Anda di halaman 1dari 15

LA TICA EN EL SENO DEL PARLAMENTO:

TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS


Alex Sols1

INTRODUCCIN

Todo poder pblico proviene del pueblo; por eso, Abraham Lincoln define la
democracia como el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Esta caracterstica
constituye la clave del gobierno democrtico. De su plena comprensin y prctica
cotidiana dependen el respaldo popular, la legitimidad de los gobernantes y -si se quiere- la
supervivencia misma de la democracia.
En ese sentido, los gobernantes, funcionarios y en general los servidores pblicos,
se encuentran obligados a trabajar en favor del bien comn, la libertad, la igualdad, la
justicia y la solidaridad social; a comprometerse a gestionar y emprender los negocios,
orientados por los mandatos que emanan de la Constitucin y las leyes, as como por los
principios de eficiencia, eficacia, transparencia y honestidad.
De esa relacin -un gobierno que sale del pueblo y un sistema poltico
comprometido con ciertos ideales y objetivos ticos polticos- se origina y fundamenta la
obligacin, para quienes gobiernan, de rendir cuentas y someter a evaluacin los resultados
de sus actos. El gobierno democrtico debe ejercerse con responsabilidad, es decir, quienes
gobiernan deben responder desde el mbito penal, civil, disciplinario y poltico por su
conducta en la gestin de los negocios pblicos.
Desde ese marco de referencia, este ensayo ausculta sobre el problema de la
transparencia, la honestidad y la rendicin de cuentas de los diputados. Tradicionalmente,
en el nivel acadmico y jurdico, se establece la necesidad de poner en prctica un
mecanismo para vigilar, supervisar, evaluar y controlar el ejercicio del poder, de manera
particular el del Poder Ejecutivo, pero no sucede igual al controlar y pedir cuentas a los
diputados. Quin pide cuentas a los padres de la Patria? Nadie. Esa es una deficiencia
grave.
Todas nuestras constituciones asignan al parlamento la funcin de control poltico,
pero no se encuentran normas -y si existen no se cumplen- lo suficientemente claras y
contundentes que obliguen a los diputados a actuar acordes con las obligaciones tico-
polticas que les exige el sistema democrtico.
Si realmente se pretende depurar el ejercicio del poder pblico, si realmente se
quiere avanzar en serio en la lucha contra la corrupcin, resulta obligatorio ampliar los
conceptos tradicionales de transparencia y rendicin de cuentas, limitados hasta hoy solo al
Poder Ejecutivo. La transparencia y la rendicin de cuentas constituyen una exigencia para
1
Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Latinoamericana de Ciencia y Tecnologa en convenio
con la Universidad Complutense de Madrid; mster en Public Policy por la Universidad de Duke, Estados
Unidos; licenciado en Derecho y Notario Pblico por la Universidad de Costa Rica; consultor; profesor de
Derecho Constitucional, Teora del Estado, Derecho Pblico, Derecho Parlamentario y Control Poltico, y
diputado del periodo 1986-1990. Escribe comentarios para la pgina Opinin del peridico La Nacin; es
autor de varios artculos monogrficos; adems, ha escrito los siguientes libros: El Poder Constituyente, su
naturaleza y desarrollo histrico en Costa Rica (1982); Trfico de drogas, consecuencias y soluciones
(1989); El control parlamentario (1995); Gua prctica del control parlamentario (1989); El control poltico
y el control jurisdiccional (1990); La dimensin poltica de la justicia constitucional (2000), y Reyes sin
corona, rendicin de cuentas y evaluacin de resultados (2002). En 1995 recibi el Premio Nacional de
Ensayo Aquileo J. Echeverra, y en 2000, el Premio Alberto Brenes Crdoba.
todos los servidores pblicos, incluyendo, como es obvio, a los diputados. Es tiempo de
rectificar la distorsionada imagen que de s mismos han construido los parlamentarios
latinoamericanos; imagen que a la larga los ha llevado -como si fuesen pequeos reyes sin
corona- a actuar desvinculados del sentido de la obligacin y la responsabilidad, el cual
debera imperar siempre en un gobierno democrtico.
En este ensayo se defiende la tesis de que resulta imposible mantener una
democracia slida y fuerte con unos parlamentarios irresponsables y dbiles; que se carece
de autoridad moral para pedir cuentas a otros, si no se tiene la casa limpia y en orden, o que
resulta incongruente demandar de otros lo que no se est dispuesto a dar: un compromiso
con el trabajo, la eficiencia, la honestidad, la transparencia y la responsabilidad. La
democracia es mucho ms que unos cuantos procedimientos para la eleccin peridica de
quienes gobiernan.
As pues, en momentos cuando el Parlamento sufre su mayor crisis de credibilidad y
legitimidad por falta de representatividad, corrupcin e ineficacia, es preciso preguntarse:
a) A quin rinde cuentas la institucin del Parlamento y los parlamentarios en su
condicin personal?
b) Cmo se instrumenta la tica parlamentaria? Se ha asignado importancia a los
cdigos de tica?
c) Cmo funcionan los comits de tica parlamentaria?
d) Constituyen los principios de inviolabilidad e inmunidad parlamentaria un
obstculo en la lucha contra la corrupcin?
e) Cul es el papel de las organizaciones no gubernamentales en la lucha contra la
corrupcin dentro del Parlamento?
Para efectos de desarrollar los temas aqu planteados, la exposicin se ha dividido
en cinco secciones: la primera se refiere al tema de la democracia y la rendicin de
cuentas; la segunda, al problema tico y la rendicin de cuentas por el Parlamento y en l;
la tercera, al problema tico y las inmunidades parlamentarias; la cuarta, a los comits de
tica y los cdigos de tica parlamentaria y, la ltima, al problema tico y otros actores
como la sociedad civil y los medios de comunicacin colectiva. El ensayo concluye con
una corta reflexin sobre los temas examinados.

I. LA DEMOCRACIA Y LA RENDICIN DE CUENTAS


El gobierno democrtico ha de ejercerse de manera transparente y abierta hacia los
ciudadanos; esto implica la obligacin de los gobernantes de dar cuentas por sus actos ante
los gobernados, es decir, ante quienes se benefician de las consecuencias de sus decisiones
o sufren por ellas.
La democracia no existe para cualquier propsito; su fin ltimo es la persona
humana y todo el andamiaje institucional que la soporta, incluyendo la eleccin peridica
de los gobernantes, que ha sido construida para su servicio.
De ah surge nuestra predileccin por el concepto de democracia legado por
Abraham Lincoln. Declarar que la democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y
para el pueblo, no solo implica destacar que el pueblo es forjador de su propio destino,
como fuente originaria del poder pblico, sino tambin que los gobernantes o
representantes populares tienen la obligacin de rendir cuentas por sus actos.
La sabidura del sistema republicano, advierte Madison en El Federalista, estriba
tanto en el hecho de que el poder deriva del pueblo, como en que, a quienes se le confiere,
se encuentran compelidos a seguir dependiendo y respondiendo ante el pueblo.
En esa elemental relacin se funda el derecho de los ciudadanos para pedir cuentas,
evaluar y exigir responsabilidades a quienes gobiernan. A partir de este derecho, se origina
la obligacin de los representantes populares, funcionarios y servidores pblicos en general,
de explicar en qu y cmo se ha invertido el dinero de los contribuyentes, las razones que
justifican las diferentes polticas pblicas, as como la eficiencia, eficacia y honestidad con
que se manejan las polticas y los negocios pblicos.
Por qu tales exigencias? Se plantean varias explicaciones. Aqu interesa
ocuparse solo de una. Se acepta, de manera generalizada, la existencia de un elemento
patolgico inherente a todo proceso de poder. En tal sentido, Lord Acton sostiene: El
poder tiende a corromper y el poder absoluto a corromper absolutamente. Eso implica
que el ejercicio del poder debe limitarse y controlarse porque, como dice Karl Loewenstein,
rara vez, por no decir nunca, ha ejercido el hombre un poder ilimitado con moderacin y
comedimiento. El poder lleva en s mismo un estigma, y slo los santos entre los
detentadores del poder (...) seran capaces de resistir la tentacin de abusar de l".2
Por tal razn, la teora constitucional ha elevado a mxima categora los temas de la
fiscalizacin, la supervisin y el control del ejercicio del poder. Tanto es as que no se
podra concebir un sistema constitucional, si este no se construye a partir de un amplio
sistema de limitaciones y controles al ejercicio del poder poltico y administrativo.
En congruencia con lo anterior, en todas nuestras constituciones se establece, de una
u otra forma, por un lado, que la soberana reside en la nacin y que el poder proviene del
pueblo y, por el otro, el principio de legalidad, que significa que todas las actuaciones de
los funcionarios pblicos deben estar autorizadas y reguladas por norma escrita, es decir,
sometidas a la Constitucin Poltica, a la ley y en general a todas las normas del
ordenamiento jurdico.
De este mandato constitucional, de ese principio fundamental de la democracia, se
concluye que, en ese sistema poltico, todos los aspectos de la administracin pblica
deben ser transparentes y estar abiertos al escrutinio pblico.3 Por ello es que el
ordenamiento jurdico dispone -segn hemos dicho- de un amplio y variado espectro de
mecanismos de fiscalizacin y control al ejercicio del poder poltico.
Tal diversidad se encuentra, por un lado, en los objetos susceptibles de control,
verbigracia, las normas jurdicas, los actos polticos, la actividad de los poderes del Estado
y de la Administracin Pblica en general; por otro, son varios los sujetos que pueden
ejercer el control, como los tribunales de justicia, los tribunales constitucionales, los
tribunales de cuentas, las auditoras, los parlamentos, las defensoras de los habitantes, los
medios de comunicacin colectiva, los grupos de presin o inters y los ciudadanos o ms
propiamente la opinin pblica.
Adems, el control posee muy variadas modalidades: control previo y posterior de
legalidad, de constitucionalidad, de oportunidad, de eficacia e incluso de absoluta libertad
en la apreciacin de los medios, como sucede con el control poltico o parlamentario. Por
ltimo, tambin son diversos los efectos que conllevan los diferentes mecanismos de

2
Para un mayor desarrollo de este tema, puede consultarse el libro de este autor: El Control Parlamentario.
San Jos, Costa Rica, Programa de Desarrollo Legislativo, 1995. Pp. 23 y ss.
3
Declaracin de principios y plan de accin aprobado por la Cumbre de las Amricas, realizado en Miami en
1994.
exigencia de responsabilidad o control del ejercicio del poder: penales, civiles y
disciplinarios, polticos, sociales y morales.4
En teora, a pesar de sus diferencias, ningn medio de control es ms importante que
otro, puesto que todos tienen el propsito comn de controlar y limitar el ejercicio del
poder, garantizar la plena vigencia del derecho constitucional, asegurar el respeto por los
derechos humanos y permitir la vigencia de la democracia real.
Segn lo expuesto, la democracia debe ejercerse de manera responsable. Si el poder
proviene del pueblo, quienes gobiernan poseen el imperativo de responder por el ejercicio
del poder ante los gobernados.
Se advierte que para ello no basta con que los representantes populares y los
funcionarios pblicos cumplan con la ley, pues esa es una condicin necesaria pero no
suficiente. Se requiere adems que los gobernantes trabajen en funcin del compromiso
tico poltico del sistema democrtico con el bien comn, la libertad, la igualdad, la justicia
y la solidaridad social.
Pero an as no es suficiente. El gobernante democrtico tambin est
comprometido con la forma como se hacen las cosas. Esto lo obliga a ser eficiente, austero,
eficaz, honesto y, como consecuencia, surge la obligacin -gobierno responsable- de rendir
cuentas a los ciudadanos, a quienes se debe todo el poder y de donde este proviene.
De acuerdo con lo anterior, para que hoy se pueda hablar en serio de democracia, no
es suficiente conformarse con que los representantes populares y los funcionarios pblicos
cumplan con la ley; es imperativo, adems, que el trabajo se desempee de cierta manera:
con eficiencia, eficacia, austeridad y honestidad, de todo lo cual los servidores pblicos
deben rendir cuentas a los ciudadanos.
No obstante, segn la lgica poltica de esta premisa de los gobiernos democrtico-
constitucionales, con tristeza se enfatiza que en nuestros pases existe una gran distancia
entre lo que se escribe en la teora y se regula en las constituciones, y lo que se produce en
la realidad. Aunque cabra establecer excepciones e importantes diferencias a partir del
anlisis particular de cada pas, es posible generalizar que en Latinoamrica se sufre de
grandes incongruencias entre la concepcin y el ejercicio del poder poltico.
La praxis poltica demuestra que muchos de nuestros presidentes, diputados,
magistrados, ministros y, de ah para abajo como en cascada, los funcionarios pblicos,
terminan comportndose como pequeos Luis XIV, como pequeos reyes sin corona, es
decir, desvinculados de cualquier obligacin a rendir cuentas y responder por sus fracasos,
abusos de poder y corruptelas.5
En todos nuestros pases existen acentuados niveles de ineficiencia, ineficacia,
corrupcin pblica, irresponsabilidad y falta de transparencia en el ejercicio del poder
poltico, as como en el cumplimiento de las competencias asignadas a los funcionarios y
servidores pblicos. De hecho, una buena parte del discurso poltico en los ltimos
tiempos, ha versado principalmente sobre esta temtica y resulta fcil constatar el
descontento ciudadano hacia quienes gobiernan y los partidos polticos.
Esa desafeccin e impaciencia se ha transformado paulatinamente en una creciente
y generalizada desaprobacin del electorado sobre el desempeo de los representantes

4
Sobre este particular, puede consultarse el libro de este autor: Control poltico y jurisprudencia
constitucional. San Jos, Costa Rica, CONAMAJ, 2000. Pp. 147 y ss.
5
Sobre este particular puede verse el libro de este autor: Reyes sin corona, rendicin de cuentas y evaluacin
de resultados. San Jos, Costa Rica, Impresiones Grficas del Este, S.A., 2002.
populares, as como de las instituciones pblicas, lo cual plantea serios desafos, tanto para
quienes han logrado por mucho tiempo vivir bajo el alero del sistema democrtico, como
para aquellos que apenas comienzan a construir los cimientos de ese sistema poltico.

II. EL PROBLEMA TICO Y LA RENDICIN DE CUENTAS DENTRO DEL


PARLAMENTO
Lamentablemente, los asuntos en el Parlamento no son diferentes. Los problemas
que hemos citado propios de la Administracin Pblica en general, tambin se producen en
el Parlamento.
Recientes diagnsticos, investigaciones, consultas, asesoras y seminarios sobre este
tema muestran un consenso generalizado sobre la falta de representatividad, la insuficiente
capacidad organizacional, la debilidad institucional, la ineficiencia y la corrupcin del
Parlamento, lo cual socava la credibilidad y legitimidad del Primer Poder de la Repblica6
para el cumplimiento de sus funciones.
Entre tales tareas, cabe citar la del control poltico o parlamentario. Se supone que,
mediante esta competencia constitucional, el Parlamento asume la obligacin de fiscalizar y
vigilar que los otros poderes pblicos, rganos, entes, as como sus titulares, cumplan con
los mandados originados en el ordenamiento jurdico. Adems, esa funcin permite a los
diputados determinar si las polticas pblicas satisfacen o no las aspiraciones del bien
comn, la libertad, la igualdad, la justicia, la solidaridad y el contenido tico poltico del
sistema democrtico y, por ltimo, si la administracin de los negocios y las obras pblicas
se ha realizado de conformidad con los principios de eficiencia, eficacia, austeridad,
transparencia y honestidad.
No obstante esa amplitud de propsitos, en la actualidad es comn escuchar que la
funcin del control poltico sufre una grave crisis, manifiesta de manera singular en la
incapacidad del Poder Legislativo para cumplir sus cometidos, para fiscalizar y evaluar
resultados, as como para pedir cuentas y exigir responsabilidades a quienes las deben.
Incluso se ha llegado a sostener que esta funcin constituye una especie en extincin.7
Sin entrar en detalles o profundizar sobre las posibles causas que debilitan la
funcin de control poltico a cargo del Parlamento, es ms que obvio suponer que una de
ellas se encuentra ntimamente relacionada con los altos niveles de corrupcin, el abuso y
los privilegios de que gozan algunos parlamentarios, as como con el incumplimiento de
sus propias funciones. Para exigir transparencia, investigar, pedir cuentas y denunciar a
otros, los mismos diputados tienen la obligacin de ser los primeros en dar ejemplos de
rectitud y correccin.
As pues, cmo los diputados van a criticar a los jerarcas de la Administracin
Pblica por su viajadera al exterior, si los diputados son los primeros en hacer turismo
legislativo? Cmo van a fiscalizar el rgimen de contratacin pblica en la
Administracin, si ellos mismos tienen a sus familiares y amigos en su cuerpo de asesores
o, para camuflar sus faltas en este sentido, los han colocado, con la venia del Presidente, en
el Poder Ejecutivo? Cmo van a revisar con lupa el Presupuesto de la Repblica, si ellos
mismos han amputado programas, tal vez de contenido social, haciendo transferencias o
6
PERINA, Rubn. El papel de la OEA en el fortalecimiento del Poder Legislativo: en Experiencias de
Modernizacin Legislativa en Amrica Central y Repblica Dominicana. Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, editado y compilado por Ronny Rodrguez. San Jos, Costa Rica, 1999. P. 15.
7
Para una mayor explicacin, vase SOLS, Alex. Reyes sin corona, rendicin de cuentas y evaluacin de
resultados. Op. cit. Pp. 137 y ss.
disponiendo de partidas presupuestarias, solo con el propsito de satisfacer demandas
"electoreras", cuando no, para actos de corrupcin? La conclusin es clara: si se tiene la
casa sucia, se carece de legitimidad moral para pedir a otros que limpien la suya.
Los problemas aqu citados, relativos a la falta de eficiencia y corrupcin, implican
dos consecuencias altamente perjudiciales para el sistema poltico:
Primero, el Parlamento pierde legitimacin para controlar a otros, lo cual es grave
en un sistema construido a partir de la independencia entre los poderes, del sistema de
frenos y contrapesos, as como de los controles recprocos.
Segundo, los diputados no autorrevisan o controlan sus actuaciones porque se saben
culpables de muchos actos relacionados con abusos, privilegios, desperdicio y corrupcin,
pero, adems, por una razn muy humana: no est en la mente del ser humano ser juez de
sus propios actos.
En estas condiciones, qu tenemos? Diputados indiferentes y complacientes, pero,
quizs, esperando de otros lo que no saben dar de s: un comportamiento honesto, eficiente
y comprometido con los grandes intereses del pas. A qu se reduce su papel de diputado?
A casi nada. A votar en silencio y a regodearse con sus privilegios, prerrogativas y
corruptelas.
En otro orden de ideas, cabe notar que en muchos pases no existe un adecuado
desarrollo de la garanta de transparencia del proceso parlamentario, con la publicidad
suficiente mediante la cual se le asegure al ciudadano, acceso al conocimiento de las leyes
desde su formulacin, pasando por su presentacin a la corriente legislativa, discusin,
aprobacin hasta su vigencia y aplicacin. Se destaca que, en esos casos, los ciudadanos,
los sectores laborales y empresariales, as como las organizaciones no gubernamentales,
inclusive los medios de comunicacin colectiva, carecen de los espacios polticos e incluso
fsicos adecuados, para participar e influir durante las etapas cruciales de toma de
decisiones en el proceso de la formacin de la ley.
De esta forma, se produce un fenmeno de lejana de los diputados con sus
comunidades y electores, de manera que el diputado no rinde cuentas, no informa sobre sus
tareas y no enfrenta a sus electores para al menos dialogar, de cuando en cuando, con ellos.8
Como resultado, se quiebra el mandato democrtico ms til y necesario: el de la
responsabilidad de los gobernantes y, en el caso particular que nos ocupa, la obligacin de
los diputados de rendir cuentas, de responder por sus actos ante sus representados, es decir,
ante quienes se benefician o sufren las consecuencias de sus decisiones.

III. EL PROBLEMA TICO Y LAS INMUNIDADES PARLAMENTARIAS


Por inmunidades parlamentarias se entienden dos de las condiciones o prerrogativas
tal vez ms clsicas del parlamentarismo: el principio de inviolabilidad o irresponsabilidad
parlamentaria y el principio de inmunidad parlamentaria.
Dichas prerrogativas son concedidas a los miembros del Poder Legislativo, no a
ttulo personal, sino en su condicin de diputados, es decir, en cuanto pertenecen al rgano
legislativo y, por tanto, representan la voluntad popular.

8
MUOZ, Hugo Alfonso. Relaciones parlamentarias con otros rganos del Estado. En: El Poder
Legislativo en la democracia y la integracin. Editado por Ronny Rodrguez y Marcelo lvarez, auspiciado
por la O.E.A. y el Parlamento Centroamericano. San Jos, Costa Rica, Unidad para la promocin de la
democracia de la O.E.A., 2001. P. 90.
Con las inmunidades no se persigue la proteccin de sus intereses personales, sino el
correcto ejercicio de las funciones parlamentarias; la finalidad es proteger la funcin de los
diputados respecto de la injerencia de otros poderes o cualquier otro inters espurio que
pudiere entorpecer su ejercicio. Las inmunidades protegen a los diputados frente a las
acciones represivas o judiciales, promovidas tanto por otros poderes como por particulares,
con el propsito de amordazar o neutralizar su efectivo trabajo, por ejemplo, el relacionado
con la funcin del control poltico.
En suma, la ltima ratio de las inmunidades parlamentarias pretende garantizar la
autonoma e independencia de la funcin parlamentaria. Por eso se acepta que el titular de
dichas prerrogativas sea el Parlamento, pues sin ellas sera imposible garantizar su
independencia y buen funcionamiento. Las inmunidades no son otorgadas como fines en s
mismas, sino como herramientas necesarias para que los diputados puedan cumplir de
manera fiel y puntual sus funciones.

La inviolabilidad o irresponsabilidad parlamentaria


Con la expresin inviolabilidad parlamentaria -freedom of speech para los ingleses,
irresponsabilit parlamentaire para los franceses, insindicabilit para los italianos- se
garantiza que los diputados no sean responsables de lo que dicen, escriben o ejecutan en el
ejercicio de sus funciones. Esta inmunidad cobija solo las manifestaciones y los actos
propios del ejercicio de la funcin. As pues, todo lo que se realice al margen de las
actividades propias de la funcin parlamentaria, queda excluido de la inmunidad.
La inviolabilidad o irresponsabilidad parlamentaria se caracteriza porque se otorga
con carcter absoluto, perpetuo e irrenunciable. Es absoluta, porque todos los actos y
opiniones de los diputados, vertidos en el ejercicio de su cargo, se encuentran cubiertos;
perpetua, porque la cobertura o proteccin se extiende hacia el futuro, inclusive despus de
la expiracin del mandato, e irrenunciable, porque la inviolabilidad protege un inters
superior de la nacin y no el inters de cada diputado.

La inmunidad parlamentaria
La inmunidad parlamentaria -freedom of arrest para los ingleses, inviolabilit para
los franceses, inviolabilit en italiano- garantiza que los diputados no puedan ser detenidos
ni procesados, salvo que fuesen sorprendidos in fraganti en la comisin de algn delito.
La inmunidad constituye un privilegio de orden procesal, dado que introduce un
elemento diferenciador respecto de los dems sujetos del ordenamiento jurdico, en cuanto
a la forma de requerir judicialmente a los diputados. Adems, la inmunidad no es perpetua;
nace y termina con el tiempo que transcurre desde que el diputado es declarado electo hasta
la finalizacin de su periodo constitucional.9

Abusos
No obstante su necesidad, las inmunidades parlamentarias se encuentran hoy, en el
derecho comparado, seriamente cuestionadas, como resultado de los abusos producidos en
la praxis, por parte de muchos diputados. Lamentablemente, las inmunidades propias y
necesarias para el ejercicio independiente de la funcin legislativa y la bsqueda del bien
comn, son confundidas a menudo, con la total inmunidad -que en la prctica se convierte

9
Para una mayor explicacin, vase HERNNDEZ VALLE, Rubn. Derecho parlamentario costarricense.
San Jos, Costa Rica, Investigaciones Jurdicas, S.A., 1991. Pp. 99 y ss.
en impunidad e indulgencia- del representante popular respecto de la ley, las reglas morales
que abriga la sociedad y otros deberes inherentes al cargo.
Las inmunidades parlamentarias solo deben servir para proteger a los diputados en
el fiel cumplimiento de sus labores, pero de ninguna manera como un manto protector de la
corrupcin.
Por su parte, la doctrina y en general los ordenamientos jurdicos, son contestes en
advertir que las inmunidades parlamentarias no cubren la responsabilidad disciplinaria de
los diputados; el diputado est obligado a cumplir con las normas de comportamiento y el
rgimen disciplinario que disponen la constitucin y el Parlamento.
Sin embargo, en los ordenamientos jurdicos de Amrica Latina, sobre este
particular se notan dos graves hechos. Por un lado, prcticamente no existen normas que
regulen el sistema disciplinario de los diputados. En tal sentido, los reglamentos no
disponen de un captulo de prohibiciones y sanciones a los diputados, por ejemplo, cuando
invoquen su cargo de diputado para efectuar asuntos personales y privados, o acepten
regalos, propinas, favores, donaciones, recompensas y cualquier otra clase de beneficios.
Por otro lado, cuando existen esas normas, los diputados evaden con extrema
facilidad sus responsabilidades, amparados en una concepcin equivocada de las
inmunidades parlamentarias o en el compaerismo y la amistad con quienes tienen la
obligacin de aplicar o valorar el rgimen disciplinario de los diputados.
Tal situacin ha provocado que las prerrogativas de proteccin y garanta de la
libertad e independencia, que se otorgan al parlamento como institucin y a los diputados
para facilitar su correcto y eficiente funcionamiento, se hayan convertido en privilegios que
resultan no solo contradictorios con principios constitucionales como la igualdad, sino
tambin en fuentes de crtica y desprestigio para la Asamblea Legislativa.
"As, resulta que el legislador no es tal para servir a su comunidad sino para
disfrutar de los beneficios econmicos y sociales que le depara tal funcin: los buenos
salarios, las jugosas dietas, los privilegios sociales y polticos, los beneficios econmicos
de prstamos bancarios fciles y exoneraciones de vehculos, los viajes y muchos otros
ms. El legislador no es tal para servir a su comunidad sino para servir a su partido, los
intereses de su partido, los proyectos de su partido, al margen de los intereses nacionales y
de los de las comunidades que los eligieron y que supuestamente representan".10 Todo lo
cual mina la credibilidad, la fe y la confianza institucional de los legisladores y del
parlamento.

IV. LOS COMITS DE TICA Y LOS CDIGOS DE TICA


PARLAMENTARIA
Como respuesta, primero al hecho de que el diputado no rinde cuentas ni es
evaluado por el resultado de su trabajo y, segundo, al flagelo de la corrupcin y la prdida
de la confianza ciudadana en la institucin del Parlamento, en los ltimos tiempos se ha
venido promoviendo con insistencia la aprobacin de cdigos de tica y la creacin de
comits de tica para regular la conducta en el seno de ese poder de la Repblica.
En estos momentos, se carece de informacin para determinar cuntos pases de
nuestro hemisferio han aprobado tales cdigos y, menos an, qu resultados prcticos se ha
obtenido de su aplicacin.

10
CASTELLANOS, Justo Pedro. La moral en la funcin pblica y la influencia de la poltica", en El Poder
Legislativo en la democracia y la integracin. Op. cit. P. 155.
No obstante, se podra especular -habra que comprobarlo empricamente- que de
existir, posiblemente la evaluacin no sera muy halagea, por una sencilla razn: la
aplicacin y sancin de las conductas exigidas en los cdigos de tica, en los proyectos de
cdigo, suele ser encargada a los propios parlamentarios.
Este simple hecho, al menos para la clase gobernante de los pases latinoamericanos,
tan acusada de corrupcin, complacencia e indiferencia hacia un contenido tico jurdico
del sistema democrtico, los deberes de honestidad, transparencia, eficiencia y rendicin de
cuentas, invita a creer que los diputados no seran muy diligentes a la hora de juzgar su
propia conducta. Ya se ha advertido lneas atrs: no se encuentra entre las capacidades del
ser humano, por lo menos de manera objetiva, la de ser juez de sus propios actos. Adems,
comprometen el trabajo de estas comisiones de tica otros factores de ndole poltica como
la disciplina partidaria, el amiguismo, las componendas y los compromisos polticos.
Sin embargo, con tales observaciones, tal vez demasiado especulativas, no se
pretende en modo alguno negar la importancia de los cdigos y comits de tica. Por
mucho, son mejores estos esfuerzos codificadores en el campo de la tica parlamentaria,
que como nos encontramos hoy, en una situacin de vaco normativo y falta casi absoluta
de consciencia tica.
El propsito de los cdigos de tica es definir una serie de reglas de conducta
dirigidas a instruir a los parlamentarios sobre la procedencia o no de una conducta desde el
punto de vista de lo que se considera bueno y malo, es decir, desde el punto de vista moral.
As pues, los cdigos de tica establecen, en primera instancia, los valores
fundamentales que han de orientar la actividad parlamentaria, por ejemplo, el bien comn,
la lealtad, la eficiencia, la probidad y la responsabilidad; tambin se definen deberes como
el de confidencialidad, imparcialidad y objetividad; adems, se establecen prohibiciones,
entre ellas el uso indebido de los recursos pblicos, el uso del poder oficial para beneficio
propio y recibir obsequios o recompensas por el ejercicio de un acto propio de la funcin.
Por ltimo, los cdigos de tica tambin previenen otros problemas relacionados con los
conflictos de intereses, la informacin financiera de los funcionarios, el problema de la
relacin entre el Gobierno y la empresa privada y el problema de la llamada puerta
giratoria.11
En tal sentido, los cdigos de tica resultan de importancia porque ofrecen
alternativas prcticas frente a conflictos concretos, promueven la adopcin de conductas
deseables y el rechazo de comportamientos indeseables; asimismo, pueden cumplir una
importante tarea en la orientacin de la conducta de los parlamentarios acerca de sus
deberes elementales, as como de educacin cvica para los ciudadanos en torno a lo que
pueden esperar y exigir de sus representantes.

Quin debera aplicar los cdigos de tica?


Se trata de un asunto sumamente serio. En la mayora de los pases, la aplicacin de
los cdigos de tica o, en todo caso, del rgimen disciplinario, cualquiera que sea, se
encuentra en manos de los propios parlamentarios, lo cual representa un grave problema.
Ya se ha advertido que el ser humano se encuentra en una posicin muy precaria para ser
juez de sus propios actos.

11
RAMREZ A. Marina. tica parlamentaria en Costa Rica. En tica parlamentaria en Centroamrica y
Repblica Dominicana. Editado por Ronny Rodrguez Chang. San Jos, Costa Rica, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, 2001. P. 77.
De ah que la autoridad que aplicar las reglas de conducta parlamentaria y
controlar su cumplimiento es una de las claves del xito de esos cdigos.12 En tal sentido
se ha dicho -opinin que compartimos- que la solucin ms acertada es la de dejar el
control en un rgano diferente o ajeno del controlado principio elemental en materia de
control y fiscalizacin-. La identidad entre controlador y controlado significa en s misma
un conflicto de intereses que debera evitarse.
La opcin podra ser una comisin de tica pblica, creada por el Parlamento, pero
con independencia y autonoma funcional. Esta comisin se encargara como mnimo:
primero, de elaborar una poltica de transparencia, honestidad y prevencin de la
corrupcin y, segundo, garantizar el cumplimiento del cdigo de tica pblica, en la
Administracin Pblica. Sera una comisin para toda la Administracin y no solo para el
Parlamento. Tambin podra pensarse en una sola para la Asamblea Legislativa. De
aprobarse este modelo, la clave de su xito estribar en la independencia de criterio y la
probidad de las personas designadas, quienes a travs de su accin debern demostrar que
no se encuentran en una posicin de subordinacin de ninguno de los poderes pblicos.13

Son suficientes los cdigos y comits de tica?


Aunque resulta incuestionable la necesidad de desarrollar todo un marco tico
jurdico para combatir el problema de la corrupcin, hemos de saber que en general los
cdigos, los comits y la represin penal no son suficientes. Estos instrumentos no
constituyen varitas mgicas. La corrupcin es un fenmeno multicausal para cuyo combate
nunca sern suficientes los instrumentos aqu analizados: cdigos y comits de tica. Ni
siquiera entre los especialistas existe acuerdo sobre qu hacer y cmo hacerlo.
Lo que s resulta claro es que las leyes por s solas no bastan para solucionar este
grave flagelo pues, aunque la Asamblea Legislativa apruebe una legislacin muy agresiva
en la lucha contra la corrupcin, si no existe una fuerte determinacin, por parte de los
funcionarios pblicos y otros actores de la vida privada, para erradicar ese problema, la ley
y los cdigos de tica pierden eficacia. Debemos entonces pensar en otras medidas
paralelas.

V. EL PROBLEMA TICO Y OTROS ACTORES


As como el pas no es responsabilidad exclusiva de los polticos, pues la poltica no
abarca todas las dimensiones del ser humano ni debe intentarlo, de la misma manera hemos
de coincidir con que la corrupcin no es un problema solo del Estado, sino de la sociedad
que se refleja en el Estado. Es un problema del cual los ciudadanos somos protagonistas y,
adems de protagonistas, vctimas. Por tanto, es un problema del Estado y de la

12
FERREIRA RUBIO, Delia Matilde. Marco Terico. En tica parlamentaria en Centroamrica y
Repblica Dominicana. Op. cit. P. 28.
13
Ibd. P. 54. En Estados Unidos la Ethics in Govermente Act, de 1978, cre la Oficina de tica
Gubernamental, cuyo director es designado por el Presidente con acuerdo del Senado, por el trmino de cinco
aos, aunque la tica parlamentaria es supervisada por el Select Committee on Ethics del Senado y del
Comitte on Official Standards of Conduct en la Cmara de Representantes. La Comisin Nolan, para Gran
Bretaa, incluy entre sus recomendaciones la creacin de un rgano independiente -Commissioner for
Standards- encargado de la formulacin de las reglas de conducta y la supervisin de su cumplimiento.
ciudadana.14 Es un problema de todos. Como dice sabiamente nuestro pueblo: tanto
peca el que paga por la peca como el que peca por la paga.
Es peligroso reducir o asociar el problema de la corrupcin nicamente con la clase
poltica. Al ciudadano le ha resultado muy cmoda esta posicin.
Tambin, para algunos polticos han resultado un gran negocio electoral los
enfoques populistas del problema moral. Tiene razn Lpez Calera al afirmar que no se
debe caer en la simpleza de "satanizar" la poltica. La corrupcin poltica, aunque tenga
sus especificidades, no es consecuencia de que los polticos son un grupo de degenerados o
que vienen de un planeta malvado.15 Los legisladores, en particular, y los gobernantes, en
general, son parte y producto de la sociedad en que vivimos.
Para un rgimen de opinin pblica, abierto y plural, que se construye a partir del
dilogo y el consenso, es peligrosa la sacralizacin de la poltica. Se amenaza la salud de
la democracia cuando se fomenta la intransigencia y la intolerancia; cuando se predica
que solo yo tengo la razn y que todos los que disienten se encuentran equivocados o son
malos. // Lo perfecto es enemigo de lo bueno y el poltico no debe aspirar a ser perfecto
sino bueno nada ms, esa es su condicin humana. Todo el mundo se equivoca y un error
no es una infamia, si quien lo comete no busca beneficios personales. Las actitudes
sectarias y los dogmatismos polticos impiden el dilogo, la convivencia pacfica y, en
consecuencia, la democracia.16
De acuerdo con lo anterior, la sociedad civil tiene una gran responsabilidad en la
lucha contra la corrupcin.

Participacin ciudadana
Nuestras constituciones, invariablemente, casi de manera potica declaran que el
poder proviene del pueblo. Esta hermosa declaracin implica: primero, que el pueblo es
forjador de su propio destino, como fuente originaria del poder pblico, y que los
gobernantes o representantes populares tienen la obligacin de rendir cuentas -al pueblo- de
todas sus actuaciones pblicas; segundo, que el pueblo, que los ciudadanos deberan
participar activamente en la definicin de las polticas pblicas, los planes, los programas y
los proyectos de desarrollo, en el nivel nacional, regional, departamental, municipal y
comunitario, as como en la verificacin, el control y la fiscalizacin de su ejecucin.
Esta participacin se debe, entre otras razones, a que los pueblos conocen mejor sus
necesidades y son ms cuidadosos, econmicos, flexibles y creativos que la dbil,
despreocupada, cansada y derrochadora burocracia estatal. Esto ha permitido en algunos
pases que, donde ha habido mayor participacin de las organizaciones de la sociedad civil
y las poblaciones en la solucin de los problemas pblicos, siempre hubo mayor eficacia,
eficiencia, transparencia, honestidad, rendicin de cuentas y evaluacin de resultados.
Se supone que donde hay mayor participacin de la sociedad hay mayor democracia
y, por ende, un mejor gobierno. As pues, la participacin ciudadana en la planificacin,
ejecucin y fiscalizacin integral de la gestin del gobierno y los negocios pblicos,
constituye una valiosa herramienta, asociada con la calidad de la democracia.
14
CASTELLANOS, Justo Pedro. Anlisis del caso de Repblica Dominicana. En La lucha contra la
corrupcin, causas y efectos de un problema regional. Editado por Ronny Rodrguez Ch. y Luis Vsquez C.
San Jos, Costa Rica, Unidad para la Promocin de la Democracia, 2001. P. 421.
15
"Corrupcin, tica y democracia. Nueve tesis sobre la corrupcin poltica". En LAPORTA, F. y
LVAREZ, S. La corrupcin poltica. Madrid, Alianza Editorial, 1997. P. 129.
16
SOLS FALLAS, Alex. Peridico La Nacin, jueves 19 de setiembre del 2002. P. 15.
Planteadas as las cosas, cabe formularse tres preguntas:

Es posible pensar en algn nivel de participacin de la sociedad civil, las


comunidades, los grupos organizados, en la lucha contra la corrupcin?

La respuesta es afirmativa. Los problemas del pas, las regiones, los departamentos,
los municipios y las comunidades no son responsabilidad exclusiva de quienes gobiernan o
trabajan en la funcin pblica. Ya hemos sostenido que lo pblico no abarca todo el ser
humano ni debe intentarlo.
El control, la fiscalizacin y en general la rendicin de cuentas por parte de quienes
nos representan, dependen en buena medida de ciudadanos responsables, de ciudadanos que
participan, de ciudadanos preocupados por los problemas de su comunidad -nacional o
local-, en suma, de ciudadanos que se interesan por la transparencia de los negocios
pblicos y denuncian los actos de corrupcin surgidos en su comunidad.
La democracia no debe entenderse solamente como un sistema que otorga derechos;
tambin exige deberes y obligaciones a los ciudadanos. Parafraseando a Anthony Giddens,
uno podra establecer como lema principal de cualquier ideal democrtico: ningn
derecho sin responsabilidad.17 Solo as puede entenderse cabalmente la democracia,
como el poder que proviene del pueblo.

Cmo puede el ciudadano participar en la lucha contra la


corrupcin?
Podra pensarse en varias vas:
En primera instancia, los ciudadanos, individualmente o en grupo, podran
conversar personalmente con su diputado sobre los problemas que afectan su comunidad o
bien por la va telefnica, carta y correo electrnico.
Segundo, tambin se podra invitar al diputado a su comunidad para que conozca,
sin intermediarios, los problemas denunciados.
Tercero, si los ciudadanos no son escuchados por sus diputados, podran
simplemente organizarse y amenazar a sus representantes con negarles el voto si no se
escuchan los problemas que les aquejan.
Cuarto, los ciudadanos tienen la posibilidad de acudir a los medios de comunicacin
colectiva locales o nacionales, segn corresponda, para denunciar el problema que les
interesa, as como al diputado que no se ha interesado por su comunidad.
Quinto, se podra denunciar el desinters del diputado ante las estructuras del
partido y las bancadas parlamentarias.
Sexto, cabe ejercer el derecho de peticin. Recurdese que los actos de la
Administracin son pblicos y que tanto los diputados como los ciudadanos tienen el
derecho de obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y las
certificaciones que soliciten, de conformidad con lo establecido por nuestras constituciones.

Los medios de comunicacin colectiva


Este es un tema apasionante, que de por s permite incursionar en un campo muy
poco explorado, al menos en el nivel terico. No obstante las posibilidades conceptuales
que permite este ensayo, aqu solo se desarrollar un rpido anlisis para poner de

17
GIDDENS, Anthony. La tercera va. La renovacin de la social democracia. Madrid, Tauros, 1988. P. 81.
manifiesto la necesidad que tiene la funcin fiscalizadora del Parlamento y la lucha contra
la corrupcin de la participacin y accin de los medios de comunicacin colectiva.
La eficacia del control poltico y la lucha contra la deshonestidad en el ejercicio de
la funcin pblica, en ltima instancia, dependen del conocimiento que alcancen los
ciudadanos sobre los hechos y los sujetos denunciados por el Parlamento, el cual necesita
de los medios de comunicacin como cauce de expresin de su tarea de fiscalizacin, tanto
de la que desarrollan los otros poderes como la de sus propios miembros; es ms, se puede
sostener que sin la colaboracin de la prensa, no existen un control poltico, una rendicin
de cuentas o una evaluacin de resultados efectivos.
Por lo tanto, en la prctica, los medios de comunicacin juegan un papel de cardinal
importancia, para que la funcin de control poltico despliegue toda su fuerza y sus efectos
en la opinin pblica. Dicho de otra forma, los mass media constituyen un vehculo, una
herramienta, sin los cuales la funcin de control vera menguada, significativamente, la
posibilidad de formar opinin pblica, a partir de los hechos denunciados contra los
parlamentarios y funcionarios pblicos que han actuado de forma incorrecta.
La importancia de los medios de comunicacin no se agota con servir de vehculo
para que la opinin pblica conozca sobre resultados de la funcin de control interna y
externa que ejerce la Asamblea Legislativa o sobre la forma como se instrumentaliza la
tica parlamentaria. Por el contrario, hoy los medios de comunicacin influyen de manera
determinante en esas funciones, en un doble sentido,
En primer trmino, muchas veces, los medios de comunicacin determinan y
orientan el objeto de la investigacin parlamentaria. Los escndalos, la mayor parte de las
veces, son descubiertos por los medios de comunicacin y, solo cuando estos son del
conocimiento pblico, el Parlamento se interesa por investigarlos y ejercer la funcin de
control poltico.
En segundo lugar, ante la inercia del Parlamento, los medios de comunicacin son
los que asumen la funcin de control de los gobernantes y los representantes populares.
A manera de generalizacin, se puede sostener que la vida poltica, y, en concreto,
la vida parlamentaria, hoy da es como es por los medios; unos medios que (...) se han
apropiado casi podramos decir un poco dramticamente han usurpadoalgunos de los
papeles clsicos del Parlamento18
En suma, los medios de comunicacin representan una valiosa herramienta que
permite divulgar ante la opinin pblica el resultado de la funcin de control poltico, a la
vez que en muchos casos efectan su propia funcin de control, con lo cual orientan al
Parlamento o lo complementan en la difcil tarea de vigilar y controlar la cosa pblica, de
manera particular en el caso que nos ocupa, de la honestidad de los parlamentarios.
Esta conclusin reafirma la importancia de los medios de comunicacin para el
sistema democrtico constitucional. Sin embargo, es oportuno advertir que los medios de
comunicacin deben ser neutrales, tomar distancia del poder poltico y econmico, pues de
lo contrario ser una prensa comprometida. El sistema no puede amparar a periodistas y
empresarios que utilizan sus medios de comunicacin para proteger a sus amigos o para
atacar a sus enemigos.19
18
MUOZ ALONSO, Alejandro. Mesa redonda: el tratamiento informativo de la actualidad
parlamentaria. En Parlamento y opinin pblica. Publicado por la Asociacin de Letrados del Parlamento,
Barcelona, Editorial Tecnos, S.A., 1995. P. 83.
19
SINOVA, Justino. El Poder y la prensa. Barcelona, Ediciones Internacionales Universitarias, S.A., 1995.
P.31.
Consecuentes con lo anterior, tambin los medios de comunicacin deben
abstenerse de manipular la informacin, por respeto a la verdad. Se afirma, quizs con
razn, que los periodistas estn representado continuamente de manera incorrecta el
estado de los asuntos pblicos. Suprimen informacin en relacin con cosas que estn
bien hechas y magnifican los errores que son inevitables en el curso de la vida.20
Las advertencias que emitimos sobre los medios de comunicacin no son banales.
Recurdese que los medios de comunicacin no van a elecciones, no rinden cuentas a nadie
y, en ltima instancia, responden a intereses empresariales. De tal manera que, siendo
dichos medios un elemento clave de la democracia, considerados en s mismos -uno a uno-
no son democrticos ni tienen finalidades democrticas. Decir que una empresa de
prensa o televisin son democrticas porque ejercen la libertad de expresin es como decir
que tambin lo son una empresa de papel o de fabricacin de televisores porque ejercen la
no menos democrtica libertad de empresa. Su finalidad es empresarial o partidista -
ambas legtimas-. 21
Como sea, lo cierto es que hoy, a los medios de comunicacin, por su influencia en
la opinin pblica y su incidencia en la vida poltica, informalmente se les coloca en la
categora de un cuarto poder; esto los compromete an ms a contribuir con el
mantenimiento del sistema de libertad y respeto por los derechos fundamentales que
procura el constitucionalismo. Solo existe libertad de prensa donde hay democracia y, solo
existe democracia, donde existen controles al ejercicio del poder poltico. Si esto es as, los
medios de comunicacin estn consustancialmente comprometidos con la democracia, es
decir, con la funcin de control al ejercicio del poder poltico.

REFLEXIN FINAL
Nuestras constituciones, casi invariablemente, han desarrollado mecanismos para
vigilar, supervisar, evaluar y controlar la Administracin Pblica, pero no se encuentran
normas -y si existen no se cumplen- lo suficientemente claras y contundentes que obliguen
a los diputados a hacer lo propio con las obligaciones tico polticas que les exige el
sistema democrtico.
Nos hemos preguntado: quin pide cuentas a los padres de la Patria? Y no hay
quien responda. Esa es una deficiencia grave, para un sistema que requiere parlamentos
slidos, capaces de cumplir con sus variadas competencias constitucionales, de manera
particular, las de representar genuinamente los intereses y aspiraciones de la ciudadana, as
como luchar contra el flagelo de la corrupcin, tanto la que se produce en los otros poderes
como al interior del Parlamento.
Si se quiere depurar el ejercicio del poder pblico, resulta imprescindible ampliar
los conceptos tradicionales de transparencia y rendicin de cuentas, limitados hasta hoy
solo al Poder Ejecutivo. La transparencia y la rendicin de cuentas constituyen una
obligacin para todos los servidores pblicos, incluyendo, como es obvio, a los diputados.
Ya es tiempo de rectificar la distorsionada imagen que de s mismos han construido
los parlamentarios latinoamericanos, imagen que a fin de cuentas los ha llevado a actuar -

20
PREZ ROYO, Javier. El Parlamento contemporneo y los medios de comunicacin. En Parlamento y
opinin pblica. Op. cit. P. 21.
21
PRATS CATALA, Joan. Reforma del Estado y reforma parlamentaria en Amrica Latina. En
Experiencias de modernizacin legislativa en Amrica Central y Repblica Dominicana. Op. cit. P. 113.
como si fuesen pequeos reyes sin corona- desvinculados del sentido de la obligacin y la
responsabilidad que debe imperar siempre en el ejercicio del gobierno democrtico.
Resulta imposible mantener una democracia slida y fuerte con unos parlamentarios
irresponsables y dbiles; se carece de autoridad moral para pedir cuentas a otros, si quien
las pide es otro corrupto. Es incongruente demandar de otros lo que no se est dispuesto a
dar: un compromiso con el trabajo, la eficiencia, la honestidad, la transparencia y la
responsabilidad. La democracia es mucho ms que unos cuantos procedimientos para la
eleccin peridica de quienes gobiernan.
Urge construir una nueva cultura poltica al interior de la institucin del Parlamento.
Para ello es urgente despojar de su corona a los parlamentarios, quienes no pueden seguir
comportndose ms como pequeos reyes sin corona. La modernizacin parlamentaria,
desde cualquier ngulo que se mire, debe estar acompaada de la promocin de una nueva
cultura parlamentaria verdaderamente democrtica, que incluya una especial atencin al
fortalecimiento de valores y prcticas democrticas en el seno del parlamentario, como la
probidad y la transparencia, el respeto por las minoras y el pluralismo poltico, la
negociacin y solucin poltica de los conflictos, la rendicin de cuentas y la evaluacin de
resultados.