SISI NEGATIF DAN POSITIF UTANG NEGARA

Dalam sistem anggaran defisit seperti yang dianut Indonesia saat ini, utang
merupakan sumber pembiayaan yang tidak dapat dihindari, karena sumber-sumber
penerimaan negara tidak mampu menutupi pengeluaran. Pemerintah mulai
mendapatkan sumber pembiayaan dari utang pada tahun 1970, dan sampai dengan
tahun 1998, pemerintah hanya memiliki utang luar negeri. Baru sejak tahun 1999
pemerintah memiliki utang dalam negeri. Rasio utang Pemerintah terhadap PDB di
akhir tahun 2013 adalah sekitar 26 persen, turun dari 28,3 persen pada akhir tahun
2009. Rasio utang terhadap PDB tersebut tidak saja masih jauh lebih rendah daripada
batas yang diperkenankan oleh Undang-undang Keuangan Negara maupun standar
Maastricht Treaty, namun juga jauh lebih rendah dibandingkan rasio utang terhadap
PDB negaranegara lain. Meskipun demikian, ada beberapa kelemahan dalam
manajemen utang yang perlu dibenahi dan menjadi perhatian pemerintah, antara lain
yang berkaitan dengan desain dan pelaksanaan kerangka kerja ekonomi makro serta
strategi pengelolaan utang negara. Aturan perundang-undang yang ada belum cukup
komprehesif untuk mengatur berbagai faktor dalam pengelolaan utang. Hal ini
berpotensi menimbulkan ketidakhematan dalam pengelolaan utang dan risiko tidak
terkendalinya jumlah utang.Tulisan ini merupakan studi literatur yang bertujuan
untuk memperoleh gambaran umum tentang utang pemerintah Indonesia serta
manajemen utang yang dilakukan pemerintah dan permasalahannya.

A. Sisi negatif utang Negara

1. Pengaruh terhadap pertumbuhan ekonomi Indonesia

Permasalahan utang luar negeri sudah menjadi salah satu sumber ancaman
bagi kondisi perekonomian makro Indonesia. Bagi negara berkembang, utang luar
negeri adalah variabel yang bisa saja mendorong perekonomian sekaligus
menghambat pertumbuhan ekonomi. Mendorong perekonomian maksudnya jika
hutang-hutang tersebut digunakan untuk membuka lapangan kerja dan investasi
dibidang pembangunan yang pada akhirnya dapat mendorong suatu perekonomian,
sedangkan menghambat pertumbuhan apabila utang tersebut tidak dipergunakan
secara maksimal karena masih kurangnya fungsi pengawasan dan integritas atas
penanggung jawab utang-utang itu sendiri.
Kenaikan utang luar negeri untuk membiayai pengeluaran pemerintah hanya
menaikkan pertumbuhan ekonomi dalam jangka pendek, namun dalam jangka
panjang tidak akan mempunyai dampak yang signifikan akibat adanya crowding-out,
yaitu keadaan di mana terjadi overheated dalam perekonomian yang menyebabkan
investasi swasta berkurang yang pada akhirnya akan menurunkan produk domestik
bruto. Setiap individu mempunyai informasi yang cukup, sehingga mereka dapat
merencanakan tingkat konsumsi sepanjang waktu hidupnya. Defisit anggaran
pemerintah yang dibiayai oleh utang luar negeri akan meningkatkan konsumsi
individu. Sedangkan pembayaran pokok utang dan cicilannya dalam jangka panjang
akan membebankan kenaikan pajak untuk generasi berikutnya. Dengan asumsi bahwa
seluruh sumber daya secara penuh dapat digunakan, maka peningkatan konsumsi
akan menurunkan tingkat tabungan dan suku bunga akan meningkat. Peningkatan
suku bunga akan mendorong permintaan swasta menurun, sehingga dalam kondisi
full employment, defisit anggaran pemerintah yang permanen dan penyelesaiannya
dengan utang luar negeri akan menyebabkan investasi swasta tergusur.

2. Pengaruh terhadap fiskal pemerintah

Sisi fikal pemerintah dicerminkan dari pengeluaran pemerintah, pengeluaran
investasi, dan penerimaan pajak pemerintah dianalisis dengan menggunakan metode
VAR, dimana metode ini menggunakan data runtut waktu. Berdasarkan analisis
memperoleh bahwa utang luar negeri meningkatkan pengeluaran pemerintah pusat.
Selain itu, utang luar negeri juga mampu meningkatkan pengeluaran investasi dan
penerimaan pemerintah pusat. Pihak-pihak yang terkait dalam manajemen utang
pemerintah, adalah yaitu Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Pemerintah Menteri
Keuangan, dan Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang.
Dalam pengelolan utang negara Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai
lembaga legislatif memiliki kewenangan dalam memberi kewenangan kepada
pemerintah untuk membuat utang sampai batas tertentu yang telah ditentukan dalam
budget. DPR juga menentukan batas total stock utang pemerintah dan memberikan
kewenangan kepada pemerintah untuk membuat utang sampai batas total stock
tersebut. Selanjutnya DPR memberikan persetujuan atau ratifikasi legislatif untuk
membuat transaksi utang sampai jumlah tertentu atau dengan kreditur tertentu.
Pemerintah sebagai pihak eksekutif melalui Menteri Keuangan melaksanakan
kewenangannya untuk melakukan transaksi utang setelah melalui persetujuan dari
legislatif baik itu berupa loan atau menerbitkan obligasi individual.
Pengelolaan utang menuntut adanya pengaturan kelembagaan yang baik, yang
memberikan kejelasan peranan, tanggung jawab, dan mandat. Pengelolaan
operasional utang diserahkan pada satu unit khusus, yakni Debt Management Office
(DMO). Secara garis besar DMO melaksanakan tiga fungsi pokok, yakni mobilisasi
sumberdaya, analisis hutang dan resiko, dan sistem informasi manajemen serta
penempatan. Utang merupakan bagian dari kebijakan fiskal yang menjadi bagian dari
kebijakan pengelolaan ekonomi secara keseluruhan. Utang diharapkan dapat menjadi
faktor leverage atau pengungkit bagi perekonomian nasional.
Dengan kata lain, kebijakan utang adalah kebijakan yang secara sadar
memang diadakan dalam rangka mencapai tujuan pengelelolaan ekonomi. Meskipun
posisi utang pemerintah dikatakan aman, ada beberapa kelemahan dalam manajemen
utang yang perlu dibenahi dan menjadi perhatian pemerintah. Di antaranya yang
berkaitan dengan desain dan pelaksanaan kerangka kerja ekonomi makro serta
strategi pengelolaan utang negara. Aturan perundang-undangan yang ada belum
cukup komprehensif untuk mengatur berbagai faktor dalam pengelolaan utang.
Hal ini berpotensi menimbulkan ketidakhematan dalam pengelolaan utang dan
risiko tidak terkendalinya jumlah utang. Dari segi ketepatan waktu penerbitan utang
juga perlu diperhitungkan dengan lebih cermat. Volatilitas mata uang juga
memberikan pengaruh signifikan terhadap peningkatan nilai utang negara. Dalam
mengalokasikan utang, pemerintah tidak dapat memastikan apakah utang tersebut
dialokasikan pada proyek-proyek yang produktif yang returnnya lebih tinggi dari cost
utang. Karena utang yang diperoleh tidak dapat ditelusuri penyalurannya, hal ini
mengakibatkan efektivitas utang tidak dapat ditentukan dan fungsi utang sebagai
faktor leverage tidak dapat dibuktikan.

B. Sisi positif utang Negara

1. Surplus dana pemerintah
Struktur penganggaran Indonesia menganut system anggran deficit, dimana
biaya pengeluaran lebih besar dari pada penerimaan. Sejak pemerintah orde baru,
utang menjadi sumber pembiayaan utama yang berfungsi untuk menompang
pengeluaran pemerintah. Hubungan positif tersebut terjadi disebabkan oleh sifat dan
kegunaan dari utang tersebut. Meningkatnya sumber pembiayaan dalam system
deficit anggaran pemerintah, maka secara langsung terdapat sumber dana berlebih
untuk dibelanjakan. Peningkatan dana dari utang kemudian akan disalurkan pada
pengeluran pemerintah. Sehingga ketika utang luar negeri meningkat maka
pengeluaran pemerintah pusat juga akan meningkat karena adanya surplus dana