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O princpio da segregao de
funes e sua aplicao no controle
processual das despesas:
uma abordagem analtica pela
tica das licitaes pblicas e das
contrataes administrativas

Magno Antnio da Silva  Resumo


Oficial do Exrcito (EsAEx),
Bacharel em Cincias Este texto aborda analiticamente o princpio da
Econmicas (UFPE), segregao de funes e a sua aplicao no controle ad-
PsGraduado em Auditoria ministrativo das despesas pblicas. Constata-se, quando
Interna e Externa se segregam as funes no rito processual das licitaes
(ICAT/UniDF) e em Oramento pblicas e das contrataes administrativas, que ocorre
e Polticas Pblicas (UnB). a mitigao dos conflitos de interesses, dos erros, das
fraudes e do comportamento corrupto. Paralelamente,
percebe-se o incremento da racionalizao administra-
tiva, da produtividade do trabalho e do controle sobre
os atos de gesto pblica. Assim, por intermdio da se-
gregao de funes, restringem-se significativamente
as disfunes tico-comportamentais.

Palavras-chave: Controle administrativo. Des-


pesas pblicas. Segregao de funes.

1. CONTEXTUALIZAO

Na azfama quotidiana do ambiente adminis-


trativo pblico, pode-se vislumbrar, no esforo de um
exerccio intrinsicamente intelectual, uma situao um
tanto extrema e esdrxula, porm possvel, na qual um
determinado servidor de certo rgo pblico seja en-
carregado de definir o objeto a ser licitado, preencher
a requisio, pesquisar (estimar) o preo de mercado,
elaborar o edital de licitao, publicar o aviso de li-
citao, conduzir o certame, responder aos questio-

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namentos e aos recursos impetrados (caso ocorram), probabilidade de ocorrer conflitos de interesses1, erros,
publicar o resultado do julgamento, empenhar, liqui- omisses, fraudes ou corrupo? Expandindo-se um
dar (atestar) e receber o objeto licitado. Proposital- pouco mais o raciocnio, pergunta-se como o princpio
mente, a emisso do parecer jurdico sobre a minuta do controle administrativo da segregao de funes
do ato convocatrio, a homologao do certame, o pode restringir ou amenizar a possibilidade de ocorrn-
pagamento da despesa e a conformidade dos registros cia de conflito de interesses, erros, omisses, fraudes ou
de gesto foram excludos do rol de responsabilidades corrupo no rito dos gastos pblicos?
deste servidor para no descaracterizar a plausibilida- Este texto promove uma abordagem analtica
de da situao exemplificativa. acerca do princpio do controle administrativo da segre-
Dada a situao ora exposta, pode-se perceber, gao de funes e sua aplicao no rito de execuo das
em sntese, que est nas mos de somente um servidor despesas pela tica das licitaes pblicas e das contra-
pblico, a definio do objeto, a seleo do fornecedor, taes administrativas, colimando responder s seguin-
o recebimento e o ateste (liquidao) do objeto licitado, tes indagaes: O que, de fato, vem a ser o princpio da
ou seja, vrias fases e/ou subfases do processo de exe- segregao de funes? Como ele se materializa? Qual
cuo das despesas pblicas. a sua tnica ou relevncia no exerccio processual de
Imaginemos, agora, outro contexto, no qual controle da execuo das despesas pblicas?
num determinado rgo pblico, sees ou setores di-
ferentes, compostos por servidores distintos, tenham a 2. REFERNCIA TERICO-CONCEITUAL
incumbncia de, separadamente, definir o objeto e pre-
encher a requisio, estimar o preo de mercado, elabo- Encetando-se pelos fundamentos que devem ba-
rar o edital de licitao, conduzir o certame, empenhar lizar as rotinas administrativas atinentes aos processos
e liquidar a despesa, ou seja, ao contrrio da situao de execuo das despesas pblicas, a segregao de fun-
expressa no primeiro cenrio, servidores distintos de es se configura como um dos princpios basilares de
distintas sees ou setores segregam as funes durante controle interno. Assim, na percepo de Arago (2010,
o processo de execuo das despesas. Tal situao no p. 224), tem-se que, ipsis verbis:
extrema nem esdrxula. perfeitamente racional, l-
gica e exequvel. os princpios de controle interno que devem ser
Assim, de maneira espontnea e imediata, ques- observados pelas unidades e entidades pblicas e
tiona-se em quais destes dois cenrios haver maior monitorados pela auditoria interna governamen-

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tal [so:] a relao custo versus benefcio, a qua- Em perfeita simetria com as exposies supracita-
lificao adequada e o rodzio de funcionrios, a das, o Acrdo n 5.615/2008-TCU-2 Cmara, salienta
delegao de poderes e a definio de responsabi- que o princpio da segregao de funes
lidades, a existncia de manuais de rotinas e pro-
cedimentos, a segregao de funes e a aderncia 1.7.1. [...] consiste na separao de funes de
a diretrizes e normas legais. autorizao, aprovao, execuo, controle e con-
tabilizao das operaes, evitando o acmulo de
Segundo o Manual do Sistema de Controle In- funes por parte de um mesmo servidor.
terno do Poder Executivo Federal (2001, p. 67-68), na
aplicao da segregao de funes Complementando o entendimento delineado, o
Acrdo n 3.031/2008-TCU-1 Cmara, ressalta a im-
a estrutura das unidades/entidades deve pre- possibilidade de se
ver a separao entre as funes de autorizao/
aprovao de operaes, execuo, controle e con- 1.6 [...] permitir que um mesmo servidor exe-
tabilizao, de tal forma que nenhuma pessoa de- cute todas as etapas da despesa, [isto ] as funes
tenha competncias e atribuies em desacordo de autorizao, aprovao de operaes, execuo,
com este princpio. controle e contabilizao.

Isto , no se pode permitir, por exemplo, que Consoante s diretrizes para as Normas do Con-
todas as fases ou as fases mais crticas do processo de trole Interno do Setor Pblico da Organizao Interna-
execuo das despesas se concentrem nas mos de so- cional de Entidades Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI
mente um servidor ou agente pblico. (2007, p. 45-46), a segregao de funes configura-se
Desta maneira, inserida no intento supracita- com o propsito de reduzir o risco de erro, desperd-
do, almejando o aprimoramento da gesto e o im- cio ou procedimentos incorretos e o risco de no detec-
pedimento da concentrao de poder, a Resoluo tar tais problemas. Ainda, segundo a INTOSAI (2007,
CGPAR n 3/10, que trata das prticas de governana p.46), in verbis:
corporativa nas empresas estatais, determina o se-
guinte, in verbis: no deve haver apenas uma pessoa ou equipe
que controle todas as etapas-chave de uma transa-
art. 1 [...] a adoo, pelas empresas estatais, o ou evento [ou processo de execuo das des-
das seguintes diretrizes, objetivando o aprimo- pesas pblicas]. As obrigaes e responsabilidades
ramento das prticas de governana corporati- devem estar sistematicamente atribudas a um certo
va, relativas ao Conselho de Administrao: a) nmero de indivduos, para assegurar a realizao
segregao das funes de direo, evitando o de revises e avaliaes efetivas. As funes-chave
acmulo do cargo de Presidente do Conselho incluem autorizao e registro de transaes, execu-
de Administrao, ou assemelhado, e diretor o e reviso ou auditoria3 das transaes.
presidente pela mesma pessoa, mesmo que in-
terinamente, com o objetivo de impedir a con- Nota-se, sob a perspectiva da INTOSAI, que a se-
centrao de poder. gregao de funes colima, sobretudo, reduzir riscos de
erros, amenizar riscos de no deteco de procedimen-
A ttulo de ilustrao e esclarecimento concei- tos incorretos, evitar desperdcios, possibilitar revises e
tual, acerca da segregao de funes, cita-se a macro avaliaes efetivas de condutas, impossibilitar conluios
funo do SIAFI n 020315 (conformidade contbil), e aumentar a eficcia dos controles internos. A INTOSAI
ressaltando, in verbis: (2007, p. 51) ainda expande seu entendimento acerca da
segregao de funes, asseverando que
8.1.1 a segregao de funes consiste em prin-
cpio bsico de controle interno administrativo as polticas, procedimentos e a estrutura organi-
que separa, por servidores distintos, as funes zacional [devem ser] estabelecidos para prevenir que
de autorizao, aprovao, execuo, controle e uma pessoa controle todos os aspectos importantes
contabilidade2. relacionados s operaes informatizadas e possa,

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desse modo, realizar aes no autorizadas ou ob- rios: I - o autor do projeto, bsico ou executivo,
ter acesso no autorizado aos bens ou aos registros. pessoa fsica ou jurdica; II - empresa, isoladamente
ou em consrcio, responsvel pela elaborao do
Seguindo o raciocnio acima delineado, o Manual projeto bsico ou executivo ou da qual o autor do
de Auditoria do Sistema CFC/CRC (2007, p. 109), afirma projeto seja dirigente, gerente, acionista ou deten-
que a segregao de funes um tor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com
direito a voto ou controlador, responsvel tcnico
princpio bsico do sistema de controle ou subcontratado; III - servidor ou dirigente de r-
interno que consiste na separao de funes, go ou entidade contratante ou responsvel pela
nomeadamente de autorizao, aprovao, licitao. 1o permitida a participao do autor
execuo, controle e contabilizao das operaes. do projeto ou da empresa a que se refere o inciso
II deste artigo, na licitao de obra ou servio, ou
Em resumo ao exposto pelo manual do CFC/ na execuo, como consultor ou tcnico, nas fun-
CRC, a Apostila de Controle Interno e Auditoria Go- es de fiscalizao, superviso ou gerenciamento,
vernamental do Estado das Minas Gerais (2012, p. 5), exclusivamente a servio da Administrao inte-
ressalta que ressada. 2o O disposto neste artigo no impede
a licitao ou contratao de obra ou servio que
ningum deve ter sob sua responsabilidade inclua a elaborao de projeto executivo como
todas as fases inerentes a uma operao [as quais] encargo do contratado ou pelo preo previamente
devem ser executadas por pessoas e setores inde- fixado pela Administrao. 3 Considera-se parti-
pendentes entre si. cipao indireta, para fins do disposto neste artigo,
a existncia de qualquer vnculo de natureza tcni-
Neste contexto, o Manual de Controle Interno da ca, comercial, econmica, financeira ou trabalhista
CGU (2007, p. 50), orienta no sentido de se evitar que entre o autor do projeto, pessoa fsica ou jurdica,
o controle fsico e contbil das transaes [seja feito] e o licitante ou responsvel pelos servios, forneci-
pela mesma pessoa. mentos e obras, incluindo-se os fornecimentos de
Em perspectiva ampla, explicitando de manei- bens e servios a estes necessrios. 4 O dispos-
ra concreta a aplicao do princpio da segregao de to no pargrafo anterior aplica-se aos membros da
funes no controle das despesas pblicas, o Acrdo comisso de licitao4.
n2.507/2007-TCU-Plenrio ressalta que
Abordando a questo suscitada, Justen Filho
5.2 [...] as pessoas incumbidas das solicitaes (2008, p. 151-152) concebe que as barreiras impostas
para aquisies de materiais e servios no sejam pelo dispositivo supracitado decorrem da moralidade e
as mesmas responsveis pela aprovao e contra- da isonomia que devem permear os processos de con-
tao das despesas. tratao pblica, bem como da ampla competitividade
que delas devem ser derivadas, ipsis verbis:
3. A SEGREGAO DE FUNES NAS
LICITAES E NA GESTO CONTRATUAL as vedaes do art. 9 retratam derivaes dos
princpios da moralidade pblica e isonomia. A lei
No que tange s licitaes pblicas, a Lei configura uma espcie de impedimento, em acep-
n8.666/93, que regulamenta o inciso XXI do artigo o similar do Direito Processual, participao
37 da Constituio Federal de 1988, CF/88, segregan- de determinadas pessoas na licitao. Considerase
do funes, no permite que o autor do projeto bsico um risco a existncia de relaes pessoais entre su-
ou executivo, o servidor pblico ou dirigente do rgo jeitos que definem o destino da licitao e o par-
contratante, participem de certames nas condies ar- ticular que licitar. Esse relacionamento pode, em
roladas a seguir, in verbis: tese, produzir distores incompatveis com a iso-
nomia. A simples potencialidade do dano sufi-
art. 9 no poder participar, direta ou indire- ciente para que a lei se acautele. Em vez de remeter
tamente, da licitao ou da execuo de obra ou a uma investigao posterior, destinada a compro-
servio e do fornecimento de bens a eles necess- var anormalidade da conduta do agente, a lei de-

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termina seu afastamento a priori. O impedimento planejamento, de fiscalizao e de gesto, previstas na


consiste no afastamento preventivo daquele que, Instruo Normativa/SLTI/MP n 04/10, que dispe so-
por vnculos pessoais com a situao concreta, po- bre o processo de contratao de solues de tecnologia
deria obter benefcio especial e incompatvel com da informao pelos rgos integrantes do sistema de
o princpio da isonomia. O impedimento abrange administrao dos recursos de informao e informtica
aqueles que, dada a situao especfica em que se (SISP) do poder executivo federal, ipsis litteris:
encontram, teriam condies (teoricamente) de
frustrar a competitividade, produzindo benefcios art. 2 Para fins desta Instruo Normativa,
indevidos e reprovveis para si ou terceiro5. considera-se: [...] III - Equipe de Planejamento da
Contratao: equipe envolvida no planejamento da
Desta forma, harmonizando-se com as normas contratao, composta por: a) Integrante Tcnico:
vigentes e as atuais doutrinas nas apreciaes dos casos servidor representante da rea de Tecnologia da
concretos, o Tribunal de Contas da Unio, por via do Informao, indicado pela autoridade competente
Acrdo n 3.360/2007-TCU-2 Cmara, recomenda dessa rea; b) Integrante Administrativo: servidor
representante da rea Administrativa, indicado
16.1.4 em observncia ao princpio da segrega- pela autoridade competente dessa rea; c) Integran-
o das funes, [a adoo de] medidas no sentido te Requisitante: servidor representante da rea
de que a fiscalizao de obra no seja realizada pela Requisitante da Soluo, indicado pela autorida-
mesma empresa contratada para execut-la. de competente dessa rea; IV - Gestor do Contra-
to: servidor com atribuies gerenciais, tcnicas e
Enveredando-se pelo mesmo entendimento, o operacionais relacionadas ao processo de gesto
Acrdo n 3.067/2005-TCU-1 Cmara traz a lume do contrato, indicado por autoridade competente;
que se V - Fiscal Tcnico do Contrato: servidor represen-
tante da rea de Tecnologia da Informao, indi-
1.7 observe o princpio contbil e administra- cado pela autoridade competente dessa rea para
tivo da Segregao das Funes com adoo de fiscalizar tecnicamente o contrato; VI - Fiscal Ad-
controles que impeam a possibilidade de um mes- ministrativo do Contrato: servidor representante
mo servidor atuar como fiscal e executor em um da rea Administrativa, indicado pela autoridade
mesmo contrato. competente dessa rea para fiscalizar o contrato
quanto aos aspectos administrativos; VII - Fiscal
Aprofundando um pouco mais a reflexo sobre Requisitante do Contrato: servidor representante
o contedo do artigo 9 da Lei n 8.666/93, em face da da rea Requisitante da Soluo, indicado pela
possibilidade de aes fraudulentas e anticompetiti- autoridade competente dessa rea para fiscalizar
vas decorrentes da ausncia de segregao de funes, o contrato do ponto de vista funcional da Soluo
Altounian (2012, p.195) infere, ipsis litteris: de Tecnologia da Informao7.

pior ainda a possibilidade de alteraes A existncia de tais atores, ou seja, o gestor do


fraudulentas de especificaes e quantitativos de contrato, o integrante requisitante, o integrante tcni-
servios no projeto bsico da licitao, a fim de co e o integrante administrativo e os respectivos fiscais
prejudicar as propostas dos demais concorrentes, requisitante, tcnico e administrativo, evidencia a im-
tornando-as pouco competitivas e, consequente- portncia da segregao de funes no planejamento
mente, impossibilitando a Administrao de con- e na fiscalizao contratual, bem como na gesto de
tratar a proposta mais vantajosa. contratos, engendrada, sobretudo, da especializao
de cada funo.
O princpio da segregao de funes deve per- Ento, ressaltando a importncia da segregao
passar por todo o rito de execuo das despesas publi- de funes para o controle administrativo, o Guia de
cas6. Assim, em licitaes envolvendo, por exemplo, Boas Prticas em Contratao de Solues de Tecno-
a aquisio de bens ou a contratao de servios de logia da Informao do TCU (2012, p. 234), evidencia
tecnologia da informao existem atores distintos com que a segregao de funes uma forma de controle
atribuies bem definidas e segregadas no processo de bsica [...] que deve permear a estruturao dos demais

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processos de trabalho do rgo, no somente os da rea 2 o rgo no poder contratar o mesmo


de TI. Na esteira do entendimento supramencionado, prestador para realizar servios de execuo e fis-
segregando as funes de licitao e de fiscalizao, o calizao relativos ao mesmo objeto, assegurando
Acrdo n 100/2013-TCU-Plenrio, orienta quanto, a necessria segregao das funes.
in verbis:
No que ainda tange s funes de execuo e
9.20.1. necessidade da substituio de fiscais fiscalizao nas licitaes pblicas e nos contratos
e auxiliares de fiscalizao dos contratos que este- administrativos, em complemento s disposies
jam na situao de terceirizados ou outra anloga, contidas no 2 do artigo 3 supracitado, o artigo 19
no efetiva, por servidores do quadro de pessoal da Instruo Normativa/SLTI/MP n 02/08, ressalta
[...] que no tenham participao direta ou indireta que necessria:
com a licitao que originou o contrato a ser fisca-
lizado, de forma a atender ao princpio de controle II - clusula especfica para vedar a adjudicao
de segregao de funes [...]. de dois ou mais servios licitados a uma mesma
empresa, quando, por sua natureza, os servios li-
Alm da separao das funes de requisitante, citados exijam a segregao de funes, tais como
de tcnico e de administrador, a Instruo Normati- a de executor e fiscalizador, assegurando a pos-
va/SLTI/MP n 04/10, tambm impele segregao sibilidade de participao de todos licitantes em
das funes de avaliao, de mensurao e de fiscali- ambos os itens, e estabelecendo a ordem de adju-
zao nas contrataes de tecnologia da informao, dicao entre eles.
in verbis:
Neste contexto, o Guia de Boas Prticas em
art. 6. Nos casos em que a avaliao, mensu- Contratao de Solues de Tecnologia da Informa-
rao ou fiscalizao da Soluo de Tecnologia da o do TCU (2012, p. 157) estabelece a separao de
Informao seja objeto de contratao, a contrata- funes entre o fiscal do contrato e a comisso ou ser-
da que prov a Soluo de Tecnologia da Informa- vidor responsvel pelo recebimento dos servios pres-
o no poder ser a mesma que a avalia, mensura tados, in verbis:
ou fiscaliza.
com relao ao recebimento de servios, no art.
Tambm, na perspectiva referente ao objeto con- 73, inciso I, alneas a e b, da Lei n 8.666/1993,
tratual, exposto pela instruo normativa supracitada, h uma segregao de funes entre o fiscal do
Instruo Normativa/SLTI/MP n 04/10, observa-se, contrato, que efetua o recebimento provisrio, e o
ipsis verbis: servidor ou comisso de recebimento, que efetua
o recebimento definitivo.
art. 5 No podero ser objeto de contratao:
I - mais de uma Soluo de Tecnologia da Informa- Ainda, consoante ao Guia de Boas Prticas em
o em um nico contrato; e II - gesto de proces- Contratao de Solues de Tecnologia da Informao
sos de Tecnologia da Informao, incluindo gesto do TCU (2012, p. 39), fundamental existir uma segre-
de segurana da informao. Pargrafo nico. O gao de funo entre o processo de contratao e de
suporte tcnico aos processos de planejamento e gesto de TI, finalizando
avaliao da qualidade das Solues de Tecnologia
da Informao poder ser objeto de contratao, garantir que quem especifica o objeto da lici-
desde que sob superviso exclusiva de servidores tao no efetua a gesto contratual, de modo a
do rgo ou entidade. evitar a criao de brechas no contrato que possam
ser exploradas na gesto contratual pelo mesmo
Desta forma, segregando as funes de execu- agente, causando, por exemplo, danos ao errio e
o e fiscalizao contratual, o artigo 3 da Instruo ainda retardando a deteco desses danos.
Normativa/SLTI/MP n 02/08, que dispe sobre regras
e diretrizes para a contratao de servios continuados Exempli gratia, pode-se vislumbrar a presena do
ou no, salienta que princpio da segregao de funes durante a conduo

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da licitao na modalidade prego, prevista no Decreto Sinteticamente, o Acrdo n 38/2013-TCU-


n 5.450/05, uma vez que, a fim de minimizar o confli- -Plenrio esclarece o entendimento acima explicitado,
to de interesses8, restringir a subjetividade e preservar recomendando, entre outras coisas, a segregao entre
a impessoalidade no julgamento dos recursos interpos- as funes de ordenador de despesas, pregoeiro, fiscal
tos contra as decises do pregoeiro, adota-se a seguinte de contrato e almoxarife, nos seguintes termos:
linha de ao:
9.2.1 estabelea critrios para seleo dos ser-
art. 8 autoridade competente [ordenador vidores que recebem e atestem bens e servios, de
de despesas], de acordo com as atribuies forma a evitar que eles exeram outras atividades
previstas no regimento ou estatuto do rgo ou incompatveis, tais como ordenador de despesa,
da entidade, cabe: [...] IV - decidir os recursos pregoeiro, membros das comisses de licitao e
contra atos do pregoeiro quando este mantiver responsvel pelo almoxarifado.
sua deciso9; V - adjudicar o objeto da licitao,
quando houver recurso. Separando a pessoa (setor) requisitante da pes-
soa (servidor) integrante da comisso de licitao ou
Ainda referente licitao sob a modalidade equipe de apoio, o Acrdo n 747/2013-TCU-Plen-
prego, percebe-se a segregao de funes entre o rio, ressalta:
ato de elaborao, o ato de aprovao do termo de re-
ferncia e a tarefa de conduo do certame, conforme 9.1.5. promova a segregao de funes, quan-
previso no Decreto n 5.450/05, in verbis: do da realizao dos processos de aquisio de
bens e servios, em observncia s boas prticas
art. 9 na fase preparatria do prego, na administrativas e ao fortalecimento de seus con-
forma eletrnica, ser observado o seguinte: I troles internos, de forma a evitar que a pessoa
- elaborao de termo de referncia pelo rgo responsvel pela solicitao participe da conduo
requisitante, [...]; II - aprovao do termo do processo licitatrio, integrando comisses de
de referncia pela autoridade competente licitaes ou equipes de apoio nos preges.
[ordenador de despesas]; [...] VI - designao do
pregoeiro [encarregado de conduzir o certame] O princpio da segregao de funes, ad hoc,
e de sua equipe de apoio. intenta, entre outras coisas,

Adicionalmente noo supracitada de se- evitar que o ciclo operacional em torno de


gregao de funes, entre o setor requisitante (en- um evento [licitaes pblicas e contrataes ad-
carregado de elaborar o termo de referncia) e a ministrativas] seja iniciado e terminado por uma
autoridade responsvel pela definio do objeto e mesma pessoa ou em uma mesma rea. A segre-
estimativa de preos (ordenador de despesas), o De- gao de funes tem como benefcio, adicional-
creto n3.555/00, que aprova o regulamento para a mente, a preveno de fraudes [ou corrupo] e
modalidade de licitao prego para aquisio de bens de uso no autorizado de ativos [de recursos p-
e servios comuns, salienta, ipsis verbis: blicos], j que promove a interdependncia entre
reas e pessoas. (BRASILIANO, 2010, p. 15).
art. 8 a fase preparatria do prego obser-
var as seguintes regras: [...] III - a autoridade Inserido nesta interpretao, o Acordo n5.840/
competente ou, por delegao de competncia, 2012-TCU-2 Cmara ressalta que
o ordenador de despesa ou, ainda, o agente en-
carregado da compra no mbito da Administra- 9.6.7. deve-se evitar a nomeao de mesmos
o, dever: a) definir o objeto do certame e o servidores para atuar, nos processos de contra-
seu valor estimado em planilhas, de forma clara, tao, como requisitante, pregoeiro ou membro
concisa e objetiva, de acordo com termo de refe- de comisso de licitao, fiscal de contrato e res-
rncia elaborado pelo requisitante, em conjunto ponsvel pelo atesto da prestao de servio ou
com a rea de compras, obedecidas as especifi- recebimento de bens, em respeito ao princpio da
caes praticadas no mercado. segregao de funes.

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No que concerne, de maneira direta e espec- pode-se perceber, exceo do ato de homologao,
fica, s fases das despesas pblicas, consubstancia- o qual cabe exclusivamente autoridade competente
das pelo empenho, pela liquidao (ateste) e pelo (ordenador de despesas) que nenhum outro ato deve
pagamento (extino da obrigao) 10 , o Acrdo perpassar ou se consolidar por menos de dois agentes
n1.099/2008-TCU1 Cmara orienta que se 1.3.3. ou servidores pblicos.
respeite o princpio administrativo da segregao de fun- Da contemplao da figura 1, nota-se que distin-
es, adotando providncias para que as atividades de tos servidores participam e agem, em diferentes con-
compra, pagamento e recebimento de bens e servios da textos, em prol do princpio da segregao de funes.
entidade sejam exercidas por diferentes empregados, Nenhum servidor ou agente pblico, isoladamente, deve
isto , no caso do setor pblico, por servidores distintos. ser o responsvel cabal pelo processo de execuo das
despesas pblicas em sua plenitude.
4. O PRINCPIO DA SEGREGAO DE Observa-se, tambm, no esquema, que um mes-
FUNES ESQUEMATIZADO mo ator participa de vrios atos ou papis em mo-
mentos sequenciais diferentes no rito das despesas.
Atinente aos certames e s execues contratuais, Destas condutas e procedimentos, sobressaem inme-
o esquema da figura 1 decomposio da segregao de ras vantagens que se materializam vis--vis ao princ-
funes sob a perspectiva das licitaes pblicas e das pio da segregao de funes, entre elas, o aumento
contrataes administrativas, amalgama o princpio do do controle administrativo sobre cada fase ou subfase
controle administrativo da segregao de funes, reve- processual, a diviso das tarefas com a respectiva espe-
lando as distintas nuances e os diferentes atores. cializao e ganhos de produtividade, a minimizao
Desde a elaborao da requisio formal, com a dos conflitos de interesses, riscos de erros, omisses,
definio do objeto e a motivao do ato, passando pelo fraudes ou corrupo e a maior transparncia e efici-
rito licitatrio at o pagamento (extino) da obrigao, ncia das aes realizadas.

Requisio Formal
Figura 1: (Definio do objeto e motivao)
Decomposio da
segregao de funes Oramento
sob a perspectiva das (Estimativa e referncia de preos)
setor demandante
licitaes pblicas (Originrio da necessidade)

e das contrataes Ato Convocatrio


administrativas (Elaborao e publicao)

setor de licitaes
(Comisses de licitaes)
Pareceres, estudos e laudos (Pregoeiro e equipe de apoio)
(Assessoria e consultoria)

Esclarecimentos, Impugnaes,
Recursos e Contra-recursos autoridade competente
(Anlise e deiciso) (Ordenador de despesas)
princpio da segregao
de funes
(PFS)
fases de aceitao, habilitao
e adjudicao setor tcnico
(Conduo do certame) (Engenharia, direito, sade, TI, etc)

homologao
(Anlise e ratificao dos atos processuais) fiscal do contrato
(Acompanhamento e gesto)

resultado e empenho
(Publicao e emisso de nota)

setor financeiro
(Tesouraria)
liquidao
(Verificao e ateste)

pagamento
(Extino de obrigao)
Fonte: Concepo do autor

Set/Dez 2013 45
Artigos

5. ESBOO SINPTICO as tarefas e responsabilidades essenciais ligadas


[ execuo das despesas pblicas], a autorizao,
No esquema abaixo, figura 2 (esboo sinpti- tratamento, registro e reviso das transaes e fatos
co resultante do princpio da segregao de funes), devem ser designadas a pessoas diferentes. Com o
delineia-se a aplicao do princpio da segregao de fim de reduzir o risco de erros, desperdcios ou atos
funes e seus reflexos sobre os processos de execuo ilcitos, ou a probabilidade de que no sejam detec-
das despesas no que tange s licitaes pblicas e aos tados estes tipos de problemas, preciso evitar que
contratos administrativos. todos os aspectos fundamentais de uma transao
Observando a figura 2, esboo sinptico resul- ou operao se concentrem nas mos de uma nica
tante do princpio da segregao de funes, pode-se pessoa ou seo.
compreender que a separao de funes tem como
consequncia imediata e direta: a) a especializao Assim, a segregao de funes permite que cada
pela diviso de tarefas, seguida de expanso da pro- tarefa precedente, desempenhada por determinado ser-
dutividade dos recursos humanos (efeito secundrio); vidor pblico, seja verificada por outro servidor, en-
b) o surgimento da fiscalizao reversa com ingerncia carregado da execuo da fase ou tarefa posterior. Tal
sistemtica na qual se ameniza o problema do conflito sistemtica e procedimento desembocam num ciclo
de interesses; e c) a mitigao de riscos de omisses, er- virtuoso de acompanhamento, fiscalizao e controle
ros, fraudes e corrupo com restries s incidncias administrativo com ganhos concretos de eficincia, de
de atos antieconmicos. transparncia e de controle nas aes praticadas.
Em perfeita consonncia com o raciocnio desen-
volvido, em sntese, o Guia de Orientao para Implan- 6. CONCLUSO
tao do Sistema de Controle Interno na Administrao
Pblica do Tribunal de Contas do Esprito Santo - TCES Entre outras coisas, quando se segrega as funes
(2011, p.18), corrobora tais assertivas, in verbis: no processo de execuo das despesas pblicas, permi-

controle administrativo
Figura 2:
dos processos de execuo
Esboo sinptico das despesas pblicas
resultante do princpio da
segregao de funes

Princpio da segregao
de funes contrtos
licitaes pblicas
administrativos
(pfs)

consequncias primrias
(efeitos imediatos)

Fiscalizao reversa riscos mitigados


Especializao
(acompanhamento (erros, omisses, fraudes
(diviso de tarefas)
com ingerncia sistmica) e corrupo)

menos atos
maior produtividade menor conflito de interesses
antieconmicos
(efeito secundrio) (efeito secundrio)
Fonte: (efeito secundrio)
Concepo do autor

46 Revista do TCU 128


O princpio da segregao de funes e sua aplicao no controle processual das despesas: uma abordagem analtica pela tica das licitaes pblicas e das contrataes administrativas // Artigos

te-se, salutarmente, que o ato subsequente tarefa ora transparncia e eficcia sobre os processos de execuo
realizada seja verificado por outro servidor pblico dis- das despesas pblicas. Se no houver segregao de fun-
tinto daquele que a realizou. Tal conduta gera um plus es, certamente haver fragilidade administrativa, poli-
no rito de controle administrativo, ou seja, engendra ticagens, ingerncias indevidas, lenincia nos controles,
uma contnua vigilncia e uma permanente restrio favorecimentos e todo tipo de disfunes.
aos possveis desvios tico-comportamentais.
Deste modo, no panorama das licitaes p- Referncias
blicas e das contrataes administrativas, o Acrdo
n415/2013-TCU-Plenrio, explicita a necessidade de ALTOUNIAN, Cludio Sarian. Obras pblicas: licitao,
que se contratao, fiscalizao e utilizao. 3 ed. Belo Horizonte:
Frum, 2012.
9.1.7. discipline a segregao de funes nos
setores que desempenham as atribuies inerentes ARAGO, Marcelo Chaves. A avaliao de controles internos
s licitaes e contratos, de forma a minimizar a pelas auditorias do TCU. In: OLIVEIRA, Adelino Fernandes
possibilidade de desvios e fraudes. de et al. Auditoria interna e controle governamental. Braslia:
Tribunal de Contas da Unio, 2010.
Alm de inibir condutas tendenciosas e conflito
de interesses, a segregao de funes, por interm- BRASIL. Conselho Federal de Contabilidade. Manual de
dio da diviso de tarefas, conduz especializao com contabilidade do sistema CFC/CRCs. Disponvel em: < http://
sensveis ganhos de eficincia e de produtividade no www.cfc.org.br/uparq/Manual_auditoria_site.pdf>. Acesso
desempenho de rotinas relacionadas execuo das em: 10 jun. 2013.
despesas pblicas.
Outra consequncia positiva da separao de _____. Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Organizao
funes, afora o alvio da sobrecarga de servios, por Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
vezes extenuantes, que recai sobre aquele agente que (INTOSAI). Diretrizes para as normas de controle interno do
realiza, sozinho ou com parcos recursos, todos os even- setor pblico. Disponvel em: <http://www.tce.ba.gov.br/
tos sequenciais que precedem os processos de gastos images/intosai_diretrizes_p_controle_interno.pdf>. Acesso
pblicos, est a mitigao da ineficincia advinda da em: 5 mar. 2013.
execuo cumulativa de tarefas e a restrio aos riscos
de erros, omisses, fraudes ou corrupo. _____. Controladoria-Geral do Estado das Minas Gerais.
Ao apartar as funes e no facultar que um ni- Apostila do curso bsico de controle interno e auditoria
co servidor seja responsvel pleno por todas as fases ou governamental. Subcontroladoria de auditoria e controle
estgios mais crticos (sensveis) da execuo das des- de gesto SCG: Belo Horizonte, 2012.
pesas, cria-se, metaforicamente, um ambiente hgido de
policiamento ostensivo-dissuasrio no qual as tarefas _____. Controladoria-Geral da Unio. Instruo Normativa
executadas por um agente pblico so subsequente- n 01, de 06 de abril de 2001. Define diretrizes, princpios,
mente acompanhadas e fiscalizadas por outro, inibindo conceitos e aprova normas tcnicas para a atuao do
condutas ilcitas e/ou antieconmicas. Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Destarte, exceto naquelas situaes dolosas nas Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/Legislacao/
quais se revela a existncia de uma quadrilha sorratei- Arquivos/InstrucoesNormativas/IN01_06abr2001.pdf>.
ramente instalada na entidade, com maquinao dos Acesso em: 12 abr. 2013.
principais agente da administrao, a aplicao do prin-
cpio de segregao de funes produz efeitos positivos, _____. _____ Manual de controle interno: um guia
quer seja nas licitaes pblicas, quer seja nos contratos para implantao e operacionalizao de unidades
administrativos. de controle inter no gover namental. Disponvel
Assim, a segregao de funes se sobressai e m : < h t t p : / / e ve n to s. fe c a m . o rg. b r / a rq u i vo s b d /
como um princpio do controle administrativo con- paginas/1/0.122652001304365618_manual_de_controle_
ferindo mais eficincia, racionalidade, imparcialidade, interno_cgu_versao_final.pdf>. Acesso em: 11 fev. 2013.

Set/Dez 2013 47
Artigos

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servios comuns e d outras providncias. Disponvel em: < _____. Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui normas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/ gerais de direito financeiro para elaborao e controle
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48 Revista do TCU 128


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Set/Dez 2013 49
Artigos

JUSTEN FILHO, MARAL. Comentrios lei de licitaes e Executivo Federal, a Lei n 10.180/01, esclarece, in verbis: Art.
contratos administrativos. 12 ed. Dialtica: So Paulo, 2008. 25. Observadas as disposies contidas no art. 117 da Lei no
8.112, de 11 de dezembro de 1990, vedado aos dirigentes
MELO, Francisco de. Dicas sobre auditoria governamental - dos rgos e das unidades dos Sistemas referidos no art.
anexos pertinentes. Disponvel em: <http://www.tce.rn.gov. 1 exercerem: I - atividade de direo poltico-partidria; II -
br/2009/download/apostila.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2013. profisso liberal; III - demais atividades incompatveis com os
interesses da Administrao Pblica Federal, na forma que
MENDES, Renato Geraldo. Lei de licitaes e contratos dispuser o regulamento.
anotada: notas e comentrios lei n 8.666/93. 8 ed. Curitiba:
Znite, 2011. 2 Exemplificativamente, a segregao de funes tambm
pode ser claramente percebida na Instruo Normativa
NASCIMENTO, Arnaldo do. Auditoria interna e externa: uma n06/07, que disciplina os procedimentos relativos ao registro
abordagem metodolgica. Disponvel em: <http://www. das conformidades contbil e de registro de gesto, in verbis:
face.ufmg.br/revista/index.php/contabilidadevistaerevista/ art. 8 O registro da Conformidade dos Registros de Gesto
article/view/85/79>. Acesso em: 20 jul. 2013. de responsabilidade de servidor formalmente designado pelo
Titular da Unidade Gestora Executora, o qual constar no Rol
OLIVEIRA, Adelino Fernandes de et al. Auditoria interna de Responsveis, juntamente com o respectivo substituto,
e controle governamental. Braslia: Tribunal de Contas da no podendo ter funo de emitir documentos. Pargrafo
Unio, 2010. nico. Ser admitida exceo ao registro da conformidade
de que trata o caput deste artigo, quando a Unidade Gestora
Notas Executora se encontre, justificadamente, impossibilitada de
designar servidores distintos para exercer tais funes, sendo
1 O conflito de interesses ocorre quando foras psicolgicas, que, nesse caso, a conformidade ser registrada pelo prprio
ambientais ou circunstanciais especficas influenciam, Ordenador de Despesa. Um caso peculiarmente interessante
condicionam e canalizam atitudes e decises. No entender de segregao de funes que foge do escopo deste texto,
Freire e Teixeira (2009, p. 7), pode-se caracterizar como sendo todavia vale a pena ressaltar, o referente ao Suprimento de
um conflito de interesses [...] aquela [situao] em que algum Fundos. Segundo o artigo 45 do Decreto n 93.872/86, que
tendo um interesse pessoal ou privado em determinada dispe sobre a unificao dos recursos de caixa do Tesouro
matria influencie, ou tente, influenciar o desempenho de Nacional, atualiza e consolida a legislao pertinente, 3
outrem, de forma que este atue e seja parcial, atingindo assim no se conceder suprimento de fundos: a) a responsvel
o objetivo que pretende. Por interesse pessoal ou privado por dois suprimentos; b) a servidor que tenha a seu cargo e
entenda-se qualquer potencial vantagem para o prprio, guarda ou a utilizao do material a adquirir, salvo quando
para os seus familiares, afins ou para o seu crculo de amigos. no houver na repartio outro servidor; c) a responsvel
Segundo DAgosto (2011, s/d), Quando qualquer profissional, por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, no tenha
ao desempenhar suas atividades, possuir interesse pessoal no prestado contas de sua aplicao. Simetricamente, o Acrdo
resultado de uma determinada negociao que contrrio ao n 3.412/2006-TCU-1 Cmara, relata se deve abster, 1.1.2. [...]
da outra parte, existe um conflito de interesses. Dependendo de conceder suprimento de fundos ao prprio responsvel
de como a atividade profissional exercida ou remunerada, pelo setor financeiro. Na mesma linha jurisprudencial, o
os conflitos podem ser reduzidos ou potencializados; Acordo n 2.373/2009-TCU-2 Cmara salienta que se 1.5.1.1.
Segundo a Lei n 12.813/13, que dispe sobre o conflito evite que o responsvel pela concesso do Suprimento de
de interesses no exerccio de cargo ou emprego do Poder Fundos seja o prprio suprido.
Executivo federal e impedimentos posteriores ao exerccio
do cargo ou emprego, in verbis: art. 3 Para os fins desta Lei, 3 Apesar de no fazer parte desta abordagem analtica, as
considera-se: I - conflito de interesses: a situao gerada pelo atividades de auditoria interna, dada a sua importncia para o
confronto entre interesses pblicos e privados, que possa controle processual das despesas pblicas, merecem ateno
comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira e considerao no que tange segregao de funes.
imprpria, o desempenho da funo pblica. Com intuito de Assim, em anlise ao princpio da segregao de funes,
evitar o conflito de interesses nas atividades relacionadas ao sob a tica e emprego da auditoria interna, Nascimento
planejamento e oramento federal, administrao financeira (1997, p. 18) assevera que a auditoria interna, como rgo
federal, contabilidade federal e ao controle interno do Poder eminentemente de avaliao, no dever participar de

50 Revista do TCU 128


O princpio da segregao de funes e sua aplicao no controle processual das despesas: uma abordagem analtica pela tica das licitaes pblicas e das contrataes administrativas // Artigos

qualquer atividade operacional que objeto de sua avaliao, quem compra no deve receber a mercadoria e quem paga
porque no se pode esperar atitude imparcial de algum no pode manter qualquer vnculo ou dependncia com
avaliando seu prprio comportamento. Nesta perspectiva, quem compra ou com quem guarda o produto comprado.
o Acrdo n3.096/2006-TCU-1 Cmara, emite a seguinte
jurisprudncia, in verbis: 1.3.4. abstenha-se de outorgar 7 A ttulo de informao e esclarecimento, conforme disposio
ao Controle Interno atividades no peculiares ao setor, constante na Instruo Normativa/SLTI/MP n04/10, ipsis
visando garantir a segregao de funes. Seguindo este litteris: art. 24. A fase de Seleo do Fornecedor se encerrar
intento, o Acordo n 578/2010-TCU-Plenrio recomenda com a assinatura do contrato e com a nomeao do: I -
que sejam adotadas 9.6.[...] medidas com vistas a evitar Gestor do Contrato; II - Fiscal Tcnico do Contrato; III - Fiscal
que [os] auditores internos participem de atividades que Requisitante do Contrato; e IV - Fiscal Administrativo do
comprometam o princpio da segregao de funes entre Contrato. 1 As nomeaes descritas neste artigo sero
estes e os gestores. Elucidando, de maneira complementar, realizadas pela autoridade competente da rea Administrativa,
s ideias supracitadas, ou seja, a utilizao do princpio da observado o disposto nos incisos IV, V, VI e VII do art. 2; 2
segregao de funes como um mecanismo eficaz de Os Fiscais Tcnico, Requisitante e Administrativo do Contrato
inibio do conflito de interesses, entre outras coisas, na sero, preferencialmente, os Integrantes da Equipe de
atuao da auditoria interna, o Manual de Auditoria do Tribunal Planejamento da Contratao; 3 A Equipe de Planejamento
Superior Eleitoral, TSE, (2008, p. 35-36) ressalta, ipsis litteris: da Contratao ser automaticamente destituda quando da
dever, no mbito da auditoria, ser observado o princpio assinatura docontrato.
bsico da segregao de funes, que consiste na separao
de atribuies potencialmente conflitantes, tais como 8 De uma maneira mais geral e ampla, extrapolando a esfera
autorizao, aprovao, execuo, controle e contabilizao da execuo das despesas pblicas, a Lei n 9.784/99, que
das operaes. Em face da segregao de funo, o auditor regula o processo administrativo no mbito da administrao
no pode emitir opinio em relatrio de auditoria sobre atos pblica federal, procura restringir o conflito de interesses
administrativos por ele praticados. Os auditores no podero da seguinte forma, ipsis litteris: art. 18. impedido de atuar
assumir responsabilidades operacionais extra auditoria, para em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
que no haja enfraquecimento da objetividade, na medida I - tenha interesse direto ou indireto na matria; II - tenha
em que seria auditada atividade sobre a qual aqueles participado ou venha a participar como perito, testemunha
profissionais teriam autoridade e responsabilidade. Percebe- ou representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao
se, ento, que as atividades de auditoria, no que se atine s cnjuge, companheiro ou parente e afins at o terceiro grau;
despesas pblicas, no devem se imiscuir com as atividades III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o
de execuo ou gesto de tais despesas para que o princpio interessado ou respectivo cnjuge ou companheiro.
do controle administrativo da segregao de funes no seja
ofendido, engendrando conflito de interesses. 9 De acordo com o Decreto n 5.450/05, percebe-se a
segregao de funes nas seguintes situaes, ipsis verbis:
4 A Lei n 12.462/11, que institui o Regime Diferenciado de art. 11. Caber ao pregoeiro, em especial: [...] VII - receber,
Contrataes Pblicas RDC, tambm aborda a questo da examinar e decidir os recursos, encaminhando autoridade
segregao de funes com o propsito de inibir, dentre competente quando mantiver sua deciso; [...] IX - adjudicar
outras coisas, o conflito de interesses, conforme especificado o objeto, quando no houver recurso. Assim, quando, por
nos artigos 36 e 37. exemplo, houver recurso interposto e o Pregoeiro mantiver
sua deciso, transfere-se ao Ordenador de Despesas a
5 Segundo Mendes (2011, p. 152), a restrio mencionada faculdade para decidir e adjudicar o certame, alm das outras
apresenta-se como um pressuposto da lisura do certame. funes que lhe competem. Tal conduta, almeja, entre outras
Assim, o mesmo autor, Mendes (2011, p. 151), relata o coisas, amenizar o conflito de interesses.
seguinte: quem define a soluo ou descreve o objeto tem
a possibilidade de impor, de forma proposital, determinadas 10 Conforme disposies contidas nos artigos 58 a 70 da Lei
restries ou mesmo estabelecer um direcionamento capaz n4.320/64, as fases das despesas pblicas so o empenho,
de benefici-lo. a liquidao (ateste) e o pagamento (extino da obrigao).

6 Segundo Melo (2004, p. 121), a observncia do princpio da


segregao de funes estabelece, em suma, o seguinte:

Set/Dez 2013 51