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Estndares laborales: Una condicionalidad para el acceso a mercados?

Miguel Lengyel y Diana Tussie1

El re-surgimiento de los standardes laborales a travs de la acuerdos comerciales se da de


bruces con la ortodoxia predominante en la dcada pasada hacia la des-regulacin de los
mercados de trabajo. Esta tendencia, expresada en las condicionalidades del Banco Mundial y del
Fondo Monetario Internacional, dej una secuela notable de precarizacin de empleo y trabajo en
muchos pases tradicionalmente caracterizados por fuertes normativas laborales. Cada vez es
ms relevante en los foros internacionales el tema de la difusin y el mejoramiento de los
estndares laborales en una economa mundial crecientemente integrada. Los numerosos
intentos de los gobiernos, sindicatos y de las organizaciones no gubernamentales (sobre todo del
norte) por legitimar el vnculo entre comercio y trabajo, se han convertido en un punto distintivo
en las negociaciones con Estados Unidos. Bajo estas iniciativas, las medidas comerciales -
negociadas o no- pueden ser usadas como incentivos para adoptar mejores normas laborales en
pases que usualmente no son muy exigentes con este tipo de regulaciones.

La idea de promover el vnculo comercio-trabajo ha generado una intensa controversia -un


resurgimiento de la polarizacin Norte-Sur. La mayora de los gobiernos de los pases en
desarrollo se oponen a esa idea basndose en que no hay una evidencia concluyente acerca de
los efectos de distintos estndares laborales en el desempeo comerc ial y, por ende, alegan que
el intento de construir dicho vnculo es proteccionismo disfrazado. Esta oposicin a lidiar con el
tema en las negociaciones multilaterales no significa que la cuestin permaneciera fuera de la
agenda de comercio internacional. En realidad, el tema est siendo abordado en los acuerdos
preferenciales de comercio y en algunas iniciativas unilaterales tales como la peticin de la
American Federation of Labor - Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) al presidente
Bush para que presione al Gobierno de la Repblica de China a subir los salarios y a mejorar las
condiciones laborales o, de lo contrario, que aplique remedios proporcionales a la injusta ventaja
de costos de los productos chinos. En otras palabras, la idea de incluir derechos de proteccin
laboral en los acuerdos comerciales -que se remonta a la Carta de la Habana de 1948 dirigida a
lanzar la Organizacin Internacional del Comercio (ITO)- permanece fuerte y vigorosa, abonando
el surgimiento de temores acerca de una nueva forma de condicionalidad para el acceso a
mercados.
En este artculo se presentan, primero, ciertas tendencias estilizadas que se pueden deducir del
tratamiento que se le ha dado recientemente a los estndares laborales y su relacin con el
comercio. Segundo, se discuten los retos que enfrentan los pases en desarrollo para obtener
mayor acceso a mercados de pases desarrollados y, contribuir al mismo tiempo a aumentar los
estndares laborales y de vida.

Tendencias
El vnculo entre comercio y estndares laborales se ha dado a travs de dos vas2. La primera ha
aflorado en las negociaciones comerciales multilaterales y puede calificarse como la va de no
condicionalidad. Esta opcin se aleja de la propuesta de un rgimen global de estndares
laborales la llamada convergencia o armonizacin- para acercarse a un acuerdo sobre un grupo
reducido de derechos laborales definidos por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en

1
* Respectivamente Director Adjunto y Directora de Latin American Trade Network -FLACSO/Argentina.
2
Da Motta Veiga, Pedro y Lengyel, Miguel:International Trends on Labor Standards: Where does Mercosur Fit
in?, presentado en la Segunda Reunin de Expertos en Comercio y Estndares laborales de LATN, Buenos Aires,
Junio, 2003. www.latn.org.ar
su Declaracin sobre Principios y Derechos Laborales Fundamentales3. Tambin se aparta del
uso de las normas comerciales para forzar la adopcin de mejores estndares laborales, y apoya
un enfoque cooperativo que considera a la OIT como la institucin competente para tratar el tema.
Algunos episodios claves que apuntalan este patrn incluyen:
-La Declaracin Ministerial de Singapur (1996) de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC),
en la que los pases miembros expresaron su compromiso con los derechos laborales
fundamentales, apoyaron la colaboracin entre la OMC y la OIT, rechazaron el uso de los
estndares laborales con propsitos proteccionistas y reconocieron a la OIT como el rgano
competente en la materia;
-El fracaso del intento por restablecer el vnculo entre comercio y trabajo en la Conferencia
Ministerial de la OMC de Seattle (1999), donde muchos pases en desarrollo miembros
rechazaron las propuestas de EE.UU. para crear un grupo de trabajo sobre el tema, y de la UE
para formar un Foro de Trabajo conjunto entre la OIT y la OMC.
-La declaracin en la Conferencia Ministerial de la OMC en Doha (2001), que volvi a los
compromisos de Singapur y en esencia sac el tema de comercio y trabajo de la esfera de la
OMC, hasta la fecha.

La segunda va tiene que ver con los acuerdos comerciales preferenciales y las polticas
unilaterales de comercio, y se puede considerar un patrn de condicionalidad fuerte. Tambin se
aleja de la idea de uniformar reglas laborales a nivel global e incluso de impulsar una
convergencia de las regulaciones nacionales alrededor de las buenas prcticas; y favorece en
cambio el respeto por las normas laborales nacionales. Pero en contraste con la primera va
propone un mayor uso de las sanciones comerciales para promover estndares laborales ms
altos, integrando crecientemente esos estndares dentro del alcance de los acuerdos comerciales
y con sus mecanismos de cumplimiento4. Los episodios fundamentales que impulsan esta visin
son:
-El Acuerdo Laboral Adjunto en el marco del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
(TLCAN), que busca asegurar que cada Parte promueva y efectivamente cumpla sus propias
leyes laborales a travs de acciones gubernamentales, y promueva un procedimiento especfico
para la solucin de conflictos que se active en casos que involucren temas laborales con el
comercio, cubiertos por ambas legislaciones. Pueden imponerse multas y sanciones comerciales
(suspensin de preferencias comerciales) cuando estn involucrados tres tipos de estndares
laborales: salarios mnimos, trabajo infantil y condiciones de seguridad y de salud;
-La suspensin que hace EE.UU. de cualquier tratamiento comercial preferencial otorgado en el
marco de su Sistema Generalizado de Preferencias (GSP), en casos en que se afecten derechos
laborales reconocidos internacionalmente5. En 1996, once pases perdieron su derecho a los
beneficios garantizados por el GSP de EE.UU., aunque cinco de ellos los recuperaron ms tarde.
-Los acuerdos comerciales que EE.UU. firm con Chile (2002), Singapur (2002) y Centroamrica
(2003), as como la propuesta estadounidense para el ALCA, que piden a cada Parte que
efectivamente cumpla su legislacin nacional. El acuerdo firmado con Jordania en el 2000
tambin estara en esta categora pero, a diferencia de los mencionados, resulta tener muy pocos
mecanismos para efectivamente cumplir con los compromisos.

3
Incluyen libertad de asociacin, de organizarse y de hacer pedidos colectivos, la eliminacin del trabajo infantil y la
prohibicin de todas aquellas formas de trabajo forzado y de discriminacin en el empleo.
4
Polaski, Sandra, Labor Provisions of US Free Trade Agreements, presentado en la Tercera Reunin de Expertos en
Comercio y Estndares Laborales, Villa La Angostura, Neuqun, Argentina, 16-17, Abril, 2004.
5
La Ley para la Recuperacin de la Cuenca del Caribe (1983) y la Ley de Comercio Internacional de EE.UU. (1988) ya
se referan a los derechos laborales y provean mecanismos para su promocin en pases que se beneficiaban de los
programas preferenciales. Los derechos incluidos en la legislacin estadounidense no son necesariamente los mismos
de las Convenciones de derechos laborales de la OIT.
El siguiente cuadro resume las dos vas que tiene el tratamiento del vnculo entre comercio y
estndares laborales.

Instrumento Tipo de regulacin Vnculo con Actores


comercio
Reglas Pblica No tiene Agencias
multilaterales (OIT) Multilateral Sanciones como gubernamentales
ltimo recurso
Acuerdos Pblica S tiene Instituciones
comerciales de Bilateral o regional Multas y sanciones creadas por
EE.UU. comerciales acuerdos,
autoridades
nacionales y actores
sociales
SGP de pases Pblica S tiene Autoridades del pas
desarrollados Unilateral Reduccin/eliminaci importador
n de preferencias
comerciales

Implicaciones para pases en desarrollo


La existencia de dos patrones regulatorios sobre estndares laborales enfrenta a los pases en
desarrollo con difciles elecciones de poltica en las negociaciones comerciales internacionales
como asimismo con duros trade-offs referidos a los beneficios en materia de acceso a mercados y
la efectiva promocin de estndares laborales ms altos.
La primera implicacin es que los pases en desarrollo enfrentan dos alternativas de regulacin: la
opcin de no condicionalidad (visin dominante a nivel multilateral) versus la opcin de
condicionalidad fuerte (la visin que impulsa EE.UU. a nivel hemisfrico y bilateral). Como se ha
abandonado la idea de armonizar los estndares laborales ms all de las fronteras, lo que se
debate es el mecanismo para lograr el cumplimiento de las normas laborales, es decir, la
cooperacin versus el cumplimiento va sanciones comerciales.
De cualquier manera, ninguna de las dos opciones provee una base satisfactoria para un rgimen
de estndares laborales que sirva para mejorar las normas y prcticas en pases en desarrollo sin
minar sus posibilidades de ac ceso a mercados.
Esto se debe a que la opcin de no condicionalidad, mientras que rompe el vnculo entre
comercio y normas laborales, carece de fuerza para inducir la adopcin de mejores estndares
laborales en los pases que se resisten a hacerlo. Por otro lado, la opcin de condicionalidad
fuerte puede hacer que el acceso a mercados dependa de reformas legislativas e institucionales
que podran ser inconsistentes con las capacidades y prioridades de desarrollo de cada pas 6.
Asimismo, aunque la evidencia an es preliminar, la opcin de condicionalidad fuerte podra
influir en el mejoramiento de estndares slo en aquellos sectores de la economa e industrias
involucradas en el comercio internacional. En muchos pases significa slo una pequea porcin
del mercado laboral (entre un 10 y 20%), con el riesgo de que surja una mayor brecha de

6
Otra forma de ver esta situacin es que los pases en desarrollo tendran que escoger entre dar prioridad a sus propias
prioridades sociales o a las presiones internacionales.
derechos y condiciones laborales entre las actividades insertas en el comercio internacional y las
que no o, en otras palabras, que se configure una economa crecientemente dual7.
Tampoco se puede descartar la posibilidad de efectos negativos colaterales segn la opcin
reguladora que prevalezca. Los efectos podran incluir una creciente prdida de relevancia de la
OMC, situacin que ocurrir tarde o temprano dado que cada vez ms pases son amarrados en
la red de negociaciones con EE.UU. Cada vez hay una mayor legitimacin de facto de nuevas
condicionalidades de acceso a mercados para pases en desarrollo y un impacto de tipo
centrfugo en los esquemas de integrac in.

Camino adelante
A la luz de la situacin actual, el debate se est focalizando cada vez ms en nuevas formas de
superar las supuestas opciones de hierro a las que los pases en desarrollo estaran sujetos, a
saber, aceptar acuerdos que se apoyan en sanciones comerciales para mejorar los estndares
laborales y asegurar su cumplimiento o estar listos para perder las ganancias en acceso a
mercados que se obtendran a travs de esos acuerdos. En este sentido, ante esta polarizacin
de puntos de vista debe considerarse cmo el vnculo trabajo-comercio ha funcionado en la
prctica. Esta ptica alternativa implica considerar diversos elementos de cada una de las
opciones de polticas como piezas complementarias antes que incompatibles de un rgimen
supranacional de estndares laborales.
Ir por este camino implicara tres acciones simultneas:
-Primero, aceptar la nocin de un vnculo comercio-trabajo y dejar de cuestionar en consecuencia
la idea de incluir provisiones laborales en los acuerdos comerciales. Por supuesto que esto
significara un giro en la posicin de muchos pases en desarrollo que se oponen a cualquier
versin de dicho vnculo.
-Segundo, pasar de incentivos negativos a incentivos positivos como mecanismos para mejorar
los estndares laborales. Una forma que este cambio en la naturaleza de la condicionalidad
podra asumir es atar las reducciones de aranceles a la mejora comprobada de los estndares
laborales o de su cumplimiento.
-Finalmente, enraizar los parmetros para evaluar los estndares laborales en las prcticas
locales de manera de permitir a los sindicatos laborales y a los gobiernos monitorear las
condiciones y aplicar criterios de evaluacin. De esta forma, se facilitar el sentido de pertenencia
sobre las normas al mismo tiempo que las posibilidades y peculiaridades locales se tendrn
debidamente en cuenta.
Lo cierto es que la construccin de un rgimen regulatorio sobre estndares laborales segn
estos lineamientos no estar libre de retos y complicaciones. Involucrar eliminar prejuicios,
pensar mecanismos adecuados para establecer estndares, definir una correcta combinacin de
incentivos (que podran incluir algn tipo de sancin internacional) e identificar metas de
rendimiento apropiadas. Tambin estar sujeto al tira y afloje de un contexto poltico internacional
marcado por eventos fundamentales como las elecciones presidenciales en EE.UU. En cualquier
caso, esta va an en ciernes ofrece algunas claves sobre cmo alejarse de la opcin de
condicionalidad fuerte sin caer en un voluntarismo ingenuo, en un contexto en el que la des -
regulacin del mercado de trabajo se ha dejado de postular como un mantra.

7
Garca Hurtado, Alvaro, Labour Standards and Free Trade Agreements. Chile: a Case Study, presentado en la
Tercera Reunin de Expertos en Comercio y Estndares laborales de LATN, Villa La Angostura, Neuqun, Argentina,
16-17,abril, 2004, www.latn.org.ar