Anda di halaman 1dari 22

Co

lgen Consultoria Legislativa do Senado Federal


COORDENAO DE ESTUDOS

A LEI DE INELEGIBILIDADE E A
REDUO DA CORRUPO
Marcos Mendes

TEXTOS PARA DISCUSSO 26Braslia, julho / 2005

Contato: conlegestudos@senado.gov.br

O contedo deste trabalho de responsabilidade do


autor e no reflete necessariamente a opinio da
Consultoria Legislativa do Senado Federal.

Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto


disponveis no seguinte endereo eletrnico:
Projeto grfico: Llia Alcntara http://www2.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm
2

A LEI DE INELEGIBILIDADE
E A REDUO DA CORRUPO

Marcos Mendes1

RESUMO
Uma denncia de compra de votos no Congresso Nacional pelo
partido do governo detonou uma crise poltica no primeiro semestre
de 2005. Abriu-se, ento, uma discusso sobre como reduzir a
corrupo no meio poltico. O presente texto argumenta que um dos
mecanismos que podem ser usados impedir que indivduos j
condenados por crimes graves tenham acesso a cargos eletivos.
Um projeto com essa finalidade (PLP n 168/1993) tramita na
Cmara dos Deputados desde 1993, foi aprovado pela Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) em 2001, mas no foi
colocado em votao em plenrio at hoje.
O objetivo desse projeto tornar eficaz o estatuto da
inelegibilidade de pessoas condenadas por crime contra a economia
popular, a f pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico,
o mercado financeiro, por trfico de entorpecentes ou por crimes
eleitorais.
A Lei Complementar n 64, de 1990 (Lei de Inelegibilidade), j
estabelece essa determinao. Contudo ela no eficaz, pois estipula
que a condenao deve ser em ltima instncia. Isso permite que os
rus lancem mo de recursos protelatrios e continuem se
candidatando ao longo de muitos anos. O PLP 168/1993 prope que a
restrio passe a valer a partir da condenao em primeira instncia.
O que se argumenta no presente texto que tal medida legal,
constitucional e tem seu mrito embasado na moderna literatura de
economia poltica.
O aperfeioamento da legislao aqui defendido permitiria
filtrar previamente os indivduos com direito a ter acesso a cargo
eletivo, o que possibilitaria corrigir uma falha do sistema eleitoral,
causada pela informao imperfeita sobre as caractersticas dos
candidatos, pelos interesses diversos dos eleitores e pela
incredibilidade das promessas eleitorais. A medida parece urgente,
frente necessidade de conter os atos de corrupo na gesto da coisa
pblica e de evitar a infiltrao do crime organizado nas instituies
pblicas. Pode, tambm, constituir um complemento reforma
poltica, que, por meio de alteraes no processo eleitoral, pretende
reduzir os incentivos ao uso da corrupo como instrumento de
barganha poltica.

1
Consultor Legislativo do Senado Federal. Doutor em Economia USP.
3

INTRODUO

Uma denncia de compra de votos no Congresso Nacional


pelo partido do governo detonou uma crise poltica no primeiro semestre de
2005. Nos debates sobre como prevenir a ocorrncia desse tipo de ao
corrupta, tornou-se comum apontar trs mecanismos: uma reforma poltica
que reduza os custos das eleies e facilite a formao de maiorias
governistas, a reduo do nmero de cargos em comisso no governo e a
retomada das privatizaes. Isso reduziria a necessidade de barganha
individual com parlamentares e estreitaria o leque de instrumentos
normalmente utilizado na barganha poltica.

Parece surpreendente que um quarto instrumento no esteja


sendo lembrado: pode-se reduzir a corrupo evitando-se que indivduos j
condenados por crimes graves tenham acesso a cargos eletivos. Passando-
se uma peneira antes das eleies, o resultado que os parlamentos e os
executivos contaro com indivduos cuja personalidade menos suscetvel
a condutas ilegais.

Um projeto com essa finalidade tramita na Cmara dos


Deputados desde 1993 e, at hoje, no foi aprovado. Enviado pelo ento
Ministro da Justia, Maurcio Correia, o PLP n 168, de 1993, j foi
aprovado na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC),
mas dormita na mesa da Cmara desde novembro de 2001.

O objetivo do referido projeto tornar eficaz o estatuto da


inelegibilidade de pessoas condenadas por crime contra a economia
popular, a f pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico, o
mercado financeiro, por trfico de entorpecentes ou por crimes eleitorais.

A Lei Complementar n 64, de 1990 (Lei de Inelegibilidade),


j estabelece essa determinao. Contudo ela no eficaz, pois estipula que
a condenao deve ser em ltima instncia. Isso permite que os rus lancem
mo de recursos protelatrios e continuem se candidatando ao longo de
muitos anos. Seria necessrio, por isso, tornar inelegveis os condenados
em primeira instncia. O objetivo deste texto defender a
constitucionalidade, a legalidade e o mrito da mudana proposta pelo PLP
168/93. Em primeiro lugar, apresentada a situao atual: os comandos
constitucionais e legais a respeito da inelegibilidade de condenados
criminais, bem como a ineficcia dos dispositivos atuais frente ao lento
ritmo de tramitao de processos judiciais. Em segundo lugar, so
4

apresentadas consideraes que procuram rebater os argumentos usuais


contra a proposta, quais sejam: inconstitucionalidade e atribuio da tarefa
de expurgar os maus candidatos aos partidos polticos e aos eleitores.

I A CONSTITUIO E A LEI

O 9 do art. 14 da Constituio Federal estabelece que:

Art. 14.......................................................................................
...................................................................................................
9 Lei complementar estabelecer outros casos de
inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a fim de proteger a
probidade administrativa, a moralidade para exerccio de
mandato considerada a vida pregressa do candidato, e a
normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do
poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou
emprego na administrao direta ou indireta. (grifo meu)

Com o intuito de atender ao comando constitucional acima, foi


aprovada a Lei Complementar n 64, de 1990 (Lei de Inelegibilidade),
interessando para o presente debate destacar a alnea e do inciso I do art. 1:

Art. 1 So inelegveis:
I para qualquer cargo:
..................................................................................................
e) os que forem condenados criminalmente, com sentena
transitada em julgado, pela prtica de crime contra a economia
popular, a f pblica, a administrao pblica, o patrimnio
pblico, o mercado financeiro, pelo trfico de entorpecentes e por
crimes eleitorais, pelo prazo de 3 (trs) anos, aps o cumprimento
da pena; (grifo meu)
.........................................................................................

O problema que existe nessa legislao que, dada a lentido


da justia e a possibilidade de interposio de recursos protelatrios, uma
sentena condenatria definitiva pode demorar anos. Por isso, um indivduo
que seja efetivamente um criminoso no s consegue candidatar-se, como
tambm exercer um ou mais mandatos antes que isso ocorra.

Ademais, dada a existncia do instituto da imunidade


parlamentar e o poder que adquire um indivduo detentor de mandato2, uma
2
Ele pode, por exemplo, votar a favor do governo no parlamento em troca de um tratamento benevolente
da receita federal ou estadual; pode usar sua exposio na mdia para caluniar seus acusadores ou usar o
5

vez eleito o criminoso, torna-se muito mais difcil imputar-lhe a merecida


pena.

Assim, no s existe uma brecha para a eleio de criminosos,


como tambm h o estmulo para que esses infratores busquem a poltica
como um caminho para reduzir a probabilidade de punio. A coletividade
passa, ento, a viver a ameaa de que a coisa pblica seja gerida por
pessoas de m ndole, moralidade duvidosa e vida pregressa maculada. De
forma alguma, a probidade administrativa est garantida. De modo que a
atual redao da Lei de Inelegibilidade no garante o cumprimento do
preceito constitucional citado.

A gravidade da situao pode ser ilustrada por matria


publicada pelo jornal O Globo em setembro de 2004:

(...) 20% dos candidatos s eleies municipais do Rio de Janeiro


respondem a processos, alguns por crimes graves, como homicdio
e trfico de drogas. Como os processos no haviam transitado em
julgado, com sentena definitiva, os candidatos se valiam do
princpio da presuno de inocncia para permanecer na disputa.
Mas o presidente do Tribunal Regional Eleitoral (TRE), Marcus
Faver, alegando que a Constituio estabelecia o princpio da
moralidade como requisito candidatura, anunciou no incio da
semana a impugnao de todos os candidatos com processos
criminais e a divulgao da lista com os nomes. Mais tarde,
pressionado pelo Tribunal Superior Eleitoral e pelos colegas do
prprio TRE, voltou atrs e divulgou uma lista somente com trs
candidatos impugnados por processos criminais. (O Globo,
12/09/2004).

H, portanto, a necessidade de se aumentar a segurana da


coletividade contra o acesso de criminosos ao poder. Uma forma de faz-lo
seria atravs da supresso da expresso com sentena transitada em
julgado da alnea e do inciso I do art. 1 da Lei de Inelegibilidade (j
citado). Com isso, bastaria uma condenao em primeira instncia relativa
a crimes contra a economia popular, a f pblica, a administrao pblica,
o patrimnio pblico, o mercado financeiro, por trfico de entorpecentes ou
por crimes eleitorais, para que o indivduo perdesse o acesso ao poder.

Assim se expressa a exposio de motivos que encaminhou o


PLP 168/93 ao Congresso Nacional:

velho chavo de que o processo a que est submetido uma perseguio poltica. Pode, tambm, ao longo
de uma campanha poltica, utilizar seu horrio eleitoral para atacar o candidato adversrio do governo,
mais uma vez em troca de um tratamento leve da parte das agncias federais de investigao criminal.
6

A referida Lei Complementar 64/90 erigiu o trnsito em julgado da


sentena, nas hipteses que arrolou, como condio para o
afastamento da candidatura ao pleito eletivo. Permitiu, assim, que o
cidado que, gerindo negcios pblicos, incorresse na prtica de
atos ilcitos em detrimento de bens, servios ou interesses dos entes
estatais, pudesse concorrer.(...)
Amparado pela morosidade nos trmites processuais, o condenado
no definitivamente pode habilitar-se ao prlio, e eleger-se,
subvertendo, desse modo, os fundamentos que autorizam a edio
da lei especial.

Contudo, h argumentos contra esse tipo de proposta, os quais


procuro rebater na prxima seo.

II CRTICA N 1: INCONSTITUCIONALIDADE

A primeira crtica que se faz proposta acima de


inconstitucionalidade. Argumenta-se que a Constituio estabelece que:

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de


qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
..........................................................................................
LVII ningum ser considerado culpado at o trnsito em
julgado de sentena penal condenatria; (grifo meu)

Argumenta-se, pois, que impedir o registro da candidatura de


um indivduo condenado em primeira instncia fere um direito fundamental
do indivduo, pois a ele imputada culpa antes do trnsito em julgado de
sentena penal. A defesa desse ponto pode ser retratada pela entrevista do
Ministro Seplveda Pertence ao jornal O Globo no dia 7/7/2004:

(...) o ministro Seplveda Pertence citou mazelas causadas por


antigas leis do regime militar para defender a manuteno da
impugnao s depois de sentena transitada em julgado.
A exigncia da coisa julgada um preo a se pagar pelas conquistas
democrticas disse Pertence, em Florianpolis (...)
Ele lembrou que, na ditadura militar, o cidado processado estava
impedido de se candidatar a cargo eletivo. (grifo meu)
7

Ora, o Ministro refere-se, no trecho acima, a casos em que era


impedido de se candidatar o indivduo que estava sendo processado, e no
aos casos de condenao (ainda que passveis de recurso). So situaes
diferentes. Se bastar um processo para impedir a candidatura de um
indivduo, ento ser possvel que se faa uma acusao infundada para
impedir o avano da carreira poltica de um honesto e promissor poltico de
oposio. De fato, essa seria uma legislao antidemocrtica. Mas isso no
o mesmo que impedir a candidatura de uma pessoa j condenada, ainda
que em primeira instncia. Pois, nesse caso, acusaes infundadas no
prosperariam.

Mais uma vez, torna-se til citar a exposio de motivos do


PLP 168/93:

Assim, sem que retroceda disposio original da Lei


Complementar 5/70, pela qual a mera denncia recebida enseja a
inelegibilidade do cidado mprobo, a proposta acolhe posio
intermediria, suprimindo o trnsito em julgado da sentena,
suficiente, to-s, a condenao.(...)

verdade que pode haver erro nas condenaes em primeira


instncia. Mas certamente os erros no sero a maioria dos casos. Seria
mais vantajoso para o pas suportar os custos desses erros espordicos do
que simplesmente aceitar todas as candidaturas de condenados em primeira
instncia, como ocorre hoje. Cumpre proteger a coletividade do possvel
acesso ao poder de pessoa que carrega uma probabilidade acima da mdia
de ser, de fato, um criminoso.

Mas isso no constituiria uma violao dos direitos


individuais, nos termos do art. 5, inciso LVII da Constituio? No,
porque o inciso determina que no ser considerado culpado o indivduo
que no tiver sentena transitada em julgado. E vetar o acesso a uma
eleio no atribuio de culpa nem estipulao de pena a ser cumprida.

J est estabelecido, em acrdo do Supremo Tribunal


Federal, que inelegibilidade no pena, como se depreende do voto do
Ministro Carlos Veloso contrrio ao Mandato de Segurana n 22087-2, de
1996:

(...) inelegibilidade no constitui pena. Destarte, possvel a


aplicao da lei de inelegibilidade, Lei Complementar n 64, de
1990, a fatos ocorridos anteriormente a sua vigncia. No acrdo
12.590, Rec. 9.797-PR, do TSE, o Relator, eminente Ministro
Seplveda Pertence, deixou claro expresso que a inelegibilidade
8

no pena, sendo-lhe impertinente o princpio da anterioridade


da lei penal.
(Dirio da Justia, 10/05/1996. Ementrio n 1827-03)

O fato que a inelegibilidade no a punio de um crime,


mas sim uma atitude preventiva de preservao do interesse pblico. Por
exemplo, so inelegveis os cnjuges de governadores no exerccio de
segundo mandato consecutivo, e essa situao jamais poderia ser
caracterizada como crime. Tambm se pode evocar o caso dos
administradores de instituies financeiras que sofrem interveno,
liquidao ou entram em processo de falncia. A partir do momento em que
o Banco Central decreta que aquela instituio um risco para os
poupadores e, portanto, deve sofrer uma interveno, os seus
administradores ficam com os bens bloqueados. Tal bloqueio dura at o
final da apurao das responsabilidades individuais de cada um, conforme
estipula o art. 36 da Lei n 6.024, de 1974:

Art. 36. Os administradores das instituies financeiras em


interveno, em liquidao extrajudicial ou em falncia, ficaro
com todos os seus bens indisponveis no podendo, por qualquer
forma, direta ou indireta, alien-los ou oner-los, at apurao e
liquidao final de suas responsabilidades. (grifo meu)

Ser que o ato de bloquear os bens desses administradores


equivale a consider-los culpados ou representa uma imputao de pena?
Claro que no. A medida visa apenas a resguardar a economia popular
contra a possibilidade de o administrador se desfazer dos seus bens e, no
caso de ser considerado culpado, no ter patrimnio em seu nome para
saldar o prejuzo. A atribuio de culpa e pena vir apenas e to-somente
ao final do processo. No caso de o administrador vir a ser considerado
inocente, os seus bens sero desbloqueados.

A questo eleitoral similar. Impedir uma candidatura no


significa considerar algum culpado ou imputar-lhe uma pena. Significa,
isto sim, uma medida preventiva de proteo da coletividade. Uma vez no
confirmada a culpa em sentena transitada em julgado, restitui-se a
elegibilidade ao inocentado.

O STF j se pronunciou favoravelmente a medidas restritivas


das prerrogativas individuais ou coletivas que no desrespeitem a
constituio por razes de relevante interesse pblico. Ou seja, a
integridade do interesse social no pode ser ameaada por um interesse
privado sob a alegao de que este est protegido por uma garantia
9

constitucional de carter absoluto. Veja-se o que diz o Ministro Celso de


Melo, relator do Mandado de Segurana n 23.452:

OS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS NO TM


CARTER ABSOLUTO.
No h, no sistema constitucional brasileiro, direitos ou garantias
que se revistam de carter absoluto, mesmo porque razes de
relevante interesse pblico ou exigncias derivadas do princpio de
convivncia das liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente,
a adoo, por parte dos rgos estatais, de medidas restritivas das
prerrogativas individuais ou coletivas, desde que respeitados os
termos estabelecidos pela prpria Constituio. O estatuto
constitucional das liberdades pblicas, ao delinear o regime jurdico
a que estas esto sujeitas e considerado o substrato tico que as
informa permite que sobre elas incidam limitaes de ordem
jurdica, destinadas, de um lado, a proteger a integridade do
interesse social e, de outro, a assegurar a coexistncia harmoniosa
das liberdades, pois nenhum direito ou garantia pode ser
exercido em detrimento da ordem pblica ou com desrespeito
aos direitos e garantias de terceiros.
...........................................................................................................

Outro argumento a favor da inconstitucionalidade de uma


proposio que determine a inelegibilidade de pessoa condenada em
primeira instncia baseia-se no art. 15, inciso III da Constituio:

Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda


ou suspenso s se dar nos casos de:
....................................................................................................
III condenao criminal transitada em julgado, enquanto
durarem seus efeitos;
....................................................................................................
..
(grifo meu)

Por esse argumento, tornar uma pessoa inelegvel equivale a


cassar os seus direitos polticos, e tal cassao s pode ocorrer quando do
trnsito em julgado da condenao criminal.

Ocorre que j h jurisprudncia no STF estipulando que


cassao de direitos polticos no o mesmo que inelegibilidade, como
disposto no voto do Ministro Sydney Sanches relativo ADIN n 1.493-5
Distrito Federal:
10

No procede, tambm, a um primeiro exame, a alegao de ofensa


ao art. 154 e seu inciso III da C.F., segundo os quais vedada a
cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar
nos casos de condenao criminal transitada em julgado, enquanto
durarem seus efeitos.
que os textos impugnados no tratam de cassao de direitos
polticos, de sua perda ou suspenso, mas, sim, de
inelegibilidades.

Em suma, os argumentos listados nessa seo no so capazes


de sustentar a tese de inconstitucionalidade de uma proposio visando
inelegibilidade de condenados em primeira instncia. Atualmente isso seria
ilegal, pois a Lei da Inelegibilidade exige o trnsito em julgado da
sentena. Porm, uma vez alterada esta lei, pode-se impedir o acesso dos
condenados, pelos crimes ali especificados, competio eleitoral.

III CRTICA N 2: OS ELEITORES QUE DEVEM EXPELIR OS


MAUS CANDIDATOS

Pode-se dizer que no h a necessidade de se criar uma lei


vetando a candidatura de indivduos condenados, pois cabe ao eleitor fazer
a seleo e excluir os maus candidatos. Tentar legislar a respeito seria a
manifestao de um cacoete brasileiro, de origem lusitana, de querer
resolver os problemas atravs da edio de leis.

Tal argumento seria vlido em uma situao ideal. Contudo,


os estudos de economia poltica mostram que h algumas imperfeies no
processo eleitoral que impedem que o eleitor cumpra com eficincia a
tarefa de excluir os maus candidatos. A situao ideal, que dispensaria
qualquer interveno da legislao, seria aquela em que:

1) os eleitores pudessem observar, sem qualquer custo, a real


contribuio que cada poltico deu ou dar para seu bem-
estar;

2) os eleitores fossem idnticos uns aos outros (ou


substituveis por um eleitor representativo);

3) as promessas polticas tivessem credibilidade.

(Keefer e Khemani, 2003)


11

Quando cada uma dessas hipteses retirada do raciocnio,


percebe-se que fica aberto espao para que polticos oportunistas se
beneficiem das falhas do mercado poltico.

III.1 INFORMAO IMPERFEITA

Considere, inicialmente, que a hiptese 1 no verdadeira: h


falta de informao. bastante dispendioso para o eleitor ter informaes
sobre a vida pregressa (e sobre a capacidade administrativa) de cada
candidato. Esse problema se acentua nos casos em que alto o percentual
de eleitores pobres ou pouco instrudos. Mendes e Rocha (2004), por
exemplo, mostram que, nos municpios brasileiros com menor taxa de
analfabetismo, a probabilidade de reeleio de prefeitos acusados de
cometer crimes fica bastante abaixo da mdia. J nos municpios com alta
taxa de analfabetismo, a acusao no afeta a deciso do eleitor. Isso
ocorre, provavelmente, porque o eleitor menos instrudo no tem
informaes suficientes sobre os candidatos, tornando-se presa fcil para os
oportunistas.

Este ponto est bem estabelecido na literatura de economia


poltica. Baron (1994) argumenta que os eleitores menos informados so
bastante influenciados pela propaganda poltica, o que cria espao para que
grupos de interesse financiem a propaganda eleitoral de um candidato em
troca de seu apoio a polticas favorveis a esse grupo. No que diz respeito
questo central do artigo desse autor, fcil concluir que a falta de
informao e a influncia da propaganda eleitoral podem fazer com que um
criminoso que enriqueceu com base em atos ilegais disponha de cacife para
bancar uma rica propaganda eleitoral, que o leve ao sucesso eleitoral.

Ou seja, quanto maior a desinformao do eleitor (que tende a


ser alta em um pas no qual grande parte da populao tem baixa
escolaridade), maior a probabilidade de corruptos, criminosos e mal-
intencionados prosperarem no cenrio poltico. No se pode confiar apenas
na capacidade de seleo do eleitor mdio, porque em muitos casos ele no
tem informaes suficientes para isso. E mais, os recursos financeiros
amealhados em atividades criminosas podem ser utilizados com vistas a
enviesar, via propaganda eleitoral, a deciso do eleitor na direo errada.
Assim, a restrio legal candidatura dos condenados seria um
aperfeioamento institucional visando a amenizar essa lacuna do processo
eleitoral.
12

No se pode dizer, sequer, que o eleitor aprende a votar com o


passar do tempo. Se os eleitores menos instrudos so os que tm maior
probabilidade de eleger maus polticos, eles tero em troca maus servios
pblicos, em especial, educao de baixa qualidade. Isso perpetuar a sua
baixa instruo e baixa capacidade de analisar as informaes disponveis
sobre os polticos, bloqueando a sua possibilidade de fazer melhores
escolhas no futuro. Alm disso, no se pode esquecer que, a cada eleio,
h um contingente de novos e inexperientes eleitores, que, devido a falta de
informao, so mais facilmente influenciados pela propaganda eleitoral a
eleger possveis criminosos.

III.2 ELEITORES NO-IDNTICOS

Suponha, agora, que a segunda hiptese no se verifique: os


eleitores no so idnticos uns aos outros. Surgem da dois tipos de
problema. O primeiro deles que, se os eleitores divergem nas suas
preferncias sobre que tipos de benefcios o governo lhes deve prover,
ento o governante ganha espao para manipular esse eleitorado e, com
isso, apropriar-se de parte do oramento pblico (Ferejohn, 1986). Suponha
o caso extremo de um eleitorado dividido em dois grupos (ricos e pobres,
por exemplo) que tm demandas muito distintas por servios pblicos
(ricos demandam incentivos fiscais para suas empresas e pobres demandam
assistncia social, por exemplo). Um governante oportunista pode leiloar
o apoio de cada um dos grupos. Promete, inicialmente, aos pobres que
criar um sistema de assistncia social no valor de R$ 100, se for reeleito
para o cargo. Os ricos, ao saberem da notcia, oferecem apoio ao poltico
caso ele d subsdios s suas empresas no valor de R$ 99, de modo que o
poltico poder se reeleger e ainda embolsar R$ 1 de dinheiro pblico. Ao
saber dessa oferta, os pobres reagem e prometem apoio ao poltico por uma
assistncia social de apenas R$ 98. Nesse sistema, o poltico leiloar os
dois grupos e, no limite, conseguir se reeleger sem oferecer nada a
nenhum dos grupos, podendo apropriar-se da totalidade do oramento
pblico3.

Ou seja, quando h interesses divergentes dentro do eleitorado,


h espao para que polticos oportunistas se apropriem de verbas pblicas.
Na luta para que a sua demanda se sobreponha s dos outros grupos, o
eleitor coloca o seu interesse particular, ou do seu grupo, a frente do

3
Ou, ento, os dois grupos sero levados a entrar em acordo, no momento em que perceberem que esto
sendo excessivamente explorados pelo poltico, com vistas a impedir a sua reeleio. Mas isso no
resolve o problema, pois o novo eleito poder, igualmente, manipular os interesses divergentes dos dois
grupos.
13

interesse coletivo. Cada eleitor passa a aceitar que o poltico seja desonesto,
desde que atenda ao seu pleito. assim que surgem os candidatos do tipo
rouba mas faz, e o eleitor com o raciocnio do tipo no me importo que
ele roube, desde que d o emprego que me foi prometido.

A segunda conseqncia de se ter eleitores no-idnticos que


a deciso do eleitor passa a ser pautada por critrios outros que no a
capacidade administrativa, a plataforma eleitoral ou a credibilidade de um
candidato. Se a sociedade estiver dividida em diferentes grupos tnicos,
lingsticos, ideolgicos ou religiosos, essas diferenas passam a
influenciar as decises de voto. Provavelmente um eleitor indiano vai
preferir votar em um candidato corrupto que seja de sua casta a votar em
um honesto de outra casta. O fervor religioso pode fazer com que um fiel
vote no lder de sua igreja, sem considerar a plataforma e as intenes
polticas desse lder. O carisma de um poltico pode fazer com que muitas
pessoas votem nele sem dar importncia para sua idoneidade.

III.3 PROMESSAS POLTICAS SEM CREDIBILIDADE

Outra imperfeio do processo eleitoral diz respeito falta de


credibilidade das promessas eleitorais. Uma vez no cargo, o poltico pode
descumprir o prometido sem ser penalizado com a cassao do mandato
que lhe foi concedido. No limite, se nenhum poltico confivel, as
promessas eleitorais no afetam a deciso do eleitor, que sabe que no pode
confiar nas promessas.

Mas o poltico que conseguir fazer um grupo de eleitores


acreditar em suas promessas ter vantagem na competio. Isso estimula a
formao de clientelas (Keefer, 2000). Assim, surge o candidato dos
ruralistas, o candidato dos sindicalistas, dos sem-teto etc., todos baseando
suas plataformas em reivindicaes especficas do seu grupo de apoio.
Ganhar credibilidade como defensor de um grupo especfico torna-se uma
estratgia eleitoral valiosa.

Nesse contexto, volta a prevalecer a escolha de candidatos de


acordo com critrios de grupo: no importa que roube, desde que defenda
o meu grupo. Esse quadro torna-se mais agudo quanto mais dividida ou
polarizada for uma sociedade.

Por isso surge, mais uma vez, a necessidade de se criar um


filtro legal que impea o acesso de indivduos condenados por crime
14

eleitoral pois, uma vez candidatos, eles podero se escorar no apoio de um


grupo de interesse para conquistar um mandato.

IV CRTICA 3: CABE AOS PARTIDOS POLTICOS FAZER A


SELEO DOS SEUS FILIADOS

H os que argumentam que caberia aos partidos polticos fazer


uma seleo rigorosa de seus filiados, impedindo, com isso, a candidatura
de indivduos de probidade duvidosa.

Ora, partidos polticos precisam de dinheiro para financiar


campanhas eleitorais. A aceitao da filiao de um criminoso bem-
sucedido e, portanto, rico, pode ser um caminho para obter recursos para
campanha. Ademais, um candidato criminoso e rico, que faa uma
campanha em eleies proporcionais com forte base financeira, pode obter
votos para eleger a si prprio e a mais alguns candidatos do partido.

Portanto, no se pode entregar aos partidos a tarefa de filtrar


os candidatos s eleies, pois estas organizaes vivem o dilema entre a
credibilidade da legenda e a ampliao da sua capacidade financeira.

o que diz, por exemplo, o Deputado Ronaldo Caiado, relator


da reforma poltica na Cmara dos Deputados:

O financiamento pblico [das campanhas eleitorais] far com que


os partidos no aceitem candidatos que tm a ficha suja, mas que
possuem recursos para bancar campanhas.
(O Globo 12/09/2004).

V CONCLUSO

Frente ao exposto, parece que constitui um aperfeioamento


institucional salutar uma alterao na Lei de Inelegibilidade, visando a
tornar inelegveis os indivduos condenados, em primeira instncia, pelos
crimes j especificados naquela lei (contra a economia popular, a f
pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico, o mercado
financeiro, trfico de entorpecentes e crimes eleitorais).

Dessa forma, ser possvel filtrar previamente os indivduos


com direito a ter acesso a cargo eletivo, o que possibilitar corrigir uma
falha do sistema eleitoral, causada pela informao imperfeita sobre as
caractersticas dos candidatos, pelos interesses diversos dos eleitores e pela
15

incredibilidade das promessas eleitorais. A medida parece urgente, frente


necessidade de conter os atos de corrupo na gesto da coisa pblica e de
evitar a infiltrao do crime organizado nas instituies pblicas. Pode,
tambm, constituir um complemento reforma poltica, que, por meio de
alteraes no processo eleitoral, pretende reduzir os incentivos ao uso da
corrupo como instrumento de barganha poltica.

J est na Mesa da Cmara dos Deputados, pronto para


votao desde 2001 e com aval da Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania, o PLP 168/93, que prope a mudana aqui defendida. Outros
projetos propem alteraes semelhantes legislao, como o PLP n 35,
de 2003, do Deputado Davi Alcolumbre, e o PLP n 203, de 2004, do
Deputado Chico Alencar e outros. O primeiro j conta com parecer
favorvel do relator na CCJC, Deputado Vicente Arruda, aguardando
votao nesta Comisso. O segundo ainda est sob anlise do relator na
CCJC, Deputado Antnio Carlos Magalhes Neto.

O fato de dois projetos tratando do tema j terem o aval pela


CCJC da Cmara dos Deputados refora o argumento, aqui exposto, de que
a medida constitucional e merece ser aprovada.
16

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Baron, D. (1994). Electoral competition with informed and uniformed


voters. American Political Science Review 88 (1): 33-47

Keefer, P. e Khemani, S. (2003). Democracy, public expenditures, and


the poor. World Bank Policy Research Working Paper 3164, november.

Mendes, M. e Rocha, C. (2004). O que reelege um prefeito? Texto para


Discusso n 7. Consultoria Legislativa do Senado Federal.
17

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA


EM 2003

TEMA EXPOSITOR
Gilberto Guerzoni, Fernando
Meneguin, Flvio Faria
Reforma da Previdncia
(Consultor CD) e Ricardo
Miranda
Financiamento de Campanha no David Samuels (Professor da
Brasil Universidade de Minnesota)
Reforma poltica: o que foi
aprovado no Senado e a quantas Arlindo Fernandes de Oliveira e
anda a tramitao dos projetos na Caetano Ernesto P. de Arajo
Cmara
Exposio sobre o novo rito de
tramitao das medidas
Paulo Henrique Soares
provisrias: problemas prticos e
conflito Cmara X Senado
Aspectos constitucionais e legais
da incidncia do ICMS sobre Patrocnio Silveira
tributao do petrleo
Relatrio do Deputado Pimentel
Gilberto Guerzoni
sobre reforma da previdncia
Regulamentao do art. 192: a Marcos Mendes e
nova safra de projetos Marcos Kohler
Regulao do Setor de Telefonia Csar Mattos (Consultor da CD)
Impactos sociais da atividade
Edmundo Montalvo
mineral
Financiamento do Fundo de
Renato Friedman e
Desenvolvimento da Educao
Joo Monlevade
Bsica (Fundeb)
Lavagem de dinheiro: legislao e Tiago Ivo Odon e
evoluo institucional Joanisval Brito
Agncias Reguladoras: limites
Omar Abud
legais de atuao
Spred bancrio Marcos Kohler
Projetos de lei que criam
despesas: restries impostas pela Fernando Veiga (Consultor de
Lei de Responsabilidade Fiscal . Oramento)
Parte I
Projetos de lei que criam
despesas: restries impostas pela
Fernando Dias e Marcos Mendes
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Parte II
Captura de transferncias fiscais a
Marcos Mendes
estados e municpios
18

TEMA EXPOSITOR
Reforma Tributria Renato Friedman
A mecnica do ICMS e a guerra
Moyss de Sillos
fiscal
Tribunal Penal Internacional:
Tarciso dal Maso Jardim
estrutura e meios de atuao

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA


EM 2004

TEMA EXPOSITOR
Regulao do Setor Eltrico Edmundo Montalvo
Lei de Falncias Humberto Lucena e Marcos
Khler
Marcos Mendes e
O que reelege um prefeito?
Carlos Alexandre Rocha
Romiro Ribeiro Consultor de
Parcerias Pblico-Privadas
Oramentos da CD
Trs anos de metas de inflao Paulo Springer
Reduo no nmero de vagas nas
eleies para vereadores, decorrente Eurico Cursino dos Santos
da deciso do TSE
Proposta de criao de cotas nas
universidades federais para alunos das Joo Monlevade
escolas pblicas.
Programao do Resultado Fiscal de
Fernando Dias
2005 e 2006
Deputados Susana Mendoza e
Erik Paulsen;
sobre as eleies presidenciais nos
debatedor Prof. David Fleischer
EUA. com deputados norte-
do Departamento de Cincia
americanos
Poltica da Universidade de
Braslia.
preveno de corrupo em licitaes
Luiz Fernando Bandeira
pblicas.
Autonomia do Banco Central Josu Pelegrini
Modelos de compartilhamento de
competncias entre rgo regulador e
autoridade antitruste: o caso do setor
Carlos Jacques
de telecomunicaes". Segue, em
anexo, o material no qual se basear a
apresentao
19

TEMA EXPOSITOR
Relato de sua experincia com o
programa "American Political
Association-Fulbright Congressional
Fellowship", que lhe proporcionou a Cientista Poltica Leany Lemos
oportunidade de trabalhar durante um
ano na assessoria do deputado Jim
McDermott, do Partido Democrata.

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA


EM 2005

TEMA EXPOSITOR
Regulamentao da publicidade de
Sebastio Moreira Jr
bebidas alcolicas no Brasil
TV Digital: que imagem ter o modelo
Igor Vilas Boas de Freitas
brasileiro?
Contribuies da legislao ambiental
Nara Fonseca Tcnica da
francesa para o aperfeioamento da
Consultoria Legislativa
legislao brasileira
Ao Regulatria sobre os Fundos de
Penso: avaliao das mudanas Rafael Silveira e Silva
institucionais recentes
Tributao no-cumulativa do PIS-COFINS. Hlder Silva Chaves
20

QUADRO DE TEXTOS PARA DISCUSSO

N
Consultor (es) Tema
Volume
Caetano Ernesto P. de O Monoplio dos partidos sobre a
1
Arajo representao poltica

Anlise da Emenda Constitucional n 41, de


2 Gilberto Guerzoni Filho
2003 (Reforma da Previdncia)

O Processo de Reformulao da Previdncia


3 Meiriane N. Amaro
Social Brasileira (1995-2004)

4 Fernando Trindade Financiamento Eleitoral e Pluralismo Poltico

Sobre a Representao dos Estados na


5
Arlindo Fernandes de Oliveira Cmara dos Deputados

6 Paulo Henrique Soares Vantagens e desvantagens do voto obrigatrio

Carlos Alexandre Rocha e


7 O que reelege um prefeito?
Marcos Mendes

8 Joo Bosco Bezerra Bonfim As Polticas Pblicas sobre a fome no Brasil

Eliane Cruxen B. de A. Maciel Fidelidade Partidria: um panorama


9
institucional

Roberta Assis ,Fernando


10 Reforma Trabalhista e Sindical
Meneguin e Antonio Ostrowski

11 Fernando Lagares Tvora Seguro Rural


21

Simplicidade ou Flexibilidade?
12 Marcos Francisco Reimann (um contrato simplificado de trabalho)

A Participao das Comisses


13 Joo Batista Ponte Permanentes do Senado Federal
no Exame da Proposta Oramentria Anual

Contas Prestadas pelo Presidente da


Joo Batista Pontes e
14 Repblica: Apreciao do Congresso
Joo Henrique Pederiva
Nacional

Ricardo Nunes de Miranda e Municpios em extrema pobreza: s


15
Marcos Mendes dinheiro no resolve

16 Josu Alfredo Pellegrini Autonomia do Banco Central

Fernando Dias Renegociao das dvidas estaduais pela


17
Unio

Pode existir um modelo brasileiro?


(analisar a viabilidade de se desenvolver
18 Igor Vilas Boas de Freitas
um modelo prprio de TV Digital, aderente
s necessidades da sociedade brasileira)

19 Edmundo Montalvo O horrio de vero

Regulao da Publicidade das Bebidas


20 Sebastio Moreira Junior
Alcolicas

Ao Regulatria sobre os Fundos de


21 Rafael Silveira e SIlva Penso: Avaliao das Mudanas
Institucionais Recentes
22

Humberto Fonseca e A nova lei de falncias e o novo instituto da


22
Marcos Khler Recuperao extrajudicial de empresas

Andr Eduardo da Silva Aspectos jurdicos da escolha do presidente


23 Fernandes e Luiz Fernando e do relator em comisses parlamentares
Bandeira de inqurito

A regulamentao do mercado cambial


24 Slvio Samarone Silva
brasileiro

Parceria Pblico-Privada: o papel do


Slvia Maria Caldeira Paiva e
25 Senado Federal na discusso e aprovao
C. Alexandre A. Rocha
da Lei n 11.079, de 2004