I. LA GESTION1
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componentes de esta ltima es la mayor flexibilidad en el uso de los recursos
entregada a las agencias que realizan el gasto, en un marco de mayor transparencia
y mejor rendicin de cuentas que las responsabiliza por sus resultados. En el
mediano plazo, la reforma de la gestin pblica debe ser confiada a los ejecutivos
ms que a los diseadores de poltica.
La puesta en prctica de la flexibilidad con responsabilidad en el gasto requiere el
reforzamiento o la reforma de diversos aspectos institucionales de la gestin del gasto
pblico: planes estratgicos y operacionales, objetivos y evaluacin de desempeo,
contratos para desempeo personal y organizaciones, la separacin del diseo de polticas y
de la provisin del servicio, nuevas medidas contables, uso ms activo de las auditorias y
evaluaciones, as como incentivos y sanciones financieras.
En el largo plazo las innovaciones de gestin deben ser confiadas a los ejecutivos y
no a los hacedores de polticas. Lo anterior tiene efectos respecto de las tres tareas bsicas
de la Oficina de Presupuesto:
Manutencin de la disciplina fiscal
Eficiencia agregada
Eficiencia tcnica
c) La institucionalidad fiscal
Una adecuada institucionalidad fiscal es parte importante de la institucionalidad
democrtica, ya que ella permite compatibilizar equilibrio macroeconmico y crecimiento,
garantiza el uso de los recursos conforme al acuerdo social expresado en las polticas del
gobierno, y mejora la gestin fiscal, al establecer incentivos adecuados y mtodos de
control y evaluacin.
La autonoma del banco Central debe ser especficamente considerada.
d) Gestin financiera
Algunos principios bsicos del sistema de gestin presupuestaria son los siguientes:
Disciplina fiscal para imponer lmites del gasto pblico y regular las fuentes de
financiamiento fiscal.
Carcter incluyente
Flexibilidad
Centralizacin de la autoridad fiscal
Transparencia de la gestin
g) Gasto militar
El gasto militar y policial contribuye a generar defensa y seguridad ciudadana, que son
bienes pblicos que, segn muestra la experiencia, pueden lograrse con niveles muy
diferentes del gasto. Por otra parte, la concertacin internacional permite evitar aumentos
del gasto militar cuyo dinamismo simultneo no incrementan la seguridad de pas alguno.
b) fiscalizacin
Los diversos servicios fiscalizadores deben contar con la necesaria flexibilidad y los medios
para aumentar su eficacia frente a la creciente complejidad de la licitacin de obras de
inversin o de la adjudicacin y el seguimiento de proyectos de desarrollo social.
En algunos pases, el Poder Legislativo tiene un papel fiscalizador.
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Pueden existir recursos extra jurisdiccionales, incluyendo los recursos
administrativos y los ombudsman.
La inspeccin de los servicios pblicos debe ser independiente de los servicios
inspeccionados.
Por otra parte, puede analizarse la creacin de una superintendencia de Municipios
que fiscalice el funcionamiento municipal.
4. Recursos humanos
Este es el principal recurso del sector pblico y su gestin requiere profesionalizacin,
capacitacin, transparencia y un alto grado de comunicacin interna.
a) Gestin directiva
Las ms recientes teoras de la organizacin destacan la significacin de las caractersticas
personales de los jefes, especialmente su capacidad de liderazgo en el sentido moderno del
trmino: claridad de conduccin, capacidad de trabajo e equipo y de delegacin de
funciones, consideracin de las situaciones personales, entre otros.
La militancia poltica debera perder importancia.
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e) Puestos tcnicos claves
Un concepto de inters es el del Puesto Tcnico Clave. Sus principales caractersticas seran
las de ser responsables directos de movimientos de fondos pblicos o de su compromiso; de
la preparacin de planes y programas de gasto pblico y de la coordinacin
interinstitucional en los casos de agencias pblicas.
f) Reclutamiento
Es necesario asegurar el reclutamiento de jvenes destacados en sus diversas disciplinas,
sin que ello atente contra la necesaria diversidad profesional al interior del sector pblico.
Los sistemas selectivos (el concurso, la oposicin o una mezcla de ambos) deberan ser
las modalidades fijas de ingreso a la administracin pblica.
g) Capacitacin
Es necesario establecer un programa de capacitacin conforme a los requerimientos
actuales y previsibles, funcionales a las polticas pblicas en aplicacin.
Podra combinarse el potenciamiento de la capacitacin funcionaria contratada en
instituciones acreditadas con bonos de productividad y una va rpida de ascenso, as como
de despido, en casos calificados.
h) Remuneraciones
Con frecuencia el problema de los sueldos y salarios del sector pblico es ms de estructura
que de insuficiencia; cuando es as, es necesario corregir las distorsiones que se presentan
en su interior. Para ello deben considerarse la introduccin de vas transparentes de
incentivos, muy limitadas asignaciones de responsabilidad y la adicin de recursos
salariales no imponibles a parte del personal destacado en tareas claves. El nuevo principio
orientador de las remuneraciones podra ser a igual desempeo, igual remuneracin.
El establecimiento de diferencias salariales por desempeo puede favorecer una
definicin ms precisa de las funciones individuales y fortalecer su vnculo con los
objetivos ms generales. Por otra parte, l representa un elemento de equidad.
Tambin puede establecerse incentivos por aumentos de la productividad para el
conjunto de funcionarios.
i) Corrupcin
Los niveles de corrupcin parecieran depender de tres factores fundamentales: el nivel de
beneficios pblicos a ser distribuidos, el riesgo que envuelven los acuerdos de corrupcin, y
el poder de negociacin de la persona que paga y el que recibe el pago corrupto. La falta de
calidad de los organismos reguladores es tambin significativa.
Para ser efectivas, las reglas anticorrupcin deben aplicarse tanto al que paga como al
que recibe el pago.
En la prevencin de la corrupcin conviene utilizar una combinacin de zanahoria
(remuneracin y pensiones adecuadas) y de garrote (penas legales y administrativas).
Tanto en el gobierno como en el sector privado convendra establecer un estatuto de
proteccin y recompensas para quienes denuncien actos de corrupcin.
Un efecto indirecto de la simplificacin, estandarizacin y eliminacin de diversas
regulaciones es la reduccin de influencias indeseables en el proceso poltico y de la
corrupcin.
6. Participacin de la gestin
La participacin puede mejorar la gestin pblica de diversos modos:
La informacin acerca de las necesidades, prioridades y capacidades de las
comunidades o sectores involucrados puede incrementarse.
Los programas pueden ser mejor adaptados a las necesidades locales, lo que
favorece un mejor uso de los recursos.
La entrega de los servicios puede ser de mejor calidad y atender mejor a la
demanda;
Permite movilizar recursos locales
Puede mejorar la utilizacin y la manutencin de las instalaciones y servicios
gubernamentales.
J
S No
S 3.3 1.4
I
No 4.1 2.2
Tomemos, por ejemplo, la decisin de vacunar a un nio contra una enfermedad
contagiosa considerando que, al hacerlo, el nio podr tener una probabilidad de
contraerla. Si cada uno de nosotros decidiera independientemente, podra preferir no
vacunar al nio, en espera de que los dems s lo hagan. Sin embargo, si as fuera, nadie
vacunara. Si los individuos estuvieran en condiciones de decidir independientemente,
alcanzaran un equilibrio (no-no) con el resultado subptimo de Pareto (2,2).
Supongamos, ahora, que las personas votan por la vacunacin (cooperacin) y por
imponer sanciones a quienes no lo hagan (desercin); esto significa dejar de lado,
efectivamente, la estrategia de la desercin. De esta manera, la opcin es slo entre un 2
y un 3, y la decisin de vacunar y castigar la desercin pasa a ser una decisin unnime.
2.2. Utilizacin poltica del poder pblico
Hace algunos aos, cuando viva en Chicago, los neumticos de mi auto se congelaron
debido al hielo que se haba juntado en la noche. Llam al gobierno de la ciudad, y no
pas nada. Despus de esperar algunos das -el hielo nunca se derrite en Chicago- mi
mujer, que saba ms, llam al capitn del recinto democrtico. En pocos minutos, l
estaba en nuestra puerta, sin dejar de hacer notar que nosotros no habamos votado en la
ltima eleccin municipal. Pero nosotros le aseguramos que estbamos registrados
como demcratas, le prometimos que en la prxima eleccin s votaramos y una hora
ms tarde el hielo fue eliminado por personal de la ciudad.
Dirigida por intereses partidarios, la burocracia pblica estaba "comprando" nuestro
voto a travs del abastecimiento selectivo de servicios pblicos, mientras que los
Votantes que estaban en los recintos republicanos de la ciudad slo podan renegar
contra el gobierno municipal, independientemente de la urgencia de sus -en ese
momento opuestas a mis- necesidades.
Esta historia ser reconocida de inmediato por ciudadanos de muchas democracias,
bajo los trminos "cIientelismo", "nepotismo", "prebendalismo", "patrimonialismo" o
alguno semejante. Pero no siempre resulta obvio en qu medida una decisin pblica
es tomada para satisfacer intereses pblicos o partidarios.
Consideremos la decisin de construir escuelas. Aun cuando esto sea lo que el pas
necesita, las escuelas deben localizarse en algn lugar, lo que significa que
determinadas comunidades tendrn una nueva escuela y otras no la tendrn. O el caso
de un camino. Este debe circular a travs de algn lugar, lo que tambin implica que
ciertas personas se beneficiarn cuando el camino se construya, pero otras resultarn
afectadas. Alguien debe dirigir la oficina local de correos, de manera que un candidato
para dicho puesto se beneficiar mientras que otros candidatos quedarn
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decepcionados. No continuar, porque podramos pensar, entre todos, en
innumerables ejemplos.
Cmo se comportara un gobierno verdaderamente universalista? Pensmoslo con
la ayuda de uno de los ejemplos. Supongamos que el gobierno decide cuntas
escuelas primarias va a construir durante un determinado nmero de aos.
Obviamente, el presupuesto es limitado, lo que significa que tambin el nmero de
escuelas lo es. El gobierno utiliza algunos criterios universalistas para asignar sus
recursos Y con base en ellos decide que debera construir cien escuelas. Ahora la
pregunta que hay que plantear es dnde localizar esas cien escuelas. Una vez ms, se
aplican algunos criterios universalistas: necesidades, consecuencias productivas,
demanda de los padres. Por ejemplo, el gobierno decide localizar escuelas en
aquellas cien comunidades donde los nios habiten ms lejos de la escuela ya
existente. Una vez que la escuela se construye, el gobierno debe designar un director.
Una vez ms, se llama a un concurso pblico y se nombra a los cien candidatos ms
calificados para el cargo.
A partir de estas observaciones intuitivas, plantearemos ahora el problema de una
manera analtica.
Si el gobierno toma las decisiones con criterio universalista, concluiremos que est
actuando en beneficio del inters pblico: es decir, el gobierno definir el nmero de
escuelas, su localizacin y a sus directivos con el propsito de maximizar el valor actual
de la productividad del jefe de hogar promedio. Pero si el gobierno toma estas
decisiones con el propsito de aumentar sus probabilidades de reeleccin, o con algn
otro criterio partidista, entonces al tomar las decisiones est persiguiendo sus propios
intereses polticos.
Sin embargo, en muchas situaciones resulta difcil decir si las acciones del gobierno
estn motivadas por el inters pblico o por el inters poltico. Imaginemos solamente
que la construccin de escuelas sea, al mismo tiempo, positiva para el pas y electoral
mente ventajosa para el gobierno, que los distritos que ms necesitan escuelas son,
efectivamente, aquellos marginales y que, adems, el pariente del representante local es
el candidato ms calificado para el puesto de director. En este caso, los dos tipos de
motivacin conducen a la misma decisin.
En otras situaciones, el criterio universalista no es suficientemente discriminatorio:
puede haber doscientos distritos con la misma necesidad de una nueva escuela o puede
haber dos candidatos igualmente calificados para cada cargo de director. En ese caso, el
gobierno tiene el margen suficiente como para localizar las escuelas en distritos
marginales o nombrar a un pariente como director de escuela; y en ese caso sus
decisiones, aun cuando tienen una motivacin poltica, no implicarn costos sociales.
Consideremos la captacin de electores. Si el gobierno est utilizando fondos pblicos
para captar votos, est obviamente actuando en funcin de sus intereses partidarios.
Pero si la captura de votos se transforma en una manera de redistribuir ingresos, sin
ninguna consecuencia negativa para el bienestar comn global, entonces esa accin no
tiene costos sociales: en la medida en que unos pierden, hay otros que ganan.
La motivacin, entonces, no es suficiente por s sola como para concluir que el
gobierno est sacrificando el inters pblico para alcanzar sus objetivos polticos: el
gobierno slo est abusando del poder si sus decisiones son colectivamente subptimas
en funcin de algn criterio definido de bienestar social.
3. Soluciones
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3.1. Frenos y contrapesos
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-digamos que el pblico tiene sus preferencias respecto de la tasa de inflacin. 4
Entonces ya deja de ser vlida la "norma versus la discrecionalidad" para dar paso a la
de "discrecionalidad de agencias independientes versus discrecionalidad de los
electores" y, como seala Munford (1995), nada garantiza que las agencias
independientes adoptarn las polticas que prefieren los ciudadanos. Los directores de
los bancos centrales pueden perseguir objetivos de poltica que son las preferidas por
los ciudadanos, pero tambin pueden tener objetivos distintos a los que tiene el pblico;
y en tal caso, los ciudadanos no tienen ningn instrumento para inducir al banco a
actuar de acuerdo con sus intereses. Las agencias reguladoras independientes pueden
verse capturadas por los intereses que se supone que ellas regulan y, una vez ms, el
pblico no tendr ningn control sobre dichas agencias. Crear burocracias que son inde-
pendientes del control gubernamental es un acto de fe en que las autoridades actuarn
en funcin del mejor inters del pblico. Pero no existe nada que garantice que eso ser
as.
El argumento de que algunas agencias deberan ser independientes del gobierno no
implica que deben ser, tambin, independientes de los electores: en principio,
podramos elegir el organismo que controla la poltica fiscal (el gobierno) y, adems, el
organismo que controla la poltica monetaria. El aislamiento burocrtico es un remedio
extremo para prevenir los abusos partidistas del poder. Dejar mbitos de polticas fuera
del control de los electores significa minar el proceso democrtico. Despus de todo,
tenemos elecciones para definir el gobierno que deber implementar las polticas que
desea la mayora y la burocracia es un instrumento necesario para realizar las acciones
gubernamentales.
4. Conclusin: poltica y administracin
El abuso partidista del poder gubernamental es un fenmeno extendido e in-
tuitivamente reconocido por los ciudadanos de la mayora de las democracias. Dado
que el objetivo de los partidos polticos es ganar y retener la administracin pblica,
slo resulta una consecuencia natural que el gobierno quiera utilizar el poder para
promover sus intereses partidarios. El ideal de una "administracin racional al servicio
del inters pblico" es atractivo; pero no es una vara realista para evaluar el
comportamiento de los gobiernos democrticos. No se puede eliminar la poltica de la
administracin pblica: ese es un proyecto con visos autoritarios. Lo nico que
podemos hacer es controlar las formas que dicha utilizacin asume y moderar su
magnitud.
Algunas formas de control son institucionales. Cuando el poder es compartido por
mltiples partidos, el sistema de controles y equilibrios reduce la discrecionalidad del
gobierno. Incluso cuando el gobierno es ejercido por un solo partido, el Poder Judicial y
otros organismos de control pueden prevenir los abusos de poder. En el caso extremo,
algunos mbitos de poltica pueden quedar al margen del control partidario y ser
delegados a manos de autoridades independientes. Ninguno de estos mecanismos puede,
por s solo, garantizar que el gobierno no abuse de su poder; pero en conjunto puede
evitar los abusos ms flagrantes.
En fin, el poder para prevenir tales abusos est en manos de los electores. Ellos
pueden prevenir tales arbitrariedades con la amenaza de remover a los polticos que
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Es irnico que Kydland y Prescot( (1977), en su clsico artculo, primero pretendan que "un cambio en la
administracin l...] refleja un cambio en los costos relativos que la sociedad asigna al desempleo y a la
inflacin" (p. 478) Y luego asuman que existe una tasa ptima nica de inflacin (p. 480)
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abusen de su poder. Los gobiernos, por su parte, deben anticipar las posibles
sanciones retrospectivas de los electores (Manin, 1997; Przeworski, Manin y Stokes,
1999). Cuando los votantes estn de acuerdo respecto de cules son las mayores
transgresiones que se pueden cometer y cuando logran coordinar sus acciones,
pueden llegar a sancionar al gobierno y cuando un gobierno es capaz de anticipar esa
posibilidad, evitar esas transgresiones (Weingast, 1997). Incluso si los electores no
sancionan en la prctica muchas de esas transgresiones, los gobernantes
democrticos deben anticipar esa posibilidad.
Adems, las sanciones de parte de los electores pueden producirse no slo en poca de
elecciones: cuando el Poder Ejecutivo, en una democracia, pierde popularidad -lo que
se puede expresar a travs de las encuestas de opinin disminuye de hecho su
capacidad para gobernar. En esa eventualidad pueden darse dos situaciones; o bien el
parecido que controla el Ejecutivo, temiendo una derrota en las prximas elecciones,
se vuelve contra el primer ministro; o bien el Poder Legislativo levanta su cabeza
contra el presidente.
Sin embargo, para que la responsabilidad electoral opere, los ciudadanos deben desistir
de perseguir sus intereses de corto plazo: algunos electores deberan, incluso, estar
dispuestos a sancionar al gobierno, aun cuando personalmente se beneficien de las
acciones de los partidos que lo controlan. Los ciudadanos deben actuar contra la
perpetuacin de un sistema en el cual el control partidario es un botn de guerra para
los que salen victoriosos; y deben hacerlo ya sean ellos los beneficiados o las vctimas
de tal sistema. Quizs sea esta una expectativa poco realista, pero bajo un rgimen
democrtico la posibilidad de evitar los abusos partidistas, en definitiva, queda en
manos de los electores.
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