populismo en el gobier-
no, puesto que Glvez era muy propenso a atraerse el aplau-
so del gran pblico, por no decir de las masas. Para superar
una grave crisis de hambre en dos aos consecutivos, Glvez
aplic una poltica muy nueva: convoc a una "junta de ciu-
dadanos" para obtener ideas sobre posibles soluciones. N-
tese hasta qu punto esto era extrao en el Mxico de aquel
entonces. Este procedimiento, adems, implicaba la exclu-
sin de las instituciones que tradicionalmente estaban llama-
das a reunirse en casos excepcionales, como el Real Acuer-
do, el Cabildo o el Cabildo Abierto o, en su caso, una junta
de vecinos notables. El trmino "ciudadano", en cierta for-
ma, planteaba ya un programa. Glvez logr con sus mto-
dos extraordinarios no slo movilizar el patriotismo local,
sino poner en marcha una serie de obras pblicas destinadas
a dar empleo a las capas bajas de la poblacin y facilitarles
el sustento. Adems, se atrajo tal simpata entre las clases
populares de la capital, que hasta se lleg a murmurar que
quera convertir a Mxico en un reino independiente de
11
Espaa.
Por ms exagerado que haya sido este rumor, es una se-
al muy clara de que para mediados de los aos ochenta del
siglo XVIII existan tales ideas y que, por lo visto, el ejemplo
de la joven repblica americana daba motivo para especula-
ciones de esta ndole.
Otro rasgo tpico de la poltica reformista de la metrpoli
empieza a perfilarse con mayor claridad en Nueva Espaa:
la poltica en favor de las clases bajas y en especial de los in-
dios. Como ejemplo tenemos las medidas que los dos virre-
yes Glvez aplican en favor de los gaanes de las haciendas
1 1
V a n s e GALBIS D I E Z , 1 9 6 7 - 1 9 6 8 , passim.
y en favor de los trabajadores frecuentemente endeuda-

dos vinculados a la propiedad: la prohibicin de que se les
12
adelantara dinero por ms de cinco pesos. En trminos
modernos, esta medida no se puede interpretar como una
medida de previsin social sino como una forma de garanti-
zar la libertad individual de movimiento y evitar el someti-
miento de las personas a restricciones institucionales, econ-
micas, etctera. Esta poltica, adems, intentaba alejarse de
la actitud tradicional de caridad patrimonial hacia el "indio
miserable". La idea era convertir al indio en vasallo til
para el Estado, dndole la posibilidad de ganarse la vida en
ocupaciones provechosas, sin someterlo a lazos de depen-
dencia que limitaran su libertad personal, ya que al compro-
bar y disfrutar que sus esfuerzos personales le rendan ven-
tajas, conseguira finalmente su integracin cultural y
social. Algunos aos ms tarde, dentro de esta lnea de pen-
samiento, el intendente de la provincia de Mxico, Bernar-
do Bonava, propona que el tributo indgena se cobrara slo
a aquellos naturales que permanecieran en vergonzosa des-
nudez y se dejara de cobrar a todos los dems que se vistie-
ran como gente de razn. Aquel intendente propuso expre-
samente que el tributo se considerara como una pena
13
impuesta a aquellos indios que no quisieran adaptarse.
No estamos muy lejos de la poltica del liberalismo decimo-
nnico hacia el indgena, que implica una verdadera inver-
sin de conceptos firmemente establecidos.
El mismo cdigo que establece las intendencias est im-
pregnado de la visin del Estado y de la sociedad que encon-
tramos entre el grupo dirigente ilustrado radical en Espaa.
El Estado se concibe como un conjunto de individuos, que
estn en condicin de buscar y lograr las mayores ventajas
econmicas personales posibles. Para tales fines se delegan
1 2
G A L B I S D I E Z , 1 9 6 7 - 1 9 6 8 , pp. 3 4 4 y ss. En G O N Z L E Z SNCHEZ, 1 9 6 3 ,
pp. 4 9 y ss, se mencionan ms extensamente tambin las protestas de los
hacendados frente a las medidas tomadas. El contexto estructural de esta
poltica laboral en el campo fue analizado recientemente con una perspec-
tiva innovadora por OUWENEEL, 1 9 8 9 .
1 3
Bernardo Bonava al virrey, segundo Conde de Revillagigedo, el
2 2 de febrero de 1 7 9 0 , A G , Audiencia de Mxico, leg. 1 5 5 6 .
poderes sustanciales desde el nivel de la administracin vi-

rreinal central hasta el provinciano y el local. Se busca inclu-
so la colaboracin voluntaria de la gente de bien cuando se
apela a su espritu cvico, a su voluntad de servir de subdele-
gados de los intendentes y ejercer por lo tanto la autoridad
14
estatal en calidad de delegados. Los nuevos intendentes
deban utilizar su autoridad para poner en movimiento la
economa de sus provincias fomentando obras de infraestruc-
tura, nuevas producciones, etc. Si bien este pensamiento se
llamara hoy modernizacin desde arriba, ya se encuentra la
conviccin en la legislacin de que se necesita la colaboracin
del pueblo para lograr xito. Se intenta conseguir tal colabora-
cin con una serie de medidas dirigidas a mejorar la partici-
pacin pblica en los asuntos comunales, por ejemplo, con la
introduccin de los procuradores sndicos del comn, el reclu-
tamiento de los subdelegados entre los vecinos de los partidos,
las visitas regulares de los intendentes a las provincias para
que haya contacto regular entre gobernantes y gobernados,
etc. Adems, se encuentran prevenciones legales contra el in-
flujo de intereses agremiados y monopolizadores. El concep-
to del Estado y de la sociedad que se encuentra en esta legis-
lacin es ms bien de corte racional, pero con una clara
tendencia liberalizadora, dirigida a eliminar frenos tradicio-
nales que impiden al individuo buscar su progreso, librarlo
del patrimonialismo tradicional para enmarcarlo en un sis-
tema claro regido por normas legales. En este aspecto se
encuentra ya una intencin decididamente liberalizante,
aunque todava predomina la reglamentacin desde la supe-
rioridad.
Pero esta legislacin sobre las intendencias suele interpre-
tarse de otra manera, por lo cual conviene analizarla ms de-
tenidamente. En la literatura cientfica, la introduccin del
sistema de las intendencias en los reinos espaoles de ultra-
mar se relaciona por lo general con la manifestacin de los
deseos de centralizacin del gobierno metropolitano en la
Pennsula. Hay un solo autor que difiere de esta opinin, al
1 4
V a n s e PIETSCHMANN, 1972, especialmente captulo III, pp. 118 y ss.
y 1972a, pp. 173-270.
afirmar que las medidas de reforma introducidas por las or-

denanzas de 1782 y 1786 implican tanto una centralizacin
15
como una descentralizacin. Sin embargo, en ninguno de
los estudios que tratan sobre la. introduccin del sistema de
intendencias en Amrica se encuentra una definicin de los
conceptos "centralizacin" y "descentralizacin", ni tam-
poco se expone por qu la introduccin del nuevo sistema de
administracin significaba una centralizacin y en qu con-
sista sta. Por ello se examinar a continuacin, brevemen-
te, si en verdad hay que entender como centralizacin neta
las medidas de reforma contenidas en la ordenanza de 1786
en el virreinato de Nueva Espaa y en las disposiciones le-
gislativas posteriores.
El derecho pblico entiende '/bajo centralizacin la suma
de todos los esfuerzos dentro de una comunidad organizada
que se dirigen hacia la manifestacin de la mayor parte de
las actividades de dicha comunidad, en un ncleo, es decir,
16
en su centro". Como descentralizacin se designan "las
tendencias contrarias, que apartan la mayor parte posible de
las funciones de la comunidad, de su propio centro y las lle-
van hacia otros puntos que no tienen sino una relacin vaga
con el centro superior". La centralizacin y la descentraliza-
cin se manifiestan como "esfuerzos" y como "tenden-
cias". Como afirma expresamente Hans Peters, autor de ta-
les definiciones, y especialista en derecho pblico, estas
fuerzas surten un efecto conjunto en cada Estado. Peters dis-
tingue adems entre centralizacin y descentralizacin loca-
les o espaciales y materiales. Por descentralizacin espacial
entiende los esfuerzos para "trasladar las actividades del go-
1 5
Vanse, por ejemplo, los conocidos trabajos sobre las intendencias
en Amrica de Lillian Estelle Fisher, Eduardo Arcila Faras, John Lynch,
Carlos Deusta Pimentel, Alain Vieillard-Baron, Gisela Morazzani de
Prez Enciso, John Fisher y Ricardo Rees Jones. La nica excepcin
mencionada arriba la constituye N A V A R R O G A R C A , 1 9 5 9 . El presente es-
tudio constituye una revisin del tema que ya se haba tratado en
P I E T S C H M A N N , 1 9 7 2 ; vase particularmente el captulo I I I , pp. 1 1 8 y ss.
Considero justificado este regreso al tema, ya que las conclusiones apenas
se haban tomado en cuenta porque el trabajo fue publicado en alemn.
1 6
Con respecto a esto y a lo que sigue, vase P E T E R S , 1 9 2 8 .
bierno a sectores pequeos, localmente limitados", mien-

tras afirma que la descentralizacin material es aquella en la
"que ciertas materias del cmulo de actividades de la comu-
nidad se encargan a una entidad que las despacha ms o me-
nos independientemente, con cierta vigilancia por parte del
centro, y teniendo esta entidad la competencia de la misma
extensin espacial que el centro". Respecto a la descentrali-
zacin, Peters remite a la importante diferencia entre des-
centralizacin administrativa y descentralizacin indepen-
diente. La primera existe cuando entre la central y el
departamento descentralizado se ha formado una relacin
de subordinacin tan estricta que permite a la administra-
cin central dar rdenes obligatorias al departamento subor-
dinado. Si la administracin central no aplica este derecho
de ordenacin, el departamento subordinado no est obliga-
do a prestar obediencia y se habla de descentralizacin inde-
pendiente. Esta ltima aparece como autogobierno real en
la administracin y como autonoma legal en la legislacin.
Asimismo, hay que tener en cuenta que los conceptos de
centralizacin y descentralizacin no se manifiestan ms que
en los sectores judiciales, legislativos y administrativos. No
importa en cul de estos tres mbitos se encuentren las dife-
rentes clases de descentralizacin, siempre hay que recono-
cer la independiente como la expresin de descentralizacin
ms fuerte y ms importante.
Estas explicaciones concisas ya muestran la ambigedad
de los conceptos de centralizacin y descentralizacin. Si
adems se considera que la Ordenanza de Intendentes con-
tena numerosas rdenes para reorganizar la jurisdiccin y
la administracin en todo el virreinato de Nueva Espaa,
parece sumamente osada la afirmacin postulada sin una
detenida investigacin del problema de que la introduc-
cin del sistema de intendencias fue una medida de centrali-
zacin pura. La aclaracin de la cuestin, adems, se difi-
culta por el hecho de que en el caso concreto de Nueva
Espaa hay que considerar dos centros: la administracin
central en Madrid y la administracin central virreinal en
Mxico. El punto de referencia nos plantea otro problema,
si queremos comparar el nuevo sistema de intendencias con
el sistema administrativo tal como lo concibi la Recopila-

cin de Indias, o si se quiere comparar la legislacin de las
intendencias con el sistema administrativo tal como haba
surgido para efectos de la legislacin administrativa poste-
rior, especialmente la de la poca de las reformas introduci-
das bajo Fernando VI y Carlos III, antes de 1786, es decir,
antes de la implantacin del nuevo cdigo administrativo.
En este caso elegimos la segunda opcin: comparar las
transformaciones de la Ordenanza de Intendentes con el sis-
tema administrativo tal como haba surgido en 1780.
Si las disposiciones de la ordenanza de 1786 realmente
hubieran sido la expresin de afanes centralistas, la admi-
nistracin debera haber sido ms descentralizada ante-
riormente. Sin embargo, en el antiguo sistema de adminis-
tracin no se percibe ningn signo de descentralizacin
independiente en ninguno de los mbitos en que estas fuer-
zas pudieran haber surtido efecto. En Nueva Espaa y en las
Indias en general, los poderes estamentales e incluso las dos
entidades feudales el Marquesado del Valle y el Duca-
do de Atlixco estaban completamente sometidos al con-
trol de la corona. Tampoco exista ningn autogobierno re-
presentativo independiente del central, ya que los miembros
del cabildo tenan que comprar sus puestos y ser designados
por el rey. Adems, estas corporaciones estaban sujetas a las
rdenes de la administracin estatal. As que en el virreinato
de Nueva Espaa y en la misma Espaa, las cortes cons-
tituan un organismo descentralizado, pues a pesar de la
prdida de su influencia tenan que ser consultadas en asun-
tos de la sucesin al trono, y ejercan, aunque ms en teo-
ra que en la prctica, funciones legislativas afinalesdel si-
glo XVIII.
Todo Estado con una vasta extensin territorial tiene que'

establecer forzosamente una descentralizacin legal y admi-
nistrativa, porque la administracin central no puede encar-
garse de todas las tareas administrativas necesarias para el
mbito total del Estado, y as suceda tambin en Nueva
Espaa. Pero antes de la introduccin del sistema de las
intendencias, esta forma de descentralizacin slo se haba
desarrollado de manera incompleta en el virreinato. Los
virreyes, las audiencias, los gobernadores y tambin los ca

bildos podan dictar rdenes legales o disposiciones genera
les y particulares, pero stas siempre requeran la aproba
cin de la administracin central en Madrid. Concerniente
a los aspectos importantes, las autoridades coloniales esta
ban habilitadas nicamente para tomar decisiones cuando
los retrasos producidos al consultar a la corona causaran
grandes desventajas. Ms extensa era la descentralizacin
en el mbito de la administracin, lo cual era inevitable por
la gran extensin de las tierras novohispanas. Tan slo la es
tructuracin de la administracin en tres niveles jerrquicos
administracin central virreinal, administracin provin
cial y administracin local o distrital significaba ya una
descentralizacin administrativa. Pero tambin la corona se
haba reservado las decisiones ms importantes en este
mbito. Suceda, sobre todo en lo referente a la administra
cin econmica, donde las autoridades coloniales tenan
prohibido decidir sobre gastos extraordinarios, salvo en ca
sos muy contados. En este aspecto, la legilacin prevea ex
cepciones slo en ocasiones. Adems, la mayor parte de las
recaudaciones de impuestos se haba trasladado ya a las au
toridades estatales, al tomar la administracin real a su car
go los ramos enajenados a mediados del siglo XVIII,'por lo
cual la economa pblica estaba ampliamente centralizada.
Se haba prohibido a los departamentos de ultramar crear
nuevos oficios y modificar los sueldos de los oficiales. Este
derecho, as como el de la provisin de casi todos los oficios
importantes, era exclusivo de la autoridad central. La des
centralizacin administrativa de la jurisdiccin era especial
mente eficiente. Es cierto que todos los rganos judiciales es
taban sometidos al control del rey, pero haba tal variedad
de instancias judiciales y tribunales especiales que parece l
cito hablar de una extrema descentralizacin material en
este campo. Tambin en el mbito judicial, en todos los plei
tos importantes, la administracin central exiga ser la lti
ma instancia, ya que el Consejo de Indiasfigurabacomo su
premo tribunal de apelacin en todas las materias judiciales
inherentes a los jueces descentralizados.
En suma, se puede constatar que el sistema de la adminis-
tracin virreinal ya tena una estructura sumamente centra-

lista antes de que se introdujeran las intendencias. Exista
una descentralizacin administrativa en un grado inevitable
por la gran distancia que separaba Amrica de la metrpoli,
y por la vasta extensin de los reinos ultramarinos mismos.
Entonces, si la Ordenanza de Intendentes realmente intro-
dujo una mayor centralizacin, nicamente se poda tratar
de una centralizacin dentro de un Estado ya sumamente
centralizado. En Nueva Espaa, sin embargo, la introduc-
cin de los intendentes no significaba de ninguna manera
una centralizacin tan pronunciada como en el caso de
Francia, por ejemplo. En este pas, cuando se produjo la
centralizacin an existan fuertes poderes estamentales ofi-
ciales independientes, por lo cual se puede afirmar que en
Francia se realiz una descentralizacin independiente antes
de la introduccin de los nuevos funcionarios. Cuando se es-
tablecieron las intendencias en la misma Espaa, la descen-
tralizacin estaba an ms marcada que en Amrica, espe-
cialmente en el virreinato de Nueva Espaa antes de la
reforma de 1786. Esto se revela sobre todo al observar la ad-
ministracin espaola de los impuestos, la cual an se halla-
ba por entonces, en su mayor parte, en manos de arrendata-
rios o en poder de los municipios. En Nueva Espaa, en
cambio, este sector estaba ya centralizado antes de la intro-
duccin del sistema de intendencias. En suma, en Nueva
Espaa la introduccin de las intendencias poda, si acaso,
producir en muy pequea medida una mayor centralizacin
administrativa. Por lo tanto, este problema pierde impor-
tancia si comparamos el estado de las cosas en Francia,
Espaa y Amrica en el momento de la introduccin del
nuevo sistema. Al analizar una por una las disposiciones de
la ordenanza de 1786, encontramos que en ella estn muy
mezcladas medidas de centralizacin y de descentralizacin
material en la administracin virreinal. Esta ordenanza se
form al constituirse la antigua Junta de Hacienda; era una
entidad autnoma del virrey, con competencia para todo el
virreinato, y estaba capacitada para decretar rdenes y po-
nerlas en vigor en el campo de las haciendas pblicas y
municipales.
A s i m i s m o se p r o c e d i a otra d e s c e n t r a l i z a c i n material
en las capas centrales del virreinato, puesto que al estable-
cerse l a J u n t a Superior, se f o r m u n a segunda corte superior
aparte de l a A u d i e n c i a para todo el virreinato. E n las
provincias l a j u r i s d i c c i n se c e n t r a l i z materialmente, y a
que se t r a n s f i r i a los intendentes l a j u r i s d i c c i n civil para
l a correspondiente p r o v i n c i a y capital, a s como la justicia
m i l i t a r y de hacienda. A l estudiar l a justicia por separado,
en materia de hacienda, se observa en p r i m e r lugar u n a cen-
t r a l i z a c i n material, porque antes de l a i n t r o d u c c i n de los
intendentes, este ramo de l a j u r i s d i c c i n estaba a cargo de
varias autoridades y d e s p u s fueron los intendentes los que
se dedicaron exclusivamente a ella. A l mismo tiempo, sin
embargo, se produjo t a m b i n u n a d e s c e n t r a l i z a c i n local o
espacial, puesto que anteriormente gran parte de la jurisdic-
c i n se h a b a otorgado a los directores de cada ramo de ha-
cienda que r e s i d a n en l a capital del virreinato, y ahora l a
o r d e n a n z a l a t r a n s f e r a a los intendentes, por lo cual gran
parte de l a j u r i s d i c c i n en materia de hacienda se t r a n s f i r i
del n i v e l central al nivel p r o v i n c i a l .
L a superintendencia general de R e a l H a c i e n d a , creada
en 1747, en manos del virrey se t r a n s f o r m en u n a superin-
tendencia subdelegada, dependiente de l a general residente
en el secretario de Estado y del despacho de Indias, o sea del
m i n i s t r o , medida que en el plano administrativo puede con-
siderarse como u n a c e n t r a l i z a c i n . Este era al mismo tiempo
el n i c o cambio introducido por l a ordenanza en el m b i t o
de l a r e l a c i n entre l a a d m i n i s t r a c i n central virreinal y l a
m e t r p o l i en M a d r i d . P o r el establecimiento de l a J u n t a S u -
perior y l a Superintendencia separada del virrey, h a b a aho-
ra cuatro en vez de dos autoridades superiores en el virreina-
to, lo cual puede considerarse como u n a d e s c e n t r a l i z a c i n
m a t e r i a l . U n a d e s c e n t r a l i z a c i n local era l a d i v i s i n del v i -
rreinato en 12 provincias y l a correpondiente i n t r o d u c c i n
de los intendentes de p r o v i n c i a con facultades que antes resi-
d a n en el virrey en calidad de superintendente o de gober-
n a d o r del reino de N u e v a E s p a a propiamente dicho. Esto
se ilustra ante todo en el propio reino de N u e v a E s p a a , d i -
v i d i d a por l a ordenanza en seis gobiernos provinciales. E l
CONSIDERACIONES EN T O R N O A L PROTOLIBERALISMO 183
hecho de que precisamente esta medida significara u n a des-

c e n t r a l i z a c i n administrativa y local, tal como h a b a sido
planeado, estaba indicado y a por J o s de G l v e z en su pro-
yecto original de 1768 para l a c r e a c i n de las intendencias.
G l v e z consideraba que el virrey gobernaba p r c t i c a m e n t e
solo y sin recibir gran ayuda del vasto territorio del virrei-
nato. P o r esta r a z n , G l v e z propuso l a i n t r o d u c c i n de i n -
tendentes p a r a las provincias, con l a f u n c i n de sostener y
17
exonerar al v i r r e y . D e esta manera, G l v e z p r e t e n d a dis-
m i n u i r las facultades administrativas del centro del virreina-
to con l a i n t e n c i n de transferir numerosas funciones a los
intendentes de provincia. D e acuerdo con l a d e f i n i c i n i n i -
c i a l , esto debe considerarse como parte de l a descentraliza-
c i n administrativa. A s se presenta, en p r i m e r lugar, l a de-
l e g a c i n de control y l a d i r e c c i n de l a a d m i n i s t r a c i n de
H a c i e n d a a cargo de los intendentes provinciales, f u n c i n
que antes estaba a cargo n i c a m e n t e del virrey, en su cali-
dad de superintendente general. Pero t a m b i n algunos
asuntos gubernativos, como por ejemplo l a c o n f i r m a c i n de
los alcaldes ordinarios que se e l e g a n anualmente, se transfi-
r i e r o n de l a a d m i n i s t r a c i n virreinal central a los intenden-
tes de p r o v i n c i a . Parte de los asuntos correspondientes a l a
a d m i n i s t r a c i n de l a hacienda m u n i c i p a l por l a ordenanza
se transfirieron de l a central virreinal al nivel provincial de
los intendentes. Esto s u c e d a , por ejemplo, cuando los m i -
nistros de R e a l H a c i e n d a revisaban el balance anual de las
cuentas municipales, tarea que antes d e s e m p e a b a exclusi-
vamente l a C o n t a d u r a G e n e r a l de Propios en l a central v i -
r r e i n a l . A s i m i s m o c e d a el virrey m l t i p l e s asuntos de l a ad-
m i n i s t r a c i n del J u z g a d o de T i e r r a s , ahora a cargo de los
intendentes. Esta d e s c e n t r a l i z a c i n no se constata con gene-
r a l i d a d , sino ocurre slo en el caso de aquellas intendencias
establecidas en el terreno de l a anterior g o b e r n a c i n de l a
N u e v a E s p a a propiamente dicha. N o queda claro, por el
1 7
V a s e el Informe y Plan de Intendencias para el Reino de Nueva
E s p a a presentado por el Visitador D . J o s de Glvez y el virrey M a r -
q u s de Croix, y recomendado por el Obispo de Puebla y el Arzobispo
de M x i c o en N A V A R R O G A R C A , 1959, pp. 164 y ss.
momento, c m o h a b r a que interpretar las susodichas m e d i

das en lo que respecta a las gobernaciones que e x i s t a n an
tes. L o s resultados de l a i n v e s t i g a c i n actual no permiten to
d a v a u n a o r i e n t a c i n precisa sobre l a c u e s t i n del grado en
que los poderes de los mencionados gobernadores por
ejemplo, en el campe de l a R e a l H a c i e n d a fueron afecta
dos por el establecimiento de l a Superintendencia G e n e r a l ,
n i si d e p e n d a n del virrey en l a a d m i n i s t r a c i n m u n i c i p a l y
en asuntos del J u z g a d o de T i e r r a s , y a que al fundarse l a C o
m a n d a n c i a G e n e r a l de las Provincias Internas se h a b a n
cambiado los asuntos en materia de gobierno y de hacienda
varias veces.
P o r otra parte, el establecimiento de las intendencias de
p r o v i n c i a significaba t a m b i n u n a c e n t r a l i z a c i n en ciertos
aspectos de justicia y de gobierno, puesto que al m i s m o
tiempo se s u p r i m a n las a l c a l d a s mayores y los corregimien
tos, recayendo l a funcin de justicia mayor en los intenden
tes. N i a los subdelegados n i a los alcaldes ordinarios, que
v i n i e r o n a sustituir a los alcaldes mayores y corregidores en
el nivel local o distrital, se les d e l e g el control sobre las m u
nicipalidades en sus distritos, sino que fueron los intenden
tes los que ahora t e n a n que encargarse de esta materia. E l l o
significaba que l a autoridad local o del distrito y a no se ocu
paba de los correspondientes asuntos administrativos, sino
la a d m i n i s t r a c i n provincial o sea el nivel administrativo su
perior. Esta d e s v i a c i n de competencia debe estimarse como
c e n t r a l i z a c i n espacial. Pero como al m i s m o tiempo gran
parte de los ayuntamientos, debido a l a a b o l i c i n de los al
caldes mayores y corregidores, permanece sin el control d i
recto de a l g n funcionario real presente en el mismo sitio,
t a m b i n esta medida reviste ciertos aspectos de descentrali
z a c i n . O t r a medida descentralizadora se encuentra en el
plano administrativo: l a d e l e g a c i n de las funciones de vice-
patrono a los intendentes y gobernadores, que s e g u a n ejer
ciendo su cargo, funcin antes concentrada en manos del v i
rrey y de los gobernadores, que al m i s m o tiempo eran
capitanes generales.
R e s u m i e n d o , se puede decir que las diferentes r d e n e s
contenidas en l a Ordenanza eran en parte una descentraliza-
c i n administrativa y en parte u n a c e n t r a l i z a c i n adminis

trativa. A u n q u e parezca que l a obra legislativa subraya l a
tendencia hacia una d e s c e n t r a l i z a c i n administrativa en vez
de u n a i n t e n s i f i c a c i n de l a c e n t r a l i z a c i n , el cambio de re
l a c i n entre estas dos fuerzas se e x p r e s de manera mucho
m s d b i l en c o m p a r a c i n con l a a d m i n i s t r a c i n anterior.
E s t a a f i r m a c i n adquiere m a y o r validez si se tiene en cuenta
que, ya antes del establecimiento de las intendencias, la re
c a u d a c i n de los impuestos se h a b a transferido a la adminis
t r a c i n del Estado, por lo cual la d e s c e n t r a l i z a c i n a d m i
nistrativa m s notoria se h a b a eliminado con anterioridad.
E n r e l a c i n con la m u n i c i p a l i d a d , tampoco se percibe
n i n g u n a i n t e n s i f i c a c i n centralista por la i n t r o d u c c i n del
sistema de intendencias, a pesar de que esta o p i n i n se ex
presa a veces en los trabajos sobre esta p o c a , puesto que
l a responsabilidad propia de estos r g a n o s locales de a d m i
n i s t r a c i n h a b a sido e l i m i n a d a mucho antes. Las leyes de
l a R e c o p i l a c i n ya h a b a n ordenado u n control estricto de l a
e c o n o m a m u n i c i p a l por las autoridades estatales, y con el
establecimiento de l a C o n t a d u r a G e n e r a l de Propios y A r
bitrios; durante l a visita de G l v e z , se h a b a creado u n de
partamento especial para l a s u p e r v i s i n de los procedimien
tos financieros de los m u n i c i p i o s .
E l hecho de que l a ordenanza c o n t e n a disposiciones que
i m p l i c a b a n u n a d e s c e n t r a l i z a c i n administrativa, mientras
que otras apuntan a u n a c e n t r a l i z a c i n administrativa i n
tensificada, permite concluir que los conceptos centraliza
c i n y d e s c e n t r a l i z a c i n no son i d n e o s como criterios exclu
sivos para j u z g a r l a i m p o r t a n c i a h i s t r i c a de la reforma
administrativa de 1786. A d e m s , parece que no h a b a l a i n
t e n c i n de llevar a l a p r c t i c a con esta reforma u n a t e o r a
e s p e c f i c a de l a a d m i n i s t r a c i n . M s que nada, l a corona
p r e t e n d a estructurar y simplificar clara y m e t d i c a m e n t e l a
o r g a n i z a c i n administrativa del virreinato s e g n puntos de
vista racionales y mediante el descargo de los virreyes en fa
v o r de las nuevas entidades provinciales. A l mismo tiempo,
se p r e t e n d a realizar u n a nueva r e p a r t i c i n de los negocios
administrativos y judiciales entre las oficinas de los diferen
tes niveles j e r r q u i c o s . Estas medidas d e b a n aumentar l a
eficacia administrativa, facilitando a la a d m i n i s t r a c i n cen

tral el gobierno del Estado, y permitiendo al p b l i c o u n a
m a y o r p a r t i c i p a c i n en ella. P o r lo tanto, eran principal
mente consideraciones racionales sobre la marcha efectiva
de l a a d m i n i s t r a c i n , y no motivos de aumento de poder, los
que constituyeron el fundamento de l a p l a n e a c i n de las re
formas administrativas contenidas en l a O r d e n a n z a de I n
tendentes de 1786.
L a confusin sobre los t r m i n o s c e n t r a l i z a c i n y descen
t r a l i z a c i n que observamos con anterioridad se debe posi
blemente a dos motivos. E l p r i m e r o es que se a c e p t en for
m a poco c r t i c a la a f i r m a c i n de que los intendentes v e n a n
a suplantar a los antiguos alcaldes mayores y corregidores.
C o m o hemos visto, l a i n t r o d u c c i n del sistema de intenden
tes en realidad o c a s i o n u n a completa r e m o d e l a c i n de las
atribuciones de los tres niveles administrativos coloniales, en
las cuales los funcionarios que en realidad sustituyeron a los
corregidores y alcaldes mayores fueron los subdelegados y
los alcaldes ordinarios que l a O r d e n a n z a mandaba estable
cer. E l segundo motivo que tal vez c o n t r i b u y a la creencia
de que l a i m p l a n t a c i n de intendentes fue una medida cen-
tralizadora lo c o n s t i t u y el robustecimiento del poder real
que trajo l a reforma. D e s p u s de que los alcaldes mayores
y corregidores se convirtieron en funcionarios sin remunera
c i n que se guiaban slo por sus propios intereses y los de
l a o l i g a r q u a de sus distritos, el n i c o nivel competente de
a d m i n i s t r a c i n era la a d m i n i s t r a c i n central virreinal. C o n
l a reforma, en cambio, se introdujo en las provincias u n a
n u e v a j e r a r q u a administrativa m u y bien dotada de atribu
ciones administrativas y de sueldo, con lo cual el brazo del
Estado l l e g a regiones y a grupos de l a p o b l a c i n que no
estaban acostumbrados a ello, los cuales, en consecuencia,
v i e r o n con malos ojos esta reforma. A m b o s motivos pudie
r o n haber contribuido a que los estudiosos de ese periodo se
f o r m a r a n l a idea de que l a reforma signific p r i m o r d i a l m e n -
te u n a medida centralizadora, aunque en verdad lo que bus
caba era aumentar el control estatal por medio de u n a des
c e n t r a l i z a c i n administrativa.
S a b i d o es que l a nueva l e g i s l a c i n administrativa, por lo
menos en N u e v a E s p a a , e n c o n t r fuerte resistencia y hosti-

l i d a d abierta de parte de l a a d m i n i s t r a c i n establecida y
t a m b i n de gran parte del p b l i c o citadino. C o m o a d e m s ,
poco d e s p u s de ponerse en vigor l a O r d e n a n z a de Inten-
dentes de 1786 m u r i su promotor p r i n c i p a l , J o s de G l -
vez, ministro de Indias, precisamente en u n momento m u y
importante para que se pusiera en p r c t i c a l a nueva legisla-
c i n , s t a c a r e c i de apoyo fuerte en l a m e t r p o l i . A s , l a co-
r o n a pronto c e d i a muchas presiones por parte de l a admi-
n i s t r a c i n v i r r e i n a l y antes de que l a nueva l e g i s l a c i n
p u d i e r a ponerse en p r c t i c a , se e m p e z a modificar debido
a u n a serie de r d e n e s provenientes de l a m e t r p o l i , encau-
zadas mayormente a convencer a l a a d m i n i s t r a c i n virreinal
central de l a impracticabilidad de muchas disposiciones de
l a O r d e n a n z a . L o s aspectos esenciales de l a l e g i s l a c i n sobre
las intendencias y su a p l i c a c i n d e s p u s de l a O r d e n a n z a de
1786, significaron u n franco retroceso de muchas disposicio-
nes vigentes antes de l a O r d e n a n z a , que h a b a n sido cam-
biadas p o r s t a . A l mismo tiempo esta nueva l e g i s l a c i n so-
18
bre las intendencias signific u n evidente regreso a los
p r i n c i p i o s centralizadores. A s , p o r ejemplo, se v o l v i a u n i r
l a n u e v a superintendencia subdelegada de R e a l H a c i e n d a al
v i r r e y , lo cual signific u n p r i m e r paso de c e n t r a l i z a c i n de
las funciones principales en manos de s t e . L u e g o se a b o l i
l a l e g i s l a c i n que estipulaba el establecimiento de alcaldes
ordinarios en los pueblos de vecindario competente, que-
d a n d o l a j u r i s d i c c i n agregada a cargo de los subdelegados,
que originalmente d e b a n serlo slo en las dos causas de ha-
cienda y guerra, q u e d n d o s e d e s p u s t a m b i n con las de po-
l i c a y justicia. Posteriormente se r e t i r a los intendentes l a
facultad de n o m b r a r a los subdelegados, c o n f i r i n d o s e s t a
p r i m e r o a los virreyes y m s tarde al propio rey, lo cual sig-
n i f i c u n fuerte paso hacia l a c e n t r a l i z a c i n administrativa.
E l nuevo reforzamiento de l a postura centralista se hizo m u y
evidente, asimismo, en l a actitud del virrey, segundo C o n d e
1 8
Vese "Extracto del Cedulario de la secretara del virreinato sobre
variaciones de artculos de la Ordenanza de Intendentes", en PIETS-
C H M A N N , 1971a, pp. 404 y ss.
de Revillagigedo, frente a las intendencias. ste d e f e n d a v i -

vamente l a nueva i n s t i t u c i n , pero q u e r a que los intenden-
tes fueran subalternos inmediatos y directos del virrey y
r g a n o s de e j e c u c i n de sus mandatos, mientras que l a O r -
denanza h a b a defendido el criterio de que los intendentes
fueran jefes autorizados de l a a d m i n i s t r a c i n con iniciativa
p r o p i a . L a c o n c e p c i n del virrey se impuso y se fortaleci
con l a l e g i s l a c i n sobre las intendencias, posterior a 1789.
U n a serie de pleitos, entre intendentes y a d m i n i s t r a c i n v i -
r r e i n a l central, algunos bastante espectaculares, c o n t r i b u y
t a m b i n a desautorizar a los nuevos funcionarios a pesar de
que l a l e g i s l a c i n estaba en u n principio a su favor. H a c i a
fines de l a centuria muchos intendentes se quejaban repeti-
damente tanto con los virreyes como con l a a d m i n i s t r a c i n
metropolitana de su gradual r e d u c c i n a meros funcionarios
19
ejecutivos de los virreyes.
Encontramos claramente esta tendencia liberalizadora en
l a a c t u a c i n del nuevo grupo dirigente que desde el inicio de
su mandato se enfrenta a choques con autoridades tradicio-
nales e intereses creados y organizados en muchos casos con
base en procedimientos ilegales tanto en las capitales de pro-
20
v i n c i a como en u n nivel superior. S o n constantes, ade-
19
V a s e Conde de Revillagigedo, "Dictamen del virrey Revilla G i -
gedo sobre la ordenanza de intendentes de Nueva E s p a a " , en CHVEZ
O R O Z C O , 1934, en donde el virrey expone claramente su visin acerca
del problema de los intendentes. E n cuanto a quejas de los intendentes,
vese PIETSCHMANN, 1972, principalmente el captulo I V , pp. 259 y ss.,
igualmente el doc. II: "Ccarta del Intendente de Puebla, Manuel de Flon
al exemo. Sr. Don Miguel Cayetano Soler, de 21 de diciembre de 1801",
en P I E T S C H M A N N , 1971a, pp. 415 y ss.
2 0
V a s e PIETSCHMANN, 1972, principalmente el captulo I V , pp. 259
y ss. A S , por ejemplo, se lee en una carta del intendente de San Luis
Potos: "Luego que el intendente lleg a la capital de Mxico a jurar la
plaza que la soberana piedad del Rey se dign conferirle, hall la novedad
de haber fallecido el Exmo. Sor. M a r q u s de Sonora y con este motivo
no se oa en aquella metrpoli otra voz que la supresin de un sistema que
se trataba plantificar. No slo se aseguraba en dicha capital si no en todas
las provincias del reino, porque los habitantes de aquella la extendieron
por particulares cartas y lo continuaron por 2 aos, poco m s o menos,
anunciando como cierta, la extincin en el primero aviso que viniese de
ms, los choques con las autoridades eclesisticas que se re-

sisten a aceptar a las nuevas autoridades y la poltica que
quieren llevar a cabo al pie de la letra de la legislacin. Con
pocas excepciones, las autoridades eclesisticas no entran en
el juego tradicional de dejarse comprar por medio de favo-
res, regalos y sobornos abiertos. Tpico de su estilo decidido
y escueto es el informe que en 1792 extiende el intendente
de Guanajuato, Riao, a pedimento del virrey, sobre lo que
ha realizado en su gobierno. En una pgina escasa le dice
al virrey:
He extinguido la secretara, dividido la ciudad en cuarteles,

metodizado su polica, dispuesto se arregle el archivo de su ca-
bildo, fomentado su psito, construido una calzada en su entra-
da principal, realizado la limpia de su r o , compuesto y aseado
su Real crcel, promovido el remedio radical de las inundacio-
nes que la han afligido, y a que est expuesta, destruido toda
clase de monopolios que bajo el especioso nombre de gremios
sin o r g a n i z a c i n h a c a n los artesanos de los resultados de su in-
dustria, en grave perjuicio de los consumidores, motivado el re-
paro de las casas reales, arreglado los juzgados, rectificado la
a d m i n i s t r a c i n de justicia en los Reales de minas adyacentes y
en el resto de la provincia, fortalecido su sosiego, reducido los
Espaa. . . En esta crtica situacin se aposesion el intendente de San

Luis Potos en 25 de octubre de 1787, y aunque en su entrada conoci los
graves daos que haban producido las noticias de extincin del nuevo sis-
tema, y no fue recibido si no como simple alcalde mayor. . . porque unos
miraban con compasin y otros como momentneo y transente por las
vivas impresiones que haba concebido de su corta duracin. . . sus me-
dios suaves no tuvieron igual influencia con algunos ricos, que mal acos-
tumbrados a predominar los espritus condescendientes de los alcaldes
mayores, con quienes encompadraron, y a quienes tutearon, miraban con
increble odio a un magistrado, que manifestaba imparcialidad y circuns-
peccin sin roze alguno de melanclico y austero; y como creyeron cierta
y positiva su corta duracin, y son hombres de poca instruccin, duros,
tercos, e inaccesibles a la razn y a lo justo, amigos solamente de sus parti-
culares intereses, que ven con indiferencia el beneficio pblico y el de los
pobres miserables. . . " El intendente de San Luis Potos, Bruno Daz de
Salcedo al Virrey segundo Conde de Revillagigedo, 4 de diciembre de
1792, A G , leg. 1435. Hay varios informes diferentes de intendentes que
relatan situaciones y experiencias parecidas.
derechos de todas las actuaciones judiciales y agitado el devido

2 1
arreglo de los propios y arbitrios. . .
Casi todos los intendentes al empezar su mandato se ha-

ban quejado de la falta de inters y rectitud en la adminis-
tracin de justicia, del estado de abandono de las ciudades,
etc. Esto no parece haber sido slo retrica, ya que con fre-
cuencia las quejas se ilustran con ejemplos y testimonios, y
a veces se expresa en trminos que solamente se conocen por
las Noticias Secretas de Amrica {siglo XVIII) de Jorge Juan y
22
Antonio de Ulloa.
La lucha contra monopolios de toda clase se convierte en
un signo tpico de muchos intendentes, como lo indica su re-
pugnancia contra el sistema de repartimientos de mercan-
cas de los corregidores y subdelegados, que se discuti am-
pliamente a pesar de su prohibicin en la Ordenanza de
Intendentes a raz de una serie de reclamos. Este era el caso
en especial, de los intendentes de Puebla y de Oaxaca, don-
de el sistema estaba muy arraigado, y aqullos se opusieron
violentamente a que los jueces concentraran en sus manos
un comercio a crdito que bien podan realizar de manera
libre comerciantes particulares. Por supuesto, al sostener
esta posicin, los intendentes se enfrentaban con los grandes
comerciantes del reino, que siempre haban financiado el
comercio de los funcionarios y sacaban de este trato grandes
beneficios.
Otro rasgo interesante de la actuacin de los intendentes
fue su marcada inclinacin en favor de la descentralizacin
administrativa frente a la capital del virreinato y sus autori-
dades. Los intendentes de Yucatn y de Guadalajara recla-
maron abiertamente en varios casos que les fuera concedido
el superior gobierno de sus provincias, oponindose a toda
la maquinaria virreinal. El intendente de Puebla se convirti
en defensor e incluso en terico de la descentralizacin ad-
ministrativa y lleg a sugerir al Ministerio en Madrid la abo-
2 1
Intendente de Guanajuato, Juan Antonio Riao al virrey, segundo
Conde de Revillagigedo, 24 de diciembre de 1792, AG, leg. 1435.
2 2
Vase J U A N , 1918 (y ediciones posteriores).
l i c i n del virreinato, por el peligro de que esta "cabeza

m o n s t r u o s a ' ' del virreinato pueda u n d a independizarse de
2 3
E s p a a . P r o p o n a l a c r e a c i n de cinco c a p i t a n a s genera-
les con otras tantas audiencias p e q u e a s , con lo cual se po-
d r a n s u p r i m i r muchas administraciones superfluas en el
c a m p o de l a a d m i n i s t r a c i n de l a R e a l H a c i e n d a , se benefi-
c i a r a el p b l i c o por tener m s cercanas sus autoridades, se
a h o r r a r a n gastos y se g a r a n t i z a r a l a v i n c u l a c i n con Espa-
a . Esta propuesta de d e s c e n t r a l i z a c i n , sometida a l a coro-
n a a l a vuelta del siglo, no estaba m u y lejos de l a reorganiza-
c i n administrativa que o r d e n luego l a C o n s t i t u c i n de
Cdiz.
Frente a estas tendencias, los virreyes y las autoridades
metropolitanas luchan por recuperar las facultades perdidas
a favor de los intendentes y las nuevas administraciones pro-
vinciales. P o r l a muerte de G l v e z y el miedo que d o m i n
e n M a d r i d d e s p u s de l a r e v o l u c i n francesa, efectivamente
l o g r a r o n en pocos a o s recuperar gran parte de sus antiguas
24
facultades. Encontramos a q u u n antecedente colonial de
l a ardua p r o b l e m t i c a que d o m i n a b a el Estado independien-
te del siglo X I X : centralismo o federalismo. Este conflicto ha
sido poco estudiado en lo que toca a sus antecedentes colo-
niales, a u n cuando es crucial para l a historia del liberalismo
mexicano.
L o s virreyes, a pesar de todo, siguen peleando ansiosa-
mente por su autoridad o m n m o d a hasta finales del siglo y
a u n d e s p u s . L a sienten amenazada tanto por l a p o l t i c a me-
tropolitana como por las nuevas autoridades provinciales.
Se quejan constantemente en M a d r i d por l a l i m i t a c i n de
sus poderes y protestan contra r d e n e s de l a corona, como
p o r ejemplo, l a a u t o n o m a de l a C o m a n d a n c i a de Provincias
2 3
Representacin de Manuel de Flon a Miguel Cayetano Soler,
Puebla, 21 de diciembre de 1801, en PIETSCHMANN, 1971a, pp. 399 y ss.,
especialmente pp. 436 y ss.
2 4
Vase la serie de variaciones que sufri la Ordenanza de Intenden-
tes en favor de las facultades de los virreyes, en PIETSCHMANN, 1971a, es-
pecialmente el primer documento: "Extracto del cedulario de la secreta-
ra del virreinato sobre variaciones de artculos de la Ordenanza de
Intendentes", pp. 404 y ss.
Internas, el establecimiento de consulados en V e r a c r u z y

G u a d a la ja r a , etc. A l mismo tiempo los intendentes repre-
sentan a l a corona el agravio permanente de su autoridad
y de los organismos administrativos provincianos, alegando
que l a ciudad de M x i c o " c o n t i n u a r siempre a r r a s t r n d o l o
2 5
todo", e intenta monopolizar en su m u l t i t u d de oficinas
todas las decisiones. L l e g a n incluso a afirmar que por l a ex-
periencia les da lo mismo si en l a c i u d a d de M x i c o se decide
26
u n a cosa de u n a o de otra m a n e r a . D e a h s u r g i u n tipo
de gobierno que el intendente de P u e b l a caracteriza al decir
que en las oficinas de l a capital del virreinato se toman deci-
siones que el v i r r e y se contenta con pasar a los intendentes;
s t o s se l i m i t a n a pasar l a orden a los subdelegados, quienes
por su parte p u b l i c a n l a orden y el p b l i c o se hace sordo y
27
no las atiende. Se trata, al fin y al cabo, de u n a situa-
c i n b i e n conocida a lo largo de l a historia del siglo X I X
mexicano.
C o n respecto a l a t e m t i c a que a q u nos ocupa, es intere-
sante resaltar que durante aquellos a o s se d a n coaliciones
m u y variadas de problemas gubernativos e s p e c f i c o s , pero
en l n e a s generales se empiezan a v i s l u m b r a r dos sistemas de
alianzas que m s tarde se encuentran frecuentemente en l a
p o c a de l a independencia: b u r c r a t a s peninsulares ilustra-
dos colaboran con l i t e s tradicionales cuando se trata de de-
fender las prerrogativas del respectivo nivel de mando, y a
sea el central, y a el provinciano; los mismos funcionarios pe-
ninsulares establecen alianzas con criollos ilustrados cuando
se trata de defender medidas gubernativas ilustradas. E n l -
neas generales, sin embargo, p r e d o m i n a n las afinidades y
vinculaciones entre o l i g a r q u a criolla tradicional, los gran-
des intereses e c o n m i c o s peninsulares y l a burocracia tradi-
c i o n a l y , por otro lado, entre los,criollos ilustrados, general-
mente de origen social medio y los nuevos funcionarios
2 5
Carta del intendente de Puebla, Manuel de Flon a Diego Gardo-
qui, de 27 de junio de 1792, AG, leg. 1796.
2 6
Juan Antonio Riao, intendente de Guanajuato al virrey Iturriga-
ray de 31 de enero de 1803, A G N , Subdelegados, t. 43.
2 7
Carta del intendente de Puebla, Manuel de Flon al virrey Iturriga-
ray, A G N , Intendencias, t, 64.
ilustrados provenientes de la Pennsula. As, por ejemplo, el

intendente de Puebla elige como lugarteniente interino un
asesor letrado que el cabildo tacha de mulato, negndose a
colaborar con l y encontrando el apoyo de la Audiencia. De
los miembros de este tribunal dice el virrey, segundo Conde
de Revillagigedo, uno de los ms prominentes representan-
tes de los gobernantes ilustrados en Nueva Espaa, que los
ms de sus ministros "son enteramente intiles por edad,
cansados y falta de ciencia", y extiende luego su juicio a los
miembros del Tribunal de Cuentas y de otras oficinas cen-
28
trales. En cambio, el arzobispo tradicionalista y virrey in-
terino Alonso Nez de Haro, secretamente no slo tacha a
este mismo virrey de afeminado y poco inclinado a las pree-
minencias de la Iglesia sino que llega incluso a afirmar que
"el corazn del virrey, por lo que yo he advertido en sus
conversaciones, est penetrado de todas las mximas que los
filsofos de este siglo han esparcido en sus libros sobre lo que
llaman libertad de los hombres. Se le trasluce que aprueba
en la sustancia la revolucin de Francia y slo reprueba el
29
exceso a que se ha precipitado aquella nacin". El inten-
dente de Guanajuato, como es bien sabido, conoce bien al
mismo cura Hidalgo y frecuenta los crculos criollos ilustra-
dos que ms adelante van a tramar la sublevacin de 1810.
Se ve claramente que ya en las postrimeras del siglo
XVIII se presenta en la Nueva Espaa una situacin pareci-
da a la de la metrpoli, o sea, la gran atraccin que el ejem-
plo francs ejerce sobre el grupo de los funcionarios ilustra-
dos afrancesados y sobre las personas ilustradas en general,
que aprueban las ideas revolucionarias pero no los procedi-
mientos violentos de la revolucin y se encuentran finalmen-
te en 1808 ante la alternativa de declararse a favor de Napo-
len, como muchos lo hicieron, o a favor del movimiento
que conduce a la creacin de las Cortes de Cdiz. En Nueva
Espaa, el ejemplo de la revolucin francesa se convierte,
2 8
Carta confidencial del virrey Revillagigedo a Floridablanca de 29
de septiembre de 1790, AG, Estado, legs. 20-52.
2 9
Arzobispo Nez de Haro a Floridablanca de 27 de enero de 1792,
AG, Estado, legs. 41-47.
poco tiempo d e s p u s de haber estallado s t a , en u n a r m a po-

l t i c a entre quienes luchan internamente en favor o en con-
tra de las reformas. Se ven afectados por ella gran parte de
los b u r c r a t a s y criollos ilustrados, pues se tienen que defen-
der de l a sospecha de que ellos son partidarios, si no de l a
r e v o l u c i n , por lo menos de sus ideas directrices. E l ejemplo
f r a n c s , por lo tanto, agudiza poco a poco tensiones internas
existentes y a dentro de l a sociedad novohispana desde antes
de l a r e v o l u c i n francesa y ejerce bajo l a superficie u n influ-
jo polarizador, primero en l a o l i g a r q u a y en las l i t e s de go-
bierno y d e s p u s t a m b i n en sectores medios de l a sociedad.
S i n embargo, a l a hora de l a verdad predomina, entre el
grupo peninsular dirigente, l a lealtad hacia la P e n n s u l a y
no los intereses de clase. Esto se comprueba al recordar que
dos de los intendentes novohispanos m s ilustrados, D e F l o n
y R i a o , los c u a d o s de Bernardo de G l v e z , mueren en l a
l u c h a armada contra l a i n s u r r e c c i n del cura H i d a l g o .
Este hecho, en s m i s m o , muestra l a p r o b l e m t i c a de las
afiliaciones a los distintos grupos de ilustrados y conservado-
res, y a que H i d a l g o y sus jefes subalternos pertenecen al
grupo de ilustrados, pero t a m b i n sus adversarios, los dos
intendentes. A p r i m e r a vista, este enfrentamiento se explica
por el c l s i c o antagonismo criollos-peninsulares. Pero no
nos e n g a e m o s , y a que es bien sabido que no slo en las
guerras de independencia se hicieron coaliciones de los gru-
pos m s variados y en muchos casos a n t a g n i c o s , sino que
criollos y peninsulares e s t n emparentados de tal manera
que el simple criterio del lugar de nacimiento no basta para
explicar q u i n es criollo y q u i n es peninsular. S i m i r a m o s ,
por ejemplo, a los miembros mexicanos de l a R e a l Sociedad
3 0
V a s c o n g a d a de A m i g o s del P a s encontramos entre los
afiliados de esta a s o c i a c i n ilustrada no slo a peninsulares
vascos o e s p a o l e s , sino t a m b i n a criollos notori os por su
c r i o l l i s m o , como por ejemplo el oidor y posterior regente de
l a A u d i e n c i a , Francisco J a v i e r G a m b o a y el cientfico J o s
3 0
Vase T E L L E C H E A IDIGORAS, s.f. La lista arroja unos 500 miembros
en total, lo cual podr explicar en parte los escasos esfuerzos de una socie-
dad semejante en Mxico.
A n t o n i o de l z a t e . H a b r a pues que desarrollar criterios so-

cioculturales m s complejos para definir concretamente los
grupos sociales dirigentes y su a s o c i a c i n en partidos o fac-
ciones. L a cantidad de datos que encontramos a t r a v s de l a
abundante literatura sobre el M x i c o de fines del siglo XVIII,
los archivos notariales y provinciales de cada vez m s fcil
manejo, a s como el empleo de l a computadora con u n pro-
g r a m a basado en el m t o d o p r o s o p o g r f i c o , p o d r a n facilitar
esta tarea.
A l analizar el conjunto de las reformas b o r b n i c a s se con-
cluye que este proceso no presenta u n a u n i d a d , sino que en
s se distinguen por lo menos tres fases distintas. L a primera
se s i t a en los reinados de Felipe V , Fernando V I y l a pri-
m e r a fase de Carlos III, y d u r a hasta 1776 m s o menos.
E s t a fase se caracteriza por l a a d m i n i s t r a c i n de las rentas
enajenadas o arrendadas y el establecimiento de los nuevos
monopolios fiscales, con l a consiguiente a m p l i a c i n del apa-
rato b u r o c r t i c o . Se crean administraciones de rentas en
ciudades, villas y pueblos que hasta entonces carecieron de
influencia administrativa directa, si exceptuamos la de los
alcaldes mayores, corregidores y sus tenientes, m s entrega-
dos al comercio que a l a a d m i n i s t r a c i n de l a justicia y del
gobierno. N o disponemos a n de u n perfil de los funciona-
rios que sirvieron en las oficinas de nueva c r e a c i n , pero s
es de suponer que o c u r r i lo m i s m o que s u c e d i d e s p u s en
el e j r c i t o y las milicias: los puestos altos estaban en manos
de los peninsulares y los medianos y bajos en manos de crio-
llos. S i n embargo, s e r a importante saber, si estos puestos
medianos y bajos fueron ocupados por criollos procedentes
de los principales centros urbanos o por personas oriundas
de l a r e g i n en que e j e r c a n su oficio. E n todo caso hay que
c o n c l u i r que aparece a s en el nivel provinciano u n a nueva
j e r a r q u a administrativa c u y a base debe de haber estado for-
m a d a por criollos, aunque sea por el solo hecho de que no
h a y a n existido peninsulares que h u b i e r a n querido trasladar-
se a p e q u e o s poblados provincianos.
M s o menos al mismo tiempo, a principios de l a d c a d a
de 1750, se suprime el beneficio de empleos, esta forma disi-
m u l a d a de venta de cargos p b l i c o s , aunque c o n t i n a el co-
m e r c i o de repartimientos de los principales funcionarios

afectados por el sistema de beneficio de empleos, o sea, los
alcaldes mayores y corregidores. Este cambio debe haber
afectado l a capacidad de los grupos comerciales de los p r i n -
cipales centros urbanos, que h a b a n aprovechado el benefi-
cio de empleos para monopolizar el comercio de determina-
das jurisdicciones, comprando sucesivamente las a l c a l d a s
mayores y los corregimientos de los pueblos para sus colabo-
radores y agentes. S i bien tenemos datos sobre el comercio
31
de repartimientos, carecemos de i n f o r m a c i n acerca del
personal que m a n t e n a estos cargos. E l gobierno de las vas-
tas zonas rurales de N u e v a E s p a a desgraciadamente sigue
siendo u n a gran i n c g n i t a , a pesar de que empezamos a co-
nocer y a los mecanismos por los cuales en determinadas
p o c a s las ciudades controlaban l a n e g o c i a c i n y probable-
mente t a m b i n l a p o l t i c a r u r a l .
A partir de 1765 tenemos, en esta p r i m e r a fase del refor-
m i s m o b o r b n i c o , el establecimiento de l a tropa fija y de las
m i l i c i a s . E n este contexto t a m b i n parece haberse producido
u n caso similar al de las administraciones de rentas: los altos
m a n d o s para los peninsulares y parte de los medianos y ba-
32
jos p a r a los criollos. L o importante es, sin embargo, que
con las reformas militares se introducen t a m b i n nuevos
cargos que permiten satisfacer afanes de ascenso social y,
lo que es m s importante, exenciones de la justicia ordi-
n a r i a . E n este caso t a m b i n resulta necesario advertir que
no parece conveniente exagerar el antagonismo criollos-pe-
ninsulares, y a que tanto unos como los otros ingresan en to-
dos los niveles como oficiales menores, aunque no tengan
n i n g u n a experiencia militar o e s t n dedicados al comercio
de p e q u e a escala. P o d r a ser incluso que el caso de l a nueva
oficialidad sea t a m b i n u n f e n m e n o producido por el a f n
de ascenso de las clases medias o medias bajas, al igual que
p o d r a interpretarse de esta m a n e r a el f e n m e n o de l a nueva
oficialidad fiscal p r o v i n c i a n a y el de muchos seguidores de
las ideas ilustradas. Pero de cualquier forma, t a m b i n el es-
3 1
V a n s e H A M N E T T , 1971; P I E T S C H M A N N , 1973 y 1977, pp. 147-167.
3 2
Vase ARCHER, 1977.
CONSIDERACIONES.EN T O R N O A L PROTOLIBERALISMO 197
tablecimiento de las nuevas entidades militares contribuye a

i n t r o d u c i r u n nuevo elemento estatal en l a p r o v i n c i a .
A d e m s , h a b r a que tomar en cuenta en este contexto la
e x p u l s i n de los j e s u t a s . S i bien esta m e d i d a no afectaba las
estructuras de gobierno, i m p l i c a b a la e l i m i n a c i n de u n po-
der vinculado al criollismo y al mismo tiempo opositor al ab-
solutismo m o n r q u i c o . C o m p l i c a la s i t u a c i n el hecho de
que l a orden tuvo t a m b i n u n a influencia y u n m p e t u rao-
dernizador, al menos como primer propagandista de las
ideas ilustradas en N u e v a E s p a a . H a b r a que estudiar m s
a fondo las vinculaciones de los j e s u t a s con l a sociedad no-
v o h i s p a n a m s a l l de sus meros v n c u l o s institucionales,
c o m o por ejemplo, su papel e c o n m i c o , social y educativo,
conocidos slo en l n e a s generales.
E n suma, podemos concluir que esta p r i m e r a fase del re-
formismo b o r b n i c o se c a r a c t e r i z por seguir u n a p o l t i c a
metropolitana dirigida a robustecer el control real y a au-
m e n t a r l a c e n t r a l i z a c i n administrativa. S i n embargo, y a a
fines de esta primera fase, se observa u n a o p o s i c i n a esta
p o l t i c a , precisamente durante la fase de la visita de J o s de
G l v e z . Este no slo propone junto con C r o i x el estableci-
miento de las intendencias sino llevar a cabo, en el gobierno
m u n i c i p a l , medidas que tiendan a romper el monopolio del
gobierno m u n i c i p a l por grupos cerrados de l a l i t e local. Es-
tas medidas tienen, por lo tanto, u n cierto tinte liberaliza-
d o r . Esto se percibe claramente en la i n t r o d u c c i n de los re-
gidores honorarios y de los s n d i c o s personeros del c o m n en
33
los cabildos de las ciudades, pues esos oficios eran, al fin
y al cabo, de e l e c c i n , y estaban destinados a aumentar la
p a r t i c i p a c i n en el gobierno m u n i c i p a l de grupos sociales
hasta entonces excluidos por el c a r c t e r elitista de las regidu-
r a s como oficios vendibles y renunciables. S i n embargo,
este nuevo cambio, cuya i n t r o d u c c i n es a d m i t i d a por l a co-
r o n a a instancias de G l v e z , n u n c a v a a establecerse de ma-
n e r a legal. S i se agrega esta m e d i d a a los aspectos descentra-
lizadores del r g i m e n de intendencias, t a m b i n propuesto
p o r G l v e z , notamos u n cambio en l a filosofa de gobierno
3 3
Vase L I E H R , 1971, pp. 57 y ss.
introducida por el visitador general, la cual provoca despus

fuertes ataques en la metrpoli, como ya hemos visto.
La segunda fase del reformismo borbnico coincide con
la poca de Jos de Glvez en la Secretara de Indias, es de-
cir, durante los aos de 1776 a 1786. Podramos llamar a
esta poca la fase del reformismo "radical", pues en ella se
restan facultades a los virreyes: se intenta robustecer las fi-
nanzas municipales con el establecimiento de la Contadura
de Propios, Arbitrios y Bienes de Comunidad, se establece
la Comandancia de las Provincias Internas; se introduce el
comercio libre; se establece la prohibicin del comercio de
repartimientos y de las intendencias, se implanta la poltica
de fomento y de obras pblicas, y se inicia la poltica en fa-
vor de las clases bajas de la sociedad y la lucha contra privi-
legios eclesisticos y gremiales. En lneas generales, predo-
minan en esta fase las tendencias de descentralizacin y de
liberalizacin poltica y econmica. En el fondo habr que
concluir que esta fase es la nica que realmente se caracteri-
za por reformas profundamente inspiradas en la Ilustracin
a lo largo de todo el periodo del reformismo borbnico. Por
supuesto, encontramos medidas ilustradas tanto antes como
despus. Pero ni antes ni despus el conjunto de las medidas
realizadas puede interpretarse como emanado de un plan
poltico coherente inspirado en ideas ilustradas, plan poltico
que anticipa muchas de las reformas introducidas posterior-
mente por las Cortes de Cdiz.
Si se analizan estas medidas gubernativas como lo he-
mos hecho en el caso de las intendencias parecen todas di-
rigidas a romper con estructuras de poder tradicional, tanto
en el caso de los virreyes como en el de las provincias y el
mbito local. Esto se logra con diferentes medidas de des-
centralizacin administrativa. Incluso las pocas medidas
de centralizacin administrativa estn dirigidas a retirar el
poder a ios grupos influyentes tradicionales y tienden, en
el fondo, a una liberalizacin. Ya hemos mencionado que
con la introduccin de los subdelegados se entrega el poder
local, en el nivel popular, a miembros de la lite local y que
en las ciudades capitales de provincia se limita la influencia
de la lite gobernante local. El establecimiento de la Conta-
dura de Propios, Arbitrios y Bienes de Comunidad parece

a primera vista una medida de fuerte centralizacin, pero no
nos olvidemos de que tambin anteriormente los cabildos,
podan por s mismos disponer slo de cantidades pequeas
de sus fondos y necesitaban el permiso virreinal para gastos
mayores. Con los reglamentos que introdujo, la Contadura
de Propios, Arbitrios y Bienes de Comunidad hubo ingresos
excedentes que podan emplear en obras pblicas no slo los
intendentes, sino tambin los regidores honorarios y sndi-
cos personeros del comn. As que, en suma, podemos decir
que la "revolucin en el gobierno" de la que habla David
Brading est ntimamente vinculada con el reformismo in-
troducido por Glvez. Este reformismo tenda a eliminar es-
tructuras petrificadas de poder y buscaba establecer una so-
ciedad ms abierta, ms liberal y con mayores posibilidades
para individuos y grupos sociales nuevos. Al mismo tiempo,
revalorizaba el nivel gubernativo local y provinciano frente
al de la capital novohispana y trataba de inyectar al mundo
provinciano un mayor dinamismo econmico, social y pol-
tico. Este mpetu de las reformas introducidas por Glvez
explica tambin la oposicin de la burocracia tradicional
virreyes y audiencias, oficinas centrales de rentas y el
ambiente hostil al que tuvieron que enfrentarse los inten-
dentes en sus capitales.
La tercera fase del reformismo borbnico empieza en
1787 despus de la muerte de Glvez. Cronolgicamente,
sin embargo, hay que hacer una distincin entre la metrpo-
li y los distintos centros virreinales. En Espaa, con los suce-
sores de Glvez, se produce una vacilacin poltica acompa-
ada de la revocacin de algunas medidas de reforma. En
Amrica sin embargo, y en concreto en Nueva Espaa, go-
bernaban todava funcionarios ilustrados, partidarios, si no
de las ideas de Glvez, s de una poltica de reformas. En el
caso de ios virreyes hay que advertir que todos ellos estaban
en contra de las medidas de descentralizacin que les haban
restado poderes, independientemente de sus ideas ms o me-
nos ilustradas, y todos trabajaban en contra del espritu de
las reformas de Glvez. Esto se nota con claridad en una fi-
gura tan ilustrada como la del referido segundo Conde de
34
Revillagigedo, quien en su dictamen sobre las intendencias
se e x p r e s en favor de ellas, pero s u b r a y que d e b a n subor
dinarse inmediatamente y ser slo agentes de l a p o l t i c a de
los virreyes, lo cual iba abiertamente en contra de l a autono
m a de a c c i n con l a cual G l v e z h a b a querido dotarlas.
Frente a posturas de este tipo, l a m e t r p o l i dio m a r c h a a t r s
en l a d c a d a de 1790 y , alarmada por los acontecimientos
franceses, r e v o c muchas de las medidas descentralizadoras:
u n i n del cargo de virrey y del de superintendente, n o m b r a
miento de los subdelegados por el virrey y por el propio rey
posteriormente, permiso t c i t o para continuar con el siste
m a del comercio de repartimiento y s u s p e n s i n del n o m b r a
miento de regidores honorarios en muchos casos. S i n em
bargo, l a corona no se a t r e v i a regresar al sistema antiguo
de gobierno, continuando al mismo tiempo con el reformis
mo de corte ilustrado en las obras p b l i c a s , aunque l a medida
de tomar prestados para la R e a l H a c i e n d a los excedentes de
las rentas municipales redujo considerablemente las posibili
dades de a c c i n para tales reformas en el nivel provinciano.
Conocemos t o d a v a m u y m a l , en t r m i n o s de poder real,
el impacto de las tres fases del reformismo. L a p r i m e r a pare
ce haber fortalecido el poder central virreinal, el de los pe
ninsulares en el nivel central, pero t a m b i n el del criollo en
las provincias. E l conocimiento del personal ingresado al
servicio p b l i c o en aquella fase s e r a u n requisito preciso
para j u z g a r l a mejor. L a segunda fase es obviamente u n gol
pe contra los poderes establecidos, tanto el peninsular como
el criollo, independientemente de que quienes lo detentaban
estuvieran o no inclinados hacia las ideas ilustradas. E m p e
zaba a gobernar u n nuevo grupo de funcionarios peninsula
res, al parecer todos dispuestos a realizar l a " r e v o l u c i n en
el g o b i e r n o " contra viento y marea. Su estrecha v i n c u l a c i n
con el clan G l v e z tal vez no se explica por u n favoritismo
acentuado del ministro, sino p o r el i n t e r s de afianzarse de
u n nuevo grupo dirigente, que r e q u e r a la s e l e c c i n cuida-
3 4
V a s e REVILLAGIGEDO, 1934. T a m b i n REES JONES, 1979, passim.
Sin embargo, discrepo en la interpretacin del sistema de intendencias y
en muchas de las conclusiones.
d o s a de partidarios de u n proyecto p o l t i c o determinado. N o

conocemos t o d a v a m u y b i e n el x i t o de este grupo y del pro
yecto en t r m i n o s de cambio de las estructuras de poder,
p e r o parece que l o g r u n fuerte control en los centros pro
v i n c i a n o s , capitales de intendencias, aunque no pudieron
imponerse n i en l a capital virreinal n i en el m u n d o provin
c i a n o r u r a l . A l menos en l a tercera fase del reformismo pa
rece plantearse l a s i t u a c i n de esa manera. S i esto pudiera
corroborarse por investigaciones posteriores, i m p l i c a r a que
h u b o cierta d i v i s i n entre las tres esferas de l a m a q u i n a r i a
del gobierno: l a central, d o m i n a d a por grupos de poder y
esquemas tradicionales, que c o m b i n a b a tanto intereses crio
llos como peninsulares; las capitales de provincia, polti
camente dominadas por el personal reformista radical de
l a p o c a de G l v e z , y el nivel provinciano r u r a l , contro
l a d o por grupos tradicionales con m a y o r a u t o n o m a frente
a las capitales de provincia y a l a capital virreinal. E n el
l t i m o de los niveles mencionados, esto puede probarse con
l a tendencia virreinal de contemporizar en conflictos locales,
c o m o parece indicarlo el manejo de los pleitos en aquella
poca.
Estas conclusiones son, desde luego, tentativas, y slo po
d r n ser probadas o rechazadas mediante investigaciones
posteriores. P a r a conocer mejor las consecuencias de las dis
tintas etapas del reformismo no slo necesitamos tener m s
datos sobre el personal que ingresaba en las filas de l a ma
q u i n a r i a gubernativa a lo largo del proceso; t a m b i n necesi
tamos profundizar en el conocimiento concreto de las conse
cuencias p o l t i c a s de las reformas institucionales en r e l a c i n
c o n los grupos sociales existentes de cada nivel administrati
v o . E s necesario poseer u n conocimiento profundo de los
mecanismos legales e institucionales con u n m t o d o que per
m i t a apreciar sus repercusiones p o l t i c a s , sociales y e c o n
micas. Se necesita u n a h i s t o r i o g r a f a p o l t i c a renovada que
r e n a las esferas institucional-legal, p o l t i c a , e c o n m i c a -
social y de las ideas, esferas en las cuales se han realizado
grandes progresos en los l t i m o s tiempos, pero siempre de
f o r m a aislada y sin unirlas en u n intento de a n l i s i s de con
j u n t o . P a r a conocer las consecuencias de l a I l u s t r a c i n y del
reformismo borbnico en la historia de la emancipacin es

necesario que toda la segunda mitad del siglo XVIII se so-
meta a un proceso de revisin historiogrfica con la perspec-
tiva que hemos querido esbozar en estas pginas.
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Pietschmann, H. "Consideraciones en Torno Al Protoliberalismo, Reformas Borbónicas y

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CONSIDERACIONES EN TORNO

HMex, XLi: 2, 1991 167

de l a p o c a colonial, pero sabemos relativamente poco acer-

in Government"; C A L D E R N Q U I J A N O , 1 9 6 7 - 1 9 6 8 y 1 9 7 2 ; por otra parte,

de pauta o punto de referencia para el proceso poltico mexi-

Generalmente se concluye que este proceso fortaleci el

Por cierto que a principios del reinado de Carlos III este

problema americano, como seguramente se encontrar en otros escritos

aj porque a raz de la guerra con Inglaterra se necesitaban

lia Glvez, pero es de suponer que tambin existieran. In-

y en favor de los trabajadores frecuentemente endeuda-

poderes sustanciales desde el nivel de la administracin vi-

afirmar que las medidas de reforma introducidas por las or-

bierno a sectores pequeos, localmente limitados", mien-

el sistema administrativo tal como lo concibi la Recopila-

Todo Estado con una vasta extensin territorial tiene que'

virreyes, las audiencias, los gobernadores y tambin los ca

tracin virreinal ya tena una estructura sumamente centra-

hecho de que precisamente esta medida significara u n a des-

momento, c m o h a b r a que interpretar las susodichas m e d i

c i n administrativa y en parte u n a c e n t r a l i z a c i n adminis

eficacia administrativa, facilitando a la a d m i n i s t r a c i n cen

menos en N u e v a E s p a a , e n c o n t r fuerte resistencia y hosti-

de Revillagigedo, frente a las intendencias. ste d e f e n d a v i -

ms, los choques con las autoridades eclesisticas que se re-

He extinguido la secretara, dividido la ciudad en cuarteles,

Espaa. . . En esta crtica situacin se aposesion el intendente de San

derechos de todas las actuaciones judiciales y agitado el devido

Casi todos los intendentes al empezar su mandato se ha-

l i c i n del virreinato, por el peligro de que esta "cabeza

Internas, el establecimiento de consulados en V e r a c r u z y

ilustrados provenientes de la Pennsula. As, por ejemplo, el

poco tiempo d e s p u s de haber estallado s t a , en u n a r m a po-

A n t o n i o de l z a t e . H a b r a pues que desarrollar criterios so-

m e r c i o de repartimientos de los principales funcionarios

tablecimiento de las nuevas entidades militares contribuye a

introducida por el visitador general, la cual provoca despus

dura de Propios, Arbitrios y Bienes de Comunidad parece

d o s a de partidarios de u n proyecto p o l t i c o determinado. N o

reformismo borbnico en la historia de la emancipacin es

AG Archivo General de Indias, Sevilla

C A L D E R N QUIJANO, Jos Antonio (comp.)

1972 Los virreyes de Nueva Espaa en el reinado de Carlos IV. 2

C H V E Z OROZCO, Luis (comp.)

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1985 El fiscal de Real Hacienda en Nueva Espaa. Don Ramn de

s.f. "Socios de la Real Sociedad Bascongada de los A m i -

1948-1949 "Informes sobre establecimiento de Intendentes en

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