A NOVA INSTITUCIONALIDADE DO SISTEMA BRASILEIRO DE CADERNO DE PESQUISA

POLTICAS SOCIAIS:
N. 35
OS CONSELHOS NACIONAIS DE POLTICAS SETORIAIS

SNIA MIRIAM DRAIBE

1998
UNIVERSIDADE ESTADU AL DE CAMPINAS UNICAMP

NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS NEPP

 Instituio responsvel
Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas- NEPP - UNICAMP
Coordenador do NEPP
Prof. Dr. Pedro Luiz Barros Silva

Coordenador Associado
Profa. Dra. Gilda Portugal Gouva

Centro interdisciplinar de pesquisa especializado em estudos e investigaes de

acompanhamento, monitoramento e avaliao de polticas e programas governamentais.
Entre suas preocupaes e interesses prioritrios, destacam-se as avaliaes de processos
de implementao de reformas e inovaes de policies e de programas e projetos de
enfrentamento da pobreza. No perodo recente, desenvolveu, entre outros os seguintes
projetos:
- Avaliao da Descentralizao de Recursos do FNDE e da Merenda Escolar. Convnio
INEP/MEC (1997-1998).
- Desenho e Implantao de Estratgia de Avaliao dos Programas Sociais Prioritrios
do Governo Federal Brasileiro. Convnio BID/UNESCO/Gov. Brasileiro (1998).
- A Educao bsica e secundria no Brasil: evoluo recente. Convnio MEC/UNESCO
(1997).
- Avaliao da Descentralizao das Polticas Sociais no Brasil: Sade e Educao
Fundamental - estudos municipais. Convnio Cepal (1997).
- Avaliao do Processo de Implementao do Projeto "Inovaes no Ensino Bsico" e de
algumas Medidas da Escola-Padro no Estado de So Paulo. Convnio BIRD
(1994/1996).
0s cadernos de Pesquisa do NEPP, escritos pelos professores, pesquisadores, estudantes
de ps graduao, e outros membros associados, aparecer intermitentemente. Alguns
sero comunicaes de pesquisa preliminares em andamento, ou exploraes de idias
tericas, e a sua publicao visa a estimular discusso e gerar criticas teis. Como resultado
de tais discusses e crticas, provvel que apaream publicaes de verses mais
elaboradas em outra parte.
 NDICE

A NOVA INSTITUCIONALIDADE DO SISTEMA BRASILEIRO DE POLTICAS SOCIAIS: OS CONSELHOS

NACIONAIS DE POLTICAS SETORIAIS ................................................................................................................... 01

PARTE I....................................................................................................................................................................... 03

1. Caracterizao dos Grandes Conselhos................................................................................................................ 03

1.1. Uma viso topogrfica dos Conselhos de Polticas Sociais ........................................................................... 03

1.2. Pertinncia e independncia: a insero institucional dos Grandes Conselhos............................................. 04
1.3. Os perodos de criao dos Conselhos.......................................................................................................... 05
1.4. A natureza da representao ......................................................................................................................... 06
1.5. Natureza da participao ............................................................................................................................... 06
1.6. Composio ................................................................................................................................................... 07
1.7. Mandato ......................................................................................................................................................... 08

2. Vantagens e dificuldades dos formatos dos Conselhos: o que pensam os Conselheiros ..................................... 09

PARTE II...................................................................................................................................................................... 10

1. A agenda convergente: os Conselhos Nacionais e a reforma do Estado .............................................................. 11

2. Os padres de negociao vistos sob a perspectiva das agendas especficas..................................................... 13

3. A agenda atual dos Conselhos: inventrio dos temas centrais.............................................................................. 15

3.1. CODEFAT ...................................................................................................................................................... 15

3.2. Conselho Curador do FGTS........................................................................................................................... 16
3.3. Conselho Nacional de Sade......................................................................................................................... 17
3.4. Conselho Nacional de Educao ................................................................................................................... 19
3.5. Conselho da CORDE ..................................................................................................................................... 20
3.6. Conselho Nacional dos Direitos da Mulher .................................................................................................... 21
3.7. Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente ...................................................................... 22

4. Observaes Finais ............................................................................................................................................... 23

5. Bibliografia ............................................................................................................................................................. 25

6. Glossrio................................................................................................................................................................ 26
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A NOVA INSTITUCIONALIDADE DO SISTEMA BRASILEIRO DE POLTICAS SOCIAIS:

OS CONSELHOS NACIONAIS DE POLTICAS SETORIAIS

A forma conselho est entre as mais fortes inflexes do sistema brasileiro de polticas
sociais. Ao mold-los sob tal formato, os conselhos de poltica social institucionalizam, na
etapa de consolidao da democracia, os novos mecanismos de expresso, representao
e participao de interesses forjados pelos movimentos sociais desde a primeira hora da
democratizao.
Generalizando-se para quase todos os territrios da poltica social, o padro conselhista ao
tempo mesmo em que se distancia do modelo informal e quase-experimental dos anos 80,
passa cada vez mais a entreter com o sistema brasileiro de proteo social relaes
estruturantes. Em boa medida, a nova institucionalidade das polticas sociais apoia-se e
alimenta-se deste modelo de expresso, articulao de interesses e de processamento das
demandas.
Tomado em si mesmo, este arranjo institucional no indito. Para alm de qualquer
julgamento sobre sua eficincia, h que se reconhecer que o nosso pretrito Estado de Bem
Estar, moldado desde os anos 30, envolveu inmeros conselhos, localizados em distintos
pontos da estrutura federativa ou dos processos decisrios das polticas sociais setoriais. O
que sim no se conheceu no passado foi a presena constitutiva que esses mecanismos
ocupam hoje nas vrias reas de poltica. Nem muito menos o perfil sistmico que projetam
sobre a estrutura e a dinmica do conjunto das polticas sociais. Alimentando-se das
mesmas energias sociais que impulsionam o movimento de consolidao da democracia, a
forma conselho molda uma parte substancial da nova tessitura da vida em democracia,
oferecendo alternativas de expresso s "foras puras" dos pretritos movimentos sociais.
Estes conselhos de novo corte vm se implantando aceleradamente no pas, sobretudo nos
planos dos municpios e dos estados1. Mais recentemente, por criao, reativao ou
rotinizao, esse ritmo alcanou tambm o plano nacional e o topo das polticas sociais
federais. Na segunda metade dos anos 90, o sistema brasileiro de polticas sociais conta
com aproximadamente 25 conselhos, localizados ou relacionados com o vrtice das
polticas setoriais e transversais, pontos estratgicos do processo de formao das polticas
e de tomada de decises.
inegvel que esta estrutura de representao e participao introduziu uma alterao
crucial no padro anterior de polticas sociais, mas o seu significado longe est de ter sido
plenamente captado. Uma razo bem simples: h carncia de estudos empricos. Se os
1
"Entre 1991 e 1993, foram constitudos cerca de dois mil Conselhos de Sade o que significa um ritmo de
praticamente dois novos Conselhos por dia "(Carvalho, 1997, p. 153)
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conselhos municipais - da sade, da criana e do adolescente, da assistncia social, da

educao, da alimentao escolar - tm sido objeto de uma literatura razovel e crescente
(BAIERLE,1996; DE TOMMASI, 1997; DOWBOR,1997; FRANCO, 1997), o mesmo no
ocorre os grandes conselhos nacionais - e principalmente, com o seu conjunto.

Outras razes so menos prosaicas. A liberdade potica permitiria afirmar que conselhos -
em especial, os conselhos de polticas - resistem ao conhecimento, ou seja, no se deixam
conhecer com facilidade. A prova disso o fascinante questionamento a que reiteradamente
so submetidos, postos frente a dilemas para os quais as respostas so tambm ambguas
ou, na melhor das hiptese, inconclusivas. Afinal, o que so os conselhos?
constituem estruturas governamentais - nesse caso, submetidas lgica do Estado e s
presses do sistema de foras hegemnicas? Ou conformam uma esfera pblica, ao
alargar o espao democrtico e transformarem-se no locus por excelncia da
constituio de atores coletivos e de autnomos sujeitos polticos?
os membros no-governamentais dos conselhos comparecem como representantes ou
delegados dos interesses particularistas de quem os indicou ou atuam no sentido da
vontade geral que se constri sobre os consensos logrados no conselho? Qual o padro
timo de equilbrio entre representaes governamentais e no-governamentais, na
composio dos conselhos: paritrio ou no?
os conselhos representam e advogam, ou tambm fiscalizam e executam? Qual a
melhor natureza decisria - deliberativa ou consultiva? Onde se localizam as fronteiras
que separam conselhos e governo, no campo concreto das deliberaes de polticas?
postos na agenda da reforma do Estado, em que chave operam os conselhos? O da
melhora da eficincia - por estimularem a accountability aos procedimentos e induzirem
responsiveness dos decisores - ou o da procura de maior eqidade, porque esto mais
capacitados que o Estado em decidir e agir segundo o interesse da sociedade?
(Carvalho, 1997; Franco, 1997).

As respostas no so unvocas. Entretanto, as perguntas e as oposies no so abstratas

ou acadmicas. Como se ver, estruturam o campo de preocupaes dos conselhos
nacionais e federais hoje presentes nas principais reas de polticas sociais e afins2.

2
O mapeamento exploratrio aqui apresentado restringiu-se s grandes reas de polticas sociais - trabalho,
seguridade social (previdncia social, assistncia social e sade) e educao - e considerou tambm, pela
forte proximidade de interesses, as de cultura, meio ambiente e cincia e tecnologia. Os conselhos de defesa
de direitos foram considerados separadamente, independentemente de seus setores atuao. Por outro lado,
a pesquisa exploratria focalizou apenas os conselhos de atuao nacional, localizados ou no nas
estruturas federais das polticas. Por exemplo, foram considerados como nacionais, embora no federais, o
Conselho de Reitores ou a Unio dos Dirigentes Municipais de Educao - UNDIME, no caso da poltica
educacional. Outros critrios de classificao esto indicados no texto. As 12 entrevistas realizadas com
conselheiros ainda apenas parcial, abarcando apenas um grupo de 7 Conselhos, a saber: CODEFAT,
CCFGTS, CNS, CNE, CONANDA, CNDM e CCORDE.
NEPP-UNICAMP 3

PARTE I

1. CARACTERIZAO DOS GRANDES CONSELHOS

1.1. Uma viso topogrfica dos Conselhos de Polticas Sociais

Os Conselhos, segundo as grandes reas de insero, esto indicados na Figura 1:

Figura 1
Conselhos de Polticas Sociais segundo grandes reas da poltica social e afins

Seguridade Social Previdncia

CN de Seguridade Social
C Prev. Complementar Trabalho
CRecursos Prev. Compl. CN do Trabalho
Assistncia Social CODEFAT
CN Assistncia Social Conselho do FGTS
Sade CN de Imigrao Meio Ambiente
CN Sade CN do Meio Ambiente
CONASEMS
CONASS

CP Comunidade C&Tecnologia
CN Cincia e Tecnologia
Solidria

Poltica Social

Defesa de Defesa de Direitos

Cultura CD Direitos da Pessoa Humana
Educao CN de CN dos Direitos da Mulher
CN de Educao Poltica CONANDA
C de Reitores Cultural CA da Defesa Econmica - CADE
CONSED CFDefesa dos Direitos Difusos
UNDIME Conselho da CORDE

A disposio topogrfica dos conselhos setorializada. De fato, no h nessa estrutura

nenhum rgo que se aproxime da funo de um "conselho dos conselhos". Embora
mantenham relao com todos, os organismos de ao coordenada existentes so
tipicamente organismos do Executivo Federal, tais como a Cmara de Poltica Social. Deve-
se observar, entretanto, que o Conselho da Comunidade Solidria, embora sem funes de
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coordenao e nem mesmo se relacionando com toda a poltica social do governo, ocupa
entretanto uma posio estratgica, de aglutinador ou de confluncia de aes especficas,
distribudas por um conjunto de reas, em particular as de educao, sade, assistncia
social, defesa dos direitos, emprego e renda.

1.2. Pertinncia e independncia: a insero institucional dos Grandes Conselhos

Do ponto de vista da sua insero institucional, os conselhos podem ser divididos em dois
grupos e um sub-grupo:

Grupo 1: Conselhos absolutamente independentes, do ponto de vista formal e legal, do

governo e das estruturas formais das polticas governamentais, mesmo quando
desempenhem de fato funes consultivas. o caso do Conselho de Reitores, ou da
UNDIME;

Grupo 2: Conselhos que mantm relaes do tipo orgnico com as polticas e os

programas setoriais, localizando-se nos Ministrios correspondentes.

Sub.Grupo: Conselhos independentes da estrutura federal e que mantm relaes

do tipo orgnico com as polticas e os programas setoriais, mas so formados a partir
da posio funcional que os membros ocupam nos outros dois nveis de governo: o
caso do CONASEMS (Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade) e do
CONASS (Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Sade).

O Quadro 1 distribui os conselhos segundo sua insero institucional.

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Quadro 1
Conselhos de Polticas Sociais e reas Afins: Insero Institucional e por Grandes reas

Grandes N Conselhos Por Grandes reas Siglas Insero Institucional

reas
Conselho Nacional do Trabalho CNT Min.Trabalho
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador CODEFAT Min.Trabalho
Trabalho 4 Conselho Curador do FGTS CCFGTS Min.Trabalho
Conselho Nacional de Imigrao CIMG Min.Trabalho
Conselho Nacional de Educao CNE MEC
Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras CRUB Independente
Educao 4 Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao CONSED Independente
Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao UNDIME Independente
Assistncia 2 Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS MPAS
Social Conselho do Programa Comunidade Solidria CS Casa Civil .Pres. Rep
Conselho Nacional de Previdncia Social CNPS MPAS
Conselho Nacional de Seguridade Social CNSS MPAS
Previdncia 4 Conselho de Gesto da Previdncia Complementar CGPC MPAS
Social Conselho de Recursos da Previdncia Complementar CRPC MPAS
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana CDDPH Min. Justia
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher CNDM Min. Justia
Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente CONANDA Min. Justia
Defesa de 5 Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos CFGDDD Min. Justia
Direitos Conselho da Coordenadoria Nacional para Integrao da Pessoa CORDE Min. Justia
Portadora de Deficincia
Cultura 1 Conselho Nacional de Poltica Cultural CNPC Min. Cultura
Conselho Nacional de Sade CNS Min. Sade
Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade CONASEMS Independente
Sade 3 Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Sade CONASS Independente
C&T 1 Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia CNCT Min. C& e T
M. Amb. 1 Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA Min. do Meio Ambiente
Total 25

1.3. Os perodos de criao dos Conselhos

Os grandes conselhos da poltica social so uma criao da democratizao, da nova

Constituio de 88 e de iniciativas recentes do governo e da sociedade. Com efeito, dos 25
conselhos que examinamos, apenas quatro foram criados antes da dcada dos 80,
enquanto oito surgiram entre 1981 e 1989. Outros sete foram criados entre 1990 e 1994,
principalmente em decorrncia da legislao que regulamentou e implementou os
dispositivos constitucionais. Finalmente, seis foram criados a partir de 1995.
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1.4. A natureza da representao

Os conselhos no obedecem a um padro nico de representao, recrutamento e

indicao dos seus membros no-governamentais. As situaes encontradas e o
correspondente nmero de conselhos que nela se enquadram so os seguintes:
a) representao vinculada
nestes, a representao das categorias sociais ou profissionais se faz atravs de
organizaes da sociedade civil, que indicam seus representes. Variam os critrios de
identificao dos membros. Nas reas do trabalho e previdncia social, os membros
so indicados pelas grandes categorias sociais de empregados e empregadores,
atravs de suas organizaes sindicais e patronais. J nos conselhos tpicos de
polticas sociais, a representao geralmente se faz por grupos profissionais, usurios,
prestadores de servios etc. etc.
No de conselhos: 10
b) representao no vinculada
os membros da sociedade civil so personalidade ou especialistas expressivos nas
suas reas de atuao, a sua indicao decorrendo de convite do governo ou atravs
de processos no vinculantes, nos quais so ouvidos os pares3.
No de conselhos: 3
c) representao mista
convivem no conselho as duas formas de representao acima descritas.
No de conselhos: 3
d) representao vinculada funcional

a forma da representao em que os membros, por ocuparem uma determinada

posio funcional, automaticamente participam do conselho.
No de conselhos: 5

1.5. Natureza da participao

Os conselhos opinam ou deliberam. Entre os 25 conselhos que estamos considerando, 14

so deliberativos e 5 so consultivos; a 5 no cabe a classificao e, em relao a um, no
se conhece a informao sobre. Em geral, como pode se verificar pelo Quadro 2, mais
frente, os conselhos de representao vinculada tendem a ser tambm deliberativos.

3
o caso, por exemplo, do Conselho Nacional de Educao: seus membros so escolhidos a partir de
indicao de entidades representativas da sociedade civil - trs cada uma, em processo de dois turnos de
consulta, a escolha final sendo prerrogativa do governo.
NEPP-UNICAMP 7

No caso dos conselhos de representao funcional, so deliberativos no seu mbito privado

de ao, mas no em relao poltica governamental. Neste caso, podem ser ouvidos,
mas no h nenhuma compulsoriedade nesta consulta. Optamos portanto por no classific-
los quanto a esta e outras dimenses que somente tm sentido quando relacionadas com o
sistema decisrio das polticas de governo.

1.6. Composio

No que diz respeito composio interna dos conselhos, vista a partir do equilbrio relativo
entre membros governamentais e no-governamentais, os conselhos se classificam da
seguinte maneira:

Bipartites e paritrios
conselhos formados por governo e sociedade civil, com o mesmo nmero de
representantes para cada lado.
No de conselhos: 2
Bipartites e no-paritrios
conselhos formados por membros governamentais e da sociedade civil, sem
equivalncia entre ambos4.
No de conselhos: 3
Tripartites e paritrios
Neste tipo de Conselho tm assento o governo, trabalhadores ou usurios,
empregadores ou prestadores de servios, sendo equivalente o nmero de membros de
cada categoria5.
No de conselhos: 4
Mltiplos e no-paritrios
Governo, trabalhadores ou usurios, empregadores ou prestadores de servios e, por
vezes, representantes de determinados segmentos da sociedade ou especialistas de
um dado assunto ou ainda membros do Legislativo se fazem representar nestes
Conselhos, sem que haja equivalncia numrica entre as partes.
No de conselhos: 10

4
Em geral, a tendncia a de que o governo tenha a maioria da representao. Entretanto, h conselhos,
como o caso do Conselho da Comunidade Solidria, em que a sociedade civil tem 21 membros, e o
governo apenas 10.
5
Os conselhos da rea do trabalho e da previdncia social tm esta tpica configurao.
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1.7. Mandato

A legislao da quase totalidade dos conselhos prev mandato dos membros,

principalmente dos no-governamentais, com durao limitada a perodos que variam entre
2 e 4 anos, podendo haver reconduo6.

O Quadro 2 classifica cada conselho segundo as dimenses comentadas.

Quadro 2
Classificao dos Conselhos segundo perodo de criao e tipos da representao, composio, participao e durao do mandato

reas Conselhos Criao Representao Composio Participao Mandato

CNT 1995-1997 vinculada tripartite paritrio Consultivo 2 anos
Trabalho CODEFAT 1990-1994 vinculada tripartitie paritrio Deliberativo 3 anos
CCFGTS 1990-1994 vinculada tripartitie paritrio Deliberativo 2 anos
CIMG Antes 1980 vinculada tripartite paritrio Deliberativo no definido
CNE 1990-1994 no vinculada mltipla no paritrio Deliberativo** 4 anos
Educao CRUB at 1980 vinculada funcional No se aplica
CONSED 1981-1989 vinculada funcional No se aplica
UNDIME 1981-1989 vinculada funcional No se aplica
Assistncia CNAS 1990-1994 vinculada bipartite paritrio Deliberativo 2 anos
Social CS 1995-1997 no vinculada bipartite no paritrio Consultivo 2 anos
Previdncia CNPS 1990-1994 vinculada mltipla no paritrio Deliberativo 2 anos
Social CNSS 1990-1994 vinculada mltipla no paritrio Deliberativo 2 anos
CGPC at 1980 vinculada mltipla no paritrio Deliberativo 2 anos
CRPC at 1980 * mltipla no paritrio Deliberativo
CDDPH 1981-1989 misto mltipla no paritrio Deliberativo 2 anos
CNDM 1891-1989 no vinculada mltipla no paritrio Consultivo 4 anos
Defesa de CONANDA 1990-1994 vinculada bipartite4 paritrio Deliberativo 2 anos
Direitos CDDD 1995-1997 * * * *
CORDE 1981-1989 vinculada mltiplo no paritrio consultivo 2 anos
Cultura CNPC 1995-1997 no vinculada bipartite no paritrio consultivo 2 anos
CNS 1990-1994 mista mltipla no paritrio deliberativo no definido
Sade CONASEMS) 1981-1989 vinculada funcional no se aplica
CONASS 1981-1989 vinculada funcional no se aplica
C&T CNCT 1995-1997 mista mltipla no paritrio deliberativo 4 anos
CONAMA 1981-1989 vinculada mltipla no paritrio deliberativo 2 anos

* sem informao ** o CNE consultivo e deleberativo

6
As duas excees so o Conselho Nacional de Imigrao e o Conselho Nacional de Sade.
NEPP-UNICAMP 9

2. VANTAGENS E DIFICULDADES DOS FORMATOS DOS CONSELHOS: O QUE

PENSAM OS CONSELHEIROS

Do ponto de vista dos membros no-governamentais, so inegveis as vantagens

oferecidas pela forma conselho construo e exerccio da cidadania. Os conselheiros
reconhecem amplamente que os conselhos constituem insubstituveis canais e espao de
negociao e construo de consensos, eficazes tanto na relao sociedade civil/governo
quanto entre as partes da sociedade que, de outro modo, no se encontrariam.

Entretanto, so vrios os tipos de problemas sublinhadas pelos conselheiros. As clssicas

dificuldades com a representao e com o poder, por exemplo, so experimentados pelos
nossos conselheiros de maneira intensa, mesmo quando os distintos formatos dos
conselhos tendem a moldar diferentemente as experincias vividas.

Segundo revelam as entrevistas qualitativas, em vrios dos conselhos de representao

vinculada, a tenso representante X representado tende a se mostrar relevante em duas
circunstncias:

i) a mais comum se d quando os representante reforam sua autonomia individual e

distanciam-se da opinio e do controle dos representados, "falando em nome
prprio", tendncia reforada pela "...prpria quantidade de questes sobre as quais
preciso decidir". Mas nem sempre o sistema de controles dos representados pode se
efetivar. Esse problema exemplificado nas entrevistas atravs da referncia ao
desencontro entre a disposio da instituio de origem em substituir o representante e o
regulamento do Conselho, que nem sempre permite a troca a qualquer momento.

ii) A outra circunstncia a da paralisia decisria, em nome da consulta opinio das

instituies de origem. Em alguns conselhos, regra mesmo - consensualmente
obedecida - a retirada de pauta de questes sobre as quais alguma "bancada" no se
sente pronta para votar, isto , no se sente segura ou no conhece a opinio dos seus
representados. Tal situao relativamente conhecida dos conselhos tripartites, em
especial quando contam com categorias de representantes oriundos de organizaes
dotadas de eficazes sistemas de controle.
NEPP-UNICAMP 10

Para alguns conselheiros, essa dificuldade tambm se d em relao a membros do

governo, que votam segundo sua viso prpria, sem estarem apoiados por discusso prvia
no interior da instituio governamental que representam7.

A tenso sociedade civil X representantes governamentais, na dinmica interna dos

Conselhos, envolve outras dimenses. Na perspectiva no-governamental de alguns
membros, entre as maiores dificuldades podem ser enumeradas as seguintes:

i) a fraca participao e o absentesmo dos membros governamentais, ou dos titulares,

que sistematicamente enviam suplentes, os quais nem sempre comparecem. Situao
que, na opinio dos entrevistados, acirra os nimos da sociedade civil contra o governo,
por se considerar desrespeitada.

ii) Outra questo ainda diz respeito ao desequilbrio de informaes entre os

representantes governamentais e os representantes da sociedade civil. Para que os
conselhos sejam, de fato, paritrios, seus membros deveriam ter o mesmo acesso s
informaes e s oportunidades de formao (De Tommase, 1997).

No consensual a opinio dos conselheiros sobre a melhor alternativa de participao do

Conselho - consultivo ou deliberativo. Para os que preferem conselhos deliberativos, tal
formato significaria dotar o Conselho de mecanismos mais diretos de poder para interferir
nos rumos das polticas implementadas pelo governo. Na opinio de alguns conselheiros,
conselhos deliberativos poderiam fazer uso de mecanismos tpicos do Executivo (tais como
resolues ou portarias) para tornar pblicas as deliberaes do Conselho.

Segundo os conselheiros, h sempre o risco, nos conselhos deliberativos, de que os

membros no-governamentais confundam a natureza deliberativa do Conselho com um
certo poder de execuo ou entendam que o governo seja sempre obrigado a acatar uma
deliberao de um conselho. Segundo tal opinio, a legitimidade e fora relativa de um
Conselho no dependem da sua natureza deliberativa ou consultiva, estando mais
relacionadas a fatores tais como o poder poltico e a autoridade moral dos conselhos, sua
representatividade ou mesmo o interesse do governo em democratizar suas decises8.

7
Na viso do conselheiro da sociedade civil, melhor seria que os representantes governamentais no fossem
meramente indicados pela sua instituio e sim eleitos em um frum mais amplo dentro da mesma.
8
Segundo membro do CODEFAT, a fora do Conselho est em que os participantes tm representatividade,
pois esto no Conselho como pessoas jurdicas.
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PARTE II

O PADRO DE NEGOCIAO E AGENDA ATUAL DOS CONSELHOS

A negociao parece ser o padro dominante de interao entre os Conselhos e o

Governo, quando decidem e encaminham as polticas setoriais. Ainda assim, verificam-se
situaes especficas de confronto, impasses e de veto mtuo.

Para melhor conhecer essa dinmica, examinamos de incio a posio relativa dos
Conselhos frente agenda reformista do governo, tomando a reforma do Estado como
ponto nodal. A seguir, verificamos, na pauta concreta recente de alguns conselhos, como se
explicitam os termos da interao. A informao primria, para esta verificao, foi coletada
a travs de entrevistas. sempre bom que se diga tratar-se aqui apenas de levantamentos
exploratrios, no exaustivos, todavia necessrios para organizar o conhecimento inicial
deste rico e complexo universo constitudo pelos conselhos e suas prticas.

1. A AGENDA CONVERGENTE: OS CONSELHOS NACIONAIS E A REFORMA DO

ESTADO

A reforma do Estado est tambm na agenda poltica dos conselhos nacionais de polticas
sociais, ocupando a espao de importncia crescente. A considerao central a de que a
implementao de um novo padro de polticas sociais, socialmente mais efetivo, exige a
reforma das estruturas e dos mecanismos estatais, sob pena de fracassar ou de se
esterilizar nos meandros da tradicional ineficincia do Estado.

A tese no abstrata. No caso de alguns conselhos - o caso do CNS, do CNE, do

CODEFAT, do CONANDA e do CNDM - so exemplificadas as vicissitudes atuais da
implantao de programas e medidas consideradas cruciais paras suas reas, que
comprovam os limites dos mecanismos pblicos e a urgncia da sua reestruturao9.

9
Segundo opinou um dos conselheiros do CODEFAT, o maior problema para que se implementem as
propostas do Conselho a desorganizao do Estado: ele no tem capilaridade para aplicar os recursos.
Citou o exemplo de um estado para o qual o FAT destinou aproximadamente R$18 milhes para programas
de qualificao profissional e nada foi gasto. O problema de falta de capilaridade do Estado se agrava no
caso de programas que devem atingir os que mais precisam, como o caso do Abono Salarial, que no
beneficia muitos trabalhadores que teriam direito porque carecem de informao. J o conselheiro do
CONANDA questiona a eficincia da mquina estatal sob a otica da relao com a sociedade civil. Afirma
que o governo tem muita dificuldade de trabalhar com a sociedade civil. No sabe se uma postura do
governo ou se o fato reflete um problema da mquina estatal que no teria mecanismos institucionalizados
para efetivar esta parceria.
NEPP-UNICAMP 12

Mas sobretudo a temtica da descentralizao que se coloca como ponto de

confluncia e convergncia entre a agenda governamental atual e as agendas
setoriais dos conselhos. Em boa medida, os Conselhos Nacionais tm decididamente
como fomentadores da multiplicao de instncias coletivas locais e estaduais,
impulsionando assim a reorganizao da poltica e dos programas, nos Municpios e
Estados, em direo a um padro mais descentralizado10.

As aes dos conselhos, nesta linha, tendem a se concentrar em dois planos:

i. no plano dos municpios e estados, visando fortalecer os organismos e as medidas de

polticas que ali implementam. Entre as aes que tipicamente desenvolvem esto:

a mediao de conflitos que ocorrem nas instncias municipais e estaduais11.

assessoria tcnica para a elaborao de oramento12.

a capacitao de pessoal13.

ii. no plano nacional, visando a articulao e concertao das aes dos trs nveis da
federao. Aqui, as estratgias dos conselhos tm duplo alvo.

no nvel eminentemente poltico da concertao, visa constituir atores coletivos de

expresso, atravs do fortalecimento e integrao das suas pautas de ao)14.

No plano concreto do processo de implementao da descentralizao, busca instituir

ou reforar os mecanismos de entrelaamento das polticas e programas das trs

10
A descentralizao no parece ocupar lugar central na agenda dos conselhos do FGTS e do CORDE, muito
provavelmente tambm porque os seus desdobramentos em instncias municipais e locais no est no
desenho das suas polticas. No caso do primeiro, a legislao original prev a criao de conselhos locais,
mas no houve ainda deliberao neste sentido, j que, segundo opinou um conselheiro, o Fundo no opera
com recursos a serem distribudos a Estados e Municpios, como o caso do FAT. Tambm teme no se
contar com pessoas capacitadas nos Estados e Municpios para lidar com as exigncias do Conselho.
11
Com freqncia, o Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente recebe dos conselhos
estaduais e municipais denncias ou convites para que os conselheiros participem de reunies, seminrios e
assemblias.
12
No caso da poltica de sade, ao se justifica, segundo um conselheiro, pelo entrelaamento entre a
implementao do SUS e a necessidade do controle dos gastos municipais e estaduais
13
A implantao dos Conselhos Tutelares e de Defesa de Crianas e Adolescentes nos municpios mobliza o
Conselho Nacional para aes de capacitao . Por sua vez, o CODEFAT realizou seminrios em todos os
Estados com o objetivo de formar os membros das comisses de empregos.
14
A ao de concertao privilegia, em alguns casos, certos mecanismos oumesmo entidades de 6ambito
nacional de ao. O Conselho Nacional de Sade realiza, com este objetivo, a Plenria dos Conselhos, que
elabora as propostas para as Conferncias Nacionais de Sade. O Conselho Nacional de Educao atua
junto ao Frum Nacional de Conselhos Estaduais, entidade de crescente expresso no processo atual de
implementao da LDB. Na rea dos direitos da mulher, a ao concertada, menos intensa, tende a
organizar-se junto aos chamados Coletivos Feministas, presentes nos estados e municpios.
NEPP-UNICAMP 13

esferas de governo15. Outra face da descentralizao, tal perspectiva nacional da

poltica outra das dimenses da reforma do Estado enfrentada no mbito dos
Conselhos.

Entre as aes e mecanismos integradores mais freqentemente mobilizados, distinguem-

se:

as aes de informao e divulgao sistemtica

- por exemplo: jornais (problema com a periodicidade e regularidade), home page na

internet (CNS), tentativa de uso da TV16.

os encontros, sob forma de Conferncias Nacionais

- entre os vrios tipos de encontros amplos, a conferncia nacional constitui momento e

espao estratgico, para um nmero significativo de conselhos, dada a sua alta
capacidade para adensar a trama das relaes e das articulaes das polticas.
Ocorrem sistematicamente nos casos dos Conselho Nacional da Sade, Conselho
Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente e Conselho Nacional da
Assistncia Social.

2. OS PADRES DE NEGOCIAO VISTOS SOB A PERSPECTIVA DAS AGENDAS

ESPECFICAS

Uma seleo de cinco Conselhos permitiu explorar com certo detalhe os padres de
interao entre os setores no-governamentais e o governo no interior dos Conselhos e em
relao proposio e implementao de polticas. Tambm foram registrados os fatores e
mecanismos que favorecem ou se pem como obstculos ao funcionamento dos conselhos
como canais de negociao e locus de produo de policies. Finalmente, destacou-se a
auto-avaliao dos conselheiros da sociedade civil sobre a capacidade de os Conselhos

15
A articulao federativa assumida pelos conselheiros como uma das mais srias dificuldades dos
processos de descentalizao, integrao das politicas e mesmo de reforma do Estado. Assim no caso do
SUS ("uma das grandes dificuldades... que ele exige a articulao dos trs nveis de governo"),
como no caso dos programas de interesse do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher .
16
O Conselho Nacional de Sade possuiu uma home page na Internet ("um espao permanente de
discusso). Tambm procurou obter do governo - sem sucesso - ajuda para financiar um tempo disponvel
na TV. O Conselho Nacional do Meio Ambiente tambm possui uma home page. O Conselho Nacional da
Mulher aprovou a publicao de uma revista, que ainda no foi produzida.
NEPP-UNICAMP 14

influrem nos processos decisrios das polticas de suas reas de atuao. Os principais
resultados desses estudo so apresentados no Quadro 3:

Quadro 3
Os conselhos e o processo de formao das polticas pblicas: padres de interao sociedade civil/governo
reas Conselhos Padres de Mecanismos de Produo de Consenso e Estratgias de Processo de Produo de
interao Soluo de Impasses polticas: auto-avaliao

- dilogo
CODEFAT negociao - avaliao e difuso de uma opinio crtica sobre o Produtivo
impasse1 Autnomo
Trabalho - reunies das "bancadas" prvias deliberao do Partilha das decises com o
CCFGTS negociao Conselho governo
- evitar que a bancada comparea dividida
- uso do regimento para "ganhar tempo"
- apoio tcnico para as decises
- prtica de aprovao por consenso

- dilogo razovel - pode ser intensificado Produtivo

- articulaes internas para melhorar compreenso e Relativamente heternomo
Educao CNE* conflito2 redefinio das polticas Influi na poltica com dificuldades
- dificuldades com indefinies e concorrncia de
funes com o ministrio

cooperao - baixa ou nula divergncia interna Relativamente produtivo

CNDM - forte autoridade moral Influem nas decises
- opinam e exercem presso sistemtica
Defesa
de - representao civil fraca e se distancia das bases Estagnado e improdutivo
Direitos CONAND conflito - relao de desconfiana mtua entre sociedade civil Baixo poder de influncia
A (representada no conselho) e governo
- ineficcia da estruturas e do modo de funcionamento
interno

burocrtica - carece de canais e mecanismos de negociao Pouco ativo

CORDE - absentesmo dos membros do governo Cumpre funes burocrticas
- atua como grupo de presso No tem poder de influncia

- atua como espao de negociao de interesses. propositivo

- o conflito trabalhado atravs do dilogo H interpretaes divergentes
CNS conflito - reforo dos procedimentos democrticos internos e sobre a capacidade de influir nas
Sade obedincia ao regimento. decises:
- boa preparao do calendrio anual e das pautas a) consegue intervir nas decises
b) fraco e no logra influir
c) influi porm menos do que
deveria

* As caractersticas referem-se dinmica da Cmara de Ensino Bsico, e no ao conjunto do Conselho Nacional de Educao
1. "...a relao entre as partes de interesse; embora as questes sejam aprovadas por consenso, cada uma tem uma
posio na estrutura social. Mas o Conselho representa os interesses da sociedade como um todo. Por isso, uma bancada
deve abrir mo de uma proposta diante de um argumento de outra bancada".
2. Transita entre padro cooptativo do antigo Conselho para padro de negociao e cooperao. O conflito avaliado
como conjuntural pelos entrevistados, correspondendo especial situao de tenso gerada pelos temas da reforma do
Estado e por reaes do Conselho hiperatividade do Ministrio.
NEPP-UNICAMP 15

3. A AGENDA ATUAL DOS CONSELHOS: INVENTRIO DOS TEMAS CENTRAIS

O mapeamento da situao e das caractersticas dos Conselhos Nacionais de Polticas

completa-se com um pequeno inventrio dos temas principais que hoje ocupam a agenda
de alguns conselhos selecionados para entrevistas.

3.1. CODEFAT

a. Programa de seguro desemprego

Atinge 4 milhes de pessoas no pas. Os trabalhadores tm lutado para aumentar o valor

e a periodicidade. Na opinio do entrevistado, nem o governo nem os empresrios
concordam com a proposta.

b. Abono salarial

As pessoas que ganham menos de 24 salrios mnimos no ano, tm direito a um abono

de 1 salrio mnimo. A taxa de procura destes recursos entre aqueles que esto
habilitados baixa. Trata-se de desinformao. Falta de conhecimento do programa.

c. Criao do Sistema Pblico de Emprego - SINE

Para que o desempregado, enquanto recebe o seguro desemprego, possa se qualificar

ou reorientar sua profisso, de modo que possa ser encaminhado para um novo
emprego. Esta idia est consolidada no Conselho e comea a entrar em prtica, a partir
de novembro, no Distrito Federal. A meta implementar nas principais regies do pas
dentro de 3 a 4 anos.

d. Programa de Gerao de Emprego e Renda (PROGER)

e. Programa de Qualificao Profissional

Caminha relativamente bem, mas os recursos ainda so poucos. Em 1996, foram

qualificados 1 milho e 200 mil pessoas com 269 milhes de reais. Para atingir todas as
pessoas cobertas pelo seguro desemprego, gastar-se- em torno de 1 bilho de reais.
NEPP-UNICAMP 16

Nos ltimos tempos, estes e outros temas pautaram a ao do Conselho:

f. Criao de dois importantes programas: PROGER (micro-crdito) e o Qualificao

Profissional.

O Conselho tem batalhado para acertar estes dois programas. O PROGER objetiva
descentralizar o crdito para que as pessoas interessadas em realizar pequenos
empreendimentos tenham acesso a crdito com juros baixos. J atingiu cerca de 500 mil
operaes, com valor total de cerca de R$ 3 bilhes. O programa chega tambm aos
produtores rurais e deveria chegar a quem est na economia informal, visando inseri-los
na economia formal (para estes ltimos, esto previstos 10% do valor total destinado ao
programa). Mas no tem conseguido atingir este pblico. preciso que o programa seja
divulgado.

Quanto ao programa de Qualificao Profissional, a bancada dos trabalhadores e dos

empresrios tm buscado o aumento dos recursos a ele destinados. Em 1997, o
oramento previa um gasto de 320 milhes, mas foram executados R$360 milhes. A
previso de que necessitariam de cerca R$ 1 bilho para atingir todos os trabalhadores
hoje cobertos Seguro Desemprego (cerca de 4 milhes de pessoas). Mas o governo no
se esfora para que este aumento se efetive e tem muitas dificuldades na aplicao dos
recursos, segundo o entrevistado.

g. A criao das Comisses de Empregos Estaduais e Municipais.

O CODEFAT deliberou sobre a criao destas Comisses como condio para envio de
verbas do FAT. Elas atuam como se fossem o CODEFAT do Estado e do Municpio. So
tambm tripartites, mas o nmero de componentes varia. Todos os Estados j possuem
suas comisses e j h cerca de 1000 comisses de empregos municipais. A meta
construir comisses nos 5000 municpios brasileiros. Esta uma prioridade do
CODEFAT.

3.2. Conselho Curador do FGTS

a. Aplicao de recursos no Programa de Habitao Popular.

b. Utilizao dos recursos do FGTS para saneamento bsico.

c. Uso do FGTS na privatizao

NEPP-UNICAMP 17

Possibilidade de que os trabalhadores (aqueles que desejarem) utilizem parte do FGTS

para compra de aes de empresas privatizadas. No houve consenso na bancada dos
trabalhadores. O governo no concordou e apresentou alternativa: a possibilidade de
utilizao de parte de um outro Fundo (o da correo monetria de recursos do FGTS).
Foi aprovado. Em caso de empresas nacionais, a negociao direta. Quando a
empresa estadual, o Estado pode escolher se aceita papis do governo ou no. Os
governos estaduais no tm aceitado estes papis, por isso esta proposta s tem
funcionado quando se trata de empresas nacionais.

d. Votao do oramento do FGTS.

e. Mecanismos para evitar fraudes sobre os recursos oriundos das empresas.

Em debate:

f. Agregao da contribuio do INSS e do FGTS na mesma guia de recolhimento.

Os empresrios so contra, pois tm que desembolsar os recursos de uma s vez e

alegam que aumenta os custos. Mas os trabalhadores querem provar que isto reduz
custos para as empresas.

g. Financiamento habitacional

O governo tem apresentado propostas de modificao para viabilizar financiamentos para

a construo das habitaes populares. As polticas adotadas at hoje no atingiram
seus objetivos. J foram aprovadas reformas com relao proposta inicial.

3.3. Conselho Nacional de Sade

a. Mudana na composio do Conselho

H conflitos entre os trabalhadores da sade. Hoje eles se fazem representar atravs dos
profissionais de nvel superior (entidades mdicas) indicados no Frum dos Profissionais
de Sade. Mas este Frum no inclui os trabalhadores de nvel mdio.

b. Implantao da NOB 96.

Foi aprovada, mas o Ministrio no fez nada. No havia acordo na Comisso Tripartite
(representantes das cinco regies pelo CONASS, representante do CONASEMS e
representante do governo). O Conselho indicou 4 de seus membros para participar desta
discusso dentro da Tripartite.
NEPP-UNICAMP 18

c. Oramento

Discusso sobre a metodologia oramentria usada e a utilizao dos recursos da

CPMF; a necessidade de renovao da CPMF; informes da comisso de oramento (que
acontece em todas as reunies).

d. Programas apresentados por diferentes Ministrios.

e. Financiamento do setor sade.

Proposta de Emenda n 169 do deputado Eduardo Jorge, do PT (no foi votada).

f. Denncias que chegam at o Conselho.

So triadas por uma comisso de conselheiros. Para aliviar a pauta, foi criado o
procedimento de encaminhar a denncia para um parecerista antes de ir a Conselho.

g. Solicitaes do Legislativo (Exemplo: parecer sobre a regulamentao do aborto legal).

h. Criao de novos cursos

O MEC encaminhou ao Conselho as solicitaes de trs cursos: Medicina, Odontologia e

Psicologia. H uma comisso de conselheiros para analisar os pedidos. Alguns
conselheiros pensam que o Conselho deveria avaliar a necessidade social de todos os
cursos relativos rea de sade. Pela LDB, as Universidades podem criar todos os
cursos que queiram, o que conflitante com a Constituio.

i. Regulamentao dos Planos de Sade

O conselho elaborou uma proposta que no foi acatada pelo Ministrio da Sade.

j. Saneamento Bsico.

l. Nova lei de pesquisa de frmacos/ Portaria 196/97, do Ministrio da Sade.

Elaborada por um grupo que trabalhou 2 anos. Trata dos cuidados ticos na pesquisa.

m. Aumento do valor do pagamento para a prestao de servios ao SUS

O Conselho props que seja feito um estudo para delimitar quais os valores justos (e
suficientes)

n. Situao da sade e dos Conselhos nos Estados e Municpios

nfase em pesquisas. Cita uma pesquisa realizada em Alagoas, onde se percebe que os
prprios Conselhos Municipais e Estadual so coniventes com os absurdos encontrados
na rea da sade pblica.
o. Sade preventiva.
NEPP-UNICAMP 19

p. Sade Mental

Os hospitais psiquitricos esto sendo fechados sem que se crie uma alternativa de
tratamento; as famlias esto sem apoio.

q. Estabelecimento de recursos mnimos para a Sade

Proposta: mnimo de 30% de todo o recurso distribudo pelo governo federal para a
sade.

Temas trazidos pauta pelo Executivo:

r. Programa do Leite

As funes que eram do INAM, que foi extinto, passaram para o Ministrio da Sade. O
estabelecimento do convnio para distribuio do leite burocratizado (leva 8 meses). Os
recursos, muitas vezes, no chegam a ser gastos devido burocracia. O Secretrio
Executivo pediu que o Conselho aprovasse uma resoluo para que os recursos sejam
repassados de Fundo (nacional) para Fundos (municipais). Um mecanismo automtico:
identifica-se a necessidade do programa e envia-se o recurso sem necessidade do
convnio.

s. Propostas de formas mais geis para facilitar o funcionamento do SUS.

3.4. Conselho Nacional de Educao

a. Participao da fase final do processo de tramitao da LDB.

b. Formulao do Plano Nacional de Educao.

c. Parmetros Curriculares da Educao.

e. Implementao do Fundo de Financiamento do Magistrio - Emenda Constitucional n 4.

f. Diretrizes da Educao Profissional.

g. Interpretao da nova LDB (que tem suscitado muitas dvidas).

ltimas deliberaes:

h. Trs deliberaes sobre interpretao da LDB.

i. Aprovao dos Parmetros Curriculares.

j. Educao Profissional.
NEPP-UNICAMP 20

k. Novos Planos de Carreira para o Magistrio.

Temas trazidos pelo Executivo:

l. Parmetros curriculares para primeira a quarta sries

O MEC acaba de editar 10 volumes. A distribuio pelo correio (para 1,2 milhes de
professores) vai levar seis meses. O MEC organizou uma comisso de especialistas.
Ouviu cerca de 400 especialistas de todo o pas. Fez audincias pblicas por regies.
Houve muita polmica. Os debates regionais foram organizados pelo Conselho.

m. Passagem de 180 para 200 dias letivos

n. Ensino noturno - questes relativas dificuldade de cumprimento da nova carga horria.

o. Educao distncia.

p. Fundo do Ensino Fundamental - de acordo com o plano da universalizao do ensino

fundamental e com a necessidade de valorizao da carreira do magistrio.

q. Discusses sobre pisos salariais (para 1998: ser o resultado da diviso do volume total
da receita pelo nmero total de matrculas = 315,00).

r. Educao Profissional - discusso sobre a desvinculao entre ensino mdio e ensino

tcnico. Grande polmica: envolve a discusso sobre o objetivo da educao.

3.5. Conselho da CORDE

a. A questo da acessibilidade do portador de deficincia ao meio social.

Discutiram vrios projetos de leis que esto tramitando no Congresso Nacional.

b. Mudana na concepo social do que ser portador de deficincia.

Elaborao de carta Rede Globo para que o Fantstico faa uma retrospectiva sobre
como era a questo do portador de deficincia fsica a 100 anos atrs e como hoje;
querem que no dia 13/12/97, o Presidente da Repblica assine algum documento visando
a integrao do deficiente. No soube responder quem est elaborando este documento
e qual seu contedo.
NEPP-UNICAMP 21

c. Educao Especial.

O MEC no fez quase nada. Recentemente o Conselho props que o tema Educao
Especial fizesse parte da pauta de discusso sobre Educao com o Presidente Clinton;
no soube dizer quais foram os resultados.

d. Gratuidade de passagem em nibus municipais e interestadual.

e. Preconceito.

f. Uso de remdios que podem causar danos ao beb durante a gestao.

g. A transformao do Conselho da CORDE em um Conselho deliberativo

Entrevista do Conselho com o Presidente da Repblica foi solicitada para tratar dessa
demanda ( 13/12/97)

3.6. Conselho Nacional dos Direitos da Mulher

a. Protocolos - desdobramentos da Conferncia de Beijing

Depois da Conferncia, o Conselho investiu grande parte dos seus esforos para realizar
quatro protocolos referentes plataforma de Beijing: um sobre a sade, um sobre a
violncia, um sobre trabalho e um sobre educao, que depois de elaborados, foram
assinados com os governos estaduais e municipais. O Conselho priorizou estas quatro
reas e, em vrios estados e municpios, deu-se a cooperao entre o Conselho e os
respectivos governos.

b. Aes na rea de sade

O Conselho tem investido muito na rea da sade. Indicou mulheres feministas para
assumir a Coordenao Nacional do PAISM (Programa de Assistncia Integral Sade
da Mulher), no Ministrio da Sade. E tambm trabalha com o Programa Piloto de
Planejamento Familiar, com a preveno do cncer feminino.

c. Aes na rea de violncia

O Conselho tem forte atuao na rea da violncia contra a mulher. No momento h uma
comisso para tratar este tema, com mulheres que dominam a temtica e que so
ligadas a ONGs, a universidades, alm de contar com mulheres parlamentares. Esta
NEPP-UNICAMP 22

comisso busca integrar as aes propostas contra a violncia, com a rea da sade. Foi
elaborado um protocolo definindo os critrios de implantao nacional de Casas Abrigos.
H uma verba prevista no oramento da Unio para que os Estados montem Casas
Abrigos para mulheres em situao de violncia sexual e domstica.

O Conselho est tambm comeando a implantar dois outros projetos pilotos sobre
modelos de ateno violncia contra a mulher: um no Acre e um em Porto Alegre. Este
projeto tambm prev a integrao do Conselho com ONGs que atuam no campo da
defesa dos direitos das mulheres, com delegacias de defesa destes direitos, com os
Conselhos das esferas estaduais e municipais, e com a comunidade em geral.

3.7. Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente

a. III Conferncia Nacional

A organizao da III Conferncia foi um tema que mobilizou o Conselho nos ltimos
tempos. Os principais temas debatidos foram: identificao dos conferencistas; os
convidados; as delegaes; a questo dos recursos; a operacionalizao.

b. Exame de propostas governamentais

Reunies dedicadas ao exame de propostas do governo e do que est sendo

implementado nas polticas pblicas.

c. Selo do Estatuto da Criana e do Adolescente

d. Trabalho Infantil

e. Fundo da Criana e do Adolescente

Apenas em 1997, a sociedade civil, com a colaborao dos representantes dos

Ministrios da Fazenda e do Planejamento, descobriu que o Fundo da Criana e do
Adolescente existia, mas estava sem designao de um responsvel por ele. No h
designao oramentria para o Fundo. Foi super difcil obter as informaes
necessrias junto ao governo.
NEPP-UNICAMP 23

4. OBSERVAES FINAIS

No o caso de extrair concluses de uma investigao exploratria que teve por objetivo
to somente mapear a situao dos grandes Conselhos Nacionais de polticas sociais
brasileiros. Entretanto, as informaes coletadas so instigantes e convidam a algumas
observaes finais, que constituem de fato hipteses para futuras investigaes.

forte a participao dos conselhos nos processos gerais de formao das polticas (policy
formation). Gozam eles j de alta visibilidade e seus papis e funes parecem
relativamente integrados ao conhecimento e s expectativas dos agentes, em especial do
governo, que deve cada vez mais lev-los em conta no seu planejamento estratgico.

Por outro lado, quando se considera o conjunto dos conselhos e se compara com o padro
pretrito de gesto de polticas pblicas no pas, inegvel que foram consideravelmente
ampliados os canais de expresso e negociao de interesses e experimentadas novas
formas de articulao e parcerias entre governo e sociedade civil.

Entretanto, os conselhos parecem esbarrar ainda em limites bastante pronunciados e que,

em certa medida, reduzem sua capacidade de efetivamente partilhar ou, em alguns casos,
at mesmo de influir nas decises governamentais. possvel levantar algumas hipteses
explicativas para aparentemente contraditria situao.

Desde logo, chama a ateno a alta heterogeneidade dos conselhos, principalmente quanto
ao seu grau de institucionalizao. Ora, conselhos pouco institucionalizados - como
mostraram ser os conselhos de defesa - enfrentam dificuldades de todo o tipo, desde a de
auto-identificao, at a incapacidade de partilhar ou influir nas decises governamentais de
polticas. Em outras palavras, as polticas se lhes escapam, "passando por fora".

A maior ou menor capacidade institucional e poder decisrio dos conselhos no parece

tambm estar relacionada menos com as tradicionais variveis da natureza da participao -
se so consultivos ou deliberativos - ou da base da representao - se representam
categorias sociais atravs de suas instituies ou se so notveis sugeridos ou indicados
pelos pares. Segundo revelam as entrevistas, para conselhos de defesa de carter
consultivo, a aquisio de prerrogativas deliberativas pareceria constituir a soluo para a
relao de heteronomia que mantm com o governo. Entretanto, conselhos deliberativos
tambm mostraram fragilidades de monta, enquanto ao contrrio, um conselho de forte
NEPP-UNICAMP 24

capacidade de presso moral e de formao de opinio, como o de Defesa da Mulher,

parece no enfrentar limites impostos pela sua natureza consultiva.

Em termos de poder decisrio e de capacidade de imporem suas opinies, as nicas

evidncias de que dispomos mostram uma forte relao - presente no CODEFAT e no
Conselho do FGTS - a da forte legimitidade dos conselheiros representando bases dotadas
de alto grau de organizao e fora relativa. At onde revelam as informaes, em
conselhos desse tipo que o potencial de confronto e o poder de veto parecem maiores.
Entretanto, contraditoriamente ao que se poderia imaginar, a tambm que encontramos
os mais eficientes mecanismos de negociao e de produo de consensos. Tambm foi a
que localizamos conselheiros que expressaram com muita clareza a conscincia dessa
situao e o apreo pela negociao como soluo estratgica para quem pretende
representar a sociedade como um todo e no a "parte".

Ainda em relao a conselho mais fortemente institucionalizado, vale a pena registrar a

importncia que conferem aos mecanismos tipicamente institucionais na negociao, entre
eles a formalizao dos procedimentos e, quase anedtico, o uso inteligente e estratgico
dos dispositivos do Regimento Interno em relao a tempo, vistas de processos etc.

Outras evidncias do comportamento dos padres de interao sociedade civil/governo

tambm chamam a ateno. Os depoimentos insistem em que a agenda reformista do
governo elevou o patamar de conflitos, mas o ponto forte de confluncia e de ao
convergente est sendo dado pela temtica da reforma do Estado, especialmente a da
descentralizao das polticas e das relaes de integrao federativa dos sistemas
nacionais de polticas. Os conselhos cujas polticas envolvem desenhos descentralizados
engajam-se com mais deciso na temtica da reforma do Estado e nesse plano podem
definir frentes consensuais de ao conjunta com o governo.

No parece ser tarefa fcil aos Conselhos encontrar o ponto timo de equilbrio entre aes
de natureza estratgica e poltica de acumulao de foras junto a suas "bases"- que em
princpio todo conselho desenvolve - e o exerccio de suas funes, atravs de aes
concretas no processo real de elaborao e implementao das polticas. Uma inflexo em
direo ao primeiro grupo de aes pode significar perda de legitimidade e de autoridade
moral, uma vez que estas qualidades tambm derivam da "produtividade" do conselho e de
sua capacidade de influir, decidir, inovar. Conselhos que vem perdendo capacidade na
segunda linha de ao no parecem estar logrando compensar a perda com um maior
NEPP-UNICAMP 25

ativismo no plano da sua poltica institucional, por exemplo dedicando grande tempo e
espao da agenda organizao dos grandes eventos nacionais da rea.

Finalmente, o estudo exploratrio deixa entrever, atravs do inventrio de temas das

agendas especficas, uma baixa capacidade de inovao de polticas por parte dos
Conselhos, sugerindo um comportamento mais reativo que propositivo dos conselhos, frente
ao governo.

5. BIBLIOGRAFIA

BAIERLE, Srgio. 1996. A Exploso da Experincia: a Emergncia de um novo

Princpio tico-Poltico nos Movimentos Populares Urbanos em Porto Alegre,
mimeo.

CARVALHO, Antnio Ivo. 1997. Conselhos de Sade, Responsabilidade e Cidadania in

Ipea/Comundade Solidria.1997. Conselhos Municipais e Polticas Socias, Braslia:
verso preliminar, mimeo.

DE TOMMASI, Livia. A Participao nos Conselhos Paritrios: Significado e Limites, in

Ipea/IBAM/Comunidade Solidria. 1997. Conselhos Municipais e Polticas Sociais,
op. Cit.

DOWBOR, Ladislau. 1997. Governabilidade e Descentralizao in idem.

FRANCO, Augusto. 1997. Participao Social e Participao Poltica: Democracia e

Cidadania O Papel dos Conselhos na Reforma da Poltica Um Programa de
Investigao in Ipea/IBAM/Comunidade Solidria. 1997. Conselhos Municipais e
Polticas Sociais, op. Cit.
NEPP-UNICAMP 26

6. GLOSSRIO

CNT - Conselho Nacional do Trabalho

CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
CCFGTS - Conselho Curador do FGTS
CIMG - Conselho Nacional de Imigrao
CNE - Conselho Nacional de Educao
CRUB - Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras
CONSED Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao
UNDIME Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao
CNAS - Conselho Nacional de Assistncia Social
CNPS - Conselho Nacional de Previdncia Social
CNSS - Conselho Nacional de Seguridade Social
CPCS - Conselho do Programa Comunidade Solidria
CGPC - Conselho de Gesto da Previdncia Complementar
CRPC - Conselho de Recursos da Previdncia Complementar
CDDPH - Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
CNDM - Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
CONANDA - Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente
CONASP - Conselho Nacional de Segurana Pblica
CNPCP - Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria
CONFEN - Conselho Federal de Entorpecentes
CADE - Conselho Administrativo da Defesa Econmica
CONTRAN - Conselho Nacional do Trnsito
CORDE - Coordenadoria Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia
CNPC - Conselho Nacional de Poltica Cultural
CNS - Conselho Nacional de Sade
CONASEMS - Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade
CONASS - Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Sade
CNCT - Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

nepp
NCLEO DE ESTUDOS DE POLTICAS PBLICAS

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