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Programa de ajuste estructural

Patxi Zabalo

Conjunto de medidas de poltica econmica basadas en la austeridad y


en la liberalizacin de la economa para posibilitar el saneamiento
financiero y un futuro crecimiento econmico.

Normalmente, un Programa de Ajuste Estructural (PAE) es la condicin


impuesta por el FMI y/o el BANCO MUNDIAL a un pas para otorgarle respaldo
financiero destinado a afrontar un grave problema de pagos
internacionales. Se trata de una receta nica y de pretendida validez
universal que se aplica con independencia de la situacin particular de
cada pas. A ella se han sometido ms de 90 pases del Sur y del Este
durante las dos ltimas dcadas del siglo XX, lo que da una idea de su
importancia. Los PAEsurgieron a comienzos de los aos 80, como
respuesta de las instituciones de Bretton Woods a la crisis de la deuda
externa del TERCER MUNDO, y luego se extendieron a los pases del Este tras
la debacle de las economas del bloque sovitico. Los PAE obedecen a
una concepcin extremadamente ortodoxa de la poltica econmica, que
aos ms tarde sera bautizada por sus propios impulsores como
el consenso de Washington, pretendiendo dar a entender su universal
aceptacin por parte de los expertos en desarrollo econmico. Sin
embargo, esto no era cierto, pues desde el principio surgieron voces
crticas que denunciaron los terribles efectos econmicos y sociales que
acompaaban a la puesta en marcha de losPAE, si bien pasaron muchos
aos antes de que se les hiciera algn caso, dada la hegemona del
pensamiento nico neoliberal en esta poca.

1) La lgica del ajuste: poltica de estabilizacin y reformas


estructurales

Los programas de ajuste estructural comprenden medidas


estabilizadoras, que reducen la demanda, y medidas estructurales, que
actan sobre la oferta (Toussaint, 1998:137-160). La poltica de
estabilizacin intenta corregir lo que se consideran excesivos dficit de
los presupuestos pblicos y de la balanza de pagos, debidos a una
demanda superior a la oferta del pas. El retorno al equilibrio, concepto
bsico de la ortodoxia econmica, se conseguir mediante una poltica
de reduccin enrgica de la demanda, que ajuste el consumo interno del
pas a su capacidad de produccin. Esta intervencin macroeconmica
debe dar sus frutos en el corto plazo (uno o dos aos), utilizando
instrumentos de poltica monetaria y presupuestaria. Se trata en
definitiva de un verdadero plan de austeridad, de un ajuste recesivo,
que conduce a una interrupcin o incluso a una cada en el crecimiento
del producto nacional.

Por su parte, las polticas estructurales buscan adaptar las condiciones


de la oferta de la economa, de manera que posibiliten un crecimiento
econmico a medio o largo plazo. Dentro de la ortodoxia neoliberal, la
mejor forma de estimular el crecimiento de la produccin interna es
favorecer el libre juego del mercado, permitiendo que la iniciativa
privada asigne los recursos donde encuentre mejores perspectivas de
beneficio. Se tratar, por tanto, de liberalizar la economa, abrirla al
exterior y disminuir la presencia del sector pblico.

Estabilizacin y reformas estructurales pueden, tericamente al menos,


ser fases sucesivas de un programa de ajuste estructural o actuar
simultneamente. Pero en cualquier caso son elementos
complementarios, de modo que, en la visin ortodoxa que domina las
instituciones de Bretton Woods, los inevitables sacrificios que impone la
estabilizacin se vern recompensados por un mayor crecimiento en el
marco de una economa saneada. Es decir, tras la purga presente y
palpable que supone el plan de austeridad (ya que antes se ha vivido
por encima de las posibilidades), el ajuste estructural posiblemente
traer en un futuro ms o menos cercano un producto mayor (lo que, de
ser cierto, no implica que su distribucin sea ms equitativa).

Para reducir bruscamente la demanda se utilizan prioritariamente


instrumentos de poltica monetaria y presupuestaria. En cuanto a la
primera, se restringe la oferta monetaria interna, contrayendo el crdito
para evitar presiones inflacionarias. En materia presupuestaria, a fin de
disminuir el dficit pblico, se acta contundentemente para reducir el
gasto pblico corriente sea ste de personal (mediante despidos y
rebajas salariales), de funcionamiento (sanidad, educacin),
subvenciones al consumo de bienes esenciales (pan, transporte
colectivo), o subvenciones de explotacin a las empresas pblicas. Y
aunque no es en principio lo recomendado, tambin suele reducirse el
gasto pblico en inversin para poder alcanzar los objetivos previstos.
Del lado del ingreso se deberan tomar medidas que lo aumentaran,
mejorando la eficacia recaudadora o reformando el sistema impositivo,
pero sus efectos a corto plazo son mucho menos visibles. Por ello, el
ajuste presupuestario descansa normalmente en el lado del gasto.

Para estimular y reorientar la oferta, el conjunto de medidas es muy


amplio y variado segn el pas de que se trate, pero la gama de
instrumentos utilizados se parece mucho en todos los casos. El tipo de
cambio debe adaptarse a las condiciones de mercado, lo que supone la
devaluacin de la moneda nacional. El rgimen de intercambios
exteriores debe liberalizarse, es decir, abrir el mercado interno a la
competencia internacional eliminando las barreras a la importacin, al
tiempo que se suprimen las subvenciones e impuestos a la exportacin.
As, el sistema de precios interno se aproximar al del mercado mundial,
desapareciendo las producciones no competitivas y reorientndose los
recursos hacia los sectores exportadores ms rentables. Adems, debe
reestructurarse el sector pblico, lo que se traduce normalmente en la
privatizacin de las empresas potencialmente rentables y el
desmantelamiento de otras. Tambin hay que suprimir las trabas
institucionales y administrativas que dificultan la inversin privada, esto
es, flexibilizar el mercado de trabajo, reducir las cotizaciones
empresariales, etc. Todo ello acompaado de medidas que faciliten la
inversin extranjera, tales como la liberalizacin de los movimientos de
capitales. En definitiva, liberalizacin interna y retorno a las leyes del
mercado, junto con apertura al mercado mundial y liberalizacin
externa: con ello se estimular la mejor asignacin posible de los
recursos productivos.

2) Los verdaderos objetivos y resultados de los PAE

Visto de otro modo, un programa de ajuste estructural del FMI y/o del
Banco Mundial trata de conseguir el generar los excedentes en divisas
necesarios para que el pas pague el servicio de su deuda externa. Para
eso, la poltica de contraccin de la demanda contribuye a reducir las
importaciones, y la reorientacin de la produccin hacia la exportacin
posibilita la obtencin de excedentes en la balanza comercial. Adems,
todos los elementos desreguladores facilitan el acceso al mercado de
ese pas por parte de las empresas de los pases desarrollados, bien sea
mediante la exportacin de sus productos, bien sea mediante la
inversin directa y consiguiente instalacin en el pas, por la va de las
privatizaciones o al margen de ella. Es decir, los programas de ajuste
estructural favorecen los intereses de las empresas multinacionales y
bancos del Norte, lo que no debe sorprender cuando se tiene en cuenta
quin controla las instituciones de Bretton Woods.

Los programas de ajuste estructural han sido objeto de muy variadas


crticas por los efectos que producen sobre las economas en las que se
vienen aplicando. Hay un tipo de crtica radical que cuestiona su propia
existencia, negando a los organismos externos legitimidad alguna para
condicionar la poltica econmica de pases soberanos. Otras crticas
importantes a los programas de ajuste han venido de instituciones
internacionales como UNICEF o la OIT, que, sin cuestionar la necesidad de
las reformas estructurales y que stas requieren una asistencia tcnica y
financiera internacional, discrepan con el FMI y el Banco Mundial sobre
los objetivos prioritarios y los medios que se deben utilizar.

En efecto, ya en 1987 se public un estudio encargado por UNICEF bajo


el significativo ttulo de Ajuste con rostro humano, con la loable
intencin de promover el crecimiento, protegiendo a los vulnerables
(Cornia et al., 1987). Este libro contiene una crtica demoledora sobre
los efectos negativos que los programas de ajuste estructural tienen
sobre los ms dbiles (pobres, mujeres, nios y ancianos). El estudio
de UNICEF sostiene que el ajuste no restablece el crecimiento, y que es
imprescindible incorporar la dimensin humana (proteccin de los ms
dbiles, nutricin, salud) como un objetivo explcito del ajuste. Sostiene
tambin que, frente al ajuste recesivo en el Sur, se impone realizar
cambios que conduzcan a un suficiente nivel de vida, de inversin y de
proteccin de las necesidades humanas, as como que el ajuste debe
darse tambin en los pases desarrollados y en el sistema internacional.
Se insiste igualmente en que el ajuste debe adaptarse a cada caso
concreto, puesto que no existe una receta nica, como habitualmente
dan a entender el FMI y el Banco Mundial.

Numerosas investigaciones posteriores han reforzado esas crticas,


subrayando la primaca del bienestar de las personas sobre los posibles
beneficios futuros de un brutal ajuste macroeconmico, que se aplica a
modo de receta universal sin tener en cuenta las circunstancias
especficas de cada pas. Y sin extraer, adems, las lecciones que
derivan de las polticas de desarrollo aplicadas por varios pases del
Sudeste asitico durante el ltimo cuarto de siglo, cuyo indiscutible xito
contrasta con los resultados del ajuste estructural y se basa en recetas
bien distintas a la preconizada por las instituciones de Bretton Woods
(Watkins, 1999). Sin embargo, esas crticas apenas han hecho mella en
la prctica de ambas instituciones, aunque, a diferencia del FMI, que
apenas ha cambiado su discurso, desde principios de los aos 90 el
Banco Mundial ha suavizado un poco el enfoque neoliberal ms radical
de los 80. Pero, en la prctica, ambas instituciones se vienen limitando a
disear redes de proteccin social para proteger a grupos muy
vulnerables de los perjuicios ocasionados por la aplicacin de sus
propios programas de ajuste.

Por ello, los programas impuestos por el FMI y el Banco Mundial siguen
contribuyendo a acentuar muchas de las repercusiones negativas que la
asimetra de las relaciones internacionales provoca en las reas
perifricas de la economa mundial, ya que sus efectos estn muy lejos
de ser los pretendidos (Arrizabalo, 1997). En cuanto al crecimiento
econmico, en muchos casos ha resultado un verdadero fracaso, como
en el frica Subsahariana o en el Este de Europa, y en otros la
recuperacin que se atisba no se asienta sobre bases slidas. Esto se
debe en gran medida a una de las grandes vctimas de estos programas:
la inversin, juzgada imprescindible, siempre tiende a sucumbir a manos
de la resolucin de lo inmediato, el pago del servicio de la deuda
externa. Dicho de otro modo, priman los intereses de los pases
desarrollados, que utilizan al FMI y al Banco Mundial para poder cobrar,
sobre el crecimiento futuro de los subdesarrollados.

Lo ms grave es que, llegue o no llegue el crecimiento, los costes


socioeconmicos, ecolgicos e incluso polticos estn garantizados. Los
programas de ajuste acentan las desigualdades distributivas,
cebndose en los y las ms vulnerables, y deterioran elementos
esenciales de la vida humana, como son el acceso a la educacin, la
salud y el empleo. Al mismo tiempo agudizan la degradacin del medio
ambiente, al incentivar la sobreexplotacin de los recursos naturales y
dificultar la proteccin de los ecosistemas. Es decir, privilegian los
intereses inmediatos de los poderosos del Norte frente a la perspectiva
de unDESARROLLO HUMANO y un DESARROLLO SOSTENIBLE para el conjunto del planeta. P.
Z.

Bibliografa

Arrizabalo, X. (ed.) (1997), Crisis y ajuste en la economa


mundial. Implicaciones y significado de las polticas del FMI y el
BM, Editorial Sntesis, Madrid.
Cornia, G. A., R. Jolly y F. Stewart (eds.) (1987), Adjusment with
a Human Face, Oxford University Press, Oxford.
Toussaint, E. (1998), Deuda externa en el Tercer Mundo: las
finanzas contra los pueblos, Nueva Sociedad, Caracas.
Watkins, K. (1999), Crecimiento econmico con equidad.
Lecciones del Este Asitico, Intermn, Barcelona.