AQUINO, S. L. DE. & MENGEL, A. A.

Consideraes sobre a ascenso da abordagem territorial na 31

construo de polticas pblicas para o campo.

CONSIDERAES SOBRE A ASCENSO DA ABORDAGEM TERRITORIAL NA

CONSTRUO DE POLTICAS PBLICAS PARA O CAMPO

Silvia Lima de Aquino1

Alex Alexandre Mengel2

RESUMO
O enfoque territorial foi introduzido no repertrio das organizaes pblicas brasileiras nos anos
1990. Sua utilizao como ferramenta para a elaborao de polticas pblicas, sobretudo, para o
campo, tem origem no reconhecimento da ascenso de novas dinmicas espaciais e, na
constatao de que a modernizao agrcola, por si s, no capaz de promover o
desenvolvimento no campo. Esta constatao abriu espao para o estabelecimento de uma crtica
abordagem setorial at ento utilizada. Dito isso, este trabalho busca estabelecer um debate
terico sobre a emergncia da dimenso territorial na construo de polticas pblicas para o
campo. Assim, observamos que na medida em que adota-se o conceito de territrio para a criao
destas polticas, a ideia de participao assume papel fundamental, ao mesmo tempo em que
coloca-se como desafio. Nele subjaz a necessidade da busca por estratgias capazes de garanti-la,
a fim de que as polticas pblicas sejam implantadas de forma democrtica e eficiente.
Palavras-chave: Polticas Pblicas, territrio, campo.

ABSTRACT

The territorial approach was inserted into the repertoire of Brazilian public organizations in the
1990s. Its use as a tool for public policy elaboration, especially to the countryside, was originated
from the recognition of the rise of new spatial dynamics and the observation that agricultural
modernization per se, is not capable of promoting countryside development. This finding paved
the way for the establishment of a critique of the sectoral approach used until then. In this sense,
this study search to establish a theoretical debate about the emergence of the territorial dimension
in the construction of public policies for the countryside. Thus, we observe insofar the concept of
territory is adopted for the creation of these policies, the idea of participation plays a critical role,
at the same time that arises as a challenge. Such a concept underlies the need of strategies that
can guarantee participation, in order to implement public policies in a democratic and efficient
way.
Keywords: Public Policy, territory, countryside.

Sub-reas:
D78 Positive Analysis of Policy-Making and Implementation;
O18 Regional, Urban, and Rural Analyses;
O21 Planning Models; Planning Policy

1
Mestre em Cincias Sociais pelo programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro CPDA/UFRRJ e doutoranda por este mesmo
programa. Bolsista de doutorado FAPERJ Nota 10. Email: silvia.aquino@gmail.com
2
Mestre em Cincias Sociais pelo programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro CPDA/UFRRJ e doutorando por este mesmo
programa. Bolsista de doutorado CNPq. Email: alexmengel@hotmail.com

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construo de polticas pblicas para o campo.

1. Introduo

A abordagem territorial utilizada na construo de polticas pblicas surge no discurso das

organizaes pblicas brasileiras a partir de meados dos anos 1990 (Favareto, 2009). tambm
neste mesmo perodo que se observa uma intensificao do uso do conceito de territrio nas
cincias sociais (Reis, 2005). Neste sentido, Abramovay (2000) ressalta que, embora a economia
h tempos se preocupe com os aspectos temporais (ciclos econmicos) e se volte para a
agricultura, com seus elementos setoriais (complexos agroindustriais), seu interesse pela
dimenso territorial recente.
O enfoque territorial direcionado elaborao de polcias pblicas para o mundo rural tem
origem no reconhecimento da emergncia de novas dinmicas espaciais, bem como na
constatao de que a industrializao ou modernizao agrcola, por si s, no so capazes de
promover o desenvolvimento no campo. Esta constatao, por sua vez, abriu espao para
estabelecer uma crtica abordagem setorial at ento utilizada na construo destas polticas
(Favareto, 2009; Brando, 2007).
Assim, Pecqueur (2004) assevera que o termo territorial tornou-se prefervel por no
induzir a ideia de pequena dimenso ou de uma escala reduzida. Neste sentido, acredita-se que a
referida ampliao da escala geogrfica pode favorecer a criao de polticas pblicas mais
duradouras e eficientes para o campo, capazes de oferecer solues inovadoras frente s polticas
setoriais existentes (Favareto, 2009; Delgado et al, 2007). Deste modo, o padro territorial passou
a influenciar as aes dos gestores pblicos e planejadores no Brasil.
Para Carrire e Cazella (2006), o surgimento deste novo referencial para a elaborao de
polticas pblicas representa tambm o reconhecimento dos limites da capacidade do Estado em
ordenar e planejar o territrio. Por isso, atrelada a este conceito, encontra-se a ideia de
participao social. Esta ideia, em geral, refere-se congregao e organizao de diferentes
segmentos da sociedade civil e representantes do Estado para promover a gesto da poltica
pblica implementada.
Diante da introduo dessa nova escala para a construo e aplicao de polticas
pblicas, em especial para o campo, o objetivo deste trabalho o de retomar o debate terico a
respeito da emergncia da dimenso territorial na construo de polticas pblicas. Assim, busca-
se primeiramente estabelecer uma discusso sobre o conceito de territrio por meio de autores
como Haesbaert (2004; 2009); Reis (2005); Fernandes (2009); e, Schneider e Tartaruga (2004).
Posteriormente, busca-se refletir acerca dos fatores que favorecem a ascenso do enfoque
territorial como recorte para a elaborao de polticas para o mundo rural, diferenciando-o do
enfoque setorial, com fundamentao em trabalhos como os de Favareto (2008; 2009); Delgado
et al (2007); Abramovay (2000); Carrire e Cazella (2006); Fillipi (2009); e, Schneider (2006);
dentre outros autores.

2. O conceito de territrio

Verifica-se que uma discusso que tenha como foco a transio da abordagem setorial
para a territorial na construo de polticas pblicas para o campo, suscita a necessidade do
estabelecimento de uma reflexo acerca do estatuto conceitual do territrio, ainda que de forma
breve, na medida em que tal conceito conforma-se na principal unidade de referncia da aludida
abordagem (Fernandes. 2009; Schneider e Tartaruga, 2004).
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O territrio, um conceito to caro Geografia, nos ltimos anos teve seu uso intensificado
pelas cincias sociais. Tal intensificao ocorreu, principalmente, a partir dos anos 1990
(Brando, 2007). Assim, de forma anloga a Brando (2007), Haesbaert (2009:95) assevera que:

Passado um tempo em que predominou certo desprezo pelo espao e pelo territrio,
onde tudo parecia fluir e/ou se desterritorializar, onde o tempo parecia ter aniquilado
o espao e a rede ter substitudo o territrio alguns (...), comeam a falar num spatial
turn, numa virada espacial nas Cincias Sociais que, especialmente no contexto
latino-americano pode ser vista tambm como uma virada ou giro territorial

Segundo Schneider e Tartaruga (2004), um dos contextos em que a ampliao do uso do

conceito de territrio pode ser percebida repousa na tentativa, cada vez mais freqente, de
diversos estudiosos e pesquisadores, de explicar o desenvolvimento social e econmico de
algumas regies rurais em contraste com o declnio de outras, apoiando-se, para isso, na
compreenso da sua configurao territorial. Deste modo, o territrio passou a ser interpretado
como uma varivel chave para examinar o dinamismo de determinadas reas e suas relaes com
as instituies sociais. Transformou-se, por conseguinte, em uma unidade de observao, atuao
e gesto do planejamento estatal (Schneider e Tartaruga, 2004).
Em virtude da referida popularizao do conceito de territrio, Haesbaert (2009) afirma
que h certo temor de que o mesmo se transforme no que denomina novo conceito passe partout.
J Fernandes (2009:198) pontua que a relevncia que o territrio tem recebido nas diferentes
anlises ou construes de polticas levanta questes como se o conceito virou moda.
Temores a parte, um dos motivos que, de certo modo, justifica a mencionada
intensificao do uso do conceito de territrio pode ser associado ao argumento de que no h
como definir o indivduo, o grupo, a comunidade, a sociedade sem inseri-lo num determinado
contexto (...) territorial (HAESBAERT, 2004 apud FERNANDES, 2009:199). Este argumento
pode ser complementado pela afirmao de Reis (2005:2), que observa que a determinante
espacial do desenvolvimento econmico simplesmente to fundamental como o tempo. Da a
importncia de se reconhecer a existncia de diversidade espacial na forma como se
manifestam os fenmenos sociais.
Tendo em vista a constatao a respeito da centralidade do conceito de territrio,
Haesbaert (2005:6774) traou-lhe uma definio. Segundo este autor,

O territrio etimologicamente aparece to prximo de terra-territorium quanto de terreo-

territor (terror, aterrorizar), ou seja, tem a ver com dominao (jurdico-poltica) da terra
e com a inspirao do terror, do medo especialmente para aqueles que, com esta
dominao, ficam alijados da terra, ou no territorium so impedidos de entrar. O
territrio (...) possui uma dupla conotao material e simblica. Territrio, assim, em
qualquer acepo, tem a ver com poder, mas no apenas com o tradicional poder
poltico. Ele diz respeito tanto ao poder no sentido mais concreto, de dominao, quanto
ao poder no sentido mais simblico, de apropriao.

Neste sentido, para este autor, o territrio deve ser concebido a partir da imbricao de
mltiplas relaes de poder, na medida em que compreende o poder mais material das relaes
econmico-polticas at o poder mais simblico das relaes de ordem estritamente cultural.
Nesta perspectiva, territrio determina-se primeiramente com referncia s relaes sociais
(Haesbaert, 2004; 2005). Corroborando com Haesbaert (2004), Souza (2009:99) enfatiza que o
que define o territrio , em primeirssimo lugar, o poder e, nesse sentido, a dimenso poltica
aquela que, antes de qualquer outra, lhe define o perfil.
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Alm de concordar com a afirmao de que o territrio deve ser concebido tendo em vista
as relaes de poder, Schneider e Tartaruga (2004) acrescentam que o mesmo possui como
referencial o lugar, por sua vez entendido como o espao de convivncia dos indivduos. Por isso,
asseveram que este conceito pode ser til para o estudo de uma diversidade de situaes, dentre
elas, a discusso de polticas voltadas ao mundo rural. J Raffestin (1993) explica que territrio
resulta de uma ao conduzida por um ator sintagmtico em qualquer nvel, no somente o
estatal, podendo ser ento considerado uma produo a partir do espao.
Segundo Brando (2007), apesar da centralidade que tem assumido, tanto no contexto das
Cincias Sociais quanto no mbito da elaborao de polticas pblicas, muitos dos trabalhos, de
forma equivocada, ainda tomam o territrio como um dado ou um stio fixado a priori, ou ento
apenas como sinnimo de espao ou superfcie. Neste sentido, Delgado et al (2007) ressaltam
que em muitos casos verifica-se um uso indiscriminado do conceito de territrio, freqentemente
limitado a noo de micro ou meso-regio.
No entanto, ao definirem territrio e, ao mesmo tempo, confront-lo com a ideia de
espao e lugar, os autores aludidos anteriormente, de certa forma, nos conduzem ao entendimento
de que estes so conceitos que se diferem. Deste modo, Carrire e Cazella (2006:33) explicam
que o espao-territrio difere-se do espao-lugar em virtude da sua construo, que repousa no
dinamismo dos indivduos que nele vivem. Por isso, asseveram ainda que:

A noo de territrio designa (...) o resultado da confrontao dos espaos individuais

dos atores nas suas dimenses econmicas, socioculturais e ambientais. O territrio no
se ope ao espao-lugar funcional. Ele o complexifica, constituindo uma varivel
explicativa suplementar.

Deste modo, podemos interpretar um territrio como um elemento resultante do encontro

e mobilizao de atores que compem um dado espao geogrfico (Carrire e Cazella, 2006).
Igualmente, Abramovay (2000) e Reis (2005) afianam que territrio no corresponde,
simplesmente, a uma base fsica, um aglomerado de paisagens materiais, apenas o palco onde
ocorrem as relaes entre atores. Territrio muito mais que isso. Trata-se de uma dimenso
portadora de um tecido social, isto , configura-se em um arranjo complexo, dotado de vnculos
que extrapolam seus atributos fsicos e naturais.
Desta forma, um territrio representa um conjunto de relaes com razes histricas,
configuraes polticas e identidades (Abramovay, 2000). Portanto, ao mesmo tempo expresso
e produto das interaes protagonizadas pelos atores. Territrios so construes discursivas e
construes materiais (Reis, 2005). Deste modo, o territrio para que olham os economistas, os
socilogos, os planejadores um territrio relacional (Reis, 2005:9). Assim, ainda segundo este
autor:

A resposta pergunta o que um territrio? exige que consideremos trs dimenses

das estruturas e das dinmicas territoriais: (a) proximidade, (b) densidade e (c)
polimorfismo estrutural. (a) A proximidade o contexto e as relaes que ela propicia:
so pessoas em co-presena; so ordens relacionais; so consolidaes de culturas
prticas e de instituies; conhecimento e identidade partilhada de forma coletiva.
(...). (b) As densidades exprimem-se em interaes continuadas, em aprendizagens e
competncias (externalidades cognitivas), em ordens constitucionais (...) que
coordenam a ao de atores sociais, em multiplicao ou definhamento de contextos
institucionais e de governana. (c) O polimorfismo estrutural assinala o fato da tenso
entre mobilidades e territorializaes isto , o exerccio matricial de que os territrios
so parte produzir diferenciaes dentro de ordens mais vastas. Quer dizer, o mundo
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no representvel por uma organicidade sistmica em que tudo - - explicado - por -

tudo, como acontece, por exemplo, com a estrita lgica centro - periferia ou pelas vises
globalistas que dela so tributrias (Reis, 2005: 9).

Diante do que foi colocado, verifica-se que a definio de territrio repousa nas relaes
dos indivduos com o espao um local de sociabilidade e de realizao de suas atividades
produtivas bem como nos modos de apropriao e dominao que decorrem dessas relaes
(Schneider, 2004). Por isso, Cunha (2007) observa que o conceito de territrio permite fornecer
consistncia elaborao de uma poltica pblica, na medida em que envolve no apenas o
espao, mas refere-se, principalmente, ao exerccio do poder. Este poder relaciona-se a grupos,
instituies, classes, etc.. Logo, abrange tanto atores individuais quanto coletivos, como a atores
pblicos e privados, permitindo, ento, pensar contextos e realidades especficas.

3. Do enfoque setorial abordagem territorial: Uma mudana na construo das

polticas pblicas para o campo.

A abordagem territorial configura-se atualmente como uma das perspectivas que mais
influencia a elaborao de polticas pblicas no Brasil, especialmente aquelas direcionadas ao
mundo rural. Neste sentido, parece ser consenso a necessidade de se pensar territorialmente as
polticas (Delgado et al, 2007); (Favareto, 2009). Diante disso, Fernandes (2009: 199) assevera
que:

Recentemente surgiram diversos trabalhos que se referem a perspectivas,

desenvolvimentos, enfoques, abordagens territoriais. Estes textos configuram-se em
propostas de polticas ou anlise de projetos em implantao ou implantados, que
envolvem diferentes instituies: multinacionais, governos, nacionais, estaduais,
municipais, movimentos socioterritoriais, sindicatos, igrejas, etc.

De um modo geral, as polticas apoiadas nesta abordagem so construdas e propostas

tendo em vista as possibilidades de explorao ou criao de um potencial territorial indutor do
desenvolvimento, fundamentado em elementos como a participao dos atores locais, o contexto
local e o espao social (Cunha, 2007); (Schneider e Tartaruga, 2004).
Nesse sentido, Delgado et al (2007:6) observam que a perspectiva calcada na ideia de
desenvolvimento territorial pode ser associada forma como o Estado atua no espao nacional.
Esta atuao refere-se ao conjunto de prticas pblicas cujo intuito o de promover o
aparelhamento do espao nacional, bem como a organizao dos servios pblicos, alm de
estabelecer modos de articulao entre Estado e atores sociais. Desta feita, a abordagem territorial
pode ser associada ao tratamento das dimenses administrativas (desconcentrao) e polticas
(descentralizao).
Dito isto, Favareto, (2006; 2009) sustenta que a abordagem territorial na construo de
polticas pblicas insurge no Brasil nos anos 1990, tendo como pano de fundo uma srie de
estudos que apontavam para as limitaes do enfoque setorial at ento utilizado pelos gestores
pblicos. Assim, por um lado, sua origem est relacionada ao reconhecimento da existncia de
novas dinmicas espaciais. Por outro lado, fundamental tambm para a emergncia desta
abordagem foi a influncia exercida pelas tendncias das polticas adotadas pelos pases de
capitalismo mais avanado. Dentre elas destaca-se a experincia de industrializao ocorrida na
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chamada Terceira Itlia, pautada na organizao de sistemas produtivos com grande identificao
das empresas e dos agentes econmicos com os territrios em que estavam situados. Neste caso,
os territrios passaram a ser encarados como agentes de transformao social, extrapolando a
ideia de atributo meramente fsico, sinnimo de espao (Favareto, 2009); (Schneider, 2006);
(Carrire e Cazella, 2006). 3

A transio de enfoque setorial para o territorial ocorre no Brasil em um contexto de

descentralizao administrativa das atividades do governo e tambm do setor industrial,
desencadeado a partir de meados dos anos 1980 at o incio dos anos 1990, tendo em vista as
crticas ao carter centralizador e excludente do governo militar (Favareto, 2009; Hochman,
2001).4 Segundo Delgado et al, (2007) esta descentralizao resultante, sobretudo, de dois
aspectos:

i) Deve-se a criao de diversos espaos pblicos que passaram a abrigar novos

atores sociais, como movimentos e organizaes sociais, que buscavam atravs de suas
aes, redefinir as relaes entre sociedade e Estado. Por isso, de certo modo, representa
uma inteno democratizante.
ii) E, ao mesmo tempo, fruto tambm do ajustamento econmico unilateral e da
crise da dvida externa no pas, acompanhada pela adoo das polticas neoliberais.

Hochman (2001) acrescenta que a referida descentralizao experimentada pelo Brasil

estava condicionada ao contexto poltico de transio democrtica, seguido pelas novas regras
estabelecidas pela Constituio de 1988, em especial a descentralizao fiscal e a extenso de
direitos sociais no pas. Por isso,

Descentralizao, a palavra escolhida, rimava com democratizao. A inteno ou a

deciso de descentralizar tornou-se virtude, um valor poltico positivo, que passou a ser
compartilhada por um expressivo nmero de legisladores, gestores e analistas de
polticas (Hochman, 2001: 172)

Favareto (2009) observa que estes acontecimentos culminaram na emergncia de um novo

padro de atuao, onde o Estado, ao invs de realizar investimentos diretos de corte setorial,
passou a privilegiar a criao de condies para que os agentes privados assumissem o papel de
realizao de investimentos, o que ocorreria, supostamente, de forma mais eficiente.
Desta forma, segundo Schneider (2006), a transio no carter de atuao do Estado que
conduziu a uma fragmentao da elaborao e implementao das polticas pblicas econmicas
e sociais, privilegiando claramente o setor privado configura-se em uma tentativa de resposta
crtica que o mesmo vinha sofrendo em funo da ineficincia de sua capacidade coordenadora,
seu alto custo para a sociedade e a persistncia de problemas sociais como a pobreza, o
desemprego, a violncia, etc.5

3
Para um maior detalhamento ver Carrire e Cazella (2006); (Favareto, 2009); (Schneider, 2006).
4
Schneider (2004) acrescenta que a apario da abordagem territorial praticamente coincide com o esgotamento
terico e prtico da noo de regio, sucedido em meados dos anos 1980, at ento tomada como um referencial para
a construo de polticas pblicas para o mundo rural.
5
Cunha (2007) e Delgado et al, (2007) acrescentam que fatores como a persistncia da pobreza rural e da
desigualdade regional, as disparidades provocadas pelo capitalismo, emergncia dos movimentos sociais
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Diante disso, o modelo de desenvolvimento centralizado e fundado na perspectiva setorial

at ento preconizado pelo Estado abandonado, em virtude do reconhecimento dos seus limites
na capacidade de ordenar e planejar o territrio. E, em seu lugar, o enfoque territorial acena como
um novo caminho para a ao do Estado na criao e implantao das polticas pblicas (Carrire
e Cazella, 2006; Schneider, 2006).6

4. Abordagem territorial na elaborao de polticas pblicas para o mundo rural:

Algumas observaes

A substituio do enfoque setorial pela abordagem territorial figura, sobretudo, entre os

atores preocupados com o desenvolvimento rural. Ora, nos projetos de desenvolvimento
formulados e implementados dentro da perspectiva setorial, tanto a agricultura quanto o campo,
freqentemente, eram vistos de forma subordinada e dependente do crescimento industrial
(Cunha, 2007). No entanto, medida que a abordagem territorial foi ganhando espao como
perspectiva para a construo de polticas pblicas, os debates a respeito do papel da agricultura e
do campo tambm sofreram alteraes (Schneider, 2006).
Neste sentido, a abordagem territorial promoveu a superao do enfoque setorial das
atividades econmicas (agricultura, indstria, comrcio, servios, etc.) e suplantou a dicotomia
espacial entre o rural versus urbano ou o campo versus cidade. (Schneider, 2006: 11). Assim,
para Abramovay (2007:8) os estudos rurais beneficiam-se (...) desta abordagem e estimulam a
percepo de que o meio rural vai muito alm da agricultura e que a compreenso de sua
dinmica exige que se analise a maneira como nele interagem os diferentes atores sociais.
Cunha (2007) acrescenta que esta nova abordagem na formulao de polticas pblicas
traz consigo uma proposta de revalorizao do rural, baseada em uma nova concepo do
desenvolvimento scio-econmico. Por conseguinte, segundo este autor,

O campo passa a ser percebido e valorizado tendo em vista quatro dimenses centrais:
a) como espao produtivo, no apenas de atividades agrcolas e agro-industriais; b)
como espao de residncia tanto para rurais quanto para urbanos; c) como espao
de servios (lazer, turismo, etc.); d) como espao patrimonial, base de estabilidade
das condies de subsistncias, valorizado pela preservao dos recursos naturais e
culturais (Cunha, 2007: 167-168).

Dito isto, verifica-se que polticas pblicas calcadas na abordagem territorial

compreendem um conjunto de aes, mecanismos e estratgias endgenas, desencadeadas por
atores locais / regionais em interao com as demais escalas de gesto (Rambo e Filippi, 2008).
Deste modo, o enfoque territorial na construo de polticas pblicas para o mundo rural
considera que o nvel mais adequado de tratamento conceitual e analtico para os problemas
concretos que ocorrem nesta rea deve ser o espao de atuao em que se do as relaes sociais,
econmicas, polticas e institucionais. Logo, o seu contedo pode ser entendido como territrio

fundamentados na construo de identidades, dentre outros, configuram-se tambm em aspectos decisivos para
reavivar a discusso de desenvolvimento territorial.
6
De acordo com Delgado et al, (2007:16) um dos resultados da instaurao da abordagem territorial a partir dos
anos 1990 no Brasil foi a (...) multiplicao de agncias e de programas federais, estaduais e municipais - para a
territorializao das polticas pblicas sem a existncia de uma poltica nacional de territorializao munida de
mecanismos institucionais capazes de estimular o dilogo e a articulao coerente entre agncias e programas/aes
nos diversos territrios, definidos a partir de diferentes critrios.
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construo de polticas pblicas para o campo.

(Schneider, 2006). Neste sentido, Brando (2007) defende que pensar polticas pblicas por meio
da tica territorial passa por articular atores, escalas, arenas, nveis e instncias que se encontram
imbricados.
Carrire e Cazella (2006) acrescentam, ento, que um dos principais objetivos da
abordagem territorial o de revelar recursos inditos em um determinado territrio, da seu
carter inovador. Por isso, pressupe a articulao de saberes heterogneos a partir de novas
formas de cooperao. Para tanto, os atores de um territrio so conclamados a auxiliar e
construir projetos e iniciativas, tornando-se co-responsveis pelos mesmos (Schneider e
Tartaruga, 2004). Diante disso, observa-se que esta abordagem fundamenta-se em elementos que
no estavam presentes nas polticas que tinham cunho eminentemente setorial. Portanto,

Na perspectiva territorial, as dicotomias e os antagonismos so substitudos pelo

escrutnio da diversidade de aes, estratgias e trajetrias que os atores (indivduos,
empresas ou instituies) adotam visando sua reproduo social e econmica. No h
determinismo de qualquer ordem ou evoluo predeterminada, pois a viabilizao dos
atores e dos territrios depender do modo particular e especfico de cada tipo de
interao, das decises e racionalidades (Schneider, 2006: 11).

Neste contexto, as funes do poder pblico e das instituies que atuam no campo so
transformadas: as polticas centralizadas do lugar parceria e participao da sociedade. Por
isso, ganham destaque iniciativas como:

(...) A valorizao da participao dos atores da sociedade civil, especialmente ONGs e

os prprios beneficirios; a redefinio do papel das instituies; e cresce a importncia
das esferas infranacionais do poder pblico, notadamente as prefeituras locais e os atores
da sociedade [civil] (Schneider, 2006: 10).

Deste modo, Cunha (2007) destaca que a abordagem territorial apia-se em um fenmeno
caracterstico aos territrios, qual seja, a proximidade social dos atores. Tal proximidade se
configuraria em uma possibilidade de dinamizao dos processos de desenvolvimento, na medida
em que facilitaria a disseminao de ideias, mtodos e inovaes entre os mesmos.
Diante disso, Leite (2005) apud Delgado et al (2007: 25) enfatiza que, comumente, a
participao um elemento to caro abordagem territorial vista como uma chave mgica
para ampliao de processos de democratizao e garantia de maior eficincia das polticas
pblicas. Por conseguinte, Carrire e Cazella (2006) observam que a elaborao e
implementao de polticas pblicas de carter territorial pressupem o estabelecimento da
cooperao entre atores, muitas vezes dotados de interesses divergentes. Por isso, preciso
considerar a dimenso conflitiva que permeia todo este processo, alm de se levar em conta que o
territrio no por excelncia um espao em que predomina harmonia, j que abrange,
sobretudo, relaes de poder.
Finalmente, Rambo e Filippi (2008: 144) afirmam que o maior desafio na construo de
polticas pblicas apoiadas na abordagem territorial refere-se, justamente, a essa capacidade de
fomentar a participao, uma vez que:

Considerando-se regies rurais, (...), distantes geograficamente e margem dos

interesses dos grandes centros industriais e de tomada de deciso do pas, questiona-se:
em que medida a participao dos atores locais, seja sociedade civil, Estado ou mercado
efetiva ou mesmo almejada por tais atores? Tero os atores locais coletivos,
capacidade de responder s expectativas de lhe que so depositrias?
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construo de polticas pblicas para o campo.

Ao mesmo tempo, para estes autores, diante do importante papel que a abordagem
territorial assumiu na construo de polticas pblicas para o campo, emerge outra pergunta com
a qual terminamos este trabalho: diante da conjuntura derivada dos acontecimentos vivenciados
pelo Brasil, aqui aludidos, a exemplo do processo de descentralizao e ascenso do iderio
neoliberal, se no for pela via da participao social (...) da escala local e da sociedade civil,
como pensar polticas pblicas para o campo brasileiro atualmente? (Rambo e Filippi, 2008:
144). Assim, concordamos com Rambo e Filippi (2008), que consideram que tal participao,
apesar dos desafios para a sua implementao, figura ainda como um elemento fundamental para
a construo de polticas pblicas, por excelncia, territoriais.

5. Consideraes Finais

Conforme salientado, a abordagem territorial na construo de polticas pblicas no Brasil

emerge a partir da constatao dos limites do enfoque setorial at ento preconizado pelo Estado
para este fim. Isto se d em virtude de um conjunto de acontecimentos vivenciados pelo pas a
partir de meados da dcada de 1980 e, especialmente, nos anos 1990.
Dentre estes acontecimentos se destacam as alteraes no papel do Estado brasileiro,
decorridas da adoo do iderio neoliberal, bem como em virtude da implantao do processo de
descentralizao de suas atividades em que o mesmo abandou o posto de indutor e assumiu o
papel de regulador das polticas pblicas. Acrescido a estes fatos, figura a inteno
democratizante associada criao, tambm neste perodo, de diversos espaos pblicos de
participao povoados por ONGs, movimentos sociais, etc., que almejavam, atravs de suas
aes, promover uma alterao nas relaes entre sociedade e Estado, haja vista o fim da ditadura
militar.
Deste modo, este novo enfoque, sobretudo, para o campo, pressupe a criao de um
conjunto de estratgias, por sua vez, fundamentado na articulao e participao dos diferentes
atores que se encontram no interior de um determinado territrio. Neste sentido, mais que carter
espacial, o territrio entendido nesta abordagem como a varivel central para a implementao
das polticas pblicas considerado o lcus em que se constituem diversas relaes de poder.
Portanto, refere-se no apenas ao espao fsico, mas ao plano em que ocorrem as interaes entre
os sujeitos.
Na medida em que adota-se um conceito de territrio, por excelncia, erigido a partir das
interaes entre os atores, a ideia de participao assume um papel fundamental na elaborao de
polticas pblicas. Todavia, verifica-se que esta consiste ainda no principal desafio colocado
adoo da abordagem territorial, tendo em vista o questionamento acerca das estratgias mais
adequadas que seriam capazes de garanti-la, a fim de que as polticas pblicas sejam implantadas
de forma mais democrtica e eficiente. Ao mesmo tempo, acredita-se que apesar destes desafios,
no atual estgio que o pas se encontra, dificilmente torna-se possvel desconsiderar este
elemento.

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