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RAMO: CONTROL DE LA GESTIN PBLICA

UNIDAD III

INSTRUMENTOS DE CONTROL DE GESTIN

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CLASE 01

1. INSTRUMENTOS BSICOS DEL CONTROL DE GESTIN.

Los instrumentos bsicos del control de gestin comprenden una definicin


estratgica, asociado al desempeo de las instituciones sobre las cuales se aplican
dichos instrumentos, as como se desarrolla la ejecucin de los presupuestos
asignados.

1.1. Definiciones Estratgicas.

Ya hemos hablado de la nueva gestin pblica como principal elemento que


comprende el sistema de evaluacin y control de gestin. No obstante, el concepto nos
seguir permitiendo observar en detalle aquellos instrumentos de control de gestin
ms especficos y comunes, adoptados por la administracin pblica chilena.

Cabe indicar que al hablar de control de gestin nos referimos a un proceso de


carcter continuo, el cual se practica mediante la observacin y la comparacin
sistemtica de los objetivos previstos (planificados) con los resultados obtenidos
(producto final). Todo lo anterior no tendra ejecucin posible si es que los objetivos no
fueran congruentes con la estrategia y cultura organizacional de donde emergen.

El control de gestin es continuo y dinmico, puesto que permite corregir (incluso


sobre la marcha) toda prctica errnea y/o tendencia que se desve de los propsitos
originales. He ah un sentido de estrategia en el control de gestin y los instrumentos
que implica.

Los instrumentos de control de gestin deben ir alineados entre s, cuestin de


generar una convergencia que permita:

Correlacin entre comportamiento organizacional y objetivos estratgicos.

Correlacin entre comportamiento individual con el comportamiento


organizacional.

Correlacin entre comportamiento organizacional y aspiraciones sociales de la


ciudadana.

Lo anterior se traduce en la funcin social de la gestin pblica, debiendo su


accionar a la ciudadana, en donde el Estado compromete una serie de prestaciones.
Es ah donde el control de gestin (y sus instrumentos) cumplen un rol de

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trascendencia, para as fortalecer la credibilidad y honra de las organizaciones, sea en
un plano interno como externo.

Cabe destacar que el control de gestin comprende los siguientes instrumentos,


brevemente resumidos:

Definiciones estratgicas. Son una herramienta para entregar informacin


respecto a los principales enfoques del quehacer de una organizacin. Los ejes
principales. Para obtener estos resultados es necesario previamente realizar una
Planificacin Estratgica. La cual y segn define la Direccin de Presupuestos
del Ministerio de Hacienda, ser un proceso ms simple de diagnstico, anlisis,
reflexin y toma de decisiones colectivas en torno al quehacer actual.1

Indicadores de desempeo. Los indicadores funcionan como una herramienta


que brinda la informacin cuantitativa necesaria sobre el logro o resultado en la
entrega de un bien, servicio y/o producto generado por la organizacin o
institucin, con los cuales es posible cubrir aspectos cuantitativos o cualitativos
de este logro. Declara la Dipres que Es una expresin que establece una
relacin entre dos o ms variables, la que comparada con perodos anteriores,
productos similares o una meta o compromiso, permite evaluar desempeo.2

Evaluaciones de programas e Institucional (comprehensiva del gasto).


Estas evaluaciones nacen con el objetivo de medir el diseo, gestin y resultado
de los programas pblicos proporcionando informacin que apoye la gestin de
los programas y el proceso de asignacin de recursos. Explica la DIPRES que
esta evaluacin se realiza mediante una rigurosa metodologa realizada por el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, la cual est basada en
el marco lgico.

Fondo concursable para el financiamiento de programas pblicos. La Ley de


Presupuestos del ao 2008 cre en la Direccin de Presupuestos el Fondo de
Modernizacin de la Gestin Pblica. Dicho Fondo concursable tiene como
objetivo financiar la elaboracin de propuestas de solucin a debilidades o
problemas en la gestin actual de polticas, programas, instrumentos o
instituciones pblicas. Las propuestas de perfeccionamiento son elaboradas en
el marco legal vigente y diseadas tanto por instituciones pblicas como por
instituciones acadmicas, empresas consultoras y consultores. De ser aprobadas

1
Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile. En:
http://www.dipres.gob.cl/control_gestion/definiciones.asp
2
Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile. En:
http://www.dipres.gob.cl/control_gestion/indicadores.asp

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y priorizadas, podrn ser implementadas a travs del Proyecto de Ley de
Presupuestos del ao correspondiente 3

Programas de mejoramiento de la gestin (PMG), Los PMG son Instrumentos


que se utilizan como apoyo a la Gestin dentro de los Servicios Pblicos, tienen
como objetivo mejorar la gestin y trabajo de estos servicios a travs del
cumplimiento de ciertas etapas y que con la correcta realizacin se permite que
los funcionarios accedan a un incentivo monetario.

Balance de gestin integral (BGI). El Balance de Gestin Integral (BGI) tiene


como propsito informar acerca de los objetivos, metas y resultados de la gestin
de los servicios en forma de cuenta pblica al Congreso Nacional. 4

El control de gestin, de sus instrumentos y mecanismos, puede circunscribirse a


diferentes tipos y/o modelos, dentro de los cuales encontramos: Control Familiar
(liderazgo), Control Burocrtico, Control por Resultado, y Control Ad-Hoc. Lo anterior lo
graficaremos de la siguiente forma:

3
Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile En :
http://www.dipres.gob.cl/control_gestion/FondoModernizacion.asp
4
Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile En :
http://www.dipres.gob.cl/control_gestion/bgi.asp

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CLASE 02

Ilustracin N1. Tipos y/o Modelos de Control de Gestin.

CONTROL
FAMILIAR
(Liderazgo)

Organizacin pequea y centralizada, con poca


formalizacin de procesos y con un estilo de direccin
personalista e informal por parte del principal directivo
de la institucin. Hay delegacin de tareas, pero no
delegacin de decisiones, normalmente son
organizaciones pequeas, generalmente
organizaciones de tipo familiar.

CONTROL
BUROCRTICO

Organizacin de gran tamao, formal y con un estilo de


direccin impersonal y dotada de autoridad. Hay
delegacin de tareas pero no delegacin de decisiones.
Mantiene una estructura centralizada. Este es el tipo de
control que se ejerce en la mayora de los organismos
de la administracin pblica.

CONTROL
POR RESULTADO

Este control predomina en actividades relativamente


rutinarias y en un entorno de competencia. Su
existencia requiere de una descentralizacin de las
decisiones, normalmente son organizaciones medianas
y/o grandes, independiente de su tipo, donde las
directrices organizacionales no son personalizadas,
muy por el contrario, estn definidas y son conocidas
por todos sus miembros.

CONTROL
AD-HOC

Organizacin pequea, descentralizada y de escasa


formalizacin, con un estilo de direccin personalista e
informal. Se promueve el control mediante mecanismos
que contribuyen a la motivacin individual de sus
miembros. En este caso, el sistema de control es
informal, basado en la supervisin directa y en la
confianza entre superior y subordinado.
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El rol que le ha cabido al Ministerio de Hacienda en la modernizacin de la
gestin pblica chilena ha sido clave para que, a travs de su Direccin de
Presupuestos, el control de gestin tenga un componente institucional fuertemente
instalado y liderado desde esta institucin.

La gestin pblica chilena presenta instrumentos de control de gestin que


apuntan a controles de tipo administrativo y financiero, esto ltimo conocido
comnmente como presupuesto por resultados. Cada uno de estos instrumentos
cuenta con las siguientes herramientas:

- Indicadores de Desempeo Institucional.

- Informe de Ejecucin Presupuestaria (Evaluaciones de Programas y Organismos


con Revisiones Generales del Gasto).

- Fondo de Licitacin para Programas Pblicos.

- Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG).

- Informes de Gestin.

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El sistema de Chile es uno de los sistemas gubernamentales
de seguimiento y evaluacin ms slidos del mundo. Para
conseguir este objetivo, el factor aislado ms importante
probablemente sea la ubicacin de dicho sistema (el lugar
donde el sistema fue diseado, desarrollado en forma
progresiva y se maneja hasta ahora) en el Ministerio de
Hacienda, especficamente en la Direccin de Presupuesto
(DIPRES). Hacienda ha logrado crear una fbrica de
evaluacin, que incluye un proceso bien desarrollado para
planificar, comisionar, manejar, dar a conocer y utilizar una
variedad de tipos de evaluacin.

Keith Mackay.
Departamento de Evaluacin de Operaciones, Banco Mundial.

Cada una de estas herramientas se encuentra integrada al proceso


presupuestario global de la administracin pblica. En los apartados siguientes
revisaremos en detalle las herramientas de: Indicadores de Desempeo Institucional, e
Informe de Ejecucin Presupuestaria.

Como vemos, no slo es el control de legalidad el cual se ejerce en la


administracin pblica. Tambin encontramos lo ya descritos. De a poco se ha
comenzado a introducir mecanismos propios del sector privado, a raz de medir la
eficiencia y eficacia de las diferentes agencias gubernamentales. Es por ello que la
eficacia se relaciona con el cumplimiento de los objetivos, mientras que la eficiencia al
cumplimiento de los mismos pero con un grado de mnimo costo, en trminos
presupuestarios principalmente.

Cabe indicar que en este proceso de adopcin de mecanismos, aplicados a la


gestin pblica, se debe contar con estructuras capaces de sobrepasar la excesiva
burocratizacin de la administracin, en donde se simplifiquen los procesos de toma de
decisiones, as como la jerarquizacin de roles y jefaturas. Aquello va acompaado de
la calificacin profesional de sus directivos, como tambin de los sistemas de
contratacin y seleccin.

Ahora bien, veamos las formas de aplicacin de la eficiencia al interior de la


gestin pblica, modelado segn mecanismo de control de gestin:

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Ilustracin N2
Control de Gestin segn Eficiencia

CLASE 03

1.2 Indicadores de Desempeo Institucional.

Los indicadores de desempeo contribuyen con informacin suficiente acerca del


desempeo institucional de los organismos pblicos, permitiendo introducir prcticas
para mejorar la asignacin presupuestaria para el cumplimiento de sus funciones.

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Poner nfasis en la realizacin de estos indicadores de desempeo dentro de la
gestin pblica se ha transformado en materia fundamental y central para la toma de
decisiones gubernamentales ya sea de manera nacional como sub-nacional.

Las principales razones que han hecho que este indicador sea tan fundamental
es principalmente por el afn de optimizar los niveles de eficiencia y eficacia en el uso
de los recursos as como generar y fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas
hacia los ciudadanos y los grupos de inters que rodean la accin pblica 5

Dentro de las diferencias que se pueden encontrar, y segn lo que plantea la


Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe, CEPAL, entre desempeo y
gestin se basa principalmente en el nivel en el que se presentan. El desempeo
abarca mucho ms, por ende se considera este concepto mucho ms apropiado para
indicar el fundamento de lo que significa la Evaluacin de Desempeo

El concepto que es aplicado a la Administracin Pblica es relativamente nuevo,


el desempeo es definido, segn la RAE como actuar, trabajar, dedicarse a una
actividad6, con esta concepcin se puede comenzar a elaborar un cimiento en el cual
se construir acabadamente el trmino.

Segn explica el citado documento de la CEPAL, el desarrollo del concepto de


desempeo ha sido comnmente identificado con lo que en trminos anglosajones se
define como Government Performance (literalmente traducido como Actuacin del
Gobierno) el cual se encarga de la productividad, la calidad, oportunidad, eficacia y
responsabilidad tanto de las instituciones como programas pblicos.

Dentro de los elementos que posee el desempeo centrado en el sector


gubernamental se identifican como principales a la eficiencia y tambin a la eficacia.

Eficiencia: Tiene que ver con la forma de utilizacin de los recursos, sus
combinaciones y como estos son usados de la mejor forma, llegando al resultado
planificado.7

5
Bonnefoy Juan Cristbal y Armijo Marianela, Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico, Santiago, 2005.
6
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola , www.rae.es
7
Red de Administradores Pblicos REDAP, www.administracionpublica.cl , Santiago, 2012

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EJEMPLOS DE INDICADORES DE EFICIENCIA

Costo promedio de los beneficios entregados


Costo promedio de las acciones de recaudacin
Nmero de fiscalizaciones/ Nmero de fiscalizadores.
Nmero de usuarios en archivos en relacin a dotacin
efectiva de archivos
Costo total programa de becas /Total de beneficiarios
Cajas inspeccionadas/Jornadas persona

Fuente: Bonnefoy Juan Cristbal y Armijo Marianela, Indicadores de


Desempeo en el Sector Pblico, Santiago, 2005.

Eficacia: La eficacia, tiene que ver ms bien con la obtencin del resultado no
cuantificando la optimizacin de los recursos implicados. 8

Estas dos dimensiones del desempeo pblico, nombradas anteriormente,


recientemente se han incorporado los criterios de desempeo presupuestario,
focalizacin y calidad en la prestacin de los servicios pblicos, los que se describen en
detalle en la seccin siguiente. Para evaluar el desempeo en los trminos descritos
anteriormente, se han desarrollado una gran cantidad de herramientas metodolgicas,
pero su uso puede conducir a confusiones dado que distintos autores y expertos utilizan
diferente terminologa para referirse a mtodos similares. El campo acadmico de la
evaluacin ha incluido dentro de la evaluacin del desempeo a distintos instrumentos
tales como: 9

Informacin de monitoreo y seguimiento;


Evaluacin de proyectos y programas (tipo ex-ante, de seguimiento fsico-
financiero o ex-post);
Auditora de desempeo y
Auditora financiera.

En Amrica Latina, 44 Pases han ingresado sus datos de desempeo, siete


pases de Amrica Latina representan el procedimiento frente a la metodologa
realizada por la OCDE y el Banco Mundial: Chile, Argentina, Bolivia, Mxico, Colombia,
Per y Uruguay.

8
Ibidem
9
Bonnefoy Juan Cristbal y Armijo Marianela. Opcit.

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De manera ms detallada el Cuadro que a continuacin se destaca, seala cul
es la extensin que estos pases utilizan para poder estimar tanto la eficiencia, eficacia
y adems costo efectividad del gasto en sus actividades pblicas:

Qu Mecanismos Se Utilizan Para Estimar La Eficiencia, Eficacia Y Costo


Efectividad/Eficiencia Del Gasto (Value For Money) De Las Actividades Pblicas?

Total Porcentajes Nmeros


Pases de
Pases
en LA
Revisin del xito de los principales programas en el logro de 18 47,3 2
sus objetivos
anunciados
Revisiones especiales (ad-hoc) sectoriales o de programas 29 76,3 3

Evaluacin sistemtica de la eficiencia, eficacia y economa 7 18,4 2

Evaluaciones especiales (ad-hoc) de la eficiencia, eficacia y 14 36,8 1


de la economa
Evaluaciones ad-hoc de costos de efectividad (cost 10 26,3 0
effectiveness/value for money)
Acuerdos del desempeo detallando resultados deseados 12 31,5 1

Revisiones realizadas por organizaciones externas (por 15 39,4 2


ejemplo, Banco Mundial,
oficina suprema de auditora)

Fuente: OCDE / Banco Mundial, Survey on Budget Practices and Procedures, 2005.

Una definicin general de indicador de desempeo, sin entrar an a especificar


los mbitos o niveles de su uso, es la siguiente los indicadores de desempeo son
medidas que describen cuan bien se estn desarrollando los objetivos de un programa,
un proyecto y/o la gestin de una institucin. Un indicador establece lo que ser
medido a lo largo de varias escalas o dimensiones, sin especificar un nivel determinado
de desarrollo. La definicin anterior implica que el indicador es una parte del problema y
los niveles esperados de desempeo o metas a lograr son otra parte. Otra
aproximacin interesante al concepto de indicador es la que permite desagregar las
funciones que cumple el indicador10:

Un indicador es una unidad de medida que permite el seguimiento y evaluacin


peridica de las variables clave de una organizacin, mediante su comparacin en el

10
Bonnefoy Juan Cristbal y Armijo Marianela. Opcit.

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tiempo con los correspondientes referentes externos o internos (Asociacin Espaola
de Contabilidad y Administracin de Empresas. AECA, 2002)

En nuestro Pas los indicadores de desempeo son definidos y regulados por la


Direccin de Presupuestos, dependiente del Ministerio de Hacienda. Esta define a estos
instrumentos de gestin pblica como: una herramienta que entrega informacin
cuantitativa respecto al logro o resultado en la entrega de los productos (bienes o
servicios) generados por la institucin, pudiendo cubrir aspectos cuantitativos o
cualitativos de este logro. Es una expresin que establece una relacin entre dos o ms
variables, la que comparada con perodos anteriores, productos similares o una meta o
compromiso, permite evaluar desempeo11.

Una de las principales interrogantes que son posibles plantear para este sistema
en las instituciones pblicas es qu instrumento sirve para realizar esta funcin? La
Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda explica que a partir del ao
2000, considerando los avances y experiencia de aos anteriores en la implementacin
de instrumentos de evaluacin y gestin, dio un nuevo impulso a estas materias
conformando un sistema de control de gestin. Este tiene por objeto contribuir a la
eficiencia de la asignacin de los recursos pblicos a los diferentes programas,
proyectos e instituciones, propiciando adems una mejor gestin de stas. Lo anterior
ha permitido disponer de un modelo de evaluacin y seguimiento del desempeo de la
gestin presupuestaria, incorporando los conceptos de presupuesto por resultados.
Dicho modelo retroalimenta el ciclo de toma de decisiones 12como se grfica en la
siguiente figura donde se describen las Etapas de este proceso.

11
Direccin de Presupuesto, Ministerio de Hacienda, Gobierno de Chile , en www.dipres.cl
12
Aspectos Metodolgicos vindicadores De Desempeo, DIPRES, 2011. En:
http://www.dipres.gob.cl/control_gestion/indicadores/documento%20metodologia%20indicadores.html

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CLASE 04

Ilustracin N 3
Etapas del Presupuesto por Resultado

Discusin y Ejecucin
Aprobacin

Formulacin Evaluacin

Fuente: Aspectos Metodolgicos vindicadores De Desempeo, DIPRES, 2011.


Elaboracin Propia.

Dentro de lo que se ha podido destacar en lo que refiere a evaluacin de


desempeo, se seala que esta ha sido una gran fusin de diferentes disciplinas; de la
economa (por la evaluacin de proyectos), por evaluadores sociales de programas
(ciencias sociales) y auditores (encargados de verificar estndares y normas)

Para poder definir de mejor manera y lo que algunos autores han sealado como
una Torre de Babel es que es necesario precisar los indicadores de evaluacin del
desempeo, conceptualizarlas, operacionales, enfocarlas en un mbito de aplicacin y
caracterizarlas.

Esta informacin se obtendr segn diferentes metodologas donde se destacan:

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- Anlisis FODA: El anlisis FODA es una de las herramientas esenciales que
provee de los insumos necesarios al proceso de planeacin estratgica,
proporcionando la informacin necesaria para la implantacin de acciones y
medidas correctivas y la generacin de nuevos o mejores proyectos de mejora.
En el proceso de anlisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y
amenazas, Anlisis FODA, se consideran los factores econmicos, polticos,
sociales y culturales que representan las influencias del mbito externo13 de
cualquier institucin o servicio. A continuacin se demuestra un ejemplo de un
anlisis FODA
Ilustracin N 4
Etapas de Matriz FODA

Fuente: http://econtadores.wordpress.com/

- Planificacin Estratgica: es una herramienta que ha sido creada en el mundo


privado y que, dada su eficacia para enfrentar entornos dinmicos y fuertemente
competitivos, ha ido adquiriendo una relevancia creciente en el sector pblico en
tal magnitud que, actualmente, constituye uno de los ejes del proceso de
Reforma y Modernizacin del Estado que se est impulsando en nuestro pas.14

13
Direccin De Planeacin Y Organizacin, Instituto Politcnico Nacional, Metodologa Para El Anlisis Foda
Marzo, 2002
14
Candia, Rodrigo. Manual de Planificacin Estratgica, Universidad de Chile, Instituto de la Comunicacin y la
Imagen. En: http://guiametodologica.dbe.uchile.cl/documentacion/planificacion_estrategica.pdf

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Ilustracin N 5

Fuente: Candia, Rodrigo. Manual de Planificacin Estratgica, Universidad de Chile,


Instituto de la Comunicacin y la Imagen. En:
http://guiametodologica.dbe.uchile.cl/documentacion/planificacion_estrategica.pdf

Dado el origen privado de la planificacin estratgica, su concepcin inicial


involucra elementos que antes no haban sido considerados por los modelos anteriores,
tales como la bsqueda de la eficiencia en la utilizacin de los recursos disponibles, la
consideracin permanente del entorno en el que se desempea la organizacin como
condicionante bsico del desarrollo del plan y del comportamiento de los distintos
actores que influyen en l, la influencia que tiene una decisin sobre distintos factores y,
en consecuencia, la necesidad de reconocer el carcter sistmico de los procesos en
los que se desempea la institucin, etc.

De acuerdo con Ander-Egg, en la planificacin estratgica, lo que interesa de


manera particular, es la direccionalidad del proceso (mantener el arco direccional para
alcanzar determinadas metas y objetivos) y ajustar tanto cuanto sea necesario, y segn
la intervencin de los diferentes actores sociales, la trayectoria del proceso de
planificacin en su realizacin concreta .De este modo, el diagnstico inicial que implica

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el proceso, que considera tanto factores internos (de la organizacin) como externos
(ambiente en el que se desenvuelve la institucin); con las fortalezas, debilidades,
oportunidades y amenazas que cada uno involucra, permite generar un plan acorde con
los objetivos que se persiguen de acuerdo con el esquema que el diagnstico plantea.
Sin embargo, y como ya se ha sealado, a pesar que el diagnstico involucra variados
factores, stos nunca son suficientes ni absolutos, por lo que la incertidumbre es el
ambiente base en el que el plan se debe realizar, lo que lo obliga a ser flexible y
adaptable.15

Siguiendo lo planteado por el mismo autor, y para entender los principales


lineamientos de la planificacin estratgica es necesario describir que es lo que permite
esta: 16

1. Afirmar la organizacin: El simple acto de reunir a sus colegas para debatir el


futuro de la organizacin constituye una herramienta poderosa. Le permite
compartir criterios e ideas acerca de las razones por las que existe la
organizacin y examinar atentamente sus aspiraciones y valores. El proceso de
planificacin puede promover un compromiso compartido para su organizacin y
afirmar las razones por las que cada uno de los miembros optan por formar parte
de ella.

2. Descubrir lo mejor de la organizacin: La planificacin constructiva har


participar a las personas en la valoracin de las cosas que la organizacin hace
mejor y en la determinacin de cundo se ha desempeado ptimamente. A
medida que usted y sus colegas, compartiendo ideas, descubren cundo vivieron
la organizacin en sus momentos ms dinmicos y eficaces, las posibilidades de
planificar su futuro aumentan. Si las personas en una organizacin saben cundo
se han desempeado con xito, es probable que deseen repetir esos momentos
en el futuro, debido a su importancia.

3. Aclarar ideas futuras: Es comn para los organizadores verse tan inmersos y
abrumados por las cuestiones cotidianas que pierden la idea de adnde se
dirigen. La planificacin estratgica proporciona una pausa para que su
organizacin se examine a s misma y determine si est todava encaminada
hacia el futuro que desea alcanzar. Al propio tiempo, la planificacin estratgica
es una cuestin para generar ideas creativas, considerar alternativas, suscitar
nuevas preguntas y volver a analizar la visin de su organizacin.

4. Transformar la visin en accin: La planificacin estratgica representa una


oportunidad para trazar un mapa de su organizacin, un mapa que exponga los
pasos que hay que dar para alcanzar su visin. El desarrollo de un plan de
15
Candia, Rodrigo, Op cit.
16
ibidem

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accin es la forma en que su organizacin construye su futuro y transforma un
sueo en realidad. Los procesos de planificacin estratgica ayudan a convertir
los proyectos en accin.17

- Gestin de Procesos: Son todos aquellos elementos que ayudar a mejorar la


gestin de cada funcionario en el proceso que realizan dentro de una
organizacin. La Mayora de las empresas y las organizaciones que han tomado
conciencia de esto han reaccionado ante la ineficiencia que representa las
organizaciones departamentales, con sus nichos de poder y su inercia excesiva
ante los cambios, potenciando el concepto del proceso, con un foco comn y
trabajando con una visin de objetivo en el cliente. 18
Un sistema de gestin ayuda a una organizacin a establecer las metodologas,
las responsabilidades, los recursos, las actividades que le permitan una gestin
orientada hacia la obtencin de esos buenos resultados que desea, o lo que es
lo mismo, la obtencin de los objetivos establecidos.19

CLASE 05

Ilustracin N6
Sistema de Gestin como herramienta para alcanzar objetivos

Cmo?

Objetivo Sistema de Resultados


Gestin

(que se quiere) (que se logra)

Responsabilidades (quin)
Recursos (con qu)
Metodologas (cmo)
Programas (cuando)

Fuente: Beltran, Jorge, et all. Guia para una gestin Basada en Procesos,
Instituto Andaluz de Tecnologa, 2000.
17
CEDPA ; Planificacin Estratgica: Un Enfoque de Indagacin. Disponible en
www.cedpa.org/publications/pdf/stratplan_spanish_all.pdf, , 2006
18
En: http://web.jet.es/amozarrain/Gestion_procesos.htm
19
Beltran, Jorge, et all. Guia para una gestin Basada en Procesos, Instituto Andaluz
de Tecnologa, 2000.

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Una de las referencias ms universales en la utilizacin de este sistema de
Gestin por Procesos en la actualidad son las normas ISO 9000, la cual se compone de
varias otras normas las cuales permiten establecer requisitos sobre el Sistema de
Gestin de Calidad 20:

Normas ISO 9000:2000 = Sistemas de Gestin de la Calidad. Fundamentos y


Vocabulario.
Normas ISO 9001: 2000 = Sistemas de Gestin de la Calidad. Requisitos
Normas ISO 9004: 2000 = Sistemas de Gestin de Calidad. Directrices para la mejora
del desempeo

Una organizacin puede recurrir a diferentes herramientas de gestin que permitan


llevar a cabo la identificacin de los procesos que componen la estructura, pudiendo
aplicar tcnicas del Brainstorming, dinmicas de quipos de trabajos, etc.
En cualquiera de los casos es importante destacar la importancia de la implicacin de
los lderes de la organizacin para dirigir e impulsar la configuracin de la estructura de
procesos de la organizacin, as como para garantizar la alineacin con la misin
definida. 21 (el concepto de misin ser revisado ms adelante)
Posterior a esto y una vez que se delimitan los procesos nace una creciente necesidad
de delimitar la estructura para as facilitar la determinacin de las interrelaciones que
existen entre estas mismas.
Para estos efectos, la manera que mejor representa la definicin presentada es a travs
de un mapa de procesos el cual ser la representacin grfica, la imagen visible de
esta interpretacin de procesos que conforman la gestin.

- Cuadro de Mando Integral: Es la forma Integrada, balanceada y estratgica de


medir el progreso actual y suministrar la direccin futura de la compaa, que le
permita convertir la visin en accin, por medio de un conjunto coherente de
objetivos indicadores e iniciativas agrupados en perspectivas (Ricardo Martnez,
1997)

20
Beltran, Jorge, et all . Op Cit.
21
Ibidem

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Ilustracin N 7
Etapas del Cuadro de Mando Integral.

Fuente: Martnez, Ricardo. Cuadro de Mando Integral, Colombia 2001

Dentro de los ejemplos en los que se puede aplicar el CMI, es posible citar a
que lo ejemplifica de la siguiente manera:22

Museo Colegio Corte


Relaciones Hacia Afuera Visitantes Estudiantes Derechos
Legales
Actividades Hacia Adentro Exhibicin Educacin Adjudicacin

Futuro Hacia Renovacin Desarrollo y Desarrollo


Adelante recursos
humanos

Desempeo Hacia Atrs Financiero Financiero Financiero

22
Martinez, Ricardo. Cuadro de Mando Integral, Colombia 2001.

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Ejemplo de Cuadro de Mando Integral Empresa X:23

Ilustracin N8:
Ejemplo de CMI

A modo de resumir los principales puntos destacados en este documento, se


procede a explicar de mejor forma en la siguiente grfica:

23
Este ejemplo fue extrado de: Martnez, Ricardo, Op Cit .

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Ilustracin N2
Mapa de Indicadores de Desempeo y Recoleccin de Informacin

Prioridades Agenda del Trabajo Gubernamental


Gubernamentales

Misin de la Agencia Misin Institucional Productos Estratgicos


(Ministerio) (Administracin Pblica) Clientes,
Objetivos Estratgicos Objetivos Usuarios o
Estratgicos Beneficiarios
Indicador,
Dimensin o
mbito
Gasto Asociado
(M$)
Medios de
Verificacin

El objetivo que tiene es recopilar la informacin estratgica de la institucin y/o


agencia gubernamental, que permita orientar su desempeo y la formulacin, ejecucin
y evaluacin del mismo, entre otros a travs del proceso presupuestario.

Para lo anterior, es necesario descifrar a que se refieren algunas de las


cuestiones consideradas en la Ilustracin N2:

- Misin: Es una declaracin que define el propsito o la razn de ser de un


servicio y permite orientar las acciones que realicen los funcionarios hacia el
logro de un resultado esperado. De esta manera, una buena misin debe ser
operacionalizada por la institucin, esto es, ser comprehensiva en cuanto a
identificar claramente los productos estratgicos o relevantes y los
clientes/usuarios/beneficiarios a los cuales se orientan dichas acciones.24

24
Direccin de Presupuestos , INSTRUCCIONES PARA LA FORMULACIN - FORMULARIO A1
DEFINICIONES ESTRATGICAS, Santiago, AO 2006, En: http://www.dipres.gob.cl/572/articles-
21790_doc_pdf.pdf

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Ejemplo: Misin Institucional del Instituto Nacional de
Estadsticas.
Producir y difundir estadsticas oficiales de Chile, proporcionando
informacin confiable y accesible a los usuarios para la toma de
decisiones, logrando un mayor conocimiento de la realidad del pas.
Articular el Sistema Estadstico Nacional, de manera que ste provea al
pas informacin pertinente, relevante y comparable a nivel nacional e
internacional
Fuente: Sitio Web INE www.ine.cl

CLASE 06

- Objetivos Estratgicos: Los objetivos estratgicos en el contexto de la


administracin pblica son la expresin de los diferentes resultados que se
espera que los Ministerios y sus servicios alcancen en el mediano plazo (o plazo
mayor a un ao).25

El ingreso de Chile a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo


Econmicos (OCDE) ha sido crucial en la implementacin de un sistema de control de
gestin vinculado al desempeo de sus funcionarios pblicos y el mejoramiento en la
calidad de los servicios pblicos. El ingreso de Chile a la OCDE se produce bajo el
mandato presidencial de Michelle Bachelet Jeria.

Las caractersticas que pueden definir a los Objetivos Estratgicos, definida por
la DIPRES son los siguientes:26

Deben ser consistentes con la misin del servicio, ya sea por los efectos o
resultados esperados al interior de la organizacin (reestructuracin, mejora en
los procesos productivos, etc.) o en sus clientes, usuarios o beneficiarios
(cobertura, calidad del servicio, entre otros).
Deben ser especificados en efectos o resultados deseados, susceptibles de
revisar y evaluar.
Deben ser traducidos en tareas asignables a personas o equipos.

25
Ibdem
26
Ibdem

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Deben ser factibles de realizar en plazos determinados y con los recursos
disponibles.
Deben ser posibles de traducir en objetivos especficos.

Ejemplo: Objetivos Estratgicos Instituto Nacional de Estadstica

1. Lograr la integracin analtica de los sistemas estadsticos econmicos, sociales,


demogrficos, medioambientales y territoriales como parte del rol rector del INE,
consolidando el funcionamiento del Sistema Estadstico Nacional y Sistemas
Estadsticos Regionales.

2. Mejorar la calidad, comparabilidad y homologacin de las estadsticas vigentes a


patrones internacionales, cerrando las brechas en los principales productos y servicios
estadsticos en relacin a las mejores prcticas de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmicos (OCDE), Naciones Unidas y/o Eurostat.

3. Ampliar la oferta de productos y servicios estadsticos para responder oportunamente


a las demandas nacionales e internacionales.

4. Asegurar el Patrimonio estadstico del Pas mediante la implementacin de


infraestructura estadstica e informtica actualizada, segura y en lnea.

Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas www.ine.cl

- Productos Estratgicos:

Los productos estratgicos (bienes y/o servicios) se generan con el objeto de


responder a los objetivos estratgicos de la institucin. Se deben generar bajo la
responsabilidad de sta, ya sea por produccin directa o por subcontratacin. Y
corresponden a los medios que se definen para cumplirlos o alcanzarlos. Los productos
estratgicos (bienes y/o servicios) pueden corresponder a una definicin agregada de
servicios, prestaciones o programas que la institucin ofrece como respuestas para
atender a las necesidades de sus clientes, beneficiarios o usuarios.27

A modo de ejemplo procedemos a sealar los actuales Productos Estratgicos


de dos Instituciones de Servicio Pblico en nuestro Pas.

27
Ibdem

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Productos Estratgicos de la Direccin de Presupuestos:

1. Elaboracin de la Ley de Presupuestos


2. Elaboracin del Presupuesto de Empresas Pblicas
3. Clculo de Ingresos Generales de la Nacin
4. Administracin del Aporte Fiscal
5. Negociacin de crditos externos
6. Proyeccin de compromisos de la Deuda Pblica
7. Estudio, diagnstico y diseo de polticas de administracin de personal
8. Anlisis de polticas y programas con impacto fiscal
9. Generacin y difusin de informacin especializada para diversos actores
10. Control de gestin del Gobierno Central
11. Programa de Modernizacin Financiera del Estado

Fuente: www.dipres.cl

Como se entiende en lo ejemplificado los Productos Estratgicos son, en lo que


respecta a la DIPRES lo que generan, que es lo que entregarn al pas, en este caso
en materia econmica y administrativa. En este caso la funcin que posee la DIPRES
en torno a sus productos estratgicos es la de ser un artfice de instrumentos que sern
tiles no tan solo para la sociedad sino que tambin internamente, para el gobierno.

- Clientes, Usuarios y/o Beneficiarios:

Corresponde a personas o instituciones externas al servicio. Reciben


directamente los productos estratgicos provistos por la institucin.28

28
Israel, Luna. Instrumentos de Control de Gestin en el Presupuesto. Indicadores de Desempeo., Santiago, 2008
en: http://www.eclac.cl/ilpes/noticias/paginas/2/33922/luna_israel_Instr_de_Control_Gestion_parte_IV.pdf

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Ilustracin N9 Instrumentos de Evaluacin en la Gestin Pblica Chilena.

Fuente: Bonnefoy y Armijo, Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico, ILPES,


2005

Para poder construir los Indicadores de Desempeo no se ha establecido an un


procedimiento estndar, pero s los estudiosos del tema han recomendado tener en
cuenta algunos pasos y pre-requisitos para que el resultado final sea coherente al
conjunto de indicadores que se estableci.

Pero es tambin necesario cuestionar en qu momento es justificable la


insercin de un indicador de gestin? Plantea Bonnefoy y Armijo: en la medida que
estos se insertan a lo largo de toda la organizacin y permiten informar sobre lo
estratgico y los aspectos claves de la gestin. 29

Previa a la construccin del indicador es necesario realizar las definiciones


estratgicas de la institucin, lo que presupone:
- Revisar y validar la Misin Institucional
- Identificar Productos
- Realizar Objetivos
- Definir Metas

29
Bonnefoy Juan Cristbal y Armijo Marianela, Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico,
Santiago, 2005.

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Con esto se busca, principalmente, plantear ajustes para cumplir con la provisin
de bienes de servicios a los usuarios. Grficamente los citados autores plantean lo
sealado en la Ilustracin n 3

Los mismos autores nos ensean respecto a cuntos indicadores construir, en


este sentido los indicadores de desempeo en una organizacin pblica o privada estn
presentes en toda la extensin del sistema de control de gestin, y como tal aportan a
los tres niveles de decisiones de la planificacin estratgica, control de gestin y
operativa, sealados en la Figura siguiente. Desde esta perspectiva son elementos
fundamentales para la toma de decisiones directivas y tal como se aludi a su carcter
de informacin sobre las variables claves y estratgicas de la organizacin. El nmero y
tipo de indicadores a construir depender de los fines hacia los cuales se dirige la
evaluacin y de las caractersticas del tipo de institucin de que se trate. En general los
criterios30 para decidir el nmero de indicadores tienen que ver con los siguientes
aspectos:

Lo ms recomendable es que el nmero de indicadores se limite a una cantidad


que permita apuntar a lo esencial, es decir, captar el inters de los diferentes
usuarios a los cuales va dirigido.

Que cubran las diferentes reas de la organizacin: estratgica, gestin y


operacional. De forma evidente lo ms probable es que los indicadores de
carcter estratgico y los ms relevantes del control de gestin sean los que se
reporten a las diferentes instancias que los solicitan.

Que cubran las dimensiones del desempeo de manera integrada: eficiencia,


eficacia, calidad y economa. Tal como se seal en el punto los indicadores de
insumos (inputs) o productos (outputs) por s solos no tienen valor informativo
para la toma de decisiones, necesitamos saber el costo por unidad producida
(eficiencia, costo medio), la oportunidad de esa produccin (calidad), y si los
recursos financieros estn correctamente ejecutados (economa).

Que permitan conocer el desempeo de los procesos (resultados intermedios)


para identificar los cuellos de botella, las demoras y tiempo de ola, y el ciclo de
maduracin del servicio (tiempo de resolucin desde el inicio de un trmite hasta
su resolucin).

Junto con lo anterior, estos resultados intermedios sirven para construir


indicadores de calidad que posibiliten tener antecedentes sobre la eficacia y la
oportunidad del producto final, o el impacto de la produccin. Por ejemplo en el
caso de las devoluciones de impuestos

30
Ibdem

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CLASE 07

Ilustracin N10 Ciclo de Construccin de Indicadores de Desempeo.

Fuente: Bonnefoy y Armijo, Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico, ILPES,


2005

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Dentro de los fundamentos que pueden entregarse para apoyar a la elaboracin
de indicadores de evaluacin de desempeo, es posible numerar las siguientes:

1.- Estos indicadores son capaces de beneficiar el conocimiento y adems la


comprensin del acto que es desarrollado, por quienes estn sujetos a alguna
institucin, de manera bastante burocrtica o rutinaria. La elaboracin de estos
indicadores es una instancia para ampliar la labor de organizacin y hacer que sea
participativo, desde directores hasta funcionarios se unen para debatir sobre lo que es
mejor para cada unidad, as como adems verificar sus debilidades, cuantificar sus
oportunidades, etc. Este proceso es enriquecedor en lo que respecta al cambio que
realizan los funcionarios desde los procesos hacia los resultados e impactos.

2.- Adems de lo que respecta a la posibilidad de aprendizaje, tambin es una


buena instancia para realizar cambios y mejoras en la gestin y al re-diseo de los
programas, los cuales sern capaces de mejorar ya sea las estrategias, como tambin
los servicios brindados al bien comn.

Como se planteaba anteriormente, la elaboracin de este procedimiento para


evaluar el desempeo en la gestin, no tiene una matriz o una nomenclatura de
procedimiento estndar, pero s ha existido un consenso en los pasos que debiera
seguir para poder correctamente obtener el resultado deseado. Estas etapas no
necesitan ser consecutivas, pueden darse al mismo tiempo as como adems
retroalimentarse entre s. Estas etapas son mejor numeradas en el Manual de
Indicadores de desempeo:31

a. Identificar y/o revisar productos y objetivos.

Cules son los productos estratgicos y objetivos que sern evaluados?

b. Identificar las dimensiones y mbitos de desempeo

Qu mbitos y dimensiones del desempeo es conveniente medir?

Identificar y/o revisar productos Eficacia, Eficiencia, Economa, Calidad

Resultado Final

c. Establecer responsabilidades organizacionales

31
Bonnefoy Juan Cristbal y Armijo Marianela Op cit, p- 44-45

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Cules sern los Centros de Responsabilidad, o reas responsables por
el desempeo logrado?

A qu niveles realizaremos la evaluacin?

d. Establecer los referentes para la comparacin

Sobre qu comparamos los indicadores para saber si el desempeo es


adecuado?

e. Construir las frmulas o algoritmos

Cmo relacionamos las variables de medicin?

f. Recopilar la informacin necesaria

Qu datos y antecedentes permitirn construir los indicadores?

g. Validar: aplicar criterios de tcnicos y requisitos

Cmo sabemos que los indicadores construidos miden efectivamente la


gestin y los resultados?

h. Analizar los resultados obtenidos

Por qu se produjeron los resultados?

i. Comunicar e informar

Quines tienen que conocer nuestros resultados?


Organizacin, Usuarios, Ministerio de Finanzas, Oficina de Presupuestos,
Congreso, etc.

Observemos en la siguiente ilustracin los fundamentos para la construccin de


indicadores de desempeo:

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Ilustracin N12. Fundamentos para la Construccin de Indicadores de
Desempeo.

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CLASE 08

1.3 Informe de Ejecucin Presupuestaria.

El Presupuesto del Sector Pblico es definido como una instancia capaz de dar a
conocer y reflejar tanto los ingresos como los gastos que estn predispuestos para un
momento determinado en un periodo de tiempo. Generalmente un ao. Este documento
ser capaz de determinar los gastos que se presuponen para un ao as como tambin
fondos que sern cargados a los ingresos.

El Presupuesto del Sector Pblico constituye, asimismo, un documento poltico


que recoge la declaracin de intenciones de un Gobierno, cuantificados
monetariamente, para un ejercicio anual. El Presupuesto del Sector Pblico, por tanto,
sintetiza desde la perspectiva econmica y financiera el plan de actuacin que presidir
la gestin gubernamental y, en este sentido, deber responder a las siguientes
cuestiones:32

Qu hacer: qu polticas se van a llevar a cabo.

Quin puede gastar y hasta qu lmite: clasificacin orgnica del gasto.

Para qu se har el gasto: clasificacin funcional y por programas del


presupuesto.

Cmo se har el gasto: clasificacin econmica del gasto pblico.

Cmo se va a recaudar y conseguir el resto de ingresos necesarios: clasificacin


econmica de los ingresos necesarios.

32
Cornejo, Miguel. El Presupuesto del Sector Pblico, Instituto de Asuntos Pblicos, Santiago de Chile.

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Imagen de Apoyo N1

Las finanzas pblicas, explicitadas en el presupuesto de la nacin, presentan un


sumo cuidado en la ejecucin de su gasto. Es por ello que los informes de ejecucin
presupuestaria deben plasmarse como mecanismos de control, fiscalizacin y garanta
del buen uso de los recursos dados.

Para la correcta comprensin es necesario distinguir informacin presupuestaria


e informacin contable:

Informacin Contable: tienen La informacin Presupuestaria:


como objetivo buscar una se limita tan solo a ingresos y
imagen casi exacta de la gastos que tendrn efecto en la
situacin econmica y tambin tesorera de la repblica.
del patrimonio de una
organizacin.

La contabilidad general, como es el caso de las amortizaciones (gasto derivado


de la depreciacin que sufren los bienes del inmovilizado material debido a su uso
productivo o a su obsolescencia tecnolgica) o las provisiones (dotaciones para
prdidas de valor acaecidas en determinados activos o para prdidas que
previsiblemente se producirn en un futuro). Los resultados de la Cuenta de Explotacin
contable, que incorporan todos los gastos e ingresos sin exclusin correspondientes a
un perodo, por tanto, no coinciden necesariamente con los derivados de la liquidacin
presupuestaria.33

33
Ibdem

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Se han descrito los lmites que posee la informacin presupuestaria, y que
principalmente pueden jugar en contra, la que es normalmente sealada en las que se
pueden numerar las siguientes:

1. Los presupuestos pblicos son realizados para impedir que existan gastos sin
autorizacin
2. La ejecucin de tales presupuestos ocurrir una vez que el presupuesto est
promulgado.

Principalmente el control que ejerce el Ministerio de Hacienda sobre los


presupuestos en los ministerios que son ms independientes, tan solo se encarga de
monitorear el gasto. Generalmente los presupuestos varan en el tiempo y no son
exactamente implementados como cuando fueron aprobados: Los niveles de
financiamiento establecidos, no siempre se cumplen y los recursos autorizados no son
gastados con los propsitos originales. Las desviaciones pueden deberse a decisiones
polticas conscientes o ser el resultado de cambios en las condiciones econmicas. Es
alarmante cuando se registran diferencias dramticas entre lo asignado y lo
presupuestado sin que medie una justificacin poltica consistente y slida. Si bien
estos casos pueden ser el resultado de abusos desmedidos por parte del Ejecutivo,
tambin pueden reflejar los efectos de un sistema presupuestario dbil y problemas
tcnicos que obstaculizan que el Ejecutivo implemente el presupuesto de acuerdo con
lo que estaba decretado en la ley. Por ejemplo, el presupuesto puede no ser claro sobre
los propsitos propuestos de algunos recursos en particular. Adems, los dbiles
sistemas de reporte limitan la disponibilidad de informacin que el Ejecutivo necesita
para monitorear el flujo de los gastos.34

Pero es necesario tambin poder distinguir entre la informacin contable y


presupuestaria, es aqu cuando nacen las principales limitaciones de esta tcnica.
Plantea Cornejo que :Los sistemas generales de informacin contable persiguen como
objetivo principal establecer una imagen fiel de la situacin econmica y patrimonial de
una determinada organizacin, para lo cual requieren considerar con una visin
completa e integrada la evolucin de la situacin econmica y patrimonial de la misma.
Los presupuestos pblicos, por el contrario, se suelen limitar a los ingresos y gastos
que tienen una directa repercusin en la tesorera pblica, esto es, al flujo de tesorera,
las entradas y salidas monetarias, que se comprometen durante un ejercicio. Los
presupuestos pblicos, en consecuencia, no recogen todos los posibles gastos que se
pueden producir durante un ejercicio econmico, y que en cambio s se reflejarn en la
contabilidad general, como es el caso de las amortizaciones (gasto derivado de la
depreciacin que sufren los bienes del inmovilizado material debido a su uso productivo
o a su obsolescencia tecnolgica) o las provisiones (dotaciones para prdidas de valor
acaecidas en determinados activos o para prdidas que previsiblemente se producirn

34
Ibdem

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en un futuro). Los resultados de la Cuenta de Explotacin contable, que incorporan
todos los gastos e ingresos sin exclusin correspondientes a un perodo, por tanto, no
coinciden necesariamente con los derivados de la liquidacin presupuestaria.
Asimismo, los presupuestos pblicos no retratan la situacin patrimonial en la que est
el sector pblico y que normalmente se recoge en los Balances contables (que
contienen dos partes: el Activo, que supone la suma de derechos a favor del sujeto
jurdico, o en otros trminos, los capitales de que se disponen segn los empleos que
se le han dado, y el Pasivo o suma de obligaciones frente a propios y terceros,
representa los orgenes de la financiacin con la que se ha contado). Estas carencias
en la informacin sobre el estado y evolucin de las cuentas de capital (patrimoniales)
del Sector Pblico pueden traer consigo importantes consecuencias polticas, toda vez
que los Presupuestos, que constituyen la principal y casi exclusiva fuente de
informacin, ofrecen una imagen parcial de la autntica realidad econmica del Sector
Pblico. 35

35
Cornejo, Miguel. Opcit.

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CLASE 09

Principios Presupuestarios:

Principios Polticos Son aquellos criterios que son utilizados


como instrumento de equilibrio, entre los
poderes dentro del Estado. Estos se
clasifican en.
- Principio de Competencia
- Principio de Universalidad
- Principio de Unidad Presupuestaria
- Principio de Especialidad
- Principio de Anualidad
- Principio de Claridad
- Principio de Publicidad.
- Principio de Exactitud
- Principio de Anticipacin
- Principio de Justificacin
- No afectacin de los Ingresos.

Principios Contables Los principios de esta categora se


encargan de utilizar los principios
nombrados anteriormente como polticos
y traducirlos en trminos tcnicos y
obviamente contables:
- Presupuesto Bruto
- Unidad de Caja
- Tesorera Pblica
- Especificacin
- Ejercicio Cerrado
Principios Econmicos Se encarga de atender a los aspectos
relacionados con las variables econmicas
que influyen en el Sector Pblico:
- Gasto pblico mnimo.
- Equilibrio presupuestario anual o
nivelacin del presupuesto.
- Neutralidad y justicia impositivas.

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2. MECANISMOS DE INCENTIVOS.

Al hablar de mecanismos de incentivos se apunta a que el sistema de evaluacin


y control de la gestin pblica involucra el mejoramiento de las condiciones laborales de
los trabajadores pblicos, as como de las reparticiones en donde se desempean, sea
en un plano individual, colectivo e institucional.

2.1. Incentivo de Tipo Individual.

Corresponde a incentivos que se pagan a un porcentaje de funcionarios de cada


estamento asociado al resultado del proceso de evaluacin del desempeo.

2.1.1 Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG)

En nuestra normativa, y siguiendo con la temtica del incentivo tipo individual,


encontramos los Programas de Mejoramiento de la Gestin (PMG), los cuales tienen su
fuente y base en la Ley N 19.553, publicada el ao 1998, la DIPRES se ha encargado
de definir a estos programas y el mecanismo de funcionamiento.

Este mecanismo de incentivo establece que el cumplimiento de los objetivos de


gestin comprometidos en un PMG anual dar derecho a los funcionarios del servicio
respectivo a un incremento en sus remuneraciones, siempre que la institucin haya
alcanzado un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de los objetivos anuales
comprometidos, y la mitad de dicho incremento, si el cumplimiento es igual o superior a
75% e inferior a 90%. Desde 2009 el incremento es de 7,6% para aquellos servicios con
un cumplimiento igual o superior al 90%.36

El PMG ha tenido tres perodos de desarrollo muy claros. El primero de ellos


corresponde al lapso 1998-2000, que se caracteriz por el cumplimiento de metas
asociadas a los indicadores de desempeo. Como se dijo anteriormente, la formulacin
del PMG sobre la base de indicadores de desempeo no signific una mejor rendicin
de cuentas o una mayor capacidad de evaluacin de la gestin de las instituciones
pblicas, adems de no cumplir.37

36
Direccin de Presupuestos, PROGRAMA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIN (PMG). AO 2011 PROGRAMA
MARCO BSICO, Ministerio de Hacienda, 2011.
37
Arenas y Berner , Presupuesto por Resultados y la Consolidacin del Sistema de Evaluacin y Control de Gestin
del Gobierno Central, Divisin de Control, Gobierno de Chile. 2010

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Los incentivos en la gestin pblica llegaron para quedarse. Son parte del acervo
de alternativas que cada gestor o administrador pblico posee para moldear la conducta
de sus dirigidos, respaldados por cuerpos legales que regulan su implementacin. El
tema que nace a propsito de la revisin de la literatura existente en torno a estos
temas y particularmente de la que se puede observar en el caso chileno, es que se
hace necesario profundizar en el anlisis no tan slo de los mecanismos por medio de
los cuales se estn implementando estas tcnicas, sino tambin de la necesidad de
generar consensos en torno a estas herramientas, dando garantas a todos los actores
involucrados en la gestin pblica. Especial inters reviste el reconocer las diferencias
entre los distintos tipos de organizaciones pblicas, cuyas diferencias sugieren que
implementar un nico sistema en todo el sector pblico, puede conspirar con la calidad
del instrumento, y su implementacin puede incluso ser algo contraproducente, en
trminos del impacto negativo que pudiese tener para la organizacin y sus
funcionarios. Del mismo modo, se debe tender a que este tipo de instrumentos sean
parte de una cultura ms participativa de la gestin pblica y no sean concebidos como
elementos de castigo a aquellos que no cumplen sus funciones, sino que sean
instrumentos reales de mejoramiento de la gestin 38

2.2 Procesos de formulacin y Aspectos Generales.

El proceso de formulacin de los PMG, constan de las siguientes etapas:39

1) Preparacin y aprobacin del programa Marco: Se inicia con una propuesta de reas
estratgicas, sistemas y/o nuevas etapas de desarrollo para los sistemas existentes
elaborados por el ministerio de Hacienda, con el apoyo de una red de expertos. Dicha
propuesta se presenta al comit de ministros para su anlisis y aprobacin.
Una vez aprobado el programa Marco para el ao siguiente este se informa a todos los
servicios. Para esto se envan instrucciones especficas las que son parte del proceso
de formulacin del presupuesto.
2) Formulacin PMG Servicios y presentacin Ministerio de Hacienda: Una vez que el
PMG es presentado al Ministerio de Hacienda ste es revisado, en conjunto con la Red
de Expertos. Las observaciones son enviadas a las instituciones para su incorporacin
a la propuesta de PMG que se presentar al Comit de Ministros.
3) Envo PMG Servicios al Comit de Ministros y Aprobacin: Esta etapa corresponde al
envo formal de los PMG de los Servicios al Comit de Ministros para su aprobacin. En
esta etapa, el Comit de Ministros, analiza cada propuesta y aprueba o rechaza la
formulacin de compromisos por parte de los Servicios. En este ltimo caso los
Servicios deben incorporar las observaciones que seale el Comit.

38
Pliscoff, Cristian. Sistemas de incentivos monetarios y reforma del Estado: Elementos para una discusin
necesaria., Instituto de Asuntos Pblicos, Santiago , 2004
39
Direccin de Presupuesto, Gobierno de Chile, en: www.dipres.cl/572/articles-44338_doc_pdf3.pdf

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4) Elaboracin de Decretos: Una vez aprobado el PMG por el Comit de Ministros, los
Servicios inician la elaboracin de un decreto que fija el detalle de los compromisos
asumidos. Dicho decreto es expedido por el Ministro del ramo y ratificado adems por
los Ministros miembros del Comit.

De manera grfica se puede observar estas Etapas planteadas por la DIPRES,


como la siguiente ilustracin:

Preparacin y aprobacin programa


Marco

Formulacin PMG Servicios y


presentacin Ministerio de
Hacienda

Envo PMG Servicios al Comit de


Ministros y Aprobacin

Elaboracin de Decretos

Fuente: Proceso de formulacin del PMG (Direccin de presupuestos, 2009)

A) Programa Marco Bsico :

El Programa Marco Bsico de los Programas de Mejoramiento de la Gestin se


enmarca en un conjunto de reas comunes para todas las instituciones del sector
pblico, el cual es propuesto anualmente por el Comit Tcnico, creado a travs del
reglamento N 475, de 1998, del Ministerio de Hacienda, y aprobado por los Ministros
de Interior, de Hacienda y Secretario General de la Presidencia. Dicho Programa Marco
incluye aquellas reas y sistemas esenciales para un desarrollo eficaz y transparente
de la gestin de los servicio, respondiendo a las definiciones de poltica en el mbito de
la modernizacin de la gestin del sector pblico. Estas reas son: recursos humanos,

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calidad de atencin de usuarios, planificacin/control/gestin territorial, administracin
financiera y enfoque de gnero, y los sistemas son: capacitacin, higiene - seguridad y
mejoramiento de ambientes de trabajo, evaluacin del desempeo, sistema integral de
atencin ciudadana, gobierno electrnico, planificacin /control de gestin, auditoria
interna, gestin territorial, sistema de compras y contrataciones pblicas, financiero
contable y enfoque de gnero. Cada sistema comprende etapas de desarrollo o estados
de avances posibles y para cada etapa se establecen los requisitos tcnicos, de
acuerdo a lo tipificado en trminos de contenidos y exigencias, de modo tal que con el
cumplimiento de la etapa final, el sistema se encuentre implementado segn
caractersticas y requisitos bsicos.

CLASE 10

2.2 Incentivo de Tipo Colectivo.

Corresponde a incentivos que se pagan a grupos o unidades de trabajo dentro


de una institucin, generalmente asociado al cumplimiento de metas de gestin del
grupo de trabajo.

En 2001 el Programa Marco Bsico consider la implementacin de 10 sistemas


en cuatro reas de gestin. Los sistemas eran Capacitacin, Higiene, Seguridad y
Mejoramiento de Ambientes de Trabajo, Evaluacin de Desempeo, Oficinas de
Informacin, Reclamos y Sugerencias (OIRS), Simplificacin de Trmites,
Planificacin/Control de Gestin, Auditora Interna, Compromisos de Desconcentracin
2000-2002 y Compromisos Adicionales, Sistema de Compras y Contrataciones del
Sector Pblico y Administracin Financiero-Contable. En 2002 se incorpor una quinta
rea y el sistema de Enfoque de Gnero. En 2003 se elimin el sistema de
Compromisos de Desconcentracin 2000-2002 y Compromisos Adicionales, crendose
el Sistema de Gestin Territorial en 2004. Ese mismo ao se reemplaz el Sistema de
Simplificacin de Trmites por el Sistema de Gobierno Electrnico. El pago por
desempeo en el sector pblico supone un cambio drstico respecto del paradigma
burocrtico de la Administracin Pblica, donde las remuneraciones de los funcionarios
estn desvinculadas del rendimiento individual y organizacional. En el modelo clsico
los salarios son retribuciones de eficiencia ligadas de forma reglada al escalafn y a la
antigedad, con un escaso peso del componente discrecional o de productividad. En
trminos simples, los modelos de pago por desempeo tienen por objeto vincular una
fraccin de la remuneracin o recompensa monetaria que reciben los funcionarios con
el nivel de desempeo o rendimiento que estos manifiestan. Se espera que los
incentivos monetarios tengan un impacto en la conducta laboral de las personas,
incentivndolos o inducindolos a mejorar su desempeo bajo la promesa de recibir
un pago adicional respecto de su remuneracin normal. 40

40
Arenas y Berner, Op cit.

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Para que este pago se haga efectivo deben cumplirse las siguientes condiciones:
1. Que las organizaciones puedan medir el rendimiento de cada grupo, equipo,
o unidad.
2. El mejor o el mayor rendimiento por parte de la unidad, o equipo, debe
generar una mejora real en la organizacin.
3. Las remuneraciones que son pagadas deben poder administrarse de modo
que el valor sea generado hacia quienes recibirn el servicio o bien.

Ilustracin N13
reas, Sistemas y Etapas del PMG como Incentivo de Tipo Individual, Colectivo e
Institucional.

Fuente: Miguel ngel Cornejo Gestin Pblica, Incentivos y Remuneraciones en


Chile, Santiago, 2009

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Plantea Mario Marcel que estas iniciativas deberan partir por un fortalecimiento
de la carrera funcionaria. Dicho fortalecimiento debera centrarse en la instauracin de
una carrera basada en el mrito, extendindola al menos hasta los niveles directivos.
Para este efecto resulta fundamental sustituir la provisin de cargos vacantes mediante
ascenso automtico por el mecanismo de concurso. Este cambio no slo fortalecera
los incentivos a un buen desempeo por parte de los funcionarios, sino que garantizara
que los cargos fueran provistos por personal idneo para desempearlos, previniendo
el sistemtico desajuste en las plantas de personal que genera el rgimen actual y que
obliga a recurrir a la contrata y a los honorarios como mecanismo de correccin. 41

2.2. Incentivo de Tipo Institucional.

Corresponde a incentivos que se pagan a todos los funcionarios o a todo un


estamento de un servicio, generalmente asociado al cumplimiento de metas comunes
de gestin institucional.

En lo que respecta a este tipo de incentivo, generalmente las instituciones fijan


para que anualmente desarrollen una determinada etapa de 11 sistemas que estn
dentro y que define el Programa Marco Bsico. En este sentido, este tipo de incentivo
define 3 prioridades alta > mediana > baja. Para cada prioridad establece a su vez
ponderaciones, en total debe establecer un 100%.

Pueden existir excepciones en algunas instituciones segn su naturaleza. Si no


poseen los suficientes recursos y/o bienes se pueden eximir de alguna de las
exigencias.

Otro elemento que da importancia a este tipo de incentivo es la incorporacin de


las normas ISO, las cuales permite que actores externos al mismo gobierno fiscalice y
certifique que se estn dando cumplimiento a todos los requisitos tcnicos establecidos
en el PMG. Este sistema contribuye mucha ms transparencia ya que es un agente
externo y privado el que realiza esta fiscalizacin. Este ha sido uno de los procesos
ms lentos que ha sucedido en la Administracin Pblica, y se ha ido implementando
de manera gradual.

Los servicios pblicos que hayan cumplido las etapas finales de los sistemas del
Programa Marco Bsico, deben comprometer objetivos de gestin en el Programa
Marco Avanzado, lo que significa comprometer gradualmente la certificacin ISO de sus
sistemas. Eligen al menos dos sistemas al ao para comenzar su certificacin ISO de

41
Marcel, Mario , Las Opciones para la Reforma del Estado en Chile en Reforma del Estado, Volumen II
www.cepchile.cl

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entre siete sistemas posibles de certificar. El proceso de certificacin se desarrolla en
cuatro etapas: preparacin de la certificacin, certificacin y dos etapas de mantencin
de la certificacin. Cada una dura un ao.42

Dentro de los mecanismos de incentivo institucional encontramos: 43

Programa Mejoramiento de la Gestin (PMG); instrumento de apoyo para


mejorar la gestin cuyo cumplimiento permite acceder a mejoras en la
remuneracin.

Convenio de Desempeo Colectivo; define metas de todas las reas de gestin


institucional, cuyo cumplimiento permite acceder a un incentivo monetario.

Convenio de Desempeo Directivo: define metas para el directivo del servicio,


cuyo cumplimiento le permite acceder a un incentivo monetario.

Metas de eficiencia institucional; asocia el cumplimiento de metas de eficiencia


institucional a un incentivo de carcter monetario para los funcionarios.

Premio a la excelencia institucional; incentivo al desarrollo de iniciativas de


inversin destacables con nivel de excelencia.

Para finalizar, es necesario indicar que el uso de incentivos en organizaciones


pblicas, de acuerdo a lo indicado por Cristian Pliscoff (2005:13-14);

ha empezado a ser una realidad. Por ejemplo, Klistgaard, tomando en


consideracin las complejidades en la definicin de incentivos, plantea que mejores
incentivos pueden resultar en mucho mayor desempeo (2005:5). Si se toman en
consideracin las particularidades de las organizaciones pblicas, los incentivos
podran ser un mtodo eficiente para mejorar el desempeo. Es por esto que resulta
necesario indagar en este tema, para evitar tener una postura ingenua y
condescendiente respecto del uso de los incentivos en el sector pblico. Por esto, es
necesario indagar o profundizar respecto del debate acadmico sobre estos temas. En
esta seccin se tratarn estos asuntos, en el contexto de la reforma del sector pblico y
de la imposicin de la nueva gestin pblica.

42
Arenas y Berner, Opcit.
43
Gobierno de Chile, Sistemas de Evaluacin de Desempeo en:
http://www.google.cl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CE4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.ecl
ac.cl%2Filpes%2Fnoticias%2Fpaginas%2F9%2F37779%2FCHILE.ppt&ei=VycSUKiECpKQ8wTc7oDYCg&usg=AFQj
CNGPZ1kOugsQ4-1rKkMusCYFnt-4zw&sig2=c0IswIEThyjq350QkF1WNw

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CLASE 11

3. BALANCE DE GESTIN INTEGRAL (BGI).

El BGI comprende una relacin directa con otros mecanismos de control de


gestin, bajo el propsito de transparentar y otorgar cuenta pblica de los actos de la
administracin del Estado, involucrando un proceso global de la administracin pblica.

3.1. Mecanismo de Transparencia y Cuenta Pblica.

Los Balances de Gestin Integral (BGI) son presentados en la Ley N 19.702, el


cual lo caracteriza.

Estos Balances son elaborados por los mismos Servicios Pblicos que lo
realizarn, el Ministerio de Hacienda es el rgano encargado de determinar las
instrucciones y procedimientos las cuales son Canalizadas por la DIPRES.

Los principales aspectos que comprende este balance institucional son:44

a. Presentacin de las definiciones estratgicas y de los resultados ms relevantes


de la institucin.

b. Identificacin de la institucin en aspectos tales como; estructura organizacional,


dotacin, principales productos.

c. Resultados de la gestin incluyendo informe de desempeo, de gestin


financiera, de recursos humanos.

d. Desafos para el ao siguiente, entre otros aspectos.

El Balance de Gestin Integral (BGI) tiene por objetivo principal informar acerca
de los objetivos, metas y resultados de la gestin de los servicios como cuenta pblica
al Congreso Nacional. Adicionalmente, es un instrumento que contribuye a otros
procesos de anlisis y evaluacin institucional. En particular, la Direccin de
Presupuestos lo utiliza en sus procesos internos de trabajo. Debido a esto es necesario
que la calidad de la informacin presentada posibilite efectivamente disponer de
informacin de los resultados globales de gestin de las instituciones pblicas y permita
retroalimentar otros procesos de anlisis y evaluacin institucional.45
44
En Sitio web Direccin de Presupuestos : http://www.dipres.gob.cl/572/article-36293.html
45
Ibdem

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3.2. Concordancia con Otros Mecanismos de Control de Gestin.

Considerando que el BGI es un documento de Cuenta Pblica de los Servicios


Pblicos al Congreso Nacional y a la ciudadana, por lo que se debe velar por la
utilizacin de un lenguaje fcilmente entendible por cualquier ciudadano, explicando
mediante notas aquellas siglas o aspectos tcnicos que sean demasiado especficos,
dentro de sus objetivos46.

Informar acerca de los objetivos, metas y resultados de la gestin relevante de


los Servicios como cuenta pblica al Congreso Nacional.

Contribuir a otros procesos de anlisis y evaluacin institucional, como el


proceso interno de evaluacin de la ejecucin presupuestaria realizado por
DIPRES, en el cual se analizan los antecedentes disponibles en relacin con la
gestin financiera y de desempeo de los Servicios.

Constituir informacin base para las definiciones de presupuestos exploratorios y


marcos presupuestarios para la Formulacin del Proyecto de Ley de
Presupuestos.

Imagen de Apoyo N0

Los BGI tienen mucha relacin con la transparencia de la actuacin institucional


de la administracin pblica, garantizando a la ciudadana un uso eficaz y eficiente de

46
En sitio web de Superintendencia de Quiebras, Gobierno de Chile:
http://www.squiebras.gob.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=289&Itemid=45

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los recursos pblicos, pero tambin la concrecin de los objetivos indicados en polticas
y programas.

3.3. Elaboracin y Contenido del BGI.

Este se inicia el ao 1997 por un acuerdo entre el Ejecutivo y el Congreso. Se


estableci el ao 2003 en la Ley de Administracin Financiera del Estado, Artculo 52
del Decreto Ley N1.263, concibindose como un mecanismo de transparencia y cuenta
pblica.

El BGI comprende:

Identificacin de la institucin.

Recursos humanos.

Recursos financieros.

Indicadores de desempeo del ao que se rinde.

Compromisos de gobierno asociados.

Informe preliminar de cumplimiento de los compromisos establecidos en los


programas sometidos a evaluacin.

Cumplimiento de sistemas de incentivos institucionales del ao que se rinde.

Cumplimiento de convenio de desempeo colectivo de la institucin.

Las instituciones pblicas reportan su desempeo contra metas, compromisos y


recursos establecidos (114 Instituciones). Se encuentra en concordancia con otros
mecanismos de control de gestin (indicadores de desempeo, evaluacin de
programas, etc.) y con las regulaciones presupuestarias, poseyendo un formato
estndar de reporte definido por el Ministerio de Hacienda. Se distribuye al Congreso
Nacional y puesto a disposicin del pblico. Constituye, adems, la base para el reporte
institucional en la prxima rendicin del presupuesto.

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CLASE 12

Las Instituciones que poseen el BGI, son nombradas a continuacin a modo de


referencia:

Ministerio de Agricultura
- Comisin Nacional de Riego
- Corporacin Nacional Forestal
- Instituto de Desarrollo Agropecuario
- Oficina de Estudios y Polticas Agrarias
- Servicio Agrcola y Ganadero
- Subsecretaria de Agricultura
Ministerio de Bienes Nacionales
- Subsecretara de Bienes Nacionales

Ministerio de Defensa Nacional


- Direccin Administrativa
- Direccin General de Aeronutica Civil
Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin
- Comit de Inversiones Extranjeras
- Corporacin de Fomento de la Produccin
- Fiscala Nacional Econmica
- Comit Innova Chile
- Instituto Nacional de Estadstica
- Servicio de Cooperacin Tcnica
- Servicio Nacional de Pesca
- Servicio Nacional del Consumidor
- Servicio Nacional del Turismo
- Superintendencia de Electricidad y Combustibles
- Subsecretara de Economa

Ministerio de Educacin
- Conicyt
- Consejo Superior De Educacin
- Direccin De Bibliotecas Archivos Y Museos
- Junta Nacional De Auxilio Escolar Y Becas
- Junta Nacional De Jardines Infantiles
- Subsecretaria De Educacin
- Consejo Nacional De La Cultura Y Las Artes

Ministerio De Hacienda

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- Casa De Moneda De Chile
- Consejo De Defensa Del Estado
- Direccin De Presupuestos
- Direccin De Compras Y Contrataciones Publicas
- Servicio De Impuestos Internos
- Servicio Nacional De Aduanas
- Secretaria Y Administracin
- Superintendencia De Bancos E Instituciones Financieras
- Superintendencia De Valores Y Seguros
- Servicio De Tesoreras
- Servicio Civil
- Unidad De Anlisis Financiero
- Superintendencia De Casinos De Juego
Ministerio De Justicia
- Superintendencia De Quiebras
- Gendarmera De Chile
- Servicio Nacional De Menores
- Servicio De Registro Civil E Identificacin
- Servicio Mdico Legal
- Secretaria Y Administracin General
- Defensora Penal Publica
Ministerio de Minera
- Comisin Chilena De Energa Nuclear
- Comisin Chilena Del Cobre
- Comisin Nacional De Energa
- Servicio Nacional De Geologa Y Minera
- Secretaria Y Administracin General
- Administracin Sistemas De Concesiones
Ministerio de Obras Pblicas
- Direccin de aeropuertos
- Direccin de Arquitectura
- Direccin general de aguas
- Direccin de obras portuarias
- Direccin de planeamiento
- Direccin de vialidad
- Direccin de contabilidad y finanzas
- Direccin general de obras publicas
- Direccin de obras hidrulicas
- Fiscala de Obras publicas
- Instituto nacional de hidrulica
- Secretaria y administracin general
- Superintendencia de servicios sanitarios

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Ministerio de Relaciones Exteriores
- Agencia de cooperacin internacional
- Direccin de fronteras y lmites del estado
- DIRECON
- Instituto Antrtico chileno
- Secretaria y Administracin General
Ministerio de Planificacin y Cooperacin
- Corporacin nacional de desarrollo indgena
- Fondo nacional de discapacidad
- Fondo de solidaridad e inversin social
- Instituto nacional de la juventud
- Subsecretaria de planificacin y cooperacin
- Servicio nacional de la mujer
Ministerio de Salud
- Central De Abastecimientos Del S.N.S.S.
- Fondo Nacional De Salud
- Instituto De Salud Pblica De Chile
- Servicios De Salud
- Subsecretaria De Redes Asistenciales
- Subsecretaria De Salud Pblica
- Superintendencia De Salud
Ministerio De Transporte Y Telecomunicaciones
- Junta De Aeronutica Civil
- Subsecretara De Telecomunicaciones
- Secretaria Y Administracin General De Transportes
Ministerio De Vivienda Y Urbanismo
- Parque Metropolitano
- Subsecretaria De Vivienda Y Urbanismo
- Servicios De Vivienda Y Urbanismo
Ministerio Del Interior
- Agencia Nacional De Inteligencia
- Servicio De Gobierno Interior
- Oficina Nacional De Emergencia
- Secretaria Y Administracin General
- Servicio Electoral
- Subsecretaria De Desarrollo Regional Y Administrativo
Ministerio Del Trabajo Y Previsin Social
- Caja De Previsin De La Defensa Nacional
- Direccin General De Crdito Prendario
- Direccin De Previsin De Carabineros De Chile
- Direccin Del Trabajo
- Instituto De Normalizacin Previsional
- Servicio Nacional De Capacitacin Y Empleo

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- Subsecretaria De Previsin Social
- Subsecretaria Del Trabajo
- Superintendencia De Administradora De Fondos De Pensiones
- Superintendencia De Seguridad Social
Ministerio Secretaria General De Gobierno
- Consejo Nacional De Televisin
- Secretaria General De Gobierno
- Instituto Nacional Del Deporte
- Comisin Nacional Del Medio Ambiente
- Secretaria General De La Presidencia De La Republica
- Servicio Nacional Del Adulto Mayor
- Direccin Administrativa Presidencia

Para conocer y poder leer un BGI y entender el contexto legal y


metodolgico complementen con los siguientes sitios web:
- http://www.dipres.gob.cl/572/articles-36299_doc_4pdf.pdf
- http://www.dipres.gob.cl/572/articles-36299_doc_1pdf.pdf
- http://www.dipres.gob.cl/572/articles-36299_doc_2pdf.pdf

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