Libro 2006 English

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CENDA: Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo

CENTRO DE ESTUDIOS NACIONALES DE DESARROLLO ALTERNATIVO
CENDA
Chile
SE DERRUMBA UN MITO
Chile Reforma Sus Sistemas Privatizados De

Educacin Y Previsin
Manuel Riesco
Abril 2007
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El presente libro se publica gracias al importante apoyo de la

Fundacin Ford.
Edicin
Magaly Parada
7
Prl
ogo.
El 14 de diciembre de 2006, culminando un debate que acapar el
inters pblico durante buena parte del ao, la Presidenta Michelle Bachelet
present un proyecto de ley con un amplio programa de reformas al sistema
privado de pensiones. No toca todava en lo fundamental el sistema de
capitalizacin individual, ni ofrece tampoco solucin a las deterioradas
pensiones de los sectores medios y las mujeres en general. Establece, en
cambio, una pensin estatal bsica que en el curso de algunos aos
empezarn a percibir ms de un milln de chilenos de menores recursos, lo
que constituye un avance de significacin. Unos das despus, la Comisin
Asesora Presidencial para la Calidad de la Educacin presentaba sus
conclusiones, que si bien mantienen un sesgo conservador, proponen derogar
la legislacin que rige la educacin desde el tiempo de Pinochet y recogen, de
una u otra manera, todas las propuestas que surgieron en el curso de un
debate que, por primera vez en muchos aos, no excluy a los sectores ms
crticos del modelo actual.
De esta manera, se ha abierto finalmente en Chile un proceso de

reforma a los sistemas sociales, privatizados por la dictadura hace un cuarto
de siglo, que durante aos fueran proclamados como el modelo a seguir por
todo el mundo. Ello ha sido posible porque a lo largo de varios aos se ha
venido levantando un vigoroso movimiento de reforma, que ha logrado
conquistar el respaldo abrumador de los ciudadanos a sus propuestas.
Asimismo, la reforma ha empezado a levantar un nivel de participacin
ciudadana que no tiene precedentes desde las grandes movilizaciones de los
aos 1980 que pusieron trmino a la dictadura. Su hito mas destacado hasta el
momento ha sido la movilizacin de un milln de estudiantes secundarios
durante el ao 2006, que logr modificar la agenda gubernamental e imponer
el tema de la reforma educacional. Lo que logre en definitiva el proceso de
reforma en curso va a depender de la evolucin de la movilizacin social en el
curso de los meses y aos venideros.
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El presente libro rene las principales propuestas de reforma que en
materias de educacin y previsin ha presentado el Centro de Estudios
Nacionales de Desarrollo Alternativo, CENDA, de Santiago de Chile,
institucin que ha sido un actor relevante en estos procesos, mediante una
labor constante de investigacin, denuncia, y propuesta, en estas materias, a
lo largo de varios aos. Cada trabajo tuvo que ceirse a metodologas
rigurosas y ser revisado exhaustivamente antes de su publicacin. Ello fue
indispensable, puesto que se saba de antemano que iban a ser sometidos a la
crtica ms despiadada por parte de las respectivas industrias. Asimismo,
fueron desmenuzados por crticos que provenan de medios acadmicos y
polticos, incluyendo muchas veces instituciones del Estado, cuya
independencia de los poderosos intereses privados en juego en estas materias
no siempre quedaba clara. Sin embargo, la labor de CENDA no se ha remitido
al trabajo propiamente acadmico, ni mucho menos.
Este esfuerzo se inici prcticamente en solitario, cuando en el pas y el

mundo campeaba la idea que la privatizacin de los sistemas sociales chilenos
haba sido un xito rotundo, que quizs se poda perfeccionar, pero que en
todo caso era el ejemplo a imitar. Cualquier opinin discrepante era
descalificada en los peores trminos. En ese ambiente, durante la ltima parte
de la dcada de 1990, vino a parar a manos del autor la carta de un auditor de
un programa radial, en que haca ver que su AFP lo estaba estafando. El
programa en cuestin, consista en una conversacin acerca de temas
econmicos, entre el autor y el economista Hugo Fazio, director de CENDA y
ex vicepresidente del Banco Central durante el gobierno de Salvador Allende.
Ms precisamente, este ltimo expona los contenidos de su carta econmica
semanal, que publica con la regularidad de los movimientos astrales, que el
otro comentaba como mejor poda, sin ocultar ambos lo mucho que se
divertan con este singular ejercicio. El programa se transmita los das martes
a las 11 de la maana, a travs de Radio Tierra, perteneciente al movimiento
feminista chileno, y no contaba con una audiencia demasiado extendida. Ello
obedeca, en parte, al hecho que las ondas de la emisora tenan un alcance
bastante limitado. Sin embargo, la principal razn era que su auditorio en ese
particular horario en su abrumadora mayora dueas de casa en medio de
sus quehaceres domsticos- no pareca tomar un inters especial en el tema.
Completamente ajenos a tales preocupaciones de rating y encantados de la
vida, los comentaristas abundaban en agudas elucubraciones que penetraban
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hasta los ms recnditos intersticios de los cclicos avatares de la economa
nacional e internacional. El programa era seguido con atencin, sin embargo,
por algunos jubilados que a esa hora disponan de la paz de espritu
requerida para adentrarse en temas tan complicados como aburridos para el
comn de los mortales. Uno de ello, precisamente, fue quin dirigi la nota en
cuestin al economista Fazio, quin luego de echar una mirada a los clculos,
bastante enrevesados, en que la epstola basaba sus conclusiones, la archiv
en su maletn, en espera de mejor momento. Al cabo de varias semanas, y
valindose de su autoridad de jefe, traspas la nota a este autor, quin a su
vez procedi a pasearla por Santiago durante otras tantas semanas, en el
fondo del respectivo maletn. Cuando finalmente, impulsado por el sentido
del deber, procedi a estudiarla en el curso de sucesivos viajes en metro, no se
convenca que los clculos del auditor pudiesen ser correctos. Si as fuera,
efectivamente el aclamado sistema de AFP sera una gran estafa, lo que no
pareca plausible como se iba a equivocar el mundo entero!
Decidido a demostrar su falacia, y no encontrando con facilidad los

errores de clculo de la carta en cuestin, junto a los economistas de CENDA,
Paola Parra inicialmente y luego Cristin Paiva, convinieron en estudiar el
tema a fondo. Concurrieron a la superintendencia respectiva y obtuvieron los
datos completos del balance mensual del sistema de AFP en su conjunto. ste
consigna todos los aportes realizados, as como los beneficios percibidos, por
parte de los afiliados, as como los subsidios del fisco, partida por partida, y
registra el monto acumulado por el fondo de pensiones a inicios y al fin de
cada mes. Estos datos, disponibles desde los albores del sistema en 1981,
debidamente corregidos por inflacin, permitan calcular con mucha precisin
la rentabilidad real que haban obtenido los afiliados por sus contribuciones
en el sistema. Como sabe cualquier versado en clculos financieros
elementales, basta para ello con calcular la tasa interna de retorno de los
aportes netos, es decir, los aportes totales de afiliados y fisco, menos los
beneficios totales percibidos, considerando adicionalmente los montos inicial
y final del fondo. El resultado del clculo fue asombroso. El auditor que
escribi la carta tena razn! Las comisiones cobradas por las AFP eran tan
altas, que absorban ms de la mitad de la elevada rentabilidad lograda por
los fondos en sus primeros veinte aos de funcionamiento, situacin que se
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iba a agravar por el hecho que esos niveles no se iban a repetir en el futuro.
Una verdadera estafa!
El estudio que se menciona en la bibliografa de este libro, incluye

adems una actualizacin del mismo al ao 2006 donde se demuestra que
consideradas en conjunto las AFP y compaas de seguro relacionadas se han
embolsado uno de cada tres pesos cotizados para la previsin, fue publicado
por CENDA. Junto a las matrices de clculo respectivas, fue enviado tanto a la
Superintendencia de AFP como a la propia industria, con la peticin expresa
que revisaran los clculos, dada la gravedad de las conclusiones. Su
publicacin coincidi con una incipiente preocupacin pblica respecto del
sistema, debido a que por primera vez los fondos de pensiones haban dejado
cuantiosas prdidas, a consecuencia de la llamada crisis asitica, iniciada en
1997 y cuyos coletazos empezaban a sentirse en Chile. En razn de ello, el
autor fue invitado a un programa de televisin, junto al presidente de la
Asociacin de AFP, en el curso del cual tuvo ocasin de hacerle entrega
pblica del grueso estudio y denunciar sus conclusiones. La respuesta de la
industria no se hizo esperar, en la forma de una descalificacin salvaje del
estudio y sus autores, utilizando toda clase de eptetos nada acadmicos. Sin
embargo, no encontraron ni un slo error de clculo, ni respondieron
tampoco ninguna de las aseveraciones del trabajo, utilizando en cambio, por
todo argumento, la reiteracin de los conocidos clichs de propaganda
acerca de las virtudes del sistema. No fue mucho mejor la acogida brindada
por el entonces Superintendente de AFP, quin a su vez descalific
pblicamente las conclusiones del estudio, as como sus recomendaciones.
Entre estas ltimas, se sugera considerar las comisiones cobradas por las AFP
en las cifras de rentabilidad, publicadas por la Superintendencia y enviadas a
los afiliados, prctica que sera establecida aos ms tarde. El Superintendente
referido, ms que supervisor del sistema de AFP, pareca oficiar de
propagandista oficial del mismo, tanto en Chile como en el extranjero. Ejerci
este alto cargo pblico durante los dos primeros gobiernos democrticos, para
luego migrar a la presidencia del directorio de una AFP, de propiedad de un
grupo econmico-delincuencial, cuyos cabecillas terminaron en prisin por
quiebra fraudulenta y otra serie de delitos financieros, incluyendo la
bancarrota de esta AFP y su compaa de seguros coligada. Todava hoy, el
referido ex-Superintendente suele publicar algunos artculos acerca del
sistema de AFP, en que las deja por los cuernos de la luna. Tales loas son
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destacadas por un diario perteneciente a un grupo econmico que ha sido
uno de los beneficiarios principales de las inversiones de los fondos de
pensiones. Adicionalmente, el ex funcionario oficia de lobbysta de la
industria en uno de los principales partidos de la coalicin de gobierno.
El trabajo referido, constituy una de las primeras evaluaciones crticas

al sistema de AFP hay que consignar que hubo varios otras anteriores, de
otras autoras, incluidos los que fueron publicados cuando se implement por
primera vez, todos los cuales cobran hoy gran actualidad y CENDA qued
posicionado como una referencia crtica al sistema, siendo consultado al
respecto en forma cada vez ms frecuente. Una maana, varios meses
despus, Hugo Fazio llam a este autor a su oficina de director, donde se
encontraba otra persona que haba llegado con una peticin. Se trataba de una
mujer, menudita de estatura, de apariencia y forma de expresarse muy
cuidadas, que expona y solicitaba las cosas con muy buenos modales y
humildad no fingida, casi como pidiendo disculpas por hacerlo, sin darse
aires de ninguna especie. Se present como dirigente de una agrupacin que
reuna a algunos empleados pblicos (EE.PP.) con dao previsional, era la
primera vez que los anfitriones escuchaban esa expresin-, y quera que
CENDA les ayudara a hacer algunos clculos al respecto, en base a algunos
datos que haban recopilado. Acostumbrados a recibir solicitudes de este tipo,
el director y su experto en materias previsionales, se dispusieron a escuchar
con santa paciencia los planteamientos de la amable visita, elucubrando como
podan salir del paso de manera ms o menos elegante y sin demasiado
trabajo. Cuando se le pregunt que tipo de datos haban reunido, con gesto
delicado, sac de su cartera un CD, que segn afirm, contena los datos
completos de cerca de 10.416 EE.PP! una muestra ms que significativa del
universo total de funcionarios de la administracin pblica, que en Chile no
alcanzan al medio milln. Se trataba de un verdadero tesoro de informacin,
no disponible en parte alguna! Los severos economistas casi se caen de sus
asientos de la impresin, y retorcan sus manos, mal disimulando las ansias
por echarle el guante al bendito CD, que la visita mantena con gesto modesto
sobre su falda. Acto seguido, ella coment casi en un susurro, que su
organizacin comprenda que no podan pedir un trabajo de esta naturaleza
sin pagar algo, y aunque no disponan de muchos recursos, haban logrado
reunir algunos para estos efectos, y sin ms, meti suavemente la mano en su
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inagotable cartera de sorpresas, y la retir premunida de un cheque. Los
destellos de codicia que fulguraron en los ojos de los sabios fueron del todo
inapropiados. Veteranos del rigor del trabajo militante, casi siempre ad
honorem, ambos tenan, sin embargo, ojo de lince para detectar cualquier
oportunidad de allegar recursos a la institucin, sin menospreciar algn
rdito para sus modestas personas. De esta manera, prometiendo el oro y el
moro a la portadora de lo tesoros, lograron que stos pasaran a sus manos.
El estudio resultante incluido tambin en la bibliografa, demostr

con cifras irrefutables, basadas en los datos de miles de EE.PP. con nombre y
apellido, que el sistema de AFP, que haba sido nacido con la promesa de
mejores pensiones, terminaba entregando beneficios que no alcanzan a la
mitad de los que contina otorgando el vilipendiado sistema antiguo, an
despus de efectuar las correcciones por la diferencia de cotizaciones entre
uno y otro sistema. No slo eso. Por primera vez, la crtica al sistema de AFP
se una a la organizacin de los afectados por su implantacin, saliendo de
este modo del mbito puramente acadmico, o del espacio ms difuso de la
opinin pblica informada por los medios de comunicacin masiva, para
tomar cuerpo en una organizacin de carne y hueso. Result que la
Agrupacin Contra el Dao Previsional, presidida por la pequea gran
contratante, reuna una serie de organizaciones sindicales, que en conjunto
abarcaban nada menos que doscientos mil afiliados, es decir, a casi la mitad
de los EE.PP. del pas. A partir de ese momento y de manera ininterrumpida y
creciente, hasta el da de hoy, CENDA empez a ser invitado regularmente a
charlas y foros, organizados a lo largo de todo el territorio, y en los cuales
ante organizaciones y pblicos cada vez ms amplios, numerosos y enojados,
se presentaban los resultados de los sucesivos estudios realizados. De esta
manera, en el curso de pocos aos, la crtica al sistema ha logrado movilizar a
las numerosas organizaciones sociales que existen a lo largo de todo el pas.
Con muy pocas excepciones, CENDA ha sido invitado por todas ellas a
exponer el tema.
Al mismo tiempo, de cada uno de esos contactos, surgan nuevos

antecedentes concretos, los cuales eran a su turno investigados, chequeados, e
incorporados a sucesivos documentos y versiones de los mismos, que iban
abarcando cada vez aspectos adicionales, hasta generar el cuadro crtico y de
propuesta ms o menos global respecto del sistema de AFP que se presenta en
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este libro. En una de las primeras reuniones de este tipo, celebrada en el local
de CENDA, para dar a conocer el estudio de rentabilidades antes aludido,
uno de los participantes hizo ver que la garanta estatal de pensin mnima
exiga el requisito de 240 cotizaciones, cuestin que hasta ese momento los
expositores desconocan. Nadie alcanza a completarlas, adems, por lo cual
dicha garanta no sirve para nada, seal Judith Rubio, una vivaz y activa
dirigente sindical de los vendedores de AFP. Ella se haba destacado en el
combativo movimiento que sostuvieron estos trabajadores, cuando fueron
objeto de uno de los despidos masivos ms grandes de la historia del pas,
que alcanz a 10.000 trabajadores, la mitad de una fuerza de venta que en el
curso de una guerra comercial desatada por las AFP ms grandes contra las
ms pequeas, haba alcanzado dimensiones muy grandes, y que daba
ocupacin a ms gente que CODELCO, el gigante minero estatal que es la
mayor empresa chilena
En paralelo a los trabajos relacionados con el sistema de previsin,

CENDA fue contratado por el Colegio de Profesores de Chile, la agrupacin
sindical ms numerosa del pas y una de las ms poderosas, para que lo
asesorara en la negociacin colectiva del 2000. El presidente del Colegio, el
maestro Jorge Pavez, uno de los dirigentes sindicales ms conocidos y
respetados del pas, tena la idea que haba que respaldar la negociacin con
un estudio ms amplio y profundo acerca de las condiciones en que se
desenvolva el trabajo del magisterio, y la educacin en Chile. En particular, le
preocupaba el sistema de financiamiento mediante vouchers, que se
entregaban en igualdad de condiciones los colegios pblicos y privados, y la
dependencia de los primeros de los municipios, los que muchas veces no
estaban en condiciones de administrarlos adecuadamente. Como resultado de
ello, CENDA y la Escuela de Economa de la Universidad ARCIS 1, en la cual
el autor en ese momento ejerca como director, iniciaron un proyecto de
investigacin respecto del sistema educacional, que fue asimismo el trabajo de
tesis del economista de CENDA, Cristin Paiva, egresado de dicha escuela. El
resultado de este estudio fue impactante. Por primera vez se estudi en serio
la magnitud del desmantelamiento del sistema de educacin pblica, y el
deterioro de las remuneraciones y condiciones de trabajo del magisterio,
ocasionado por la dictadura. Las cifras hablaban por si solas: el gasto pblico
1
ARCIS, Universidad de Arte y Ciencias Sociales.
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fue reducido a la mitad en valor absoluto, y a la tercera parte como
proporcin del PIB, las remuneraciones del magisterio se redujeron en tres
cuartas partes, las matrculas totales del sistema educacional en su conjunto se
contrajeron durante la primera dcada de dictadura, especialmente en el nivel
superior, y el sistema pblico perdi adicionalmente otro quinto de sus
alumnos luego de la municipalizacin, impuesta en 1981. Los considerables
esfuerzos de los gobiernos democrticos por remontar esta situacin no
lograban revertir el dao ocasionado al sistema pblico, y an hoy, el gasto
pblico, las remuneraciones del magisterio, y las matrculas, son inferiores a
los niveles alcanzados treinta aos atrs. El pesado incremento del gasto
educacional de las familias y el enorme impulso con subsidios pblicos a la
educacin privada, que recibi la mayor parte del incremento presupuestario
y todos los alumnos que perda el sistema pblico, adems de casi todos los
nuevos, no era capaz, sin embargo, de ofrecer una educacin de calidad
adecuada, excepto a minoras de ingresos ms elevados. Una crisis del
sistema se vea como inminente si no se modificaba el esquema vigente. El
Colegio de Profesores incorpor estos estudios en su plataforma
programtica, los difundi por todas las escuelas del pas, y bas en ellos sus
petitorios en las negociaciones sucesivas con el gobierno.
Una tarde de febrero del 2001, en pleno verano santiaguino, que ese ao
fue especialmente trrido, y mientras el grueso de la fuerza de trabajo
nacional disfrutaba de merecidas vacaciones junto a sus familias, este autor se
encontraba terminando un informe que se haba comprometido a entregar por
esas fechas, y que ameritaba un emolumento muy necesitado. De pronto,
recibe un llamado telefnico de Eugenio Ortega, que en ese momento
subrogaba al Representante Residente del PNUD en Santiago, para consultar
si poda dar su nombre para un encuentro en El Lbano, un dilogo sur-sur
acerca de polticas sociales, adonde queran invitar un participante de Chile
que tuviese una visin independiente y crtica acerca del sistema de AFP. El
autor jams haba recibido invitacin alguna de esta naturaleza, as como
nadie ms en CENDA, institucin que permaneca hasta entonces muy ajena
al circuito de los organismos internacionales, ciertamente no por gusto.
Adicionalmente, de inmediato acudieron a la memoria del improbable

invitado, las bochornosas escenas de su ltima visita a las oficinas del PNUD
en Santiago, unos pocos meses antes. En esa ocasin, le haba correspondido
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encabezar una delegacin de dirigentes de izquierda, que fueron a presentar
su airada protesta por lo que consideraron una intromisin impropia del
organismo internacional en materias de poltica interna, en el apoyo brindado
por este organismo a una iniciativa gubernamental de reconciliacin, que los
principales organismos de derechos humanos haban considerado, con razn,
como un intento de dejar en la impunidad al ex dictador Pinochet, cuyo caso
se fallaba precisamente por esos das en una corte de justicia. El reclamo aquel
termin en una verdadera gritera, en la cual el ahora invitado haba llevado
la voz cantante, y cuyo destinatario fue nada menos que el propio
Representante Residente del PNUD, quin no poda dar crdito a lo que
escuchaba con diplomtica paciencia, de tales energmenos que alborotaron
por completo el usualmente flemtico ambiente de esas oficinas.
Por estos motivos, la propuesta de invitacin del jefe subrogante se

agradeci y respondi afirmativamente, en el convencimiento absoluto que la
invitacin haba ido a parar a este destinatario slo porque no haba nadie
ms disponible en esa poca del ao en Santiago, y que la misma no iba a
durar un minuto ms all de las vacaciones del Representante Residente
titular. Cual no sera el asombro del propuesto invitado, cuando no bien
transcurrida media hora, llegaba un correo desde Beirut, seguido de varios
fax, en que se concretaban la invitacin, pasaje y todo lo necesario para el
viaje, que tuvo lugar apenas una semana despus. Aparte de la oportunidad
de conocer esos lugares, usos y gentes de complejidad y belleza tan trgica
como fascinante y seductora, la asistencia al seminario en cuestin abri paso
a la colaboracin y respaldo de los organismos de NN.UU. y fundaciones
internacionales a la labor de CENDA, en un nivel que resultara tan decisivo
como inesperado. En el encuentro mismo, las breves intervenciones crticas
del delegado chileno acerca de las deficiencias de los sistema sociales
privatizados despertaron el mayor inters, especialmente en Heba El-Kholy,
una bellsima e inteligente mujer, cuya juventud no era obstculo para haber
alcanzado una alto cargo en el PNUD, quin haba sido la gestora del
encuentro. Heba promova la idea que haba que poner en contacto a
especialistas crticos de los pases en desarrollo, de ah lo de Sur-Sur, para
generar nuevas ideas que hicieran posible confrontar la creciente inseguridad
que la globalizacin acarreaba a las poblaciones de estos pases mediante un
nuevo contrato social. Ella sugiri de inmediato, la posibilidad de organizar
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un segundo en Chile. La iniciativa contaba asimismo con el importante
respaldo de la Fundacin Ford. De regreso a Chile, el delegado prepar una
breve minuta que resuma los resultados del encuentro de Beiruth, y la
despach como corresponda, al Jefe del PNUD, con la solicitud de una
audiencia para exponerlos personalmente, y poco despus, lleg una citacin
para entrevistarse con el mismsimo Representante Residente de la gritera
anterior.
Thierry Lemaresquier sali personalmente a recibir a su ahora

achunchado invitado, y de entrada, alegremente, le record de su vista
anterior. Nos conocemos salud Lemaresquier, con picarda y su visita
anterior, y la carta de protesta entregada fueron muy tiles para generar toda
una revisin acerca de la manera en que estbamos enfrentando la relacin
del PNUD con el tema de los Derechos Humanos en Chile. De esta manera, y
sin entrar en mayores detalles, dio por inaugurada una relacin de confianza,
amistad y colaboracin, que resultara decisiva para impulsar la crtica a la
privatizacin de los sistemas sociales en Chile. Desde luego, se pleg de
inmediato a la idea de organizar en Santiago un segundo encuentro Sur-Sur
sobre la materia, iniciando de inmediato un activo trabajo para lograr este
objetivo. El encuentro tuvo lugar en Mayo del 2002 los documentos del
mismo se incluyen tambin en la bibliografa-, y fue organizado
conjuntamente por el PNUD y CENDA, contando con el generoso patrocinio
de la Fundacin Ford su representante en Santiago, Augusto Varas, ofreci
asimismo, de inmediato, su importantsimo respaldo a esta iniciativa, as
como otras que le siguieron a partir de ese momento- y la Fundacin OSDE,
de Argentina.
OSDE es la institucin de seguros de salud privada ms importante de

la Argentina, con ms de un milln de afiliados y 60.000 mdicos en su
planilla. Fue construida partiendo de la nada por su presidente, el contador
Rodolfo Gonzlez, un personaje notable, pequeo de estatura, dotado una
inteligencia excepcional, una energa increble -es completamente
hiperkintico-, y una fuerte personalidad, la que sin embargo manifiesta de
manera sencilla, respetuosa y sin atribuirse ningn mrito, que vaya que los
tiene, si se considera lo que ha realizado a lo largo de su vida. Su da discurre
normalmente como un constante torrente de iniciativas de todo tipo,
formuladas a viva voz, las que son implementadas sin cesar por un equipo
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directivo que lo acompaa a todas partes y secunda con lealtad y eficiencia. El
grueso de las utilidades de OSDE est destinado a la fundacin del mismo
nombre, que impulsa toda una serie de actividades culturales y de polticas
pblicas, especialmente en al mbito de la salud, en todo el cono sur y en la
perspectiva explcita de su presidente, de impulsar la integracin poltica de
Amrica Latina. Cuando el contador Gonzlez se enter de la iniciativa,
pregunt cuanto era el aporte de la Fundacin Ford, y comprometi de
inmediato una cifra similar de OSDE. Ello permiti que, a diferencia del
encuentro de Beiruth, en ste se pudiesen comisionar cuatro estudios
preparatorios del mismo, que hicieran una evaluacin crtica de la
privatizacin de los sistemas sociales en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay.
OSDE mismo sugiri especialistas que abordaran este trabajo en el primero y
ltimo de estos pases, y CENDA mismo se hizo cargo del informe de Chile.
Respecto de Brasil, Thierry Lemaresquier y OSDE sugirieron a su vez varios
nombres, aceptando finalmente la asignatura la sociloga Sonia Draibe.
Sonia es una respetada figura en el impresionante ambiente intelectual

del Brasil, profesora de UNICAMP, directora del Instituto de Economa de esa
universidad durante varios aos, y Secretaria General de la Asociacin
Brasilea de Ciencia Poltica, una de las ms importantes del mundo. Ella es
asimismo una autoridad mundial en materia de polticas pblicas, autora de
innumerables trabajos y varios libros al respecto. Recibi en Sao Paulo la
visita de su desconocido contratante que iba desde Chile, y le invit a
conversar caminando por uno de los elegantes barrios de esa ciudad, donde
se encuentra su residencia. De esta manera peripattica, se inici una relacin
de profunda amistad y colaboracin, que sera decisiva en el trabajo de
CENDA de crtica a las polticas sociales. Sonia no slo asumi un papel muy
relevante en el encuentro del Santiago, sino consinti posteriormente en
publicar conjuntamente con este autor, diversos otros trabajos. De esta
manera, y gracias a su aporte generoso, la visin crtica desarrollada por
CENDA a partir del trabajo de campo, elev sus estndares de publicacin, e
ingres de lleno a los causes del trabajo acadmico mundialmente
reconocidos. El inters de Sonia por Chile no es casual. Ella form parte del
brillante grupo de jvenes dirigentes estudiantiles que se exiliaron en Chile,
escapando del golpe de estado en Brasil en 1964. Ella complet su doctorado
en Santiago, donde vivi durante todo el Gobierno Popular, debiendo salir
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del pas nuevamente despus del golpe de 1973, en medio del atroz clima de
xenofobia desatado en ese momento contra los extranjeros, en especial los
Brasileos. No haba regresado desde entonces, y su visita en esta ocasin, y
todo el trabajo posterior, le permiti reencontrarse de alguna manera con este
pequeo pas que en su juventud la haba recibido bien y luego expulsado de
manera ignominiosa.
Thierry Lemaresquier insista en invitar al encuentro, a presentar el

discurso principal, a un intelectual nacido en Malawi, con un apellido de bella
sonoridad pero difcil retencin Thandika Mkandawire- que diriga que
dirige un instituto de investigacin de Naciones Unidas, en Ginebra,
denominado UNRISD. Luego de muchos intentos, Thandika respondi que le
era completamente imposible asistir debido a compromisos previamente
adquiridos, sin embargo, manifest su inters en enviar al encuentro al
coordinador de investigacin de UNRISD, el acadmico coreano Huck-ju
Kwon. Ambos jugaran asimismo un rol decisivo, tanto en el encuentro de
Santiago, como en el desarrollo subsiguiente de las investigaciones crticas de
CENDA. Gracias a las persistentes gestiones de Thierry Lemaresquier, y con
el apoyo de Heba El-Kholy, se logr finalmente convocar a 71 participantes,
de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, China, Colombia, Corea, Costa de Marfil,
Costa Rica, Egipto, Filipinas, Indonesia, Lbano, Malasia, Sudfrica, Per y
Venezuela, aparte de invitados de numerosos organismos de NN.UU. que
participaron en el encuentro.
Los trabajos preparatorios hubo un encuentro preparatorio al que

asistieron los investigadores de Argentina, Brasil, y Uruguay-, estuvieron
rodeados de una amplia participacin de especialistas en materias de polticas
sociales, tanto de organismos internacionales residentes en Chile, como de las
diversas ONG y organismos gubernamentales. No se dej a nadie sin invitar.
Uno de los participantes ms inesperados, pero a la vez ms interesantes, por
sus agudas e irreverentes observaciones, result ser el investigador del Centro
de Estudios Pblicos, ligado a la derecha, y de la Universidad Catlica, el
economista Salvador Valds, quin se haba venido destacando por sus
tajantes y documentadas denuncias acerca de los elevados costos del sistema
de AFP. Salvador ha continuado profundizando sus estudios crticos respecto
del sistema, cuyos fundamentos defiende, sin embargo, a brazo partido, y con
una habilidad polmica notable, especialmente, debido a su temible
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capacidad de ridiculizar con mucho sentido del humor los argumentos de sus
adversarios, sin que estos siquiera se den cuenta que los estn despedazando.
Era primera vez que un investigador de estos centros se relacionaba con el
CENDA, institucin que era sistemticamente excluida por este sector, incluso
nunca apareca mencionada en la prensa de derecha. Asimismo, se invit a
participar en todas las fases del encuentro a organizaciones sociales del pas,
las principales de las cuales, entre ellas la Central Unitaria de Trabajadores y
la Federacin de Estudiantes de Chile, entregaron su patrocinio al encuentro.
De esta manera, el 14 de Mayo del 2002, en el bello auditorio principal

de CEPAL en Santiago, Jaime Ruiz-Tagle abri el encuentro Proteccin Social
en una Era insegura, Un Intercambio Sur-Sur acerca de Respuestas
Alternativas en Poltica Social a la Globalizacin, entregando la palabra a
Eugenio Ortega del PNUD, Rodolfo Gonzlez de OSDE y Gonzalo Martner,
Ministro Sub-Secretario General de la Presidencia, quienes lo inauguraron. La
ponencia inicial fue un vibrante discurso de Guy Standing, entonces Jefe de
Estudios de la OIT, que fij la tnica del encuentro, fuertemente crtico de las
polticas vigentes hasta entonces. Fueron tres das de intenso trabajo, con un
marco constante de pblico muy representativo de investigadores,
estudiantes, y dirigentes sociales, que incluyeron sesiones con autoridades
polticas y gubernamentales y culminaron en una asamblea con
organizaciones sociales, celebrada en el Saln de Honor de la Universidad
Catlica de Chile. Un eficiente equipo de CENDA, dirigido por Martn
Pascual, asegur que todos los aspectos del encuentro funcionaran como reloj,
y estudiantes de cine de la Universidad ARCIS registraron todas las sesiones,
las que desde ese momento quedaron disponibles en internet junto al resto de
los materiales del encuentro, en un sitio web especialmente habilitado para
ello2.
Fue un xito rotundo. Ms an, en la evaluacin de Thierry

Lemaresquier, fue uno de los eventos ms importantes e influyentes
organizados por el PNUD en el curso de su gestin. Ciertamente el que logr
con mayor ligazn con las organizaciones sociales reales del pas, como
pudieron comprobar Heba El-Kholy y Vivianne Taylor, sta ltima una
importante acadmica sudafricana, asistente de Amartya Sen en NN.UU. Ellas
2
Actualmente se pueden encontrar en el sitio de CENDA, www.cendachile.cl/eventos.
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quedaron impresionadas, puesto que pocas horas despus de mencionar que
haban odo hablar de la Poblacin La Victoria, como una suerte de Soweto
Santiaguino, reciban una invitacin de las lderes de la conocida poblacin,
Claudina Nez y Gloria Rodrguez, y poco despus estaban recorriendo sus
calles en su compaa.
A partir de ese momento, los planteamientos de CENDA contaron con

un constante y creciente apoyo y respaldo de parte de organismos y
fundaciones internacionales. Pocos meses despus, este autor reciba una
invitacin de Huck-Ju Kwon, de UNRISD, para coordinar la parte
correspondiente a Amrica Latina, de una investigacin denominada Polticas
Sociales en un Contexto de Desarrollo, concebida por Thandika Mkandawire, y
que inclua investigaciones similares en Asia, Africa, Medio Oriente y Norte
de Europa. El equipo de autores que elabor los documentos base del
encuentro en Santiago, referidos a Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, fue
ampliado con investigadores de Per, Cuba, Costa Rica y Mxico, y llevo a
cabo un trabajo intenso que se extendi por dos aos, incluyendo varios
seminarios. En el caso de Chile, se incorpor al mismo, adems la historiadora
de polticas sociales Mara Anglica Illanes y el historiador Jorge Rojas. El
resultado de esta investigacin fue un volumen denominado Latin America, a
New Developmental Welfare State Model in the Making? editado por la conocida
editorial Palgrave-Macmillan, de Londres. De esta manera, el trabajo de
investigacin crtica de CENDA en polticas sociales culmin en una
publicacin acadmica de primera lnea, a nivel mundial.
Paralelamente, debido a que los tres primeros gobiernos democrticos,

mantuvieron casi inclumes las bases principales del esquema de servicios
sociales privatizados impuesto por la dictadura, si bien intentaron
perfeccionarlos e hicieron esfuerzos significativos por recuperar el gasto
pblico, de manera creciente autoridades determinadas de dichos gobiernos
empezaron a evidenciar su preocupacin al respecto, e intentar hacer algo por
corregir esta situacin. En ese marco, CENDA recibi en determinado
momento un llamado de Isabel Mrquez y Mabel Fernndez, encargadas de
estudios del Instituto de Normalizacin Previsional (INP), la institucin a
cargo de las pensiones pblicas. Ellas queran encargar un estudio que hiciera
una proyeccin de las expectativas de pensiones de los afiliados a las AFP, en
base a las completsimas estadsticas recopiladas por la Superintendencia de
21
AFP, a cuya base de datos se abri acceso completo, incluyendo un estudio, a
la fecha recin realizado, acerca de la densidad de cotizaciones, es decir,
cuantos meses al ao cotizaba cada afiliado. El nico problema, se indic, era
que haba muy pocos fondos disponibles, y que adems, haba que gastarlos
antes de fin de ao, por lo cual el estudio deba estar terminado el 31 de
diciembre del 2003, el detalle consista en que el llamado se haca en los
primeros das de diciembre, con lo cual quedaban poco ms de tres semanas
para completarlo.
CENDA acept el desafo, convoc rpidamente un equipo de cinco

profesionales, los que prcticamente acamparon en las oficinas durante todo
ese mes, dejando apenas unas horas para celebrar con sus familias la pascua y
el ao nuevo. Vali la pena. Los resultados del estudio fueron francamente
espectaculares, y rompieron terreno en varias reas de gran significacin. En
primer lugar, mostraron que las estadsticas de las cuentas previsionales
individuales resultaban ser un instrumento extraordinario para observar el
comportamiento de la fuerza de trabajo real y concreta del pas, puesto que se
construan a partir de un barrido mensual sobre todo el universo de cuentas,
identificadas cada una de ellas con RUT nombre y apellido. La fotografa que
resultaba era bien distinta de las estimaciones que peridicamente entregaba
el INE en base a muestras, y sorprendentemente diferente a lo que indicaba el
sentido comn imperante al respecto hasta ese momento. La fuerza de trabajo
era mucho mayor que la estimada por el INE, y la diferencia eran todas
mujeres. Por otra parte, no exista una muralla china entre los trabajadores
formales e informales. Casi todos los trabajadores eran asalariados que
entraban y salan de trabajos asalariados de muy corta duracin, trabajando
de manera informal en el nter tanto, cuando no estaban cesantes; los
trabajadores chilenos eran (casi) todas temporeras. En promedio, cotizaban
cuatro meses por ao. A ese ritmo, y con los sueldos vigentes, las dos terceras
partes de los afiliados no iban a contar al momento de jubilar con ahorros
suficientes para financiar una pensin mnima, y tampoco las 240 cotizaciones
requeridas para acceder a la garanta estatal, por lo cual iban a quedar con
pensiones de monto ridculamente bajos, la mitad de ellos inferiores a 10 mil
pesos al mes. Las conclusiones del estudio eran una verdadera bomba, y el
mismo estaba respaldado por la institucin de previsin del Estado. El
entonces director del INP, Ernesto Evans, quien haba autorizado la
22
realizacin el estudio en primer lugar, adelant los resultados del mismo en
una entrevista a un medio de prensa, con lo cual abri el camino para que
CENDA hiciese pblicas sus propias conclusiones acerca de los antecedentes
revisados.
El trabajo tuvo un impacto enorme, y al cabo de pocos meses, sus

resultados fueron refrendados por cuatro investigaciones independientes
entre s y con diferentes metodologas. La primera fue la tesis de grado de la
misma Isabel Mrquez del INP, que elabor con datos reales de numerosos
afiliados a una AFP determinada. Otra, que resultara decisiva, fue publicada
por la propia Superintendencia de AFP. La ms sorprendente fue un libro
publicado nada menos que por el Banco Mundial. Finalmente, una
refutacin a estos estudios, publicada por la Asociacin de AFP, vino a
confirmar los mismos de manera inapelable, aunque su intencin era la
contraria. El Presidente de la Asociacin, un ex ministro de Pinochet, anunci
que los estudios anteriores estaban equivocados, puesto que segn sus
clculos, apenas un 30% de los pensionados por AFP quedara por debajo de
la pensin mnima. Un periodista avispado y bien informado, presente en la
conferencia de prensa, revis los nmeros que entregaba el presidente de las
AFP, y le hizo ver que el total alcanzaba slo al 70% de los afiliados. El Sr.
Presidente reconoci que as era efectivamente, puesto que haban dejado
afuera a un 30% de los mismos porque el nmero de sus cotizaciones era
inferior a 120, es decir, diez aos. Con ellos no hay nada que hacer, afirm con
voz engolada. Entonces le retruc el periodista si usted suma este 30% que
dejaron fuera, ms el 30% del 70% considerado, ello suma ms de la mitad del
total, lo que coincide con lo estimado por CENDA. Bueno respondi el Sr.
Presidente carraspeando- puesto de esa manera efectivamente es as. A
confesin de parte (...) A mediados del 2004, el asunto quedaba zanjado: la
mayor parte de los afiliados al sistema de AFP estaban quedando sin
pensiones de ningn tipo, y el asunto no tena solucin en el marco de la
capitalizacin individual, haba que pensar en algn tipo de pensin estatal
bsica universal.
Los dos Superintendentes de AFP que sucedieron al mencionado ms

arriba en tristes trances, hicieron en cambio aportes significativos a la crtica
del sistema privado de pensiones. El primero de ellos, Alejandro Ferreiro,
inici una verdadera cruzada, que al final logr al menos parcialmente sus
23
objetivos, para poner coto a uno de los aspectos ms escandalosos del sistema,
que consista en un mecanismo de jubilacin anticipada que significaban el
traspaso ntegro de los fondos de pensiones de los afiliados a compaas de
seguros, las cuales cobraban de paso comisiones que alcanzaron hasta el 7%
del fondo de algunos afiliados. A cambio de lo anterior, la compaa de
seguros se comprometa a pagar una pensin vitalicia, sin embargo los
montos de la misma eran tan reducidos, que la Superintendencia de AFP
calcul que cada ao de adelanto en la edad de pensionarse, significaba
perder un 10% de la pensin esperada, es decir, en cinco aos se perda la
mitad. El segundo de los superintendentes mencionados, Guillermo Larran,
jug un rol destacadsimo en cuanto a generar las bases para una reforma del
sistema. Su aporte ms significativo, consisti en el estudio de densidad de
cotizaciones, y luego en el que se ha mencionado ms arriba, que confirmaba
las conclusiones del anteriormente efectuado por CENDA. Ms all de ello,
Guillermo Larran ha sido uno de los ms activos promotores de una reforma
al sistema de AFP, y mientras dirigi la institucin referida, no dej nunca de
asistir a cuanta asamblea era invitado, debiendo recibir sobre su persona, las
iras generalizadas en contra del sistema de AFP.
A estas alturas, la conciencia pblica acerca de las deficiencias de los

sistemas sociales privatizados y la urgente necesidad de reformarlos, era muy
extendida entre las organizaciones sociales. Sin embargo, faltaba que la
misma se extendiera en forma masiva a la poblacin en general, y saltara de
los medios acadmicos al plano poltico. Ello se logr en la campaa
presidencial y parlamentaria del 2005. En esa ocasin, el programa poltico de
la agrupacin de izquierda Juntos Podemos Ms y la candidatura presidencial
de Toms Hirsch, levantaron estos problemas como asuntos principales. En
particular, este autor fue candidato a senador por la circunscripcin ms
grande del pas, y centr su campaa en la denuncia de estos problemas.
Todas las madrugadas, centenares de brigadistas se instalaban en las puertas
del metro de Santiago, y entregaban decenas de miles de volantes a los
pasajeros que iban camino a su trabajo, en los cuales se denunciaban en
trminos sencillos y con cifras irrefutables, los principales problemas
derivados de la privatizacin de los sistemas sociales, y se hacan propuestas
de reforma razonables y claras. En todos los programas de televisin y radio
en que participaban, los candidatos del Juntos Podemos Ms denunciaban estos
24
problemas, y hacan propuestas de reforma. Se celebraron miles de reuniones,
en las cuales se exponan y discutan estos problemas, los que de esta manera
alcanzaron la conciencia de millones de chilenas y chilenos. Ello motiv que
en el resto de las candidaturas se hiciera eco de los mismos, en particular, la
reforma de la previsin ocup un lugar muy destacado en el programa de la
actual presidenta, Michelle Bachelet, quin por su propia cuenta, levant por
primera vez un tema que nadie, tampoco CENDA, haba destacado
suficientemente hasta ese momento: el enorme dao que el sistema de AFP
inflinge a las mujeres, todas las cuales obtienen pensiones que son inferiores a
lo menos en un tercio, a las de los varones de igual condicin laboral.
En plena campaa presidencial, CNN organiz el primer foro en que

participaron todos los candidatos presidenciales, el que fue transmitido en
directo a toda Amrica. La sorpresa de decenas de millones de espectadores
en todos los pases de la regin fue inmensa, al comprobar que todos los
candidatos a la primera magistratura de Chile, coincidan con los
planteamientos del candidato Toms Hirsch, quin denunci de manera
brillante que los sistemas sociales privatizados estaban haciendo crisis y que
haba que reformarlos con urgencia. Pocos meses antes de este episodio, el
presidente estadounidense George W. Bush haba pretendido reformar el
sistema de previsin en ese pas, siguiendo en parte el ejemplo chileno. El ex
ministro de Pinochet, y miembro del conservador instituto CATO, de los
EE.UU., Jos Piera, public un artculo de opinin en el New York Times, en
que pintaba las maravillas del sistema de AFP chileno, con la misma fe
misionera con que lo haba diseado e implantado en Chile en 1981, y luego
profetizado sus virtudes alrededor del el mundo. Las prdicas y las prcticas
de Piera siempre contaron, por cierto, con el entusiasta respaldo de los
organismos financieros internacionales, y los poderossimos intereses
privados que promueven este tipo de esquema y luego lucran inmensamente
cuando logran implantarlo en algn pas, por pequeo que sea. Al ver el
artculo en el diario neoyorquino, CENDA elabor una respuesta cuidada,
exactamente de la misma extensin, en la que expona un cuadro bien
diferente, y la envi al diario, solicitando su publicacin.
En el nter tanto, se empezaron a recibir en CENDA llamados muy

insistentes de una estadounidense bastante majadera, que solicitaba
informacin respecto del sistema chileno de pensiones, la que fue entregada
25
en la forma ms completa y cuidadosa posible. Incluso, como una manera de
ayudarla, se le envi el texto enviado antes al New York Times, que era un
buen resumen en ingls de la situacin del sistema chileno, con la expresa
indicacin que no poda ser publicado, entre oros motivos, porque se estaba a
la espera de la respuesta del medio neoyorquino. No bien haba colgado el
telfono, cuando ya haban subido el artculo completo al sitio web de la
organizacin a la que perteneca la estadounidense en cuestin. Esta result
ser una suerte de secta, que sigue los dictados de un personaje ms bien
oscuro y marginal de la poltica estadounidense, que constantemente hace
toda una serie de predicciones catastrficas acerca del devenir de ese pas,
pero que ha sido acusado de antisemitismo y varias otras cosas. Rpidamente,
el artculo en cuestin salt del sitio de esta organizacin a otros an ms
extraos, terminando en uno que discuta seriamente acerca de los objetos
voladores no identificados, mejor conocidos como OVNI en espaol, o UFO
por su sigla en ingls. De esta manera, una bsqueda en Google por las
palabras UFO y CENDA, arrojaban de inmediato varios hits que conducan
al artculo tan cuidadosamente preparado para el New York Times. Como si
fuera poco, la estadounidense que provoc todo este desaguisado public en
la internet una entrevista a este autor, a partir de la conversacin telefnica
referida, en la cual introdujo una serie de expresiones bombsticas que el
supuesto entrevistado no utilizara jams, y desde luego sin consultarlo ni
comunicarlo. Descubierta la entrevista en el sitio referido, el autor llam
para expresar su reclamo, recibiendo por toda respuesta la observacin que
sus opiniones haban parecido demasiado moderadas, por lo cual se procedi
a ajizarlas un poco Lamentable, al parecer en todas partes se cuecen habas!
Felizmente el bochorno dur poco, puesto que pronto apareci personalmente
en CENDA el corresponsal para Amrica Latina del New York Times, Larry
Rother, trayendo el artculo antes enviado a ese diario. Se trabaj con l
durante un da completo, luego de lo cual, a los pocos das, el peridico
estadounidense publicaba una columna de primera pgina, firmada por
Rother, la cual se recoga en lo esencial de las crticas de CENDA al sistema
chileno, y se basaba en estos antecedentes para concluir que, lejos de ser la
maravilla que pintaba Piera, el sistema atravesaba por una severa crisis. La
visita de Rother fue seguida en rpida sucesin, por cronistas de varios de los
principales diarios estadounidenses entre ellos el Boston Globe, Miami Herald y
Los Angeles Times, y otros menores, adems de varias radios y canales de TV,
26
entre ellos la BBC de Londres, y la WNBC de los EE.UU., todos los cuales
publicaron luego sendas crnicas, basadas profusamente y casi siempre de
manera principal, en los antecedentes entregados por CENDA. Todos ellos,
desde luego, citaron destacadamente a la institucin. El artculo originalmente
enviado al New York Times result al final publicado ntegramente en varias
redes estadounidenses de seriedad incuestionable, y todava circula
profusamente en internet. As, CENDA logr al menos volver a la tierra y, de
paso, quizs incidir en algo en el debate respectivo en los EE.UU.
La excepcin fue el canal WNBC, quin envi un equipo a cargo de un

ex parlamentario estadounidense, de apellido Scarborough y apodado
Chuck. Se le concedi una extensa entrevista, en la cual se convers de
muchas cosas y con mas candidez de lo habitual y de lo debido, en razn que
todos los periodistas estadounidenses que visitaron CENDA en ese perodo se
vean muy interesados en difundir in extenso las crticas de CENDA, en
cambio no parecan muy dispuestos a tragarse la pldora que quera venderles
Bush. Hacia el final de la entrevista, sin embargo, y de improviso, el mentado
Chuck sac las garras, mostr los dientes, y de improviso, espet en cmara
que los profesionales de CENDA pertenecan al Partido Comunista. Alertados
por lo extrao de la afirmacin, se le respondi que no, aunque que en el
pasado varios de ellos si haban militado en ese partido, como muchos
chilenos que haban respaldado el gobierno del Presidente Allende y luchado
contra la dictadura. Al mismo tiempo, se le hizo ver la irrelevancia de la
pregunta respecto del tema tratado, y que el solo hecho de hacer dicha
pregunta en cmara, frente a muchos estadounidenses evidentemente tendra
el nico objetivo de descalificar el resto de los argumentos expuestos.
Partieron Chuck y sus boys, y al poco tiempo aparece el reportaje de la
WNBC. Result, por supuesto, que tanto el canal como el comentarista eran
ambos muy de derecha, y el reportaje, titulado The Santiago Solution una
apologa del sistema de AFP. Por supuesto, lo nico destacado de la larga
entrevista en CENDA era precisamente la pregunta de si sta era una
institucin conformada por comunistas. Para ms remate, el mal ingls del
entrevistado confundi las palabras justo en esa respuesta, y en lugar de decir
que haban sido comunistas haca tiempo, apareca diciendo que eran
comunistas desde haca tiempo. El tal Chuck de tonto slo tena la cara, y se
las saba por libro acerca de cmo hacer pisar el palito a sus entrevistados,
especialmente a los ms confiados o giles. Al menos se ejerci el derecho de
27
pataleo. Se le envi una carta de reclamo, que respondi y as sucesivamente,
hasta conformar un texto que fue publicado luego como The WNBC Santiago
Solution Debate.
De la manera como se ha relatado, ms o menos, la certeza acerca de la

necesidad de reformar profundamente los sistemas sociales privatizados hoy
ha alcanzado a millones de chilenos, quienes se manifiestan en su
abrumadora mayora convencidos de la justeza de planteamientos como los
que se exponen en este libro. Por otra parte, las autoridades haban llegado al
convencimiento que no se puede continuar igual que hasta el momento, y es
indispensable efectuar correcciones. El gobierno de la Presidenta Bachelet ha
recogido el clamor de resolver los problemas creados por la privatizacin de
los servicios sociales, y ha iniciado procesos de reforma en educacin y
previsin. CENDA y estas propuestas se han convertido en una referencia
importante en ese debate. En el caso del proyecto de reforma del sistema de
pensiones, dos de las propuestas ms importantes la nueva pensin solidaria
no contributiva y la licitacin centralizada de los seguros de invalidez- fueron
sugeridas originalmente por CENDA.
Para que las reformas alcancen el fondo del problema, sin embargo, y
no se remitan a cambios a lo Gatopardo falta todava otra condicin. Ms
recientemente, literalmente millones de chilenas y chilenos, empezando por
los estudiantes secundarios, han empezado a movilizarse constante y
crecientemente, para exigir que dichos cambios se hagan realidad. Este libro
se publica en el medio de este proceso con la esperanza que pueda ayudar en
algo a su desarrollo.
Manuel Riesco
Abril 2007
28
Nomenclatura.
Afiliados totales: Afiliados al sistema de AFP: personas que tienen una cuenta
de capitalizacin individual, activa o inactiva, y son trabajadores activos o
estn pensionados, asociada a su RUT.
Afiliados activos o simplemente Afiliados: Subconjunto del anterior. Son

aquellos no pensionados y no fallecidos, es decir, excluyen a los pensionados
cotizantes y rezagos. Para efectos del presente estudio, se trabajar con los
afiliados activos y afiliados ser sinnimo de afiliados activos a no ser que
se especifique lo contrario. Suman 7.080.646 a diciembre 2004.
Afiliados Cubiertos por el Seguro: Subconjunto de los afiliados que mantienen

activo al menos el seguro de inhabilidad, an cuando no coticen
regularmente. Suman 3.600.313 a diciembre 2004.
Afiliados pasivos: Afiliados que reciben pensin de algn tipo.
AM, Adultos Mayores: Mujeres mayores de 60 aos y a los hombres mayores

de 65 aos.
ANEF, Asociacin Nacional de Empleados Fiscales: Principal agrupacin

sindical de los EE.PP. en Chile.
BR, Bonos de Reconocimiento: Subsidio del Estado a quienes se mudaron del

antiguo sistema a las AFP. Proporcional a las cotizaciones en el sistema
antiguo y a los sueldos de fines de los aos 1970.
CAPREDENA y DIPRECA: Caja de Previsin de la Defensa Nacional y

Direccin de Previsin de Carabineros.
CELADE: Centro Latinoamericano de Demografa, de CEPAL.

29
Cobertura Efectiva: Corresponde a los cotizantes divididos por la fuerza de
trabajo (Nota: Subestima levemente la cobertura al excluir los cotizantes de
otros meses distintos del anterior. En otros estudios se divide los cotizantes
totales por la fuerza de trabajo, lo que sobrestima la cobertura al incluir los
cotizantes pasivos).
Cobertura Estadstica: Corresponde a los afiliados activos divididos por la

fuerza de trabajo.
Cobertura Ocupacional: Corresponde a los cotizantes divididos por los

ocupados (ver nota cobertura efectiva).
Cotizantes del mes o simplemente Cotizantes: Subconjunto de los afiliados

activos. Corresponde al nmero de afiliados activos que cotiz en diciembre
de cada uno de los aos por el mes anterior. Suman 3.036.987 a diciembre
2004. Para efectos del presente trabajo se trabajar principalmente con la serie
de cotizantes del mes y cotizantes ser sinnimo de cotizante del mes a no
ser que se indique lo contrario
Cotizantes Totales: Subconjunto de los afiliados totales. Corresponde al

nmero de cotizaciones pagadas por afiliados activos, pasivos y rezagos, en
diciembre de cada uno de los aos, por el mes en anterior y otros meses.
Suman 3.571.864 a diciembre 2004.
DIPRES; Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.
EE.PP.: Empleados Pblicos.
GPM, Garanta de Pensin Mnima o Garanta Estatal de Pensin Mnima:

Subsidio otorgado por el Estado a los jubilados por el sistema de AFP que no
logran financiar la PM con sus propios ahorros previsionales. Exige haber
enterado 240 cotizaciones (20 aos).
GPP, Gasto Pblico Previsional o Gasto Pblico en Previsin o Gasto Pblico en

Pensiones): Corresponde al total del gasto pblico en pensiones e incluye las
pensiones no asistenciales, las pensiones asistenciales, los bonos de
30
reconocimiento, todos los cuales son pagados por el INP, adems de la
Garanta Estatal de Pensiones Mnimas y el presupuesto de CAPREDENA y
DIPRECA.
INE, Instituto Nacional de Estadsticas, organismo oficial del Estado.
INP, Instituto de Normalizacin Previsional, organismo que atiende le sistema

pblico de pensiones chileno.
IPC, ndice de Precios al Consumidor: Calculado mensualmente por el INE.

Entre octubre y diciembre de 1973, inmediatamente de producido el golpe de
Estado, las nuevas autoridades falsificaron dicho ndice con el resultado de
reconocer oficialmente menos de la mitad de la enorme alza que se produjo
cuando liberaron los precios, hasta entonces sometidos a fijacin estatal.
Posteriormente, se continu manipulando el IPC al menos hasta 1978. Ver
CENDA, IPC corregido 1960-2000.
LOCE, Ley Orgnica Constitucional de Educacin, promulgada por Pinochet

horas antes de dejar el poder en 1990, consagra el mecanismo de
financiamiento pblico mediante vouchers, que se entregan por alumno y
por igual a colegios particulares subvencionados y pblicos, manteniendo
adems la dispersin de los ltimos en los numerosos municipios.
MIDEPLAN, Ministerio de Planificacin, encargado de varias de las polticas

sociales orientadas a los sectores ms desposedos.
Otros Beneficios Previsionales del INP: Estos son beneficios que complementan
las pensiones de los afiliados a algunas de las antiguas cajas. Incluyen
Asignacin por Muerte, Desahucios, Seguros de Vida e Indemnizaciones por
Aos de Servicio. Estos beneficios son otorgados por los fondos
complementarios que mantienen algunas de las antiguas cajas, los que se
formaron con la cotizacin adicional para estos efectos de alrededor de 1,5%
de los salarios de los afiliados a estas cajas. Dichos fondos mantienen
actualmente alrededor de 40 mil millones de pesos invertidos en instrumentos
financieros manejados por el INP y que obtienen rentabilidades del orden del
4% por ao.
31
PA, Poblacin Activa: est conformada por el resto de la poblacin, es decir,
todos aquellos mayores de 15 aos que no han alcanzado la categora de AM.
PASIS, Pensiones Asistenciales.: Pensiones no contributivas otorgadas por el

Estado a personas pobres o invlidas. Su monto es aproximadamente la mitad
de la PM.
PB, Pensin Bsica: una pensin que reemplace las actuales pensiones
asistenciales destinadas a AM, as como la garanta de pensin mnima a los
jubilados por AFP. Se sugiere que la Pensin Bsica sea complementaria con
las pensiones obtenidas de los ahorros en las AFP.
Pensiones Previsionales del INP: son aquellas derivadas de las leyes

previsionales, es decir, la Ley Orgnica del INP que agrupa a las antiguas
Cajas y la Ley 15.386, as como Ley N16.744 de Accidentes del Trabajo.
PIB: Producto Interno Bruto.
PNA, Pensiones No Asistenciales: Corresponden a todas las pensiones y

beneficios previsionales otorgados por el INP, a excepcin de las pensiones
asistenciales. Incluyen las llamadas Pensiones Previsionales del INP. Por otra
parte, incluyen los llamados Otros Beneficios Previsionales del INP
PP, Poblacin Pasiva: resulta de la suma de dos trminos: la poblacin menor

de 15 aos y en el otro extremo, la poblacin AM.
Rezagos: Cotizaciones que no tienen una cuenta claramente identificada (son

alrededor del 9,3% de las cotizaciones pagadas cada mes al 2004).
S.S.S., Servicio de Seguro Social: la principal caja del antiguo sistema previsional
chileno, destinada a los obreros, creada en 1925.
SAFP: Superintendencia de AFP.

32
TD, Tasa de Dependencia: Es la relacin entre la poblacin pasiva y la poblacin
activa. En otras palabras, dicha relacin mide cuantas personas pasivas
dependen de cada persona activa en el conjunto de la poblacin del pas.
33
Introduccin.
Los actuales procesos de reforma en Chile a los sistemas privatizados
de educacin y previsin han concitado no poco inters mundial. A lo largo
de un cuarto del siglo, stos venan siendo aclamados por todo el orbe como
paradigmas exitosos, y no pocos pases han inspirado en ellos sus propias
reformas. Por lo mismo no es sin sorpresa que hoy se enteran que el pas que
inici estos experimentos haya decidido a su vez reformarlos profundamente.
Por qu Chile encabez en su momento la privatizacin de los servicios
sociales pblicos? Por qu fracasaron dichos experimentos? Qu buscan
corregir los procesos de reforma en curso? Cules son sus perspectivas? El
presente libro intenta responder estas preguntas ubicndolas en su contexto
histrico.
A lo largo del Siglo XX, el Estado chileno presidi la modernizacin del

pas, principalmente mediante dos estrategias sucesivas y violentamente
confrontadas entre s, pero que al mismo tiempo y en cierto modo, parecen
conformar una unidad. En el trasfondo, el pas hizo su dolorosa transicin
desde su pasado agrario y vio nacer actores sociales modernos, en un parto
que ha durado un siglo. Salido de ste, parece encontrarse nuevamente en la
encrucijada de todava otro cambio trascendental en su estrategia Estatal de
desarrollo.
En un primer momento, el Estado sent las bases de la economa

moderna, al mismo tiempo que intervena activamente en la transformacin
de la estructura socio-econmica tradicional, principalmente mediante
polticas sociales. Los sistemas pblicos acompaaron el masivo trnsito del
campesinado a su condicin de asalariados urbanos modernos. Ms an, en el
caso chileno, la radicalidad de la culminacin revolucionaria de esta fase
permiti liquidar, en pocos aos y para siempre, la vieja estructura agraria, al
mismo tiempo que se recuperaba la renta de los principales recursos
naturales, hasta entonces en manos extranjeras. El renombrado milagro
posterior de la economa chilena radica principalmente en estas grandes
transformaciones.
34
Afirmada en los logros de la primera estrategia de desarrollo nacional,
la que le sucedi, privilegi el desarrollo de los mercados y los negocios en un
marco de apertura a la globalizacin. Casi todos los pases que conformaron
el mundo subdesarrollado del siglo XX parecen haber seguido estrategias
parecidas, aunque se manifiestan en formas muy diferentes. Sin embargo, la
extrema unilateralidad que manifiesta en Chile la segunda de ellas, que fue
implantada por una dictadura militar contra-revolucionaria, introdujo
distorsiones de todo tipo, de las cuales una no menor fue el severo
desmantelamiento de los sistemas sociales pblicos, los que fueron
reemplazados, en parte, por servicios privados. Los ltimos atendieron
principalmente a los sectores ms acomodados, y aunque fueron
complementados por redes de proteccin mnima, las mismas sostuvieron en
parte slo a la minora ms indigente. Mientras tanto, la gran masa de la
poblacin qued desprotegida y las mujeres en mayor medida, especialmente
los emergentes y hoy masivos sectores medios asalariados, al tiempo que la
indiscriminada apertura a la globalizacin haca ms precarios sus empleos e
insegura su vida en general. Esta situacin ha hecho crisis, la estrategia
privatizadora ha dado de s todo lo que poda y no puede continuar por ms
tiempo. Ello se manifiesta en forma creciente, a medida que se deshilvanan los
amarres de un proceso de transicin a la democracia que ha durado tanto
como la dictadura que vino a reemplazar, y durante el cual se mantuvieron
los fundamentos de la estrategia de desarrollo impuesta por aquella. Los
procesos de reforma de la educacin y previsin lo demuestran.
En educacin, durante tres dcadas se ha venido privilegiando la

promocin de establecimientos privados, mientras se desmantelaba
sistemticamente el sistema pblico. Ello constituye la causa principal de la
crisis del sistema educacional en su conjunto. Superada esta distorsin, es
posible visualizar que el Estado se proponga reconstruir el sistema de
educacin pblico, a partir de todo lo actualmente existente, destinando los
recursos humanos y materiales que permitan alcanzar permitan garantizar en
un plazo breve a toda la ciudadana una educacin gratuita de alta calidad, y
al pas, disponer de las capacidades profesionales, cientficas y tecnolgicas
que requiere. Ese parece ser el camino ms directo y eficaz para remontar la
situacin actual y encaminar el pas hacia el desarrollo pleno, como lo fue en
el siglo pasado para superar el subdesarrollo. En el Consejo Asesor de
Educacin nominado por la presidenta Bachelet, un consenso mayoritario ha
35
constatado la crisis educacional, el carcter segregador del actual esquema, su
falta de calidad general, la necesidad de derogar la LOCE y establecer un
marco regulatorio que tenga la legitimidad de la cual carece el actual, instituir
el derecho fundamental a una educacin gratuita de calidad, y muy
especialmente, que el Estado debe hacer especiales esfuerzos por proveer una
educacin estatal e ntegramente gratuita que se constituya en paradigma de
calidad, como la mejor garanta del derecho referido. Sin embargo, la
redaccin del informe final evidencia al mismo tiempo una fuerte resistencia a
cambiar el sistema actual de provisin educacional pblico-privada basado en
un esquema en que el Estado financia y regula por igual a los proveedores de
uno y otro sector. Esa es precisamente la esencia del modelo LOCE, aunque,
desde luego quienes sostienen esta posicin concuerdan en la necesidad de
perfeccionarlo en trminos de aumentar el financiamiento, especialmente a los
ms pobres, y mejorar la capacidad de regulacin Estatal.
A fines del 2006, la Presidenta Bachelet, ha presentado al parlamento un

proyecto de ley de reforma del sistema previsional, basado principalmente en
las recomendaciones del consejo asesor respectivo. Propone mantener el
rgimen actual en su esencia: un sistema de pensiones contributivas
administrado por empresas privadas y basado exclusivamente en la
capitalizacin individual. De modo implcito aumenta la edad de jubilacin
de las mujeres y rebaja los derechos generales a los que tal diseo unilateral
puede ofrecer. En cambio, aumenta las obligaciones de los afiliados y el
Estado con el sistema de capitalizacin. En particular, propone aumentar las
cuantiosas franquicias tributarias que benefician a los afiliados de mayores
ingresos. Rebaja las restricciones sobre el manejo de los fondos de pensiones y
no toca en lo fundamental el sistema de administracin privado. A
consecuencia de ello, la propuesta no corrige la insuficiencia e incertidumbre,
que incluso agrava, de las pensiones contributivas. Deja a los afiliados
desprotegidos en manos de las administradoras y aseguradoras privadas. No
corrige el inmenso impacto regresivo del sistema de capitalizacin sobre la
distribucin del ingreso. De hecho, lo incrementa. Todo ello afecta
especialmente a los sectores medios asalariados. Esto es lo principal.
Paralelamente, recoge una propuesta efectuada originalmente por CENDA,
en cuanto a establecer una pensin bsica ms o menos universal, no
contributiva, financiada enteramente por el Estado, que reemplaza el ineficaz
36
e indigno mecanismo actual de pensiones mnimas y asistenciales. Al mismo
tiempo, integra los diferentes componentes del sistema de modo que parece
ms adecuado. Estos constituyen avances significativos, que beneficiarn a la
mitad de menores ingresos de la poblacin. Por las razones expuestas, el
proyecto de ley puede ser mejorado sustancialmente, de hecho por ejemplo, la
propia Presidenta ha rechazado varias veces elevar la edad de jubilacin de
las mujeres. Parece inaceptable rebajar derechos y aumentar las obligaciones
para con un sistema cuyo diseo mismo sigue careciendo de legitimidad. En
la discusin del Parlamento deben incorporarse otras propuestas seriamente
fundadas, que proponen un diseo ms equilibrado para el sistema
contributivo, especialmente, reintroduciendo gradualmente el pilar de reparto
que sostiene slidamente a los mejores sistemas previsionales del mundo.
La privatizacin del sistema de pensiones ha significado un

cercenamiento general de derechos previsionales, que en el caso de las
mujeres es todava ms grave. Un objetivo mnimo de la reforma en curso
debe consistir en restituir a toda la ciudadana beneficios al menos
equivalentes a los que el sistema pblico entrega a sus beneficiarios, que
abarcan todava ms de tres de cada cuatro adultos mayores, pero que
disminuyen ao a ao. Ello es posible si el Estado mantiene hacia el futuro su
actual compromiso con la previsin, que se traduce en un nivel de gasto muy
considerable, as como en la transformacin del INP, que constituye, de lejos,
la principal institucin previsional del pas, en un Instituto Nacional de
Previsin. Adicionalmente, es preciso restablecer gradualmente un pilar de
reparto, como se denomina, que en Chile fuera abolido en 1981. Ello es
necesario para ofrecer pensiones adecuadas a los sectores medios. Al mismo
tiempo, parece factible, puesto que el flujo de cotizaciones es suficiente para
otorgar pensiones definidas, dignas y sustentables en el tiempo. Sin embargo,
desde hace un cuarto de siglo, la privatizacin del sistema lo traspas en su
mayor parte a los grandes grupos econmicos privados, en forma de
prstamos y capital accionario, con un serio impacto regresivo sobre la
distribucin del ingreso, mientras el Estado asuma ntegramente el costo de
las pensiones. Se sugiere destinar al nuevo sistema de reparto una parte no
mayor, pero significativa, del descuento a los salarios, el que ser necesario
aumentar muy gradualmente, pero con cargo a los empleadores, y destinado
al pilar de reparto. El primer destino de dicho fondo consistir en restablecer
a quienes jubilan por AFP pensiones de montos equivalentes a las que
37
hubiesen obtenido de permanecer en el INP. Finalmente, se sugiere una
profunda reingeniera del pilar de capitalizacin individual, transfiriendo al
INP las funciones de recaudacin y pago, y fomentando la generacin de
numerosos administradores de fondos.
La crisis de los sistemas sociales privatizados chilenos no se puede

resolver con ms de lo mismo. Amerita soluciones de fondo, las que
descansan principalmente en reconstruir un sistema de educacin pblico de
calidad y restablecer gradualmente el sistema de pensiones de reparto,
adems de garantizar una pensin bsica no contributiva ms universal. Ms
an, las reformas en curso requieren apuntar hacia la construccin de un
estado de bienestar moderno en todos sus aspectos, especialmente en salud y
proteccin al desempleo, adems de los ya mencionados. Se trata de ofrecer
un nuevo trato a la poblacin, especialmente a los asalariados, establecer un
contrato social de nuevo tipo, que forme parte de una naciente estrategia
estatal de desarrollo, que mira hacia Amrica Latina para la construccin
conjunta de un espacio crecientemente integrado, que aspire a la soberana en
el mundo del siglo que se inicia.
38
Captulo 1:
Las Polticas Sociales Chilenas a lo Largo
de un Siglo3.
Chile se encuentra sumido en un importante debate acerca de la

reforma de sus polticas sociales, el que ha concitado un nivel de participacin
ciudadana que no se manifestaba desde hace aos, as como no poco inters
internacional. Parece til ubicar los trminos del debate en cierta perspectiva
histrica, superando visiones estrechas que pretenden resolver todo mediante
el anlisis micro-econmico, y otras para las cuales nada parece existir con
anterioridad al golpe militar. Se puede apreciar que las polticas sociales han
venido evolucionando a lo menos a lo largo de un siglo, acompaando las dos
grandes estrategias que el Estado adopt sucesivamente, en el transcurso de
la transicin del pas a la era moderna. Aparentemente, el debate actual se
ubica en un momento en que el pas enfrenta todava otro gran giro en su
estrategia de desarrollo.
El 11 de Septiembre de 1924, en un marco de movilizaciones sociales,

una junta militar de corte progresista tom el poder en Chile, promulg la
primera legislacin social y cre las instituciones econmicas y polticas
bsicas del Estado chileno moderno, incluyendo una nueva constitucin
poltica. Adopt un nuevo tipo de estrategia de desarrollo guiado por el
Estado cuyo norte era el progreso, tanto econmico como social. sta se
desenvolvera de modo ascendente a lo largo de medio siglo, impulsada por
gobiernos democrticos de variadas denominaciones ideolgicas, culminando
en las profundas reformas del gobierno del Presidente Frei Montalva y
alcanzado su clmax revolucionario durante el gobierno del Presidente
3
Este captulo se basa principalmente en el libro: Manuel Riesco (Ed) 2007. Latin America: A New
Developmental Welfare State Model in the Making? UNRISD, Palgrave-Macmillan, London.
Especialmente, en el captulo 1 del mismo, escrito por Sonia Draibe y Manuel Riesco, y en el
captulo 9, escrito por Mara Anglica Illanes y Manuel Riesco.
39
Salvador Allende. Un golpe militar de extrema derecha encabezado por
Pinochet le puso trmino violentamente, el 11 de septiembre de 1973.
El Estado se encontr ante el imperativo de involucrarse en diversas

actividades econmicas, sencillamente porque la sociedad civil de entonces no
era capaz de asumirlas por si misma. As haba venido ocurriendo desde la
segunda mitad del siglo XIX, cuando construy redes de ferrocarriles y
telgrafos, entre otras obras pblicas. Algo parecido tuvo lugar, ms o menos
contemporneamente, aunque bajo formas muy diferentes, en muchos pases
subdesarrollados, a diferencia de los pases de Europa y los EE.UU., donde
tales industrias haban sido la nave insignia del naciente capitalismo. All
haban sido inventadas por las emergentes burguesas y construidas por el
proletariado industrial entonces all en plena expansin. Sin embargo, tales
actores simplemente no existan de modo significativo en el Chile de ese
tiempo, ni en la mayor parte del mundo. En cambio, latifundistas
tradicionales, mercaderes y banqueros, dominaban la elite local, mientras la
inmensa mayora de la poblacin era campesina. El capital extranjero era un
actor relevante, pero operaba en Chile principalmente en enclaves mineros,
donde las relaciones laborales mantenan en cambio una fuerte similitud con
las del latifundio, desde donde los obreros haban sido recientemente
enganchados.
Quienes fundaron el Estado desarrollista chileno en la segunda dcada

el siglo XX, especialmente los militares y mdicos que le dieron forma, tenan
una conciencia angustiosa del atraso de la economa y de la ignorancia y
miseria de la poblacin, la que por entonces mostraba uno de los peores
indicadores sanitarios del mundo. Por ello, desde el principio, el nuevo tipo
de Estado se embarc en un impresionante conjunto de iniciativas
econmicas, pero al mismo tiempo en una ambiciosa legislacin social, cuya
sola enumeracin parcial habla por si sola. El Estado de Asistencia Social,
como denomin el Dr. Alejandro del Ro el proyecto presentado al gobierno
militar cuya figura dominante pronto sera el general Carlos Ibez del
Campo, cre un ministerio social que reuni salud, asistencia social, previsin
social y trabajo, y que asumi el mismo Dr. del Ro. Cre la Caja del Seguro
Obrero Obligatorio, institucin semi-autnoma que manejara las nuevas
contribuciones sociales, las que se fijaron inicialmente en 6% de los salarios, a
40
las cuales los empleadores contribuyeron un 3%, los trabajadores un 2%, y el
Estado un 1%. Paralelamente, en pocos aos se crearon el Banco Central, la
Lnea Area Nacional, la Tesorera General de la Repblica, la
Superintendencia de Seguros y Sociedades Annimas, la Superintendencia
del Salitre y Yodo, la Contralora General de la Repblica, la Caja de Crdito
Minero, Caja de Crdito Agrcola, Instituto de Crdito Industrial, Caja de
Fomento del Carbn, la Junta de Exportacin Agrcola, la Caja de
Colonizacin y el Ministerio de Agricultura, entre otras instituciones
econmicas. Ese perodo de influencia militar y la dictadura de Ibez (1927-
1931) ciertamente presentan muchos otros aspectos nada favorables y sta de
hecho termin derribada por una revuelta generalizada en 1931. Sin embargo,
puede exhibir an otro logro importante: el primer mandato de Ibez, junto
al de Salvador Allende (1970-73), seran los nicos gobiernos del siglo XX
durante los cuales no se produjeron masacres obreras, lo cual irnicamente no
se repiti durante su segundo gobierno (1952-1958), al cual accedi mediante
elecciones.
En el trasfondo de estos acontecimientos, aumentaba su ritmo la

migracin del campesinado, que todava en el censo de 1930 conformaba la
mitad de la poblacin del pas. La agitacin social lentamente empezaba a
tomar impulso, a medida que los nuevos habitantes urbanos, incluyendo los
obreros industriales y empleados del Estado y estudiantes, entre otros,
ganaban en organizacin, aplomo, e influencia. Los campesinos, ahora
crecientemente bajo la influencia de los programas de educacin y salud del
Estado, finalmente empezaban a despertar de su siesta secular. Los partidos
polticos populares aumentaban su influencia continuamente, an a travs de
perodos de proscripcin. El Partido Comunista de Chile, que haba sido
formado por obreros de las salitreras en las primeras dcadas del siglo, de un
da para otro se haba transformado en un partido nacional, cuando la crisis
de 1930 disemin a su experimentada base de trabajadores a lo largo del pas.
La Gran Crisis fue la primera contraccin del doloroso parto que

durara un siglo- de la moderna fuerza de trabajo chilena. Ms de cincuenta
mil obreros, cinco de cada seis pampinos, fueron expulsados por el cierre de
las minas de salitre. Inundaron las ciudades, que por entonces apenas
merecan el nombre de tales, especialmente Santiago, la capital. All quedaron
disponibles para ser contratados en nacientes talleres industriales, muchos de
41
ellos creados por inmigrantes recientes que habitaban por entonces en los
mismos conventillos de los arrabales donde llegaban los obreros que venan
del desierto. La crisis liquid la economa tradicional basada en exportacin
de materias primas y productos agrcolas, y forz una nueva estrategia de
desarrollo guiada por el Estado, que sera ms tarde denominada por CEPAL
como el modelo de desarrollo de sustitucin de importaciones, o desarrollo hacia
adentro. Hacia fines de los aos 1930, gobiernos del Frente Popular reforzaron e
hicieron an ms explcito su compromiso con el desarrollismo de bienestar
social.
Durante las dcadas siguientes, el Estado chileno incrementara

persistentemente su doble compromiso con la transformacin econmica y
social, mientras al mismo tiempo se confrontaba de manera creciente con la
vieja oligarqua agraria. Alcanz su mxima expresin durante el gobierno
reformista demcrata-cristiano del Presidente Eduardo Frei Montalva (1964-
1970) y, especialmente, durante el gobierno socialista de Salvador Allende
(1970-1973), que lo sucedi en la Presidencia. En 1965, bajo la inusual
influencia conjunta de la Revolucin Cubana (1959) y la Alianza para el
Progreso impulsada por el Presidente Kennedy (1961-1963), y con un apoyo
interno abrumador, una amplia mayora parlamentaria aprob una avanzada
ley de reforma agraria. El gobierno de Allende la hizo efectiva, expropiando
prcticamente la totalidad de la tierra cultivable durante los dos primeros
aos de su gobierno, liquidando para siempre a la oligarqua latifundista
tradicional que haba venido, durante aos, decayendo lentamente.
Paralelamente, logr el respaldo unnime del congreso, dominado por la
oposicin a su gobierno, a una ley que nacionaliz los recursos mineros, y las
compaas, estadounidenses en su mayor parte, que los explotaban. Todas
estas realizaciones bien extraordinarias fueron posibles sobre el trasfondo de
una generalizada agitacin social, que asumi la forma de una revolucin
hecha y derecha durante los aos de Allende, cuando los campesinos
finalmente se incorporaron masivamente a las movilizaciones conducidas por
los trabajadores urbanos. Al mismo tiempo, los gobiernos de Frei y Allende
culminaron la obra del perodo desarrollista, expandiendo los sistemas
pblicos de educacin, salud, vivienda, y seguridad social a tasas que nunca
ms seran logradas. La economa creci asimismo a un ritmo ascendente a lo
largo de todo el perodo, culminando en el ciclo econmico 1958-71, el que
42
mostr la tasa de crecimiento del producto interno bruto (PIB) ms acelerada
del siglo, que no sera superada sino hasta los aos 1990.
Experiencias similares, tuvieron lugar contemporneamente en buena

parte de Amrica Latina, sobre el mismo teln de fondo de una masiva
migracin campesina y acelerada transicin socio-econmica. En todas partes,
el rol dirigente lo ejerci el Estado y sus burocracias civiles y militares,
apoyadas en los actores sociales urbanos emergentes, con los campesinos en el
trasfondo. Sin embargo, sus formas variaron ampliamente, mayormente en
dependencia del muy diverso grado de avance en el proceso de transicin, y
el devenir histrico sorprendentemente distinto, de los distintos pases y
regiones. En Amrica Latina, se pueden encontrar an hoy prcticamente la
gama completa de formaciones socio-econmicas que han sido registradas en
el mundo a lo largo de los siglos, desde los aborgenes Amaznicos y los
indgenas de los Andes, a las elites profesionales de sus bullentes mega-urbes.
Los campesinos tradicionales todava constituyen cerca de la mitad de la
poblacin en no pocos pases y a lo menos un cuarto en la regin en su
conjunto, dicha cifra ha sido elevada a un 42% por estimaciones ms recientes
del Banco Mundial, que aplican para esta medicin el mismo criterio utilizado
en pases desarrollados.
De otro lado, a lo menos cuatro patrones de evolucin histrica muy

diferentes han sido descritos en Amrica Latina. El patrn colonial clsico, se
desarroll en los territorios de los antiguos imperios americanos, a lo largo de
los Andes, desde Mxico a Per y Bolivia. Muy diferente es el patrn seguido
por los pases y regiones de modernizacin temprana, principalmente la
regin del Ro de la Plata, determinada por la masiva inmigracin,
principalmente europea, de fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Brasil
y Cuba, as como en el Caribe, por otra parte, fueron economas dominadas
hasta fines del siglo XIX por plantaciones esclavistas. Finalmente, regiones como
Costa Rica o Chile exhiben un patrn caracterizado por colonos pobres
instalados en los mrgenes de los antiguos imperios. Las diferencias anotadas,
tanto en los niveles de avance en la transicin socio-econmica, como en la
evolucin histrica, aparecen no solamente a nivel de los distintos pases,
donde expresan como promedios, sino en regiones al interior de los mismos,
desde luego en los ms grandes, pero a veces incluso en los ms pequeos.
Desde otro punto de vista, eventos polticos decisivos marcan a su vez
43
grandes diferencias. Por ejemplo, Mxico ms temprano y Cuba al final,
iniciaron sus experiencias desarrollistas con insurrecciones y guerras
revolucionarias, mientras Chile culminaba la suya de la misma manera. En
cambio, Brasil la inici bajo un rgimen militar progresista y la culmin bajo
una dictadura militar conservadora.
A medida que el siglo entraba en sus dcadas finales, el paradigma

desarrollista fue objeto de una creciente crtica y desafeccin en toda la regin.
Tales crticas provenan tanto de la izquierda como de la derecha,
demandando los primeros un cambio social an ms acelerado, y los ltimos
su reemplazo por un modelo ms amistoso con los negocios. Al final, fue
probablemente vctima de su propio xito, en crear una nueva estructura
econmica y actores sociales, que podan ahora sostener la nueva estrategia
de desarrollo que lo reemplazara en todas partes, en mayor o menor medida,
y que sera proclamado luego como el Consenso de Washington.
En Chile, la estrategia del Estado cambi abruptamente tras el

sangriento golpe militar de 1973, que puso trmino a la agitacin
revolucionaria y a la democracia en Chile. Los rasgos principales del perodo
Neoliberal en este pas, su inicio temprano, su naturaleza extremista y su
voltil desempeo econmico, todos parecen ser consecuencia del
revolucionario clmax del desarrollismo precedente. Las tres dcadas
siguientes se dividen en dos perodos de similar duracin, los 17 aos de
dictadura militar dirigida por Pinochet, seguida por una lenta transicin la
democracia que se ha extendido hasta el presente. Ciertamente, presentan
diferencias bien obvias y significativas en todos los aspectos, las que se
destacarn ms abajo, sin embargo, la transicin ha mantenido los
lineamientos bsicos de la estrategia neoliberal. Principalmente, su nfasis
unilateral en asegurar un ambiente econmico amistoso a los negocios en el
corto plazo, as como un manejo de los asuntos pblicos mayormente en el
inters del empresariado y la minora de altos ingresos de la poblacin. Si se
explican las diferencias entre ambos perodos, parece justificado considerarlos
ambos como parte de la misma estrategia estatal de desarrollo que el pas ha
venido experimentando desde las ltimas dcadas del siglo XX, y que
predomina hasta hoy.
44
El golpe militar de 1973 se desencaden cuando la confrontacin
poltica haba alcanzado agudeza mxima, y la agitacin revolucionaria que
haba venido en ascenso a lo largo de varios aos haba logrado ya los
objetivos principales que la haban desatado. La vida cotidiana se haba
vuelto crecientemente difcil y por momentos, catica, debido principalmente
al deliberado sabotaje de la economa por parte de la oposicin al gobierno de
Allende, que controlaba el poder judicial y el parlamento, adems de la
intervencin estadounidense. Allende se vea crecientemente imposibilitado
de controlar la situacin, en parte debido a su propia indecisin en cuanto a
imponer disciplina y un actuar razonable a algunos de sus partidarios ms
extremistas, quienes hicieron su contribucin, de grado menor pero altamente
publicitada, a la ingobernabilidad general que buscaba la oposicin.
Hablando claramente, el odio contra la Unidad Popular era extendido en la
oposicin a su gobierno y azuzado a diario por medios de comunicacin
controlados mayoritariamente por aquella. Hacia el final, el descontento
abarcaba parte significativa de una clase media asustada y exhausta tras aos
de revolucin. No es raro que en tal ambiente se hayan impuesto aquellos
militares, encabezados por Pinochet, dispuestos a actuar con la mayor
brutalidad contra los partidarios de Allende. Tampoco puede sorprender que
la ideologa desarrollista, que hasta ese momento haba predominado entre
los militares chilenos, al igual que entre sus pares en la mayor parte de
Amrica Latina, diera paso a su contraria. Esta ltima, estaba disponible en la
forma de un nuevo proyecto de desarrollo que un grupo de economistas
jvenes, educados en los EE.UU. haban venido preparando durante aos. No
es tampoco ningn misterio que los Chicago Boys, casi todos ellos vstagos
revanchistas de antiguos latifundistas expropiados por Frei y Allende,
abrazaran los aspectos ms extremistas y despiadados de la ideologa de
Milton Friedman. Especialmente, sus ardientes lecciones contra la influencia
del Estado y los trabajadores. De este modo, el ncleo de la joven burguesa
chilena y la contra-revolucin Pinochetista abrazaron el Neoliberalismo en su
forma ms extrema y cruel. Su agresividad econmica corri a parejas con su
actitud inmisericorde hacia los trabajadores, y un nivel de fanatismo en
desmantelar al Estado que el historiador Eric Hobsbawm ha calificado de
anarquismo-burgus.
La estrategia de desarrollo econmico fue reducida a poco ms que la

idea de crear el mejor ambiente posible de corto plazo para el desarrollo de
45
los negocios, en un marco de apertura al comercio e inversin extranjera, justo
a tiempo de encontrarse con tendencias globales que apuntaban en la misma
direccin. De otro lado, inmediatamente tras el golpe, se falsific el IPC con el
resultado que los salarios reales promedio fueron rebajados
aproximadamente a la mitad, y a la tercera parte en el caso de los profesores y
otros funcionarios civiles del Estado, a quienes se les impuso adicionalmente
una recortada escala nica de remuneraciones, mientras al mismo tiempo, se
reprima a los sindicatos y la legislacin laboral fue severamente revertida.
Mientras tanto, decenas de miles de chilenos, sencillos trabajadores y
campesinos en su mayor parte, y muchos de los mejores dirigentes sindicales
y estudiantiles entre ellos, fueron expulsados de sus empleos y escuelas,
detenidos, torturados y exiliados, y varios miles fueron asesinados y
desaparecidos, mediante una poltica sistemtica del Estado. Hacia el trmino
de los oscuros aos de la dictadura de Pinochet, la mitad de la poblacin
chilena viva bajo la lnea de pobreza y alrededor de la mitad de ellos eran
indigentes.
Algunas de las instituciones del Estado no los militares, desde luego,

los cuales fueron elevados a la categora de guardianes de la patria-, fueron
asimismo vctimas del extremismo neoliberal. Notoriamente, el gasto pblico
social fue reducido a la mitad despus del golpe y mantenido en un nivel
muy reducido durante la dictadura, con el resultado de un severo deterioro
de las instituciones de polticas pblicas sociales. La excepcin fue el gasto
pblico en pensiones, puesto que tras la privatizacin en 1981, el supervit
generado por el antiguo sistema de reparto se transform en un inmenso
dficit. Los sistemas de pensiones y salud, as como la educacin, fueron
privatizados total o parcialmente. Fueron asimismo privatizadas las empresas
que haban sido creadas por el Estado durante el perodo desarrollista, que
eran dominantes en la mayora de los sectores, como la electricidad, el
transporte y las comunicaciones, el acero, cemento, celulosa, y azcar, entre
otros. Los complejos industriales y bancarios que haban florecido al amparo
del modelo de sustitucin de importaciones, y que Allende haba nacionalizado,
fueron asimismo re-privatizados.
Hubo sin embargo, una singular excepcin en el frenes privatizador de

la dictadura, nada menos que la mayor empresa de Chile, la nica de
46
dimensiones verdaderamente grandes a nivel internacional, el gigante
formado a partir de las empresas mineras expropiadas por Allende.
CODELCO, no slo fue mantenida en manos del Estado por los militares, sino
que su tamao se duplic y le impusieron un royalty de 10% sobre las ventas
destinado a las FF.AA., ello signific un aporte al presupuesto del Estado
superior a mil millones de dlares anuales, incluyendo algunos centenares
destinados a los militares. Sin embargo, a pesar que la Constitucin impuesta
en 1980 por Pinochet formalmente mantiene las clusulas de la
nacionalizacin introducidas por Allende en 1971, los Chicago Boys idearon
un atajo de concesin plena e indefinida, que en la prctica entrega la
propiedad de los minerales a las empresas privadas que los extraen, sin cobro
alguno. Este gigantesco subsidio a las empresas mineras reciben sus materias
primas de calidad superior gratis y tienen derecho a apropiarse de sus
enorme renta estimul una avalancha de inversiones privadas, en su
mayora extranjeras hacia la minera, la que sin embargo se materializ
durante los aos 1990, cuando la dictadura ya haba terminado. Slo
recientemente, esta gigantesca distorsin econmica el cobre representa ms
del 40% de las exportaciones chilenas- introducida por la irresponsable
desregulacin Neoliberal, ha sido reconocida por el Estado, que ha aprobado
una ley que establece una pequea sobre tasa de impuestos para capturar
parte de la renta. Sin embargo, las mineras que ms han eludido impuestos
han sido en los hechos beneficiadas, puesto que debido a los elevados precios
del cobre en los dos ltimos aos, la sobretasa result menor a la rebaja en la
tasa general que estaban sometidos y que era nominal puesto que con
precios del mineral ms reducidos declaraban sistemticamente prdidas- el
gobierno les ofreci para que se acogieran voluntariamente a la nueva ley. El
resultado es que el 2006, un puado de empresas mineras, casi todas
extranjeras, y principalmente tres de ellas, remesaron a sus casas matrices
unos 20 mil millones de dlares, cifra del mismo orden de magnitud que el
presupuesto total del Estado chileno.
En el trasfondo, la migracin campesina alcanz ritmos elevadsimos

durante los aos de Pinochet, precipitada en parte por la peculiar forma en
que Pinochet dio cumplimiento a la ley de reforma agraria. En efecto,
devolvi a los hijos de los latifundistas alrededor de un tercio de las tierras
expropiadas, en la forma de las reservas relativamente pequeas que la misma
ley estableca. Alrededor de otro tercio, principalmente terreno de montaas,
47
fue rematado a firmas forestales. Ambos asignatarios tuvieron buen cuidado
de expulsar casi de inmediato a la mayora de los campesinos que vivan en
sus tierras recobradas. Sin embargo, la mayor parte de la tierra expropiada,
alrededor de un 40% de la misma, fue efectivamente entregada a campesinos,
tal como estableca la ley, principalmente a aquellos que haban permanecido
leales a sus antiguos patronos durante los aos de Frei y Allende. Mientras
tanto, tras el golpe, los campesinos que haban apoyado la reforma agraria y
por un breve y extraordinario momento durante los aos de Allende haban
logrado recobrar para ellos las tierras donde haban vivido y trabajado por
generaciones, fueron ahora simplemente lanzados a los caminos, en nmero
de cientos de miles. Esto, cuando lograron esquivar a los escuadrones de la
muerte que recorran los campos durante esos das, y que fueron responsables
de ms de la mitad de los detenidos desaparecidos y ejecutados por la
dictadura. Los campesinos as expulsados de sus tierras quedaron disponibles
como mano de obra a ser contratada por la ansiosa y ahora desatada joven
burguesa. Estos brutales y sangrientos acontecimientos constituyen la
segunda gran contraccin de parto del cual la moderna fuerza de trabajo
chilena finalmente ha nacido.
La burguesa chilena, de su parte, recibi un impulso enorme del

conjunto de polticas de la dictadura. No sin sufrir algunos aprietos, en la
medida que muchas firmas, incluyendo algunas de las ms importantes,
quebraron y desaparecieron durante las severas crisis econmicas del
perodo, y la mayora fue forzada a adaptarse a una competencia externa
fuertemente incrementada. Sin embargo, con las polticas generales actuando
en su favor incluyendo la transferencia a sus manos de la mayor parte de las
empresas del estado y de casi la totalidad de las contribuciones a la seguridad
social-, la burguesa chilena finalmente se constituy como en un actor
econmico y social pleno.
Como resultado de todo lo anterior, la economa chilena adquiri una

fuerte volatilidad a lo largo de las ltimas tres dcadas, durante las cuales ha
atravesado dos prolongados ciclos econmicos y tres profundas crisis. El
primer ciclo va desde 1971 a 1981, y el segundo desde 1981 hasta 1997, aos
ambos en los cuales la economa alcanz cimas de actividad febril. El primer
ciclo incluye la recesin que empieza en 1973 y llega a su punto ms bajo en
48
1975, y el segundo ciclo empieza con la crisis que se inicia en 1982 y perdura
al menos hasta 1987. Ambas crisis y especialmente la segunda, fueron las ms
severas desde 1930, y durante la segunda todo el sistema bancario y los
principales grupos econmicos fueron a la quiebra, y el desempleo afect a
uno de cada tres trabajadores, a lo largo de ms de tres aos. El ciclo 1971-
1981 considerado en su conjunto mostr un lentsimo crecimiento y el peor
desempeo desde el ciclo 1929-1946, que incluy la Gran depresin, y durante
el mismo, la productividad por trabajador en los hechos disminuy. El
segundo ciclo econmico del perodo, 1981-1997, incluy la peor crisis desde
los aos 1930, como se ha mencionado, sin embargo, incluye asimismo su ms
prolongada racha de crecimiento, la que se extiende a lo largo de diez aos,
desde 1987 a 1997, durante la cual el crecimiento promedi casi 8% anual. La
economa creci tan rpido en ese perodo que el ciclo completo, 1981-1997,
super por poco el crecimiento rcord alcanzado durante el ciclo 1958-1971,
cuando el desarrollismo alcanzaba su cima. En 1997, la economa chilena
entr en todava otra larga recesin que se inicia en 1998 y dura hasta el 2003,
y ha retomado tasas de crecimiento aceleradas recin el 2004 y 2005, para
frenarse relativamente de nuevo el 2006, en el medio de un curso todava en
ascenso. De esta manera, no se ha dicho todava la ltima palabra en relacin
al desempeo econmico general del perodo neoliberal versus su predecesor
desarrollista. En cualquier caso, los aos de Pinochet considerados en su
conjunto, 1973-1989, muestran uno de los peores desempeos en cuanto a
crecimiento promedio, entre todos los gobiernos del siglo XX.
La dictadura de Pinochet termin en 1989, luego de una larga y masiva

lucha que se desarroll a lo largo de los aos 1980, tras la crisis de 1982.
Millones de chilenos celebraron su propia intifada, la que denominaron
protestas nacionales, que fueron acompaadas de una sofisticada guerrilla
urbana dirigida por los comunistas, de una de cuyas acciones el dictador
salv con vida por un pelo, en 1986. Esta rebelin popular se tornaba bien
sangrienta en ocasiones, tanto, que durante el clmax de las protestas, en una
sola noche ms de 60 personas fueron asesinadas por el ejrcito en Santiago.
En ese clima y bajo fuerte presin de los EE.UU., Pinochet fue forzado a
negociar una salida con los sectores ms moderados del movimiento
democrtico. De esta manera, el conjunto de la oposicin logr expulsar al
dictador mediante un plebiscito democrtico que el ltimo perdi, y elegir
luego a cuatro gobiernos democrticos sucesivos. Sin embargo, al mismo
49
tiempo, el pacto de Pinochet con los moderados logr aislar a los comunistas
y otras fuerzas democrticas ms radicales, y le asegur al ex dictador una
dcada adicional al mando del ejrcito. Adicionalmente, la Constitucin que
impuso en 1980 permanece todava en vigor, aunque con significativas
modificaciones. Personalidades y partidos que se formaron y estuvieron
estrechamente relacionados con la antigua ideologa desarrollista han ejercido
los principales cargos gubernamentales y ocupado la mayora del parlamento.
Sin embargo, la joven burguesa ha asumido un rol dirigente bien directo
sobre los asuntos pblicos y de Estado. Ejercen un completo control sobre una
economa donde el rol del Estado se ha reducido significativamente, as como
sobre la mayor parte de los medios de comunicacin. Adicionalmente, los
partidos polticos derechistas, que logran alrededor de un tercio de la
votacin, hacen uso y abuso de prerrogativas constitucionales para controlar
casi la mitad del parlamento y ejercer un efectivo poder de veto sobre todos
los asuntos de Estado relevantes. Sus lobbystas, algunos de ellos ex ministros
de los gobiernos democrticos, se pasean a sus anchas por los corredores del
poder, en el gobierno y el parlamento, incluyendo los ministerios y el propio
Palacio de La Moneda, donde ejercen a veces cargos de asesora remunerados
adems. Adicionalmente, la ideologa Neoliberal ha mantenido una
hegemona hasta ahora no contrarrestada, no slo sobre la academia, sino
tambin en los cuadros gubernamentales y las polticas pblicas,
especialmente en el mbito de las polticas sociales y econmicas, as como las
iniciativas relacionadas con la gestin y modernizacin del Estado.
El crecimiento econmico ha jugado asimismo un papel importante en

la prolongada transicin. Durante los gobiernos elegidos democrticamente
desde 1989, todos ellos dirigidos por la coalicin de centro-izquierda
Concertacin de Partidos por la Democracia, la economa creci a un ritmo muy
rpido hasta 1997, entrando luego en una en recesin que se prolong hasta
2003, como se ha mencionado. Sin embargo, el impresionante crecimiento de
los aos 1990 permiti que casi todo en Chile se multiplicara por dos, por tres
y hasta por cuatro, durante este perodo bien extraordinario. El PIB creci en
un 80% entre 1989 y 1997, segn la serie con base en 1986, y otro 25% entre
1997 y 2004, segn la nueva serie con base en 1996, para lograr nuevamente
crecimientos por sobre el 6% anual en 2005 y algo menos el 2006. Ello significa
que el PIB holgadamente ms que se duplic (creci aproximadamente 2,3
50
veces entre 1990 y 2005) en todo el perodo. El gasto pblico creci an ms
rpido que el PIB desde 1989 hasta el 2000, y levemente por debajo del mismo
hasta el 2005, durante el gobierno de Lagos, y lo mismo ocurri con el gasto
pblico social. Como resultado de ello, el Estado casi se triplic en tamao
durante el perodo (el gasto pblico creci 2,8 veces entre 1990 y 2005),
aunque todava representa menos de un quinto del PIB lo que es bien bajo,
incluso para estndares de Amrica Latina. Ms an, el gasto pblico en salud
ms que se triplic (3,4 veces entre 1990 y 2005), y en educacin ms que se
cuadruplic (4,4 veces de 1990 a 2005). La construccin en infraestructura ha
sido impresionante en el perodo, a medida que los caminos pavimentados,
embalses de agua, redes de metro y carreteras urbanas, ms que se
duplicaban durante este perodo, o eran renovadas completamente. Mientras
tanto, la poblacin ha crecido slo un 22% en el perodo, de 13 millones en
1990 a 16 millones el 2005, lo que significa que la disponibilidad de bienes y
servicios ha crecido significativamente ms que el nmero de chilenos. De
hecho, la pobreza se ha reducido de aproximadamente la mitad de la
poblacin en 1990, a menos de un quinto el 2003, mientras la indigencia cay
a alrededor de un 6% de la poblacin. Los indicadores de salud y educacin,
as como el ndice de Desarrollo Humano calculado por el PNUD, tambin
han mejorado en forma impresionante durante este perodo.
En pocas palabras, el rostro de Chile cambi bien significativamente

durante la transicin, y para mejor. Sin embargo, la mayor parte del
crecimiento del PIB fue a parar a los segmentos de mayores ingresos de la
poblacin. Los salarios reales promedio, por ejemplo, se recuperaron un 53%
de 1990 a 2004, bastante menos de la mitad del crecimiento del PIB en el
perodo, el cual, como se ha dicho, ms que se duplic. Adicionalmente, el
nivel real de remuneraciones promedio estaba an tan deprimido al trmino
de la dictadura aproximadamente un 25% por debajo de los niveles previos
al golpe de 1973 que slo en diciembre de 1999, justo cuando el siglo
terminaba, los trabajadores chilenos vinieron a recuperar el poder adquisitivo
promedio que sus salarios tenan antes del golpe. Sin embargo, el profesorado
y otros funcionarios del Estado, que recibieron incrementos de salarios
parecidos al crecimiento del PIB (2,6 veces de 1990 a 2004) tenan sueldos tan
bajos al trmino de la dictadura, que todava no logran recuperar su poder
adquisitivo anterior al golpe. En el caso del magisterio, sus salarios en 1990
estaban en alrededor de 1/3 de su nivel anterior al golpe, esto es, 2/3 menos de
51
lo que ganaban a principios de los aos 1970. Si se consideran tanto la
recuperacin de salarios promedio como el crecimiento del empleo, se puede
comprobar que la participacin de los salarios en el ingreso total ha cado
significativamente. Por ejemplo, entre 1993 y 2004 (perodo en que existen
series comparables), las remuneraciones reales promedio crecieron en 36,1%,
y el empleo aument en un 31,4%, lo cual arroja un aumento de 78,8% en el
nivel de ingresos de los asalariados en su conjunto. Sin embargo, el PIB creci
un 90,3% en el mismo perodo, con lo cual la participacin de los asalariados
en el producto se redujo en 11,5% en esos aos. Como resultado de lo
anterior, la distribucin del ingreso se deterior terriblemente durante este
perodo, si slo se consideran los ingresos autnomos de las familias. Segn
clculos del propio MIDEPLAN, En 1990 la relacin de ingresos autnomos
entre el 5% de menores ingresos y el 5% de mayores ingresos, de la poblacin,
era de 1/130, mientras una dcada ms tarde, el 2000, era de 1/209. Cabe
mencionar adems, que la diferencia entre ingresos autnomos entre el 5% de
ms altos ingresos y el 5% que le sigue es de 1/2,8. Compensada en parte esa
cifra por el aumento de los subsidios monetarios del Estado durante el mismo
perodo, la relacin entre los ingresos monetarios de los segmentos
mencionados de la poblacin ms o menos se mantuvo en una relacin 1/90,
en el curso de la misma dcada. Ello se verifica si solamente se consideran las
pensiones no contributivas que recibe la gente muy pobre, sin embargo, si se
consideran las pensiones contributivas, las pensiones militares y las
transferencias fiscales al sistema de AFP, entonces el gasto pblico social se
vuelve regresivo a su vez.
Tal estado de cosas ha sobrevivido durante un perodo de transicin

que se ha prolongado tanto como la dictadura que reemplaz. El pacto de la
transicin ha sido respaldado a regaadientes, pero apoyado al fin, por una
amplia mayora de la poblacin, especialmente el movimiento sindical, que ha
preferido mantener un perfil bajo y ha sido notablemente moderado en sus
exigencias de reparacin de dcadas de postergacin econmica y
participativa. El fervor neoliberal de la elite chilena ha empezado a disminuir
tmidamente, y slo de modo muy reciente, a medida que sobrevena la
descomposicin moral, poltica y finalmente la muerte de Pinochet, a quin
siempre ensalzaron como su hroe y figura paternal. Las cosas slo
empezaron a cambiar, en realidad, cuando el anciano y enfermo ex dictador
52
fue detenido en Londres durante una visita a un fabricante de armas
britnico, durante la cual aprovech de someterse a una operacin menor en
la London Clinic. Mientras tanto, sus finanzas personales eran sometidas a un
tratamiento mucho ms reponedor, como se ha comprobado con el reciente
descubrimiento de sus multimillonarias cuentas en dlares en el Banco Riggs,
a resultas de las coimas pagadas por sus anfitriones. La ruina del ex dictador
abri paso para que, a instancias del movimiento por los derechos humanos,
el poder judicial terminara procesando a centenares de criminales contra la
humanidad, empezando por el propio Pinochet y la cpula de su temida
polica secreta.
Hoy existe una extendida conciencia acerca de las limitaciones de los

esquemas neoliberales de proteccin social, la que precipit las reformas en
curso a los sistemas de educacin y salud. Luego de 25 aos de experimentos
con estos esquemas en Chile, sus virtudes, pero especialmente sus serias
limitaciones y debilidades, estn bien a la vista. En trminos generales, la
principal limitacin de tales esquemas parece ser que los mismos han
remitido sus beneficios al quinto de mayores ingresos de la poblacin. Sin
embargo, an en estos casos hay amplia insatisfaccin, y se exige mejorar la
calidad y controlar los crecientes costos de los sistemas privatizados de salud,
educacin y pensiones, as como otras regulaciones. De otro lado, el monto de
los recursos focalizados en los segmentos ms pobres de la poblacin, en
programas de alivio a la pobreza y otros, aunque efectivos en mejorar los
indicadores y la condicin de los ms pobres. Han demostrado ser
insuficientes. Escasamente son suficientes para el ltimo quintil, pero no
alcanzan para atender el quintil que sigue, que son asimismo atrozmente
pobres, tal como ha declarado el Ministro de Hacienda de uno de los ltimos
gobiernos. Mientras tanto, tales esquemas han demostrado ser bien poco
eficaces para la gran mayora de la poblacin, la cual est ahora bastante
desprotegida, o ha regresado a los debilitados sistemas de proteccin estatales
cuando puede hacerlo, como es el caso de la salud.
Un cuarto de siglo despus, el paradigma de desarrollo del Consenso

de Washington, ha creado un ambiente general mejor para los negocios,
especialmente para los inversionistas extranjeros. Bajo la hegemona de dicha
manera de pensar, se ha producido un fuerte giro de mentalidades en las
grandes masas de chilenos, que las alejan de las ideas comunitarias
53
tradicionales, de base campesina, y hacia una manera de pensar ms liberal e
individualista. Sin embargo, el fundamentalismo neoliberal ha demostrado
ser bien daino asimismo, en importantes sectores de la poblacin y la
economa, como se ha mencionado. Adicionalmente, el Consenso de
Washington ha introducido estndares de vida modernos en Amrica Latina,
incluidos servicios sociales diferenciados, para los pocos de buen pasar que
pueden solventarlos. Y vaya que pueden! Puesto que el 10% ms rico de la
poblacin se apropia de ms del 40% del ingreso total. Lamentablemente,
estos logros han sido obtenidos a expensas del 40% ms pobre de la poblacin
de Amrica Latina, as como del 50% que est al medio. Mientras los primeros
deben sobrevivir con apenas el 13% del ingreso total, los ltimos,
principalmente los nuevos sectores medios asalariados, reciben su parte
proporcional del ingreso total, un 48% del mismo, pero experimentan
inseguridad en el empleo, al mismo tiempo que han sido dejados de lado en
su mayor parte, por los nuevos servicios sociales privatizados.
A medida que el siglo llega a su trmino, la poblacin en general

ciertamente ha avanzado un largo trecho desde el generalizado aislamiento de
la vida campesina al despuntar el siglo XX. En ese tiempo, la inmensa
mayora de la poblacin chilena comparta esta suerte, a excepcin de las muy
reducidas oligarquas agrarias y su entorno de altos funcionarios del Estado y
polticos, profesionales liberales, y otros miembros de las elites tradicionales.
An para ellos, sin embargo, la vida era bien dura y nada majestuosa,
tambin, puesto que si bien grandes riquezas se encontraban en la colonia y
post independencia en los pases mayores de Amrica latina, no era este el
caso de Chile, secularmente una tierra de seoros pequeos y ms bien
pobretones. Las clases medias chilenas, incluyendo el naciente asalariado,
empezaron a emerger como actores relevantes a mediados del siglo XX.
Durante el perodo desarrollista ellos mejoraron su situacin y se
diferenciaron de los campesinos, quienes permanecieron ms o menos igual
durante buena parte del siglo, mientras las oligarquas tradicionales decaan
lentamente. Slo a cuando el desarrollismo alcanzaba su clmax, durante la
segunda parte del siglo, fue que las condiciones de vida mejoraron
significativamente para la masa de la poblacin, mientras las viejas
oligarquas desaparecan definitivamente, liquidadas a la fuerza por el
proceso revolucionario. Al mismo tiempo, el empresariado emerga como la
54
nueva elite en la sociedad chilena, junto a su entorno relativamente reducido
de clases medias de muy altos ingresos. Durante el perodo neoliberal en
Latinoamrica, estos grupos asentaron su bienestar, y el de sus negocios en
primer lugar, postergando el del resto de la sociedad, por lo ms.
Mientras tanto, los campesinos migraron a las ciudades a un ritmo muy

rpido a lo largo de todo el siglo, alcanzando su mximo en los aos de
Allende y Pinochet, y bajando el ritmo en aos siguientes. Ahora estn
reducidos a poco ms del 10% de la poblacin y la fuerza de trabajo, luego de
conformar ms de 50% en 1930, y la abrumadora mayora hasta fines del siglo
anterior. La mayor parte de los chilenos de hoy desciende de padres o abuelos
campesinos, y casi todos ellos de una antepasado campesino una o dos
generaciones antes de eso, y no pocos eran ellos mismos campesinos hace
pocas dcadas. A travs de todos los tumultuosos cambios que el pas ha
experimentado durante el pasado siglo, ellos permanecieron en silencio,
trabajando de sol a sol, y sufriendo todo tipo de privaciones y abusos, la
mayor parte del tiempo, especialmente sus mujeres. Sin embargo, al mismo
tiempo, ellos han sido los protagonistas principales de la larga saga del siglo,
de la llegada de un pequeo y lejano pas a los tiempos modernos. Ms an,
durante los breves pero decisivos momentos en que la historia los ha llamado
a jugar el rol principal, lo han ejercido masivamente con dignidad, bravura,
responsabilidad, civilidad y seca efectividad. Ha sido principalmente debido
a su dolorosa transicin de su viejo ser campesino a su moderna ciudadana
urbana y asalariada, que Chile ha adquirido una bien destacada cara moderna
durante dcadas recientes. De sus manos fluyen las riquezas del Chile actual,
principalmente para el goce de sus seores tradicionales, transformados ahora
en modernos empresarios, gracias a la misma gesta histrica.
Para ellos mismos, han logrado no mucho, pero las polticas del Estado
que permanecen del perodo desarrollista todava tienen mucho que ver con
sus modestas ganancias, aparte de su decisiva accin de largo plazo en lo que
respecta al cambio social. Todos sus hijos han nacido al cuidado de buenas
manos, en el servicio nacional de salud, y son bien alimentados por el medio
litro de leche al da a que los hizo acreedores el Dr. Allende, y desde entonces.
Casi todos ellos son cuidados en el sistema pblico, que lentamente se
recupera del dao sufrido durante la dictadura, y muchos aos de continuo
desmantelamiento y privatizacin, disfrazada de reinvencin del Estado,
55
durante la transicin. Al menos, hoy, casi todos ellos saben leer y escribir,
todos sus hijos terminan la enseanza bsica y media, y un buen tercio de
ellos estn obteniendo algn tipo de educacin superior. La mitad de ellos
todava asisten a colegios pblicos, que estn mejorando lentamente, a pesar
que todava no se recuperan del deterioro sufrido bajo Pinochet, y la
continuacin de las polticas privatizadoras durante los aos de transicin. El
resto de sus hijos estudia en colegios privados, donde casi todos ellos reciben
subsidio completo de parte del Estado. Sus contribuciones al sistema de
seguridad social continan siendo ahorradas forzadamente en un sistema de
pensiones privado que en la mayora de los casos no ser capaz de
financiarles una pensin mnima, y a lo ms les ofrecer una pequea pensin
complementaria. Sin embargo, la mayor parte de sus mayores todava reciben
algn tipo de pensin pblica, modesta, y el consenso alcanzado respecto de
este tema, as como el enorme gasto pblico destinado a pensiones que se ha
heredado de la privatizacin del sistema, les asegura que pronto, el Estado les
otorgar a todos ellos el derecho a algn tipo de pensin bsica ms o menos
decente. Ahora pueden moverse libremente a lo largo del pas en busca de
empleos que, aunque crecen rpidamente en promedio, demuestran ser bien
esquivos al mismo tiempo. Como resultado de ello, estn constantemente
entrando y saliendo de trabajos asalariados de muy corta duracin,
trabajando por su cuenta o de modo informal en los nter-tantos, si no estn
desempleados. A pesar que ahora les han garantizado que sus
indemnizaciones por aos de servicio se depositan mensualmente en cuentas
de ahorro individuales del seguro de cesanta, todava carecen de un subsidio
de desempleo Estatal decente, que les permita sobrellevar de mejor manera
los largos perodos de desempleo masivo que han vuelto a ser frecuentes y
severos en dcadas recientes. Sin embargo, al menos todos ellos han llegado a
ver el ocano Pacfico, lo que muchas veces no gozaron sus padres o abuelos,
a pesar que el pas es tan angosto que se puede ver de un lado a otro del
mismo, a simple vista, en un da claro. Lo que parece bien claro es que su
nmero se ha incrementado grandemente, al igual que su importancia
econmica y capacitacin general.
Sin embargo, su influencia general, poltica, social y cultural, en los

asuntos nacionales, deja mucho que desear, pero hasta cundo? Fruto del
parto que ha durado un siglo, Chile se ha transformado en una sociedad bien
56
diferente, con actores sociales modernos que se han asentado con fuerza en la
base de su nueva economa poltica. Sin embargo, se puede apreciar todava
una enorme falta de balance entre la presencia de dichos actores en el plano
econmico, y su grado de influencia relativo en los asuntos pblicos y
generales del pas. Como se ha descrito, existe an un sesgo enorme en favor
de los intereses de corto plazo de los empresarios y minoras de altos
ingresos. Mientras tanto, las nuevas clases medias asalariadas, y an los
pobres, tambin han cambiado su forma de vida bien completamente como
resultado de este proceso global, pero permanecen gruesamente sub-
representados en los asuntos pblicos generales. Es a partir de esta falta de
equilibrio bsico, as como de la reanimacin que se insina todava tmida de
la actividad poltica de las grandes mayoras, frente a la evidencia de la
descomposicin de la era Pinochetista, que mejores tiempos parecieran estar
llegando. Los nuevos tiempos probablemente van a considerar una direccin
bien diferente para la estrategia de desarrollo dirigida por el Estado, que se
aparta de la que ha prevalecido en dcadas recientes. Cambios no ambiguos
que se alejan del neoliberalismo que parecen estar teniendo lugar en pases
clave de Amrica Latina, como asimismo en la perspectiva estratgica global
de la regin, sealan que un nuevo modelo de desarrollo guiado por el Estado
bien probablemente se desplegar en un espacio Latinoamericano ms amplio
e integrado.
Un cambio de direccin no ambiguo que se aparta del Neoliberalismo

parece estar teniendo lugar en pases clave de Amrica Latina. Una nueva
estrategia de desarrollo, centrada en lo que se ha denominado Neo-
Desarrollismo Latinamericano de Bienestar Social, puede estar naciendo, la que
ahora al parecer visualiza un espacio regional ms amplio e integrado para su
pleno desenvolvimiento. Uno de los gigantes econmicos del siglo XXI parece
estar emergiendo en Amrica Latina. La regin tiene hoy 556 millones de
habitantes y alcanzar 600 millones al 2010, 700 millones al 2025 y alrededor
de 900 millones a mediados de siglo. Su PIB (ajustado por poder de compra,
ppp, 2002) es ya alrededor de un 40% del de los EE.UU., y crece ms rpido, a
medida que las relaciones sociales modernas se extienden por el continente.
Hasta los bancos estadounidenses y la CIA reconocen que, Brasil junto a Rusia,
India y China, los llamados cuatro BRIC, estarn todos ellos en el G-6 las 6
mayores economas del mundo- para mediados de siglo, y Mxico no andar
muy lejos. El nuevo desarrollismo de bienestar social puede jugar un papel
57
decisivo e inclusivo en tal construccin. Inmensos esfuerzos dirigidos por los
Estados para proveer a tal gigante que crece con una base ms o menos
independiente en industria, energa, ciencia y tecnologa, as como la moderna
infraestructura que requiere para competir con otros gigantes que crecen o ya
existen como tales, aunque probablemente tales tareas sern ejecutadas ahora
por las burguesas Latinoamericanas, las que se fortalecern a su vez
enormemente en el proceso.
Todo lo anterior sera reforzado y facilitado grandemente en un espacio

Latinoamericano crecientemente integrado. Una poltica social inclusiva, de
otro lado, atada al proceso de integracin, puede jugar un rol relevante como
argamasa de todo el proceso de integracin, como lo hizo en la construccin
de las naciones modernas, aparte de su rol de aliviar necesidades ms
urgentes de la poblacin. Lograrn esta vez los pases de Amrica Latina
construir lo que se ha llamado secularmente el Sueo de Bolvar? Estas son
cuestiones que estn abiertas, pero que parecen bien juiciosas hoy en da, y su
respuesta es un proceso en curso, sin resultados asegurados. Sin embargo,
muchos signos apuntan en la direccin de un resultado no totalmente
pesimista.
58
Captulo 2:
La Reforma Educacional4.
Durante los primeros meses del 2006 Chile fue estremecido por un
milln de estudiantes secundarios que salieron a las calles y tomaron sus
establecimientos, en la mayor manifestacin social desde las protestas
antidictatoriales de los aos 1980. Los estudiantes se manifiestan
tradicionalmente a principios de cada ao por los motivos ms diversos, sin
embargo, esta vez el movimiento espontneamente estall en forma
multitudinaria y en el curso una semana abarc el conjunto del pas. De modo
asombrosamente general, sus demandas se elevaron desde un pase gratuito
de locomocin hasta la derogacin de la Ley Orgnica Constitucional de
Educacin, LOCE. Dicha ley rige el esquema educacional privatizado, fue
promulgada por Pinochet en su ltimo da de gobierno y mantena plena
vigencia con algunos cambios relativamente menores. Los pinginos, como
se los apoda cariosamente y certeramente, recibieron extraordinarias
muestras de apoyo masivo de la poblacin. Los universitarios se plegaron
rpidamente, mientras el profesorado y los sindicatos en su conjunto les
manifestaban su apoyo expreso. Los padres y apoderados tambin se les
unieron y la poblacin les prodigaba en todas partes emotivas muestras de
apoyo, como cuando los pinginos suban a los microbuses a pedir
solidaridad y todos los pasajeros, incluso aquellos de muy escasos recursos,
les entregaban aunque fueran algunas monedas. Los medios de comunicacin
lo destacaron ampliamente y adolescentes lderes del movimiento se
transformaron de un da para otro en celebridades nacionales. Todos los
sectores polticos manifestaron su apoyo, y el recin asumido gobierno de la
Presidenta Michelle Bachelet reaccion asimismo de forma positiva frente a la
movilizacin. Le brind acogida, abri de inmediato espacios de dilogo con
4
Este captulo se basa principalmente en la propuesta elaborada por CENDA y presentada al
Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin, as como en las minutas
presentadas por el autor en el seno de dicho organismo, del cual form parte en el curso del 2006.
Estos materiales estn disponibles en www.cendachile.cl/educacion .
59
los estudiantes y la comunidad educativa en general y reemplaz al ministro
del ramo.
Significativamente, la Presidenta se apoy en el movimiento estudiantil

para proponer de inmediato un amplio plan de reforma del sistema
educacional, el mismo que no haba estado presente para nada en su
programa de gobierno, que apenas planteaba algunas mejoras en la educacin
preescolar. Aparte de recoger las demandas puntuales del movimiento, la
Presidenta nomin un Consejo Asesor para la Calidad de la Educacin, al cual
encarg la elaboracin de alternativas de reforma del sistema en su conjunto,
sin restricciones de ninguna especie. Invit a conformar el mismo a 83
personas, representativas de un espectro muy amplio de actores relevantes,
desde luego a todos los participantes en el movimiento, pero asimismo, por
primera vez desde inicios de la transicin no se excluy a los sectores ms
crticos del modelo Neoliberal. CENDA particip activamente en las
deliberaciones del Consejo, y no pocas de sus propuestas las cuales se
presentan en lo que sigue-, estn recogidas de alguna manera en el informe
final del mismo, entregado a la Presidenta a fines del 2006. Sobre la base de
las sugerencias del informe, el gobierno ha presentado en Marzo del 2007 un
proyecto de ley en reemplazo de la LOCE.
El informe constituye un documento relevante, que fija los trminos del

debate. Las posiciones y propuestas all consignadas fueron por lo general
elaboradas en el curso del mismo, a partir de las visiones que traa cada uno
de los consejeros, pero estimuladas especialmente por la franca y abierta
confrontacin de las posiciones en el seno de este espacio, que por ello ha sido
valioso. Plazas de encuentro de estas caractersticas contribuyen a aclarar
posiciones, generar propuestas y decantar puntos de encuentro que ayudan a
hacer viables las transformaciones que el pas requiere. Desde este punto de
vista, el Consejo fue un espacio de gran creatividad. Los contenidos del
informe recogen una serie de consensos unnimes de gran importancia, que
hubiesen sido impensables pocos meses antes. Consigna la crisis del esquema
actual y la necesidad de sustituirlo por otro, tambin pblico-privado, pero
que involucre ms regulacin y mayores recursos del Estado, y que sea capaz
de proveer educacin de calidad a toda la poblacin, especialmente a los
sectores de menores recursos. Ello es importante y merece ser destacado. Era
60
deseable, sin embargo, que el trabajo del Consejo hubiese ido ms all. No era
posible descartar que su composicin y la presencia en su seno de quienes
encabezaron la movilizacin que le dio origen, pudiesen haber cristalizado en
una nueva alianza en torno a una propuesta alternativa. Quizs pudo haberse
gestado en su interior una nueva mayora, en respaldo de un conjunto ntido
de reformas profundas capaces de resolver la crisis del sistema educacional.
El informe bien pudo haberlas reflejado, sin perjuicio de consignar fielmente
otras posiciones.
Lamentablemente, el documento que recibi la Presidenta no parece

reflejar a cabalidad los argumentos y el apoyo mayoritario que parecen haber
tenido al interior del Consejo, algunas de las propuestas respaldadas por los
actores sociales all representados. Se produjo una hbil arremetida del sector
ms conservador, representado ampliamente entre consejeros de derecha,
aquellos ligados a la industria educacional privada, pero asimismo algunos de
los cuadros gubernamentales y acadmicos ligados al gobierno, los que
contaron con el concurso invaluable de otros sectores que parecen haber
optado en esta ocasin por una alianza en esa direccin. Ello influy para que
el informe perdiera argumentos, informacin y propuestas valiosas
planteadas en el debate por la perspectiva ms progresista, y que contaron
con un significativo nivel de respaldo. Ms importante quizs, todava no
aparece con suficiente claridad un diagnstico y una propuesta alternativa
que combine la radicalidad, profundidad y realismo que se requieren para
resolver una crisis de esta magnitud, si bien surgieron en el debate esbozos de
stos. En todo caso, el resultado final del trabajo del Consejo parece reflejar
adecuadamente la situacin del proceso, considerando tanto los contenidos de
informe final elaborado con la participacin de todos, as como tambin la
negativa de algunos a suscribirlo, entre ellos, los estudiantes y profesores. Se
trata de un conflicto que sigue planteado, y continuar desarrollndose en el
curso de los meses venideros.
A principios de abril del 2007 y segn lo prometido, el Gobierno de la

Presidenta Bachelet ha propuesto una nueva Ley General de Educacin en
reemplazo de la actual Ley Orgnica Constitucional de Educacin, LOCE.
Aunque insuficiente, el proyecto constituye un paso adelante, puesto que
eleva el compromiso del Estado en cuanto a garantizar a todos el derecho a
una educacin de calidad, y mejora en parte su capacidad de regular la
61
educacin privada. Sin embargo, an est por verse lo principal: cmo se
propone abordar a reconstruccin del sistema nacional de educacin pblica?
Cuyo desmantelamiento por la LOCE constituye la causa principal de la crisis
actual. Segn establece el mismo proyecto, prximamente, el Consejo de
Ministros har entrega de recomendaciones y propuestas de financiamiento y
gestin de la educacin pblica y municipal, as como de reforma de la
educacin superior, y un nuevo proyecto de ley abordar la creacin de una
Superintendencia de Educacin. En estas materias deben haber soluciones
efectivas.
El proyecto de ley general de educacin se propone objetivos loables,

principalmente, asegurar la calidad y equidad de la misma. Garantiza la
libertad de enseanza, entendida como la posibilidad de elegir colegios y
fundarlos, pero muy especialmente, enfatiza el refuerzo al derecho a la
educacin. Reconoce el derecho a una educacin de calidad en condiciones de
equidad, y hace un poco ms explcito el deber del Estado de velar por sta en
condiciones de gratuidad, desde el nivel parvulario hasta el medio, elevando
los estndares de reconocimiento oficial de la educacin privada. Lo que ha
sacado ms roncha en la derecha es que extiende a toda sta, cuando es
financiada por el Estado, el razonable requisito que debe ser impartida por
instituciones sin fines de lucro, el mismo que actualmente existe en la
educacin superior. Promueve asimismo la participacin y establece un
Consejo Nacional de Educacin.
Sin embargo, el proyecto presenta insuficiencias importantes. La ms

significativa es que si bien establece que el Estado debe financiar un sistema
gratuito y asegurar el acceso a ella de toda la poblacin y actualmente solo la
educacin municipal es gratuita, no explicita claramente que la reconstruccin
y desarrollo del sistema nacional de educacin pblica constituye la forma
principal en que el Estado garantiza una educacin de calidad en condiciones
de equidad y gratuidad. No es casualidad que en los pases de la OECD, los
establecimientos donde estudian ms del 80% del alumnado, y ms del 90%
del financiamiento, son pblicos, mientras en Chile hoy son privados al
menos la mitad.
62
Cules son los trminos del debate en este momento? Por dnde pasa
la lnea del frente de batalla? Quizs sta se puede describir en pocas lneas.
Ms all de los consensos arriba enumerados estn, por una parte, las
posiciones de quienes buscan mantener lo esencial del sistema actual, aunque
con correcciones sustantivas. Para esta posicin, la asignacin de recursos al
sistema educacional debe continuar entregada, en lo fundamental, al
mercado. Para ellos, el grueso de los recursos pblicos se debe seguir
canalizando como subsidio a la demanda, sin distincin del tipo de
establecimiento que la recibe, sean stos privados o pblicos. La otra posicin,
en cambio, parte del reconocimiento de la muy diferente naturaleza de dos
grandes subsistemas educacionales con que hoy da cuenta el pas: el sistema
de educacin pblica y el sistema particular subvencionado, ambos
financiados por el Estado en lo fundamental. Para esta posicin, el esquema
actual de asignacin de recursos pblicos ha demostrado ser adecuado para
desarrollar el segundo sector, donde se puede mantener y perfeccionar como
recomiendan sus partidarios. Sin embargo, el mismo esquema no ha resultado
apropiado para la asignacin general de recursos, la que ha resultado poco
eficiente y discriminatoria, ni tampoco para el desarrollo del sistema pblico,
el cual, por el contrario, ha resultado severamente desmantelado, lo que se
encuentra en la raz de la crisis actual. Se hace necesario entonces, reestablecer
un esquema que asigne incrementados recursos generales segn los objetivos
de un plan nacional de educacin y no de acuerdo al mercado, y en lo que
respecta al sistema pblico, opere de forma que resulte adecuada a su
naturaleza de servicio pblico, y como tal debe ser reestructurado en todos
sus niveles y aspectos.
Mientras ello no se reconozca, no habr solucin efectiva a la crisis

educacional, por ms que se dicten leyes que establezcan todo tipo de
derechos, ellos corren el riesgo de quedar en el papel.
La causa principal de la crisis es el continuado

desmantelamiento del sistema nacional de educacin pblica.
El sistema educacional pblico fue construido a lo largo de un siglo por

gobiernos de todos los signos, y fue clave en el progreso y transformacin
social, verdadera base del Chile moderno. Durante la dictadura, fue sometido
a un severo desmantelamiento, que se tradujo en expulsin y persecucin de
63
autoridades, profesores y alumnos, prohibicin de asignaturas y autores,
cierre de unidades, diseccin de universidades nacionales y municipalizacin
de colegios y liceos, mientras el presupuesto se reduca a la mitad. Ello se
tradujo en una baja de la matrcula general entre 1974 y 1982, seguida de una
prdida adicional de un quinto del alumnado en los establecimientos pblicos
de enseanza bsica y media, entre 1981 y 1990. El profesorado fue
duramente afectado, sufriendo una rebaja de remuneraciones que alcanz a
tres cuartas partes de las mismas, y un severo trastorno en su condicin de
servidores pblicos, como resultado de la municipalizacin, mientras el
Instituto Pedaggico era expulsado de la Universidad de Chile. Dicho dao
no fue reparado del todo por los gobiernos democrticos, a pesar de sus
esfuerzos en ese sentido, que se han traducido en multiplicar el presupuesto
educacional en ms de cuatro veces y las remuneraciones del magisterio en
cerca de tres, a partir del muy reducido nivel que ambas presentaban en 1990,
aparte de importantes avances en programas, jornada escolar y otros aspectos.
El resultado es que todava hoy, el gasto pblico es cerca de la mitad de aqul
que el pas lograba hace tres dcadas, expresado como proporcin del
Producto Interno Bruto (PIB), y medido por alumno, solamente en bsica ha
superado los niveles de entonces, mientras apenas los iguala en educacin
media, y no alcanza a la mitad en las universidades. Los colegios, liceos y
universidades pblicas, han reducido su matrcula en ms de medio milln de
alumnos respecto a 1974, mientras el profesorado an no recupera su nivel de
remuneraciones anterior al golpe de Estado. Los establecimientos pblicos se
debaten en una seria crisis en todos los niveles, que es reconocida por todos,
especialmente las propias municipalidades encargadas de las escuelas, las
cuales no son capaces de asumir el costo de mantenerlas, a pesar que destinan
a ellas una buena parte de sus propios y escasos recursos, as como por el
Consejo de Rectores. Adicionalmente, como se argumentar ms abajo, el
intento paralelo por privatizar la educacin en reemplazo del desmantelado
sistema pblico no ha dado los resultados esperados, ni mucho menos. Esta
ciertamente parece ser la causa principal de la crisis actual.
Disminucin de matrculas pblicas, aumento de matrculas

privadas.
64
Apreciando el problema en perspectiva histrica, algunas cifras
permiten comprender la magnitud del dao ocasionado al sistema pblico,
as como a la educacin en general, como consecuencia de las polticas
privatizadoras aplicadas en dcadas recientes. Los cuadros siguientes
muestran la evolucin general de las matrculas en todos los niveles
educacionales entre 1925 y 2005, y permiten comprobar parte de las
aseveraciones anteriores. En primer lugar, se puede apreciar la magnitud del
esfuerzo que el pas vena realizando en esta materia durante todo el perodo
desarrollista, a partir de 1925 y hasta 1973. Este se acenta a partir de
mediados del siglo y alcanza su clmax durante los aos 1960 y a principios de
los aos 1970. Las matrculas totales se multiplicaron por ms de cinco veces
entre 1925 y 1974, mientras la poblacin se duplicaba, o poco ms. El aumento
de las matrculas se acelera hasta alcanzar un promedio anual de 5,4% entre
1960 y 1974. La educacin superior crece un ritmo de 13% anual durante ese
perodo, el que se acelera ms an a consecuencia del movimiento de reforma
de 1968, luego del cual la matrcula universitaria se duplica en menos de cinco
aos.
Este esfuerzo se interrumpe y revierte bruscamente tras el golpe militar

de 1973, de tal manera que en 1982, el sistema educacional en su conjunto
registra cien mil alumnos menos que en 1974. Ello afect especialmente a la
educacin superior, que disminuy su matrcula casi en una sexta parte,
durante esos aos. La magnitud del dao ocasionado se puede apreciar en el
hecho que, mientras en 1974 un 30% de la poblacin estaba matriculada en el
sistema educacional, en 1982 dicho porcentaje haba bajado al 26%. El
deterioro continu entre ese ao y el trmino de la dictadura, puesto que las
matrculas totales crecieron menos que la poblacin, por lo cual en 1990, solo
un 25% de la poblacin se hallaba estudiando. La situacin se revierte a partir
de ese ao, y las matrculas vuelven a crecer por encima del crecimiento
demogrfico, sin embargo, todava en 2005, las personas matriculadas en el
sistema educacional incluyendo prvulos y adultos, cuyo nmero ha
aumentado significativamente-, apenas supera el 27% de la poblacin total.
Es verdad que la estructura de edad de la poblacin a su vez se ha

modificado, disminuyendo relativamente la poblacin en edad escolar. De
este modo, la cobertura respecto de los nios y jvenes en edad escolar ha
crecido significativamente en todos los niveles educacionales, hasta alcanzar
65
hoy prcticamente al total en bsica y media, y alrededor de un tercio en
educacin superior. Sin embargo, las cifras anteriores sealan de modo
inequvoco que hoy da el pas realiza un esfuerzo educacional que todava es
inferior al logrado a fines del perodo desarrollista, en trminos la proporcin
total de personas estudiando. De no haberse interrumpido la tendencia de
crecimiento que vena experimentando el sistema educacional en su conjunto
hasta 1973, hoy da el pas habra logrado no slo cobertura completa en los
niveles parvulario, bsico y medio, sino tambin habra crecido mucho ms la
cobertura en educacin terciaria. Es all donde se refleja el inmenso dao
inferido, puesto que Argentina y Uruguay superan a Chile casi en el doble, los
pases de la OECD alcanzan coberturas cercanas al 80% y Corea ha logrado un
extraordinario 98% de cobertura a nivel terciario.
Cuadro 1: Chile, Matrculas, 1925-2005.
Total Parvularia, Matrcula/

Poblacin
Aos Sistema Superior Media Bsica Especial, Poblacin
Total
Educacional adultos (%)
1925 592.953 6.307 48.684 537.962 4.086.000 15%
1950 907.703 10.793 86.680 810.230 6.082.000 15%
1960 1.459.313 26.016 229.347 1.176.309 27.641 7.614.000 19%
1974 3.039.210 143.966 455.517 2.332.659 107.068 10.189.000 30%
1981 2.960.395 118.669 554.749 2.139.319 147.658 11.325.000 26%
1982 2.938.601 119.462 565.745 2.092.597 160.797 11.492.991 26%
1990 3.281.342 245.408 719.819 1.991.178 324.937 13.099.513 25%
2005 4.432.578 653.119 1.029.366 2.227.777 522.316 16.267.278 27%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA

66
Cuadro 2: Chile, Crecimiento Matrculas, 1925-205.
Parvularia,
Total Sistema Poblacin
Perodos Superior Media Bsica Especial,
Educacional Total
adultos
1925-50 1,7% 2,2% 2,3% 1,7% 1,6%
1950-60 4,9% 9,2% 10,2% 3,8% 2,3%
1960-74 5,4% 13,0% 5,0% 5,0% 10,2% 2,1%
1974-82 -0,4% -2,3% 2,7% -1,3% 5,2% 1,5%
1982-90 1,4% 9,4% 3,1% -0,6% 9,2% 1,6%
90-2005 2,0% 6,7% 2,4% 0,8% 3,2% 1,5%
Todo el deterioro sealado lo sufri el sistema de educacin

pblico. El cuadro siguiente muestra la evolucin de las matrculas en
el sistema pblico y privado, exceptuando la educacin superior. Se
puede apreciar que, luego de la municipalizacin iniciada en 1981, y
hasta 1990, los establecimientos pblicos redujeron su matrcula en
498.045 alumnos, que equivalan al 22,5% de la matrcula de 1981.
Cabe reiterar que sta ya era inferior a la de 1974, como se ha visto. De
este modo, los colegios y liceos pblicos, perdieron ms de medio
milln de alumnos en el curso de la dictadura. La matrcula de estos
establecimientos se recuper algo entre 1990 y 2001, sin embargo, a
partir de entonces ha vuelto a bajar en ms de 30 mil alumnos por ao,
perdindose casi todo lo ganado. Desde hace un par de aos, el nmero
de nios y jvenes en el sistema pblico representa menos de la mitad
del total matriculado, mientras en 1981 alcanzaba el 78% del total.
Como conclusin, el 2005 los colegios y liceos pblicos incluyendo la
educacin preescolar-, tienen 449.857 alumnos menos que en 1981, los
que se agregan aquellas perdidas entre 1974 y 1981, que suman una
disminucin adicional de 94.108 matrculas. Tal es el balance del
67
desmantelamiento del sistema de educacin pblica, reflejado en este
aspecto.
Cuadro 3: Chile, Matrcula nios y jvenes (no incluye educacin terciaria ni

adultos) por Dependencia, 1981-2005
Particular
Aos Total % Pblica % %
subvencionada
1981 2.841.726 100 2.215.973 78,0 430.232 15,1
1990 2.973.752 98 1.717.928 57,8 963.212 32,4
2001 3.559.022 98 1.889.645 53,1 1.302.010 36,6
2005 3.652.227 98 1.766.116 48,4 1.577.452 43,2
Aos Particular pagada % Corporaciones %
1981 195.521 6,9 - -
1990 235.342 7,9 57.270 1,9
2001 312.928 8,8 54.439 1,5
2005 251.803 6,9 56.856 1,6
En los establecimientos pblicos de educacin superior, dicho balance

es an ms desolador. Mas arriba se ha mostrado como las matrculas totales
en educacin superior, especialmente en las universidades, se redujeron en
24.504, entre 1974 y 1982, lo que entonces signific una baja de 17%. A partir
de 1983, las matrculas en este nivel experimentan una mejora, sin embargo,
como se puede apreciar en el cuadro que sigue, la misma se debe
exclusivamente al fuerte crecimiento de los institutos profesionales y centros
68
de formacin tcnica, todos ellos ahora privados -el ms importante de stos,
INACAP, fue privatizado al Opus Dei en esos aos-, y a la aparicin de las
universidades privadas.
Cuadro 4: Chile, Matrculas Educacin Superior, 1983-2005
Aos Total Universi- Incluye: y Institutos Centros de

Educacin dades Consejo Privadas Profesio- Formacin
Superior Rectores nales Tcnica
1983 172.995 108.049 105.34 2.70 25.244 39.702

1 8
1990 245.408 127.628 108.11 19.50 40.006 77.774

9 9
2000 435.597 302.509 201.12 101.38 79.904 53.184

3 6
2005 653.119 476.016 261.05 214.96 114.680 62.423

4 2
Cuadro 5: Chile, Crecimiento Educacin Superior, 1983-2005
Perodos Total Universida- Incluye: y Institutos Centros de

des Consejo Priva- Profesiona- Formacin
Rectores das les Tcnica
1983-90 5,1% 2,4% 0,4% 32,6% 6,8% 10,1%
90-2000 5,9% 9,0% 6,4% 17,9% 7,2% -3,7%
2000-05 8,4% 9,5% 5,4% 16,2% 7,5% 3,3%
Mientras tanto, hasta 1990, las universidades agrupadas en el Consejo

de Rectores mantuvieron prcticamente sin variaciones su ya reducida
matrcula de 1983. Ello oculta, sin embargo, el hecho que las universidades
pblicas sufrieron un fuerte deterioro en ese perodo, mientras otras
69
universidades del Consejo de Rectores, como la Universidad Catlica, por
ejemplo, experimentaban un continuado crecimiento. Ello se aprecia, en parte,
en el cuadro que sigue, que muestra la evolucin de las matrculas en la
Universidad de Chile y la Universidad Tcnica del Estado /USACH, entre
1974 y 2000.
Cuadro 6: Chile, Matrculas universidades pblicas, 1974-2000
Aos Total Educacin U Chile UTE/USACH % sobre el total

Superior
1974 143.966 60.000 33.050 65%
1982 119.462 18.290 14.539 27%
1983 172.995 18.285 13.362 18%
1990 245.408 18.200 11.619 12%
2000 435.597 25.471 18.920 10%
Como se puede apreciar, a fines de la dictadura, las matrculas de las

dos principales universidades pblicas se haban reducido a menos de una
tercera parte. Entre 1990 y el 2000, ellas experimentan una recuperacin
significativa, sin embargo, su alumnado actual es todava una fraccin de la
matrcula que tenan en 1974. En ese tiempo, ambas universidades pblicas
representaban el 65% del total de las matrculas en educacin superior,
proporcin que se haba reducido apenas a un 10% el 2000, y menos an en la
actualidad. En parte, esta disminucin se ve compensada por la conformacin
de universidades pblicas regionales, a partir de las sedes que tenan all
universidades mencionadas. Algunas de stas incluso han abierto sedes en
Santiago y otras regiones, con lo cual hoy da abarcan un territorio ms
amplio que sus antiguas casas matrices, las que permanecen reducidas a
Santiago. Sin embargo, como se puede deducir de los cuadros anteriores, al
70
menos hasta 1990, la matrcula total de las universidades pblicas, incluyendo
las sedes y antiguas casas matrices, se haba reducido significativamente, al
mismo tiempo que crecan algunas de las universidades particulares del
Consejo de Rectores y, especialmente, las nuevas universidades, institutos y
centros privados.
Educacin privada, la gran beneficiada.
Paralelamente al desmantelamiento de la educacin pblica, el fuerte

estmulo del Estado foment el crecimiento de una importante industria
educacional privada en todos los niveles, que absorbi la prdida de alumnos
de las instituciones pblicas hasta 1990, y a nueve de cada diez matrculas
adicionales desde entonces y hasta ahora, en bsica y media, y prcticamente
todas las nuevas matrculas en educacin superior. En trminos ms precisos,
como se muestra en el cuadro que sigue, entre 1981 y 1990, la matrcula total
de nios y jvenes creci en 132 mil, sin embargo, mientras el sistema pblico
perda 498 mil alumnos, los colegios particulares subvencionados
aumentaban los suyos en 533 mil, y los particulares pagados y corporaciones
asimismo crecan en 100 mil adicionales. Desde 1990 a 2005, el nmero total
de nios y jvenes matriculados aument en 678 mil, sin embargo, el 91% de
dicho aumento fue a colegios particulares subvencionados, y otro 2% a
colegios particulares pagados, mientras slo un 7% fue a colegios pblicos. Es
decir, de cada cien matrculas adicionales de ese perodo, el sistema pblico
absorbi slo 7, mientras los establecimientos particulares reclutaban 93. El
principal beneficiado fue el sector particular subvencionado, que absorbi
ms de nueve de cada diez matrculas adicionales, entre 1990 y 2005.
71
Cuadro 7: Distribucin por dependencia nuevas matrculas nios y jvenes, 1981-
2005
Particular Particular
Aos Total Pblica Corporaciones
subvencionada pagada
1981-90 132.026 -498.045 532.980 39.821 57.270
90-2005 (#) 678.475 48.188 614.240 16.461 -414
90-2005 (%) 100% 7% 91% 2% 0%
En el caso de la educacin superior, como se muestra en el cuadro

siguiente, las matrculas aumentaron en 480.124 entre 1983 y 2005, lo que
equivale casi a cuadruplicar su (reducido) nmero de entonces. Sin embargo,
el 44% de dicho aumento se debe a las nuevas universidades privadas, y un
24% adicional a institutos profesionales, principalmente, y centros de
formacin tcnicas, todas estas instituciones privadas. Slo un 32% de las
nuevas plazas corresponden a las universidades del Consejo de Rectores, y el
grueso de estas ltimas, a las universidades particulares all existentes. Es as,
por ejemplo, que las dos principales universidades pblicas, la Universidad
de Chile y Universidad de Santiago, explican slo el 3% y el 2%,
respectivamente, del incremento de matrculas de educacin superior entre
1983 y 2000.
72
Cuadro 8: Distribucin matrculas universidades, 1983-2000
U Consejo de
Total Educacin Universidades
Aos Rectores y U Chile
Superior Consejo Rectores
Privadas
1983-90 72.413 19.579 2.778 -85
100% 27% 4% 0%
90-2000 190.189 174.881 93.004 7.271
100% 92% 49% 4%
2000-05 217.522 173.507 59.931 #N/A
100% 80% 28% #N/A
1983-2000 262.602 194.460 95.782 7.186
100% 74% 36% 3%
1983-2005 480.124 367.967 155.713 #N/A
100% 77% 32% #N/A

73
Centros de
Universidades Institutos
Aos UTE / USACH Formacin
Privadas Profesionales
Tcnica
1983-90 -1.743 16.801 14.762 38.072
-2% 23% 20% 53%
90-2000 7.301 81.877 39.898 -24.590
4% 43% 21% -13%
2000-05 #N/A 113.576 34.776 9.239
#N/A 52% 16% 4%
1983-2000 5.558 98.678 54.660 13.482
2% 38% 21% 5%
1983-2005 #N/A 212.254 89.436 22.721

5%
#N/A 44% 19%
Disminucin del gasto pblico, aumento del gasto privado.
El deterioro reflejado arriba en la evolucin de las matrculas, se

confirma con las cifras de gasto pblico educacional, como se puede apreciar
en el cuadro siguiente. Este tuvo un sostenido crecimiento a partir de 1925,
que se aceler a partir de mediados de siglo y alcanz su mximo desarrollo a
partir de los aos 1960. A principios de los aos 1970, el gasto pblico en
educacin super el billn de pesos anuales, expresado en moneda de hoy
(cifra que no se alcanzara nuevamente sino hasta 1994), lo que entonces
representaba niveles cercanos al 7% del Producto Interno Bruto (PIB). En
cambio, la dictadura cercen dicho gasto prcticamente a la mitad, a poco de
asumir5. El recorte ms pronunciado lo sufri la enseanza media, donde el
gasto baj casi un 53% entre 1972 y 1975. El gasto pblico educacional se
mantuvo en niveles muy reducidos hasta 1990. Es as que este ltimo ao, era
inferior, al menos en un tercio, al alcanzado dos dcadas antes, expresado en
moneda equivalente, y en proporcin al PIB, se haba reducido a 2,7%.
Los gobiernos democrticos hicieron un esfuerzo significativo por

recuperar el gasto pblico en educacin, que al 2005 super los 2,3 billones de
pesos, en moneda de ese ao (cuadro 13), lo cual equivale a cuadruplicar el
reducido gasto heredado de la dictadura en 1990.
Cuadro 9 : Gasto pblico en educacin, 1970-2003
Bsica /
Gasto pblico
Aos Total Superior Media Especial / Otros
total / PIB (%)
Adultos
1970 631.639 83.638 116.446 427.953 3.602 4,7%
1972 960.383 129.128 167.534 655.842 7.880 6,6%
1975 532.090 75.686 79.494 373.174 3.737 4,4%
1990 622.560 116.147 111.278 391.130 4.005 2,7%
2000 1.694.664 252.950 349.914 1.073.605 18.194 3,3%
2003 2.058.439 296.226 410.752 1.320.820 30.640 3,5%
La recuperacin ms significativa, como se aprecia en el cuadro

siguiente, se produjo en enseanza media, lo que se corresponde con el
importante aumento de cobertura logrado en ese nivel. Sin embargo, la
recuperacin del gasto en educacin superior ha sido mucho ms dbil.
5
El Ministro de Hacienda durante buena parte de esos aos fue Fernando Lniz, quin hoy no
pierde oportunidad de hablar acerca de la importancia de la educacin, y es propietario de
universidades privadas.
Cuadro 10: Variacin gasto pblico en educacin, 1970-2003
Perodos Total Superior Media Bsica/Especial/Adultos
1970-72 23,3% 24,3% 19,9% 23,8%
1972-75 (*) -44,6% -41,4% -52,6% -43,1%
1975-90 1,1% 2,9% 2,3% 0,3%
90-2003 9,6% 7,5% 10,6% 9,8%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (*) disminucin total 1972-1975
El deterioro es an ms pronunciado en las cifras de gasto por alumno.

En efecto, como se aprecia en el cuadro que sigue, en relacin a principios de
los aos 1970, si bien hoy las cifras de gasto por alumno se han superado en
enseanza bsica, y alcanzado cifras comparables en enseanza media, en
enseanza superior dicho gasto es la mitad del que el pas lograba hace tres
dcadas. Llama la atencin que el gasto por alumno en educacin superior
prcticamente se ha mantenido estancado en los niveles muy reducidos de
1990, es decir, el gasto ha venido creciendo desde entonces ms o menos al
mismo ritmo que la matrcula.
Cuadro 11: Gasto pblico por alumno, 1970-2003
Aos Total Superior Media Bsica/Especial/Adultos
1970 253.805 1.086.505 377.923 203.440
1972 332.975 1.024.882 403.338 279.929
1975 177.167 514.696 177.082 155.013
1990 189.727 473.283 154.592 168.873
2000 417.843 580.388 425.197 383.845
2003 476.105 522.340 433.714 470.156

76
Cuadro 12: Variacin gasto pblico por alumno, 1970-2003
Perodos Total Superior Media Bsica/Especial/Adultos
1970-72 14,5% -2,9% 3,3% 17,3%
1972-75 (*) -46,8% -49,8% -56,1% -44,6%
1975-90 0,5% -0,6% -0,9% 0,6%
90-2003 7,3% 0,8% 8,3% 8,2%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (*) disminucin total 1972-1975
Como se muestra en el cuadro 9, ms arriba, el gasto pblico en

educacin expresado como proporcin del PIB sufri un deterioro del cual
que no se ha logrado recuperar todava. Al ao 2000 dicha relacin era de
3,5%, cercana a la mitad de los niveles cercanos al 7% logrados a principios de
la dcada de 1970. Durante el gobierno de Lagos, el gasto pblico total creci
a un promedio de 3,9% por ao, aumento que fue inferior al crecimiento del
PIB, el que alcanz a 4,4% anual, como se muestra en el cuadro siguiente.
Segn muchos economistas, ello fue una de las causas principales de la
lentitud de la recuperacin de la recesin iniciada en 1997. Sin embargo, el
gasto en salud y educacin, crecieron ms que el promedio para el perodo en
su conjunto, aunque a ritmos significativamente menores que los
experimentados durante los aos 1990. En educacin, el ritmo de crecimiento
se redujo de 8,2% anual promedio entre 1990 y 2000, a 6,3 % entre 2000 y 2005.
Incluso, entre el 2002 y 2003, el gasto efectivo en educacin no creci, lo que
no ocurra desde tiempos de la dictadura. De esta manera al 2005 el gasto
educacional representaba un 3,6% del PIB.
77
Cuadro 13 : Gasto pblico 1999-2005
78
Cuadro 13 Chile: Gasto pblico 1999-2005
Aos Total Erogaciones Salud Educacin Proteccin social
1999 9.830.145 1.215.086 1.643.922 3.455.504
2000 10.236.823 1.305.314 1.712.939 3.637.959
2001 10.599.650 1.413.006 1.847.662 3.763.146
2002 11.048.650 1.482.359 1.971.598 3.829.415
2003 11.233.715 1.571.296 1.999.797 3.871.214
2004 11.721.274 1.698.829 2.167.229 3.996.287
2005 12.371.724 1.841.573 2.330.206 4.154.187
Crecimiento (%) 3,9% 7,2% 6,0% 3,1%
Aos Resto Social Total Social Resto PIB
1999 239.472 6.553.984 3.276.161 49.845.036
2000 225.445 6.881.657 3.355.166 52.082.617
2001 203.175 7.226.989 3.372.661 53.841.468
2002 210.157 7.493.529 3.555.121 55.017.425
2003 206.992 7.649.299 3.584.416 57.172.409
2004 178.096 8.040.441 3.680.833 60.696.184
2005 200.241 8.526.207 3.845.517 64.549.137
Crecimiento (%) -2,9% 4,5% 2,7% 4,4%
Fuente: DIPRES. Tasa de Crecimiento expresada en promedios anuales. NOTA: en millones $ 2005.
79
Aos Gasto pblico/PIB Gasto social / Gasto Gasto Educacin /

PIB Educacin/PIB Gasto pblico
1999 19,7% 13,1% 3,3% 16,7%
2000 19,7% 13,2% 3,3% 16,7%
2001 19,7% 13,4% 3,4% 17,4%
2002 20,1% 13,6% 3,6% 17,8%
2003 19,6% 13,4% 3,5% 17,8%
2004 19,3% 13,2% 3,6% 18,5%
2005 19,2% 13,2% 3,6% 18,8%
Fuente: DIPRES
Aumento de subvenciones y gasto privado destinados a

establecimientos privados.
Mientras se desmantelaba sistemticamente el sistema pblico, los

establecimientos educacionales privados fueron beneficiarios de todo tipo de
estmulos Estatales. El mecanismo ms importante tanto para entrabar al
sistema pblico como para estimular a los colegios privados fue sin duda el
establecimiento a partir de 1981 del esquema de vouchers, o subvencin a la
demanda, como forma principal de entregar el financiamiento pblico al
conjunto de la educacin bsica y media. Mediante dicho sistema, se prohibi
en la prctica al Ministerio de Educacin entregar financiamiento regular a los
colegios pblicos, ms all del subsidio por alumno igual al que se entregaba
a los colegios particulares subvencionados. Se justific el esquema en virtud
de resguardar a estos ltimos de la competencia desleal del sector pblico.
Desde luego, no se consider competencia desleal el hecho evidente que
similar prohibicin de allegar recursos adicionales no rega para los dueos
de colegios privados, a quienes, por el contrario, se estimulaba a invertir y
80
obtener otros recursos por todos los medios posibles. Incluso, en el curso de
los aos 1990 y ya en democracia, se estableci el llamado financiamiento
compartido, que los autorizaba a cobrar a las familias una escolaridad
complementaria a la subvencin, figura que no es permitida a los colegios
municipales, en virtud de la exigencia constitucional que el Estado garantice
una educacin gratuita.
El esquema de vouchers constituye de lejos el mecanismo principal

de asignacin de recursos pblicos a la educacin bsica y media,
representando ms del 82% del financiamiento entregado a dichos
establecimientos por el Ministerio de Educacin, el que a su vez canaliza el
95,5% del gasto pblico en educacin, mientras los municipios aportan un
3,4% adicional y el Fondo de Desarrollo Regional el restante 1,1% del mismo
(2003, ver Diagrama 4 en el Anexo). El Estado otorga a los colegios algn
financiamiento adicional a la subvencin, el ms importante de los cuales es el
subsidio para inversin en infraestructura. ste creci muy fuertemente a
partir de la poltica adoptada por el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle
(1994-2000) de promover una jornada escolar completa. Su padre, el
Presidente Frei Montalva (1964-1970), haba establecido la doble jornada,
como manera de duplicar la capacidad de la infraestructura escolar para dar
cabida al ambicioso programa de expansin de matrculas implementado por
su gobierno. La verdad es que el programa de Jornada Escolar Completa, JEC,
fue una de las reformas ms ambiciosas emprendidas por los gobiernos post-
Pinochet, a pesar de los mltiples problemas que ha encontrado su
implementacin, el ms importante de los cuales fue la postergacin de su
puesta en marcha por parte del gobierno de Lagos, por motivos estrictamente
presupuestarios. Ha incrementado significativamente los recursos fiscales
entregados al sistema educacional, incluyendo un incremento de 30% a la
subvencin por alumno para las escuelas que adoptan la nueva jornada,
aparte de los ya mencionados recursos para infraestructura. Sin embargo,
nuevamente, se adopt una poltica no discriminatoria para la entrega de
estos recursos, con el resultado que buena parte de los proyectos de
ampliacin de infraestructura fueron aprovechados por colegios particulares
subvencionados, mientras liceos pblicos emblemticos, como el Instituto
Nacional y el Liceo N1 de Nias, ambos de Santiago, todava no reciben el
financiamiento requerido para ampliar su infraestructura y adoptar la nueva
jornada. Los municipios, por su parte, de hecho se ven obligados a aportar
81
parte significativa de sus escasos recursos a los colegios a su cargo, sin
embargo, con excepcin de algunos municipios de mayores ingresos, los
mismos son completamente insuficientes. En la mayora de los casos han
acumulado abultadas deudas con profesores y proveedores escolares, las
cuales han terminado con ms de un alcalde en la crcel.
A partir de 1981, las subvenciones a los colegios particulares

aumentaron exponencialmente, y ello continu tras el trmino de la
dictadura. A partir de 1990, estos establecimientos han sido los beneficiarios a
lo menos la mitad de todo el importante incremento en el presupuesto de
subvenciones, a pesar que entonces no representaban ms de un tercio de la
matrcula total. Como se muestra en el cuadro que sigue, hasta 2003, la
educacin particular subvencionada absorba el 47% de dicho incremento, y
esa proporcin ha subido significativamente en los aos siguientes.
Cuadro 14: Subvenciones 1990-2003
MATRICULA
Total Munic y Particular

Aos Subvencionada Municipal Particular Subvencionada
1990 2.973.752 1.717.928 963.212
2003 3.638.417 1.766.116 1.577.452
Incremento
664.665 48.188 614.240
1990-2003
% del
incremento 100% 7% 92%
total
Fuente: MINEDUC, DIPRES, CENDA

82
GASTO EN SUBVENCIN
Particular
Por alumno ($ Total (Millones $ Municipal subvencionada
Aos 2002/ ao) 2002) (Millones $ 2002) (millones $ 2002)
1990 $138.089 $370.237 $237.228 $133.009
2003 $419.015 $1.376.354 $772.340 $604.015
Incremento
$280.925 $1.006.117 $535.112 $471.005
1990-2003
% del
incremento 100% 53% 47%
total
Fuente: MINEDUC, DIPRES, CENDA
Adicionalmente, se ha recargado a las familias con un significativo

incremento de su gasto en educacin, el que actualmente representa
prcticamente la mitad del gasto total y se canaliza casi exclusivamente a los
establecimientos privados. Como se seala ms adelante, esta es una de las
principales distorsiones introducidas por la privatizacin de la educacin en
Chile, y no ocurre en ningn otro pas del mundo. Segn la estimacin de la
OCDE que se presenta en el cuadro 17, ms abajo, el financiamiento de
fuentes privadas neto de franquicias tributarias alcanzaba el 2003 al 48,1% del
gasto educacional total. En los anexos se presenta una estimacin detallada
del origen y destino del gasto total en educacin, segn la cual al 2002 el gasto
privado incluyendo financiamiento compartido, mensualidades colegios,
aranceles educacin superior, tiles y otros- haba crecido hasta alcanzar el
45% del gasto total en educacin. Su distribucin, sin embargo, es
completamente diferente a la del presupuesto pblico. Un 31% del gasto
privado se destina a los colegios particulares pagados, los cuales, por otra
parte, a esa fecha slo atendan al 8,8% de la matrcula. Este porcentaje
coincide, poco ms o menos, con la fraccin de la poblacin constituida por el
grupo de mayores ingresos, denominado ABC1, con ingresos familiares
superiores a $2.500.000, que segn la empresa de marketing ADIMARK
representa hoy el 7,2% de la poblacin. Otro 45% del gasto educacional
privado est concentrado en la educacin superior, donde universidades y
83
otras instituciones privadas se llevan la mayor parte. Finalmente, un 23% del
mismo estaba destinado en ese momento al financiamiento compartido y
otros gastos de los alumnos de colegios particulares subvencionados,
incluyendo en esa cifra un 9% destinado a tiles y otros de los alumnos de
colegios municipales. El financiamiento pblico, en cambio, se destinaba a esa
fecha en un 50% a colegios municipales, un 36% a colegios particulares
subvencionados, y corporaciones, y un 14% a educacin superior (Cuadro 28,
Diagrama 4, Anexo).
De esta manera, si bien la suma del gasto pblico y privado alcanza en

la actualidad niveles comparables a los que representaba el gasto pblico hace
tres dcadas, como proporcin del PIB, la mitad es gasto privado que en su
mayor parte se desembolsa para pagar la educacin de los segmentos de
mayores ingresos de la poblacin. Mientras tanto, la abrumadora mayora de
la poblacin depende del gasto pblico, el que no alcanza a la mitad de lo que
representaba hace tres dcadas, como proporcin del PIB. Ello se manifiesta
en las cifras de gasto total por alumno, las que al 2002 alcanzan en promedio a
$571.943 anuales por alumno en la educacin municipal, a $624.324 en la
particular subvencionada, y a $1.596.216 en la particular pagada, que como se
ha dicho atiende a menos del 9% de los alumnos de mayores ingresos. Es
decir, el gasto total promedio por alumno es casi el triple en los colegios
particulares pagados que en los colegios municipales (Cuadro Anexo 18).
Financiamiento compartido y crdito universitario: Carga

sobre los sectores medios.
El aumento en el gasto educacional privado recarga significativamente

tambin a los sectores medios. Solo el denominado financiamiento
compartido represent el ao 2005 una suma de 187 mil millones de pesos,
equivalente aproximadamente al 10% del gasto pblico en educacin en los
niveles correspondientes. Sin embargo, como se aprecia en el cuadro que
sigue, la mitad del financiamiento compartido la recibe un reducido nmero
de 267 instituciones, equivalente al 5,8% de las escuelas particulares
subvencionadas, que representa sin embargo casi un cuarto de la matrcula de
este sector. En el mismo cuadro se puede observar que para estas escuelas, el
financiamiento compartido representa una proporcin sustancial, del orden
84
de los dos tercios, de sus ingresos por subvenciones. Este reducido nmero de
colegios particulares subvencionados representa, por lo general, aquellos que
han logrado establecerse como servicios de cierta calidad para sectores de
clase media, y de hecho, como se ha visto, su dependencia de las
subvenciones pblicas se ha reducido a poco ms de la mitad de sus ingresos.
En cambio, las cerca de 4.400 escuelas particulares subvencionadas restantes,
que atienden a ms de las tres cuartas partes del alumnado en este sector,
dependen casi exclusivamente del financiamiento fiscal.
Cuadro 15: Financiamiento compartido
Ingresos Significacin
proyectados aproximada
Estable- por Subvenciones del
Instituciones cimiento Matrcula financiamiento (2003, millones financiamiento
s compartido de pesos 2002) compartido (%
(2005, millones de
de pesos) subvenciones)
Escuelas particulares
subvencionadas
4.630 1.577.452 187.546 604.015 31%
Escuelas con
financiamiento 1.939 1.111.571 187.546 425.626 44%
compartido
Instituciones (*) que

reciben el 50% del
financiamiento
267 369.464 93.773 141.470 66%
compartido
Instituciones (*) que

reciben el 50% del
financiamiento
compartido (% de las
5,8% 23,4% 50,0% 23,4%
particulares
subvencionadas)
Fuentes: MINEDUC, CENDA (*) Algunas instituciones tienen varias escuelas.
Por otra parte, los aranceles de la educacin superior que hace tres
dcadas era casi completamente gratuita- alcanzan hoy a millones de pesos
por alumno. Se proporciona una menguada ayuda fiscal, sin embargo la
misma se entrega principalmente bajo la forma de un crdito bancario
avalado por el Estado, que el beneficiario se supone que debe devolver
cuando termina su carrera (si lo logra), bajo la forma de descuentos a sus
85
salarios. Este es otro factor que ha recargado fuertemente los presupuestos de
las familias de sectores medios quienes, por otra parte, hacen esfuerzos
inmensos por lograr que sus hijos accedan a estudios superiores.
Parece necesario reflexionar acerca de los fundamentos tericos del as

denominado crdito universitario, los que suponen que las mayores
remuneraciones de los profesionales respecto de quienes no han adquirido
dicha calidad, constituira una ganancia comercial para los primeros. De esta
manera, la educacin superior constituira un negocio, no para los privados
que la imparten, ni para las empresas privadas que ms tarde contratan a los
profesionales, ni para los bancos que les prestan este dinero a inters, sino
para los profesionales mismos. Visto de esta manera, el gasto en educacin
superior constituira una inversin, para estos ltimos, que pueden
financiar mediante crditos bancarios reembolsables al momento de realizar
el producto del negocio, es decir, cuando perciban las mayores
remuneraciones profesionales. Dicha concepcin no es acertada, puesto que
los mayores ingresos de los profesionales, lejos de constituir una ganancia
comercial para los mismos, slo retribuyen el mayor costo de su formacin, en
teora ms o menos exactamente, en la prctica generalmente por debajo de su
valor. No hay ganancia o renta adicional ninguna, en promedio. Ello no
excluye, desde luego, que en casos individuales s puede producirse una renta
significativa, como es el caso de profesionales famosos, cuyos servicios
exclusivos son pagados muy por encima del costo de formacin respectivo;
sin embargo, ste no es el caso general. De esta manera, en la medida que se
obliga a los profesionales a desembolsar buena parte, sino todo el costo de sus
estudios superiores, ello redundar necesariamente en mayores
remuneraciones promedio de los mismos. Al revs, si el Estado ofrece
educacin superior gratuita, el nivel de salarios de los profesionales se
ajustar por este factor. El crdito universitario introduce sin embargo una
distorsin muy odiosa, dado que mientras empuja al alza el promedio de las
remuneraciones de todos los profesionales, grava directamente slo las de
algunos aquellos que provienen de familias de sectores medios,
principalmente, que recurren a dicho financiamiento-, con una suerte de
impuesto especfico, altamente discriminatorio. El producto de dicho
gravamen est destinado en buena parte a cubrir los costos financieros de los
crditos, los cuales por su parte, se destinan a adquirir servicios en buena
86
medida proporcionados por una industria educacional privada, y se traducen
efectivamente, por lo mismo, en fuente de ganancia comercial en ambos casos.
Por otra parte, surge de inmediato la pregunta de porqu este

supuesto negocio sera vlido slo en los estudios superiores, y no en todos
los niveles educacionales? No son mayores, acaso, asimismo, los salarios de
un egresado de enseanza media, de los que percibe un analfabeto? Significa
eso que al garantizarse la gratuidad de la enseanza en estos niveles se est
traspasando una ganancia indebida a todos los que estudian? No existir
por acaso algn beneficio econmico general derivado de mejorar la
calificacin de la fuerza de trabajo, en todos los niveles, tambin y muy
especialmente en el terciario? Si dicho beneficio existe, es decir, si la mayor
calificacin se refleja en una mayor productividad econmica de la fuerza de
trabajo, dicho mayor PIB por trabajador es igual o superior al costo que la
sociedad incurre en mejorar la calificacin de su poblacin? Si el incremento
del PIB por trabajador fuese superior al costo de educar la fuerza de trabajo
materia en la que existe una rara unanimidad entre los economistas, de todas
las tendencias, en el sentido que si es muy superior dicho incremento de valor
al costo de la educacin- quin se queda con dicho diferencial? Parece difcil
que sean los profesionales, al menos ntegramente, puesto que si as fuera, los
capitalistas en su conjunto no tendran incentivo alguno a contratar personas
con mayor calificacin. En efecto, si el mayor valor agregado por trabajador
calificado se traspasare ntegramente a estos ltimos, no habra ganancia
alguna para los capitalistas derivada de su contratacin. Por lo tanto,
necesariamente, parte importante, sino todo el excedente de valor producido
por una fuerza de trabajo calificada, por encima de los costos de su educacin,
y a veces parte de estos ltimos, se transforman en ganancia empresarial.
Desde el punto de vista terico, la ecuacin de equilibrio en esta

materia puede formularse de la siguiente manera: todos los costos
educacionales que recaen sobre la fuerza de trabajo y sus familias
incluyendo tanto las matrculas, mensualidades, aranceles, materiales y tiles,
y otros, como tambin los gastos de mantener a una mayor proporcin de la
poblacin estudiando durante un tiempo ms prolongado en proporcin al
tiempo de su trabajo activo debera reflejarse en mayores remuneraciones.
En cambio, todo el excedente, es decir, el mayor PIB por trabajador que
excede el costo de la calificacin de la fuerza de trabajo as considerada,
87
debera transformarse en ganancia empresarial. Ello en el supuesto casi nunca
realista que las remuneraciones realmente pagadas cubran completamente el
costo total de reproduccin de la fuerza de trabajo. La intervencin del
Estado, garantizando o no la gratuidad de la educacin en sus diferentes
niveles, slo ajusta los parmetros de esta ecuacin, sin modificar sus
trminos. Considerando as las cosas, el cobrar el costo de la educacin
superior parcial o ntegramente a los profesionales debera empujar al alza el
promedio de las remuneraciones de este sector, disminuyendo las ganancias
empresariales en la misma proporcin, con el agravante que el mecanismo de
crdito universitario establece gravmenes directos slo a algunos
profesionales, como se ha mencionado. En cambio, si el Estado subsidia la
educacin superior de la misma forma que lo hace en los otros niveles
educacionales, ello empujar hacia abajo las remuneraciones promedio de
este sector de la misma forma que lo hace con la fuerza de trabajo menos
calificada, y aumentar proporcionalmente las ganancias de las empresas que
se benefician con el mayor producto resultante de la mayor calificacin de la
fuerza de trabajo. El tema se traslada en este caso a la forma en que el Estado
recauda los recursos requeridos para financiar la educacin superior, siendo
el ptimo el que dicho gasto se financie con cargo a las mayores utilidades
obtenidas por las empresas en razn del aumento en la calificacin de la
fuerza de trabajo, es decir, con impuestos a las utilidades. De cualquier modo,
la distorsin econmica que introduce la gratuidad de la enseanza es mucho
menor al desequilibrio que significa el actual mecanismo de crdito
universitario, el cual como se ha mencionado, es por partida doble, en primer
lugar, empuja hacia arriba adicionalmente las remuneraciones de los
profesionales versus las de aquellos trabajadores que no tienen esta
calificacin y gozan de educacin gratuita en su mayor parte; en segundo
lugar, grava directamente con una suerte de impuesto las remuneraciones
slo de los profesionales de sectores medios que accedieron al crdito
universitario, mientras empuja hacia arriba el promedio de remuneraciones
de todos.
88
La Importancia de los Sistemas Pblicos a Nivel Internacional.
Si se aprecian los sistemas educacionales en los pases ms avanzados

del mundo, se puede verificar que prcticamente todos ellos tienen sistemas
de educacin pblicos ampliamente dominantes, si no nicos. En efecto, como
se aprecia en el cuadro siguiente, en los 31 pases listados por la OCDE, de 257
millones de alumnos matriculados en todos los niveles educacionales al 2004,
el 81% estudia en el sistema pblico, mientras que un 11% estudia en
establecimientos privados independientes, y slo un 7% en establecimientos
privados dependientes de los gobiernos, que pueden asimilarse a los
particulares subvencionados chilenos. Slo 2 pases pequeos pases de la
OCDE, Blgica y Holanda, presentan una proporcin superior a la mitad de
los alumnos en establecimientos privados, que en estos casos son
dependientes de iglesias y tiene un origen histrico muy antiguo y complejo.
Aparte de los mencionados, algunos pases tienen colegios privados
subvencionados, pero slo tres de ellos, Reino Unido, Australia, y Espaa,
alcanzan ms de un quinto de la matrcula total. En Chile, en cambio, el 52%
de los nios y jvenes estudian en establecimientos privados, y el 45% en
establecimientos privados subvencionados, y en la educacin superior la
proporcin de los privados es an mayor. Es decir, la privatizacin del
sistema chileno lo ha convertido en una rareza a nivel mundial, junto a
Blgica y Holanda, casos que se originan en antiguas querellas religiosas,
como se ha mencionado, y donde por lo dems no existen colegios privados
independientes.
89
Cuadro 16: Matrcula OCDE y Chile
Pas Pblica Privada Privada (1) Privada (2) # Alumnos
Canada 100% 0% 0% 0% 6.486.632
Turkey 98% 2% 0% 2% 16.737.358
Ireland 98% 2% 0% 2% 1.035.621
Greece 95% 5% 0% 5% 2.123.181
Slovak Republic 95% 5% 5% 0% 1.261.347
Iceland 95% 5% 5% 0% 94.069
Czech Republic 94% 6% 5% 1% 2.222.331
Finland 93% 7% 7% 0% 1.345.235
Sweden 93% 7% 7% 0% 2.451.814
Switzerland 91% 9% 4% 5% 1.483.945
Italy 91% 9% 0% 9% 11.023.696
Poland 90% 10% 0% 10% 9.836.615
Hungary 89% 11% 11% 0% 2.315.753
Norway 89% 11% 0% 0% 1.206.191
Luxembourg 89% 11% 5% 7% 85.841
Austria 89% 11% 11% 0% 1.669.018
Mexico 87% 13% 0% 13% 31.250.594
Germany 87% 13% 0% 0% 16.821.659
United States 84% 16% 0% 16% 73.510.310

90
New Zealand 83% 17% 15% 2% 1.239.890
Portugal 81% 19% 3% 16% 2.198.954
France 81% 19% 17% 3% 14.401.428
Denmark 74% 8% 8% 0% 1.377.411
Australia 73% 27% 27% 0% 5.937.758
Spain 72% 28% 20% 8% 8.864.819
Japan 69% 31% 0% 31% 22.494.922
Korea 63% 37% 11% 26% 11.595.637
United Kingdom 53% 47% 43% 4% 17.372.082
Chile (2005) 48% 52% 45% 7% 3.652.227
Belgium 43% 57% 57% 0% 2.732.428
Netherlands 21% 79% 79% 0% 3.613.916
Total OECD 81% 19% 7% 11% 248.407.663
OECD, data extracted on 2006/09/21 14:50 from OECD.Stat, Mineduc (Chile, nios y jvenes). NOTAS: (1)
Privada dependiente del gobierno. (2) Privada independiente.
En el caso chileno, adems de la abultada matrcula en establecimientos

privados, es la elevadsima proporcin del gasto educacional privado la que
constituye la principal distorsin del esquema educacional comparado con el
resto del mundo. Lo que muestran los datos esta distribucin en los pases de
la OCDE, en el cuadro que sigue, es sorprendente. En dichos pases, en
promedio, el gasto pblico representa el 88% del gasto educacional total, y el
92% en el caso de los 16 pases de la Unin Europea. An en Corea, que es el
pas con menor proporcin de gasto pblico en dicho conjunto, sta
representa el 60%. En Chile, en cambio el gasto pblico representa slo el
51.4% del gasto educacional total, segn la misma fuente.
91
Cuadro 17 : Financiamiento Pblico y Privado de la Educacin, OCDE
Fuentes
Otras Subsidios al
Fuentes Privadas Gasto
Pases institucione gasto privado
Pblicas netas de Familias
s privadas (menos)
Subsidios
Norway 98,4% 1,6% 1,6% 0,0%
Portugal 98,3% 1,7% 1,7% 0,0%
Finland 97,9% 2,1%
Sweden 97,1% 2,9% 0,1% 2,8%
Turkey 96,7% 3,3% 1,4% 1,8%
Denmark 95,5% 4,5% 4,5% 0,0%
Austria 94,5% 4,6% 2,5% 1,2% -0,9%
Greece 94,5% 5,5% 4,9% 0,6%
Belgium 94,2% 4,0% 4,9% -2,7% -1,8%
Ireland 93,0% 7,0% 6,6% 0,4%
Czech Republic 92,1% 7,9% 2,8% 5,1%
Italy 91,9% 7,2% 6,4% 0,0% -0,9%
Iceland 91,0% 9,0% 9,0% 0,0%
Hungary 90,8% 9,2% 3,4% 5,8%
Netherlands 90,4% 8,7% 5,8% 2,1% -0,9%
France 90,4% 8,1% 7,1% -0,4% -1,5%
Slovak Republic 90,2% 9,8% 7,3% 2,5%
Poland 89,4% 10,6% 10,6% 0,0%

92
Spain 88,6% 10,9% 10,5% -0,1% -0,5%
United Kingdom 84,0% 15,9% 13,9% 1,9% -0,1%
New Zealand 83,0% 17,0% 16,6% 0,5%
Germany 82,6% 17,4% 6,4% 11,0%
Mexico 81,3% 17,7% 18,5% -1,8% -1,0%
Canada2 77,4% 22,2% 10,4% 11,4% -0,4%
Japan 74,1% 25,9% 23,1% 2,8%
Australia 73,9% 25,8% 19,6% 6,1% -0,2%
United States 72,3% 27,7% 19,9% 7,8%
Korea 60,0% 39,1% 32,0% 6,2% -0,9%
OCDE promedio 88,0% 11,5% 9,3% 2,4% -0,5%
UE 19 promedio 92,0% 7,5% -0,5%
Chile 51,4% 48,1% 46,3% 1,2% -0,5%
Fuente: OCDE, Tabla B3-1 (www.oecd.org/edu/eag2006)
Esta distorsin afecta especialmente a la educacin superior, as como la

inversin en ciencia y tecnologa. La llamada focalizacin del reducido
gasto pblico en los niveles bsicos y medios gener un desequilibrio muy
perjudicial en el actual sistema educacional chileno, en perjuicio del nivel
superior. La focalizacin fue implantada junto con la reduccin del gasto
pblico, en nombre de la equidad, aludiendo a la reducida proporcin de
estudiantes en el nivel superior provenientes de sectores de ingresos medios y
bajos. Ello parece una burla si se considera que las polticas de quienes la
promovieron, incluyendo la brutal reduccin del gasto referida y los
esquemas privatizadores, resultaron en la ms escandalosa inequidad, hoy
ampliamente reconocida.
93
Durante el perodo desarrollista, en cambio, el Estado asumi que era
indispensable generar un desarrollo equilibrado en el sistema educacional,
desde sus inicios. Como lo formularon en su momento quienes fundaron en
Chile el modelo desarrollista, para alfabetizar y educar a los nios campesinos
se requeran buenos profesores, cuya formacin a su vez requera de
instituciones de educacin superior. Adicionalmente, se estimaba que el
desarrollo general del pas requera de una fuerte inversin en educacin
superior, ciencia y tecnologa.
Actualmente, en cambio, como se ha hecho notar, por cada estudiante

de educacin superior, el pas gasta la mitad que antes del golpe militar,
medido en moneda de similar valor. Por otra parte, si se comparan las
proporciones por niveles del gasto pblico educacional en Chile y en los
pases de la OCDE, se aprecia que mientras Chile destina al nivel terciario un
14% del gasto pblico educacional, el promedio de 31 pases de la OCDE, que
se muestran en el cuadro siguiente, destina a este nivel un 24,6% del mismo.
Como se muestra en el cuadro que sigue, los pases ms avanzados en esta
materia destinan porcentajes mayores, como por ejemplo, Canad, EE.UU.,
Corea y Finlandia, destinan respectivamente un 40%, 38,6%, 33,4% y 28,9%
del gasto pblico educacional al nivel terciario.
94
Cuadro 18 : OCDE, Distribucin del gasto educacional por niveles
Secundario, primario y Primario y

Pases Terciario Secundario No asignados
otros niveles otros niveles
Canada 40,0% 60,0%
United States 38,6% 61,4% 29,4% 32,1%
Korea 33,4% 61,3% 34,1% 27,2% 5,3%
Finland 28,9% 71,1% 41,9% 29,2%
Turkey 28,8% 71,2% 21,6% 49,6%
Greece 28,4% 66,7% 4,9%
Australia 27,7% 72,2% 0,1%
Japan 26,4% 66,1% 34,9% 31,2% 7,5%
Sweden 26,3% 73,7% 35,8% 37,9% 0,0%
Ireland 25,9% 72,6% 33,6% 39,0% 1,4%
Spain 25,5% 74,5% 38,5% 36,0%
Netherlands 25,2% 74,8% 38,1% 36,8%
Denmark 24,9% 72,3% 33,0% 39,3% 2,7%
Poland 24,0% 76,0% 36,2% 39,8%
Switzerland 23,6% 76,4%
Norway 22,9% 75,0% 38,7% 36,2% 2,1%
Czech Republic 22,7% 74,5% 49,0% 25,5% 2,8%
Germany 22,6% 75,3% 48,2% 27,1% 2,2%
New Zealand 22,2% 76,2% 42,2% 34,0% 1,6%

95
France 21,6% 77,9% 48,6% 29,3% 0,5%
Belgium 21,3% 76,6% 42,6% 34,0% 2,1%
Hungary 21,0% 79,0%
Austria 20,7% 79,3% 49,6% 29,7%
Italy 20,5% 79,5% 44,4% 35,0%
Slovak Republic 19,7% 76,9% 48,7% 28,2% 3,5%
Mexico 19,6% 77,7% 29,5% 48,2% 2,7%
Portugal 19,2% 77,4% 40,3% 37,1% 3,4%
United Kingdom 18,7% 81,3% 50,3% 31,0%
Iceland 14,5% 76,4% 31,2% 45,2% 9,1%
31 pases OCDE 24,6% 73,6% 37,6% 35,9% 1,8%
Chile 14,4% 84,1% 20,0% 64,2% 1,5%
Fuente: data extracted on 2006/09/24 10:25 from OECD.Stat, MINEDUC. Dato OCDE: Promedio Simple.
Disminucin de remuneraciones del magisterio.
El magisterio ha sido el sector ms afectado por el desmantelamiento de

la educacin pblica. La profesin docente se haba venido desarrollando a lo
largo de un siglo, en un marco de acelerado crecimiento, estabilidad laboral,
remuneraciones y perfeccionamiento creciente, especialmente, a partir de los
aos 1960, y culminando a principios de los aos 1970. Ello se interrumpi
bruscamente con el golpe militar. En sus secuelas, el magisterio fue uno de los
grupos laborales mas afectados, especialmente por la fuerte rebaja en sus
remuneraciones y de sus jubilaciones, y el deterioro de sus condiciones
laborales, as como su formacin acadmica, aparte de la represin, que fue
especialmente dura en contra el profesorado y acadmicos. A pesar de los
96
esfuerzos realizados al respecto por los gobiernos democrticos, el magisterio
dista mucho de recuperar sus condiciones laborales de hace tres dcadas.
La evolucin de sus remuneraciones, son un buen indicador de las

aseveraciones anteriores. Como se muestra en los cuadros siguientes, las
remuneraciones del magisterio venan creciendo a la tasa muy rpida de 8,2%
anual promedio durante la dcada de 1960, incluso por encima del aumento
general de remuneraciones en el perodo, que alcanz a 7,6% anual en esos
aos, en trminos reales. Debe considerarse que este ltimo ndice est
determinado por la fuerte movilidad social del perodo, que afect
especialmente a la masa campesina. En el caso del magisterio, en estos aos se
producen cambios muy importantes, como el paso de la escuela normal a la
profesin docente de nivel universitario, y la duplicacin de la jornada
escolar, lo cual signific un extraordinario aumento en la demanda de horas
docentes. En 1972, el magisterio realiz una negociacin muy favorable, el lo
cual logr importantes conquistas laborales, y un significativo incremento de
sus remuneraciones reales, nuevamente muy por encima del promedio
general. Despus del golpe militar, en cambio, las remuneraciones reales del
magisterio fueron las ms afectadas por la rebaja general que afectase
entonces a toda la fuerza de trabajo. En el caso del magisterio, aparte de la
falsificacin del IPC entre octubre y diciembre de 1973, que rebaj seriamente
las remuneraciones generales6, se vio afectado adicionalmente en esos aos,
por su incorporacin a la escala nica de remuneraciones y la prdida de los
trienios, entre otros beneficios. El resultado es que sus remuneraciones se
reducen nada menos que en tres cuartas partes, mucho ms que las
remuneraciones generales, las cuales bajan aproximadamente a la mitad. Es
as que mientras el promedio de los trabajadores pierde entones
prcticamente todo lo ganado durante la dcada precedente, el magisterio
queda en una situacin an ms desmedrada. Por otra parte, mientras las
6
Es bien sabido que entre octubre y diciembre de 1973, la dictadura empalm la serie de inflacin
del Instituto Nacional de Estadsticas, INE, con la que vena calculando la Universidad de Chile.
Calcul el aumento de precios de esos meses en base a la serie de la U Chile que reflej una
inflacin mucho menor, puesto vena estimando una inflacin mayor que la oficial en los meses
precedentes -, y agreg esa variacin a la serie de aumento de precios del INE. El resultado es que
se reconoci ms o menos la mitad de la inflacin real que afect a la serie de precios oficial del
INE. El reajuste de remuneraciones de esos meses se calcul entonces en base a la (menor)
inflacin resultante, con la consecuencia de una baja muy significativa en el nivel general de
remuneraciones reales (CENDA - Colegio de Profesores 2002).
97
remuneraciones del conjunto de los trabajadores se recuperan parcialmente
hacia 1990 hasta alcanzar aproximadamente tres cuartas partes de su nivel
previo al golpe, las remuneraciones del magisterio se mantienen en su
mnimo nivel durante toda la dictadura.
Los gobiernos democrticos han hecho esfuerzos significativos por

recuperar las remuneraciones del magisterio, especialmente durante la
dcada de 1990. Es as que entre 1990 y 2000, stas se recuperaron a una tasas
de 9% anual, muy por encima de las remuneraciones generales, que crecieron
a un 3,7% promedio. Durante el gobierno de Lagos, sin embargo, el ritmo de
recuperacin de las remuneraciones del magisterio se fren bruscamente a
2,1% promedio anual sin embargo todava levemente por encima del
incremento general de remuneraciones, que se redujo a 1,6% anual.
De este modo, si se compara la remuneracin promedio del

profesorado, considerado una jornada semanal promedio comparable de 36,9
horas realizada en una combinacin de 65% en enseanza bsica y 35% en
enseanza media, ganaba $862.520 al mes en 1971, y lleg a ganar $973.817 en
1972, lo que se haba reducido a $241.516 en 1990, y se ha recuperado a
$636.693 el 2005, todo expresado en moneda de este ltimo ao. Expresado
como ndice, el nivel actual de remuneraciones del magisterio alcanzaba a
73,8% el 2005, mientras el nivel general de remuneraciones haba llegado a
116,2, en ambos casos considerando una base 100 en 1971.
98
Cuadro 19: Remuneraciones reales (corregidas por inflacin), 1960-2005
ndice
ndice General de
Remuneraciones Remuneracin Promedio
Aos Sueldos y Salarios
Magisterio Magisterio (*)
(1971=100)
(1971=100)
1960 44,6% 42,1% 362.923
1971 100,0% 100,0% 862.520
1972 102,7% 112,9% 973.817
1975 49,9% 28,3% 244.222
1990 74,3% 28,0% 241.516
2000 107,1% 66,6% 574.361
2005 116,2% 73,8% 636.693
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA. (*) Jornada 36.9 hrs., 20 aos serv., 65% Ed. Bs-35%Ed.Media. $
Dic 2005.
99
Cuadro 20: Variacin remuneraciones reales, 1960-2005
ndice
ndice General de
Remuneraciones Remuneracin Promedio
Perodos Sueldos y Salarios
Magisterio Magisterio (*)
(1971=100)
(1971=100)
1960-71 7,6% 8,2% 8,2%
1971-72 2,7% 12,9% 12,9%
1972-75 (*) -51,4% -74,9% -74,9%
1975-90 2,7% -0,1% -0,1%
90-2000 3,7% 9,0% 9,0%
2000-05 1,6% 2,1% 2,1%
Fuentes: Mineduc, PUC, INE, CENDA (*) Disminucin total 1972-1975. (*) Jornada 36.9 hrs., 20 aos serv.,
65% Ed. Bs-35% Ed.Media. $ Dic 2005.
La situacin de remuneraciones del magisterio arriba descrita ha sido

confirmada por una investigacin entre cuyos autores se encuentra la actual
Subsecretaria de Educacin, que comparan stas con las de otros
profesionales de similar calificacin. Dicho estudio ha concluido que el nivel
de las primeras es significativamente inferior a las segundas, particularmente
en el caso de los hombres. En el caso de las mujeres, en cambio, dicha
diferencia es menor, lo que el referido trabajo ha explicado por el hecho que la
discriminacin salarial de gnero es menor en la administracin pblica, a la
cual estn adscritas al menos la mitad de las maestras. Por otra parte, dado
que ms de dos tercios del magisterio son mujeres, cifra muy superior al
promedio general del pas, ello acerca el promedio de rentas del magisterio al
promedio general con similar calificacin.
Es necesario destacar tres aspectos adicionales que dicen relacin con

las remuneraciones del magisterio. Por una parte, la escala de las mismas se
ha estrechado mucho entre los salarios de entrada y los que obtienen los
profesionales de mayor experiencia y calificacin, es actualmente la ms
100
estrecha segn estndares internacionales. Dicha deformacin se gener
durante los aos 1990, a consecuencia que los importantes reajustes de
entonces se focalizaron principalmente en el ingreso mnimo docente, el que
aument significativamente por encima del promedio general de
remuneraciones. De esta manera, las remuneraciones del profesorado que
recin ingresa son hoy da superiores a las de principios de los aos 1970, en
cambio, el mayor deterioro en relacin a aquellas lo experimentan las
remuneraciones del profesorado ms antiguo. Cabe destacar asimismo que el
status laboral del magisterio es hoy da muy ambiguo. Por una parte, la mitad
del magisterio que trabaja todava en establecimientos pblicos tiene un
contrato que tericamente se asimila al cdigo del trabajo. Sin embargo, la
resistencia del Colegio de Profesores ha permitido mantener algunas
condiciones de su antiguo status de funcionarios del servicio civil del Estado,
las que quedaron consagradas en el Estatuto Docente. Por otra parte, la otra
mitad del magisterio que trabaja en establecimientos privados se haya sujeto
al Cdigo del Trabajo, sin embargo, la mayor parte de ellos recibe
determinadas bonificaciones que son acordadas en la negociacin nacional del
gremio, y todos ellos estn sujetos a otros aspectos del estatuto docente, como
el ingreso mnimo docente, todo ello financiado con recursos pblicos, a
travs de incrementos especficos de la subvencin escolar con este objetivo.
Todo ello genera una relacin laboral muy distorsionada, que no se
corresponde ni con la carrera docente, propia del servicio pblico, a la cual
aspira el magisterio, ni tampoco con el cdigo del trabajo normal.
Adicionalmente, existen condiciones laborales diferentes en los colegios
pblicos y los privados, aunque todos reciben idntica subvencin. Todo ello
genera fuertes tensiones. Finalmente, cabe sealar que el magisterio se
encuentra entre los sectores ms afectados por el dao previsional. Hay al
menos en dos categoras de profesores que sufren este problema, por una
parte aquellos que estn afiliados a las AFP, y por otra aquellos que jubilaron
por el INP con anterioridad a la denominada ley Foxley de 1993, que
restableci las remuneraciones totales como base para el clculo de las
pensiones. Ambos grupos estn percibiendo jubilaciones sustancialmente
inferiores a las de sus colegas jubilados por el INP con posterioridad a la
referida ley. El resultado es que no pueden jubilar, aunque hayan cumplido la
edad de jubilar. Ello tiene efectos asimismo sobre la edad promedio del
magisterio, que es relativamente elevada.
101
La reconstruccin del sistema nacional de educacin pblica.
Se argumenta en favor de una nueva institucionalidad que permita al

Estado reasumir plenamente la responsabilidad de reconstruir el sistema de
educacin pblico, en base a un plan nacional, al cual se destinen los recursos
humanos y materiales requeridos, que supere el desmantelamiento aludido y
se proponga en plazo breve dotar al conjunto del pas y especialmente a los
sectores que ms lo necesitan de los establecimientos pblicos de excelencia
que requiere para garantizar con equidad una educacin de calidad. Dicho
plan puede ser elaborado y controlado en forma democrtica, con amplia
participacin de todas las instancias descentralizadas del Estado, en especial
las Municipalidades, as como los usuarios, funcionarios y ciudadana en
general. La nueva institucionalidad propuesta se apoya sobre el conjunto de
lo disponible, tambin lo construido por la industria educacional privada. Es
posible incorporar plenamente al sistema de educacin pblica al conjunto de
los establecimientos de propiedad del Estado, as como buena parte de
aquellos que fueron creados en base al subsidio estatal, para los que se puede
definir un estatuto especial. Por otra parte, se sugiere que el nuevo marco
regulatorio permita canalizar debidamente los aportes del conjunto de los
establecimientos educacionales que permanezcan en el sector privado, parte
de los cuales puede continuar recibiendo subsidios. La nueva
institucionalidad educacional requiere ser refrendada mediante cambios a la
constitucin y las leyes respectivas, tras la derogacin de la LOCE. Se trata de
una gran reforma del Estado, equivalente a la realizada recientemente con el
Poder Judicial, y debe contar con el respaldo sostenido de todos los sectores.
Parece el camino ms directo y eficaz para solucionar la crisis actual y
encaminar el pas en la modernidad, como lo fue en el siglo pasado para
superar el subdesarrollo.
El debate en el Consejo Asesor Presidencial de Educacin, reflejado de

alguna manera en el informe final, ha recogido el dilema fundamental: si se
enfatiza la reconstruccin de un sistema pblico moderno, o se dejan las cosas
ms o menos como estn ahora, perfeccionndolas. Algunos sostienen la
conveniencia de mantener el sistema actual de provisin educacional pblico-
privada, basada en un esquema general en que el Estado financia y regula por
igual a los proveedores de uno y otro sector. Esa es precisamente la esencia
102
del modelo LOCE, aunque, desde luego quienes sustentan esta posicin
sugieren perfeccionarlo en trminos de mejorar la capacidad de regulacin,
aumentar el financiamiento, especialmente a los alumnos de menores
recursos. Por otra parte, un consenso mayoritario en el Consejo avanz en la
direccin de constatar la crisis educacional, el carcter segregado y
discriminador del actual esquema, su falta de calidad general, la necesidad de
establecer un marco regulatorio que tenga la legitimidad de la cual carece el
actual, instituir el derecho fundamental a una educacin gratuita de calidad, y
muy especialmente en que el Estado debe hacer especiales esfuerzos por
proveer una educacin estatal e ntegramente gratuita que se constituya en el
paradigma de calidad, como la mejor garanta del derecho referido.
Existe consenso unnime que el Estado debe garantizar una educacin

de calidad y gratuita para todos, al menos en los niveles no terciarios. Sin
embargo, existe la legtima pregunta acerca de si para proveer educacin
obligatoria la estructura de servicio pblico, basado en profesores-
funcionarios, puede resultar ms eficiente que empresas privadas, basadas en
trabajo asalariado regular, operando en el mercado. La experiencia indica que
las respuestas ideologizadas a esta pregunta las que resultan usualmente en
soluciones nicas aplicables en cualquier circunstancia- no son las ms
adecuadas. Entre otras cosas, porque se trata de asuntos que cambian con el
tiempo. Se ha recordado ms arriba, como el Estado tuvo que asumir
directamente una serie de actividades productivas en el pasado sencillamente
porque no existan en la estructura social los actores sociales capaces de
realizarlas por si mismos. Sin embargo, y como fruto en parte importante de
la misma accin del Estado desarrollista, hacia finales del siglo haban
madurado los actores referidos, principalmente el empresariado moderno y
su base indispensable, el asalariado masivo. En definitiva se haban sentado
las bases para la constitucin de un mercado moderno, que en Chile como en
todos los pases ha sido principalmente una construccin institucional. Ello
gener la posibilidad Estado pudiese en lo sucesivo descansar en la iniciativa
privada para muchas de las funciones productivas que tuvo que asumir
directamente durante el perodo desarrollista. De esta manera, nada menos
que el moderno mercado chileno, especialmente el actor asalariado que
constituye su base esencial, es una construccin institucional del Estado, y
ms precisamente, la herencia principal del sistema nacional de educacin
pblica. Sin embargo, de ah no parece desprenderse que haya sido acertada
103
la intervencin social del Estado durante las ltimas dcadas, en uno de los
ms audaces y masivos intentos de ingeniera socio-econmica que haya
vivido el pas, destinado a crear por la fuerza un mercado educacional all
donde ste no exista. En lugar de la revolucin prometida, el experimento
termin muy parecido a los intentos contemporneos de privatizar la
previsin y la salud, es decir, creando servicios privados diferenciados, que en
definitiva han beneficiado al quinto de mayores ingresos de la poblacin, con
suerte, y con serios problemas an para este segmento. Mientras tanto, se han
deteriorado seriamente los servicios para la gran mayora de la poblacin.
En cambio, las sociedades y mercados mas desarrollados han

demostrado que la milenaria institucin del servicio pblico contina siendo
la mejor alternativa para organizar determinadas actividades, al menos en la
actual etapa histrica. Sobran ejemplos al respecto, desde la defensa y
conformacin de los ejrcitos hasta el transporte pblico. En el caso de la
administracin de justicia, como se ha mencionado, incluso Chile
recientemente ha decidido en el marco de una gran unanimidad poltica
generar un servicio pblico moderno de alta calidad, basado en funcionarios
pblicos. La experiencia de todos los grandes pases del mundo desarrollado,
indica asimismo la superioridad de los servicios pblicos en los servicios
sociales principales, especialmente educacin, salud y previsin. De esta
manera, la idea que el Estado tenga un sistema nacional de educacin pblica
conformado como un servicio pblico moderno y bien organizado, segn las
mejores prcticas internacionales al respecto- no constituye una aoranza de
socialistas anticuados, ni el non plus ultra de tecncratas seguidores de
escuelas econmicas extremistas, ni es tampoco un experimento irresponsable
que no tenga precedentes. Muy por el contrario, se trata de una idea avalada
por una experiencia exitosa y ms que centenaria en todos los pases del
mundo, pero asimismo en Chile. Como se ha visto, un esquema de esta
naturaleza permiti el desarrollo de la educacin a ritmos que no han sido
igualados posteriormente y con una cobertura que alcanz hasta el ms
remoto de los rincones del pas.
En el pas, la idea de reconstruir el sistema nacional de educacin

pblico cuenta con la simpata de importantes sectores sociales, entre ellos el
estudiantado y el profesorado, as como tambin de personeros de todo el
104
espectro poltico. En la opinin pblica, la idea que el Ministerio de
Educacin se haga cargo nuevamente de los colegios y liceos cuenta con la
adhesin del 77% de la poblacin, segn encuestas recientes del Centro de
Estudios Pblicos, institucin a quin nadie puede acusar de estatista. Por
otra parte, parece difcil negar evidencia de la responsabilidad del esquema
actual en el desmantelamiento del sistema pblico construido a lo largo de un
siglo y la crisis actual de la educacin. Lo que ha fracasado es el intento de
mejorar la educacin privatizndola, y no tiene ningn sentido intentar
resolver la crisis con ms de lo mismo. Por el contrario, la propuesta de
reconstruir el sistema nacional de educacin pblica como direccin principal
para superar la actual crisis parece una idea sensata, razonable, casi de
sentido comn. En lo que sigue, se presentan algunos elementos de un posible
programa que puede lograr este objetivo, a partir de la situacin actual.
Lo principal es que el Estado recupere en propiedad lo que le

pertenece.
El Estado puede reasumir plenamente la propiedad de los

establecimientos que le pertenecen, en todos los niveles, y organizarlos como
un servicio publico nacional, moderno, de alta calidad, cuya una estructura
combine armnicamente aspectos centralizados y descentralizados, de
acuerdo a las mejores prcticas internacionales actuales al respecto. El mismo
puede contemplar en el nivel apropiado la plena participacin en su gestin
de cada una de las instituciones democrticas descentralizadas del Estado,
especialmente las municipalidades, as como de los usuarios y funcionarios
del sistema.
La principal distorsin de la LOCE, consiste asumir que todos los

establecimientos educacionales son manejados por entes que asimila a la
denominacin no precisamente elegante de sostenedores, que oculta el
hecho esencial que la mitad de los mismos pertenece al Estado. Tal
asimilacin desde luego no es casual, sino obedece al propsito explcito de
obligar al Estado a tratar por igual a todos los colegios que financia. Al menos,
impedirle que pueda privilegiar aquellos que le pertenecen, a riesgo de
someter a los privados a una competencia desleal, como se ha mencionado.
Por cierto, se pasa por alto que nada obliga a los sostenedores privados a
hacer lo mismo. Muy por el contrario, mientras se amarra de manos al Estado
105
en relacin con sus propios establecimientos una ex Subsecretaria de
Educacin Superior declar hace algn tiempo que el Estado forzaba a sus
universidades a competir con las privadas con una mano atada a la
espalda-, se estimula y subsidia generosamente que los privados desarrollen
los suyos al mximo. De la misma manera, la principal confusin del concepto
educacin pblica en boga es que, tras una aparente neutralidad, dicha
acepcin del trmino est profundamente sesgada a favor del sector privado y
en contra del pblico. Actualmente se concibe como pblica toda la
educacin financiada por el Estado, lo que constituye una seria distorsin de
la realidad, puesto que evidentemente no es lo mismo una escuela pblica
que un colegio privado que recibe subvencin, y el ponerlos en un mismo
plano menoscaba la responsabilidad del Estado para con sus propios
establecimientos. Tradicionalmente, la educacin pblica estuvo identificada
con el sistema nacional integrado de instituciones educacionales del Estado y
as lo entiende todava el sentido comn de la ciudadana, que no est
equivocada en ello. Difcilmente puede considerarse equilibrada una
concepcin de educacin pblica que no toma en cuenta debidamente el
hecho esencial que la mitad de los establecimientos educacionales pertenecen
al Estado.
Toda la distorsin del actual sistema educacional se deriva

principalmente de esta confusin, que no es la nica, ciertamente, pero s la
determinante, y por lo tanto aquella sobre la cual la reforma puede incidir con
mxima eficacia. Para superar la crisis, en primer lugar se deber corregir el
sesgo anotado y el Estado asumir en propiedad el sistema educacin pblico,
que si bien deteriorado, constituye todava, de lejos, la principal fortaleza con
que cuenta el pas para mejorar la educacin.
Lo ms adecuado es restituir en plenitud al magisterio su

condicin de servidores pblicos.
Parece conveniente restituir en forma plena al profesorado del sistema

pblico su condicin de funcionarios del servicio civil del Estado, con su
estatuto correspondiente. Se puede establecer una carrera profesional basada
en un proceso de formacin inicial a la cual se restablezcan los parmetros de
calidad requeridos, y un proceso de perfeccionamiento continuado. Establecer
106
un cronograma que permita recuperar en un plazo breve el valor de las
remuneraciones del magisterio a sus niveles previos al golpe de Estado, en
condiciones similares a la evolucin de las remuneraciones del resto de los
trabajadores del pas. Como se argumenta ms abajo, es necesario que la
reforma en curso aborde y repare adecuadamente el dao previsional que
afecta al magisterio al menos en dos categoras: por una parte aquellos que
estn afiliados a las AFP, y por otra aquellos que jubilaron por el INP con
anterioridad a 1993. Ambos grupos estn percibiendo jubilaciones
sustancialmente inferiores a las de sus colegas jubilados por el INP con
posterioridad a dicho ao.
La propuesta anterior considera, desde luego, al profesorado que

trabaja en los establecimientos de propiedad pblica, pero asimismo puede
incluir a algunos de aquellos que actualmente son particulares
subvencionados, y que se incorporen al sistema pblico en la modalidad
mixta referida ms abajo. El Estado puede contratar directamente a buena
parte el profesorado que financia mediante subvenciones. El Estatuto docente
puede ser restablecido como una modalidad especial del estatuto
administrativo, como existi hasta unas dcadas atrs, de modo de asegurar
las condiciones particulares de la carrera docente en el marco de la carrera
funcionaria en general. Por los mismos argumentos que se esgrimen a
continuacin en favor de restablecer su condicin de funcionarios al
magisterio de los del sistema pblico, no parece en cambio adecuado hacerlo
con el profesorado de los establecimientos que permanezca en el sector
particular en su nueva definicin indicada ms abajo-, aunque los mismos
reciban algn tipo de financiamiento estatal.
Existen en Chile todava, arraigados e irracionales prejuicios en contra

del servicio civil del Estado, particularmente en la elite empresarial, as como
en la academia y cuadros tcnicos de la administracin superior del Estado,
pero tambin en muchos dirigentes y partidos polticos, as como en sectores
de la poblacin, influidos por la sostenida campaa de los medios de
comunicacin que los difunden constantemente. La situacin de Chile en este
aspecto es muy distorsionada, en relacin al resto del mundo, en particular a
los pases ms desarrollados, pero asimismo respecto de los principales pases
de Amrica Latina, donde las propias elites, empresariales, polticas,
profesionales, as como el conjunto de la poblacin, apoyan Estados fuertes y
107
bien constituidos. Ello obedece principalmente a razones histricas,
originadas en el golpe militar de 1973, a las cuales hace referencia en otras
partes de este texto. Adicionalmente, en el curso de las ltimas dcadas
tuvieron amplsima difusin en el pas teoras como la llamada tercera va,
que propugnaban introducir mecanismos de mercado en la administracin
pblica, bajo la idea central que el Estado era una suerte de empresa
proveedora de servicios, y los ciudadanos sus consumidores. La conjuncin
de estos factores ha resultado en un severo deterioro del servicio civil del
Estado en su conjunto, el que tambin se ha visto sometido a un continuado
desmantelamiento a lo largo de tres dcadas, que fuera brutal y deliberado
durante la dictadura, pero continu de modo ms velado y relativo en aos
siguientes. Existe una necesidad urgentsima de abordar la reconstruccin del
servicio civil en su conjunto.
Las tendencias ms actuales en ciencias polticas por ejemplo, las que

expone Ezra Suleiman, director de la Escuela de Polticas Pblicas de la
Universidad de Princeton en su reciente libro Desmantelando los Estados
Democrticos- apuntan a corregir estas distorsiones, bajo la premisa que
cualquier Estado democrtico requiere un servicio civil profesional, del
tamao adecuado, altamente calificado, independiente de los gobiernos de
turno, con carreras de por vida, remuneraciones y jubilaciones adecuadas, y
una acendrada tica de servicio. Algo as logr construir el pas hasta 1973 y
constituy la base de su avance hacia la modernidad, y parece el momento de
reiniciar su reconstruccin. El funcionariado pblico civil como asimismo los
funcionarios uniformados- han demostrado ser uno de los contingentes ms
relevantes en la construccin de los modernos Estados. Existe una correlacin
necesaria entre el desarrollo econmico y social y el fortalecimiento del
servicio civil del Estado, en nmero, nivel profesional, status social y
responsabilidad general sobre los asuntos pblicos. Desde luego, su carcter
trasciende los gobiernos, cuya funcin es dirigirlos.
El principal aliado del proceso de reconstruccin del sistema nacional

de educacin pblica es precisamente el magisterio. Son equivocadas las
opiniones que consideran a este gremio como un obstculo, y buscan
desmembrarlo diseminando sus cuadros en cientos de administraciones
municipales y miles de establecimientos privados. En el caso chileno existen
108
ejemplos de gran significacin, que demuestran que, en el marco de un
proceso de desarrollo de las instituciones respectivas lo que es muy diferente
cuando se percibe que la poltica oficial tiende a desmantelarlas-, es posible
establecer una alianza duradera con el personal contratado por el sector
pblico, tanto funcionarios propiamente tales como asimismo empleados en
empresas del Estado, que permite impulsar reformas de gran significacin.
Los casos recientes ms destacados son la reforma del poder judicial, y la
reconversin de CODELCO. En el caso de la reforma educacional, el
magisterio, as como los funcionarios acadmicos y no acadmicos de las
universidades pblicas, constituyen la base principal sobre la cual se puede
construir un servicio pblico moderno y de alta eficacia, para resolver la crisis
actual. No cabe duda que en el marco de un proceso de acelerado desarrollo
del mismo, el magisterio y los acadmicos estarn llanos a aceptar y apoyar
las severas medidas de reorganizacin que necesariamente deber acompaar
un cambio tan profundo como ste.
El Estado puede reasumir la gestin docente de todo lo que

financia completamente.
Como norma general, el Estado puede asumir la responsabilidad de la

gestin docente, del conjunto de los establecimientos que financia
completamente, incorporndolos plenamente al sistema de educacin pblica
y al respectivo plan nacional de reconstruccin y desarrollo. Al mismo
tiempo, sin embargo, se puede establecer un sistema de concesiones para los
servicios no propiamente docentes de los mismos, incluyendo el arriendo y
mantenimiento de inmuebles, los cuales pueden ser contratados con los
actuales propietarios de dichos establecimientos u otros proveedores
privados. Se puede establecer de esta manera una modalidad mixta de
establecimiento educacional pblico, en la cual los aspectos propiamente
docentes sean gestionados por el Estado, y otros servicios puedan ser
concesionados a empresas privadas, las cuales pueden mantener un amplio
espacio de operacin en el nuevo sistema pblico as definido. Todos los
establecimientos pueden acceder a este tipo de modalidad, previndose que
establezcan mecanismos de transicin adecuados, as como de compensacin,
que atiendan los intereses legtimos de los propietarios de establecimientos
afectados por el cambio.
109
Actualmente, y estimulada por los subsidios estatales, se ha creado una
amplia industria educacional privada con fines comerciales. En parte no
menor, sin embargo, el negocio de los propietarios de establecimientos
educacionales no dice relacin con el giro docente propiamente tal, sino con el
negocio inmobiliario que resulta de los requerimientos del primero, de contar
con locales adecuados. Esto se verifica en todos los niveles educacionales,
tambin en las universidades privadas, las cuales legalmente no pueden tener
fines de lucro, lo que no est excluido para las sociedades inmobiliarias
relacionadas, que son propietarias de sus locales. Ello no es algo en si mismo
negativo, muy por el contrario, ha permitido allegar alguna cantidad de
inversin privada no menor, al menos en el caso de las universidades
privadas, puesto que en los colegios subvencionados una buena parte, si no la
mayor parte, de los recursos destinados a construccin de locales han sido
aportados asimismo por el Estado. Existen otros servicios anexos a la docencia
los cuales aportan asimismo algn valor agregado al negocio, sin embargo, el
principal rubro de negocios parece ser el inmobiliario. La gestin docente
misma, en cambio, no presenta una tasa de retorno elevada, especialmente si
se pagan remuneraciones equivalentes a las establecidas en el Estatuto
docente, que son las utilizadas para calcular las subvenciones, y se cumplen
las normas de alumnos por profesor. De esta manera, en la medida que se les
reserve la continuidad del negocio inmobiliario, muchas empresas
comerciales que han entrado al negocio de la educacin no deberan presentar
reparos mayores a que el Estado asuma directamente la gestin docente de los
establecimientos, incorporndolos plenamente al sistema pblico. Un sistema
de concesiones bien definido, en lo cual el Estado ha adquirido considerable
experiencia en Obras Pblicas, puede permitir ampliar considerablemente
este negocio, si se incorporan al mismo sistema el conjunto de los
establecimientos pblicos. Por ejemplo, es sabido que los principales liceos
pblicos del pas, el Instituto Nacional y el Liceo 1 de Nias, no han podido
entrar al sistema de JEC porque la inversin requerida en locales es muy
elevada, y se ha dado prioridad a otros colegios. Un sistema de concesiones
bien establecido puede resolver fcilmente este tema, puesto que sin duda
habra mucho inters privado en el negocio de dotar a estos liceos pblicos
emblemticos de la infraestructura adecuada para su nueva etapa de
desarrollo. La concesin de una serie de otros servicios anexos a la docencia
puede constituir negocios interesantes, asimismo, en la medida que se les
110
otorgue una escala adecuada, lo que el sistema pblico est en condiciones de
hacer.
La transicin requiere ser bien manejada, de modo de no afectar

intereses legtimos de los actuales sostenedores privados. Hay que
considerar que la cifra de negocios involucrada es considerable, al 2003
representaba 604.015 millones de pesos en subvenciones a colegios privados,
excluyendo educacin superior. Esa cifra de negocios es ms elevada, por
ejemplo, de la que cobran las AFP y sus compaas de seguros coligadas por
concepto de comisiones, y que se tratan ms adelante. Si bien el grueso de la
subvencin est destinada a remuneraciones docentes, las que en un esquema
como el propuesto seran absorbidas por el Estado, parece importante calcular
el negocio de concesiones de modo que las rentabilidad de las empresas
involucradas en el negocio no se vea afectada sensiblemente por el cambio. Lo
principal parece ser dejar muy en claro que el objetivo de la reforma es
mejorar la calidad de la educacin, y no atentar contra empresas privadas que
actualmente operan en dicho mercado. De esta manera, la experiencia de
incorporacin de empresas comerciales al negocio de la educacin, adquirida
en las dcadas recientes, puede canalizarse positivamente hacia aquellos
aspectos en los cuales el mercado efectivamente puede proveer servicios de
calidad a costos inferiores que un servicio organizado en base a funcionarios
pblicos. El funcionariado pblico se puede reservar exclusivamente al
personal docente y acadmico, y directivo, del sistema, en todos sus niveles.
Se puede establecer una transicin adecuada la experiencia de CODELCO es
muy buena en este aspecto- para la concesin de servicios actualmente
brindados por personal funcionario en los actuales establecimientos pblicos,
especialmente las universidades, de modo que el proceso no signifique una
amenaza para stos. Desde otro ngulo, parece indiscutible que la calidad del
sistema educacional y su homogeneidad a lo largo del territorio y
especialmente con relacin a la geografa social del pas, resultaran muy
beneficiadas del hecho de organizar todo el sistema como un conjunto,
sometido a las mismas normas y parmetros, y con posibilidades de asignar
recursos en forma flexible al interior del sistema, destinndolos all donde
sean ms necesarios. Ello se hace posible al reasumir el Estado directamente la
gestin docente del conjunto de sistema.
111
Es conveniente continuar apoyando ampliamente la educacin
particular que lo amerite.
Sin perjuicio de lo anterior, el Estado puede mantener su poltica

tradicional de apoyar financieramente a las instituciones educacionales
particulares sin fines de lucro que lo ameriten. Es posible establecer un
proceso de seleccin estricto y transparente, al cual puedan acceder las
instituciones beneficiarias de estos aportes, en todos los niveles educacionales.
El mismo puede extender a todos los niveles educacionales la experiencia
consagrada por las universidades particulares del Consejo de Rectores a lo
largo de varias dcadas.
La educacin particular tiene en Chile una larga tradicin, en todos los

niveles y ha representado un aporte muy significativo a la formacin de
generaciones. En muchos casos, ella ha sido impartida por instituciones que
tienen una tradicin ms que centenaria en la materia, y que aportan
particularidades importantes, tanto en aspectos propiamente docentes, como
asimismo en otros mbitos, como orientaciones religiosas, filosficas,
nacionales, y otras. Usualmente, las mejores iniciativas educacionales
particulares son aquellas abordadas por instituciones sin fines de lucro, sin
embargo, en otros casos, ellas han resultado de la iniciativa de personas que
han dedicado su vida a la docencia, y han logrado crear instituciones de alta
calidad, que funcionan como empresas privadas. Tradicionalmente, el Estado
ha apoyado a las instituciones de educacin particular con recursos
financieros. El caso ms significativo es el de las universidades particulares
del Consejo de Rectores, a las cuales la reforma de 1968 consagr un status
semi-pblico, y les garantiz un financiamiento estatal significativo, regular y
creciente.
Por lo general, la educacin particular de calidad ha estado reservada a

las elites de altos ingresos, y ha sido financiada por stas mediante el pago de
aranceles, que en muchos casos son elevados. Adicionalmente, el pas se ha
nutrido del extraordinario aporte de algunas obras educacionales privadas de
muy larga trayectoria, las que han venido ofreciendo alternativas de alta
calidad para estudiantes de sectores de ingresos medios y bajos. Entre stas
destacan iniciativas ligadas a instituciones religiosas y similares, pero tambin
112
obras de beneficencia. El fuerte estmulo representado por los subsidios
educacionales otorgados en dcadas recientes, ha permitido que muchas
instituciones de educacin particular extiendan su mbito de accin hacia
otros sectores sociales, lo que es muy positivo. Igualmente, algunas de las
empresas que entraron al negocio de la educacin han logrado constituir
colegios de buena calidad, al amparo de las subvenciones. Usualmente las
mejores instituciones de educacin particular surgidas al amparo de las
subvenciones, son aquellas que complementan los ingresos mediante el
financiamiento compartido y puede suponerse que las mejores escuelas
particulares subvencionadas en buena medida coinciden con aquellas que
reciben una mayor proporcin de sus ingresos por financiamiento
compartido. Como se ha mostrado ms arriba, menos de un 6% de las
escuelas particulares subvencionadas, que concentran a cerca de un cuarto del
alumnado de este sector, perciben el 50% del financiamiento compartido,
fuente que en su caso representa un monto que se aproxima al de la
subvencin estatal. Es muy probable que instituciones como las sealadas
quieran optar por mantener su condicin particular, en lugar de pasar al
sistema pblico. En caso de mantener el nivel actual de subvenciones
estatales, estas escuelas estaran en condiciones de hacerlo, sin mayores
problemas, puesto que ya las familias de sus alumnos ya aportan una parte
sustantiva de sus ingresos.
De esta forma, puede concebirse un proceso de transicin, en el cual la

mayor parte de las escuelas particulares subvencionadas pasen al sistema
pblico en el sistema mixto propuesto ms arriba, es decir, el Estado contrata
al personal docente, mientras mantiene un sistema de concesiones para
locales y otros servicios, con los actuales sostenedores. A estas escuelas, el
Estado les garantizar el financiamiento requerido de modo que la educacin
all sea gratuita. Ciertamente, en esas escuelas, como en todo el sistema
pblico, el nivel de aporte fiscal debe subir considerablemente respecto del
actual. Sin embargo, otra parte de las escuelas particulares subvencionadas
puede optar por mantener su status de educacin particular, completamente
autnomas, en el marco de las normas generales de educacin. A las escuelas
que opten por mantener este status, el Estado les puede garantizar, por
ejemplo, mantener un nivel de subvenciones como el actual, reajustado
anualmente por IPC e incrementado en el caso que atiendan a nios de
escasos recursos. Por otra parte, dichas escuelas podran incrementar su nivel
113
de financiamiento compartido si estiman conveniente. Ello en la medida,
naturalmente, que acrediten una alta calidad educacional, y se comprometan
en algunos objetivos del plan nacional de educacin, tales como integracin
social, por ejemplo.
A nivel universitario, el modelo de las universidades particulares del

Consejo de Rectores puede asimismo extenderse a otras universidades
privadas. Que pueden exhibir, por ejemplo, la Universidad Catlica o la
Universidad de Concepcin, que no puedan acreditar en un nivel similar
universidades como la Diego Portales, o la Alberto Hurtado? Por mencionar
slo dos de las privadas. Porqu, entonces, se mantiene a las primeras un
status privilegiado, desde el punto de vista del financiamiento estatal?
Pareciera ser tiempo de definir parmetros claros que ameriten el que
instituciones particulares de educacin reciban financiamiento pblico de
manera estable, y abrir la posibilidad que postulen a dicho aporte
instituciones de todos los niveles educacionales, en igualdad de condiciones.
Por esta va, se puede continuar apoyando el aporte muy significativo de la
educacin particular de calidad, sin perjuicio de la reconstruccin del sistema
educacional pblico, a todos los niveles educacionales.
La base de la reforma es que el Estado aporte el financiamiento

suficiente y en las modalidades ms adecuadas.
El Estado puede asumir centralmente el conjunto de los costos de la

educacin pblica, de modo de garantizar su calidad, universalidad y
gratuidad. Asimismo, puede mantener un nivel de apoyo financiero
considerable a la educacin particular que lo amerite. Restablecer el
financiamiento del desarrollo cientfico y tecnolgico en el nivel adecuado a
los desafos que el pas enfrenta en el siglo que se inicia parece asimismo
indispensable. Como resultado, el balance de aportes pblicos y privados a la
educacin deber superar su grave desequilibrio actual en favor de los
segundos, y aproximarse a lo que constituyen las prcticas en esta materia de
los pases ms avanzados del mundo, en el cual los portes pblicos
predominan de modo abrumador.
114
Sin perjuicio de ello, no parece aconsejable reducir el aporte privado a
la educacin, que de alguna manera la ciudadana ya ha asumido, sino mas
bien generar un aumento mucho ms rpido del financiamiento pblico de
modo de corregir el desequilibrio actual. Corea, por ejemplo, destina cerca del
9% del PIB a educacin, alcanzando casi un 100% de cobertura incluso en el
nivel terciario, como se ha destacado, y los resultados estn a la vista. Sin
embargo, por razones histricas, siempre existi en ese pas un importante
componente privado en el gasto educacional, que refuerza sus logros
generales.
Sin perjuicio de ello, el primer tema que requiere abordar el pas es la

recuperacin completa del gasto pblico en educacin, el cual, como se ha
visto, hace tres dcadas alcanzaba alrededor del 7% del PIB. Luego de su
recorte a la mitad por parte de la dictadura, se recuper a tasas del orden de
9% anual, entre 1990 y 2000, las que luego se frenaron a 6% anual durante el
gobierno de Lagos. Para desarrollar en plenitud el plan nacional de
recuperacin del sistema de educacin pblica, y adicionalmente mantener en
los niveles actuales el apoyo a los colegios particulares que opten por
permanecer en dicha condicin, parece necesario mantener durante algunos
aos tasas de crecimiento similares a la de los aos 1990, es decir, cercanas al
10% promedio anual. Parece razonable pensar que dichas tasas de crecimiento
del gasto, que al nivel actual significan un aumento anual del orden de 250
mil millones de pesos por ao, permiten solventar adecuadamente todos los
desafos planteados. En la reciente eleccin presidencial, el programa
econmico del pacto Juntos Podemos Ms propuso una poltica de
incremento del gasto social que denomin supervit social estructural cuyo
objetivo era alcanzar en un par de dcadas niveles de gasto social
equivalentes al 30% del PIB, a partir del nivel actual de 13,2%. Dicho
programa sugiri mantener un incremento del gasto social por encima del
crecimiento del PIB, pero de tal modo que la diferencia fuese mayor en
perodos de recesin, y menor en perodos de bonanza, de modo de lograr un
efecto contra cclico del gasto. Por otra parte, hizo notar que los pases ms
desarrollados lograron subir a estos niveles de gasto pblico social cuando
construyeron sus estados de bienestar, a mediados el siglo XX, sin embargo,
los pases de industrializacin reciente, como los del sud este de Asia por
ejemplo, lograron el mismo objetivo en el curso de las dos dcadas recin
pasadas. Se argument que la estructura socioeconmica de Chile ha
115
alcanzado ya los niveles que le permiten afrontar un desafo similar n el curso
de las dos dcadas venideras. Naturalmente, un plan de esta naturaleza exige
los aumentos tributarios correspondientes.
Parece imperioso poner trmino al sistema de vouchers, como

mecanismo de asignacin del financiamiento al sistema pblico de la
educacin bsica y media. En su reemplazo, lo ms conveniente es establecer
un criterio de asignacin presupuestaria, diseado sobre la base de las
mejores prcticas internacionales respectivas, y considerando los objetivos del
plan nacional de reconstruccin y desarrollo del sistema de educacin
pblica. Como se ha mencionado ms arriba, lo esencial pare empezar a
resolver los problemas del esquema educacional actual consiste en reconocer
la existencia de dos grandes sistemas educacionales financiados por el Estado,
el pblico y el particular subvencionado, y tratar a cada uno de ellos del
modo ms adecuado a su mejor desarrollo. El subsidio a la demanda ha
demostrado ser un mecanismo adecuado para estimular a los
establecimientos particulares, sin embargo, al mismo tiempo ha deteriorado
los colegios pblicos, como se ha visto. Deben establecerse entonces dos
mecanismos diferentes de asignacin de recursos de modo que ambos
sistemas puedan desarrollarse adecuadamente, y en el caso de los servicios
pblicos, la experiencia secular indica que el presupuesto es la va apropiada
para ello. Ello considera ciertamente un importante nivel de autonoma de los
establecimientos a este respecto, a la vez que su estricta sujecin a pautas
centrales, tal como recomiendan las citadas prcticas. Sin perjuicio que el
nuevo mecanismo de asignacin presupuestaria ciertamente considerar el
nmero de alumnos de cada establecimiento y su nivel socioeconmico, como
criterio principal, ste puede complementado con el conjunto de los recursos
que se requieran para cumplir con las metas del plan nacional, en primer
lugar, aquellos requeridos para saldar las deudas de cada establecimiento, el
pago a su dotacin de personal, as como asegurar la recuperacin y
mantenimiento de su infraestructura y equipamiento, as como su
mejoramiento, y ampliacin en caso necesario.
No tienen base alguna los alegatos que pretenden imponer un trato

supuestamente igual para ambos sectores en funcin de evitar competencia
desleal, puesto que tras ellos se esconde apenas veladamente la idea que
116
para permitir el surgimiento de los privados, los colegios pblicos no pueden
funcionar demasiado bien que por lo dems es lo que se ha venido haciendo
durante todos estos aos. El pretender el esquema de vouchers a los
segundos es tan nefasto para los mismos como si se quisiera imponer a los
primeros el financiamiento va presupuesto con sus mecanismos de
controlara respectivos y la obligacin de sujecin a un plan, lo cual
ciertamente y con razn, sera rechazado tajantemente por estos alegando que
entrabara su desarrollo. La nica solucin razonable a este problema es
establecer, como se propone, para cada sistema el mecanismo que le es ms
adecuado. En el caso de la educacin particular que mantenga apoyo de
financiamiento pblico, se pueden disearn asimismo los mecanismos ms
adecuados, los que considerarn el nmero de alumnos, pero asimismo otros
factores.
En el nivel superior, parece conveniente poner trmino al sistema de

crdito universitario, reemplazndolo por asignaciones presupuestarias
equivalentes a los aranceles, otorgndose financiamiento adicional a todos los
alumnos que lo requieran, para garantizar la normalidad de los estudios. Sin
perjuicio de lo anterior, se puede establecer un mecanismo de aranceles
diferenciados en todos los niveles de educacin pblica, en el cual, sin
embargo, el criterio de discriminacin sea por arriba, es decir, se le
imponga en forma automtica a los alumnos de mayores recursos -por
ejemplo del primer decil de ingresos, lo que son fcilmente identificables-, con
un procedimiento de apelacin. En otras palabras, se trata de invertir el peso
de la prueba, y en lugar de obligar a quienes tienen menores recursos a la
humillacin de certificar dicha condicin, como ocurre en la actualidad, exigir
a las familias de mayores recursos acreditar que su situacin no es tan buena,
si quieren optar a la gratuidad.
Sin perjuicio todo de lo anterior, se puede establecer mecanismos

claramente reglamentados y transparentes, mediante los cuales los diferentes
establecimientos y conjuntos de stos, puedan allegar financiamiento de otras
fuentes, como municipios y otras instancias descentralizadas del Estado, as
como donaciones privadas de padres y apoderados, ex alumnos, fundaciones
y otros. Asimismo, se establecern mecanismos que permitan a los
establecimientos de educacin pblica, en todos los niveles, allegar recursos
por la va de prestacin de servicios relacionados con su giro de actividades.
117
Adicionalmente, desde luego parece indispensable generar amplios
programas de apoyo a la investigacin cientfica y tecnolgica, los que pueden
incluir a instituciones particulares de educacin superior, pero este tema
requiere un tratamiento que excede el alcance de este texto y la calificacin de
su autor.
118
Captulo 3:
La Reforma Previsional7.
Al terminar el 2006, tras un intenso debate nacional a lo largo de los
ltimos dos aos, el gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet ha
presentado al parlamento un proyecto de ley de reforma del sistema
previsional. Al cabo de un cuarto de siglo, ste se ha demostrado incapaz de
ofrecer pensiones dignas a los chilenos. Segn la reforma propuesta, el Estado
otorgar una pensin bsica a la mayora de los afiliados a las AFP, cuya
capacidad de ahorro es insuficiente. Sin embargo, el mecanismo de
capitalizacin individual se mantiene como pilar nico de las pensiones de los
sectores medios, las que continan igual que ahora, inciertas y de montos
muy inferiores a las que otorga todava a la mayor parte de los adultos
mayores el antiguo sistema de reparto. Las ms perjudicadas continan
siendo las mujeres. Por otra parte, los tmidos cambios anunciados al sistema
de administracin de pensiones no lo modifican tampoco en lo fundamental,
puesto que se obliga a los chilenos a continuar afiliados a una AFP. Incluso, se
ofrece a stas todava mayor discrecionalidad en el manejo de los fondos de
pensiones. Est por verse lo que resultar del debate parlamentario en pleno
curso al momento de editarse este libro.
En todo el mundo, los sistemas de pensiones descansan sobre tres

pilares principales: una pensin bsica, que constituye un derecho ms o
menos universal, financiado por el Estado, y dos pilares que se financian con
descuentos a los salarios, uno mediante el ahorro o capitalizacin de parte de
stos, y el otro con su reparto anual. Las proporciones de cada pilar varan de
pas en pas, sin embargo, en todas partes el ms importante es el ltimo, es
decir, el mecanismo mediante el cual las pensiones se financian directamente
con las cotizaciones previsionales. Por lo general, el grueso de este flujo
financiero se destina a pagar pensiones, mientras una parte menor se destina
al mercado de capitales. Slo en el sistema chileno, las pensiones contributivas
7
Este captulo se basa en el documento y anexos presentado por CENDA el 4 de Abril 2006. al
Consejo Asesor para la Reforma Previsional, nominado por la Presidenta Michelle Bachelet. Los
mismos estn disponibles en www.cendachile.cl/Reforma_Previsional
119
dependen exclusivamente de la capitalizacin, lo que significa que la
totalidad de los descuentos previsionales se destinan al mercado de capitales,
y a mantener las propias AFP y compaas de seguros relacionadas. La
privatizacin del sistema de pensiones, en 1981, signific una suerte de
embargo sobre las contribuciones de los asalariados a la seguridad social, que
constituyen uno de los flujos financieros ms importantes de la economa, en
beneficio directo de los mayores conglomerados econmicos, principalmente.
En contrapartida, el fisco ha debido sostener desde entonces el pago de
prcticamente todas las pensiones, incluidas las relativamente pocas que
pagan las AFP a adultos mayores, las que han sido reducidas
significativamente en sus montos, con relacin a las del INP, especialmente en
el caso de las mujeres. El destino futuro del flujo de cotizaciones constituye la
pugna principal detrs del actual proceso de reforma. Continuar
destinndose principalmente a financiar grandes conglomerados, o parte del
mismo se utilizar nuevamente para pagar pensiones, al tiro?
Los chilenos deben recordar cual ha sido el balance de la privatizacin

del sistema de pensiones. Como se muestra ms abajo, a diciembre del 2006,
el sistema privado pag 606 mil pensiones, sin embargo, slo 163 mil son de
vejez, siendo la mayor parte pensiones anticipadas y otros beneficios no
percibidos por adultos mayores. Ello se compara con 1,2 millones de
pensiones otorgadas por el sistema pblico a adultos mayores, de un total de
1,6 millones de pensiones pblicas el 2004. La mayor parte de las pensiones
del sistema privado -dos tercios de las mismas a lo largo de toda su historia y
un 70% en la actualidad- no son pagadas por las AFP sino por compaas de
seguros. Del mismo modo, estas empresas se embolsan la mayor parte de las
comisiones, primas y gabelas cobradas por el sistema. El balance entre 1982 y
2006 muestra como los afiliados han aportado un total de 27,3 billones de
pesos en cotizaciones obligatorias cifra equivalente a ms de la mitad del PIB
de 2005- y 2,9 billones en otros aportes netos, mientras los pensionados por el
sistema privado han percibido beneficios por 4,4 billones de las AFP, y
adicionalmente 5,4 billones en pensiones vitalicias y otras pagadas por las
compaas de seguros. Al mismo tiempo, sin embargo, el fisco ha aportado al
sistema un total de 6,1 billones de pesos en bonos de reconocimiento y
subsidios de pensiones mnimas, que equivalen a dos tercios de los beneficios
pagados por el sistema privado. Lo ms impactante, sin embargo, es que las
120
AFP y compaas de seguros en conjunto se han embolsado un saldo neto es
decir, comisiones y primas menos beneficios pagados- de 9,3 billones de pesos
a favor de ellas mismas, del cual las primeras han cobrado 4 billones y las
segundas 5,3 billones (todas estas cifras se presentan en billones, es decir,
millones de millones, de pesos de diciembre 2006). En otras palabras, a lo largo de
los 25 aos de operacin, las AFP y las compaas de seguros relacionadas con el
negocio, consideradas ambas industrias en su conjunto, -ambas pertenecen a los
mismos conglomerados- se han embolsado uno de cada tres pesos cotizados en el
sistema.
Es importante recordar, finalmente, quienes son los destinatarios de los

fondos de pensiones. Un 47% est en manos de grandes grupos econmicos
privados que operan en Chile, de los cuales solo 12, entre ellos los
propietarios de las AFP, concentran la mitad de estas inversiones. Un 33%
adicional se encuentra en manos de conglomerados privados en el extranjero,
la mitad de este monto en manos de solo 8 fondos de inversin. Estos han
sido los verdaderos beneficiarios de la privatizacin del sistema chilenos de
pensiones. Mientras tanto, la reforma en curso ha reconocido que el Estado
deber hacerse cargo de dos tercios de los afiliados, quienes no recibirn
ningn beneficio del sistema, y aquellos que si los reciben, especialmente las
mujeres, descubren que su monto es alrededor de la mitad de los que otorga
el antiguo sistema pblico de reparto. La inequidad de este sistema parece
demasiado grande para que perdure por mucho tiempo ms. Solo la
arrogancia de los mandamases de las AFP y la codicia desenfrenada de los
conglomerados que se benefician del sistema les impide darse cuenta que de
no efectuarse cambios profundos, ms temprano que tarde va a ocurrir en
Chile lo que acaba de pasar en Argentina y ms recientemente en Per: una
abrumadora mayora va a exigir volver sin ms al antiguo sistema pblico de
reparto.
Contexto de la Reforma.
La reforma en curso, impulsada por el gobierno de la Presidenta

Michelle Bachelet, enfrenta el desafo de construir un sistema de pensiones
moderno y duradero, que concite un alto nivel de consenso en la ciudadana.
Una primera condicin mnima para ello, que parece inobjetable, consiste en
restituir a todos los chilenos derechos al menos equivalentes a aquellos que
121
ofrece el sistema pblico. Cabe mencionar que todava hoy, reciben pensiones
pblicas tres de cada cuatro de adultos mayores, y nueve de cada diez
personas mayores de 70 aos. Luego, deber proponerse mejorar
gradualmente las jubilaciones de todos. Las pensiones pblicas actuales son
superiores a la pensin mnima, en un 86% de los casos, y las restantes son
asistenciales. Sus montos son definidos y estables y, en promedio, se
aproximan a las tres cuartas partes de los salarios de los trabajadores activos.
Son pensiones de por vida, que no discriminan por sexo o estado civil.
Adicionalmente, el sistema pblico otorga una serie de otros beneficios que,
de alguna manera, demuestran una preocupacin por el bienestar y dignidad
de sus afiliados.
Estos beneficios, modestos como son, resultan muy superiores a los que
perciben quienes se ven obligados a jubilar por el sistema de AFP. Ellos
constituyen ya alrededor de la mitad de las aproximadamente 100.000
personas que anualmente alcanzan la edad legal de jubilacin, proporcin que
aumenta ao tras ao. Aproximadamente, tres de cada cuatro de ellos no
alcanzan a reunir en sus cuentas individuales el ahorro necesario para
financiar una pensin mnima. Tampoco cumplen los requisitos para optar a
la garanta estatal respectiva. En el caso de las mujeres quienes constituyen
en Chile dos terceras partes de los adultos mayores-, la situacin es mucho
peor, puesto que tienen menos fondos acumulados en sus cuentas
individuales, y deben financiar una sobrevida ms prolongada. Los montos
de estas pensiones no estn garantizados de por vida, a no ser que se contrate
un seguro, que las rebaja de manera significativa. Adicionalmente, estn
sujetas a fluctuaciones que dependen de las fluctuaciones de las bolsas de
comercio, tasas de inters y el aumento en la sobrevida promedio, entre otros
factores. Estos han inducido disminuciones significativas en las pensiones de
quienes han jubilado en aos recientes. Finalmente, en el caso de la minora
que logra financiar pensiones superiores a la mnima, si comparan las mismas
con aquellas de colegas de su misma condicin que lograron permanecer en el
sistema pblico, comprueban que en la mayora de los casos, estas ltimas
resultan alrededor del doble que las suyas, y hasta el triple, si se trata de
EE.PP. El gobierno ha reconocido que estas condiciones no cambiarn a
futuro, en trminos generales, estimando que ms de la mitad de los afiliados
al sistema de AFP quedarn sin una cobertura adecuada.
122
La situacin descrita significa una discriminacin inaceptable entre dos
grupos de chilenos, aquellos que lograron permanecer en el sistema pblico y
el resto, a quienes se oblig a afiliarse al sistema de capitalizacin individual,
o se les indujo a ello mediante una campaa de publicidad masiva, cuyo
carcter engaoso ha quedado en evidencia. Cientos de miles la estn
sufriendo actualmente en carne propia, mujeres en su mayor parte. No pocos
han fallecido en esta condicin. La imposicin del sistema de AFP por parte
de la dictadura, y su permanencia sin cambios de significacin a lo largo de
tres gobiernos democrticos, se ha traducido en un gigantesco cercenamiento
de derechos econmico-sociales previamente adquiridos por los ciudadanos.
La reforma que impulsa la Presidenta Bachelet, enfrenta el imperativo de
reparar esta injusticia, igualando los derechos previsionales de todos,
ajustando hacia arriba a los cientos de miles que sufren perjuicio actualmente,
y a los millones que estn destinados a sufrirlo en el futuro. Enseguida, la
reforma buscar mejorar la previsin social general.
Felizmente, lo anterior se puede lograr, en buena parte, si la reforma

satisface una segunda condicin mnima, que parece asimismo muy
razonable, y que consiste mantener hacia el futuro, el compromiso actual del
Estado con la previsin. Este se traduce actualmente en un nivel de gasto
fiscal de envergadura, destinado a estos efectos, que el gobierno ha estimado
en un promedio de 5,7% del PIB, a lo largo del ltimo cuarto de siglo y desde
la privatizacin del sistema. Adicionalmente, mantiene la institucin
previsional ms importante del pas, la que paga casi todos los beneficios a
adultos mayores, recauda la mayor parte de las contribuciones de seguridad
social, administra un fondo de desahucios de volumen importante, y vela por
sus afiliados en diversas otras maneras. Adems, el Estado se ha dotado de un
organismo de supervisin del sistema privatizado, el que ha alcanzado un
elevado grado de profesionalismo y, especialmente durante los ltimos aos,
ha sido un agente relevante en estudiar e intentar corregir en parte las
falencias del sistema actualmente vigente. Sobre la base de estas fortalezas del
sistema pblico, buena parte de los problemas descritos pueden encontrar
una solucin adecuada.
Finalmente, una condicin adicional para el xito de la reforma consiste

en corregir las serias falencias del actual sistema de pensiones contributivas,
las que han sido ampliamente documentadas. Su principal defecto de diseo
123
consiste en que dicho sistema descansa en forma prcticamente exclusiva en
la capitalizacin individual, puesto que el complemento de garantas es
ineficaz, y se aboli en Chile el sistema contributivo solidario, que es el que
sustenta principalmente los sistemas previsionales en todo el mundo. En
Chile todos los ahorros son aportados por los trabajadores, habindose
abolido la contribucin de los empleadores. Su complementacin con el
sistema no contributivo no es la adecuada, y los enormes subsidios fiscales
que lo soportan son fuertemente regresivos. Su administracin,
exclusivamente privada, est altamente concentrada, tendencia que es
reforzada por su diseo actual, y por regulaciones que no son suficientes ni
efectivas. Por todo ello, resulta de un costo elevadsimo para sus afiliados y
para el Estado. Adicionalmente, el manejo de los enormes fondos
previsionales est en manos de unos pocos individuos, cuyas decisiones no
estn sujetas al control democrtico, ni tampoco de los propietarios de los
mismos, todo lo cual es riesgoso e inconveniente desde todo punto de vista. El
sistema requiere ser sometido a una reingeniera profunda, que lo transforme
en un sistema contributivo equilibrado y solidario, integrado armnicamente
en un sistema nacional de pensiones, y administrado de manera ms
centralizada, en ciertas funciones, y al mismo tiempo mucho ms distribuida
en otras, que resulte eficiente y transparente. En suma, se requiere construir
un sistema de pensiones contributivas que concite un amplio consenso,
condicin de la cual carece el actual sistema de AFP.
El nuevo sistema, deber sustentarse sobre todo lo construido por

nuestro pas en esta materia, a lo largo de casi un siglo, lo que no es poco. La
reforma ser ms exitosa, si se propone explcitamente reconocer y recoger lo
mejor de lo logrado en cada uno de los perodos por los cuales ha atravesado
la evolucin de nuestro sistema de pensiones a lo largo de toda su historia. El
sistema nacional de previsin acaba de cumplir 80 aos, la fecha debi haber
sido rememorada como lo merece, y aunque algo tarde, es quizs ahora el
momento de hacerlo. Fue fundado en 1924. por una alianza de profesionales
esclarecidos, principalmente mdicos, y un gobierno encabezado por los
militares, ambos preocupados por el desarrollo social y econmico del pas,
que era por entonces muy atrasado. El sistema continu desarrollndose y
hacindose ms universal a lo largo del siglo, impulsado por gobiernos
democrticos de los ms diversos signos ideolgicos, mientras el Estado
124
impulsaba una estrategia de progreso econmico y social. Alcanz su mayor
expresin en cuanto beneficios y cobertura, al mismo tiempo que la
mencionada estrategia alcanzaba su clmax, durante los gobiernos de los
Presidentes Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende. Precisamente, bajo la
conduccin de esos gobiernos, y con el impulso poderoso de un movimiento
social en actividad creciente, que culmin en un proceso revolucionario hecho
y derecho, el pas vivi durante esos aos transformaciones sociales y
econmicas profundas. Ellas resultaran a la larga irreversibles, y constituyen
la verdadera base de la modernidad y dinamismo del Chile de hoy. Al mismo
tiempo, se consolidaron entonces las instituciones pblicas que an hoy
atienden las necesidades de proteccin social de la abrumadora mayora de la
poblacin, incluido el actual sistema pblico de previsin.
Por su parte, el sistema de AFP es un buen ejemplo de los resultados de

la privatizacin de los servicios sociales en general. Al cabo de un cuarto de
siglo de funcionamiento, ha dado de s todo lo que puede esperarse del
mismo. Sus logros y, especialmente, sus serias limitaciones y carencias, estn
a la vista de todo el mundo. Entre los primeros, sin duda destaca su
importante contribucin al desarrollo de un dinmico mercado de capitales, al
que ha proporcionado una fuente de financiamiento constantemente
creciente, conveniente y de largo plazo, del cual se han beneficiado las
principales empresas y grupos econmicos que operan en el pas, as como a
un creciente nmero de empresas extranjeras, las que en conjunto han
recibido ms de cuatro quintos de los fondos. Adicionalmente, ha
proporcionado algn financiamiento al Estado y sus empresas, y a la
construccin de viviendas, entre otros rubros. Tal ha sido el destino principal
de los descuentos previsionales obligatorios de los asalariados chilenos,
quienes a lo largo de ms de dos dcadas, han proporcionado a la economa
un flujo constante de capital de inversin, que alcanza actualmente a cerca de
4.000 millones de dlares anuales. No es menor, tampoco, el impulso que ha
significado, para la industria de seguros, entre muchas otras empresas
privadas cuyos servicios son requeridos por el sistema. Este aporte, se ha
traducido en un incremento del ritmo de crecimiento del PIB, que el Banco
Central ha estimado, con cierta magnanimidad que ha enternecido a las AFP,
en alrededor de un punto porcentual por ao. No es menor, asimismo, el
hecho que el sistema haya acumulado un fondo equivalente a ms de tres
cuartas partes del PIB, el cual constituye una base importante de
125
complemento para las pensiones de quienes aportaron al mismo sus
cotizaciones. Le elevada rentabilidad obtenida por el fondo de pensiones
durante sus primeras dcadas de operacin, si bien se reduce
aproximadamente a la mitad en trminos efectivos si se consideran los
recursos embolsados por las AFP y compaas de seguros relacionadas con el
negocio, constituye igualmente una forma de acreencia significativa de los
cotizantes sobre los beneficios derivados del desarrollo econmico.
Por otro lado, sin embargo, ha quedado demostrado que el sistema ha

remitido sus beneficios, en el mejor de los casos, al quintil de mayores
ingresos de la poblacin. Y an para ellos, a un elevado costo, con un alto
nivel de incertidumbre, y serias discriminaciones en cuanto al nivel de los
beneficios otorgados, lo que afecta especialmente a las mujeres.
Adicionalmente, ellos se han beneficiado de enormes subsidios fiscales en
trminos de bonos de reconocimiento y franquicias tributarias. Estas ltimas,
que alcanzan en la actualidad a ms de 400.000 millones de pesos anuales,
complementan, y en muchos casos financian por entero, el ahorro previsional
de una exigua minora de afiliados de ms altos ingresos, lo cual resulta casi
insultante en trminos de equidad y distribucin del ingreso. Por otra parte,
la red de proteccin mnima focalizada en los ms pobres, si bien ha aliviado
en parte su atroz condicin, como ha dicho un ex Ministro de Hacienda, lo ha
hecho a costa de la indignidad de obligarlos a demostrar su indigencia para
percibir beneficios que son bastante miserables. Mientras tanto, la mayora de
la poblacin ha quedado desprotegida, al mismo tiempo que aumentaba
fuertemente el nivel de incertidumbre y precariedad de sus empleos y de su
vida en general, debido a la acelerada transformacin social y econmica del
pas, acicateada ms an por la apertura al exterior. Lo que ocurre con el
sistema privatizado de pensiones, se repite en mayor o menor medida con el
resto de los servicios sociales privatizados, lo cual apunta hacia la necesidad
de repensar las ideas bsicas que han orientado el conjunto de las polticas
pblicas en dcadas recientes, y que han asumido que el mercado es la llave
maestra para resolver todos los problemas.
Sin embargo, el grado de unilateralidad con que se aplicara el modelo

de privatizacin de los servicios sociales, vari mucho de pas en pas, siendo
Chile uno de aquellos donde se aplic con mayores grados de extremismo.
126
Ello no ocurri, al menos en este grado, en ningn otro pas de Amrica
Latina. En casi todos los dems pases, si bien se incorporaron pilares de
capitalizacin individual, estos fueron concebidos como complementos ms o
menos importantes a los sistemas de reparto existentes, los cuales
mantuvieron su vigencia y primaca, en la mayora de los casos. Ello se
explica, probablemente por razones puramente histricas, como se ha
mencionado. Esta situacin se ha ido normalizando muy lentamente, a lo
largo de una transicin a la democracia que ha durado tanto como la
dictadura que vino a reemplazar, y todava le queda camino por recorrer. Este
es el contexto en el cual se presenta la actual reforma al sistema de pensiones.
De lo que se trata, principalmente, es de corregir el extremismo del modelo
todava vigente, restableciendo al mismo un diseo equilibrado, sustentado
en los principios que constituyen las mejores prcticas internacionales en la
materia, y que han sustentado los sistemas previsionales de los pases
desarrollados, a lo largo de ms de un siglo. Adicionalmente, corresponde
restituir a la ciudadana en general, sus derechos en ste mbito, que le fueron
conculcados. Se trata, que tambin en materia previsional, el agua retorne a su
cauce, como ha expresado en forma tan acertada una alta autoridad del actual
gobierno. Ni ms, ni menos. Felizmente, recurriendo a todo lo que se ha
construido como nacin en el pasado, en esta materia es posible lograrlo,
ahora.
El sistema de AFP est basado en un diseo desequilibrado, surgido de

mentes ideologizadas hasta el fanatismo. En parte, ha encontrado, y contina
encontrando defensores, en versiones ms moderadas, de este tipo de
pensamiento, que el historiador Eric Hobsbawm ha calificado como una
suerte de anarquismo burgus, la locura que el mercado puede resolverlo
todo, por s slo. Sin embargo, ha sido sostenido en el tiempo,
principalmente, por la voracidad de un reducido sector del pas que, como
reconociera hace poco uno de sus ms altos dirigentes, no est dispuesto a
ceder ni un pice, en su intencin de mantener un arreglo de cosas, que le
proporciona el control de la mitad de los ingresos del pas. En este caso,
intenta mantener el diseo de un sistema que canaliza hacia sus negocios, el
ahorro forzoso de los asalariados. En parte, el sistema ha perdurado,
asimismo, por la actitud de otros, que han confundido y siguen confundiendo
la necesaria prudencia y moderacin en impulsar cambios a este estado en
cosas, con el acomodo al mismo. En un caso y el otro, sin embargo, bien poco
127
les ha importado que en el camino hayan quedado centenares de miles de
personas, a quienes se ha condenado a vivir sus ltimos das con una
proteccin sensiblemente disminuida.
La presente propuesta no pretende constituirse en un modelo

alternativo, detallado y completo. Muy por el contrario, no consiste ms que
en sugerir la incorporacin al diseo del nuevo sistema de pensiones chileno,
algunos principios que han surgido de la experiencia ms que centenaria de
los mejores y ms exitosos sistemas previsionales del mundo. No se propone
como si lo intent sin xito la reforma de 1981-, desmantelar o destruir, nada
de lo que el pas ha construido en esta materia en el curso de 80 aos. Por el
contrario, sugiere construir el nuevo sistema sobre la base remozada y
mejorada de lo existente, y propone restituir el pilar que fuera errneamente
abolido por la reforma de 1981. Al mismo tiempo, establece ciertos lmites que
parecen sensatos y de amplia aceptacin, en base los cuales la reforma
propuesta no significa trastornos econmicos de ninguna significacin.
Dichos lmites consisten en mantener el gasto pblico destinado a previsin
en sus lmites actuales, como porcentaje del PIB, mantener y generalizar a
todos el nivel de beneficios que actualmente el INP otorga a la mayor parte de
los adultos mayores y, finalmente, mantener por algunos aos el porcentaje
de descuento de 12.5% que con este objeto actualmente se aplica a los salarios,
y luego subirlo lentamente, con cargo a los empleadores. La reforma parece
posible, razonable y factible, dentro de estos marcos.
Estos principios y lmites pueden servir de base para que las distintas
organizaciones sociales y movimientos de reforma puedan elaborar sus
propias propuestas sobre una base ms firme y al mismo tiempo ms amplia.
Parecen suficientemente flexibles como para dar cabida a la mayora de las
diferentes propuestas individuales de cada uno de ellos, manteniendo al
mismo tiempo una coherencia conceptual general que ayudar a que todas
ellas confluyen en una propuesta nacional alternativa, construida desde abajo,
a partir de todas ellas. Tal propuesta ser capaz, con el impulso de una gran
movilizacin nacional, de sobreponerse a quienes se oponen a una reforma de
fondo. Estos son, en lo principal, intereses sectoriales menores y las ms de las
veces mezquinos la excepcin a este respecto la constituyen los intereses
legtimos de los trabajadores de la actual industria de AFP y seguros
128
potencialmente afectados-, as como el fundamentalismo de mercado de
algunos y la moderacin rayana en el acomodo de otros. De esta manera, ser
posible que la reforma en curso construya un sistema que ubique a Chile, esta
vez de verdad, a la cabeza de los modernos sistemas previsionales del mundo,
aportando al desarrollo de su economa, pero en esta ocasin poniendo en el
centro el bienestar de sus adultos mayores.
Hay quienes piensan que es posible que esta reforma puede ser como
las del Gatopardo, es decir, que cambie las cosas para que sigan ms o menos
igual. Deben reflexionar acerca la evolucin reciente de acontecimientos
polticos y sociales, en Chile y Amrica Latina, pero tambin en el corazn del
mundo moderno, que sealan que el horno no est para esos bollos. La
propuesta de reforma que sigue, en cambio, busca corregir la situacin
descrita. La misma no implica desarreglo fiscal alguno, puesto que se basa en
mantener hacia el futuro el mismo nivel de compromiso pblico que el pas
ha venido sosteniendo hasta ahora. Por otra parte, efectivamente se propone
desviar parte de los descuentos obligatorios a los asalariados, hacia la
reparacin, ahora, de los principales daos que el diseo vigente infiere a sus
mayores. Una parte de dichos recursos, se recuperar al eliminar las
insultantes ineficiencias del modo actual de administracin de los fondos.
Otra parte, sin embargo, se restar de la que actualmente se destina a
financiar las inversiones de los grandes grupos econmicos. Ello redundar,
en parte, en que tendrn ahora que pagar un poco ms por dichos recursos. El
incremento ser marginal, sin embargo, si es que llega a producirse alguno.
Existen actualmente en el pas y en el mundo recursos de sobra para invertir,
y estarn gustosos de ponerse a disposicin del empresariado chileno, si ste
presenta buenos proyectos, pero ms an, si los rodea la tranquilidad de un
pas que sabe abordar mejor sus problemas sociales. Esta es la experiencia de
los pases que actualmente lideran al mundo en competitividad internacional.
Develando Algunos Mitos.
Gran parte de la opinin pblica se encuentra convencida que

enfrentamos una grave crisis de envejecimiento y, desde luego, todo el
mundo sabe que Chile tiene un sistema de previsin enteramente privado.
Resultar entonces sorprendente para muchos enterarse que, muy por el
contrario, el pas es muy joven. Ms an, el nmero de personas pasivas que
129
debe sostener cada trabajador activo no slo no est aumentando, sino de
hecho disminuyendo. Ms asombroso quizs resultar que, mientras todo el
mundo habla de las AFP y los todos trabajadores estn forzados a cotizar en
ellas, es el Estado el que hoy en da otorga pensiones a ocho de cada diez
adultos mayores. La mayor parte de ellos son mujeres dueas de casa, y los
montos de sus pensiones, siendo modestos, en su abrumadora mayora al
menos exceden la pensin mnima. Chile es un pas de 16 millones de
habitantes, un tercio de los cuales tiene menos de 20 aos y slo uno de cada
diez es un adulto mayor, es decir, mujeres mayores de 60 y varones mayores
de 65 aos. En otras palabras, la poblacin es poco numerosa y muy joven, lo
que se corresponde con su condicin de pas que solo recientemente ha ms o
menos completado su transicin del campo a la ciudad. En realidad, este
proceso se encuentra an en curso puesto que los campesinos conforman
todava cerca de un dcimo de la poblacin, proporcin que era el doble
apenas quince aos atrs. Por otra parte, en el mercado de trabajo moderno, y
con mayor razn en sociedades recientemente urbanizadas, las personas rotan
constantemente entre empleos asalariados, por lo general de corta duracin,
trabajos por cuenta propia ms o menos calificados, y perodos de
desocupacin lisa y llana. As ocurre en Chile, donde no existe una muralla
china entre trabajadores asalariados e independientes, formales e informales,
o entre quienes cotizan en el sistema de previsin y el resto de los afiliados al
mismo. Se trata, en casi todos los casos, de los mismos trabajadores quienes se
trasladan constantemente de una a otra de estas categoras. Ello no excluye,
por cierto, que aproximadamente uno de cada diez trabajadores tiene empleos
asalariados estables, y por otra parte, aproximadamente tres de cada cien
trabajan por cuenta propia, de modo asimismo estable.
Chile, una poblacin joven que madura a un ritmo moderado.
Chile est envejeciendo. El informe del Consejo Asesor Presidencial

para la Reforma Previsional se inicia con esta frase alarmista, que prepara el
terreno a la propuesta de rebaja de derechos que ser su contenido principal.
A continuacin, presenta un grfico digno de Malthus, que muestra como la
poblacin mayor de 60 aos aumenta desde el 12% del total que representa en
la actualidad, a un 28% a mediados de siglo. La tendencia de la curva (aporte
personal del presidente del Consejo segn su propia confesin), es
130
francamente aterradora, puesto que pareciera pronosticar que dentro de muy
poco todos los chilenos seremos viejos. Lo que no destaca el Consejo es que su
misma proyeccin indica que el nmero de personas mayores de 60 aos
crecer en dicho perodo a una tasa promedio de apenas un 2,5% anual, en
promedio. Esto lo puede comprobar el lector en base a las mismas cifras del
Consejo, que sealan que los mayores de 60 aos aumentan desde 1.867.183 el
ao 2005, a 5.698.093 el ao 2050. Dicho incremento, lejos de alarmar a nadie,
debera ofrecer un alto grado de tranquilidad para analizar el problema. En
efecto, como todo el mundo sabe, la economa crecer a un ritmo el doble de
rpido y como se ver, las cotizaciones previsionales crecen an ms
aceleradamente. En otras palabras, Chile madura, felizmente, porque ello
significa que nos adentramos en la modernidad, vivimos ms y tendemos a
estabilizar la poblacin total. Sin embargo, la economa y los aportes de los
trabajadores activos crecen mucho ms rpido que el nmero de sus mayores
y por lo tanto, el pas se encuentra en condiciones de otorgar pensiones
crecientes ao tras ao.
El informe referido efecta otra omisin que parece inexcusable en un

organismo tcnico de este nivel. No se refiere a un aspecto fundamental del
anlisis demogrfico, que es lo que se denomina tasa de dependencia, relacin
que mide la cantidad de personas pasivas que debe sostener en promedio
cada persona activa. Es la que ms utilizan los demgrafos, autnticos
especialistas en la materia que no olvidan que la poblacin pasiva se compone
principalmente de dos trminos: los mayores y los menores. Es decir, en toda
sociedad, la poblacin activa debe sostener con su trabajo a todos aquellos
que no trabajan, sea porque son muy jvenes o muy viejos, o debido a otros
motivos. La tasa de dependencia es extraordinariamente favorable en el caso
de Chile, como asimismo en toda Amrica Latina y buena parte del mundo en
desarrollo. Dado que son pases muy jvenes que van madurando, la
disminucin de la poblacin joven supera largamente al aumento de la
poblacin mayor. De esta manera, el nmero total de personas pasivas que
debe sostener, en promedio, cada trabajador activo, en lugar de crecer, est
disminuyendo. Tal alivio es denominado por CELADE el bono demogrfico
que beneficiar a estos pases durante buena parte de la primera mitad del
siglo en curso. Esto es exactamente lo que ocurre en el caso de Chile. En
efecto, de acuerdo a los datos de CELADE, mientras los mayores de 60 aos
evolucionan tal como describe el Consejo, al mismo tiempo los jvenes
131
menores de 15 aos disminuyen de 4.054.087 (25% de la poblacin total), en la
actualidad a 3.352.520 (17% de la poblacin total), el 2050. El curso normal de
la relacin entre pasivos y activos a medida que los pases avanzan hacia una
modernidad madura, muestra que la carga sobre los trabajadores activos se
ha ido desplazando gradualmente desde los pasivos jvenes, hacia los pasivos
mayores. Los primeros representan inicialmente proporciones muy elevadas,
mientras los adultos mayores, en cambio, representan una proporcin muy
baja, de la poblacin total. En Chile, como se ha mencionado, actualmente, los
menores de 15 aos constituyen un cuarto de la poblacin total, y los menores
de 20 aos un tercio de la misma, mientras los adultos mayores representan
apenas un 10%. Hacia mediados del siglo, estas proporciones se invertirn,
pasando a ser los adultos mayores ms de un cuarto de la poblacin, mientras
la proporcin de jvenes baja a menos de un sexto. Actualmente cada persona
activa debe sostener en promedio a 0,38 menores y a 0,15 mayores, lo que
suma 0,53, es decir, un poco ms de media persona pasiva por cada trabajador
activo. Dicha razn disminuye hasta el 2015, cuando alcanza a 0,51 y luego
sube muy moderadamente. A mediados de siglo, cada persona activa deber
sostener en promedio a 0,43 mayores, pero slo a 0,28 menores, lo que suma
0,71 personas pasivas. Las personas en edad activa deben mantener con su
trabajo a ambos grupos, por lo cual gradualmente van desplazando el gasto
destinado a los jvenes, hacia un mayor gasto destinado a los mayores. De
esta manera, siempre, de una u otra forma, la carga relevante para los
trabajadores activos es la del conjunto de los pasivos, no solo de los mayores.
Ello se muestra en el grficos que sigue que, a diferencia del presentado

por el consejo Asesor, no omite las variables relevantes. A su vez, la evolucin
del grfico de poblacin total que como se puede apreciar no sube para
siempre, sino que alcanza un punto de inflexin a mediados de siglo- es la
que prefigura la tendencia de largo plazo del crecimiento tanto de los adultos
mayores, como de su relacin con la poblacin total. Es decir, en todos estos
casos, la evolucin no es geomtrica, lo cual sera explosivo en cualquier tipo
de crecimiento. Felizmente, la forma de las curvas demogrficas se parece a la
mayor parte de los fenmenos naturales, los que usualmente siguen cursos
cclicos, con alzas y bajas sucesivas, pero cuya tendencia no es a la explosin
sino a la estabilidad o al crecimiento moderado. De hecho, es nada menos que
132
por este motivo, principalmente, que el mundo sigue existiendo hasta el
momento.
Diagrama 1: CELADE, Poblacin Activa, Pasiva y Total
CELADE: Tasa de Dependencia
25,000,000
20,000,000
15,000,000
Poblacin Total
Poblacin menor de 15 aos
Poblacion adultos mayores
Poblacin Activa
Poblacin Pasiva
10,000,000
5,000,000
0
2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050
La solidaridad entre trabajadores activos y personas pasivas es la base

de todos los sistemas de pensiones. En tiempos arcaicos, la mediacin entre
pasivos y activos la realizaba exclusivamente la familia. Sin embargo, a partir
de mediados del siglo XIX, dicha mediacin empez a ser asumida en forma
creciente por otras instituciones, como colectivos de trabajadores asalariados,
instituciones privadas de beneficencia, empresas, y especialmente por el
Estado, el que adems asume el rol de regulador de todas las dems formas.
Los activos pagan impuestos, y contribuciones a la seguridad social, as como
plizas y otras contribuciones a entes y empresas privadas, que las
instituciones referidas utilizan, de inmediato o ms tarde, para atender en
forma creciente el mantenimiento tanto de jvenes como de los mayores. En
este ltimo caso, la forma principal consiste en el pago de pensiones. De este
modo, todos los sistemas de pensiones tambin la capitalizacin individual-
no son sino mecanismos de mediacin entre los trabajadores activos y las
personas mayores pasivas. Todos los mecanismos son solidarios en modo
importante, especialmente con a las mujeres, puesto que en todos los pases
133
ellas constituyen alrededor de dos tercios de los adultos mayores y menos de
la mitad de los cotizantes activos en los sistemas de previsin. Por otra parte,
siempre los activos que contribuyen ms transfieren ms recursos a los
pasivos, de retorno, usualmente, ellos a su vez reciben mayores transferencias
cuando se hacen mayores. Lo que diferencia a los sistemas de previsin no
contributivos y los de reparto, de aquellos basados en la capitalizacin, es la
institucin que media entre pasivos y activos, as como la forma en que se
adquieren los derechos, en unos casos y en otros. En los sistemas no
contributivos, es slo el Estado el que media entre los pasivos que reciben
beneficios, que en este caso son fijados generalmente por ley, y los activos que
pagan, o generan los recursos para pagar, los impuestos con que se financian
dichos beneficios. En los sistemas de reparto, originalmente fueron los
propios colectivos de trabajadores los que mediaban entre los activos que
accedieron a descontar parte de sus salarios para pagar directamente con ellos
las jubilaciones de los pasivos, all descansa la base histrica de la legitimidad
universal de este mecanismo. Luego, fue el Estado el que asumi
crecientemente el rol de intermediacin, sin embargo, en muchos pases sigue
siendo un rol compartido con sindicatos y otras instituciones. En este sistema,
los beneficios siempre representan alguna proporcin de las contribuciones
efectuadas por el jubilado durante su vida activa, que es proporcional a su vez
a los salarios percibidos.
En los sistemas de capitalizacin, en sus diversas formas, muchas veces

el rol de intermediacin lo asumen empresas privadas. Estas reciben las
contribuciones de los activos, en forma de depsitos, prstamos, aportes de
capital, primas de seguros y otras formas, y luego las devuelven,
supuestamente incrementadas, al momento de jubilar. La idea de ahorrar
recursos para la vejez es slo una representacin ideal, que oculta el
mecanismo de transferencia de recursos entre trabajadores activos y personas
pasivas, que siempre se produce en el mismo instante en que los primeros
efectan sus aportes. Expresada la misma idea de un modo ms general, las
riquezas de la economa en su conjunto no exceden en mucho aquellas que los
trabajadores en actividad son capaces de producir en un ao determinado. Es
decir, el ahorro acumulado en cualquier sociedad es una apenas una fraccin
de lo que la misma consume en un solo ao. Ello es fcil de comprobar, tanto
si se imaginan las consecuencias de un paro general prolongado, como por lo
134
que se conoce de cuando guerras u otros fenmenos destruyen la mayor parte
de las riquezas acumuladas de algunos pases, y sus ciudadanos activos las
reponen con creces al cabo de pocos aos. Como dice el sabio personaje de
Dostoiesvsky, el oro atesorado no es sino una forma de asegurarse el trabajo
de los hombres vivos. En el caso de los sistemas de capitalizacin, los recursos
que las empresas reciben en forma de contribuciones a los sistemas de
capitalizacin, no los guardan, sino que los invierten de inmediato en sus
respectivos giros de negocios. A su vez, cuando llega el momento de devolver
incrementados los dineros recibidos, las empresas que en definitiva los
devuelven obtienen a su vez dichos recursos de sus respectivos negocios, en
ese momento. Ello es posible gracias a la actividad de sus empleados, cuyo
trabajo es en definitiva lo que permite generar dichos recursos. Los derechos
de los jubilados en este caso se adquieren a partir de los aportes efectuados,
sin embargo, estos quedan mediados por variables que tienen un elevado
grado de incertidumbre, como las tasas de inters y el comportamiento de las
bolsas de comercio. Adicionalmente, por cierto, queda sujeta por entero a la
integridad de los deudores, la cual por cierto difcilmente puede ir ms all de
su solvencia.
De todo lo anterior se puede concluir que, al revs de lo que

usualmente se piensa, en Chile existen condiciones previsionales muy
favorables dada su estructura poblacional puesto que, al contrario de lo que
se afirma con insistencia, posee una proporcin de adultos mayores muy
pequea en relacin a la poblacin total, y que crece a una tasa muy
moderada. Recapitulando las cifras sealadas, al ao 2005, existen 1.594.403
adultos mayores que representan el 10% de la poblacin total, dos tercios de
los cuales son mujeres mayores de 60 aos y un tercio hombres mayores de
65. Hasta mediados del siglo van a crecer a una tasa de 2,5% anual promedio.
Eso es ms que el crecimiento de la poblacin total, la que crecer un 0,5%
anual en promedio durante el mismo perodo. Sin embargo, el Producto
Interno Bruto (PIB) crecer ms rpido que los adultos mayores, por lo cual
cada ao el pas contar con ms recursos para atenderlos. Por otra parte, los
menores de 15 aos constituyen un cuarto y los menores de 20 un tercio de la
poblacin total, y su nmero se reduce ms rpidamente de lo que crece el
nmero de adultos mayores, al menos durante varios aos. Ello significa que
la carga total sobre cada trabajador activo actualmente est bajando, y en el
largo plazo crece muy moderadamente. En resumen, Chile no presenta
135
ninguna crisis a este respecto, sino ms bien todo lo contrario. El problema no
se origina en que los chilenos vivan ms aos, lo cual es muy bueno, sino en
las deficiencias del sistema de AFP. Quienes argumentan lo contrario para
aumentar la edad de jubilacin o las cotizaciones, estn en un error, o
simplemente no estn diciendo la verdad.
Los chilenos somos casi todas temporeras8.
Una de las paradojas del reciente debate acerca de las pensiones en

Chile tiene que ver con los trabajadores independientes. Puestas ante la
evidencia que sus pensiones eran muy bajas, las AFP atribuyeron este
problema no al diseo del sistema sino al hecho que ms de la mitad de sus
afiliados, los llamados independientes, no cotizaban con regularidad. La
solucin pareca sencilla puesto que bastaba con obligarlos a hacerlo para que
las pensiones mejorasen. Empez entonces la bsqueda de estos
independientes. Quienes eran? En qu trabajaban? En qu calidad
estaban afiliados a la previsin? Cmo se los poda obligar a cotizar?
Respecto del ltimo asunto, los economistas se adelantaron en producir una
lluvia de proposiciones de lo ms imaginativas, como era de esperarse. Sin
embargo, todos se llevaron una sorpresa. Cuando intentaron identificar a los
supuestos independientes no afiliados a la previsin, no encontraron ni uno
slo de ellos. Las propias estadsticas de las AFP vinieron a demostrar que
prcticamente todos los trabajadores en actividad poseen ya una cuenta en el
sistema. Por aadidura, en su abrumadora mayora, se declaran
dependientes, es decir, cuando cotizan lo hacen como asalariados.
Adicionalmente, una proporcin muy menor de trabajadores activos,
incluyendo los militares, cotiza todava en los antiguos sistemas pblicos. O
sea, result que en Chile no existen trabajadores en actividad que no se
encuentren afiliados al sistema.
Si el sistema de AFP ha trado un beneficio indiscutible, son sus

magnficas estadsticas. Los especialistas vinieron a caer en cuenta de pronto
que el nmero y caractersticas de afiliados a las AFP representaba la fuerza
8
Este captulo est basado principalmente en el estudio realizado por CENDA para el INP,
denominado Proyeccin Previsional de la Poblacin Afiliada y Cotizante a las AFP. (INP-CENDA
2005b)
136
de trabajo chilena real y concreta mucho mejor que las estadsticas del INE.
Hasta hace poco, esta estadstica se descalificaba porque aparecan ms
afiliados a las AFP que componentes de la fuerza de trabajo estimados por
aquella fuente. Se supona que la estadstica de las AFP estaba sucia por
personas que se afiliaban y luego nunca ms trabajaban, jubilaban, o fallecan.
Sin embargo, una revisin cuidadosa de estas cifras de la SAFP 9 efectuada por
CENDA y el INP mostr que ello no era efectivo, es decir, las cifras eran bien
limpias. Si un afiliado jubila o fallece, inmediatamente sale de esta categora
y ello se verifica mes a mes. Efectivamente, existen personas que alguna vez se
afiliaron a las AFP y luego no cotizaron nunca ms, sin embargo, si se suma
su nmero en cada una de las cohortes anuales de afiliados, se comprueba
que totalizan menos del 8% del total. Por otra parte, el 80% de las mujeres y el
90% de los hombres presentan alguna actividad en su cuenta en los ltimos 5
aos. Es decir, los afiliados a las AFP son todas personas de carne y hueso,
vivitas y coleando, identificadas con nombre, apellido y RUT y casi todas
ellas se encuentran en plena actividad. La superioridad de esta estadstica
respecto de la estimacin de fuerza de trabajo del INE es evidente, puesto que
esta ltima se basa en encuestas y estimaciones, corregidas de cuando en
cuando por los censos de poblacin. En cambio, una vez al mes, las
computadoras de la SAFP recorren millones de cuentas individuales y
proporcionan una fotografa de extraordinaria resolucin acerca de lo que
ocurre con la fuerza de trabajo. Muestra quienes estn trabajando, aquellos
que mantuvieron su empleo, los que encontraron uno nuevo y quienes lo
perdieron, quienes se cambiaron de empleador o de regin, y quienes
jubilaron o fallecieron.
Qu seala esta instantnea? En primer lugar, que la proporcin de

chilenos afiliados al sistema previsional es elevadsima. A diciembre del 2004
los afiliados a las AFP sumaban 7.080.646 personas. Adicionalmente, 158 mil
personas en actividad cotizan en el INP y otras 103.000 en las cajas de
previsin de las fuerzas armadas y la polica. Si se comparan estas cifras con
la poblacin en edad activa, se comprueba que los afiliados a las AFP
representan el 77% de los mayores de 20 aos, descontadas las mujeres
mayores de 60 y los hombres de mas de 65. Los afiliados a los sistemas
pblicos representan un 3% adicional de las personas en edad activa, as
definidas. En otras palabras, un 80% de las personas en edad activa estn
9
Superintendencia de AFP.
137
afiliadas a los sistemas previsionales. Los afiliados a las AFP alcanzan a un
84% de los hombres y un 70% de las mujeres, en edad activa. Estas
estadsticas muestran que el INE parece subestimar seriamente la fuerza de
trabajo femenina, puesto que el nmero de mujeres afiliadas a las AFP son
aproximadamente un 38% ms que la fuerza de trabajo femenina estimada
por dicho organismo, mientras en el caso de los varones ambas cifras
coinciden casi exactamente. Desde luego, como todas las estadsticas, tambin
stas contienen muchas aproximaciones. Por ejemplo, algunos afiliados a las
AFP son menores de 20 aos, sin embargo, ellos son poqusimos. Existen,
asimismo, algunos afiliados que han superado la edad de jubilacin sin
acogerse todava a retiro, especialmente mujeres cuya pensin AFP es tan baja
que no pueden jubilar. Sin embargo, su nmero es tambin muy reducido en
relacin al total. Por otra parte, como se sabe, existen numerosas personas en
edad activa que sencillamente no se incorporan nunca a la fuerza de trabajo,
muchas de ellas mujeres dueas de casa. Sin embargo, como se comprueba de
las cifras anteriores, en Chile ellas no constituyen ms de un quinto de las
personas en edad activa. De este modo, el que en Chile ocho de cada diez
personas en edad activa est afiliado al sistema constituye una cifra
extraordinariamente elevada, que prcticamente no deja espacio para ningn
trabajador fuera del mismo. Lamentablemente, como se mostrar, esta
elevada tasa de afiliacin no se traduce en alta cobertura previsional,
sencillamente porque las AFP no otorgan pensiones a la mayora de sus
afiliados. Sin embargo, estas estadsticas cambian por completo la idea que
hasta ahora se tena respecto de la fuerza de trabajo chilena. Se pensaba que
los trabajadores formales e informales conformaban categoras estticas, es
decir, algunas personas pertenecan a la primera categora, y el resto a la
segunda, sin embargo, como se ver, esta visin es equivocada en la mayora
de los casos.
Es evidente a simple vista que una gran cantidad de chilenos trabaja en

empleos informales. Las encuestas de ocupacin del INE que probablemente
son bastante precisas en este aspecto miden que alrededor de un tercio de
quienes estn trabajando en un momento dado lo hacen por cuenta propia o
en negocios familiares, mientras dos tercios restantes son trabajadores
dependientes. La proporcin de informales aumenta en las fases recesivas y se
reduce durante el auge, de los ciclos econmicos, y en el largo plazo tiende a
138
disminuir, pero muy lentamente. Sin embargo, las estadsticas de las AFP
muestran que el 96,5% de sus afiliados estn registrados como asalariados
dependientes. Es decir, por una parte, casi todos los afiliados a la previsin
que cubren la totalidad de la fuerza de trabajo activa- declaran ser asalariados,
sin embargo, alrededor de un tercio de quienes estn trabajando en un
momento dado tienen ocupaciones informales, donde no cotizan para la
previsin. Adicionalmente, un buen nmero se encuentra desocupado. El
nmero de estos ltimos oscila segn los ciclos de la economa, pero bien
medido usualmente bordea el 10% de la fuerza de trabajo. Cmo se resuelve
esta paradoja? La respuesta se encuentra en las propias estadsticas de las
AFP. Un diagrama incluido en los anexos muestra que, en promedio, ms de
la mitad de los afiliados cotizan menos de 4,2 meses por ao menos de 3,6 en
el caso de las mujeres-, un tercio cotiza menos de dos meses, y un quinto
menos de un mes, por ao. En cambio, los asalariados estables, es decir,
aquellos que cotizan 12 meses cada ao, representan menos del 11% del total.
Estos datos muestran que lo que en realidad ocurre es que la fuerza de trabajo
se mueve constantemente entre trabajos asalariados de corta duracin,
trabajos informales y perodos de desempleo. En promedio, a lo largo de
muchos aos, ms de la mitad de ellos ha encontrado trabajo asalariado
menos de una tercera parte de cada ao.
Qu hacen en Chile las personas cuando no encuentran un trabajo

decente? Muchos de ellos se convierten en consultores. Es decir, trabajan
para empleadores establecidos, pero bajo la figura de prestacin de servicios
profesionales, que perciben honorarios en lugar salarios, lo que exime al
empleador de cotizar en la previsin. El pas exhibe la cifra record de un
milln y medio de consultores sobre un total de ocupados que usualmente
no excede los seis millones. Incluso el Estado, que en Chile proporciona poco
ms de uno en cada diez empleos, mantiene cerca de la mitad de sus
funcionarios usualmente en esta categora. Existen servicios pblicos en los
cuales la mayora de ellos, incluidas algunas jefaturas, mantienen contratos a
honorarios durante aos. De ms est mencionar que esta extendida
prctica es completamente ilegal, puesto que la normativa laboral exige a los
empleadores contratar en forma indefinida a sus trabajadores que excedan un
ao en sus empleos. Estas cifras han sido confirmadas por las estadsticas que
surgen del nuevo seguro de cesanta, las que muestran que ms de la mitad
139
de los contratos de trabajo de los afiliados al sistema tiene una duracin
inferior a cuatro meses, y alrededor del 90% dura menos de un ao.
Por su parte, los independientes estables, afiliados como tales, son el

3,5% del total, cifra que equivale a 246.452 personas. Como una referencia, el
total de ocupados en la categora empleadores son 187 mil a fines del 2006,
segn el INE. La mayor parte de stos corresponde a pequeos empresarios,
campesinos independientes, transportistas, y pequeo comercio, as como
pequeas empresas de produccin y servicios. Los ocupados, el resto de los
independientes son, por la general, las mismas personas que ya tienen una
exigencia elevadsima de ahorro, que consiste en que deben cotizar
obligatoriamente en su AFP cada vez que obtienen un trabajo asalariado.
Adicionalmente, pesan actualmente sobre ellos, estmulos ms bien
brutales, para que coticen cuando no lo consiguen y se ven obligados a
trabajar de manera informal. Dichos estmulos consisten actualmente en
que si no lo hacen, en el largo plazo se les suspende la garanta de pensin
mnima, mientras en el corto plazo, pierden el derecho al pago de licencia
mdica en caso de enfermedad, aunque coticen paraleladamente para salud.
Como ha dicho un ex Ministro del Trabajo, ese es el mercado laboral real, al
cual debe adaptarse el sistema de pensiones, en lugar de pretender que el
primero se adapte al segundo. Esa pretensin, implcita en el diseo del actual
sistema, conduce inevitablemente a pensiones muy precarias. Dadas esas
caractersticas, dicho sea de paso, la solucin de la baja densidad de
cotizaciones no pasa por incrementar las obligaciones de ahorro de los
independientes, como sugiere la propuesta del gobierno que pretende forzar
a todos los trabajadores independientes que pagan impuestos como tales, a
cotizar en las AFP si no lo han hecho ya como dependientes.
El sistema previsional pblico: Un muerto cargando adobes10.
En Chile y en el mundo slo se habla, y mucho, del sistema de AFP y

muy poco del sistema pblico. Este ltimo supuestamente viene liquidndose
desde hace un cuarto de siglo. Sin embargo, el 2005, un total de 1.178.185
adultos mayores percibieron pensiones pblicas de algn tipo, incluyendo
10
Este captulo est basado principalmente en el estudio realizado por CENDA para el INP,
denominado Factibilidad de una Pensin Bsica Universal.. (INP-CENDA 2005a)
140
744.605 pensiones no asistenciales del sistema antiguo, 235.433 pensiones
asistenciales, ambas pagadas por el INP, 65.000 garantas de pensiones
mnimas a afiliados a las AFP, y 133.147 pensiones de CAPREDENA y
DIPRECA. Dos tercios de las pensiones pblicas las perciben mujeres. Las
pensiones pblicas cubren a un 73,9% de los adultos mayores, que al 2005
suman un total de 1.594.403 mujeres mayores de 60 aos y hombres mayores
de 65. Es decir, actualmente, tres de cada cuatro recibe una pensin pblica. Si
se consideran los mayores de 70 aos, ms del 90% percibe una pensin
pblica de algn tipo.
Por su parte, el sistema de AFP, otorg pensiones a 69.207 adultos

mayores (2004), financiadas ntegramente con los fondos acumulados en las
cuentas individuales. Adicionalmente, financi 1/5 de las pensiones mnimas
garantizadas, debiendo el Estado aportar los 4/5 restantes. Las pensiones
financiadas ntegramente por las AFP cubren a un 4,3% de los adultos
mayores. Sin embargo, como se ver, los subsidios del Estado han financiado
la mayor parte de los recursos desembolsados por las AFP en el pago de stas
y todas las otras pensiones pagadas por el nuevo sistema. Adicionalmente,
tanto el INP como las AFP entregan varios cientos de miles de prestaciones
previsionales a personas que no son todava adultos mayores. El total de
beneficiarios de la previsin pblica alcanza a 1.544.480 (2005), mientras el
total de beneficiarios de las AFP alcanza a 475.324 (2006), en su mayor parte
pensiones anticipadas. Adicionalmente, 65.000 afiliados AFP perciben
garanta estatal de pensin mnima. Por lo tanto, la cobertura actual del
sistema de pensiones chileno alcanza a un 78,3% de los adultos de mayores y
a ms del 90% de los mayores de 70 aos. Sin embargo, casi todas las
pensiones son pblicas y todas ellas son financiadas con fondos pblicos. De
lo anterior se concluye que, para los adultos mayores, el sistema chileno en la
actualidad es un sistema mixto, cuyo principal componente, de lejos, es el
pilar pblico.
Nivel de las pensiones pblicas.
El promedio de las pensiones pblicas percibidas por adultos mayores

es de $147.293 mensuales. Aproximadamente la mitad de las pensiones
pblicas estn entre $77.000 y $120.000. Un 14% de las pensiones pblicas son
asistenciales, de un monto promedio de $41.000. Las pensiones del INP a los
141
empleados pblicos tienen un promedio de $359.332. En el caso de
CAPREDENA y DIPRECA el promedio de dichas pensiones asciende a
$411.823 mensuales. En tanto, el promedio aportado por las AFP a las
pensiones de vejez otorgadas por dicho sistema es $95.928 mensuales por
pensionado. Ello que se complementa con un aporte fiscal de garantas de
pensin mnima, para dar el promedio de $124.988 que alcanzan las pensiones
de vejez del sistema de AFP (2004).
Las pensiones pblicas representan una tasa de reemplazo de

aproximadamente 3/4 de los salarios de los trabajadores en servicio activo. Es
decir, las pensiones pblicas percibidas por los jubilados de las cajas de
empleados particulares y de EE.PP., guardan ms o menos a esa proporcin
con los salarios medios de los empleados y funcionarios activos, y lo mismo
ocurre con los militares. Si se considera el promedio general de las pensiones
pblicas, que alcanza a $147.293 mensuales, como se ha mencionado, ello que
equivale asimismo, aproximadamente, a las tres cuartas del promedio general
de salarios, que el INE estima en $210,000 (2004). Esta cifra del INE es medida
a partir de una muestra que incluye trabajadores informales, pero asimismo,
el promedio de las pensiones pblicas incluye las pensiones asistenciales, las
pensiones mnimas, y los montepos, las que son percibidas generalmente por
trabajadores que durante su vida activa tuvieron largos perodos de
informalidad.
Cabe mencionar que existe actualmente al menos un grupo significativo

de jubilados del INP que sufre una odiosa discriminacin con sus pares que
perciben jubilaciones del mismo sistema. Estos se refieren a los EE.PP. que
jubilaron antes a la aprobacin, en 1993, de la ley 19.200, que restituy el nivel
de las remuneraciones imponibles a su nivel real, es conocido que durante la
dictadura se impuso a los EE.PP. por una fraccin de su salario real. Estos
jubilados, entre los cuales hay muchas profesoras y profesores entre otros
EE.PP., jubilaron con montos muy inferiores a sus sueldos en activo, y muy
inferiores a sus colegas que jubilaron por el INP con posterioridad a la
mencionada ley. Esta es otra de las situaciones de dao previsional que
deber ser reparada por la reforma en curso, mediante el restablecimiento de
un pilar de reparto. Existen otras discriminaciones evidentes del sistema
antiguo, como el hecho que slo a los varones del ex Servicio de Seguro Social
142
(SSS) se les exigen ms aos de servicio para percibir jubilacin que a los
miembros de todas las dems cajas del sistema antiguo, e incluso que a las
mujeres del ex SSS. Dichas discriminaciones debern ser asimismo corregidas
por la reforma.
Gasto pblico en previsin.
En el ao 2005, el gasto pblico en pensiones alcanz a 3.219.790

millones de pesos, equivalentes aproximadamente a US$6.000 millones de
dlares. Un 45,8% se destin a pensiones no asistenciales (sistema antiguo) y
un 6,1% a pensiones asistenciales, ambas pagadas por el INP. Un 22,3% se
destin a bonos de reconocimiento y un 1,5% a garantas estatales de pensin
mnima, ambos montos traspasados a las AFP. Finalmente, otro 24,3% se
destin a pensiones CAPREDENA y DIPRECA (defensa). En nmeros
gruesos, poco menos de la mitad se destin a pensiones del sistema antiguo,
poco menos de un cuarto a pensiones de los uniformados, poco menos de un
cuarto se traspas a las AFP como bonos de reconocimiento y garantas de
pensin mnima y el saldo, 6,1%, se gast en pensiones asistenciales. En cifras
de dicho ao, el gasto pblico en pensiones equivale aproximadamente al 6%
del PIB, al 28% del presupuesto pblico total y a ms del 42% del gasto
pblico social (aproximadamente igual a lo que se gast en salud y educacin,
juntos). Este elevado nivel de gasto pblico en previsin se ha mantenido por
casi un cuarto de siglo. Antes de 1981 en cambio, el sistema antiguo dejaba
supervit, es decir, las contribuciones a la seguridad social eran mayores que
el gasto en pensiones. Aproximadamente dos tercios del gasto en pensiones se
destinaba a adultos mayores y el resto a otros beneficiarios.
El INP.
Este organismo del Estado constituye una de las principales fortalezas

del sistema nacional de previsin, preservando en su seno el legado de ms
de 80 aos de experiencias en la materia. Constituye la mayor institucin
previsional del pas. Paga casi todas las pensiones que perciben las personas
adultas mayores, las que actualmente cubren a las tres cuartas partes de ellas,
as como las de centenares de miles de beneficiarios de menor edad, que son
sobrevivencias de sus afilados, y otros pensionados. Al mismo tiempo,
recauda las cotizaciones de seguridad social de sus afiliados en edad activa, y
143
adicionalmente, lo que es mucho ms significativo, todas las cotizaciones de
salud de los afiliados al FONASA, institucin a la cual est afiliada el 83% de
la poblacin. Es decir, el INP es, de lejos, la principal recaudadora de
cotizaciones de seguridad social de pas. Adicionalmente, administra un
fondo de pensiones de ms de 40 mil millones de pesos, destinado a
desahucios y otros beneficios de algunas de las antiguas cajas. Finalmente,
como se ha destacado, brinda a sus beneficiarios una cantidad de servicios no
pecuniarios, demostrando as una preocupacin efectiva por su bienestar y
calidad de vida. Para ello cuenta con oficinas en todo Chile, con una cobertura
que incluye hasta la isla de Pascua.
Su personal rene el mayor acerbo de conocimientos y experiencias en

la materia, realizando un trabajo abnegado y eficiente, por lo general, en
condiciones bastante difciles. El INP deber regularizar su planta
funcionaria, cuyo estado actual es un buen ejemplo de la precariedad a la cual
se ha reducido el servicio pblico civil, tras dcadas de desmantelamiento y
desatencin. Hoy en da, trabajan all 3.205 funcionarios, sin embargo,
solamente 537 de ellos pertenecen a la planta. En cambio, 2.447 permanecen a
contrata, y 221 a trabajan a honorarios, situacin que se ha prolongado por
aos e incluye incluso jefaturas. Asimismo, el INP deber modernizar y
mejorar sustancialmente su forma de funcionamiento, as como la calidad y
oportunidad de sus servicios, en muchos aspectos. Sin embargo, y sin
perjuicio de las deficiencias anotadas, y muchas otras, el INP aparece como
una institucin extraordinariamente eficiente si se la compara con las AFP. Su
costo de operacin, en 2004 alcanz a 57.330 millones de pesos, lo que
equivale a alrededor de la sexta parte de las comisiones totales que las AFP
cobran anualmente a sus afiliados, como se ver.
144
El Sistema de AFP, Un Cuarto de Siglo Despus11.
El presidente de la Asociacin de AFP ha alegado en defensa de una

nueva alza de 46% en las utilidades de esa industria registrada el 2006,
afirmando que es mejor noticia para los afiliados que para los accionistas.
Argumenta que se explica en su mayor parte por la elevada rentabilidad de
los fondos de pensiones, que ha beneficiado mayormente a los afiliados y de
la cuales las AFP tambin profitan por el encaje que all mantienen. Al revs
de lo que afirma, dichos resultados vinieron a recordar a los afiliados cuan
onerosa ha sido la gestin de los fondos que mes a mes se ven forzados a
depositar en las AFP. Una mirada al historial completo del sistema de
pensiones privado permite apreciar los resultados para sus afiliados del
sistema de AFP, considerando en su conjunto las administradoras y las
compaas de seguro relacionadas con el sistema, las cuales pertenecen a los
mismos conglomerados. Las primeras recaudan las cotizaciones, manejan las
inversiones y pagan algunas pensiones y beneficios, aparte de velar por sus
relaciones pblicas. Sin embargo, contratan con las segundas seguros de
invalidez y sobrevivencia por cuenta de sus afiliados, y stos por su parte, al
jubilar, adquieren pensiones vitalicias y otros productos. De este modo, la
mayor parte de los beneficios otorgados por el sistema privado es en realidad
contratado con compaas de seguro. Por lo tanto, para conocer el verdadero
costo del sistema para los afiliados, es necesario agregar las primas y
comisiones cobradas por estos servicios a los cobros de administracin de las
propias AFP. Las cifras indican que las primeras se han embolsado fondos de
los afiliados en magnitudes que incluso superan los costos de administracin
y utilidades de estas ltimas, que de por s constituyen una cifra considerable.
Es sabido que las AFP cobran en comisiones uno de cada cinco pesos
cotizados en el sistema. Sin embargo, ambas industrias en conjunto se han
embolsado uno de cada tres pesos cotizados en el sistema a lo largo de toda
su historia.
11
Este captulo se basa principalmente en el estudio de CENDA (2007) Resultados para sus
Afiliados del sistema de AFP y Cas de Seguros Relacionadas con la Previsin, Considerados en
su Conjunto, 1982-2006, y el trabajo de CENDA y el INP (2005) Proyeccin Previsional de la
Poblacin Afiliada y Cotizante a las AFP . Tambin, en el trabajo CENDA, 2002. Estimacin del
Dao Previsional y Recursos Requeridos para su Solucin. Los mismos estn disponibles en los anexos
a la propuesta CENDA al Consejo Asesor Presidencial, 2006.
www.cendachile.cl/reforma_previsional,
145
Actualmente, ms del 70% de los beneficios del sistema privado
corresponden a pensiones anticipadas y otras, pagadas por las compaas de
seguros relacionadas con el negocio. Al mismo tiempo, dichas compaas se
han apropiado de recursos que exceden largamente los beneficios pagados.
Desde la privatizacin del sistema de pensiones en 1981, estas empresas han
embolsado para s ms de 5,3 billones de pesos (millones de millones de pesos
de diciembre 2006) de recursos de los afiliados, cifra que equivale a cerca de
un quinto del total de las cotizaciones obligatorias durante el mismo perodo.
Si se agregan las comisiones cobradas por las propias AFP por sus servicios,
que como se puede apreciar consisten bsicamente en recaudacin y gestin
de fondos, ambas industrias en conjunto se han apropiado 9,3 billones de
pesos, lo que equivale a un 33,6% de las cotizaciones obligatorias aportadas
por los afiliados entre 1982 y 2006. Visto desde el ngulo de la rentabilidad de
los fondos de pensiones, los elevados costos de ambas industrias han
absorbido cerca de la tercera parte de todas las ganancias obtenidas por
dichos fondos a lo largo de toda su historia, las que no han sido pocas. De este
modo, los grandes beneficiados de la privatizacin del sistema chileno de
pensiones han sido las propias AFP, y muy especialmente sus compaas de
seguros y corredores relacionados. Por otra parte, como se muestra ms abajo,
un puado de grandes conglomerados han terminado siendo los depositarios
del grueso de los fondos de pensiones. La mitad de los fondos invertidos en
Chile se encuentran en poder de 12 grandes grupos, entre ellos, los
propietarios de las AFP y las principales compaas de seguros.
Al mismo tiempo, sin embargo, como ha quedado en evidencia a raz

de la reforma en curso, el sistema no otorga jubilaciones a la abrumadora
mayora de sus afiliados, mientras al resto les ofrece pensiones muy inferiores
al sistema antiguo. Aparte de ello, los fondos que administran estn hoy
expuestos a un nivel de riesgo irresponsable, que las AFP pretenden
incrementar subiendo ms an el lmite de inversiones en el extranjero. Tal es
el balance de un cuarto de siglo de la privatizacin del sistema chileno de
pensiones. Suculento para los conglomerados privados que se benefician con
el sistema, magro para sus afiliados.
La mayora sin pensiones, el resto con dao previsional.

Doa Mara Anglica A., RUT: 5.228.358-2, secretaria, estaba prxima a
146
cumplir 60 aos, edad legal de jubilacin en Chile para las mujeres, cuando
recibi de su AFP la carta cuyo facsmile se muestra. Mediante la misma, la
invitaban a concurrir a sus oficinas para conocer la pensin de que iba a
disponer para disfrutar de sus aos dorados. Sin embargo, la misma carta
estimaba tentativamente el monto de sta en 0,82 UF/mes, que a esa fecha
representaban $13.730, equivalentes a poco menos de 20 dlares al tipo de
cambio entonces vigente.
Preocupada, la Sra. Mara Anglica concurri a las elegantes oficinas de

su administradora privada de pensiones, donde una bonita ejecutiva con una
encantadora sonrisa la invit a tomar asiento, mientras desplegaba sus datos
en un moderno sistema computacional. Lamentablemente, lo que mostr la
pantalla borr rpidamente la sonrisa del rostro de la ejecutiva. Estamos mal,
Doa Mara Anglica seal, moviendo la cabeza su cartola indica que el
saldo de su cuenta individual alcanza apenas a $1.979.060 (US$3.703), y con
eso su pensin efectivamente alcanza a los $13.700 (US$19) mensuales que
indica la carta. Ahora bien, como alternativa, puede usted retirar sus fondos
acumulados a un ritmo de $70.000 mensuales, pero ello le alcanzara slo para
poco ms de dos aos. Ms preocupada todava, la Sra. Anglica pregunt
Y despus no tengo derecho a la pensin mnima garantizada por el
Estado?, aludiendo a la garanta prometida por quienes diseadores del
sistema, y que en ese momento alcanzaba aproximadamente a $70.000
(US$131) mensuales. La ejecutiva neg con la cabeza, diciendo De ningn
modo, para eso necesitara tener veinte aos de cotizaciones, y usted no
alcanza a juntar ni siquiera diez. En efecto, la Sra. Anglica haba trabajado
durante la mayor parte de su vida como comerciante independiente, en un
pequeo negocio cerca de su casa, y slo los ltimos diez aos se haba
ocupado en un empleo asalariado. Y no tengo derecho a la pensin
asistencial? pregunt, refirindose a la pensin no contributiva que ofrece la
red de proteccin mnima que complementa el sistema de AFP, cuyo monto
a la fecha alcanzaba a un promedio de $41.000 mensuales y que a fines de
2005 reciban 401.000 personas, de los cuales 235.000 eran adultos mayores.
Ay, Doa Anglica respondi la ejecutiva Como se le ocurre! Esa pensin
asistencial es solo para indigentes e incluso ellos deben esperar a veces aos
para obtenerla- y a usted basta verla para darse cuenta que es una persona de
buena situacin.
147
La escena descrita tuvo lugar a fines del 2002. Poco tiempo despus, un
estudio pionero realizado por CENDA y el INP, demostr que la mayora de
los afiliados al sistema de AFP se encontraban en una situacin parecida. A
diciembre del 2004, ms de la mitad de los afiliados eran mayores de 37,2
aos, y 36,9 las mujeres. Cotizaban menos de 4.2 meses por ao, densidad que
baja a 3,6 meses en el caso de las mujeres y a ese ritmo van a acumular menos
de 184 cotizaciones al cumplir la edad de jubilar y 147 en el caso de las
mujeres, por lo tanto no van a tener derecho a pensin mnima estatal, que
exige 240 cotizaciones. A esa fecha tenan acumulado menos de $1.362.673 en
su cuenta de capitalizacin y cotizaban por sueldos inferiores a $202.094
mensuales. Con esos datos, al jubilar van a acumular menos de $8.317.482, lo
que les arroja una pensin inferior a $48.844. En el caso de las mujeres, ms de
la mitad de las afiliadas van a jubilar con pensiones inferiores a $27.276 y
desde luego con tan pocas posibilidades como la Sra. Anglica de acceder a la
garanta estatal de pensin mnima. Por tanto, en las condiciones actuales,
ms de la mitad de la fuerza de trabajo, ms de tres millones y medio de
chilenas y chilenos, no tenan cobertura de parte del sistema de AFP, como no
fuera retirar los magros ahorros logrados en el sistema. Pocos meses despus
de publicada su primera versin a principios del 2004, el estudio de CENDA y
el INP fue ratificado nada menos que por un estudio del Banco Mundial,
titulado Manteniendo la Promesa, que afirmaba ms o menos lo mismo y
propona hacer universal una pensin no contributiva bsica. Esta dramtica
conclusin fue confirmada pocos meses despus por el propio gobierno, en un
estudio encargado por el entonces Superintendente de AFP, Guillermo
Larran. Tanto el informe de la Comisin Asesora Presidencial como el
proyecto de ley presentado a fines del 2006 lo han ratificado en forma
definitiva: el sistema privado de pensiones no las proporciona a la mayora de
sus afiliados, los cuales debern quedar a cargo del Estado, mediante una
pensin bsica ms o menos universal.
Qu ocurre con las personas cuyos ahorros en las AFP si alcanzan a

financiar pensiones de montos algo mayores? Doa Mara Teresa H., RUT:
3.463.533-1, arquitecto, nacida el 18 de mayo de 1934, trabaj durante 36 aos
y medio en el Ministerio de Vivienda. Se cambi al sistema de AFP en 1981.
Sin embargo, no pudo jubilar al momento de cumplir la edad legal, en 1994,
puesto que el fondo acumulado en la AFP Habitat a esa fecha le financiaba
148
una pensin que reduca sus ingresos en forma drstica y equivala
exactamente a una tercera parte de lo que hubiese correspondido en caso de
permanecer en el INP. En este ltimo caso, hubiese percibido una pensin que
se acercaba al mximo legal de las pensiones pblicas, actualmente fijado en
$837.622 (US$1.567) mensuales, puesto que cotiz por el tope y sin lagunas,
toda su vida. En cambio, se vio obligada a continuar trabajando durante diez
aos adicionales. Al jubilar, finalmente, el 1 de abril del 2004, a los 70 aos de
edad, ocupaba desde hace aos un grado 5 en la escala profesional respectiva,
siendo su ltima remuneracin imponible $1.867.939. Contrat una renta
vitalicia y hoy recibe $577.756 (US$1.081) mensuales.
El ao 2002 CENDA realiz un estudio encargado por la Agrupacin

Contra el Dao Previsional, presidida por Yasmir Faria, y que agrupa a
cientos de miles de EE.PP. El mismo confirm que la situacin de doa Mara
Teresa H., lejos de constituir una excepcin, corresponde ms bien al caso
general de los EE.PP. que se cambiaron en 1981 a las AFP. Sus pensiones al
jubilar resultan por lo general la mitad o menos que las que hubiesen
obtenido de permanecer en el sistema antiguo, y en el caso de las mujeres,
cerca de la tercera parte. El gobierno ha reconocido el dao previsional a los
EE.PP., y a principios del 2007, ha llegado a un importante acuerdo con la
ANEF, la principal asociacin que los agrupa, que intenta repararlo
parcialmente con lo que la prensa ha denominado el bono de jubilacin ms
grande del mundo. En efecto, segn clculos de la Direccin de Presupuesto,
seran unos 4 mil los funcionarios de la administracin central del Estado que
deberan jubilar porque ya cumplieron o deben cumplir entre 2007 y 2010 la
edad para hacerlo. Un 36,5% de ellos son profesionales o directivos; un 13,5%
son tcnicos y un 50%, administrativos o auxiliares. A los primeros les
corresponde un bono de $20 millones, a los segundos uno de $13 millones y a
los ltimos uno de $10 millones. Si se multiplica la cifra por el nmero de
empleados que se acogeran a retiro, significara $29.200 millones para los
1.460 profesionales y directivos; $7.020 millones para los 540 tcnicos y
$20.000 millones para los 2.000 administrativos y auxiliares. Slo en el bono
especial de retiro el Estado gastara $56.220 millones, es decir poco ms de
US$100 millones. Adems, recibirn el bono de retiro voluntario establecido
en la Ley 19.882, de 9 meses para los hombres y 10 meses para las mujeres y el
bono postlaboral, que est en segundo trmite constitucional en la Comisin
de Trabajo del Senado, que concede $50.000 mensuales de por vida. Sin
149
embargo, como ha escrito El Mercurio, La piedra de tope seran el resto de los
empleados pblicos. En efecto, el dao previsional no slo afecta a los 4 mil
funcionarios que ya cumplieron la edad de jubilar, sino a todos aquellos que
se cambiaron a las AFP en 1981, que no son menos de la mitad del total, es
decir, del orden de 200 mil funcionarios.
Los funcionarios pblicos que se cambiaron a las AFP fueron

especialmente afectados por la circunstancia que durante muchos aos se les
hicieron contribuciones previsionales solamente por el salario base, que
usualmente era una fraccin de su remuneracin total. Esta situacin se
prolong durante buena parte de la dcada de 1980 y solo vino a ser corregida
plenamente por la denominada Ley Foxley, a principios de la dcada de 1990.
De este modo, tanto los bonos de reconocimiento como las cotizaciones a las
AFP fueron calculados en base a salarios muy por debajo de los que
efectivamente perciban, que ya de por si eran muy reducidos. Esta situacin,
sin embargo, no solo afect a quienes se cambiaron a las AFP, sino tambin a
quienes jubilaron por el sistema antiguo antes de la mencionada ley Foxley.
En efecto, puesto que en el sistema antiguo la jubilacin se calcula en base a
los salarios imponibles promedio de los ltimos aos, las pensiones de
quienes jubilaron en esos aos se calcularon asimismo a partir de los "sueldos
base", muy inferiores incluso a los salarios efectivamente percibidos.
Son solamente los EE.PP. los afectados por el dao previsional? Cul
es la situacin de los cientos de miles de personas que se cambiaron desde el
sistema antiguo a las AFP en 1981 aproximadamente un milln y medio de
personas, poco menos de la mitad de la fuerza de trabajo de entonces- y que
no son EE.PP.?
La Dra. Adriana C., RUT: 6.193.277-1, mdico, se cambi al sistema de

AFP en 1981. Desde entonces ha cotizado sin fallar un slo mes, con la
salvedad que siempre lo ha hecho por el tope de 60 UF/mes, que al 31 de
diciembre del 2006 equivalan a $1.100.183 (US$2.059) al mes. Muy pocos
afiliados al sistema de AFP se encuentran en la situacin de la Dra. C.. Como
se ha visto, ms de la mitad de los afiliados cotiza en promedio menos de
cuatro meses al ao, y un tercio menos de dos meses al ao, mientras slo un
11% cotiza todo el ao. Menos del 1% cotiza sin lagunas y adems por el
150
tope. A abril del 2007 ella tiene acumulado un fondo de poco ms de 79
millones de pesos, y un bono de reconocimiento de poco menos de 3 millones.
Es decir, la Dra. C. es una afiliada ejemplar. El sitio web de su AFP (Cuprum)
provee un programa denominado pension planner, que le permite calcular
cual ser su pensin al jubilar, en pocos aos ms, en el caso que contine
cotizando sin pausas y por el tope durante el tiempo que resta para cumplir
60 aos. El grfico presenta los resultados del pension planner para su caso.
La Dra. puede aspirar a una pensin vitalicia de 27 UF/mes, que equivale a
$495,082 (US$926) mensuales. En caso de optar por la modalidad de retiro
programado de sus fondos, la pensin inicial puede ser levemente superior,
pero disminuye rpidamente al cabo de algunos aos. En caso de haber
permanecido en el antiguo sistema pblico de reparto, la Dra. C. obtendra sin
duda alguna el monto tope de las pensiones pblicas, que como se ha
mencionado, actualmente es de $837.622 (US$1.567) mensuales.
Es decir, a pesar de haber cotizado sin pausas y por el monto mximo,

ella tiene asimismo un dao previsional superior al 40%, es decir, su pensin
AFP es un 40% inferior a la que hubiese obtenido de permanecer en el sistema
de reparto. Si esta es la situacin de una cotizante de estas caractersticas, es
de imaginarse cual es la magnitud del dao que afecta al 99% de los afiliados
que han cotizado menos meses y por monto inferiores al de esta profesional.
En el caso de los varones solteros, la situacin es menos mala, porque al tener
una sobrevida menor que las mujeres, el fondo acumulado les permite
financiar pensiones algo superiores, pero siempre peores que las del sistema
antiguo, aunque hayan cotizado por el tope. Si se trata de varones casados, en
cambio, su situacin se aproxima a la de las mujeres, puesto que a su
sobrevida deben agregar la de su cnyuge. Solamente aquellas personas que
realizan ahorro previsional voluntario, por encima del monto tope y por
montos significativos, pueden aspirar a pensiones AFP superiores a las del
sistema pblico. Quienes realizan este tipo de ahorro adicional se benefician
de franquicias tributarias tan generosas, que segn los clculos de las propias
AFP, les permiten financiar en muchos casos el total del ahorro adicional, si se
trata de personas de remuneraciones altas, que por lo mismo estn afectas a
tasas de impuestos significativas. Como se ver ms adelante, el monto de
este subsidio alcanza cientos de miles de millones de pesos al ao, ms del
doble de lo que se destina a pensiones asistenciales, y beneficia a un segmento
reducidsimo de los afiliados de altos ingresos.
151
El informe del Consejo Asesor que sirvi de base para el proyecto de ley
de reforma presentado por el gobierno afirma que el sistema no est en crisis
(...) el rgimen de capitalizacin individual no ha fracasado (...) ha tenido
efectos positivos sobre el crecimiento y el desarrollo del mercado de
capitales. Sin embargo, al mismo tiempo, reconoce nada menos que la mayor
parte de los afiliados no obtendrn pensiones de este sistema.
Adicionalmente, el gobierno ha reconocido el dao previsional, al menos en
el caso de los EE.PP. Sin embargo, se atribuye estos hechos a factores externos
y no al diseo mismo del sistema. Para explicar sus problemas alude a
aspectos que eran previsibles o que tienen un peso menor, como el aumento
de la expectativa de vida, la entrada de las mujeres al mercado de trabajo, la
reduccin de la familia extendida y otros. No se mencionan, en cambio, los
factores que resultan decisivos para explicar el bajo nivel de todas las
pensiones del sistema de AFP. Estos son, principalmente, el bajo nivel de
salarios y alto desempleo de la dcada de 1980 y principios de los aos 1990,
por una parte, y el nuevo mtodo de clculo de pensiones, por otra. Dichos
salarios, todava extraordinariamente deprimidos por la rebaja de ms de 50%
que los afect tras el golpe militar, fueron la base para el clculo de los bonos
de reconocimiento y para las cotizaciones durante los primeros aos de
vigencia del sistema de AFP. En un sistema de capitalizacin, como se sabe,
son las primeras cotizaciones las que ms pesan al momento de calcular el
fondo final, puesto que son las que se benefician de las ganancias del fondo
durante ms tiempo. El sistema de capitalizacin, por otra parte, modifica
radicalmente la forma de clculo de las pensiones. Mientras en el sistema
antiguo, stas dependan exclusivamente de las ltimas remuneraciones y el
nmero de cotizaciones efectuadas las que eran bonificadas en el caso de las
mujeres-, en el nuevo sistema dependen del fondo acumulado, de las tablas
de expectativa de vida y de la tasa de inters vigente al jubilar. Es la
composicin de estos factores, principalmente, la que resulta en un dao
previsional que, como se ha visto, en el caso general alcanza
aproximadamente al 50%, y que en el caso de los EE.PP. llega a un 60%, en
promedio. Es decir, si se comparan las jubilaciones de las AFP con aquellas
que otorga el sistema antiguo a igual salario y antigedad, las segundas son la
mitad o menos, que las primeras, y hasta la tercera parte en el caso de los
EE.PP. o de las mujeres en general. Ello incluso luego de la correccin
efectuada por menores cotizaciones efectuadas en las AFP, que como se
152
demuestra el estudio de dao previsional realizado por CENDA, tiene una
incidencia sobre las pensiones poco significativa, del orden del 7% de las
mismas. Este dao afecta a casi todos los trabajadores que jubilan por AFP y
especialmente, a todas las mujeres. Las nicas excepciones son los sueldos
altos que cotizan con regularidad y que realizan adicionalmente ahorro
previsional voluntario, los cuales se han visto beneficiados por cuantiosas
franquicias tributarias que han compensado el efecto anterior.
Pensiones pagadas por el sistema AFP.

El sistema privado pag 606.342 beneficios en diciembre de 2006, sin
embargo, como se muestra en el cuadro y diagramas que siguen, las
pensiones de vejez representaron poco ms de un cuarto de las mismas,
alcanzando 163.233. Alrededor de 65.000 de las mismas, por aadidura, son
pensiones mnimas financiadas en su mayor parte por el fisco. An si se
consideran adicionalmente una parte de las 99.886 pensiones de viudez, el
nmero total de pensiones pagadas por el sistema privado a adultos mayores
constituye una fraccin de las que paga el sistema pblico, el que a diciembre
del 2004 pagaba 1.178.185 pensiones a mujeres mayores de 60 y hombres
mayores de 65, sobre un total de 1.544.480 pensiones pblicas (INP-CENDA
2005a).
153
Cuadro 21 : Beneficios pagados por el sistema previsional privado, por tipo
Nmero Monto Monto Anual, Monto acumulado

Tipo de
(diciembre promedio, 2006 2006 (millones 1982-06 (millones $
beneficio
2006) ($ dic 06/mes) $ dic 06) 2006)
Vejez Edad 163.223 $ 141.239 $ 257.623 $1.940.954
Vejez
233.384 $ 193.048 $ 534.509 $3.998.418
anticipada
Invalidez total 41.094 $170.816 $ 79.516 $ 869.736
Invalidez parcial 6.405 $ 131.508 $ 9.283 $ 57.126
Viudez 99.886 $ 113.685 $ 128.345 $956.236
Orfandad 51.903 $ 37.192 $ 22.390 $306.450
Otras 10.447 $ 55.072 $ 6.442 $ 47.384
Total 606.342 $ 148.152 $ 1.038.109 $ 8.176.304
Fuente: CENDA en base a SAFP.

En montos, las pensiones de vejez pagadas por el sistema privado han
representado un 25% del total pagado entre 1982 y 2006, y este ltimo ao
dicha proporcin se ha reducido a 22%. En cambio, la mayor parte de los
beneficios pagados por el sistema privado corresponden a pensiones
anticipadas, las que han representado ms de la mitad del monto acumulado
desde 1982 al 2006, como se aprecia en el diagrama 2, a continuacin. Las
pensiones de vejez anticipada representaron en diciembre de 2006 el 39% del
nmero total, sin embargo, como su monto promedio ($193.048 mensuales) es
superior al promedio general ($148.152 mensuales), las pensiones anticipadas
representaron el 51% del monto de las pensiones pagadas ese ao. En
resumen, ms de la mitad de los beneficios pagados por el sistema privado
son pensiones anticipadas, una cuarta parte corresponde a pensiones de vejez
y la mayor parte del cuarto restante se divide aproximadamente en partes
iguales entre pensiones de viudez e invalidez.
154
Diagrama 2 : Tipos de beneficios pagados por el sistema privado, Nmero y monto
anual, 2006
Pensiones pagadas sistema previsional

privado
Nmero, diciembre 2006
10%
27%
Vejez Edad
16%
Vejez anticipada
Invalidez
Viudez
8%
Orfandad y Otras
39%
Pensiones pagadas sistema

previsional privado
Monto anual 2006
Vejez Edad
12% 3%
25% Vejez anticipada
9%
Invalidez
Viudez
51% Orfandad y
Otras
155
Diagrama 3 : Tipos de beneficios pagados por el sistema privado, Monto acumulado
1982-2006.
Pensiones pagadas sistema

previsional privado
Monto acumulado 1982-2006
Vejez Edad
12% 4%
24% Vejez anticipada
11%
Invalidez
Viudez
49%
Orfandad y
Otras
Desde el punto de vista de la modalidad de los beneficios, la mayor

parte de los mismos corresponde, de lejos, a rentas vitalicias. En efecto, como
se muestra en el cuadro 22 y diagramas que siguen, dicha modalidad
representa el 58% del nmero de pensiones pagadas por el sistema privado en
diciembre del 2006. Sin embargo, dado que su monto promedio ($174.778
mensuales) es superior al promedio general ($148.152 mensuales), las rentas
vitalicias representaron ese ao un total de 715.318 millones de pesos, lo que
equivale al 68% del poco ms de un billn de pesos pagado en pensiones por
el sistema privado en el curso de dicho ao. Si se considera el monto
acumulado desde 1982 al 2006, las pensiones vitalicias representan el 58% de
los 8,2 billones de pesos (millones de millones de pesos a diciembre 2006)
pagados por el sistema privado de pensiones a lo largo de toda su existencia.
Las pensiones vitalicias no son pagadas por las AFP, sino por las compaas
de seguros, y si se agregan las pensiones en modalidad cubiertas por el
seguro se concluye que estas ltimas empresas otorgan el 59% del nmero
de pensiones y el 72% del monto total pagado el 2006, y representan el 66%
del monto total pagado entre 1982 y 2006.
156
Cuadro 22 : Beneficios pagados por el sistema previsional privado, por modalidad
Monto
Monto Anual acumulado
Monto promedio
Modalidad Nmero (millones $ dic 1982-06
($ dic 06/mes)
2006) (millones $
2006)
Retiros programados 232.398 $ 98.901 $ 257.347 $ 2.283.833
Rentas vitalicias 351.107 $ 174.778 $ 715.318 $ 4.774.047
Rentas temporales 6.818 $ 481.468 $ 39.186 $ 473.298
Cubiertas por el seguro 16.019 $ 139.772 $ 26.503 $ 644.981
sub total 606.342 $ 148.220 $ 1.038.354 $ 8.176.159
ajuste cuadros 0 -$ 67 -$ 245 $ 145
Total 606.342 $ 148.152 $ 1.038.109 $ 8.176.304
Fuente: CENDA en base a SAFP.

La modalidad de retiro programado, en cambio, si bien representa un
38% del nmero de pensiones pagadas a diciembre del 2006, dado que su
monto ($98.901 mensuales) es muy inferior al promedio, representan
actualmente slo una cuarta parte del monto desembolsado anualmente en
pensiones por el sistema privado. Desde 1982 a 2006, la modalidad de retiro
programado represent un 28% del monto total desembolsado. Como se sabe,
las AFP pagan ellas mismas las pensiones en retiro programado y rentas
temporales, mientras las otras modalidades corresponden a pensiones
pagadas por compaas de seguros. De este modo, si se suman las pensiones
de retiro programado y rentas temporales pagadas por las AFP, se alcanza el
41% del nmero de pensiones y el 28% del monto pagado el 2006.
157
Diagrama 4 : Modalidades de beneficios pagados, sistema previsional privado, 2006,
nmero y monto anual.
Beneficios pagados por el sistema Beneficios pagados por el sistema

previsional privado previsional privado
Diciembre 2006 2006
Nmero Monto Anual
1% Retiros Retiros
programados 4% programados
Rentas Rentas
58% temporales 68% temporales
38% Rentas vitalicias 25% Rentas vitalicias
Cubiertas por el 3% Cubiertas por el

3% seguro seguro
Diagrama 5 : Modalidades de beneficios pagados, sistema previsional privado,

monto acumulado 1982.-2006.
Beneficios pagados por el sistema

previsional privado
1982 2006
Monto Acumulado
Retiros
6% programados
58% Rentas
temporales
28% Rentas vitalicias
Cubiertas por el
8% seguro
En resumen, actualmente las compaas de seguros pagan ms del 70%

del monto total las pensiones del sistema privado. En otras palabras, mientras
158
las AFP se dedican a recaudar cotizaciones y gestionar las inversiones, son las
compaas de seguros en su mayor parte de propiedad de los mismos
conglomerados dueos de las AFP-, las que se hacen cargo de pagar la gran
mayora de las pensiones. Como se ver a continuacin, tanto las AFP como
las compaas de seguros relacionadas con este negocio, cobran enormes
comisiones por estos servicios, y en conjunto se han embolsado ms de una
tercera parte de las cotizaciones obligatorias de los afiliados al sistema.
Resultados para afiliados del sistema de AFP y Compaas de

Seguros, 1982-2006.
El cuadro que sigue resume los resultados para afiliados del sistema de
AFP y compaas de seguros relacionadas, considerados en su conjunto, a lo
largo de toda su existencia, desde 1982 al 2006. Muestra el total de aportes
efectuados por los afiliados y el fisco, todos los beneficios recibidos por los
afiliados, y a partir de esos datos y los fondos inicial y final, calcula la
revalorizacin neta del fondo de pensiones, es decir, el aumento del mismo
debido a intereses y otras ganancias, descontados los recursos del fondo que
se han embolsado las AFP y las compaas de seguros.
159
Cuadro 23 : Resultados Sistema AFP 1982-2006.
% de
Total 1982-2006
Item 2005 1 beneficios+fon
do final-inicial
Fondo inicial $ 35.483.575 $ 170.584 0,4%
Aportes Afiliados y Fisco $ 2.926.934 $ 33.015.008 72,4%
Incluye: Cotizacin obligatoria 3 $ 1.812.721 $ 25.228.596 55,4%
Otros aportes netos 4 $527.722 $ 2.326.085 5,1%
Bonos de Reconocimiento
5 $538.491 $ 5.068.664 11,1%
Subsidios pensin mnima

6 $48.000 $391.663 0,9%
Beneficios 2 $ 1.057.068 $ 9.418.605 20,7%
Incluye: Beneficios pagados

$ 357.408 $ 3.999.577 8,8%
por las AFP 7
Incluye: Pensiones
pagadas por AFP
$ 286.666 $ 2.319.270 5,1%
(retiros programados y
temporales) 7.1
Otros beneficios
pagados por AFP
(herencia, cuotas $ 70.743 $ 1.680.307 3,7%
mortuorias, libre
disposicion) 7.2
Beneficios pagados por

$ 699.660 $ 5.419.028 11,9%
Cas. de Seguros 8
Incluye: Pensiones
$673.292 $ 4.774.047 10,5%
vitalicias 8.1
Pensiones cubiertas
$ 26.367 $ 644.981 1,4%
por el seguro 8.2
160
Ajustes 9 $ 19.267 $ (47.873) -0,1%
10
Revalorizacin neta $ 1.286.642 $ 12.609.494 27,7%
Incluye: Revalorizacin
$ 1.917.096 $ 22.332.209 49,0%
Bruta 11
(menos) Comisiones
$ (232.430) $ (4.015.272) -8,8%
administracin AFP 12
(menos) Primas netas

anticipadas y otros
$ (350.024) $ (5.315.780) -11,7%
excedentes Cas. de
Seguros 13
(menos) Subsidios pensin

$ (48.000) $ (391.663) -0,9%
mnima 14
Fondo Final $38.659.349 $ 36.328.607 79,7%
$/UF= 18.336,38 $/ US$=534,43
Fuente: CENDA en base a SAFP, "Variacin Patrimonial Fondos de Pensiones," "Nmero y Monto de
Pensiones," 1982-1996. Ver notas en anexo. Millones $ 2006. NOTAS EN ANEXO.
Como se puede apreciar, entre 1982 y el 2006 los afiliados y el fisco han
aportado a las AFP un total de 36,8 billones de pesos, cifra que equivale a un
80% del fondo de pensiones a diciembre del 2006, o bien a ms de la mitad del
PIB del 2005. Los aportes de los afiliados incluyen 27,8 billones en
cotizaciones obligatorias y 2,1 billones en otros aportes netos. Estos ltimos
consideran los depsitos menos retiros de ahorro voluntario, adicional,
convenido, indemnizacin y otros. Adicionalmente, el fisco ha aportado 5,7
billones de pesos en bonos de reconocimiento y 0,4 billones en subsidios de
pensiones mnimas, es decir, un total de ms de 6,1 billones de pesos12.
12
Todas las cifras de este trabajo estn expresadas en pesos del 31 de diciembre 2006, fecha en
que el tipo de cambio era de 534,43 pesos por dlar estadounidense, y la unidad de fomento tena
un valor de $18.336,38. El lector puede transformarlas fcilmente en forma aproximada a miles
millones de dlares multiplicndolas la cifra redonda por dos, Es decir, los aportes totales son
algo menos de 72 mil millones de dlares (68.855), las cotizaciones obligatorias algo menos de 54
mil millones de dlares (52.012), las comisiones de administracin netas cobradas por las AFP
algo menos de 8 mil millones de dlares (7.513), las primas netas embolsadas por las compaas
de seguros algo menos de 10 mil millones de dlares (9.946), etc.
161
En el mismo perodo, los beneficios percibidos por los afiliados
totalizan 9,8 billones de pesos, los que incluyen 4,4 billones en beneficios
pagos por las AFP y 5,4 billones pagados por las compaas de seguros. Los
primeros incluyen 2,7 billones en pensiones en modalidades de retiros
programados y temporales, principalmente. Incluye adicionalmente 1,7
billones, en otros beneficios pagados por las AFP, entre los cuales se
consideran las herencias, cuotas mortuorias y libre disposicin, y otras. Los
segundos incluyen las pensiones vitalicias y aquellas en modalidad cubiertas
por el seguro.
Lo anterior arroja una revalorizacin neta del fondo de pensiones de

18,7 billones de pesos. Es decir, el fondo inicial al 31 de diciembre de 1981
(b$0,17), ms los aportes de usuarios y del fisco (b$36,8), menos los beneficios
(b$9,8), ms los ajustes (b$0,05)13 y ms la revalorizacin neta (b$18,7), arroja
el saldo final del fondo de pensiones (b$45,7), al 31 de diciembre de 2006.
Desde otro punto de vista, la revalorizacin neta del fondo de

pensiones es igual a la revalorizacin bruta del mismo menos los recursos
netos embolsados por las AFP y compaas de seguros. Los balances de
variacin de patrimonio de los fondos de pensiones publicados por la SAFP
arrojan una revalorizacin bruta, es decir, descontada la inflacin, de 28,4
billones de pesos obtenidos en intereses, dividendos, utilidades accionarias y
otras ganancias. Sin embargo, las AFP y compaas de seguros se embolsaron
ellas mismas ms de 9,3 billones de pesos, cifra que equivale a cerca de la
tercera parte de las ganancias obtenidas por los fondos de pensiones. Por otra
parte, tambin es necesario descontar los subsidios de pensiones mnimas
aportados por el Estado incluidos ms arriba entre los aportes, los cuales no
estn considerados en el clculo de revalorizacin bruta14.
13
Los cuadros Variacin Patrimonial Fondos de Pensiones incluyen otras partidas cada ao que
arrojan ajustes netos que normalmente se compensan de un ao a otro y que a lo largo de todo el
perodo considerado suman 48.836 millones de pesos, que equivalen a un 0,1% (la dcima parte
del 1%) del total de aumentos del fondo ms beneficios.
14
El cuadro Resultados Sistema AFP y Compaas De Seguros en Conjunto es el resultado de
muchas horas de trabajo, puesto que ha sido necesario cuadrar las cifras provenientes de tres
fuentes principales publicadas por la SAFP, por una parte los cuadros Variacin Patrimonial
Fondos de Pensiones y Balances de las Administradoras de Pensiones que resumen los
Es interesante comparar los aportes y la revalorizacin neta del fondo
con el aumento total del fondo en el perodo ms los beneficios retirados por
los afiliados, es decir, apreciar cuanto ha aportado cada cual al total de
haberes de los afiliados. Se puede apreciar que los aportes de los afiliados y el
fisco representan un 66,4% de los haberes totales, mientras que la
revalorizacin neta del fondo representa un 33,7% de los mismos. En otras
palabras, los aportes de los propios afiliados y el fisco han financiado dos
tercios de los beneficios percibidos, as como tambin dos tercios de los
aumentos totales de los fondos de pensiones, a lo largo de toda la existencia
del sistema de AFP. La revalorizacin neta del fondo ha aportado, por su
parte, un tercio de dichos haberes.
Recursos de los afiliados embolsados por las AFP y Compaas

de Seguros.
Como se aprecia en el cuadro que sigue, las AFP devengaron
comisiones de sus cotizantes por 5,9 billones de pesos entre 1982 y 2006, lo
que equivale al 21,1% del total de cotizaciones obligatorias, las que alcanzaron
a 27,8 billones en el mismo perodo, como se ha mencionado. Es decir, a lo
largo de 25 aos las AFP descontaron ms de uno de cada cinco pesos
cotizados por los afiliados. Esta cifra incluye las comisiones de administracin
de las propias AFP, y las primas de seguros de invalidez y sobrevivencia, que
contratan por cuenta de los afiliados con compaas de seguros relacionadas
con el negocio. Como se puede apreciar en el mismo cuadro, las AFP
traspasaron a las compaas de seguros 1,8 billones por este ltimo concepto,
mientras se embolsaron directamente poco ms de 4 billones de pesos en
comisiones de administracin propiamente tales.
resultados financieros del sistema de modo mensual, trimestral y anual, y por otra parte el
Nmero y Monto de Pensiones Pagadas, todo ello a lo largo de los 25 aos considerados. El
cuadro es muy exigente, asimismo, puesto que debe cuadrar con los fondos iniciales y finales, as
como con las dos maneras de calcular la revalorizacin neta arriba descrita. Hay todava por
cierto una serie de aspectos que pueden introducir algunos errores, sin embargo ellos no afectan
los resultados gruesos. Hay por ejemplo, partidas de los cuadros de Variacin Patrimonial
Fondos de Pensiones que no son claras. Principalmente, sin embargo, aparece abultada la
estimacin de los otros beneficios pagados por las AFP (ver nota siguiente). Por este motivo, los
eventuales errores presentan en cualquier caso un sesgo que beneficia a las AFP y compaas de
seguro. Es decir, los eventuales errores no afectan las cifras gruesas y en cualquier caso tenderan
a aumentar los beneficios recibidos por los afiliados.
Cuadro 24 : Recursos de los afiliados embolsados por AFP y Compaas de Seguros,
1982-2006 (millones $2006).
% de
Items 2005 Total 1982-2006 cotizaciones
obligatorias
Cotizaciones obligatorias $1.812.721 $27.797.214 100,0%
Comisiones Administracin AFP $232.430 $4.015.272 14,4%
incluyen: comisiones
porcentuales
$209.187 $3.613.745 13,0%
comisiones fijas $23.243 $401.527 1,4%
Incluyen: costos de
administracin
$139.907 $2.702.118 9,7%
utilidades AFP $92.523 $1.313.154 4,7%
Seguros de invalidez y sobrevivencia $161.912 $1.843.034 6,6%
Subtotal comisiones devengadas a AFP $394.342 $5.858.306 21,1%
Primas pensiones vitalicias traspasadas a

cas. de seguros
$887.771 $8.891.774 32,0%
(menos) Rentas vitalicias pagadas por Cas

de Seguros
($673.292) ($4.774.047) -17,2%
Primas netas anticipadas por pensiones

vitalicias
$214.479 $4.117.727 $0
Primas seguros de invalidez y sobrevivencia $161.912 $1.843.034 6,6%
(menos) Pensiones cubiertas por el seguro ($26.367) ($644.981)
Excedentes seguros invalidez y

sobrevivencia
$135.545 $1.198.053
Primas netas anticipadas a Cas. de

Seguros
$350.024 $5.315.780 19,1%
(menos) Seguros de invalidez y

sobrevivencia
($161.912) ($1.843.034) -6,6%
165
Total recursos de afiliados embolsados

por AFP y Cas de seguros en su conjunto
$582.453 $9.331.052 33,6%
Fuente: CENDA en base a SAFP, "Variacin Patrimonial Fondos de Pensiones," "Nmero y Monto de
Pensiones," 1982-1996. Ver notas en anexo.
Desde un punto de vista, las comisiones de administracin de las AFP
se componen de comisiones porcentuales, que son proporcionales a la
remuneracin del cotizante y se descuentan de la cotizacin misma, y de
comisiones fijas que descuentan del fondo de pensiones. Como se aprecia en
el cuadro, las primeras representan aproximadamente el 90% de las
cotizaciones obligatorias, y las segundas el 10%. Desde otro punto de vista, las
comisiones de administracin de las AFP financian los costos en que
incurren estas empresas, y las utilidades netas que se embolsan. Del cuadro se
comprueba asimismo que entre 1982 y 2006 las utilidades de las AFP
representaron un tercio de las comisiones de administracin, lo que significa
un margen de operacin muy interesante y desde luego superior al de todas
las dems industrias del pas, probablemente con la sola excepcin de la
minera del cobre. Como mostr un reciente estudio de la Universidad
Catlica, la rentabilidad de estas empresas super un promedio de 50% sobre
activos a lo largo de varios aos, incluso antes de esta alza reciente.
Adicionalmente es necesario considerar que estas empresas presentan

costos muy abultados, entre los cuales se cuentan las millonarias
remuneraciones de sus ejecutivos y dietas de sus directores. Por ejemplo, el
2004 las AFP gastaron 75.985 millones de pesos en remuneraciones, las que
incluyen 855 millones destinadas a dietas de sus directores. Aparte, gastaron
47.849 millones de pesos en otros gastos de administracin y ventas. Como
referencia, ese mismo ao, el gasto total de operacin del INP fue de 57.330
millones de pesos (INP-CENDA 2005a). Es decir, sin considerar ni las
utilidades ni una serie de otros gastos, solamente las remuneraciones y otros
gastos de administracin y ventas de las AFP ms que duplican el costo de
operacin total del INP. Sin embargo, esta ltima institucin recauda tantas
cotizaciones como todas las AFP juntas, puesto que aparte de sus propios
afiliados, recauda todas las cotizaciones del sistema de salud pblico,
FONASA, al cual estn afiliados el 85% de los trabajadores. Adicionalmente,
paga el triple de pensiones que el sistema privado, donde adems la mayor
parte no las pagan las AFP sino las compaas de seguros, como se ha visto.
166
Aparte de ello, atiende a tres de cada cuatro adultos mayores y a casi todos
los mayores de 70 aos existentes en el pas, que son sus afiliados, con
beneficios como vacaciones y otros beneficios. Por si fuera poco, el INP
administra tambin un fondo de pensiones de las antiguas cajas de previsin,
que al 2004 sumaba ms de 40.000 millones de pesos (las cifras de este prrafo
se expresan en pesos del 2004).
Sin embargo, por elevadas que resulten las comisiones de

administracin cobradas por las AFP, las compaas de seguros relacionadas
con el negocio previsional han representado un costo an mayor para los
afiliados. En efecto, como se aprecia en el cuadro anterior, si las AFP cobraron
comisiones de administracin por 4 billones de pesos entre 1982 y el 2006, las
compaas de seguros se embolsaron primas netas anticipadas y otros
excedentes por 5,3 billones en el mismo perodo. La ltima cifra es la
diferencia entre los 8,9 billones que las AFP les han traspasado en primas de
pensiones vitalicias, adems de 1,8 billones en primas de invalidez y
sobrevivencia, menos las rentas vitalicias y cubiertas por el seguro pagadas
por estas compaas.
La diferencia entre las primas de seguros de invalidez y sobrevivencia

traspasados por las AFP a las compaas de seguros y las pensiones pagadas
por estas ltimas empresas bajo la modalidad cubiertas por el seguro es
muy sustancial. De hecho, como se aprecia en el cuadro, las primas de
invalidez y sobrevivencia suman ms de 1,8 billones de pesos desde 1982 a
2006, mientras las pensiones pagadas en la modalidad referida alcanzan a
poco ms de 0,6 billones en el mismo perodo, es decir, alrededor de la tercera
parte de las primas. Las compaas de seguro se embolsaron casi 1,2 billones
de pesos en utilidades netas por esta diferencia. Se ha criticado que las AFP
aumentan constantemente las primas de invalidez y sobrevivencia que cobran
a sus afiliados, mientras la siniestralidad por este concepto aumenta mucho
menos. Las cifras anteriores parecen dar la razn a estas crticas. Se ha hecho
notar que las ms de las veces las AFP contratan los seguros con compaas
relacionadas con sus grupos controladores, de modo que parte de estos
cobros seran una manera de ocultar utilidades, transfirindolas desde las
AFP a las ltimas compaas. Por este motivo, la reforma en curso ha
propuesto centralizar en la SAFP la licitacin anual de los seguros de
invalidez y sobrevivencia, lo cual ha sido fuertemente resistido por las AFP.
167
El mayor costo para los afiliados, sin embargo, lo representan los pagos
anticipados de primas de rentas vitalicias a compaas de seguros. Como se
comprueba en el cuadro anterior, entre 1982 y 2006, las AFP traspasaron 8,9
billones de pesos a las compaas de seguros por este concepto. En el mismo
perodo, los pagos de pensiones efectuados por estas ltimas en la modalidad
de rentas vitalicias suman poco menos de 4,8 billones de pesos, lo que arroja
una diferencia de 4,1 billones de pesos en primas anticipadas. Esta diferencia
por s sola es equivalente a las comisiones de administracin cobradas por las
AFP. Ello se debe principalmente a que las rentas vitalicias del sistema de
pensiones constituyen un tipo de seguro muy peculiar, cuya prima total se
paga al contado y por adelantado. Los seguros normalmente operan al revs,
es decir, los asegurados pagan primas pequeas y el seguro es el que aporta la
suma completa en caso de siniestro, la que financia con el flujo de primas del
resto de los asegurados. En cambio, cuando los afiliados contratan rentas
vitalicias, deben traspasar el total o la mayor parte de sus fondos de pensiones
a las compaas de seguros. Por lo tanto advierte la propia SAFP en su
pgina web-, al seleccionar una renta vitalicia, el afiliado deja de tener la
propiedad de sus fondos. Es verdad que al mismo tiempo adquiere un
derecho al pago de una renta por el resto de su vida. Sin embargo, a cambio
de un derecho efecta un sustancial pago en efectivo, por adelantado. Desde
luego, no hay garanta alguna que le devuelvan este "depsito" si la compaa
de seguro entra en falencia. Ello ya ocurri con Seguros Le Mans, del grupo
Inverlink, que sencillamente se embols el dinero de las primas y luego fue a
la quiebra fraudulenta, uno de sus ejecutivos era un ex superintendente de
AFP, y uno de sus directores un ex Ministro, ambos de gobiernos
democrticos. Tampoco existen regulaciones que obliguen a las compaas de
seguros a mantener un fondo especial que garantice su solvencia al menos en
este aspecto tan especial (y rentable) de sus operaciones. De continuar este
sistema, las compaas de seguros continuarn ao tras ao embolsndose un
importante flujo de primas anticipadas, en dinero contante y sonante, el cual
les permite pagar todas las pensiones vitalicias contratadas y les dejar un
importante y creciente excedente.
168
Rentabilidad efectiva de los depsitos de los afiliados y el fisco
en el sistema de AFP y Compaas de seguros considerados en
su conjunto.
Ciertamente, los costos de las AFP y el traspaso de primas a las
compaas de seguros han reducido apreciablemente la rentabilidad efectiva
de los depsitos efectuados por los afiliados en el fondo de pensiones.
Adicionalmente, parte importante de los beneficios pagados por estas
industrias han sido financiados de hecho por subsidios entregados por el
Estado. En los cuadros anteriores se puede comprobar que el total de 9,8
billones de pesos en beneficios recibidos por los afiliados entre 1982 y 2006,
los subsidios estatales han financiado 6,1 billones, principalmente en bonos de
reconocimiento. Es decir, los subsidios fiscales han financiado dos terceras
partes de los beneficios totales entregados por el sistema privado en este
perodo. Ello afecta la revalorizacin neta de los fondos si se consideran los
aportes de los afiliados y el fisco en conjunto, puesto que una mayor parte de
aumentos de los mismos se debe en realidad a subsidios fiscales, y no a
ganancias por intereses y otros. Por los motivos aludidos, la rentabilidad
efectiva de los depsitos de los afiliados y el fisco en el sistema de AFP es
sustancialmente inferior a la elevada rentabilidad promedio lograda por los
fondos de pensiones, y que al 2006 alcanza un promedio simple de 10,1% a
diciembre del 2006.
El clculo de la revalorizacin neta del fondo de pensiones presentado

ms arriba en el cuadro 3, para 2005 y acumulado 1982-2005, se reproduce ao
tras ao en el cuadro 37 Tasa interna de retorno (TIR) de los aportes de los
afiliados y el fisco en sistema de AFP y Compaas de Seguros considerados
en su conjunto, en el anexo. Ello permite comprobar que la revalorizacin neta
del fondo de pensiones ha sido negativa en varios perodos. En otras palabras, las
ganancias del fondo de pensiones no han sido suficientes en varios aos para
pagar los costos de las AFP y los recursos embolsados por las compaas de
seguros. Ello ha ocurrido en 1984, 1988, 1992, 1995, 1996 y 1998. Precisamente en
esos mismos aos, la rentabilidad oficial del fondo de pensiones ha sido
moderada, e incluso negativa en 1995 (-2,5%) y 1998 (-1,1%)15.
15
Por lo general, la rentabilidad del fondo debe exceder el 5% o 6% para que la revalorizacin del
fondo alcance para pagar los costos de las AFP y traspasos de primas de seguros. Algunos aos,
como el 2003, ello no queda de manifiesto en el cuadro respectivo porque el tem ajustes crece
significativamente (en este caso por la aparicin de los multifondos el ao previo).
169
En el mismo cuadro se calcula la tasa interna de retorno (TIR) de los
depsitos netos, es decir, (aportes - beneficios +/- ajustes), de los afiliados y el fisco
en el sistema de AFP y compaas de seguro considerados en su conjunto. En el
primero y ltimo perodos se agregan a dichos flujos el fondo inicial y final,
respectivamente, para generar los flujos financieros netos. Los aportes y fondo
inicial se contabilizan con signo negativo y los beneficios y saldo final con signo
positivo. El resultado de dicho clculo es que la tasa interna de retorno de los
aportes netos resulta de 5,4% anual en promedio, para el perodo 1928-2006. Sin
embargo, el ao 2006 presenta una rentabilidad inusualmente elevada, que hace
que ese ao se genere poco menos de la tercera parte de la revalorizacin neta
total del fondo de pensiones en toda su historia. Probablemente, como ha
ocurrido en el pasado y ya se insina en los primeros meses del 2007, dicha
elevada rentabilidad sea seguida de otras muy bajas, posiblemente negativas. Si
no se considera el 2006, la tasa interna de retorno 1982-2005 baja a 4,7% anual en
promedio. En otras palabras, este clculo confirma una vez ms que los elevados
costos del sistema, y el hecho que buena parte de los beneficios se pagan con
subsidios fiscales, absorben al menos la mitad de la rentabilidad obtenida por el
fondo de pensiones hasta el momento.
Adicionalmente, en dicho clculo no se est considerando el costo de las

franquicias tributarias de que gozan los sueldos elevados que ahorran en las AFP,
los que suman otros 5,3 billones en el perodo, y que haran disminuir dicha
rentabilidad ms an. Como se aprecia, su monto excede con creces los subsidios
de pensiones mnimas y es del orden de magnitud del gasto en bonos de
reconocimiento. Los destinatarios de estas franquicias son los afiliados de ms
altos ingresos, que por lo tanto pagan impuestos y pueden beneficiarse con estas
franquicias. Alrededor de un 10% de los afiliados declara un salario superior a
$800.000 mensuales, y por lo tanto podran beneficiarse de las franquicias, sin
embargo, las mismas se concentran en el 1% de los afiliados que cotiza por el
tope de 60UF y adicionalmente efecta ahorro previsional voluntario. Como se
sabe y las AFP se encargan de anunciarlo a pgina completa en El Mercurio y La
Tercera este ltimo diario de propiedad de uno de los grupos que ms se ha
beneficiado con las inversiones de los fondos de pensiones- , las franquicias son
de tal magnitud, que compensan prcticamente todo el ahorro voluntario y en
no pocos casos dejan un excedente al beneficiado.
170
Quienes se han beneficiado con la privatizacin de los fondos
de pensiones.
La creencia popular es que las AFP constituyen una suerte de alcanca, en

la cual estn depositados sus ahorros previsionales, protegidos con garanta
estatal, adems. Muy por el contrario, la recaudacin destinada al fondo de
pensiones es traspasada de inmediato, principalmente a grandes
conglomerados privados, los cuales por cierto los invierten al tiro en sus giros
de negocios respectivos. Las AFP descuentan comisiones fijas del fondo de
pensiones y, conjuntamente con sus compaas de seguros coligadas, se
embolsan ntegramente las comisiones variables. Ni siquiera han financiado
pensiones, puesto que los bonos de reconocimiento y otros subsidios
traspasados por el fisco han sido suficientes para pagar la mayor parte de los
beneficios percibidos hasta el momento, por los afiliados y sus sobrevivencias.
El denominado fondo de pensiones no consiste entonces en dinero, sino

en acreencias sobre flujos futuros de las empresas que recibieron y gastaron
dichos fondos, as como futuros impuestos en el caso de los prestados al Estado.
Los fondos de pensiones en realidad no son otra cosa que una inmensa
montaa de papeles, tales como acciones, bonos y otros. Constituyen lo que los
economistas denominan capital ficticio, puesto que el capital real lo manejan
principalmente los conglomerados que recibieron el grueso de estos recursos y
los mantienen invertidos en materias primas, inventarios de productos, y
dems capital de trabajo, edificios, maquinarias y diversos elementos bien
concretos, as como otros menos tangibles, como marcas y otros, todos los
cuales constituyen los activos que registran sus balances y les permiten llevar
adelante sus negocios. Una parte menor de los fondos est invertida en
caminos, casas y otras propiedades asimismo bien reales, pero que
naturalmente pertenecen a sus propietarios. Tampoco es efectivo, como se
difunde a menudo, que los fondos de pensiones se hayan utilizado
principalmente en financiar viviendas, puesto que menos de un 5% del total
est invertido en bonos hipotecarios (SAFP). Tambin es pequea la parte que
se destina a financiar proyectos de infraestructura, monto que en el caso de las
concesiones alcanza actualmente al 1,8% de los fondos totales. El valor de todos
estos activos naturalmente no se duplica, sino simplemente se refleja en los
papeles que mantienen las AFP.
171
Dicho reflejo es variable, por aadidura, sube o baja y refleja lo invertido
en mayor o menor medida dependiendo del ciclo econmico y los consecuentes
valores burstiles y tipos de inters. Contrariamente a lo que piensa la
ciudadana, no existe tampoco ninguna garanta que todos estos prstamos e
inversiones van a ser reintegrados. Ello depende solamente de la integridad de
los deudores, la cual por cierto difcilmente puede ir ms all de su solvencia.
Por ejemplo, cuando en octubre del 2005 los fondos de pensiones perdieron en
un mes el equivalente a un ao de cotizaciones, nadie repuso dicha prdida. As
como el 2006 los fondos crecieron un 17% gracias a las extraordinarias alzas de
las bolsas mundiales, es probable que en el curso del 2007 y 2008 los fondo de
pensiones sufran prdidas multimillonarias nuevamente, puesto que las bolsas
mundiales estn sufrido fuertes vaivenes, y la mayora de los analistas sensatos
pronostican una probable recesin al menos en algunos pases importantes
empezando por los propios EE.UU.
Otra parte de los fondos se prest al fisco, el que de inmediato los gast
en salarios y otros gastos fiscales, principalmente, en este caso, financiando
bonos de reconocimiento que volvieron a las AFP y sirvieron para pagar la
mayor parte de las pensiones otorgadas por las AFP y aseguradoras privadas.
Parte de los fondos, equivalentes al 15,3% del total, fueron traspasados a
instituciones del Estado, principalmente el Banco Central y la Tesorera, que
han absorbido conjuntamente el 11,6% de los fondos totales. El INP ha sido el
destinatario de US$2.925 millones, equivalentes al 3,7% de los fondos totales,
los que ha retornado a las AFP en forma de bonos de reconocimiento, los cuales
a su vez financian casi todos las pensiones otorgadas por estas ltimas. En este
sentido, todava funciona en Chile el sistema de reparto, puesto que una parte
pequea de los descuentos previsionales se han destinado a pagar pensiones,
al tiro por esta va indirecta. En estos casos, los papeles en poder de las AFP
son sencillamente derechos sobre futuros impuestos. Finalmente, empresas del
Estado, principalmente el Banco del Estado, Metro, CODELCO, Ferrocarriles y
ENAP han recibido conjuntamente un 5.4% de los fondos totales. Llama la
atencin, sin embargo, que mientras empresas privadas no bancarias han sido
destinatarias de miles de millones de dlares, CODELCO slo ha recibido 285
millones. En conjunto, el Estado y sus empresas han sido el destinatario de un
20,7% de los fondos totales.
172
Sin duda, los principales destinatarios del grueso de los fondos de
pensiones han sido los grupos econmicos privados. Grupos chilenos y
extranjeros establecidos en el pas han recibido 37.141 millones de dlares,
correspondientes al 47,5% del total de los fondos, mientras otros 24.826
millones, que equivalen al 31,8% del total, ha sido transferido al extranjero,
principalmente a fondos de inversin estadounidenses. Es decir, empresas
privadas del pas y del extranjero han recibido cerca del 80% de los fondos de
pensiones (ver cuadros siguientes y anexos 3, 4 y 5).
Cuadro 25: Cartera de los fondos de pensiones, total, marzo 2006.
#
Destinatarios de la Monto (miles US$ % del total % del total
institucion
inversin (3) nacional (4) general
es
TOTAL GRUPOS
112 ECONMICOS 37.141.149 69,7% 47,5%
PRIVADOS
TOTAL INST y BANCOS

12 16.157.035 30,3% 20,7%
ESTATALES
TOTAL NACIONAL 53.298.178 100,0% 68,2%
TOTAL EXTRANJERO 24.826.394 31,8%
TOTAL SISTEMA 78.124.572 100,0%
Un tercio de los fondos invertidos en Chile ha sido entregado a slo 5

grupos, tres ellos relacionados con los controladores de las principales AFP. Los
grupos Santander, Luksic, Yarur, Endesa y BBVA, han recibido 18.300 millones
de dlares, equivalentes al 34,3% de los fondos invertidos en el pas. Un
conjunto de 13 grupos econmicos han recibido 26.654 millones de dlares, que
equivalen al 50% de estos fondos. Un total de 209 grandes empresas privadas
utilizaron en su beneficio 37.141 millones de dlares, que equivalen al 69,7% de
los mismos. El 30,3% restante est invertido en instrumentos del Estado y
empresas pblicas. A marzo del 2006, los fondos invertidos en Chile alcanzaban
a 53.298 millones de dlares, que representan el 68,2% del total de los fondos de
pensiones.
173
Los principales receptores de fondos previsionales son los grupos
espaoles establecidos en Chile. Entre los 13 mayores receptores de fondos hay
cinco grupos espaoles, Santander, Endesa, BBVA, Telefnica, y Aguas
Andinas, que en conjunto han recibido 11.609 millones de dlares, que
equivalen a un 21,8% del total de los fondos invertidos en Chile. Otros grupos
espaoles son asimismo grandes receptores de fondos, entre los cuales se
encuentran varios concesionarios de infraestructura. Hay que consignar que los
grupos espaoles Santander y BBVA controlan Bansander y Provida,
respectivamente, AFP que conjuntamente deciden el destino de inversin del
43% del total de los fondos de pensiones, (SAFP).
Los principales grupos econmicos nacionales son asimismo grandes

receptores de fondos, destacando los grupos Luksic, Yarur, Matte, Saieh, y
Angelini, todos los cuales han recibido ms de mil millones de dlares cada
uno, y 4.332 y 3.408 millones, en el caso de los dos primeros. Otros grupos que
han recibido inversiones significativas de los fondos de pensiones son los
dueos de cadenas minoristas Paulmann y Solari.
Llama la atencin que entre los principales favorecidos con las

inversiones de las AFP se encuentran grupos estrechamente identificados con la
dictadura, o nacidos al alero de las privatizaciones, como los ya mencionados
Yarur y Saieh, pero tambin HurtadoFernndez, del Real, de Andraca, y nada
menos que el ex yerno del dictador, Ponce Lerou. Todos ellos han recibido
aportes de los fondos de pensiones que exceden con mucho su importancia en
la economa. Cabe mencionar que Ponce Lerou ha recibido un total de US$467
millones de las AFP, y todos los grupos mencionados han recibido ms de 400
millones de dlares cada uno, bastante ms de lo que han recibido el Metro,
Codelco, Ferrocarriles y ENAP, que son las nicas empresas estatales que han
percibido estas inversiones (ver cuadro siguiente).
Cuadro 26: Cartera de los fondos de pensiones, nacional, algunos emisores, marzo 2006.
175
% del total
# inst Grupos Econmicos Monto (miles $) (2) Monto (miles US$ (3) % del total nacional (4) % Acumulado
general
1 Santander (Espaa) 2.488.165.650 4.728.734 8,87% 8,9% 6,1%
2 Luksic 2.279.152.485 4.331.507 8,1% 17,0% 5,5%
3 Yarur 1.793.111.629 3.407.793 6,4% 23,4% 4,4%
4 Endesa (Espaa) 1.789.855.208 3.401.602 6,4% 29,8% 4,4%
5 Bbva (Espaa) 1.279.176.711 2.431.063 4,6% 34,3% 3,1%
6 Matte 1.003.925.282 1.907.952 3,6% 37,9% 2,4%
7 Saieh 793.968.516 1.508.928 2,8% 40,7% 1,9%
8 Angelini 603.662.324 1.147.254 2,2% 42,9% 1,5%
9 Security 523.721.976 995.330 1,9% 44,8% 1,3%
10 Hurtado - Fernandez (Entel) 460.119.118 874.456 1,6% 46,4% 1,1%
11 Paulmann 376.067.106 714.712 1,3% 47,7% 0,9%
12 Telefnica (Espaa) 328.046.096 623.449 1,2% 48,9% 0,8%
13 Solari (Falabella) 305.998.539 581.546 1,1% 50,0% 0,7%
14 Scotiabank (Canada) 299.879.860 569.919 1,1% 51,1% 0,7%
15 Del Real (Cge) 280.995.929 534.031 1,0% 52,1% 0,7%

176
16 De Andraca (Cap) 265.692.716 504.946 0,9% 53,0% 0,6%
17 Ponce Lerou 245.930.218 467.388 0,9% 53,9% 0,6%
18 Aguas Andinas (Espaa) 223.507.833 424.773 0,8% 54,7% 0,5%
19 Citibank (Usa) 218.932.178 416.078 0,8% 55,5% 0,5%
20 Masisa 217.422.732 413.209 0,8% 56,3% 0,5%
21 Banco Desarrollo 212.059.727 403.017 0,8% 57,0% 0,5%
Sub Total: Mas De Us$ 400

21 15.989.391.833 30.387.687 57,0% 57,0% 38,9%
Millones
47 Sub Total: Us$ 100 - 400 Millones 2.557.845.196 4.861.157 9,1% 66,1% 6,2%
87 Sub Total: Us$ 10 - 100 Millones 943.521.287 1.793.155 3,4% 69,5% 2,3%
112 Sub Total: Menos De Us$ 10

52.167.435 99.150 0,2% 69,7% 0,1%
Millones
112 Total Grupos Economicos

19.542.925.751 37.141.149 69,7% 69,7% 47,5%
Privados
12 Total Inst Y Bancos Estatales 8.501.509.458 16.157.035 30,3% 100,0% 20,7%
124 Total Nacional 28.044.435.212 53.298.178 100,0% 68,2%
Total Extranjero 13.063.152.022 24.826.394 31,8%
Total Sistema 41.107.587.234 78.124.572 100,0%

177
Fuente: CENDA, en base a datos SAFP.

170
Otros 24,826 millones de dlares estn invertidos en el extranjero, un

tercio de ellos en 4 fondos de inversin, y la mitad en 8 fondos. El grueso en
instrumentos privados de renta variable, fondos de inversin y acciones de
empresas (ver cuadro siguiente). La seria exposicin que ello significa basta
con que uno o dos de estos fondos entren en falencia, como suele ocurrir casi
inevitablemente en perodos largos de tiempo- desmiente categricamente la
idea que la inversin en el extranjero mejora la seguridad de los fondos. Cabe
mencionar que existen asimismo alternativas de compartir riesgos con fondos
externos, que se describen mas abajo, los cuales no requieren sacar ni un solo
peso del pas (Bodie 2006).
171
Cuadro 27: Cartera de los fondos de pensiones, extranjero, marzo 2006.
172
Monto (miles % % Total

# Instituciones %(4)
US$) (3) Acumulado general
10 Total Estatal Extranjero 248.773 1,0% 1,0% 0,32%
1 Vanguard Sub Total 2.201.976 8,9% 9,9% 2,82%
2 Dfa Sub Total 2.049.597 8,3% 18,1% 2,62%
3 Jpmorgan Sub Total 1.872.526 7,5% 25,7% 2,40%
4 Fidelity Sub Total 1.605.281 6,5% 32,1% 2,05%
5 Pioneer Sub Total 1.294.476 5,2% 37,3% 1,66%
6 Schroder Sub Total 1.201.484 4,8% 42,2% 1,54%
7 Pictet Sub Total 1.125.616 4,5% 46,7% 1,44%
8 Parvest Sub Total 929.380 3,7% 50,5% 1,19%
8 SUB TOTAL FM MAS US$1000 MILLONES
34 Total Fondos Mutuos Y De 30,38%

23.731.590 95,6% 96,6%
0 Inversin Ext
Total Fondos De Inversin 0,25%

4 Nacionales-Inversin Indirecta En 197.922 0,8% 97,4%
El Extranjero
53 0,76%
Total Empresas Extranjero 597.200 2,4% 99,8%
5
8 Total Financiero Extranjero 50.910 0,2% 100,0% 0,07%
88 31,78%
Total Extranjero 24.826.394 100,0%
7
22 68,22%
Total Nacional 53.298.178
1
Total Sistema 78.124.572 100,00%
Fuente: CENDA, en base a datos SAFP.

173
Actualizadas las cifras anteriores a diciembre del 2006, el destino de los

fondos de pensiones a esa fecha es el indicado en el cuadro que sigue:
Cuadro 28 : Destinatarios de las inversiones del fondo de pensiones, diciembre 2006.
Destinatarios % Millones $ dic 2006
Conglomerados privados en Chile (12 grupos concentran la mitad) 47% $ 21.505.668
Fisco y empresas del Estado 20% $ 9.151.348
Sub-total inversiones en Chile 67% $ 30.657.016
Conglomerados privados en Chile (12 grupos concentran la mitad) 47% $ 21.505.668
Conglomerados financieros en el Extranjero (8 fondos concentran la

33% $ 15.099.724
mitad)
Sub-total en poder de conglomerados privados 80% $ 36.605.392
-
(menos) Conglomerados privados en Chile $ (21.505.668)
47%
100
Total $ 45.756.740
%
Fuente: CENDA en base fondo diciembre 2006 y proporciones marzo 2006 (CENDA 2006b).
Efectos regresivos del sistema de privado de pensiones sobre la

distribucin del ingreso.
En el diagrama que sigue se presentan de modo esquemtico los

principales flujos financieros y costos del Sistema AFP y Compaas de
Seguros en el perodo 1982-2006, as como el destino de los fondos de
pensiones. Estas ltimas se presentan en el cuadro que sigue, que muestra
que el 80% de los fondos est en manos de un pequeo grupo de grandes
conglomerados que operan en Chile, o en el extranjero.
174
Diagrama 6 : Flujos, Activos y Costos Sistema AFP y Compaas de Seguros, 1982-
2006.
El esquema de flujos muestra como entre 1982 y 2006 los afiliados han
aportado al sistema de AFP y compaas de seguros un total de 27,3 billones
de pesos en cotizaciones obligatorias y 2,9 billones en otros aportes netos,
mientras los beneficiarios pensionados por el sistema privado han percibido
beneficios por 4,4 billones de las AFP, y adicionalmente 5,4 billones en
pensiones vitalicias y otras pagadas por las compaas de seguros. Al mismo
tiempo, sin embargo, el fisco ha aportado al sistema un total de 6,1 billones de
pesos en bonos de reconocimiento y subsidios de pensiones mnimas. Estos
flujos arrojan un saldo neto de 9,3 billones de pesos a favor de las AFP y
compaas de seguros, del cual las primeras se han embolsado 4 billones y 5,3
las segundas. Finalmente, el esquema muestra quienes son este momento los
destinatarios de los fondos de pensiones, de los cuales un 47% est en manos
de grandes grupos econmicos privados que operan en Chile, de los cuales
solo 12 de ellos concentra la mitad de estas inversiones. Un 33% adicional se
encuentra en manos de conglomerados privados en el extranjero, la mitad de
175
este monto en manos de solo 8 fondos de inversin. Finalmente, se presenta el
flujo de franquicias tributarias otorgadas por el fisco, que al momento suman
un total del orden de 5,3 billones, que se acerca a los bonos de
reconocimiento.
La privatizacin del sistema de pensiones consisti en redirigir el flujo

de cotizaciones previsionales desde el pago directo de pensiones, que era su
destino hasta 1981, y hacia el financiamiento de grades conglomerados
privados, principalmente. Ello ha tenido un impacto muy serio sobre la
distribucin del ingreso, puesto que ha significado un traspaso de recursos
muy cuantiosos desde los asalariados y hacia los grupos referidos.
Prcticamente todas las cotizaciones previsionales se han traspasado a los
emisores de instrumentos financieros adquiridos por las AFP y compaas de
seguros, y a estas ltimas empresas. Casi no se han utilizado para pagar
pensiones a los afiliados a las AFP, puesto que las mismas se han financiado
con los bonos de reconocimiento, en su mayor parte. Aunque indirectamente,
parte de estos ltimos se han financiado a su vez mediante cotizaciones
prestadas al INP, como se ha mencionado.
Independientemente de quienes son los principales beneficiarios, si

ellos son los grupos que reciben el grueso de las inversiones, si son las propias
AFP y compaas de seguros u otros intermediarios, lo relevante es que la
tasa efectiva que reciben los asalariados es muy baja. De esta manera, se
produce un traspaso de recursos muy cuantiosos desde este grupo social
hacia los grandes empresarios, principalmente. Puesto que la cifra traspasada
es muy significativa equivale a la mitad del PIB, aproximadamente-, el
impacto de este mecanismo sobre la distribucin del ingreso es muy
regresivo. A lo anterior hay que agregar, como se ha mencionado, el efecto de
los cuantiosas franquicias tributarias que benefician a los sueldos ms
elevados en las AFP, las que suman el doble de lo que el fisco gasta en
pensiones asistenciales para adultos mayores, as como el gasto fiscal en
garantas de pensin mnima.
Cabe mencionar que cualquier incremento en la tasa de cotizaciones, o

en la edad de jubilacin, o en las obligaciones de cotizar para los
independientes, se traduce necesariamente en un agravamiento de este
176
mecanismo de redistribucin regresiva del ingreso que representa el sistema
privado de pensiones. En particular, un incremento en la tasa de cotizacin
significa adems una transferencia entre las PYMES a las cuales les
incrementa el costo salarial-, y los grandes grupos, puesto que las primeras no
obtienen ni un solo peso del fondo de pensiones.
Todo ello reclama el restablecimiento de un mecanismo de previsin en

el cual el destino de las contribuciones salariales no sean los grandes grupos,
sino directamente los jubilados. Ello contar con una legitimidad social
mucho mayor.
Tres pilares para sustentar un sistema de pensiones moderno,

duradero y que concite un amplio consenso nacional.
La conclusin final del captulo introductorio del referido informe del

Consejo Asesor Previsional seala: Si la reforma de 1981 gener un sistema
desequilibrado, que hizo recaer demasiadas responsabilidades sobre el
rgimen de capitalizacin individual, difcilmente este sistema podr, por s
solo, corregir los problemas y hacer frente a los cambios que el pas seguir
experimentando en el futuro prximo. El Consejo se gua por este criterio al
proponer la creacin de un pilar pblico no contributivo bastante extensivo, el
que incorpora al sistema de modo integral. Ello beneficiar de manera
significativa a la mitad de la poblacin de menores ingresos.
Lamentablemente, como se ver a continuacin, no toma en cuenta este
acertado diagnstico en el caso de las pensiones contributivas, respecto de las
cuales mantiene, citando al propio Consejo un sistema desequilibrado que
hace recaer demasiadas responsabilidades sobre el rgimen de capitalizacin
individual. Como bien dice el Consejo difcilmente este sistema podr por s
solo corregir los problemas que afectan a este sector. Especialmente, cuando
estos son de su propia factura, como el dao previsional que afecta
especialmente a los sectores medios-, y las jubilaciones de todas las mujeres.
Para estos sectores el Consejo no tiene respuesta, como no sea ampliar sus
exigencias de cotizacin y establecer legalmente la prdida de derechos que el
sistema est imponiendo de facto, especialmente a las mujeres. Es
indispensable corregir asimismo el desequilibrio en el caso de las pensiones
contributivas, reintroduciendo gradualmente un pilar de reparto, que la
propuesta del Consejo ni el proyecto del gobierno consideran para nada.
177
Como se ha mencionado, el desafo principal de la reforma consiste en
corregir la unilateralidad y extremismo que refleja el diseo del actual
sistema. Este descansa, en la prctica, solamente en la capitalizacin
individual, puesto que su complemento de garantas estatales es inefectivo.
En todo el mundo, en cambio, los modernos sistemas de pensiones descansan
equilibrada y solidamente, principalmente, en tres pilares bien articulados: un
primer pilar pblico no contributivo, que garantiza una pensin bsica como
un derecho, y un segundo pilar contributivo de reparto, que es el principal y;
ms recientemente, varios pases han agregado como complemento, un pilar
contributivo de capitalizacin individual. Los dos primeros obligatorios.
Adicionalmente, usualmente agrega un complemento de capitalizacin
individual voluntaria. La propuesta de reforma del gobierno habla tambin
de tres pilares en el sistema chileno, incluyendo como tal el ahorro voluntario,
sin embargo omite el pilar principal que es el de reparto.
Si bien adoptan formas diferentes en cada pas, estas bases definen, las
que actualmente se consideran las mejores prcticas a nivel mundial, en
trminos del diseo de los sistemas de pensiones modernos. La conformacin
de los mismos generalmente ha seguido una historia que presenta rasgos
similares. Hacia fines del siglo XIX y principios del siglo XX, los primeros
sistemas de pensiones se estructuraron como cajas de previsin de los grupos
de trabajadores asalariados ms importantes, en muchos pases, incluido
Chile. El principio de reparto surgi de esta manera, como un mecanismo
eficaz y sencillo, mediante el cual los trabajadores activos de un colectivo
determinado, financiaban sobre la marcha las pensiones de los jubilados del
mismo, mediante descuentos a sus salarios y aportes del empleador,
proporcionales a los mismos.
Sin embargo, la factibilidad de dicho mecanismo estaba limitada a

aquellos colectivos de trabajadores de cierta importancia y, especialmente, de
estabilidad significativa. Para ampliar la cobertura previsional a otros grupos
de trabajadores asalariados, hacia principios del siglo XX, y varias dcadas
antes en algunos pases de Europa, el Estado conform cajas pblicas, que
funcionaban mediante el mismo principio de reparto, pero que ampliaron la
cobertura del sistema a los asalariados con trabajos menos estables. Su
financiamiento incorpor generalmente tres aportes, el del trabajador, del
178
empleador y del Estado. En Chile, por ejemplo, la Caja del Seguro Obrero
Obligatorio creada en 1924 durante el gobierno de Ibez y bajo la inspiracin
del Dr. Alejandro del Ro, estableci contribuciones sociales equivalentes a un
6% de los salarios, contribuidos por el empleador (3%), el trabajador (2%), y el
Estado (1%)16. El principio contributivo de reparto, o solidario, tambin
denominado de pago sobre la marcha, constituye todava hoy la base
principal de todos los sistemas previsionales en el mundo. Tambin en la
mayora de los pases donde se implementaron reformas recientes, muchos de
los cuales introdujeron sistemas de capitalizacin individual. En casi todos
ellos, incluidos la mayor parte de los pases latinoamericanos, los sistemas
contributivos de reparto se mantuvieron en pie, y siguen constituyendo la
base principal de los sistemas previsionales. Chile constituye prcticamente a
nica excepcin a este respecto, puesto que, como es sabido, el sistema
contributivo de reparto fue abolido en 1981.
Hacia mediados del siglo pasado, y a medida que la masiva migracin

del campo a la ciudad iba destruyendo su base familiar de proteccin
tradicional, aparecieron grandes contingentes de adultos mayores sin
proteccin alguna. Por otra parte, los mecanismos contributivos estaban
limitados a quienes trabajaron como asalariados durante su vida activa,
condicin de la cual estaban excluidos amplios contingentes de adultos
mayores, especialmente campesinos, mujeres y trabajadores por cuenta
propia en general. Para extender la cobertura de los sistemas previsionales a
dichos segmentos, el Estado flexibiliz y ampli los mecanismos de cotizacin
a la seguridad social, para estos segmentos. Por otra parte, sin embargo, y
esencialmente, introdujo el principio de pensiones no contributivas, las cuales
establecan una garanta o derecho de ingreso mnimo en la vejez, con carcter
ms o menos universal. Dicho mecanismo adopt, en muchos pases, la forma
de una pensin bsica uniforme.
Finalmente, desde sus mismos inicios, todos los sistemas previsionales

incluyeron el principio de capitalizacin. En efecto, incluso las cajas ms
antiguas, destinaban una parte de las contribuciones a la creacin de un fondo
16
Ver en www.cendachile.cl/reforma_previsional , anexos a Propuesta CENDA Reforma
Previsional: Illanes, Mara Anglica y Riesco, Manuel, 2007. Developmental Welfare State and Social
Change in Chile. En Riesco, Manuel (ed.) 2007. Latin America: A New Developmental Welfare State
Model in the Making? UNRISD, Geneve. Palgrave, London.
179
de capitalizacin, con cargo al cual se pagaban luego beneficios tales como
desahucios, cuotas mortuorias, y otros, a quienes haban contribuido al
mismo. En Chile, actualmente, por ejemplo, el INP administra un cuantioso
fondo de estas caractersticas, perteneciente a los afiliados a algunas de las
antiguas cajas. A partir de la dcada de 1990 sin embargo, y en parte
siguiendo el ejemplo de Chile, muchos pases incorporaron a sus sistemas
nacionales de previsin el principio de capitalizacin individual. Sin
embargo, como se ha mencionado, Chile constituye el nico caso en el cual el
sistema descansa, en forma prcticamente exclusiva, sobre este principio. Este
constituye su principal defecto de diseo, el cual la reforma debe proponerse
enfrentar y corregir.
Un pilar pblico no contributivo, que garantice una pensin

bsica, como un derecho.
En el caso chileno, felizmente, es posible estructurar un pilar pblico no

contributivo, moderno, de amplia cobertura y adecuado a la estructura social
y el nivel de desarrollo que ha alcanzado nuestro pas. Ello se puede lograr
sobre la base del sistema pblico actual, manteniendo hacia el futuro, como
proporcin del PIB, el nivel de gasto fiscal destinado a estos efectos que el
pas ha sostenido durante las ltimas dcadas. ste alcanza actualmente
dimensiones muy significativas, como se ha mencionado, e irnicamente,
constituye uno de los legados principales de la implementacin en Chile del
sistema de capitalizacin individual. Permite, de manera sostenible en el
tiempo, cubrir al 85% de los adultos mayores, con una pensin pblica bsica.
En dos o tres aos, sta puede alcanzar un mnimo de $100.000 mensuales,
monto que puede luego ir subiendo ao a ao. Todas las actuales pensiones
pblicas inferiores a dicho nivel, incluidas todas las asistenciales y las
mnimas las que pueden ser reemplazadas por la nueva pensin-, subiran al
nivel de la pensin bsica. Slo quedaran excluidos de recibir esta pensin
pblica bsica, quienes ya reciban una pensin pblica de monto superior.
Asimismo, quienes reciban pensiones de los otros pilares previsionales, las
que, sumadas, superen la pensin pblica tope. Adicionalmente, quienes se
encuentren en un nivel de ingresos o posean propiedades, de valor elevado,
determinado por el SII. Por otra parte, el INP se puede transformar en un
Instituto Nacional de Previsin, al cual todos los adultos mayores tengan
180
derecho a afiliarse. Aparte de continuar entregando las prestaciones actuales,
y la nueva pensin bsica, el INP puede asumir responsabilidades adicionales
en la administracin de los dems pilares del sistema de pensiones, como se
describe ms abajo. Adicionalmente, puede extender a toda la poblacin
adulta mayor, los servicios no pecuniarios con que actualmente vela por sus
afiliados, los cuales es posible mejorar gradualmente.
El estudio de CENDA y el INP titulado Factibilidad de una Pensin

Bsica Universal (2005) demuestra que, manteniendo el actual nivel de gasto
pblico previsional, incrementado anualmente en un 5%, hasta el 2010 en un
4% anual hasta el 2025 y en un 3,5% anual en los aos sucesivos -es decir, al
mismo ritmo aproximado en que crecer el PIB-, es posible:
Al 2010, entregar pensiones pblicas a un 85% de los adultos mayores,

por un monto mnimo de $100.000 al mes. Adicionalmente, desde luego a
continuar atendiendo todos los dems compromisos previsionales pblicos,
es decir, pensiones del sistema antiguo, pensiones de los uniformados, bonos
de reconocimiento, etc. Adicionalmente, pueden crecer proporcionalmente los
beneficios previsionales a personas que no son adultos mayores.
Al 2025 manteniendo una cobertura del 85% de los adultos mayores, el

monto de la pensin bsica puede elevarse a ms de $170.000 mensuales. En
ese momento se habrn extinguido el grueso de los bonos de reconocimiento
y buena parte de las pensiones del sistema antiguo.
Al 2045 con la misma cobertura del 85%, el monto de la pensin bsica

puede elevarse a ms de $250.000 mensuales. En ese punto se han extinguido
buena parte de los compromisos previsionales del sistema antiguo. En caso de
reformarse el sistema de previsin de los uniformados (por ejemplo,
incorporndolos al sistema general), los montos anteriores de las pensiones
bsicas pueden subir sustancialmente.
El proyecto de ley propuesto por el gobierno recoge de alguna manera

una propuesta como la mencionada en el prrafo anterior, que fuera
presentada por CENDA en el seno del Consejo Asesor Previsional, aunque de
modo ms restringido. El proyecto gubernamental propone un nuevo pilar
solidario que constituye la principal reforma del proyecto. Postula la
181
creacin de un pilar no contributivo de amplia cobertura, que reemplaza a las
actuales pensiones asistenciales y mnima, por una pensin bsica universal,
de la cual sugiere excluir al 40% ms rico de los hogares, y complementaria a
las pensiones contributivas. Fija el monto mnimo de la pensin universal en
$75.000, nivel que es garantizado por el Estado a todo evento y sin requisito
ninguno, que no sea la edad, la que se fija en 65 aos, lo cual significa en los
hechos subir la edad de jubilacin de las mujeres, las cuales actualmente
tienen derecho a jubilar a los 60 aos. La pensin universal se reduce
gradualmente para las personas que tengan ingresos derivados de pensin
contributiva, y se extingue cuando, sumada a la pensin contributiva, excede
los $200.000 mensuales. Sin embargo, se establece un calendario de varios
aos para su implantacin completa.
Existe un amplio consenso en el pas, en todos los sectores, respecto de

la necesidad de universalizar, ms o menos, el pilar pblico no contributivo,
lo que se refleja en el proyecto de ley enviado por el Gobierno al Parlamento.
Asimismo, en someter al pilar de capitalizacin individual a una reingeniera
ms o menos importante, aunque la resistencia de las AFP hasta el momento
aparece bloqueando con xito la posibilidad que la reforma aborde este
aspecto con la profundidad requerida. La primera de las reformas
mencionadas, significar una mejora en la situacin de las dos terceras partes
de los afiliados al sistema, cuya capacidad de ahorro no alcanza a financiar ni
siquiera una pensin mnima. Su impacto crecer, en la medida que sea ms
universal y ofrezca una pensin bsica de monto sustancial. La segunda
reforma debiera contribuir a terminar con los abusos de las AFP, bajando
drsticamente sus costos y mejorando por ello las pensiones del tercio de los
afiliados cuya mayor capacidad de ahorro le permite esperar obtener
pensiones superiores a la mnima del pilar de capitalizacin. Esta ltima
medida, de implementarse, beneficiara especialmente a los afiliados de
mayores ingresos, principales afectados por las comisiones elevadas. Hay que
destacar que los consensos anteriores se extienden incluso a instituciones
como el Banco Mundial y el BID. Por ejemplo, esta ltima institucin, en su
presentacin ante el Consejo Asesor de la Reforma Previsional, plante la
misma propuesta que antes haba adelantado CENDA, que consiste en
centralizar en el INP las funciones operativas del sistema de pensiones, que ya
realiza en lo fundamental, dejando en las AFP slo la funcin de gestionar los
182
fondos. Esta ltima representa menos del 20% del costo total de
administracin segn estimaciones recabadas por la propia Comisin, lo cual
significa que el costo que representan las AFP se puede disminuir
aproximadamente a la quinta parte. Un mecanismo parecido existe en Suecia,
donde ha permitido que existan ms de 600 instituciones de este tipo, en un
pas de poblacin mucho menor que Chile.
La pensin bsica propuesta por el Gobierno es de $75.000 mensuales,

similar a la actual pensin mnima, y sus nicos requisitos son haber
cumplido 65 aos y pertenecer al 60% de menores ingresos de la poblacin. La
misma se otorgar, de modo decreciente, a todos quienes perciban pensiones
AFP inferiores a $200.000 mensuales. Se ha anunciado un calendario de pago
que se inicia el 2008 y culmina el 2012. Una propuesta similar a sta, con
menos requisitos, fue presentada por CENDA a la Comisin Asesora
Presidencial para la Reforma Previsional que funcion a lo largo del 2006. La
misma puede aliviar la situacin de la mayora de los afiliados a las AFP,
quienes estaban condenados a no recibir pensin alguna, o muy exiguas. No
se aprecian motivos, sin embargo, para postergar por varios aos la plena
puesta en marcha de esta medida, la que perfectamente puede entrar en
vigencia a partir del 2007. Como se muestra ms abajo, existen recursos
suficientes para ello incluso manteniendo el actual nivel de gasto pblico en
pensiones. Parece inadecuado, asimismo, mantener la obligacin de
demostrar pobreza para tener derecho a recibirla. Si se desea poner un lmite,
que se haga por arriba. Es decir, en lugar de forzar a los que poseen menos a
la indignidad de demostrarlo, que se excluya a los ms adinerados,
permitindoles apelar si no lo son tanto como parecen. Tampoco hay motivo
para que por va indirecta se aumente a 65 aos la edad de jubilar a las
mujeres, que tienen hoy da derecho a hacerlo a los 60 aos. El
establecimiento de la pensin bsica, y la estimacin de sus beneficiarios en
ms de un milln de personas, significa que el Estado reconoce que el sistema
de AFP no es capaz de otorgar pensiones mnimas a la abrumadora mayora
de los adultos mayores, los cuales son en la actualidad un poco ms de un
milln y medio de personas. La privatizacin del sistema, ha significado que,
a partir de 1981, el Estado ha debido asumir, con sus propios recursos, el pago
de todas las pensiones, incluyendo aquellas pocas pagadas por las AFP, las
que se han financiado en su mayor parte con subsidios pblicos. La reforma
183
asume que esta situacin se prolongar en buena medida, indefinidamente en
el tiempo.
Diagrama 7: Estructura del pilar pblico no contributivo propuesto por el proyecto

del gobierno.
Una Reingeniera a Fondo a las AFP.
El pilar de capitalizacin individual y las AFP deben ser sometidos a

una profunda reingeniera por la reforma. Lo principal a este respecto
consiste en traspasar al INP las tareas de recaudacin y pago de beneficios,
dejando en las administradoras solamente la administracin de los fondos.
Ello bajara muy significativamente los costos actuales, puesto que el INP est
en condiciones de absorber estas tareas a un costo marginal muy bajo, dado
que actualmente ya las realiza en lo fundamental. Como se sabe, actualmente
recauda todas las cotizaciones del FONASA, que son el doble en nmero que
las cotizaciones que recauda la mayor de las AFP, y paga casi todos los
184
beneficios previsionales a adultos mayores. Adicionalmente, puede contratar
el seguro de invalidez en forma mucho ms econmica, aprovechando la
economa de escala de negociar la totalidad de ellos, y al mismo tiempo
garantizando transparencia en este proceso, de la cual carece el mismo
actualmente. Hay que destacar que este ltimo punto, propuesto por CENDA,
fue acogido por el proyecto de ley presentado por el gobierno, al igual que
ocurri con la pensin bsica universal.
Adicionalmente, esta reingeniera puede eliminar la base de la

tendencia inevitable a la monopolizacin del esquema actual de
administracin, puesto que son las funciones que se propone traspasar al INP
las que presentan enormes economas de escala. La administracin de los
fondos se puede regular con un sistema similar al existente en Suecia como fruto
de la reforma de dicho sistema en los aos 1990. Existen all actualmente ms de
600 administradoras de fondos en cuentas de capitalizacin individual, y un
trabajador, asesorado por el Estado, puede cambiarse todos los das de uno a
otro, si as lo desea17. Es decir, una medida de esta naturaleza permitira
introducir en este nivel una competencia efectiva, lo que no han logrado
mltiples iniciativas anteriores que persiguen este objetivo incluidas,
lamentablemente, las que se proponen en el proyecto de reforma en curso pero
que sin embargo mantienen la estructura actual de la industria de AFP.
El porcentaje de costos ahorrado, perfectamente puede alcanzar a uno o

dos puntos porcentuales de los salarios, y se puede integrar al fondo de
reparto cuyo restablecimiento se propone ms abajo. Las comisiones a cobrar
por las administradoras pueden y deben ser fijadas por el Estado en cuanto a
su tope mximo, y los diferentes oferentes pueden competir entre s
ofreciendo comisiones menores, as como alternativas de inversin ms
atractivas. Estas ltimas podrn incluir, como ocurre en el ejemplo
mencionado, alternativas de inversin en empresas socialmente responsables,
proyectos sociales, y muchos otros. Parece imperativo establecer la obligacin
de invertir el grueso de los recursos en la economa nacional, y una parte de
ellos en el rea Latinoamericana, como una manera de favorecer el proceso de
integracin regional.
17
Ver en Anexo: Palme, Joakim. 2005. Social policy and economic development in the Nordic
Countries. UNRISD, Buenos Aires, 2005.
185
Lo anteriormente descrito constituye solamente el ncleo de una
propuesta de reforma. Lo expuesto son algunos principios bsicos a
considerar en el diseo del nuevo sistema previsional chileno. La reforma
deber considerar muchos otros aspectos, los que debern surgir del amplio
debate actualmente en curso, en el cual la ciudadana deber participar
ampliamente. Sin olvidar, naturalmente, a los trabajadores de las actuales
AFP y compaas de seguros, los cuales se podran ver afectados con las
medidas de reingeniera propuestas.
Las propuestas para corregir los abusos de las AFP incluidas en el

proyecto de reforma del gobierno parecen cosmticas e insuficientes. Se
contina obligando a los chilenos a afiliarse a una AFP, aunque ahora se abre
la posibilidad siempre que exista la voluntad poltica de hacerlo- que el
Banco del Estado administre una de ellas. No se han fijado topes a las
comisiones, ni tampoco se han acogido las propuestas de CENDA, el BID y
otras instituciones a la Comisin Asesora, que sugeran establecer un sistema
de administracin de pensiones centralizado, que perciba las cotizaciones y
pague las pensiones y otros beneficios, y al mismo tiempo arbitre un sistema
de administracin de fondos de pensiones en el cual participen muchas
administradoras, a costos muy bajos. La reforma en curso sugiere centralizar
en el Estado la contratacin de los seguros de invalidez y sobrevivencia, lo
cual parece positivo. Por qu no se hace lo mismo con la administracin de
los fondos de pensiones? Hay una propuesta en este sentido, pero solo para
los afiliados nuevos, y se mantiene la obligacin a afiliarse a una AFP, en
lugar de mantenerlos en el instituto del Estado. En cambio, se ha ampliado la
discrecionalidad de las AFP para invertir los fondos de pensiones, incluso
para mantener en el extranjero el 80% de los mismos. Como se argumenta
ms abajo, ello es altamente riesgoso para los afiliados e inconveniente para la
economa del pas, que requiere estos recursos para su desarrollo.
Lo ms grave, sin embargo, es que el proyecto no toca a las AFP como

mecanismo exclusivo de pensiones contributivas. La capitalizacin
individual, por s sola, no es capaz de sustentar adecuadamente sistemas
previsionales en ninguna parte, tampoco en Chile. Ello se debe, en lo
fundamental, a que el mercado de trabajo moderno presenta una elevada
precariedad. Adicionalmente, sistemas basados exclusivamente en este
186
mecanismo acarrean una seria incertidumbre respecto del monto de las
pensiones, as como discriminaciones en contra de las mujeres, entre otras. A
ello se suma, en el caso chileno, el diseo de la estructura de administracin
de los fondos que no considera las fuertes economas de escala existentes, las
que empujan a la monopolizacin del mismo, y tampoco corrige este
problema con regulaciones adecuadas. El resultado de todo esto es un sistema
de administracin de elevadsimo costo, que replica varias veces onerosas
estructuras de gestin y se ha organizado como un oligopolio. Por todas
razones, adems de complementarlo con un slido pilar no contributivo, y
otro contributivo de reparto, el pilar de capitalizacin individual del sistema
de pensiones chileno debe ser sometido por la reforma a una profunda
reingeniera.
Factibilidad y necesidad de restablecer gradualmente un pilar

previsional de reparto para otorgar pensiones definidas a los
sectores medios.
Si la reforma se limita a las medidas del proyecto de ley presentado por

el gobierno de las cuales la nica real significacin es el establecimiento de la
pensin pblica bsica-, las pensiones del grueso de los asalariados de
sectores medios, y especialmente las de todas las mujeres, continuarn siendo
muy inferiores a las que hoy ofrece el INP. Asimismo, todas las pensiones
superiores a la mnima seguirn sometidas a los permanentes vaivenes de los
mercados financieros. Para otorgar a este segmento pensiones definidas, no
discriminatorias y de un nivel, al menos similar a las que otorga el INP, la
reforma en curso requiere reponer gradualmente el pilar contributivo de
reparto que fuera abolido en 1981. Dicho pilar, tambin denominado de pago
sobre la marcha -que en Chile bien podra denominarse popularmente
como pago al tiro-, deber restablecerse como un componente esencial del
nuevo sistema. Como ha declarado el Presidente de la CUT, la propuesta del
Gobierno no toca en lo esencial el sistema de AFP. La capitalizacin
individual contina siendo el nico pilar sobre el cual descansan la previsin
de quienes aspiran a pensiones superiores a $200.000 mensuales. La reforma
no cambia en nada la situacin de millones de personas cuyos derechos han
sido cercenados de este modo por la privatizacin del sistema en Chile. Su
situacin se agravar cuando sobrevenga un "crash" en las bolsas de comercio
donde las AFP han invertido los fondos de pensiones, o se produzcan
187
fluctuaciones severas de las tasas de inters internacionales. Ambas
circunstancias, como se sabe, se producen con cierta periodicidad, de modo
inevitable. Una condicin mnima para que la reforma en curso consiste en
reparar el dao previsional, es decir, igualar las pensiones otorgadas por las
AFP a las que ofrece el sistema antiguo. Como se muestra ms abajo, ello es
posible si se restablece gradualmente el sistema de reparto, destinando parte
de las cotizaciones previsionales al destino del cual nunca debieron desviarse:
a pagar pensiones. Como han pedido la ANEF y la CUT, el dao previsional
debe ser corregido, restableciendo las cotizaciones patronales a un fondo de
reparto. Ello permitir igualar hoy las pensiones AFP a las del sistema
antiguo, mantener el derecho de las mujeres a jubilar a los 60 aos con
pensiones similares a los hombres que lo hacen a los 65, y ofrecer a todos
pensiones definidas y crecientes hacia el futuro. CENDA present a la
Comisin Asesora un detallado estudio, cuyos resultados se resumen ms
abajo, y que demuestran la factibilidad de esta medida. La misma puede y
debe ser implementada, ahora.
Incertidumbre de pensiones basadas exclusivamente en la

capitalizacin individual.
Como es bien sabido, todos los parmetros econmicos presentan una

elevada variabilidad, la cual es por lo general cclica. La tasa de inters y las
bolsas de valores, por ejemplo, que constituyen la base del sistema de AFP y
de los mecanismos de capitalizacin en general, son las ms fluctuantes de
todas. Es usual que la tasa de inters se multiplique por dos, por tres, o ms
veces, a partir de un nivel dado, y asimismo, como ha ocurrido en aos
recientes, adopte valores reales negativos, a veces durante dcadas. Las bolsas
de valores, por su parte, presentan fluctuaciones constantes, que a veces
asumen proporciones catastrficas. stas tienen un grave efecto sobre las
jubilaciones basadas en este mecanismo. Por ejemplo, la fuerte baja de las
tasas de inters internacionales en aos recientes ha afectado seriamente las
pensiones de los jubilados chilenos por el sistema de AFP, quienes las han
visto disminuir de manera significativa por este motivo. Como es sabido, las
tablas en base a las cuales se determinan estas pensiones dependen de las
tasas de inters, puesto que las mismas determinan en parte el rendimiento
anual de los fondos que financian estas pensiones.
188
Es verdad, que a lo largo de muchos aos, dichas variables logran en
promedio, tasas de crecimiento parecidas a las del PIB. Sin embargo, ello se
asienta como el promedio de constantes fluctuaciones, a veces muy violentas.
Por ejemplo, entre su mximo anterior a la crisis de 1929, y su punto ms alto
previo a la crisis del 2000, el afamado ndice accionario Dow-Jones creci a un
promedio de apenas 1,9% anual, descontada la inflacin. Entre 1970 y el 2006,
el ndice Standard&Poors 500 (S&P), que es el ms representativo de la bolsa
de valores de Wall Street, aument 15 veces, mientras el ndice de precios a
consumidor (IPC) de los EE.UU. aumentaba 5,15 veces, es decir, el ndice S&P
aument 2,9 veces, una vez descontada la inflacin, lo que equivale a un 3,0%
anual en promedio. Sin embargo, entre el 2000 y fines del 2001, dicha bolsa
cay en ms de un 70%. A abril del 2007, es decir, ms de siete aos despus,
del crash, el ndice S&P 500 todava no recupera su nivel anterior a la crisis,
mientras el NASDAQ, que mide las acciones tecnolgicas, todava se
encuentra en un nivel que equivale a la tercera parte del mximo alcanzado
antes de reventar la burbuja el 2000, es decir, todava se mantiene ms de
un 66% por debajo de dicho mximo. Ello afect en forma muy fuerte a los
fondos de pensiones de los trabajadores estadounidenses, buena parte de los
cuales perdi proporciones similares. Algo parecido aconteci poco antes a
los fondos de pensiones de los trabajadores del Reino Unido, buena parte de
los cuales estaban invertidos en los mercados del sudeste asitico, los que se
derrumbaron en la crisis de 1997. Es fcil imaginarse la desesperada situacin
de aquellos trabajadores que estaban prximos a jubilar precisamente en
momentos en que se produjeron estos derrumbes peridicos. Sin embargo, en
los ejemplos mencionados, slo una parte de esos fondos de pensiones
estaban invertidos en bolsas, lo que aminor dicho impacto. Ms importante,
el grueso de las pensiones de dichos trabajadores no dependa del mecanismo
de capitalizacin, sino del reparto de las cotizaciones previsionales, las que,
desde luego, no se vieron afectadas significativamente durante la crisis. En el
caso chileno, el fondo denominado A, que est invertido principalmente en
acciones, ha crecido casi un 70% en los primeros tres aos transcurridos desde
su inicio el 2002, lo cual se debe en parte a que el inicio de la operacin de los
llamados multifondos en el sistema de AFP coincidi con un momento muy
deprimido de las bolsas mundiales, posterior al crash del 2000. Parece
evidente que en el largo plazo, el crecimiento de dicho fondo no superar los
promedios de Wall Street a lo largo de muchas dcadas, por lo cual cabe
esperar en algn momento una o ms cadas muy fuertes, que amortigen su
189
crecimiento inicial desmesurado. Algo as aconteci en octubre del 2005, mes
en el cual los fondos de las AFP perdieron 3.000 millones de dlares, que en
ese momento equivalan a un ao de cotizaciones. Otro tanto se insinu en
febrero del 2007, cuando a raz de la cada en la bolsa de Shangai, los fondos
de pensiones chilenos perdieron cerca de 1.000 millones de dlares en unos
pocos das. Esta incertidumbre se acrecentara de modo irresponsable de
aprobarse la propuesta del proyecto de ley del gobierno, de aumentar de un
30% a un 80% el lmite de inversin de los fondos en el extranjero.
Los sistemas de capitalizacin, en teora, podran ofrecer asimismo

productos financieros estables, por ejemplo, una pensin definida e
indexada por el ndice de remuneraciones, y proporcional a las cotizaciones
efectuadas, que es precisamente lo que entregan los sistemas de reparto. Ello
requerira, sin embargo, garantizar una rentabilidad estable y de largo plazo
para los fondos de pensiones. Un mecanismo sugerido para ello por el
experto internacional Zvy Bodie, invitado por le Comisin Asesora
Presidencial, consistira en establecer swaps de los fondos de pensiones
chilenos con fondos extranjeros, que ofrecieran esta seguridad . De usarse este
mecanismo, sin embargo, los fondos chilenos tendran que pagar anualmente
al fondo extranjero elegido, la diferencia entre la rentabilidad interna y la
rentabilidad de largo plazo contratada. Es decir, cuando la rentabilidad
interna de los fondos superase la rentabilidad contratada, los fondos chilenos
pagan, y lo contrario ocurre cuando la rentabilidad interna es menor a la
contratada. El mecanismo sealado tiene un aspecto interesante, que consiste
en la posibilidad de ligar la rentabilidad de los fondos chilenos a fondos
extranjeros muy diversificados, pero sin necesidad de sacar los fondos al
extranjero. Ello desmiente, muy claramente, que la nica manera de dispersar
el riesgo de los fondos de pensiones sea sacar parte de ellos al extranjero,
como argumentan las AFP, el experto citado insisti mucho sobre este punto.
El nico problema, sin embargo, en caso de pretender garantizar un
crecimiento estable en el largo plazo mediante este mecanismo, es que la tasa
de largo plazo posible de contratar no podra ser ms elevada a la que ofrecen
los bonos gubernamentales de largo plazo indexados por inflacin. Como
inform el experto Bodie, el nico de estos instrumentos a 50 aos existente
en el mundo son bonos del gobierno britnico indexados por inflacin. Sin
embargo, dichos bonos ofrecen una rentabilidad real anual promedio de
190
apenas 0,5% anual. No es difcil imaginar cual sera entonces el monto de las
pensiones garantizadas a dicha tasa de inters, por este mecanismo de
mercado. Asimismo, las inmensas transferencias anuales hacia el extranjero
que generara dicho swap puesto que cada ao que los fondos chilenos
rentaran ms de 0,5% real, habra que traspasar la diferencia a la contraparte
extranjera del swap.
El que el sistema de pensiones chileno descanse exclusivamente en la

capitalizacin individual constituye no slo un problema para la mayora de
menores ingresos, quienes no tienen capacidad de ahorro suficiente, y quedan
por tanto al margen de la cobertura del sistema. El mecanismo as concebido
significa asimismo un serio problema para quienes si tienen dicha capacidad
de ahorro es decir, para los asalariados de ingreso superior al promedio- ,
puesto que sus pensiones presentan un grado de incertidumbre inaceptable.
Adicionalmente, dicho mecanismo condena a las mujeres a pensiones
inferiores a los hombres, puesto que jubilan antes y viven ms, y deben por
tanto sostener ms aos con el mismo fondo.
El flujo de las cotizaciones previsionales.
Cul es entonces la fuente de financiamiento del mecanismo de

reparto, que ha permitido a los principales pases del mundo incluido Chile
hasta 1981-, a lo largo de ms de un siglo, garantizar a sus poblaciones
pensiones definidas y crecientes al ritmo de los salarios, y a las mujeres
condiciones similares a los hombres? En contraste con la variabilidad de las
pensiones que dependen de la capitalizacin, el mecanismo de reparto
constituye la base principal de los sistemas de pensiones en todo el mundo,
porque ha demostrado ser capaz de entregar a los jubilados beneficios
definidos y crecientes, en forma sostenida, a lo largo de ms de un siglo. Ello
es posible, porque su base de recaudacin es asimismo definida, y se asienta
sobre las dos variables econmicas ms estables, y que son al mismo tiempo
aquellas que crecen de manera ms consistente: el nmero de trabajadores
asalariados ocupados, y el nivel medio de salarios.
Los principales sistemas de reparto del mundo basados recaudan por

este mecanismo mucho ms dinero del que pagan en pensiones. Ello ocurre
incluso en aquellos pases donde se han discutido reformas, como en los
191
EE.UU., pas en el cual actualmente el sistema de reparto recauda alrededor
de US$800 mil millones anuales, mientras que los pagos alcanzan a US$600
mil millones, aproximadamente. El dficit que se estima en ese pas empieza a
partir del 2020, pero los fondos acumulados permiten solventarlo hasta
mediados de siglo, como confirm la experta estadounidense Olivia Mitchel,
invitada por el Consejo Asesor Presidencial. An entonces, debido a que el
problema demogrfico en esos pases no se agrava para siempre, sino que est
remitido principalmente a la generacin llamada baby boomers nacida en la
posguerra, el problema tiene solucin mediante un moderado aporte fiscal,
como demostr Dimitri Vittas, experto del Banco Mundial invitado asimismo
por el Consejo.
En Chile, el flujo de cotizaciones previsionales es muy sustantivo, y

resulta ms que suficiente para pagar pensiones equivalentes a las del INP a
todos quienes reciben pensiones contributivas. Crece constantemente a una
tasa que duplica el crecimiento de los adultos mayores. Dicho flujo se origina
en los descuentos previsionales a los salarios y al 2005 totaliz 1.940.844
millones de pesos (1,9 billones), equivalentes a 3.500 millones de dlares,
aproximadamente, y el 2006 super los 2.061.135 millones de pesos (2,1
billones). El 10% destinado al fondo de pensiones, y que las AFP traspasan
inmediatamente hacia los grupos econmicos destinatarios, principalmente, el
2005 alcanz a 1.578.141 millones de pesos (aproximadamente 1,6 billones). A
ello hay que agregar las comisiones que cobran las AFP y sus compaas de
seguros coligadas, las que en el mismo ao promediaron 2,3% de los salarios
y sumaron 362.703 millones de pesos el 2005 (cuadro siguiente) y alcanzaron a
415.505 millones de pesos el 2006 (cuadro anexo 36).
Cuadro 29: Cotizaciones previsionales en el sistema de AFP, 1990-2005.
Ingreso
Descuen Cotizaciones
imponibl Comisione Comisione
to Cotizaciones al fondo de Comisiones
Cotizantes e Comision s AFP, s AFP,
prevision obligatorias pensiones AFP, Seguro
Aos totales promedio es AFP, Total Netas
al (millones $ dic (10%) (millones $
(diciembre) ($ Total (%) (millones $ (millones $
obligatori 2005) (millones $ dic 2005)
diciembr dic 2005) dic 2005)
o (%) dic 2005)
e 2005)
1990 2.642.757 210.922 12,93% 795.593 615.457 2,93% 180.137 104.582 75.554
2005 3.784.141 347.534 12,30% 1.904.665 1.548.724 2,30% 355.942 238.677 117.265
Totales ($ dic 2005) 22.428.122 17.846.441 4.581.681 3.269.564 1.314.340
Totales (millones US$

42.624 33.917 8.707 6.214 2.498
marzo 2006)
Totales (% cotizaciones
100,0% 79,6% 20,4% 14,6% 5,9%
totales)
Crecimiento anual
3,4% 1,09% -0,01% 4,1% 4,1% -0,1% 4,1% 3,0% 6,4%
promedio 2000-2005 (%)
Crecimiento 1990-2005
1,43 1,65 0,95 2,39 2,52 0,79 1,98 2,28 1,55
(veces)
Crecimiento anual
2,4% 3,4% -0,3% 6,0% 6,3% -1,6% 4,6% 5,7% 3,0%
promedio 1990-2005 (%)
Fuente: Cenda, en base a datos INE, SAFP: ingreso_imponible_promedio_region.xls, cotizantes_totales_afp.xls

192
190
Como referencia, el costo total de las pensiones no asistenciales pagadas

por el INP alcanza actualmente a poco ms de 1,5 billones de pesos anuales,
incluyendo los beneficios que reciben los pensionados, las sobrevivencias y
los invlidos, adems de algunas pensiones no contributivas, como
reparaciones y otras. En otras palabras, los descuentos previsionales
actualmente destinados al fondo de pensiones podran solventar
perfectamente las pensiones pblicas no asistenciales. Dichas pensiones
cubren actualmente a tres de cada cuatro adultos mayores, aproximadamente,
y su tasa de reemplazo promedio se acerca al 70% de los salarios medios.
En contraste con la variabilidad de las tasas o las bolsas, el nmero de

trabajadores asalariados ocupados crece en forma casi constante. En Chile,
por ejemplo, el nmero de trabajadores asalariados ocupados creci en ms
de un 43% entre 1990 y 2005. Si se los mide por el mejor indicador disponible
para estos efectos, que es el nmero de cotizantes totales en las AFP dicha
estadstica trabaja con todo el universo de los asalariados formales ocupados
en un mes dado, identificados con nombre, apellido y RUT, por lo tanto es
muchsimo ms precisa que las que elabora el INE en base a encuestas que
abarcan un universo muy reducido-, su nmero creci de 2.642.757 en
diciembre de 1990, a 3.784.141 en diciembre del 2005, lo que arroja un
aumento total de 43,2% en el perodo, que equivale a un crecimiento de 2,4%
anual (cuadro 29).
Cabe destacar que este perodo incluye una recesin econmica de

proporciones, la que se prolong entre 1998 y 2003. Sin embargo, si bien el
nmero de asalariados ocupados, representados por los cotizantes totales en
las AFP, disminuy levemente en 1998, para el 2001 su nmero ya haba
superado el de 1997 (cuadro anexo 35). Segn muestra un estudio realizado
por el autor y la historiadora Mara Anglica Illanes, incluido en el libro Latin
America: A New Welfare State Model in the Making? (2007) editado por
UNRISD y publicado por la editorial londinense Palgrave, a lo largo de todo
el pasado siglo, el nmero de trabajadores asalariados ocupados disminuy
significativamente slo en dos oportunidades: durante las crisis de 1929 y en
1982. An entonces, sin embargo, la disminucin de la masa de asalariados
ocupados nunca super el 20%, y su nmero se recuper al cabo de pocos
aos. Durante todo el resto del tiempo, su nmero creci en forma ms o
191
menos constante, sujeta naturalmente a las fluctuaciones de los ciclos
econmicos.
Desde luego, durante las recesiones, el nmero de asalariados ocupados

crece muy lentamente, por lo cual no es suficiente para absorber el
crecimiento vegetativo de la fuerza de trabajo, y la cesanta crece
significativamente. Es decir, el aumento de la cesanta durante estos perodos
por regla general no se debe a que disminuyan las ocupaciones, sino a que las
mismas crecen ms lento que la fuerza de trabajo. Por otra parte, durante esos
perodos se verifica un elevado nmero de despidos, y la duracin media de
los contratos se reduce significativamente, es decir, la precariedad del trabajo
se incrementa significativamente. Finalmente, hay que sealar que en
determinadas industrias -altamente cclicas algunas como la construccin,
otras que declinan, como el salitre y el carbn en su momento- si se producen
disminuciones significativas y a veces irrecuperables en el nmero de
ocupaciones. Ello ocurre, sin embargo, al mismo tiempo que el nmero total
de asalariados ocupados sigue creciendo.
Algo parecido ocurre con los salarios reales, es decir, corregidos por el
IPC. El nivel de salarios reales crece en forma ms o menos sostenida, aunque
por cierto ms rpidamente durante los perodos de auge econmico, para
estancarse relativamente e incluso caer levemente durante las recesiones.
Como se comprueba en el libro de UNRISD antes citado, a lo largo de todo el
siglo XX, slo en una ocasin se ha verificado en Chile una baja significativa
del nivel de salarios reales, y ella se produjo en los meses posteriores al golpe
militar de 1973. En ese momento, como es sabido, la dictadura falsific el IPC,
reconociendo oficialmente solo la mitad del fuerte incremento de precios
ocurrido entre octubre y diciembre de 1973, cuando se liberaron todos los
precios, hasta entonces sujetos a control estatal. Ello ocasion una baja en el
nivel promedio de salarios reales de aproximadamente 50%, la que se acentu
posteriormente en algunos grupos de trabajadores, como los EE.PP. por la
imposicin de la escala nica de remuneraciones. Durante todo el resto del
tiempo, sin embargo, el nivel de salarios reales crece en forma consistente.
Incluso en las crisis de 1930 y 1982, las ms severas que se han experimentado,
los salarios reales caen alrededor de un 20%, pero se recuperan al cabo de tres
o cuatro aos. Entre diciembre de 1990 y diciembre de 2005, el salario medio
192
imponible de los cotizantes en las AFP, medido en pesos del 2005, ha crecido
de $203.321 a $347.534, lo que arroja un total de 66%, que equivale a un 3,4%
anual, en promedio (cuadro 29). Dicho crecimiento se hace ms lento, pero no
se interrumpe significativamente, durante la recesin de 1997-2003 (cuadro
anexo 35). El INE, en base a una muestra mucho menor, pero que incluye los
trabajadores informales, estima que el promedio de remuneraciones reales
por hora, durante el mismo perodo ha crecido en 54,3% en el mismo perodo,
lo que arroja un promedio anual de 3,1%.
De esta manera, en base al crecimiento constante de la masa de

asalariados ocupados y del nivel de remuneraciones, el flujo de cotizaciones
previsionales ha crecido de 859.253 millones (pesos 2005) en 1990, a los ya
mencionados 1.940.844 millones de pesos el 2005. Es decir, se ha multiplicado
por 2,3 veces en quince aos, lo que equivale a una tasa de crecimiento de
5,6% anual, en promedio. Por su parte, el 10% de descuento de la masa
salarial destinada al fondo de pensiones ha crecido de $643.799 millones en
1990 a $1.578.141 millones el 2005, ambas cifras expresadas en moneda de
diciembre del 2005. Es decir, en Chile, en el perodo, la masa de
contribuciones previsionales destinadas al fondo de pensiones ha crecido
desde aproximadamente 0,65 a 1,6 billones de pesos anuales, expresada en
moneda del 2005. Ello arroja un aumento total de 2,4 veces, que equivale a un
5,9% anual, en promedio. Como se puede apreciar de las cifras anteriores,
actualmente, cada 1% descontado a los salarios representa un monto
aproximado de 160.000 millones de pesos anuales, y ese monto crece
alrededor de 6% anual, en virtud del aumento vegetativo de la masa salarial
(cuadro 29).
A lo anterior hay que agregar las comisiones que cobran las AFP por
concepto de gastos de administracin y seguro de invalidez y sobrevivencia.
Expresadas como porcentaje de los salarios, dichas comisiones en conjunto
han disminuido de 12,93% en 1990 a 12,3% el 2005 y volvieron a subir a
12,37% el 2006. En trminos de recaudacin, en cambio, las comisiones han
crecido desde 194.550 millones de pesos anuales en 1990 a 362.703 millones el
2005 (pesos 2005), es decir, se han multiplicado por 1,86 veces, lo que arroja
un crecimiento anual promedio de 4,2%. Sin embargo, las comisiones netas de
administracin se han mantenido prcticamente constantes en trminos
porcentuales, pasando de 1,7% en 1990 a 1,54% el 2005, es decir, una
193
disminucin de apenas 9% en quince aos, o 0,6% por ao. Puesto que al
mismo tiempo el nmero de cotizantes y sus salarios medios han crecido
significativamente, como se ha mencionado, las comisiones netas de
administracin cobradas por las AFP se han ms que duplicado, pasando de
112.950 millones en 1990 a 243.210 millones el 2005 (pesos 2005), es decir, 2,15
veces, lo que equivale a un crecimiento anual de 5,2% promedio.
Prcticamente toda la rebaja porcentual de las comisiones se debe a
disminuciones en la tasa del seguro de invalidez y sobrevivencia, que ha
bajado desde 1,23% en 1990 a 0,76% el 2005. Al mismo tiempo, sin embargo, la
recaudacin por este concepto ha crecido desde 81.600 millones en 1990 a
119.492 millones el 2005 (pesos del 2005), lo que equivale a 1,46 veces, o 2,6%
promedio anual (cuadro siguiente).
Como se ha mencionado, por otra parte, en Chile los adultos mayores

crecen a una tasa de largo plazo de apenas 2,6% anual, y en los ltimos quince
aos dicho ritmo ha sido del orden de 3% anual. A ese ritmo, se requieren
veinte y cuatro aos para duplicar el nmero de adultos mayores, mientras
las contribuciones salariales ms que se duplicaron en quince aos, como se
ha visto. Es decir, la masa de descuentos a los trabajadores activos crece casi el
doble de rpido que el nmero de trabajadores pasivos, an manteniendo
constante el porcentaje de descuento. Ello desmiente en forma categrica las
apreciaciones catastrofistas a este respecto, que usualmente difunden quienes
pretenden descalificar la viabilidad del sistema de reparto, para sostener el
rgimen de capitalizacin individual. Las cifras mencionadas demuestran sin
lugar a dudas la factibilidad y sustentabilidad del sistema de reparto como
mecanismo de financiamiento de pensiones definidas. Dicho mecanismo, que
ha demostrado su validez centenaria en pases con poblaciones adultas
mayores mucho ms numerosas, es especialmente eficaz en Chile, pas muy
joven y que continuar sindolo por dcadas.
Otro antecedente interesante que se desprende de las cifras anteriores,

es la relacin entre las cotizaciones de los trabajadores asalariados activos y
las jubilaciones que perciben los pasivos que en su momento fueron a su vez
cotizantes. Ya se ha mencionado que el monto de cotizaciones al fondo de
pensiones, que actualmente suma aproximadamente 1,6 billones de pesos
anuales equivale casi exactamente al costo de las pensiones de los jubilados
194
del INP, quienes constituyen el grueso de los asalariados pasivos, incluyendo
a todas sus sobrevivencias. Por otra parte, como se ha visto, las jubilaciones
del INP tienen una tasa de reemplazo de alrededor de 3/4, es decir, equivalen
a las tres cuartas partes de los salarios de los trabajadores activos, en
promedio. En otras palabras, un 10% de descuento a los salarios de los activos
equivale al costo financiar de pensiones de los pasivos que alguna vez
cotizaron, por un monto de 75% de los salarios. Es decir, la relacin entre
unos y otros resulta de 1:7,5 o, lo que es lo mismo, un 1% descontado a los
asalariados activos, permite, en promedio, financiar una pensin de 7,5% de
los mismos salarios a los trabajadores pasivos.
Restablecer gradualmente un pilar de reparto.
La reforma puede reponer, como un componente esencial del nuevo

sistema, el pilar contributivo de reparto, o solidario, o de pago sobre la
marcha, que fuera abolido en 1981. Se puede destinar a dicho pilar, en forma
obligatoria, inicialmente, una proporcin no mayor, pero significativa, del
descuento de aproximadamente 12,5% de los salarios que actualmente se
cotiza para previsin. Ms all de ese mnimo, se puede establecer libertad de
eleccin, entre este pilar y el de capitalizacin individual. Es decir, permitir a
los cotizantes destinar al fondo solidario una parte de su contribucin legal,
superior a aquella que se establezca como obligatoria, destinando a este fondo
una parte adicional de aquella que se destina a la cuenta de capitalizacin
individual. Por ejemplo, si alguien desea destinar toda su cotizacin al fondo
solidario y ninguna parte de ella al pilar de capitalizacin individual, ello ser
aceptado. A cambio de ello, naturalmente, se le garantizara una pensin
definida equivalente a una mayor proporcin de las remuneraciones
obtenidas durante su vida activa. Dicha proporcin depender tambin de la
densidad de sus cotizaciones, en condiciones equivalentes, inicialmente, a las
que ofrece actualmente el INP. Sin embargo, se puede establecer hacia delante
una forma de clculo de beneficios parecida a la existente en otros pases ms
desarrollados, que refleje mejor las cotizaciones de toda la vida y no
solamente las de los ltimos aos. Por ahora, y durante varios aos, no parece
necesario incrementar al actual nivel total de cotizaciones previsionales. Los
nicos cambios iniciales al respecto pueden ser la eliminacin del tope de
remuneraciones sujetas a descuentos previsionales, puesto que el mismo es
altamente regresivo. Asimismo se puede establecer un monto total obligatorio
195
fijado inicialmente en un 12,5% de los salarios imponibles-, que incluir las
comisiones de administracin. Hacia el futuro, sin embargo, naturalmente, el
porcentaje de cotizacin total, tendr que incrementarse lentamente, a medida
que la poblacin de adultos mayores crece moderadamente, a partir de la
muy baja proporcin de la poblacin que representa en la actualidad, y en
forma paralela a reduccin en la elevada carga que representan actualmente
los pasivos jvenes. De este modo, se pueden mantener e incrementar en el
tiempo los beneficios definidos por este pilar. En otras palabras, cuando la
poblacin de adultos mayores alcance en Chile, hacia mediados del siglo, la
proporcin que actualmente representa en los pases ms desarrollados, las
cotizaciones previsionales en Chile debern alcanzar el porcentaje que
actualmente presentan en aquellos, si se desea proporcionar beneficios
similares a los que actualmente disfrutan los adultos mayores all. Dichos
incrementos, sin embargo, se harn todos con cargo a los empleadores, y
estarn destinados ntegramente al fondo de reparto. De esta manera,
gradualmente, el fondo solidario ir asumiendo las dimensiones requeridas
para garantizar un nivel adecuado de pensiones contributivas en forma no
discriminatoria.
El destino primero del pilar solidario y que determinar sus

dimensiones iniciales precisas-, ser reponer a todos los chilenos que se
cambiaron al sistema de AFP y que ya han alcanzado la edad de jubilar,
incluyendo por cierto los que ya han jubilado y sus sobrevivientes, los mismo
derechos previsionales que el sistema pblico asegura a los que se quedaron
en el INP. Desde luego, garantizar a las mujeres y a los casados la misma
pensin de los hombres solteros, puesto que as lo hacen actualmente las
pensiones del INP, las que no discriminan ni por sexo ni estado civil. Este
pilar ser administrado ntegramente por el INP, que ya maneja un sistema
similar para sus afiliados actuales. La reforma puede redirigir gradualmente
dicho flujo hacia el pago de pensiones, mediante el restablecimiento
progresivo de un pilar de reparto.
Mejorar la frmula de clculo de las pensiones definidas.

196
Cabe asimismo hacer mencin a la necesidad de remozar el mtodo de
clculo de beneficios utilizado por el INP, basado al promedio de los ltimos
sueldos y el nmero de cotizaciones efectuadas. Actualmente en la mayora
de las cajas del INP, la pensin se calcula en base al promedio de los cinco
ltimos aos de sueldos, dividido por 35 aos y multiplicado por el nmero
de aos de servicio debidamente acreditados. En el caso de los afilados a la
caja de EE.PP., se utiliza por lo general el promedio de los ltimos 3 aos de
remuneraciones, y se divide por 30 aos. Es decir, una persona que cumple
los aos de servicio requeridos, jubila aproximadamente con el 100% de sus
ltimas remuneraciones. Hay un requisito mnimo de diez aos de servicio,
en todas las cajas, y solamente a los varones de la ex SSS se exige el doble,
como se ha mencionado, lo que debe ser corregido por la reforma. Existen
asimismo un tope inferior, la pensin mnima, y superior, que actualmente
est establecido en aproximadamente $770.000 mensuales.
La reforma del sistema de pensiones sueco de los aos 1990, ofrece

asimismo en esta materia un ejemplo interesante de estudiar. Antes de dicha
reforma, las pensiones se calculaban all en forma parecida a como lo hace el
INP, sin embargo, dicho mtodo se cambi por otro que considera la totalidad
de la vida laboral de cada contribuyente, la cual se registra con un sistema de
cuentas individuales, parecido al de capitalizacin individual. A cada
trabajador se le lleva una cuenta con todas las cotizaciones efectuadas, las que
se van actualizando ao a ao por el ndice de remuneraciones general. Ello
arroja, al momento de jubilar un monto dado de cotizaciones, sumadas y
actualizadas de esta manera. Agregados todos estos montos, para todos los
jubilados, ello arroja un monto total, del cual el monto registrado en la cuenta
de cada jubilado constituye una parte alcuota o proporcional. El fondo de
reparto, entonces, el cual est determinado de antemano por el porcentaje de
descuento a las remuneraciones de los trabajadores activos, se reparte entre
los pasivos segn las proporciones que representan las partes alcuotas
referidas.
En otras palabras, este mecanismo garantiza que si un trabajador

contribuye durante su vida el doble que otro, ello le da derecho a una
jubilacin asimismo dos veces mayor. El monto de una y otra, sin embargo, se
determina por el tamao del fondo de reparto, el cual no depende de las
cotizaciones pasadas, sino del nmero de trabajadores asalariados activos, su
197
nivel de salarios medio y el porcentaje de descuento. Existen asimismo otras
disposiciones que establecen que el Estado alisa las fluctuaciones cclicas del
fondo de reparto, con un mecanismo similar al supervit estructural, tan
difundido en Chile, es decir, el Estado ahorra parte de las cotizaciones en aos
de auge, para gastar dicho monto en aos de recesin.
Naturalmente, durante la transicin al nuevo mtodo, ste no podr

significar perjuicios para ninguna persona concreta, es decir, si el clculo de
su pensin de acuerdo al mtodo actual del INP resulta superior, deber
prevalecer este ltimo.
De esta manera, volviendo a introducir un pilar contributivo de reparto,

y redefinir el pilar pblico no contributivo y el contributivo de capitalizacin
individual, el nuevo sistema chileno se asentar slidamente en los tres
pilares que soportan de manera equilibrada los modernos sistemas
previsionales en todo el mundo.
Proyeccin del sistema de tres pilares, 2006-2045.
Es interesante efectuar una estimacin gruesa de la proporcin de las

remuneraciones que se requiere destinar inicialmente al sistema de reparto. El
dao previsional afecta actualmente (2006) a las 163.223 personas que reciben
pensiones de vejez de las AFP, aunque cerca de la mitad de ellas percibe ya
garanta de pensin mnima. A ellas hay que agregar a los EE.PP. que
jubilaron por el sistema pblico antes de la Ley Foxley, ya mencionados. En
promedio, dichas personas reciben aproximadamente la mitad de lo que
hubiesen percibido de jubilar por el INP con las reglas actuales. En otras
palabras, para corregir el dao inferido, hay que duplicar sus pensiones,
aproximadamente. Puesto que el promedio de sus pensiones es actualmente
de $$141,239 mensuales (diciembre 2006), el costo anual de duplicar sus
pensiones equivale a poco menos de 1,7 millones de pesos anuales, por
persona afectada, en promedio. Por lo tanto, la reparacin del dao
provisional general de los actualmente jubilados por vejez en las AFP significa
un costo aproximado de 257.623 millones de pesos por ao. Considerando
otros grupos afectados por otros motivos, la igualacin de derechos de todos
los jubilados a aquellos que obtienen los beneficiarios de pensiones
198
contributivas del INP con posterioridad a la ley 19,200 que constituye el piso
mnimo de la actual reforma-, tiene un costo que debe bordear los 300.000
millones de pesos anuales, lo que equivale aproximadamente a 600 millones
de dlares, es decir, a dos puntos porcentuales de descuento de los salarios,
cada punto porcentual de descuento a los salarios arroja actualmente (2006)
un monto anual de 166.406 millones de pesos (cuadro anexo 36).
Sin embargo, dicho costo puede ser absorbido en parte significativa, por
el piso establecido por la redefinicin del pilar pblico no contributivo. Esto
se puede clarificar con un ejemplo, como los hay por miles. Supongamos una
persona que jubil por AFP con una pensin de $200.000, y que, recalculada
sta por las tablas del INP, corregidas por las menores cotizaciones, le resulta
una pensin de $400.000. En este caso, la pensin bsica no contributiva de
$100.000 reparar la mitad del dao, quedando la otra mitad a ser cubierta
por el fondo de reparto. De lo anterior se puede concluir que el destinar
inicialmente algunos pocos puntos porcentuales de la actual cotizacin de
12,5% al fondo solidario, permitir, junto a la redefinicin del pilar no
contributivo, restablecer el dao provisional ocasionado a los chilenos por la
imposicin de las AFP. Hacia el futuro, a medida que aumenten las personas
que van jubilando por AFP, incluyendo aquellas que hoy reciben pensin
anticipada y que pronto cumplirn la edad legal de jubilar, ser necesario
destinar puntos adicionales de la cotizacin al pilar solidario. Inicialmente,
ello puede hacerse redestinando a este pilar parte de lo que actualmente se
destina al ahorro individual, sin necesidad de incrementar el descuento de
12,5%. En algn momento, sin embargo, ser necesario empezar a aumentar
ste gradualmente, naturalmente con cargo a cotizaciones patronales y con
destino al fondo de nominado solidario o de reparto. De esta manera, se
restablecer gradualmente un diseo equilibrado, puesto que el sistema
quedar apoyado slidamente sobre tres pilares bien equilibrados y de
dimensiones parecidas a las que tienen en los sistemas ms desarrollados.
En lo que sigue, se presenta la proyeccin ms precisa realizada por

CENDA para el perodo 2006-2045 en el estudio titulado Necesidad y
Factibilidad de Restablecer Gradualmente un Pilar Previsional de Reparto
(2006) que muestra detalladamente la factibilidad financiera de establecer
gradualmente un sistema compuesto por tres pilares. El referido trabajo de
CENDA merece ser destacado, puesto que por primera vez, queda disponible
199
para la opinin pblica, una proyeccin que muestra la evolucin
interrelacionada de todas las variables relevantes: aumento del nmero de
adultos mayores, crecimiento del PIB, evolucin de pensiones y gasto
pblicos, pensiones del sistema de AFP, cotizaciones previsionales, as como
la reintroduccin gradual del sistema de reparto, y las nuevas pensiones
resultantes. Como se pude comprobar, todo ello encaja de manera armnica
en el marco de supuestos razonables, permitiendo ofrecer a los chilenos
pensiones dignas, definidas y crecientes, tanto para la mayora sin capacidad
de ahorro y las dueas de casa, como asimismo y muy especialmente, para los
sectores medios que vive de un salario.
La proyeccin se resume en un cuadro que presenta la situacin de

todas estas variables para los aos: 2005, 2010, 2025 y, 2045. CENDA ha
puesto el mismo a disposicin de los expertos y la opinin pblica en formato
Excel, con todos los clculos correspondientes, con la expresa solicitud de que
los clculos sean revisados acuciosamente, y cualquier error reportado para
su correccin. Dicha matriz de clculos est disponible en
http://cendachile.cl/files/Inversiones_AFP.xls .
El modelo maneja muchas cifras y datos, pero su estructura y supuestos

bsicos son sencillos. Se parte de la proyeccin de CELADE para el nmero de
adultos mayores, manteniendo desde luego la edad de jubilacin de las
mujeres a los 60 aos. Como se sabe, dicha proyeccin estima un crecimiento
promedio de 2,6% anual para el perodo 2005-2045, con variaciones en el
curso del mismo. Los cotizantes y el ingreso imponible promedio se
proyectan segn su evolucin en aos recientes. Para el PIB se proyecta un
escenario de crecimiento moderado, lo mismo que para la rentabilidad del
fondo de pensiones.
El modelo es de tres pensiones superpuestas y complementarias: una

pensin pblica no contributiva, una pensin financiada con los fondos de
capitalizacin y, finalmente, se introduce una pensin financiada con un
fondo solidario, o de reparto.
Inicialmente, las dos primeras de dichas pensiones tienen en la

actualidad la cobertura y la pensin del fondo de reparto se otorga como
200
complemento de las pensiones de capitalizacin, principalmente. La cobertura
sube hasta alcanzar un 85% de los adultos mayores, en todos los casos. La
cobertura de las pensiones pblicas se expande a esa cifra de inmediato, lo
que es factible dada su elevada cobertura actual. Las pensiones de
capitalizacin y reparto se expanden gradualmente, hasta alcanzar la misma
cobertura que las pensiones pblicas.
Los montos de las pensiones parten de los niveles actuales, y se elevan

gradualmente a partir del financiamiento disponible.
El modelo se basa en tres fuentes de financiamiento: a) el gasto pblico

financiado con impuestos generales, que se destina ntegramente a las
pensiones pblicas, manteniendo el nivel actual en relacin al PIB;
adicionalmente, el gasto pblico financia los compromisos del sistema
antiguo y las pensiones de los uniformados, y durante los primeros aos,
mantiene un importante subsidio a las pensiones de capitalizacin, mediante
los bonos de reconocimiento; b) la segunda fuente de financiamiento son las
cotizaciones, las que se ajustan de modo que alcancen a financiar, con
excedente, tanto las pensiones del sistema de capitalizacin como las de
reparto, a partir de su nivel actual, el que sube lentamente a lo largo de los
aos; c) finalmente, las pensiones de capitalizacin se financian
complementariamente con las ganancias del fondo de pensiones, ajustndose
los retiros anuales de modo que el tamao del fondo siga creciendo,
manteniendo aproximadamente su nivel actual, en relacin al PIB.
Los principales supuestos del modelo son los siguientes:

201
Cuadro 30: Sistema previsional de tres pilares, proyeccin 2005-2045: Resumen de

supuestos proyeccin.
Variable 2005 2007-2010 2011-2025 2026-2045
Supuestos
PIB (% crecimiento anual) 5,0% 4,0% 3,5%
Gasto pblico previsional (%

4,95% 5,0% 4,0% 3,5%
crecimiento anual)
Rentabilidad fondo de pensiones (%

7,0% 5,0% 3,5%
anual)
Cotizantes (% crecimiento anual 90-

2,42% 2,42% 2,42% 2,42%
05)
Ingreso imponible (% crecimiento

3,43% 3,43% 3,43% 3,43%
anual 90-05)
Nmero de adultos mayores

(mujeres >60, hombres>65) 1.594.403 1.893.075 3.289,718 4.749.493
(CELADE)
Los resultados son los siguientes:
Las pensiones pblicas alcanzan un 85% de cobertura a partir del 2007,

y sus valores mnimos llegan a $99.885 mensuales el 2010, $172.708 el 2025, y
$251.829 el 2045. Ello est avalado por el estudio del INP y CENDA, realizado
el 2005.
Adicionalmente, los afiliados al sistema antiguo, as como los militares,

mantienen el nivel actual de pensiones, y el fisco sigue aportando bonos de
reconocimiento al fondo de pensiones.
Las pensiones del sistema de capitalizacin aumentan su cobertura

desde un 5.2% de los adultos mayores (AM) el 2005, a un 12,4% el 2010, y
202
hasta alcanzar un 33% el 2025 y un 85% el 2045. Los montos de todas las
prestaciones siguen aumentando al ritmo de los ltimos aos.
El fondo solidario de reparto empieza a operar desde el 2007, y cubre a

todos los jubilados por vejez del sistema de capitalizacin, es decir, alcanza al
12,4% de los AM el 2010, cifra que sube al 33% hasta el 2025 y al 85% desde
ese ao en adelante.
A partir de su implementacin el 2007, el fondo de reparto entra a

duplicar, aproximadamente y en promedio, las pensiones de los jubilados por
vejez en el sistema de capitalizacin, reparando de esa manera el dao
previsional de todos los jubilados por este sistema, incluidas todas las mujeres
a las cuales se les respeta el derecho a jubilar a los 60 aos en las mismas
condiciones que ofrece el INP. Adicionalmente, el fondo solidario debe
reparar el dao a los jubilados por el INP previo a 1993, que afecta a menos
personas.
Para ello basta con destinar a dicho fondo un 1,9% de los salarios hasta
el 2010, cotizacin que sube (con cargo a los empleadores), a un 6% desde ese
ao y hasta el 2025, y a 9% en los aos sucesivos, hasta el 2045.
El ingreso por cotizaciones, sumado a los subsidios estatales por bonos

de reconocimiento (las pensiones mnimas se reemplazan por pensiones
bsicas a partir del 2007), se calcula de modo que alcance para financiar todos
los beneficios, tanto del sistema de capitalizacin como el de reparto, adems
de los gastos de administracin, quedando un supervit anual destinado al
fondo de capitalizacin.
Los descuentos previsionales resultantes son de 12,3% de los salarios

hasta el 2010, valor que sube a un 14.3% hasta el 2025, y luego a un 16,8%
hasta el 2045. Todos los incrementos son con cargo a los empleadores y
destinados al fondo de reparto. Cabe sealar como referencia que Suecia, por
ejemplo, cotiza actualmente un 16% para el fondo de reparto, y un 2,5%
adicional para capitalizacin, y su estructura demogrfica de hoy es parecida
a la que Chile alcanzar a mediados de siglo.
203
Se supone que la reforma rebaja sustancialmente los gastos de
administracin, sometiendo al sistema a una reingeniera profunda, que
establezca la afiliacin nica al sistema nacional (en lugar a una AFP),
eliminando con ello los gastos de comercializacin, centralice en el INP todas
las funciones que presentan economas de escala tales como recaudaciones,
administracin de cuentas, pagos, seguros, etc., dispersando al mismo tiempo
la gestin de fondos en muchos operadores, con alternativa de un operador
estatal, es decir, un esquema similar al Sueco. De esta manera, los costos bajan
del 2,3% actual al 1% hasta el 2010 y luego al 0,5%, de los salarios.
La estructura de cotizaciones evoluciona de modo que la parte

destinada a capitalizacin disminuye moderadamente, de 10% de los salarios
el 2005, a 9,4% el 2010, 7,8% en los aos siguientes hasta el 2025, y 7,3% en los
aos sucesivos.
An bajo supuestos de rentabilidad del fondo muy conservadores (ver

tabla arriba), es posible considerar un retiro anual de ganancias significativo
destinado a suplementar las pensiones de capitalizacin.
Considerando las tres pensiones del sistema, el monto promedio que

perciben los adultos mayores mejora rpidamente, de $149.125 mensuales el
2005, a $187.095 el 2010, a $382.797 el 2025 y $1.338.501 el 2045.
Las tasas de reemplazo respectivas, es decir, la relacin entre las

pensiones promedio de los adultos mayores y los salarios imponibles de los
cotizantes, sube de 42,9% el 2005, a 45,5% el 2010, a 56,1% el 2025 y alcanza
59,6% el 2045.
Comparado con el Producto Interno Bruto, el gasto pblico previsional

mantiene el nivel actual de alrededor de 5%, pero la parte destinada a
pensiones civiles sube de 3,8% el 2005 a 4,9% el 2045. Las cotizaciones suben
desde el 3% del PIB el 2005, a 3,3% el 2010, a 5,1% el 2025 y alcanzan 9,5% del
PIB el 2045.
204
Finalmente, el fondo de pensiones evoluciona creciendo desde el 70%
del PIB en el 2005 hasta alcanzar un mximo de 85% el 2025 y estabilizarse en
un 70% nuevamente, el 2045.
205
Los resultados anteriores se resumen en la tabla que sigue:

206
Cuadro 31: Sistema previsional de tres pilares, proyeccin 2005-2045: Resumen de
resultados.
207
Variable 2005 2007-2010 2011-2025 2026-2045
Resultados
Cobertura Adultos Mayores (AM) con

pensiones pblicas (%)
73.90% 85% 85% 85%
Cobertura AM con pensiones

capitalizacin (%)
5.2% 12.4% 33.0% 85.0%
Cobertura AM con fondo solidario (%) 0.0% 12.4% 33.0% 85.0%
Pensiones pblicas AM, valor mnimo

($/mes)
$41,013 $99,885 $172,708 $251,829
Pensiones Pblicas AM, promedio

($/mes)
$147,293 $146,365 $185,034 $257,421
Pensiones capitalizacin AM, promedio

($/mes)
$124,592 $139,216 $279,207 $246,065
Pensiones fondo solidario de reparto AM,

promedio ($/mes)
$0 $139,216 $230,243 $294,119
Beneficios totales pagados a Adultos

Mayores, promedio ($/mes)
$149,125 $187,095 $382,797 $797,605
Ingreso imponible, promedio ($/mes) $347,534 $411,339 $682,037 $1,338,501
Tasa de reemplazo 42.9% 45.5% 56.1% 59.6%
Descuento previsional total (% salarios) 12.3% 12.30% 14.30% 16.80%
Incluye: Aporte fondo solidario 0.0% 1.87% 6.00% 9.00%
Costos de administracin y
seguros
2.3% 1.00% 0.50% 0.50%
Aporte cuenta individual 10.0% 9.43% 7.80% 7.30%
Fondo Pensiones al fin del perodo $41,107,58 $65,767,31 $120,531,44 $194,427,67

(millones $) 7 1 7 4
Gasto pblico previsional / PIB 5.0% 5.2% 5.2% 5.2%

208
incluye: Pensiones civiles 3.8% 4.2% 4.7% 4.9%
Cotizaciones / PIB 3.0% 3.3% 5.1% 9.5%
Fondo Pensiones / PIB 70.3% 83.8% 85.3% 69.2%
Fuente: Elaboracin CENDA (ver planilla Excel en http://cendachile.cl/files/Inversiones_AFP.xls

209
Reflexiones finales:
Chile en su punto de inflexin?
El gobierno de la Presidenta Bachelet transcurre en un momento
complejo, en el cual al parecer buscan desenvolverse tensiones poderosas, que
cruzan diversos planos, y atraviesan diferentes dimensiones. Por una parte,
parece coincidir con un momento de inflexin en la estrategia de desarrollo,
en un contexto que trasciende al nivel regional, lo cual puede constituir el
trasfondo general del momento, y por lo tanto el criterio principal a
considerar al momento de determinar el curso estratgico a seguir. En cierta
medida, dicho cambio de estrategia parece inscribirse asimismo en un cambio
de mareas ideolgico a nivel mundial, que se aleja del neoliberalismo que ha
predominado en dcadas recientes. Por otra parte, en el plano poltico interno
parecieran deshilvanarse finalmente los amarres institucionales y polticos
vigentes durante el largo perodo de transicin a la democracia, de lo cual la
eleccin de la propia Presidenta y los simultneos desplazamientos y
divisiones que afectan a todas las fuerzas polticas, as como el resurgimiento
de la movilizacin social masiva, y las consecuentes reformulaciones de la
agenda pblica, parecen constituir la seales ms significativas.
Las expresiones ms relevantes en que aparecen anudarse estas dos

grandes dimensiones de la coyuntura actual, son las crisis paralelas de los
sistemas privatizados de previsin y educacin, las que se han manifestado de
manera coincidente durante el primer ao del nuevo gobierno. La primera
haba venido madurando de forma gradual y en torno a la misma, hasta el
momento, la coalicin de gobierno y la propia Presidenta han logrado
mantener la iniciativa. En las postrimeras del gobierno de Lagos, las
autoridades gubernamentales del sector, y especialmente el Superintendente
de AFP, jugaron un rol importante para poner el tema en discusin, y luego,
durante la campaa electoral, asumieron el tema y lo elevaron al primer lugar
de la agenda. La propia Presidenta ha jugado un rol relevante en la materia,
levantando casi en forma personal el tema de las mujeres, que resulta en
210
definitiva ser el ms importante en la reforma. El nuevo gobierno reafirm
esta lnea con la instalacin inmediata de la comisin respectiva y el proceso
subsecuente de reforma, hoy en pleno curso. La propuesta evacuada por esta
comisin en cuya composicin se mantuvieron en buena medida criterios
excluyentes que han venido rigiendo desde los inicios de la transicin, y que
consisten en remitir la discusin de las polticas pblicas en lo fundamental a
los sectores partidarios de mantener el modelo en curso-, recoge una parte del
problema que es imposible continuar soslayando. Sin embargo, se mantiene
en lo principal dentro del esquema vigente, cuyos ejes principales no toca,
como se analiza ms abajo. El respectivo proyecto de ley, presentado al
parlamento en las postrimeras del 2006, se mantiene dentro de los marcos del
informe de la comisin asesora. Si bien ha sido valorado ampliamente en
cuanto a su importante propuesta de pensin bsica, su insistencia en
mantener al sistema de AFP -con cambios menores- como base exclusivas de
las pensiones contributivas, ha merecido un fuerte rechazo de un sector, y se
ha levantado un arco poltico y social de gran amplitud que propone avanzar
hacia cambios ms de fondo en esta materia. La movilizacin social respectiva
est siendo encabezada por los sectores inmediatamente afectados por el dao
previsional, especialmente la asociacin Nacional de Empleados Fiscales,
ANEF, y la Central Unitaria de Trabajadores, CUT, y est por verse cual va a
ser en definitiva la magnitud que alcance en el curso del 2007, cuando el
proyecto sea discutido en el Parlamento.
La crisis del sistema educacional privatizado, en cambio, se precipit de

un modo del todo inesperado. El tema no formaba parte del programa de la
actual Presidenta, ni fue mencionado tampoco durante la campaa, excepto
por la candidatura del Juntos Podemos Ms, pero incluso en este caso, sin
gran relieve en ese momento. La entonces candidata Bachelet supona un
resultado ms o menos exitoso de la reforma educacional hasta entonces en
aplicacin, en los niveles bsico y medio, se planteaba algunas iniciativas en el
nivel superior relacionadas con mejorar el acceso mediante la ampliacin del
crdito universitario, lo cual fue de hecho adelantado en los ltimos meses del
gobierno de Lagos, y centraba en cambio sus iniciativas en el nivel preescolar.
De este modo, el pas fue tomado completamente por sorpresa cuando la
tradicional movilizacin estudiantil de otoo que como todos los aos
recoga algunas reivindicaciones menores y cuyas dimensiones, si bien
variaban ao tras ao, se mantenan siempre en un tono menor en pocos das
211
abarc a un milln de estudiantes a lo largo de todo el pas. Fue sin duda la
mayor expresin de movilizacin ciudadana desde las grandes jornadas de
protestas de los aos 1980 que desataron el proceso que puso trmino a la
dictadura. La reaccin del gobierno y la Presidenta marcaron, por su parte,
una diferencia esencial con los anteriores gobiernos democrticos. En efecto,
en este caso, en lugar de reprimir o ponerse en contra de la manifestacin, o
buscar desmontarla atendiendo sus reivindicaciones menores, el gobierno y la
Primera Mandataria dieron muestras de una interesante sensibilidad
estratgica. No slo recogieron las demandas puntuales que la gatillaron, sino
que se apoyaron en la movilizacin para poner en cuestin el nudo principal
de la institucionalidad educacional heredada de la dictadura. Por su parte, el
movimiento estudiantil haba dado muestras de visin bastante notables,
levantado este tema como consigna central, pasando en pocos das de la
demanda de un nuevo pase escolar a exigir la derogacin de la Ley Orgnica
Constitucional de la Educacin, LOCE.
Estos procesos de reforma se encuentran en pleno curso, y es posible

que en torno a su desenlace se concentren todas las dems cuestiones de la
coyuntura. Sin embargo, lo ms probable es que, como ocurre casi siempre, de
la niebla del curso concreto de los acontecimientos surjan de pronto otros
temas que adquieran protagonismo decisivo. Por el momento, dos iniciativas
complementarias a las anteriores han sido levantadas por un amplio arco de
fuerzas polticas y sociales reunidas en el Parlamento Social, que agrupa a
todas las principales fuerzas polticas a excepcin de la derecha, y a todas las
principales organizaciones sociales, en el arco ms amplio que se ha logrado
desde la Asamblea de la Civilidad y el movimiento por el NO en el plebiscito
de 1988. Las mismas se refieren al cambio del sistema electoral binominal y a
la reforma de la legislacin laboral. Otro tema en la agenda de movilizacin
social es la reforma a la legislacin minera. Sin embargo, ha sido la crisis
poltica generada a raz de los problemas que ha presentado la
implementacin del plan Transantiago lo que ha venido a demostrar en toda
su magnitud la dimensin de la actual crisis poltica en Chile.
La respuesta del gobierno ante esta crisis, sin embargo a diferencia de

lo ocurrido con las movilizaciones estudiantiles-, ha consistido en retroceder y
hacer concesiones a la oposicin de derecha. En este caso, se han incorporado
212
al gabinete en cargos relevantes, personeros del ala ms cercana a la derecha
en la coalicin de gobierno. Dicha tctica ha logrado algunos resultados
inmediatos, puesto que se ha calmado instantneamente la agitacin del
problema que venan haciendo los medios de comunicacin dominados por
este ltimo sector. Una tctica parecida fue utilizada por el ex presidente
Lagos, cuando enfrentado a un escndalo de corrupcin a inicios de su
gobierno, y en condiciones de debilidad debido a la prolongacin de la
recesin econmica provocada por la poltica restrictiva de su ministro
Eyzaguirre, entreg la presidencia del Banco Central a un personero de
derecha, logrando de inmediato un pacto con la oposicin que tranquiliz las
cosas. Est por verse, sin embargo, si el volver a las llamadas polticas de los
consensos es decir, al entendimiento con la oposicin de derecha en base a la
mantencin de los fundamentos del modelo neoliberal, lograr calmar las
cosas en el plano de la movilizacin social, que es donde se est expresando el
descontento esta vez. Bien puede ocurrir lo contrario, puesto que las causas
del generalizado descontento radican principalmente en la insistencia en
dicho modelo, en condiciones que cualquier aporte que el mismo haya podido
representar alguna vez ms all del daino extremismo con que ha sido
aplicado en Chile al parecer habra perdido su efectividad hace ya tiempo.
Esta vez -para expresarlo en los conocidos trminos de la teora poltica

clsica-, pareciera que al menos dos de las condiciones objetivas requeridas
para un cambio sustancial en la situacin poltica pueden estar dadas. Por una
parte, existe un extendido convencimiento en la ciudadana acerca de la
necesidad de un cambio profundo en el estado de cosas del pas, el que se
manifiesta explcitamente como un deseo de cambiar un modelo econmico
que es percibido como injusto y crecientemente ineficaz en muchos mbitos.
Dicho fenmeno es medido sistemticamente por sondeos de opinin, los que
indican amplsimas mayoras en esa direccin. Ms del 70% se manifest
partidario que las escuelas vuelvan al Ministerio de Educacin en una
encuesta CEP, mientras el 82% se manifest partidario de cambiar el modelo
econmico, en una encuesta dada a conocer por el ex presidente de un partido
de gobierno, el mismo que ha reiterado con violencia recientemente su
oposicin a las polticas aplicadas por lo que denomin la tecnocracia
transversal que predomina en el gobierno. En relacin al sistema previsional,
asimismo, todo indica que sustanciales mayoras son partidarias de terminar
con el sistema de AFP y restablecer la previsin pblica.
213
Por otra parte, se aprecia un significativo desarreglo en el bloque en el
poder desde el fin de la dictadura. Entre los signos ms salientes de este
fenmeno se pueden mencionar aquellos que afectan a la coalicin de
gobierno, la que est sufriendo conflictos de significacin, tras el cambio que
ha significado el gobierno de la presidenta Bachelet, y que se manifiesta por
ahora principalmente en un recambio de cuadros gubernamentales en parte
revertido por los recientes cambios ministeriales-, que se extiende asimismo a
sus parlamentarios y a los partidos de gobierno, as como en su manera de
asumir las reformas antes mencionadas, entre otros aspectos. A ello se suman
serios conflictos entre los partidos de gobierno y al interior de stos, lo cual ha
llevado recientemente, un dirigente de la coalicin a calificar el 2006 como su
ao ms difcil. El cuadro en la oposicin no es menos complicado, puesto que
sus permanentes conflictos internos se dan en el contexto del fracaso de la
estrategia de acceso al poder que haban venido siguiendo por casi una
dcada, sin que se aprecie an el surgimiento de una alternativa, y un
sostenido deterioro en su evaluacin pblica. Las FF.AA., por su parte, han
dejado ya hace tiempo de jugar un rol poltico de significacin, lo cual
constituye uno de los logros ms importantes del proceso de transicin hasta
el momento, as como muy especialmente del movimiento nacional e
internacional de derechos humanos. La muerte de Pinochet ha refrendado la
desaparicin de esa expresin poltica, sin perjuicio que sus funerales
mostraron la persistencia de su halo tanto en el ejrcito como en la derecha y
el empresariado. Este ltimo sector, por su parte, ha venido evidenciando
desde hace algunos aos ciertos tmidos movimientos, que se manifiestan por
ejemplo en el recambio de sus principales dirigentes, y en una diferente
orientacin de algunos de sus centros de pensamiento, los cuales apuntan a su
gradual alejamiento del Pinochetismo.
De llegar a producirse un cambio en el estado de nimo de la

ciudadana, que la lleve a manifestarse de modo ms enrgico -la conocida
tercera condicin objetiva del cambio-, el cuadro poltico puede modificarse
rpidamente y de modo sustancial. Bastara, por ejemplo, que en el curso del
2007 se reprodujese en alguna medida la movilizacin estudiantil del 2006, y
se plegara a la misma una importante movilizacin laboral, para que la
correlacin general de fuerzas se corrija significativamente. En un cuadro de
movilizaciones, parece posible lograr que el parlamento, an sin cambios en
214
su composicin, apruebe reformas en educacin y previsin de mayor
envergadura que las que hoy da parecen posibles de lograr. Del mismo
modo, en un cuadro diferente, parece posible plantearse mejoras adicionales
en la legislacin laboral, as como al sistema de proteccin social, tales como
mayores avances en salud y cambios en el seguro de cesanta. En el plano
poltico, un cuadro diferente permitira no solo adelantar cambios mayores al
sistema binominal, sino avanzar hacia una nueva constitucin poltica, sin la
cual difcilmente puede pensarse seriamente el trmino definitivo de la
transicin.
Naturalmente, ninguno de los cambios anteriores parece posible sin

establecer un nuevo bloque en el poder, lo cual considera la necesidad de una
nueva alianza poltica -la conocida condicin subjetiva del cambio-, que
otorgue una expresin adecuada en la conduccin del Estado de las mayoras
nacionales y en especial al significativo actor social constituido por el
asalariado moderno, de gran extensin numrica en la nueva conformacin
sociolgica y crucial importancia econmica. Por otra parte, como es bien
sabido, en materia de alianzas polticas, muchas veces sino siempre, la
necesidad crea el rgano es decir, cuando se requieren coaliciones capaces de
implementar determinados cambios, no es infrecuente que las mismas surjan,
a veces de los modos ms insospechados. As ha quedado demostrado una
vez ms, por ejemplo, con la reciente irrupcin del Kirchnerismo en
Argentina, y el triunfo de coaliciones progresistas en casi todos los pases de
Amrica Latina. En el caso chileno actual, si se llegan a producir las
condiciones objetivas para ello, no se puede descartar que la propia
Presidenta de la Repblica pueda encabezar un reacomodo de esta
naturaleza, extendiendo la coalicin de gobierno hacia ambos lados del
espectro poltico, tal vez de modo explcito, pero ms probablemente de
manera tcita, adelantando un programa de gobierno diferente y, desde
luego, mediante la reorientacin de los cuadros gubernamentales en una
direccin ms adecuada a la nueva correlacin de fuerzas polticas que pueda
resultar.
En este cuadro, que parece muy fluido Es factible aprovechar la

disponibilidad de los excedentes que genera y generar el alto precio del
cobre, para acelerar el desarrollo del pas en el mediano plazo, adems de
adoptar medidas especficas para distribuir el ingreso? Es posible plantearse
215
algunas otras iniciativas que apunten al corazn del modelo vigente, y que
permitan superar algunas de las principales distorsiones de las que adolece la
economa nacional? Es razonable pensar en un diseo reformulado de la
agenda econmica y social que, adecundose ms al paradigma estratgico
que parece emerger en Amrica Latina, pueda canalizar de manera ms o
menos fluida el curso de las significativas tensiones acumuladas en todos los
planos de la vida nacional? Puede pensarse que una tal reformulacin
estratgica pueda, de retorno, ayudar a reconformar, de modo implcito o
explcito, un nuevo sistema de alianzas polticas?
Es posible que el pas confronte un momento de transicin hacia una

nueva estrategia de desarrollo, debido a que la economa del pas adolece de
serios desequilibrios, producto de las insuficiencias y distorsiones de un
modelo econmico que mantiene todava muchos de los lineamientos bsicos
impuestos por la dictadura. Se ha aislado relativamente al pas del proceso de
construccin de una Amrica Latina integrada, mientras se acceda a la
apertura indiscriminada, incluyendo el libre flujo financiero y de servicios,
que demanda la estrategia de la potencia hegemnica. Se han entregado los
recursos naturales a la explotacin privada, principalmente extranjera,
prcticamente sin cobro alguno, con el resultado de un enorme subsidio que
ha resultado en sobreexplotacin de los mismos, con grave perjuicio de la
economa y el medio ambiente, y transferencias de renta gigantescas, las
cuales slo en la minera del cobre alcanzan rdenes de magnitud
comparables al presupuesto del Estado. Por otra parte, se ha desmantelado
severamente el servicio civil del Estado -lo cual ha continuado mediante la
aplicacin de las teoras de la llamada tercera va mientras en el mundo se
aprecia una fuerte reaccin-, especialmente sus servicios pblicos sociales, con
el resultado de un serio deterioro en los sistemas de proteccin social que
atienden a la mayora de la poblacin especialmente a la hoy masiva clase
media asalariada-, mientras al mismo tiempo, la apertura a la economa global
incrementaba sensiblemente la precariedad de sus empleos y su nivel de
inseguridad. La privatizacin de los servicios sociales, y especialmente el
sistema de pensiones, ha incidido asimismo de manera significativa en el
deterioro de la distribucin del ingreso. Adicionalmente, se ha establecido un
manejo macroeconmico centrado en el objetivo antiinflacionario, que ha
generado serios desequilibrios en diferentes planos, agudizando el
216
comportamiento cclico de la economa y prolongando sus fases recesivas, y
perjudicado a los sectores productivos, particularmente a la pequea y
mediana empresa. Al mismo tiempo, el manejo macroeconmico ha
subsidiado generosamente al sector financiero, al capital extranjero, y a los
mayores grupos empresariales, mientras restringa el gasto pblico y contena
los incrementos salariales, contribuyendo as decisivamente al incremento de
la desigualdad en la distribucin del ingreso.
El llamado modelo neoliberal parece evidenciar signos de agotamiento

y se visualiza un nuevo cambio de estrategia de desarrollo. En la estrategia
que parece emerger, el Estado ofrecera un nuevo trato a la poblacin
mediante la construccin de un moderno Estado de bienestar, y asumira
nuevamente la responsabilidad de conducir el desarrollo nacional. En esta
oportunidad, sin embargo, enfrentar dicho desafo apoyndose en los
nuevos actores sociales y econmicos surgidos de todo el proceso anterior, y
en un espacio Latinoamericano crecientemente integrado que aspire a tener
soberana en el mundo del siglo XXI. En la actualidad, se aprecian en Amrica
Latina expresiones inequvocas de rechazo a esa estrategia de desarrollo, en
una direccin que se aleja del predominio hegemnico neoliberal. En la regin
est surgiendo la que ser una de las grandes potencias econmicas del siglo
que se inicia. Concientes de la necesidad de construir un espacio mayor que
aspire a tener soberana en el marco de bloques econmicos gigantescos a
nivel mundial, la estrategia de los mayores pases de Amrica del Sur, Brasil y
Argentina, se ha orientado de manera sistemtica en el curso de las ltimas
dcadas a la generacin de dicho espacio. Al mismo tiempo han logrado
plegar a dicha estrategia a otros pases en un proceso complejo, en que
persisten las convulsiones propias de perodos anteriores del desarrollo
social. No puede descartarse que la otra potencia subregional, Mxico, pueda
en su momento optar por un camino similar.
Los lineamientos generales de dicha poltica no son diferentes en

muchos sentidos a los seguidos en amplios perodos por Europa y los propios
EE.UU. durante el siglo XX. Consisten en generar grandes programas
estatales de desarrollo, los que al mismo tiempo fortalecen al conjunto del
empresariado que los ejecuta en su mayor parte, y que tienden a dotar el
espacio econmico de una infraestructura moderna de energa,
comunicaciones, transporte, ciencia y tecnologa, mientras al mismo tiempo
217
impulsan industrias como la aeroespacial y defensa, entre otras, todo lo cual
les permite alcanzar un nivel de soberana capaz de contar con una poltica
independiente en relacin a los bloques establecidos y otros, emergentes. Al
mismo tiempo, mediante la construccin de un moderno estado de bienestar,
ofrecen un nuevo trato a su poblacin, especialmente a su moderna clase
asalariada, que se constituye en fuerza gravitante y normalmente ejerce gran
nivel de influencia en la conduccin del Estado.
El presente libro pretende hacer un aporte en la construccin de esta

nueva manera de enfrentar el desarrollo, en los mbitos de educacin y
previsin.
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Anexos:
Cuadros y Diagramas.
222
Cuadro (Anexo) 32: Distribucin del gasto educacional.
Gasto Privado (Aranceles Ues.,

Gasto total sistema
(%) Gasto Pblico (%) Mensualidades y Co-Pagos (%)
educacional
EMBO, Utiles y Otros)
Totales 3.514.972 100,0% 1.950.203 100,0% 1.564.769 100,0%
100,0% 55,5% 44,5%
Educac. Media, Bsica, Pre-Bs. Otros (EMBO) 2.512.896 71,5% 1.659.346 85,1% 853.550 54,5%
100% 66,0% 34,0%
sub-total Bsica, Pre-Bsica, Otros 1.870.430 53,2% 1.241.562 63,7% 628.868 40,2%
100% 66,4% 33,6%
sub-total Media 642.467 18,3% 417.785 21,4% 224.682 14,4%
100% 65,0% 35,0%
sub-total Subvencionados EMBO 2.024.827 57,6% 1.659.346 85,1% 365.480 23,4%
100% 82,0% 18,0%
Municipal 1.115.647 31,7% 974.644 50,0% 141.003 9,0%
100% 87,4% 12,6%
Bsica, pre-bsica y otros 848.245 24,1% 747.599 38,3% 100.646 6,4%

Media 267.402 7,6% 227.045 11,6% 40.357 2,6%
Particular Subvencionados 876.622 24,9% 657.151 33,7% 219.471 14,0%
100% 75,0% 25,0%
Bsica, pre-bsica y otros 650.882 18,5% 493.465 25,3% 157.417 10,1%
Media 225.740 6,4% 163.686 8,4% 62.054 4,0%
Corporaciones 32.557 0,9% 27.551 1,4% 5.006 0,3%
Bsica, pre-bsica y otros 548 0,0% 497 0,0% 51 0,0%
Media 32.009 0,9% 27.054 1,4% 4.955 0,3%
sub -total Particular Pagados 488.069 13,9% 488.069 31,2%
Bsica, pre-bsica y otros 370.754 10,5% 370.754 23,7%
Media 117.315 3,3% 117.615 7,5%
Superior 981.264 27,9% 270.044 13,85% 711.219 45,5%
100% 27,5% 72,5%
Universidades 826.986 23,5% 269.937 13,84% 557.049 35,6%
100% 32,6% 67,4%
Ues. Consejo de Rectores 607.214 17,3% 267.082 13,70% 340.132 21,7%

224
Ues. Privadas 219.772 6,3% 2.855,4 0,1% 216.917 13,9%
Institutos Profesionales 106.149 3,0% 88,5 0,0% 106.061 6,8%
Centros de Formacin Tcnica 48.128 1,4% 18,54 0,0% 48.109 3,1%
Otros 20.812 0,6% 20.812 1,1%
Fuente. CENDA-ARCIS-Colegio de Profesores de Chile, Estudio Financiamiento de la Educacin en Chile Cuadro N12, Gasto total sistema educacional, 2002. Millones de
pesos 2002. Nota: En el gasto pblico se consideran los aportes municipales e inversiones; en el caso de la Educacin Superior, slo se considero el Gasto Fiscal.
Cuadro (Anexo) 33: Distribucin del gasto educacional por alumno.
226
Gasto Total por alumno Gasto Pblico por alumno Gasto Privado por alumno
Totales 833.358 462.370 370.988
100,0% 55,5% 44,5%
Media, Bsica, Pre-Bs. 676.113 446.459 229.654
100% 66,0% 34,0%
sub-total Bsica, Pre-Bsica, Otros 663.815 440.630 223.185
sub-total Media 714.657 464.729 249.928
sub-total Subvencionados 593.631 486.481 107.150
100% 82,0% 18,0%
Municipal 571.943 499.657 72.286
100% 87,4% 12,6%
Bsica, pre-bsica y otros 557.910 491.713 66.197
Media 621.533 527.730 93.803
Particular Subvencionados 624.324 468.018 156.306
100% 75,0% 25,0%
Bsica, pre-bsica y otros 607.867 460.854 147.013

Media 677.187 491.033 186.154
Corporaciones 579.575 490.454 89.121
sub -total Particular Pagados 1.596.216 1.596.216
Superior 1.957.977 538.837 1.419.140
100% 27,5% 72,5%
Universidades 2.370.363 773.713 1.596.650
100% 33% 67%
Ues. Consejo de Rectores 2.689.394 1.182.925 1.506.469
Ues. Privadas 1.785.242 23.195 1.762.047
Institutos Profesionales 1.164.517 970 1.163.547
Centros de Formacin Tcnica 787.393 303 787.090
Fuente. CENDA-ARCIS-Colegio de Profesores de Chile, Estudio Financiamiento de la Educacin en Chile, Cuadro N 13. Nota: En el gasto pblico se
consideran los aportes municipales e inversiones; en el caso de la Educacin Superior, slo se considero el Gasto Fiscal. En $2002 / alumno-ao.
228
Diagrama (Anexo) 8 : Fuentes y Usos del Gasto Educacional en Chile.
Gasto Sistema Educacional Chileno (1999)

MMUS$4,944
Gasto Pblico Gasto Privado

MMUS$2,786 (56.4%) MMUS$2,158 (43.6%)
Arancel Educacin Superior

MMUS$795 (36.9%)
Aporte Mineduc
MMUS$2,645 (94.9%)
Utiles y Otros
MMUS$758 (35.2%)
Aportes Municipales
MMUS$115 (4.1%)
Mensualidades
MMUS$462 (21.4%)
Aporte FNDR
Financimiento Compartido
MMUS$26 (0.9%)
(co-pago)
MMUS$142 (6.6%)
Establecimiento Establecimiento Part. Establecimiento Part. Universidades Universidades Institutos Profesionales y

Municipales Subvencionados y Pagados Consejo Rectores Privadas Centro Formacin Tcnica
Media, Bsica, Pre- Corporaciones (EMBO) MMUS$712 MMUS$350 MMUS$156
Bsica, Otros (EMBO). (EMBO) MMUS$1,220
MMUS$1,396 MMUS$1,077
Otros
MMUS$33
Cuadro (Anexo) 34 : Chile, Poblacin y Fuerza de Trabajo segn INE y Estadsticas AFP.
230
Tipo de personas N de Cantidad de personas como proporcin de:

personas
Poblacin > 20 aos Afiliados Fuerza de Ocupad Asalariados

(menos) Adultos AFP Trabajo INE os INE INE
mayores
Afiliados AFP 7.080.646 77% 100% 111% 121% 190%
Hombres 3.964.361 84% 100% 97% 104%
Mujeres 3.116.285 70% 100% 138% 152%
Dependientes 6.834.194 74,6% 96,5% 107% 117% 183%
Independientes 246.452 2,7% 3,5% 3,9% 4,2% 6,6%
Incluye: Cotizantes Totales (activos, pasivos, 3.571.864 39% 50% 56% 61% 95,8%
rezagos)
Incluye: Cotizantes activos del mes anterior 3.228.796 35% 46% 51% 55% 86,6%
y otros meses
Incluye: Cotizantes activos del mes anterior 3.036.987 33% 43% 48% 52% 81,4%
Hombres 1.909.784 41% 48% 47% 50%
Mujeres 1.127.203 25% 36% 50% 55%
Dependientes 2.977.669 33% 42% 47% 51% 80%
Independientes 59.318 0,6% 0,8% 0,9% 1,0% 2%

personas
Afiliados Activos Sistema Antiguo 271.327 3,0% 3,8% 4,3% 4,6% 7,3%
Incluye: INP (2004) 158.523 1,7% 2,2% 2,5% 2,7% 4,3%
Carabineros (2002) 56.004 0,6% 0,8% 0,9% 1,0% 1,5%
FFAA (2001) 56.800 0,6% 0,8% 0,9% 1,0% 1,5%
Poblacin Total (2005, CELADE) 16.267.278 178% 230% 256% 277% 436%
Poblacin 20 aos y ms (2005, CELADE) 10.750.033 117% 152% 169% 183% 288%
Hombres 5.245.612 112% 132% 128% 137%
Mujeres 5.504.421 124% 177% 243% 269%
Adultos Mayores (2005, CELADE) 1.594.403 17% 23% 25% 27% 43%
Hombres de 65 aos y ms 545.108 12% 14% 13% 14%
Mujeres de 60 aos y ms 1.049.295 24% 34% 46% 51%
Fuerza de Trabajo (2004, INE en lo que sigue) 6.357.620 69% 90% 100% 108% 170%
Hombres 4.096.860 87% 103% 100% 107%
Mujeres 2.260.760 51% 73% 100% 110%
Ocupados 5.862.900 64% 83% 92% 100% 157%

232

personas
Hombres 3.816.060 81% 96% 93% 100%
Mujeres 2.046.840 46% 66% 91% 100%
Incluye: Asalariados totales 3.996.110 44% 56% 63% 68% 107%
Incluye: Asalariados 3.729.230 41% 53% 59% 64% 100%
Servicio domstico 266.880 3% 3,8% 4,2% 5% 7%
Desocupados 494.720 5% 7,0% 7,8% 8% 13%
Hombres 280.800 6% 7% 7% 7%
Mujeres 213.920 5% 7% 9% 10%
Inactivos 5.365.970 59% 76% 84% 92% 144%
Hombres 1.653.280 35% 42% 40% 43%
Mujeres 3.712.680 83% 119% 164% 181%
Cobertura segn concepto tradicional: Estadsti Efectiva Ocupaci

ca onal
Fuentes: INE, INP, SAFP, CELADE

Diagrama (Anexo) 9: Densidad de Cotizaciones en el Sistema de AFP.
Histograma de la Densidad de Cotizaciones

Dic.2001
25
22.8444
20.34
20
15
13.44
Cotizantes
11.25 11.39
10.45 Afiliados
10.1 10.1444
9.67
10
% de personas 8.9 9 8.84 9.05
8.34
7.05
6.05 6.34
5.85 5.9
5.05
5
0
0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1
Densidad (hasta):

234
Cuadro(Anexo)35:CotizacionesPrevisionalesenelSistemadeAFP,19902006.
Descu
Ingreso Cotizaciones
ento Cotizacione Comisi Comisione Comisi Comisi Comisione
imponible al fondo de Comisiones Utilidades
Cotizantes previsi s ones s AFP, ones ones s AFP,
promedio pensiones AFP, Netas AFP
Aos totales onal obligatorias AFP, Total AFP, AFP, Seguro
($ (10%) (millones $ (millones $
(diciembre) obligat (millones $ Total (millones $ Netas Seguro (millones $
diciembre (millones $ dic 2006) dic 2006)
orio dic 2006) (%) dic 2006) (%) (%) dic 2006)
2006) dic 2006)
(%)
1989 2.267.622 211.033
1990 2.642.757 215.165 12,93 811.597 627.837 2,93% 183.760 1,70% 106.686 1,23% 77.074 40.218
1991 2.486.813 231.321 12,94 888.874 687.084 2,94% 201.790 1,90% 130.204 1,04% 71.587 45.399
1992 2.695.580 243.194 12,92 953.423 737.737 2,92% 215.686 1,98% 146.308 0,94% 69.378 34.091
1993 2.792.118 262.651 12,99 1.081.868 832.778 2,99% 249.090 2,20% 183.208 0,79% 65.882 42.784
1994 2.879.637 278.101 12,98 1.194.523 920.104 2,98% 274.420 2,22% 203.837 0,77% 70.582 34.613
1995 2.961.928 294.916 13,00 1.305.948 1.004.194 3,00% 301.755 2,31% 232.052 0,69% 69.703 44.644
1996 3.121.139 309.060 12,91 1.423.070 1.102.208 2,91% 320.862 2,28% 251.652 0,63% 69.210 37.855
1997 3.296.361 323.418 12,90 1.570.887 1.217.678 2,90% 353.209 2,26% 275.749 0,64% 77.460 43.389
1998 3.149.755 326.122 12,59 1.580.875 1.256.102 2,59% 324.774 1,96% 245.590 0,63% 79.184 47.861
1999 3.262.269 330.124 12,40 1.565.075 1.262.359 2,40% 302.717 1,74% 220.099 0,65% 82.618 86.627
2000 3.196.991 335.791 12,31 1.588.111 1.290.396 2,31% 297.715 1,63% 210.106 0,68% 87.609 151.111
2001 3.450.080 337.948 12,26 1.647.182 1.343.517 2,26% 303.665 1,59% 213.197 0,67% 90.468 112.960
2002 3.431.277 334.847 12,26 1.702.450 1.388.921 2,26% 313.528 1,59% 220.467 0,67% 93.062 98.030
2003 3.618.995 343.326 12,26 1.757.940 1.434.391 2,26% 323.549 1,54% 221.371 0,71% 102.179 94.865
2004 3.571.864 361.388 12,26 1.864.471 1.520.249 2,26% 344.222 1,51% 229.600 0,75% 114.622 97.939
236
2005 3.784.141 354.525 12,30 1.942.978 1.579.877 2,30% 363.102 1,54% 243.478 0,76% 119.624 92.523
2006 3.956.992 363.030 12,37 2.061.135 1.666.406 2,37% 394.729 1,63% 272.349 0,73% 122.381 136.008
Totales ($ dic 2006) 24.940.408 19.871.835 5.068.572 3.605.952 1.462.621 1.240.916
Totales (millones US$ marzo 2006) 47.399 37.766 9.633 6.853 2.780 2.358
Totales (% cotizaciones obligatorias) 100,0% 79,7% 20,3% 14,5% 5,9% 5,0%
Crec.
anual
prom. 3,6% 1,3% 0,1% 4,4% 4,4% 0,4% 4,8% 0,1% 4,4% 1,3% 5,7% -1,7%
2000-
06 (%)
Crecim
iento
1990- 1,50 1,69 0,96 2,54 2,65 0,81 2,15 0,96 2,55 0,60 1,59 3,38
2006
(veces)
Crec.
anual
prom.1
2,6% 3,3% -0,3% 6,0% 6,3% -1,3% 4,9% -0,2% 6,0% -3,2% 2,9% 7,9%
990-
2005
(%)
Fuente: Cenda, en base a datos INE, SAFP: ingreso_imponible_promedio_region.xls, cotizantes_totales_afp.xls

Cuadro (Anexo) 36 : Resultados Sistema AFP y Compaas de Seguros en Conjunto,
anual 1982-2006 (millones $2006).
Fondo Aportes Incluye: Otros Bonos de Subsidios Beneficios

Aos Afiliados y Cotizacin aportes Reconocimiento pensin
inicial 2
Fisco obligatoria netos 4 5 mnima 6
1982 174.015 362.936 348.060 (1.050) 15.926 268
1983 566.219 321.997 297.060 (2.161) 27.097 5.299
1984 1.006.676 361.863 321.146 (2.668) 43.385 14.884
1985 1.323.097 377.755 330.090 (234) 47.899 23.713
1986 1.847.511 436.473 370.120 (652) 67.005 32.965
1987 2.425.323 496.819 400.773 (910) 96.956 42.397
1988 2.950.642 794.686 650.451 30.724 113.510 61.195
1989 3.654.903 918.417 746.149 53.645 118.623 83.268
1990 4.486.842 976.267 787.246 55.226 129.777 4.017 108.979
1991 5.843.159 1.126.889 866.405 141.700 113.319 5.465 152.092
1992 8.340.798 1.156.419 989.031 32.453 127.581 7.355 206.750
1993 9.216.216 1.322.848 1.118.914 (4.380) 199.142 9.173 249.529
1994 11.790.437 1.599.773 1.213.377 77.273 297.463 11.660 331.410
1995 14.282.805 1.725.397 1.339.673 19.340 351.901 14.482 428.999
1996 15.028.613 1.794.915 1.449.003 25.358 303.980 16.574 455.399
1997 15.954.939 1.914.961 1.557.517 62.796 276.058 18.590 496.670
1998 17.437.436 1.858.762 1.593.521 15.567 229.501 20.173 504.493
1999 18.170.511 1.947.490 1.558.987 94.771 271.364 22.367 560.583
2000 22.019.052 2.019.931 1.589.499 89.275 314.927 26.231 652.924
2001 23.654.133 2.119.467 1.647.006 132.259 310.104 30.097 734.367
2002 25.883.187 2.093.863 1.550.680 249.010 261.394 32.779 758.567
2003 27.625.992 2.260.917 1.541.494 326.006 358.260 35.157 812.162
2004 31.618.997 2.707.462 1.657.156 451.805 556.957 41.543 983.256
2005 35.483.575 2.926.934 1.812.721 527.722 538.491 48.000 1.057.068
Sub-
total 174.015 33.623.239 25.736.079 2.372.875 5.170.622 343.663 8.757.237
1982-
2006 38.659.349 3.175.348 2.061.135 527.722 538.491 48.000 1.099.229
Total 174.015 36.798.587 27.797.214 2.900.597 5.709.112 391.663 9.856.467

1982-
238
Otros
Incluye: beneficios
Incluye: Pensiones pagados Beneficios
Incluye: Pensiones
Beneficios pagadas por por AFP pagados
Pensiones cubiertas Ajustes
Aos pagados AFP (retiros (herencia, por Cas.
vitalicias por el 9
por las programados cuotas de
8.1 seguro 8.2
AFP 7 y temporales) mortuorias, Seguros 8
7.1 libre
disposicin)
1981 - - - -
1982 59 4.337 (4.278) 209 - 209 (473)
1983 314 2.531 (2.217) 4.985 0 4.985 252
1984 3.073 1.601 1.472 11.811 25 11.786 (21.096)
1985 7.697 2.728 4.969 16.016 229 15.787 8.219
1986 11.246 3.835 7.412 21.719 1.062 20.657 (8.298)
1987 12.845 5.270 7.575 29.552 2.925 26.628 (6.999)
1988 22.614 8.147 14.467 38.581 6.692 31.889 (6.956)
1989 35.424 14.761 20.663 47.844 13.770 34.074 (4.634)
1990 49.556 21.509 28.047 59.424 25.723 33.701 (3.037)
1991 74.710 32.729 41.981 77.382 44.288 33.094 (7.787)
1992 109.912 51.344 58.568 96.838 64.555 32.283 (7.695)
1993 132.738 68.026 64.711 116.791 84.913 31.878 (21.763)
1994 191.872 95.393 96.479 139.537 107.963 31.574 (5.322)
1995 269.084 131.869 137.215 159.915 128.957 30.958 (16.847)
1996 271.294 149.839 121.455 184.105 153.730 30.375 (15.490)
1997 281.720 159.601 122.119 214.950 185.218 29.732 (12.680)
1998 252.971 154.929 98.041 251.523 222.633 28.889 (7.783)
1999 266.663 156.749 109.914 293.920 265.677 28.243 (24.625)
2000 315.867 191.457 124.410 337.057 309.133 27.924 (49.492)
2001 350.035 221.971 128.064 384.332 356.985 27.347 (19.084)
2002 326.096 227.811 98.285 432.470 405.534 26.936 39.499
2003 338.861 234.980 103.881 473.301 446.673 26.628 83.980
2004 397.970 251.715 146.255 585.286 558.753 26.533 39.957
2005 357.408 267.464 89.944 699.660 673.292 26.367 19.267
Sub-
total 4.080.030 2.460.598 1.619.432 4.677.207 4.058.729 618.478 (48.887)
1982-
2006 357.408 296.533 60.875 741.821 715.318 26.503 -
Total
4.437.438 2.757.131 1.680.307 5.419.028 4.774.047 644.981 (48.887)
1982-
(menos) Rentabilidad
Primas (menos) Anual del
(menos)
Incluye: netas Subsidios Fondo de Flujos
Revalorizacin Comisiones Fondo
Aos Revalorizacin anticipadas pensin Pensiones financieros
neta 10 administracin Final
Bruta 11 y otros mnima (deflactada netos
AFP 12
excedentes 14 por UF)
Cas. de (Oficial)
1981 0 - - - - 174.015 12,8% (174.015)
1982 29958,914 75.119 (35.786) (9.373) - 566.169 28,5% (362.195)
1983 123506,0195 170.340 (33.110) (13.724) - 1.006.676 21,3% (316.950)
1984 -9461,64602 41.245 (36.762) (13.944) - 1.323.097 3,6% (325.883)
1985 162153,7251 207.343 (31.222) (13.967) - 1.847.511 13,4% (362.260)
1986 182602,7904 244.264 (30.200) (31.461) - 2.425.323 12,3% (395.209)
1987 77895,47355 154.229 (28.725) (47.609) - 2.950.642 5,4% (447.424)
1988 -22274,3659 199.132 (89.547) (131.860) - 3.654.903 6,5% (726.535)
1989 1424,335489 255.928 (102.109) (152.395) - 4.486.842 6,9% (830.515)
1990 492066,9771 782.922 (105.625) (181.213) (4.017) 5.843.159 15,6% (864.250)
1991 1530628,669 1.781.833 (134.761) (110.978) (5.465) 8.340.798 29,7% (967.010)
1992 -66556,4931 187.759 (160.007) (86.954) (7.355) 9.216.216 3,0% (941.975)
1993 1522664,539 1.859.584 (186.530) (141.217) (9.173) 11.790.437 16,2% (1.051.556)
1994 1229326,479 1.651.474 (208.687) (201.800) (11.660) 14.282.805 18,2% (1.263.041)
1995 -533741,877 (25.454) (241.244) (252.562) (14.482) 15.028.613 -2,5% (1.279.550)
1996 -397699,352 218.267 (259.141) (340.251) (16.574) 15.954.939 3,5% (1.324.026)
1997 76885,71737 700.918 (276.425) (329.018) (18.590) 17.437.436 4,7% (1.405.611)
1998 -613411,372 (22.465) (267.725) (303.048) (20.173) 18.170.511 -1,1% (1.346.486)
1999 2486259,647 3.071.227 (230.549) (332.051) (22.367) 22.019.052 16,3% (1.362.282)
2000 317565,1649 960.101 (212.895) (403.410) (26.231) 23.654.133 4,4% (1.317.515)
2001 863038,0832 1.522.829 (218.652) (411.041) (30.097) 25.883.187 6,7% (1.366.016)
2002 368009,8018 886.026 (219.262) (265.974) (32.779) 27.625.992 3,0% (1.374.796)
2003 2460270,468 3.087.498 (206.134) (385.936) (35.157) 31.618.997 1,5% (1.532.735)
2004 2100415,287 2.854.217 (214.152) (498.107) (41.543) 35.483.575 9,1% (1.764.162)
2005 1286642,204 1.917.096 (232.430) (350.024) (48.000) 38.659.349 10,2% (1.889.132)
Sub-
total 13668169,19 22.781.430 (3.761.680) (5.007.918) (343.663) 38.659.349 10,0% 38.659.349
1982-
2006 5021271,369 5.630.726 (253.592) (307.862) (48.000) 45.756.740 17,1% (2.076.119)
Total 18689440,56 28.412.156 (4.015.272) (5.315.780) (391.663) 45.756.740 10,2% 45.756.740

1982-
240
Cuadro(Anexo)37:Tasainternaderetorno(TIR)depsitosenelsistemaAFPyCompaasdeSegurosenConjunto,19822006.
242
Rent.del Fondo de
Aportes
Revaloriza- Pensiones
Aos Fondo inicial Afiliados y Beneficios 2 Ajustes 9 Fondo final Flujos financieros netos
cin neta 10 (deflactada por UF)
Fisco
(Oficial)
1981-2006 1981-2005
1982 174.015 362.936 268 (473) 29.958 566.169 28,5% (536.210) (536.210)
1983 566.219 321.997 5.299 252 123.506 1.006.676 21,3% (316.950) (316.950)
1984 1.006.676 361.863 14.884 (21.096) -9.461 1.323.097 3,6% (325.883) (325.883)
1985 1.323.097 377.755 23.713 8.219 162.153 1.847.511 13,4% (362.260) (362.260)
1986 1.847.511 436.473 32.965 (8.298) 182.602 2.425.323 12,3% (395.209) (395.209)
1987 2.425.323 496.819 42.397 (6.999) 77.895 2.950.642 5,4% (447.424) (447.424)
1988 2.950.642 794.686 61.195 (6.956) -22.274 3.654.903 6,5% (726.535) (726.535)
1989 3.654.903 918.417 83.268 (4.634) 1.424 4.486.842 6,9% (830.515) (830.515)
1990 4.486.842 976.267 108.979 (3.037) 492.066 5.843.159 15,6% (864.250) (864.250)
1991 5.843.159 1.126.889 152.092 (7.787) 1530.628 8.340.798 29,7% (967.010) (967.010)
1992 8.340.798 1.156.419 206.750 (7.695) -66.556 9.216.216 3,0% (941.975) (941.975)
1993 9.216.216 1.322.848 249.529 (21.763) 1522.664 11.790.437 16,2% (1.051.556) (1.051.556)
Rent.del Fondo de
Aportes
Fisco
(Oficial)
1994 11.790.437 1.599.773 331.410 (5.322) 1229.326 14.282.805 18,2% (1.263.041) (1.263.041)
1995 14.282.805 1.725.397 428.999 (16.847) -533.741 15.028.613 -2,5% (1.279.550) (1.279.550)
1996 15.028.613 1.794.915 455.399 (15.490) -397.699 15.954.939 3,5% (1.324.026) (1.324.026)
1997 15.954.939 1.914.961 496.670 (12.680) 76.885 17.437.436 4,7% (1.405.611) (1.405.611)
1998 17.437.436 1.858.762 504.493 (7.783) -613.411 18.170.511 -1,14% (1.346.486) (1.346.486)
1999 18.170.511 1.947.490 560.583 (24.625) 2486.259 22.019.052 16,3% (1.362.282) (1.362.282)
2000 22.019.052 2.019.931 652.924 (49.492) 317.565 23.654.133 4,4% (1.317.515) (1.317.515)
2001 23.654.133 2.119.467 734.367 (19.084) 863.038 25.883.187 6,74% (1.366.016) (1.366.016)
2002 25.883.187 2.093.863 758.567 39.499 368.009 27.625.992 3,0% (1.374.796) (1.374.796)
2003 27.625.992 2.260.917 812.162 83.980 2460.270 31.618.997 1,5% (1.532.735) (1.532.735)
2004 31.618.997 2.707.462 983.256 39.957 2100.415 35.483.575 9,1% (1.764.162) (1.764.162)
2005 35.483.575 2.926.934 1.057.068 19.267 1286.642 38.659.349 10,2% (1.889.132) 36.770.217
2006 38.659.349 3.175.348 1.099.229 - 5021.271 45.756.740 17,1% 43.680.621

244
Rent.del Fondo de
Aportes
Fisco
(Oficial)
Total 174.015 36.798.587 9.856.467 (48.887) 18.689.441 45.756.740
Tasa interna de retorno (TIR) 10,1% 5,4% 4,7%
Fuente: CENDA en base a SAFP, "Variacin Patrimonial Fondos de Pensiones," "Nmero y Monto de Pensiones," 1982-1996. Ver notas en anexo.
Cuadro(Anexo)38:Carteradelosfondosdepensionesporgrupoeconmico,nacional.
246
# instit Grupos Econmicos Inversin Total %
Monto (miles $) (2) Monto (miles US$ (3) % del total nacional (4) % Acumulado % del total general
1 Santander (Espaa) 2.488.165.650 4.728.734 8,87% 8,9% 6,1%
2 Luksic 2.279.152.485 4.331.507 8,1% 17,0% 5,5%
3 Yarur 1.793.111.629 3.407.793 6,4% 23,4% 4,4%
4 Endesa (Espaa) 1.789.855.208 3.401.602 6,4% 29,8% 4,4%
5 Bbva (Espaa) 1.279.176.711 2.431.063 4,6% 34,3% 3,1%
6 Matte 1.003.925.282 1.907.952 3,6% 37,9% 2,4%
7 Saieh 793.968.516 1.508.928 2,8% 40,7% 1,9%
8 Angelini 603.662.324 1.147.254 2,2% 42,9% 1,5%
9 Security 523.721.976 995.330 1,9% 44,8% 1,3%
10 Hurtado - Fernandez (Entel) 460.119.118 874.456 1,6% 46,4% 1,1%
11 Paulmann 376.067.106 714.712 1,3% 47,7% 0,9%
12 Telefnica (Espaa) 328.046.096 623.449 1,2% 48,9% 0,8%
13 Solari (Falabella) 305.998.539 581.546 1,1% 50,0% 0,7%
14 Scotiabank (Canada) 299.879.860 569.919 1,1% 51,1% 0,7%

15 Del Real (Cge) 280.995.929 534.031 1,0% 52,1% 0,7%
16 De Andraca (Cap) 265.692.716 504.946 0,9% 53,0% 0,6%
17 Ponce Lerou 245.930.218 467.388 0,9% 53,9% 0,6%
18 Aguas Andinas (Espaa) 223.507.833 424.773 0,8% 54,7% 0,5%
19 Citibank (Usa) 218.932.178 416.078 0,8% 55,5% 0,5%
20 Masisa 217.422.732 413.209 0,8% 56,3% 0,5%
21 Banco Desarrollo 212.059.727 403.017 0,8% 57,0% 0,5%
21 SUB TOTAL: MAS DE US$ 400 MILLONES 15.989.391.833 30.387.687 57,0% 57,0% 38,9%
47 SUB TOTAL: US$ 100 - 400 MILLONES 2.557.845.196 4.861.157 9,1% 66,1% 6,2%
87 SUB TOTAL: US$ 10 - 100 MILLONES 943.521.287 1.793.155 3,4% 69,5% 2,3%
112 SUB TOTAL: MENOS DE US$10 MILLONES 52.167.435 99.150 0,2% 69,7% 0,1%
112 TOTAL GRUPOS ECONMICOS PRIVADOS 19.542.925.751 37.141.149 69,7% 69,7% 47,5%
12 TOTAL INST y BANCOS ESTATALES 8.501.509.458 16.157.035 30,3% 100,0% 20,7%
124 TOTAL NACIONAL 28.044.435.212 53.298.178 100,0% 68,2%
TOTAL EXTRANJERO 13.063.152.022 24.826.394 31,8%
TOTAL SISTEMA 41.107.587.234 78.124.572 100,0%

248
Fuente: CENDA, en base a datos SAFP. NOTAS: (1) Valor de la inversin en un determinado emisor sobre el valor total del Fondo de Pensiones. Incluye las cuentas corrientes tipo 2.
(2) Inversin total de los Fondos de Pensiones en un determinado emisor, en miles de pesos. (3) Inversin total de los Fondos de Pensiones en un determinado emisor, en miles de
dlares,segn el dlar observado del ltimo da hbil del mes. (4) Inversin total de los Fondos de Pensiones en un determinado emisor sobre el valor total de los Fondos de Pensiones,
en porcentaje.
Cuadro (Anexo) 39: Cartera de los fondos de pensiones por emisor, nacional.
%
Inversin Total Monto (miles % Total
Instituciones %(4) Acumulad
Monto(2) US$) (3) sistema
o
Banco Santander Chile 2.289.900.611 4.351.934 8,2% 8,2% 5,58%
Banco De Chile 2.111.096.869 4.012.119 7,5% 15,7% 5,15%
Banco De Crdito E Inversiones 1.752.032.889 3.329.723 6,2% 21,9% 4,27%
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria. Chile 1.265.984.033 2.405.991 4,5% 26,5% 3,09%
Empresa Nacional De Electricidad S.A. 1.055.098.626 2.005.204 3,8% 30,2% 2,57%
Corpbanca 784.632.615 1.491.186 2,8% 33,0% 1,91%
Enersis S.A. 734.756.582 1.396.398 2,6% 35,6% 1,79%
Empresas Copec S.A. 570.614.050 1.084.446 2,0% 37,7% 1,39%
Empresas CMPC S.A. 518.582.890 985.562 1,8% 39,5% 1,26%
Banco Security 499.751.361 949.773 1,8% 41,3% 1,22%
Empresa Nacional De Telecomunicaciones S.A. 375.939.949 714.472 1,3% 42,6% 0,92%

250
%
o
Cencosud S. A. 364.478.736 692.689 1,3% 43,9% 0,89%
Compaa De Telecomunicaciones De Chile S.A. 328.046.096 623.449 1,2% 45,1% 0,80%
Scotiabank Sud Americano 285.222.241 542.062 1,0% 46,1% 0,70%
Saci Falabella 280.628.821 533.331 1,0% 47,1% 0,68%
Banco Bice 270.194.541 513.502 1,0% 48,1% 0,66%
CAP S.A. 250.010.551 475.141 0,9% 49,0% 0,61%
Sociedad Qumica Y Minera De Chile S.A. 234.794.166 446.225 0,8% 49,8% 0,57%
Masisa S.A. 217.422.732 413.209 0,8% 50,6% 0,53%
Banco Del Desarrollo 212.059.727 403.017 0,8% 51,4% 0,52%
Aguas Andinas S.A. 211.632.294 402.205 0,8% 52,1% 0,52%
SUB TOTAL: MAS DE US$ 400 MILLONES 14.612.880.380 27.771.638 52,1% 52,1% 35,64%
SUB TOTAL: US$ 100 - 400 MILLONES 2.987.944.350 5.678.556 10,7% 62,8% 7,29%
%
o
SUB TOTAL: US$ 10 - 100 MILLONES 1.814.346.295 3.448.149 6,5% 69,2% 4,42%
SUB TOTAL: MENOS DE US$ 10 MILLONES 127.754.726 242.806 0,5% 69,7% 0,31%
TOTAL INST y BANCOS PRIVADOS 19.542.925.751 37.141.149 69,7% 69,7% 47,66%
TOTAL INST y BANCOS ESTATALES 8.501.509.458 15.669.141 30,3% 100,0% 20,06%
TOTAL NACIONAL 28.044.435.212 53.298.178 100,0% 68,22%
TOTAL EXTRANJERO 13.063.152.022 24.826.394 31,78%
TOTAL SISTEMA 41.107.587.234 78.124.572 100,00%
Fuente: CENDA, en base a datos SAFP. NOTAS: (1) Valor de la inversin en un determinado emisor sobre el valor total del Fondo de Pensiones Incluye
las cuentas corrientes tipo 2. (2) Inversin total de los Fondos de Pensiones en un determinado emisor, en miles de pesos. (3) Inversin total de los
Fondos de Pensiones en un determinado emisor, en miles de doblares, segn el doblar observado del ultimo diga hbil del mes. (4) Inversin total de
los Fondos de Pensiones en un determinado emisor sobre el valor total de los Fondos de Pensiones, en porcentaje.
252
Cuadro (Anexo) 40: Cartera de los fondos de pensiones por emisor, externo.
Monto (miles US$) % % Total

Instituciones %(4)
(3) Acumulado general
10 TOTAL ESTATAL EXTRANJERO 248.773 1,0% 1,0% 0,32%
1 Vanguard Sub Total 2.201.976 8,9% 9,9% 2,82%
2 Dfa Sub Total 2.049.597 8,3% 18,1% 2,62%
3 Jpmorgan Sub Total 1.872.526 7,5% 25,7% 2,40%
4 Fidelity Sub Total 1.605.281 6,5% 32,1% 2,05%
5 Pioneer Sub Total 1.294.476 5,2% 37,3% 1,66%
6 Schroder Sub Total 1.201.484 4,8% 42,2% 1,54%
7 Pictet Sub Total 1.125.616 4,5% 46,7% 1,44%
8 Parvest Sub Total 929.380 3,7% 50,5% 1,19%
8 SUB TOTAL FM MAS US$1000 MILLONES
340 TOTAL FONDOS MUTUOS Y DE INVERSIN EXT 23.731.590 95,6% 96,6% 30,38%
4 TOTAL FONDOS DE INVERSIN NACIONALES-
197.922 0,8% 97,4% 0,25%
INVERSIN INDIRECTA EN EL EXTRANJERO
535 TOTAL EMPRESAS EXTRANJERO 597.200 2,4% 99,8% 0,76%
8 TOTAL FINANCIERO EXTRANJERO 50.910 0,2% 100,0% 0,07%
887 TOTAL EXTRANJERO 24.826.394 100,0% 31,78%
221 TOTAL NACIONAL 53.298.178 68,22%
TOTAL SISTEMA 78.124.572 100,00%
Fuente: CENDA, en base a datos SAFP. NOTAS: (1) Valor de la inversin en un determinado emisor sobre el valor total del Fondo de Pensiones. Incluye
las cuentas corriente (3) Inversin total de los Fondos de Pensiones en un determinado emisor, en miles de dlares,segn el dlar observado del ltimo
da hbil del mes. s tipo 2. (2) Inversin total de los Fondos de Pensiones en un determinado emisor, en miles de pesos. (4) Inversin total de los
Fondos de Pensiones en un determinado emisor sobre el valor total de los Fondos de Pensiones, en porcentaje. (5) Incluyen inversiones por 474 y 152
millones de US$, respectivamente en fondos Barings y Sao Paolo, ligados al caso Pinochet.
Cuadro (Anexo) 41: Sistema Previsional de Tres Pilares, Proyeccin 2005-204518.
# tems 2005 2010
Gasto Monto # % (1) % (2) Gasto Monto # % (1) % (2)

Presupue Promedio Beneficia- Presu- Promedio Beneficia-
18
Ver cuadro completo en Excel en: http://cendachile.cl/files/Inversiones_AFP.xls y en pdf en http://cendachile.cl/files/Proyeccion_06_45_C.pdf con sus
notas en http://cendachile.cl/files/Proyeccion_06_45_N.pdf
254
# tems 2005 2010
stado Mensual (3) rios puestado Mensual rios

($/mes) (3)
($/mes)
1 Pensiones No Asistenciales
1.475.984 138.782 886.269 1,7 1475.984 138.782 886.269 0,0 0,0
INP (1)
1,1 incluye: Adultos Mayores 1.261.777 141.213 744.604 1,7 1261.777 141.213 744.604 0,0 0,0
2 17.952.42
Bonos Reconocimiento 716.444 21.252.054 33.711 10,2 772.367 43.023 1,5 5,0
0
3 Capredena-Dipreca 783.183 411.822 158.479 4,7 830.034 411.822 167.959 1,2 1,2
3,1 incluye: Adultos Mayores 657.996 411.822 133.147 4,7 697.359 411.822 141.112 1,2 1,2
4 Garanta Estatal Pensin

46.825 60.032 65.000 2,3
Mnima
5 Pensiones Bsicas Adultos

115.868 41.012 235.432 14,8 867.078 99.885 723.396 49,6 25,2
Mayores
6 Otras Pensiones Asistenciales 81.484 41.012 165.567 14,8 163.893 58.878 231.964 15,0 7,0
7 Sub total Pensiones Bsicas y

197.352 41.012 401.000 14,8 1.030.972 89.928 955.361 39,2 19,0
Asistenciales
8 Total Pensiones Pblicas 3.219.790 135.071 1544.459 5,0 4.109.358 135.477 2.052.613 5,0 5,9
# tems 2005 2010
8,1 incluye: Adultos Mayores 2.082.467 147.293 1178.184 2.826.214 146.364 1.609.114 6,4 6,4
9 Total Pensiones AFP 948.053 137.635 574.011 0,4 6,2 1.327.075 142.270 777.321 1,1 6,3
9,1 incluye: Adultos Mayores 221.418 124.591 148.096 2,2 9,7 393.237 139.216 235.387 2,2 9,7
(menos): Garanta Estatal

(46.825) (60.032) (65.000) - -
Pensin Mnima
9,2 Pensiones AFP sin Garanta

901.228 130.837 509.011 1.327.075 142.270 777.321
Pensin Mnima
9,3 incluye: Adultos Mayores sin

174.593 98.243 83.096 393.237 139.216 235.387
Garantia Estatal PM
9,4 Pensiones anticipadas 507.778 184.754 229.033 0,5 3,5 620.387 189.683 272.554 0,5 3,5
9,5 Otras pensiones AFP 218.856 92.634 196.882 0,9 6,5 313.449 96.966 269.378 0,9 6,5
9,6 Total beneficios

4.121.018 167.237 2053.470 5.436.433 174.611 2.594.546 5,7 4,8
previsionales pagados (A)
9,7 incluye: Adultos Mayores 2.257.060 149.124 1261.280 3.219.452 166.730 1.609.113 7,4 5,0
10 Cotizacin Fondo solidario de

1,9%
reparto (% salarios)
10,1 Fondo solidario de reparto 393.237 139.216 235.388

256
# tems 2005 2010

4.121.018 167.237 2053.470 5.829.671 187.241 2.594.546
previsionales pagados (B)
10,3 incluye: Adultos Mayores 2.257.060 149.124 1261.280 3.612.690 187.095 1.609.114
11 60.034.87
Fondo de pensiones inicial
1
11,1 Rentabilidad fondo de

7,0%
pensiones (% anual)
11,2 Retiros del fondo (% anual) 0,0%
11,3 Ganancias del fondo 4.208.937
11,4 Retiros para complementar

777.321
pago de pensiones.
11,4
incluye: Adultos Mayores 235.387
1
11,5 41.107.58 65.767.31

Fondo de pensiones final
7 1

4.121.018 167.237 2.053.470 5.829.671 187.241 2.594.546
previsionales pagados (C)
11,7
incluye: Adultos Mayores 2.257.060 149.124 1.261.280 3.612.690 187.095 1.609.114
0
# tems 2005 2010
11,7 Tasa de remplazo

42,9% 45,6%
1 (pensin/salario)
11,8 incluye: AM con pensiones

221.418 124.591 148.096 786.475 278.432 235.387
capit y reparto

35,9% 67,8%
1 (pensin/salario)
12 Cotizantes totales 3.784.141 2,4 4.265.179 2,4
12,1 Ingreso imponible 347.534 3,4 411.339 3,4
12,2 Descuento previsional total (%

12,3% 12,3%
salarios)
12,3 Incluye: Aporte fondo solidario 0,0% 1,9%
12,4 Costos de administracin y

2,30% 1,0%
seguros
12,5 Aporte cuenta individual 10,0% 9,4%
12,6 Cotizaciones totales 1.940.844 5,6 2.589.186 5,9
12,7 Costos de administracin y

362.972 210.532
seguros
12,8 Supervit (dficit) Cotizaciones 1.393.088 1.430.708

258
# tems 2005 2010
12,9 Aporte neto al fondo de

1.393.088 1.430.708
pensiones (Supervit-retiros)
13 Poblacin Adultos Mayores

. 1.594.403 3,5 1.893.075 3,5%
(AM)
13,1 Cobertura AM con pensiones

73,9% 85,0%
pblicas (%)

5,2% 12,4%
AFP (%)
13,3 Cobertura AM con fondo

12,4%
solidario (%)
13,4 Cobertura AM con retiro

85,0%
ganancias fondo (%)

85,0%
(%)
14 64.549.13 78.459.87
PIB
7 9
14,1 Tasa de crecimiento PIB (%

5,0%
anual)
14,2 Gasto pblico previsional / PIB 5,0% 5,2%
14,3 incluye: Pensiones civiles 3,8% 4,2%

# tems 2005 2010
14,4 Cotizaciones / PIB 3,0% 3,3%
14,5 Fondo Pensiones / PIB 70% 84%
Fuente: Elaboracin propia CENDA, en base a cifras DIPRES, INP, SAFP. NOTAS: (1) Crecimiento anual promedio del gasto en el perodo. (2) Crecimiento anual
promedio Beneficiarios en el perodo.
260
Cuadro (Anexo) 42: Sistema Previsional de Tres Pilares, Proyeccin 2005-2045.
# tems 2025 2045
Monto Monto
Gasto # Gasto #
Promedio % Promedio % %
Presupuestad Beneficiari % (2) Presupuestad Beneficiari
Mensual (1) Mensual (1) (2)
o os o os
(3) ($/mes) (3) ($/mes)
Pensiones No
1 775.469 172.708 374.170 -4,2 -5,6
Asistenciales INP (1)
1,1 incluye: Adultos Mayores 662.926 175.000 315.679 -4,2 -5,6
2 Bonos Reconocimiento 49.588 2.456.919 20.183 -16,7 -4,9
3 Capredena-Dipreca 830.034 411.822 167.959 0,0 0,0 830.034 411.822 167.959 0,0 0,0
3,1 incluye: Adultos Mayores 697.359 411.822 141.112 0,0 0,0 697.359 411.822 141.112 0,0 0,0
Garanta Estatal Pensin

4 0 0 0
Mnima
Pensiones Bsicas
5 4.848.548 172.708 2.339.468 12,2 8,1 11.773.366 251.828 3.895.956 4,5 2,6
Adultos Mayores
Otras Pensiones
6 897.083 141.106 529.789 12,0 5,7 2.122.475 218.054 811.139 4,4 2,2
Asistenciales
Sub total Pensiones

7 5.745.631 166.873 2.869.258 12,1 7,6 13.895.841 246.008 4.707.096 4,5 2,5
Bsicas y Asistenciales
# tems 2025 2045
8 Total Pensiones Pblicas 7.400.723 178.517 3.431.572 4,0 3,5 14.725.876 251.721 4.875.056 3,5 1,8
8,1 incluye: Adultos Mayores 6.208.833 185.033 2.796.260 3,8 3,8 12.470.725 257.421 4.037.069 3,5 1,9
9 Total Pensiones AFP 3.353.433 153.029 1.826.147 2,6 5,9 10.888.086 184.188 4.926.176 3,1 5,1
(menos): Garanta Estatal

- - - -
Pensin Mnima
Pensiones AFP sin

9,2 3.353.433 153.029 1.826.147 8,1 5,9 10.888.086 184.188 4.926.176 6,1 5,1
Garanta Pensin Mnima
incluye: Adultos Mayores

9,3 2.146.318 164.775 1.085.476 14,5 10,7 9.448.058 195.027 4.037.069 7,7 6,8
sin Garanta Estatal PM
Pensiones
9,4 636.938 194.743 272.554 0,5 0,0 653.929 199.939 272.554 0,5 0,0
anticipadas
Otras pensiones
9,5 570.177 101.502 468.117 0,9 3,8 786.098 106.249 616.553 0,9 1,9
AFP
Total beneficios
9,6 previsionales pagados 10.754.156 214.796 4.172.243 5,2 4,2 25.613.962 370.305 5.764.164 4,4 1.6
(A)
262
# tems 2025 2045
Cotizacin Fondo solidario

10 6,0% 9,0%
de reparto (% salarios)
10,1 Fondo solidario de reparto 2.999.079 230.243 1.085.476 14,5 10,7 14.248.527 294.119 4.037.069 8,1 6,8
Total beneficios
10,2 previsionales pagados 13.753.235 274.697 4.172.243 6,3 4,2 39.862.490 576.298 5.764.164 5,5 1,6
(B)
11 Fondo de pensiones inicial 116.443.194 189.959.433
Rentabilidad fondo de
11,1 5,0% 3,5%
pensiones (% anual)
Retiros del fondo (%

11,2 2,0% 1,5%
anual)
11,3 Ganancias del fondo 5.822.160 6.648.580
Retiros para
11,4 complementar pago de 2.328.864 106.274 1.826.148 2.849.391 48.202 4.926.177
pensiones.
11,4
1
11,5 Fondo de pensiones final 120.531.447 194.427.674

# tems 2025 2045
Total beneficios
11,6 previsionales pagados 16.082.099 321.212 4.172.243 42.711.881 617.492 5.764.164
(C)
11,7
0

56,1% 59,6%
1 (pensin/salario)
incluye: AM con pensiones

11,8 6.635,954 509.450 1.085.476 38.639.850 797.605 4.037.069
capit y reparto

74,7% 59,6%
1 (pensin/salario)
12 Cotizantes totales 6.107.274 2,4 9.856.608 2,4
12,1 Ingreso imponible 682.037 3,4 1.338.501 3,4
Descuento previsional total

12,2 14,3% 16,8
(% salarios)
Incluye: Aporte fondo

12,3 6,0% 9,0%
solidario
12,4 0,5% 0,5%
seguros
12,5 Aporte cuenta individual 7,8% 7,3%

264
# tems 2025 2045
12,6 Cotizaciones totales 7.147.805 7,0 26.597.251 6,6
12,7 249.923 791.585
seguros
Supervit (dficit)
12,8 594.958 669.053
Cotizaciones
Aporte neto al fondo de

12,9 pensiones (Supervit- -1.733.906 -2.180.339
retiros)
Poblacin Adultos
13 3.289.718 3,8 4.749.493 1,9
Mayores (AM)
Cobertura AM con
13,1 85,0 85,0
pensiones pblicas (%)
Cobertura AM con
13,2 33,0 85,0
pensiones AFP (%)
Cobertura AM con fondo

13,3 85,0
solidario (%)
Cobertura AM con retiro

13,4 85,0
ganancias fondo (%)
Cobertura AM con
13,5 85,0
pensiones (%)
# tems 2025 2045
14 PIB 141.301.811 281.160.770
Tasa de crecimiento PIB

14,1 4,0% 3,5%
(% anual)
Gasto pblico previsional /

14,2 5,2% 5,2%
PIB
14,3 incluye: Pensiones civiles 4,7% 4,9%
14,4 Cotizaciones / PIB 5,1% 9,5%
14,5 Fondo Pensiones / PIB 85% 69%
Fuente: Elaboracin propia CENDA, en base a cifras DIPRES, INP, SAFP. Ver planilla Excel en http://cendachile.cl/files/Inversiones_AFP.xls. NOTAS: (1)
Crecimiento anual promedio del gasto en el perodo. (2) Crecimiento anual promedio Beneficiarios en el perodo.
266
Cuadro(Anexo)43:NotasaSistemaPrevisionaldeTresPilares,Proyeccin20052045.
Incluye todas las Pensiones y beneficios previsionales INP a excepcin de las Pensiones Asistenciales. Se supone que el gasto total
en Pensiones NO Asistenciales (PNA) se mantiene en los nieveles del 2005 hasta el 2010, ao en que terminan en su mayor parte
1
las solicitudes de nuevos beneficios, de acuerdo a la tendencia actual. a partir del 2010, el gasto en PNA se reduce en un 4.2%
anual, que equivale a la tasa de ceses actual. Al 2045 ya no quedan PNA.
1,1 Pensiones No Asistenciales percibidas por mujeres 60 aos, hombres 65 aos segn % actual (84% del total de PNA).
Crecimiento de Bonos de Reconocimiento 2005-2025 se ajusta de modo que montos desembolsados el 2010 y 2025 sean los
2
estimados segn edades de jubilacin de los beneficiarios para esos aos.
Se supone que el gasto en pensiones CAPREDENA-DIPRECA crece el 2005-2010 en la cuarta parte del crecimiento 2004-2005 y de
3
ah en adelante se estanca.
Se supone que el % de adultos mayores entre los beneficiarios de CAPREDENA-DIPRECA es el mismo que el que que se observa
3,1
en los beneficiarios de Pensiones No Asistenciales del INP (84%).0
4 Se supone que al 2010 la Garanta estatal de Pensin Mnima va a estar totalmente reemplazada por la nueva Pensin Bsica.0
Nueva Pensin Bsica reemplaza a las actuales pensiones asistenciales para adultos mayores y los actuales garantas de pensin
mnima para los pensionados AFP. Absorbe todo el crecimiento del gasto en pensiones pblicas, y adicionalmente los fondos que
5 van quedando disponibles a medida que disminuyen otros temes como Pnesiones No Asistenciales y Bonos de Reconocimiento.
Esta pensin es complementaria a la que se obtenga de los ahorros en el sistema de AFP. El 2004 y 2005 corresponde a las PASIS
percibidas por adultos mayores. 0
6 Considera las actuales pensiones asistenciales por invalidez, deficiencia mental y otras.
7 = lnea 6 + lnea 7. Equivale al total de pensiones asistenciales actuales (2004 y 2005)
8 = lneas 1 + 2 + 3 + 4 + 5 + 6. 2004 es gasto efectivo y 2005 presupuestado por DIPRES. El monto total de gasto en pensiones del
2010, 2025 y 2045 se estima a partir de las tasas de crecimiento de 5%, 4% y 3.5% para los respectivos perodos. Se asume que el
gasto total en pensiones crece aproximadamente lo mismo que el PIB, de modo de mantener la proporcin actual, que es
aproximadamente de un 5% del PIB.
8,1 = lneas 1.1 + 2 + 3.1 + 4 + 5. No incluye Bonos de Reconocimiento.
Incluye todos los beneficios pagados por las AFP y Cas de seguro con las cuales las primeras y sus afiliados contratan servicios. El
gasto total se calcula a partir de la tabla de beneficios promedio. Para la proyeccin se calcula sumando para cada perodo el
9
nmero y gasto en pensiones de vejez, anticipadas y otras, cuyas tasas de crecimiento respectivamente estimadas se explican en lo
que sigue. La tasa de crecimiento del total de pensiones AFP resulta de la suma anterior.
Considera las pensiones de vejez pagadas por as AFP y Cas de seguro coligadas. Las tasas de crecimiento estimadas para el
nmero y monto de estas pensiones consideran: a) para el perodo 2006-2010 se mantienen las tasas promedio 2000-2005; b) para
9,1 el perodo 2010-2025 se supone que los montos suben igual que los salarios imponibles, y el nmero se hace crecer de modo que la
cobertura con pensiones AFP alcance un 33% de los adultos mayores el 2025; c) en el perodo 2025-2045, los montos suben igual
que los salarios, y el nmero se ajusta de modo que la cobertura alcance al 85% de los adultos mayores al 2045.
Descuenta de las pensiones el monto aportado por el fisco en garantas de pensin mnima. El nmero indicado se refiere a las
9,2 pensiones AFP sin garanta. El monto promedio se calcula como el gasto total en pensiones AFP menos el aporte estatal en GPM,
dividido por el total de pensiones AFP. Equivale al aporte de los fondos individuales a las pensiones AFP.
Descuenta de las pensiones de vejez el monto aportado por el fisco en garantas de pensin mnima. El nmero indicado se refiere a
9,3 las pensiones vejez sin garanta. El monto promedio se calcula como el gasto total en pensiones de vejez menos el aporte estatal en
GPM, dividido por el total de pensiones de vejez. Equivale al aporte de los fondos individuales a las pensiones de vejez.
Para el perodo 2006-2010, el nmero y monto de las pensiones anticipadas se proyecta segn las respectivas tasas de crecimiento
9,4 2004-2005. Para los perodos posteriores se congela nmero y el monto se hace crecer segn esta misma tasa. El supuesto es que
la reforma desincentivar an ms la jubilacin anticipada, para proteger a los afiliados de una prdida significativa.
Incluye pensiones de invalidez, viudez, orfandad y otras, pagadas por las AFP y Cas de seguro. Para el perodo 2006-2010, su
9,5 nmero y monto se proyecta segn las respectivas tasas de crecimiento 2004-2005. Para los perodos posteriores el monto se
incrementa segn esa misma tasa, y el nmero se hace crecer segn la tasa de aumento de la poblacin adulta mayor.
268
El total de beneficios (A) es la suma de los beneficios del sistema pblico (lnea 8) y del sistema de AFP (lnea 9). Las tasas de
9,6
crecimiento 2006-2045 resultan del clculo respectivo.
dem nota anterior, pero referido a adultos mayores. El nmero de beneficiarios resulta de la suma de todos los beneficios
9,7
destinados a adultos mayores, o del nmero de adultos mayores, segn cual resulte menor.
El presente modelo asume que a partir de la reforma en curso, se destinan parte de las cotizaciones a complementar las pensiones
otorgadas por el sistema de AFP. Segn lo establecido en la propuesta CENDA, el destino inicial del fondo solidario es igualar las
10
pensiones de los jubilados por AFP a las que hubieran percibido de permanecer en el sistema antiguo (corregidas por las menores
cotizaciones efectuadas).
Lo anterior incluye complementar las pensiones de las mujeres de modo de igualar sus beneficios a los que obtienen del sistema
antiguo, que reconoce su derecho a jubilar a los 60 con similares beneficios que los hombres a los 65. Adicionalmente, corrige el
10,1 dao de los EE.PP jubilados por INP antes de 1993. En su conjunto, el monto de este complemento se estima en el equivalente a las
pensiones AFP (lnea 9.1). Los montos destinados a este fondo y los % de cotizacin resultantes se calculan de modo que igualen el
monto de pensiones AFP pagadas a adultos mayores.
El total de beneficios (B) es la suma de los beneficios del sistema pblico (lnea 8) y del sistema de AFP (lnea 9) y del fondo de
10,2
reparto (lnea 10.1. Las tasas de crecimiento 2006-2045 resultan del clculo respectivo.
10,3 dem nota anterior, pero referido a adultos mayores.
Resulta de proyectar los cotizantes actuales hasta el 2045, segn la tasa de crecimiento experimentada por los mismos del perodo
1990-2005 (2.4% anual). Se estima razonable que los cotizantes aumenten ms rpido que la poblacin en este perodo, debido al
12
avance de la "ola" de jvenes actuales (1/4 de la poblacin) a su edad activa, durante este perodo. Adicionalmente, se asume que la
tasa de salarizacin de la fuerza de trabajo (medida por los cotizantes / afiliados), sigue creciendo hasta la mitad del siglo.
Se asume que la tasa de crecimiento del salario medio imponible experimentada durante 1990-2005 se mantiene hasta 2045.
12,1 Posiblemente dicho crecimiento sea mayor durante la primera dcada, al avanzar el proceso de democratizacin, y luego se
estabilice a tasa algo inferiores.
El descuento previsional total actual (12.3%) se mantiene hasta el 2010. Luego se incrementa a 14.3% hasta el 2025 y finalmente a
16.3% hasta el 2045. Esta ltima tasa es similar a la que suecia destina hoy al sistema de reparto (ellos cotizan un 2.5% adicional a
12,2
un fondo de ahorro, lo que da un 18.5% en su caso). Chile alcanzar recin hacia mediados de siglo las tasas de adultos mayores
que suecia experimenta hoy.
Las cotizaciones totales resultan de multiplicar el nmero de cotizantes por su ingreso imponible y el porcentaje de descuento
12,6
previsional. Las tasas de crecimiento resultan del clculo anterior.
Los costos de administracin y seguros actuales (2.3%) se reducen a 1% luego de la reforma actual (2006-2010) y ms tarde a 0.5%
12,4
(2010-2045).
Se sume que el sistema de AFP se somete a una reingeniera profunda, que centraliza todas las funciones con economas de escala
(recaudaciones, cuentas, pagos, seguros, etc.) en el INP, que ya realiza estas funciones en lo fundamental para la gran masa de
12,7 afiliados, y cuyos costos de operacin (53.000 millones anuales, equivalentes a 1/6 de los costos de las AFP y Cas de seguros), son
subsidiados por el Estado, costo incluido en las lneas superiores. Por lo mismo, se supone que el costo bajar aproximadamente al
costo de gestin de fondos, que se estima en 1/5 del costo actual.
Corresponde a la suma de cotizaciones (lnea 11.3) + bonos de reconocimiento (lnea 2) - Total pensiones AFP sin garanta Estatal
pensin mnima (lnea 9.2) - Fondo solidario de reparto (lnea 10.1) - Costos administracin y seguros (lnea 11.4). La lgica del
12,8 presente modelo, es que las pensiones AFP y aportes del fondo solidario, as como los costos de administracin, se financian en
primer lugar con las cotizaciones y subsidios Estatales del perodo respectivo. Finalmente (ver lnea 12.2 ms abajo) las pensiones
se complementarn con retiros de ganancias del fondo acumulado.
El fondo inicial del primer perodo (2006), corresponde al fondo acumulado al 31 de maro del 2006. En los perodos sucesivos, el
11 fondo inicial y final se calcula ao a ao, a partir del fondo final de perodo anterior + ganancias del perodo + supervit del perodo -
retiros para complementar pago de pensiones del perodo (ver www.cendachile.cl/files/Inversiones_AFP.xls (clculos)).
Se calcula ao a ao, en base al fondo de cada perodo y la tasa de retorno estimada en la simulacin, que es de 5% anual (ver
11,3
www.cendachile.cl/files/Inversiones_AFP.xls (clculos)).
Siguiendo la lgica del modelo, las pensiones AFP se financian en primer lugar con las cotizaciones y subsidios estatales del
11,4
perodo respectivo, y luego se complementan con retiros de ganancias del fondo acumulado. Esta lnea corresponde al ltimo factor.
270
Los retiros se calculan ao a ao, a partir de una tasa de retiros estimada, que se ha fijado en 4% anual, es decir, 1% inferior a la
rentabilidad estimada del fondo se pensiones (ver www.cendachile.cl/files/Inversiones_AFP.xls (clculos)).
El fondo final del primer perodo (2005), corresponde al fondo acumulado al 31 de maro del 2006. En los perodos sucesivos, el
11,5 fondo inicial y final se calcula ao a ao, a partir del fondo final de perodo anterior + ganancias del perodo + supervit del perodo -
retiros para complementar pago de pensiones del perodo (ver www.cendachile.cl/files/Inversiones_AFP.xls (clculos)).
El total de beneficios (C) es la suma de los beneficios del sistema pblico (lnea 8), del sistema de AFP (lnea 9), del fondo de reparto
11,6 (lnea 10.1) y del complemento de ganancias del fondo (lnea 12.2). Las tasas de crecimiento 2006-2045 resultan del clculo
respectivo.
11,7 dem nota anterior, pero referido a adultos mayores.
Se calcula como el promedio per cpita del total de beneficios pagados (C) (que incluye las pensiones pblicas, la pensin AFP, el
11,7
fondo solidario de reparto y el complemento con ganancias del fondo de pensiones), dividida por el ingreso imponible promedio.
13 Proyeccin CELADE mujeres 60 aos, hombres 65 aos.
= lnea 8.1 / lnea 11. A partir del 2010 se fija en 85% de cobertura sobre la poblacin de adultos mayores y a partir de la poblacin
13,1
adultos mayores de CELADE y ese 85% de cobertura se calcula el nmero total de pensiones adultos mayores.
13,2 = lnea 9.3 / lnea 11.
= lnea 10.1 / lnea 11. Incluye todas las pensiones otorgadas a adultos mayores, pblicas, AFP, Fondo Solidario y Complemento de
13,5 ganancias del fondo de pensiones, que por lo general se repiten. De este modo, a partir del 2010, dicha cobertura sobrepasa el
100%.
Cuadros43:Matrizexcelconcuadrosymemoriadeclculos,reformaeducacional
http://cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Educacion//Reforma_Educacional/Programa_CENDA/Educacion_Programa.xls
Cuadros44:Matrizexcelconcuadrosymemoriadeclculos,reformaprevisionalI
http://cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/Inversiones/Inversiones_AFP.xls
Cuadros45:Matrizexcelconcuadrosymemoriadeclculos,reformaprevisionalII
http://cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/Indice_Cenda_Dic_06/Resultados_AFP_82_06.xls
272
NDICE DE CUADROS
Cuadro 1:
Chile, Matrculas, 1925-2005. 65
Cuadro 2:
Chile, Crecimiento Matrculas, 1925-205. 66
Cuadro 3:
Chile, Matrcula nios y jvenes (no incluye educacin terciaria ni adultos) por
Dependencia, 1981-2005 67
Cuadro 4:
Chile, Matrculas Educacin Superior, 1983-2005 68
Cuadro 5:
Chile, Crecimiento Educacin Superior, 1983-2005 68
Cuadro 6:
Chile, Matrculas universidades pblicas, 1974-2000 69
Cuadro 7:
Distribucin por dependencia nuevas matrculas nios y jvenes, 1981-2005 70
Cuadro 8:
Distribucin matrculas universidades, 1983-2000 71
Cuadro 9 :
Gasto pblico en educacin, 1970-2003 72
Cuadro 10:
Variacin gasto pblico en educacin, 1970-2003 73
Cuadro 11:
Gasto pblico por alumno, 1970-2003 73
Cuadro 12:
Variacin gasto pblico por alumno, 1970-2003 73
Cuadro 13 :
Gasto pblico 1999-2005 74
Cuadro 14:
Subvenciones 1990-2003 77
Cuadro 15:
Financiamiento compartido 80
Cuadro 16:
Matrcula OCDE y Chile 85
Cuadro 17 :
Financiamiento Pblico y Privado de la Educacin, OCDE 87
Cuadro 18 :
OCDE, Distribucin del gasto educacional por niveles 89
Cuadro 19:
Remuneraciones reales (corregidas por inflacin), 1960-2005 92
Cuadro 20:
Variacin remuneraciones reales, 1960-2005 92
274
Cuadro 21 :
Beneficios pagados por el sistema previsional privado, por tipo 146
Cuadro 22 :
Beneficios pagados por el sistema previsional privado, por modalidad 149
Cuadro 23 :
Resultados Sistema AFP 1982-2006. 153
Cuadro 24 :
Recursos de los afiliados embolsados por AFP y Compaas de Seguros, 1982-2006
(millones $2006). 157
Cuadro 25:
Cartera de los fondos de pensiones, total, marzo 2006. 165
Cuadro 26:
Cartera de los fondos de pensiones, nacional, algunos emisores, marzo 2006. 168
Cuadro 27:
Cartera de los fondos de pensiones, extranjero, marzo 2006. 170
Cuadro 28 :
Destinatarios de las inversiones del fondo de pensiones, diciembre 2006. 171
Cuadro 29:
Cotizaciones previsionales en el sistema de AFP, 1990-2005. 191
Cuadro 30:
Sistema previsional de tres pilares, proyeccin 2005-2045: Resumen de supuestos
proyeccin. 201
Cuadro 31:
Sistema previsional de tres pilares, proyeccin 2005-2045: Resumen de resultados. 204
Cuadro (Anexo) 32:
Distribucin del gasto educacional. 218
Cuadro (Anexo) 33:
Distribucin del gasto educacional por alumno. 219
Cuadro (Anexo) 34 :
Chile, Poblacin y Fuerza de Trabajo segn INE y Estadsticas AFP. 221
Cuadro (Anexo) 35 :
Cotizaciones Previsionales en el Sistema de AFP, 1990-2006. 225
Cuadro (Anexo) 37 :
Tasa interna de retorno (TIR) depsitos en el sistema AFP y Compaas de Seguros en
Conjunto, 1982-2006. 235
Cuadro (Anexo) 38:
Cartera de los fondos de pensiones por grupo econmico, nacional. 237
Cuadro (Anexo) 39:
Cartera de los fondos de pensiones por emisor, nacional. 240
Cuadro (Anexo) 40:
Cartera de los fondos de pensiones por emisor, externo. 242
Cuadro (Anexo) 41:
Sistema Previsional de Tres Pilares, Proyeccin 2005-2045 243
Cuadro (Anexo) 43:
Notas a Sistema Previsional de Tres Pilares, Proyeccin 2005-2045 246
Cuadro (Anexo) 43:
Notas a Sistema Previsional de Tres Pilares, Proyeccin 2005-2045 249
Cuadro (Anexo) 36 :
Resultados Sistema AFP y Compaas de Seguros en Conjunto, anual 1982-2006
(millones $2006). 229, 231
NDICE DE DIAGRAMAS
Diagrama 1:
CELADE, Poblacin Activa, Pasiva y Total 125
Diagrama 2 :
Tipos de beneficios pagados por el sistema privado, Nmero y monto anual, 2006 147
Diagrama 3 :
Tipos de beneficios pagados por el sistema privado, Monto acumulado 1982-2006. 149
Diagrama 4 :
Modalidades de beneficios pagados, sistema previsional privado, 2006, nmero y monto
anual. 151
Diagrama 5 :
Modalidades de beneficios pagados, sistema previsional privado, monto acumulado
1982.-2006. 151
Diagrama 6 :
Flujos, Activos y Costos Sistema AFP y Compaas de Seguros, 1982-2006. 172
Diagrama 7:
Estructura del pilar pblico no contributivo propuesto por el proyecto del gobierno. 181
Diagrama (Anexo) 8 :
Fuentes y Usos del Gasto Educacional en Chile. 220
Diagrama (Anexo) 9:
Densidad de Cotizaciones en el Sistema de AFP. 224
276
NDICE DE TEXTO
Prlogo. 7
Nomenclatura. 28
Introduccin. 33
Captulo 1: Las Polticas Sociales Chilenas a lo Largo de un Siglo. 38
Captulo 2: La Reforma Educacional. 58
La causa principal de la crisis es el continuado desmantelamiento del sistema nacional de
educacin pblica. 62
Disminucin de matrculas pblicas, aumento de matrculas privadas. 64
Educacin privada, la gran beneficiada. 69
Disminucin del gasto pblico, aumento del gasto privado. 71
Aumento de subvenciones y gasto privado destinados a establecimientos privados. 75
Financiamiento compartido y crdito universitario: Carga sobre los sectores medios. 79
La Importancia de los Sistemas Pblicos a Nivel Internacional. 84
Disminucin de remuneraciones del magisterio. 90
La reconstruccin del sistema nacional de educacin pblica. 94
Lo principal es que el Estado recupere en propiedad lo que le pertenece. 97
Lo ms adecuado es restituir en plenitud al magisterio su condicin de servidores pblicos. 99
El Estado puede reasumir la gestin docente de todo lo que financia completamente. 101
Es conveniente continuar apoyando ampliamente la educacin particular que lo amerite. 104
La base de la reforma es que el Estado aporte el financiamiento suficiente y en las
modalidades ms adecuadas. 107
Captulo 3: La Reforma Previsional. 111
Contexto de la Reforma. 113
Develando Algunos Mitos. 121
Chile, una poblacin joven que madura a un ritmo moderado. 122
Los chilenos somos casi todas temporeras. 128
El sistema previsional pblico: Un muerto cargando adobes. 133
Nivel de las pensiones pblicas. 134
Gasto pblico en previsin. 135
El INP. 136
El Sistema de AFP, Un Cuarto de Siglo Despus. 137
La mayora sin pensiones, el resto con dao previsional. 139
Pensiones pagadas por el sistema AFP. 145
Resultados para afiliados del sistema de AFP y Compaas de Seguros, 1982-2006. 152
Recursos de los afiliados embolsados por las AFP y Compaas de Seguros. 156
Rentabilidad efectiva de los depsitos de los afiliados y el fisco en el sistema de AFP y
Compaas de seguros considerados en su conjunto. 160
Quines se han beneficiado con la privatizacin de los fondos de pensiones. 162
Efectos regresivos del sistema de privado de pensiones sobre la distribucin del ingreso. 171
Tres pilares para sustentar un sistema de pensiones moderno, duradero y que concite un
amplio consenso nacional. 174
Un pilar pblico no contributivo, que garantice una pensin bsica, como un derecho. 177
Una Reingeniera a Fondo a las AFP. 181
Factibilidad y necesidad de restablecer gradualmente un pilar previsional de reparto para
otorgar pensiones definidas a los sectores medios. 184
Incertidumbre de pensiones basadas exclusivamente en la capitalizacin individual. 185
El flujo de las cotizaciones previsionales. 188
Restablecer gradualmente un pilar de reparto. 194
Mejorar la frmula de clculo de las pensiones definidas. 196
Proyeccin del sistema de tres pilares, 2006-2045. 197
Reflexiones finales: Chile en su punto de inflexin? 205
Anexos: Cuadros y Diagramas. 217

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5

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Los dos Superintendentes de AFP que sucedieron al mencionado ms

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En plena campaa presidencial, CNN organiz el primer foro en que

En el nter tanto, se empezaron a recibir en CENDA llamados muy

La excepcin fue el canal WNBC, quin envi un equipo a cargo de un

De la manera como se ha relatado, ms o menos, la certeza acerca de la

Afiliados activos o simplemente Afiliados: Subconjunto del anterior. Son

Afiliados Cubiertos por el Seguro: Subconjunto de los afiliados que mantienen

Afiliados pasivos: Afiliados que reciben pensin de algn tipo.

AM, Adultos Mayores: Mujeres mayores de 60 aos y a los hombres mayores

ANEF, Asociacin Nacional de Empleados Fiscales: Principal agrupacin

BR, Bonos de Reconocimiento: Subsidio del Estado a quienes se mudaron del

CAPREDENA y DIPRECA: Caja de Previsin de la Defensa Nacional y

CELADE: Centro Latinoamericano de Demografa, de CEPAL.

Cobertura Estadstica: Corresponde a los afiliados activos divididos por la

Cobertura Ocupacional: Corresponde a los cotizantes divididos por los

Cotizantes del mes o simplemente Cotizantes: Subconjunto de los afiliados

Cotizantes Totales: Subconjunto de los afiliados totales. Corresponde al

DIPRES; Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.

EE.PP.: Empleados Pblicos.

GPM, Garanta de Pensin Mnima o Garanta Estatal de Pensin Mnima:

GPP, Gasto Pblico Previsional o Gasto Pblico en Previsin o Gasto Pblico en

INE, Instituto Nacional de Estadsticas, organismo oficial del Estado.

INP, Instituto de Normalizacin Previsional, organismo que atiende le sistema

IPC, ndice de Precios al Consumidor: Calculado mensualmente por el INE.

LOCE, Ley Orgnica Constitucional de Educacin, promulgada por Pinochet

MIDEPLAN, Ministerio de Planificacin, encargado de varias de las polticas

PASIS, Pensiones Asistenciales.: Pensiones no contributivas otorgadas por el

Pensiones Previsionales del INP: son aquellas derivadas de las leyes

PIB: Producto Interno Bruto.

PNA, Pensiones No Asistenciales: Corresponden a todas las pensiones y

PP, Poblacin Pasiva: resulta de la suma de dos trminos: la poblacin menor

Rezagos: Cotizaciones que no tienen una cuenta claramente identificada (son

SAFP: Superintendencia de AFP.

A lo largo del Siglo XX, el Estado chileno presidi la modernizacin del

En un primer momento, el Estado sent las bases de la economa

En educacin, durante tres dcadas se ha venido privilegiando la

A fines del 2006, la Presidenta Bachelet, ha presentado al parlamento un

La privatizacin del sistema de pensiones ha significado un