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Caminos para el futuro

Gestin de la infraestructura en Amrica Latina


Ttulo: Caminos para el futuro.
Gestin de la infraestructura en Amrica Latina
Serie: Reporte de Economa y Desarrollo

Depsito Legal: If74320043302587


ISSN: 980-6810-01-5

Editores:
Oficina de Polticas Pblicas y Competitividad
Corporacin Andina de Fomento (CAF).
oppc@caf.com

Coordinacin y produccin editorial:


Direccin de Secretara y Comunicaciones Corporativas
Publicaciones de la CAF
Telfono: (58 212) 209.6624 Fax: 209.2211
publicaciones@caf.com

Diseo grfico: 72 dpi


Diseo de portada: Heraclio Atencio
Impreso en: Norma Color Panam
Caracas, Venezuela Febrero 2009

La versin digital de este libro se


encuentra en: www.caf.com/publicaciones

2009 Corporacin Andina de Fomento


Todos los derechos reservados
Prlogo

L. Enrique Garca
Presidente Ejecutivo de la CAF

El desarrollo econmico y social est vinculado a la existencia de espacios para la produccin e


intercambio de bienes y servicios, y a la disponibilidad de lugares y medios para su disfrute. La
infraestructura es el pilar fundamental de estos espacios. En efecto, cualquier proceso de desarro-
llo est marcado por un incremento en la cantidad y calidad de la infraestructura disponible, lo que
hace posible un flujo normal de las diferentes transacciones en la sociedad. Por esta razn, la
infraestructura es un punto esencial en la agenda de polticas pblicas, no solamente de los pases
en desarrollo, donde invariablemente tiene un rol protagnico, sino incluso de los pases desarro-
llados, que desde hace tiempo han comprendido la importancia que tiene para el bienestar y la
prosperidad.

Amrica Latina enfrenta grandes retos en diversas dimensiones, tanto en lo social como en lo
productivo y comercial. La reflexin de la CAF en torno a estos temas ha identificado un
elemento en comn, a saber, que los distintos tipos de infraestructura juegan un papel fundamen-
tal en la superacin de las grandes brechas que separan nuestra regin del mundo desarrollado.
En esta nueva entrega de nuestro Reporte de Economa y Desarrollo, hemos asumido el desafo
de ofrecer una perspectiva renovada sobre este tema. A pesar de la existencia de mltiples publi-
caciones sobre infraestructura, la CAF ha considerado necesario integrar, en un solo volumen,
una gama de temas que van al ncleo de la problemtica cotidiana para los tomadores de decisio-
nes pblicas, mostrando no solamente los ltimos avances del conocimiento en la medicin de
los impactos de la infraestructura sobre el bienestar y la productividad, sino tambin organizando,
con un criterio de utilidad prctica, un amplio bagaje de informacin e investigacin sobre la
gestin de la infraestructura para una provisin socialmente eficiente.

La presente publicacin tiene dos mensajes centrales. En primer lugar, es importante que la
regin haga mayores esfuerzos en la evaluacin ex post de los impactos de los proyectos de infra-
estructura, que sirvan de insumo en el proceso de toma de decisiones para la asignacin de presu-
puestos y para la definicin de prioridades de intervencin. En segundo lugar, la provisin efec-
tiva de servicios de infraestructura en la regin requiere una combinacin balanceada de
planificacin, participacin del sector privado y regulacin, lo que exige un marco institucional
firme pero flexible, que sea capaz de incorporar la informacin relevante para la asignacin
adecuada de riesgos entre actores pblicos y privados, y que, al mismo tiempo, limite la posibili-
dad de captura de los proyectos por parte de grupos de inters.

A lo largo del texto se clasifican las formas de intervencin en tres categoras: construccin de
nueva infraestructura, mantenimiento de la infraestructura existente y administracin del uso de
la infraestructura. Se enfatiza, adems, la importancia de tener presente esta variedad de catego-
ras en la estructuracin del portafolio que conforma la estrategia de poltica de cada pas, ya que
una visin integral que explote las complementariedades entre los diversos instrumentos puede
mejorar, de manera significativa, la efectividad de la provisin.
4

La quinta edicin del Reporte de Economa y Desarrollo que Usted, estimado lector, tiene en sus
manos, es una oportuna contribucin de la CAF a la regin, en momentos en que la experiencia
de acelerado crecimiento en los ltimos 15 aos, por una parte, y la actual coyuntura de desacele-
racin mundial, por la otra, han puesto en el centro del debate el desafo de mantener el mpetu
reciente y continuar avanzando en el logro de las metas sociales. El papel de la infraestructura es
vital en todos estos casos. Sin duda alguna, este nuevo aporte de la CAF ser de utilidad en la
construccin de caminos para la obtencin del anhelado desarrollo econmico y social de nues-
tros pases.
5

Reconocimientos

La preparacin de este Reporte es responsabilidad de la Oficina


de Polticas Pblicas y Competitividad, bajo la direccin general
de Luis Miguel Castilla y la coordinacin de Pablo Sanguinetti.

Los principales autores son:

Captulo 1 Luis Miguel Castilla y Pablo Sanguinetti


Captulo 2 Daniel Ortega
Captulo 3 Jos Pineda
Captulo 4 Stefania Scandizzo
Captulo 5 Pablo Sanguinetti, Jos Pineda y Santiago Urbiztondo
Captulo 6 Daniel Ortega
Captulo 7 Stefania Scandizzo
Captulo 8 Pablo Sanguinetti y Jos Pineda

Jennifer Arencibia y Ximena Ros Hamann tuvieron a su cargo


la edicin general del libro.

Los captulos se basaron en parte en documentos


de investigacin elaborados especficamente para esta publicacin
por Daniel Artana, Mauricio Crdenas, Adriana Chacn,
Walter Cont, Felipe Corts, Eduardo Engel, Ronald Fischer,
Alexander Galetovic, Cynthia Goytia, Pedro Hancevic,
Molly Lipscomb, Carlos Machicado, Marcela Melndez,
Mushfiq Mobarak, Ramiro Moya, Fernando Navajas,
Ricardo Pasquini, Guillermo Perry, John Reid, Juan Robalino,
Sandra Rozo, Carlos Sandoval, Santiago Urbiztondo,
Martn Valdivia y Paola Vargas.

Los autores agradecen los valiosos comentarios que recibieron


de Blanca Alarcn, Patricia Alborta, Hernando Arciniegas,
Adriana Arreaza, Soraya Azan, Juan Blyde, Lucio Cceres,
Camilo Casas, Guillermo Daz, Gabriel Duque, Javier Escobal,
Mara Antonieta Febres, Ignacio Fombona, Rafael Fuentes,
Mary Gmez, Jos Luis Guasch, Jorge Kogan, Carlos Medina,
Mauricio Mesquita, Luca Meza, Lenin Parreo, Germn Ros,
Francisco Rodrguez, Rafael Romeu, Juan Carlos Saavedra,
Antonio Juan Sosa, Mara Teresa Szauer, Francisco Wulff
y la Alcalda de Chacao.

Los asistentes de investigacin fueron Jennifer Arencibia,


Mara Esther Caballero, Irene Sierraalta y Aurora Stephany.
7

ndice

Prlogo 3

Reconocimientos 5

Captulo 1 Infraestructura como motor del desarrollo:


hacia una gestin de impacto 15
Introduccin 17
Importancia de la infraestructura en la agenda de polticas
pblicas de la regin 20
Transformacin productiva e infraestructura 21
Inclusin social, gobernabilidad e infraestructura 24
Situacin de la infraestructura en Amrica Latina 26
Retos para una gestin eficiente 34
Evaluacin de impacto y seleccin de proyectos 35
Caractersticas de la infraestructura: implicaciones para la regulacin
y las instituciones 36
Hacia una infraestructura de calidad en Amrica Latina 38
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 39
Vas para la transformacin productiva 40
Infraestructura ambientalmente sostenible? 41
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 42
Acceso para la equidad 43
El sector privado como socio: riesgo compartido y eficiencia 44
Prosperidad sin desvos: el papel de las instituciones 45

Captulo 2 Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 49


Introduccin 51
Por qu esperar que la infraestructura mejore el bienestar de los hogares? 52
Infraestructura y desarrollo de largo plazo 53
Efectos directos de la infraestructura 54
Ms all de las percepciones convencionales 55
Medicin de impactos directos 56
Algunos ejemplos de intervenciones evaluadas 56
Mantenimiento: el caso de caminos rurales en Per 58
Nueva infraestructura: el caso de gas natural en Buenos Aires 59
Valoracin subjetiva como herramienta 61
Diagnstico y valoracin de servicios 62
Transporte urbano y polticas de uso 69
Conclusiones 79
8

Captulo 3 Vas para la transformacin productiva 81


Introduccin 83
Anlisis de impacto macro sobre la productividad 84
Anlisis de impacto micro sobre la productividad 89
Mantenimiento 97
Congestin 98
Ganancias en productividad por reasignacin de recursos 99
Patrones de comercio y costos de transporte 101
Determinantes de los costos de transporte 103
Costos de transporte, productividad y patrones de comercio internacional 110
Conclusiones 114

Captulo 4 Infraestructura ambientalmente sostenible? 117


Introduccin 119
Impactos de la infraestructura sobre el medio ambiente 120
Impactos en las zonas rurales: deforestacin 122
Impactos en las reas urbanas 125
Planificacin y evaluacin ambiental de proyectos 131
Herramientas de evaluacin 133
Polticas de control y supervisin 136
Conclusiones 139

Captulo 5 Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 141


Introduccin 143
Marco conceptual 144
Provisin pblica y privada 145
Componentes del marco regulatorio 146
Participacin privada en la gestin de los servicios de infraestructura 151
Experiencias de gestin en Amrica Latina 152
Participacin pblica y privada 153
Regulaciones en tarifas, calidad e inversiones 157
Percepciones y renegociaciones 162
Conclusiones 165

Captulo 6 Acceso para la equidad 167


Introduccin 169
Desigualdad en acceso, calidad y gasto en servicios de infraestructura 170
Opciones de poltica 175
Programas para mejorar el acceso 177
La cercana de la infraestructura 177
La conexin a las redes 178
Experiencia de Amrica Latina con subsidios al consumo 179
Focalizacin geogrfica: el caso de Colombia 181
Focalizacin por medios de vida: el caso de Chile 182
Variedad institucional: el caso de Argentina 183
Financiamiento de los subsidios 184
Conclusiones 185
9

Captulo 7 El sector privado como socio: riesgo compartido y eficiencia 187


Introduccin 189
Asociaciones Pblico Privadas y sus ventajas potenciales 189
Asignacin de riesgos 192
Aspectos generales 192
Modalidades 196
El rol de los organismos multilaterales 198
Ganancias de eficiencia 200
Experiencias en la regin 203
Mxico 203
Colombia 204
Argentina 205
Chile 206
Conclusiones 207

Captulo 8 Prosperidad sin desvos: el papel de las instituciones 209


Introduccin 211
La economa poltica en la provisin de infraestructura 211
Decisiones de gasto pblico 212
Polticas regulatorias 216
Instituciones para mejorar la gestin de la infraestructura 217
Planificacin, presupuesto y evaluacin 217
Gobernabilidad regulatoria 224
Acuerdos supranacionales de cooperacin regional: la iniciativa IIRSA
y la Comunidad Andina 234
Conclusiones 238

Referencias bibliogrficas 241


10

ndice de grficos

Grfico 1.1 Porcentaje de empresas que consideran que la infraestructura deficiente


es un problema importante para regiones seleccionadas 21
Grfico 1.2 Obstculos para las operaciones de las empresas en pases seleccionados
de Amrica Latina (2006) 22
Grfico 1.3 Capacidad de generacin de electricidad per cpita con respecto
a la OCDE para regiones seleccionadas (1980-2004) 26
Grfico 1.4 Lneas telefnicas fijas y celulares por cada 1.000 habitantes con respecto
a la OCDE para regiones seleccionadas (1990-2004) 27
Grfico 1.5 Proporcin de la poblacin con acceso sostenible a fuentes mejoradas
de abastecimiento de agua para regiones seleccionadas (1990 y 2004) 27
Grfico 1.6 Proporcin de la poblacin con acceso sostenible a fuentes mejoradas
de abastecimiento de agua para Amrica Latina segn poblacin rural
y urbana (1990 y 2004) 28
Grfico 1.7 ndice de calidad de la infraestructura para regiones seleccionadas 29
Grfico 1.8 Nmero de fallas en el servicio elctrico a empresas
para regiones seleccionadas (2006) 29
Grfico 1.9 Porcentaje de empresas que han sufrido cortes de energa para pases
seleccionados de Amrica Latina (2006) 30
Grfico 1.10 Prdidas de la empresa como porcentaje de las ventas totales anuales causadas
por interrupciones del servicio elctrico por regiones (2006) 30
Grfico 1.11 ndice de calidad de las carreteras para regiones seleccionadas 31
Grfico 1.12 Inversin en infraestructura por parte del sector pblico y privado
para pases seleccionados de Amrica Latina (1980-2004) 32
Grfico 1.13 Inversin pblica en infraestructura y dficit fiscal para pases seleccionados
de Amrica Latina (1990-2004) 34

Grfico 2.1 Elasticidad de la probabilidad de alta y baja satisfaccin con el agua


ante mejoras en la confiabilidad del servicio 67
Grfico 2.2 Elasticidad de la probabilidad de alta y baja satisfaccin con el servicio
de electricidad ante cambios en la confiabilidad del servicio 68
Grfico 2.3 Tiempo de traslado segn medio de transporte para ciudades seleccionadas
de Amrica Latina (minutos) 71
Grfico 2.4 Cota superior al tiempo perdido (% del tiempo de traslado habitual)
y poblacin para ciudades seleccionadas de Amrica Latina 72
Grfico 2.5 Elasticidad de la satisfaccin con el transporte pblico y aspectos
de la calidad del servicio para ciudades seleccionadas de Amrica Latina 78

Grfico 4.1 Cambio neto en rea selvtica por regin (millones de hectreas por ao) 123

Grfico 6.1 Desigualdad en acceso, calidad y gasto en el servicio de agua para ciudades
seleccionadas de Amrica Latina 172
Grfico 6.2 Desigualdad en acceso, calidad y gasto en el servicio de electricidad
para ciudades seleccionadas de Amrica Latina 172
Grfico 6.3 Desigualdad en acceso, calidad y gasto en el servicio de gas para ciudades
seleccionadas de Amrica Latina 173
Grfico 6.4 Desigualdad en acceso, calidad y gasto en el servicio de telefona
fija para ciudades seleccionadas de Amrica Latina 174
11

Grfico 6.5 Desigualdad en acceso y gasto en el servicio de transporte pblico


para ciudades seleccionadas de Amrica Latina 174
Grfico 6.6 Desigualdad en la calidad en el servicio de transporte pblico para ciudades
seleccionadas de Amrica Latina 175

Grfico 8.1 Media del gasto corriente en aos electorales y en aos no electorales
para Colombia 213
Grfico 8.2 Media del gasto en inversin en aos electorales y en aos
no electorales para Colombia 213

ndice de cuadros
Cuadro 1.1 Porcentaje de hogares con acceso a servicios de infraestructura bsica
por quintiles de ingreso familiar per cpita en Amrica Latina (2001-2005) 24
Cuadro 1.2 Porcentaje de la poblacin con sistema inadecuado de eliminacin de excretas
para pases de Amrica Latina (2002) 25

Cuadro 2.1 Indicadores de acceso para ciudades seleccionadas de Amrica


Latina (% de hogares) 63
Cuadro 2.2 Indicadores de calidad para ciudades seleccionadas de Amrica
Latina (% de hogares) 64
Cuadro 2.3 Rangos del nivel de gasto por servicio como fraccin del ingreso
para ciudades seleccionadas de Amrica Latina (%) 65
Cuadro 2.4 Indicadores de satisfaccin absoluta para ciudades seleccionadas
de Amrica Latina 66
Cuadro 2.5 Disposicin a pagar por servicios en ciudades seleccionadas
de Amrica Latina (% de hogares) 69
Cuadro 2.6 Utilizacin de medios de transporte (% de la poblacin) y tiempo
de traslado (minutos) en ciudades seleccionadas Amrica Latina 70
Cuadro 2.7 Utilizacin del tiempo ahorrado ante una reduccin en el tiempo de traslado
en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (% de la poblacin) 75
Cuadro 2.8 Apoyo por parte de la ciudadana a dos opciones de restriccin del trnsito
en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (% de la poblacin) 77
Cuadro 2.9 Indicadores de la calidad del hbitat urbano en ciudades seleccionadas
de Amrica Latina (% de hogares) 79

Cuadro 3.1 Costos totales del comercio en pases industrializados (%) 101

Cuadro 5.1 Participacin del sector privado en el sector elctrico para pases seleccionados
de Amrica Latina (2001) 154
Cuadro 5.2 Caractersticas de la regulacin en electricidad para pases seleccionados
de Amrica Latina 158
Cuadro 5.3 Caractersticas de la regulacin en los sectores de gas natural
para pases seleccionados de Amrica Latina 160
Cuadro 5.4 Caractersticas de la regulacin en el sector de agua potable y desages cloacales
para ciudades representativas de pases seleccionados de Amrica Latina 161
Cuadro 5.5 Porcentaje de individuos que creen que la privatizacin de empresas pblicas
no ha beneficiado a su pas 163
12

Cuadro 5.6 Caractersticas contractuales y frecuencia en la renegociacin de contratos


en Amrica Latina y el Caribe desde mediados de la dcada de los ochenta
hasta el ao 2000 164
Cuadro 5.7 Resultados frecuentes de los procesos de renegociacin en Amrica Latina
y el Caribe desde mediados de la dcada de los ochenta hasta el ao 2000 164

Cuadro 6.1 Costo de conexin a servicios de agua y alcantarillado por regiones (USD) 178
Cuadro 6.2 Tipologas de subsidios al consumo de servicios de infraestructura 180
Cuadro 6.3 Desempeo del esquema de focalizacin geogrfica en Colombia 182
Cuadro 6.4 Tipologa de la tarifa social para el servicio elctrico en provincias argentinas 183

Cuadro 7.1 Tipologa de las Asociaciones Pblico Privadas 190

Cuadro 8.1 Efectos de las elecciones en la composicin de gastos para Colombia 214
Cuadro 8.2 Caracterstica del SNIP en Chile 222
Cuadro 8.3 Institucionalidad regulatoria en los sectores de electricidad y gas natural
para pases seleccionados de Amrica Latina 232
Cuadro 8.4 Institucionalidad regulatoria en el sector de transporte para pases
seleccionados de Amrica Latina 233
Cuadro 8.5 Institucionalidad regulatoria en el sector de agua potable y desages
cloacales para pases seleccionados de Amrica Latina 234

ndice de figuras

Figura 2.1 Ubicacin de plantas hidroelctricas en Brasil predicha por el modelo geolgico
y ubicacin real en 1967 54
Figura 2.2 Mapa de la localidad de Cuartel V y barrios que conforman el grupo
de tratamiento y el grupo de control 60
Figura 2.3 Tiempo de traslado e intensidad de uso de las vas 73

Figura 5.1 Tipos de participacin del sector privado en los servicios de infraestructura 152

ndice de recuadros
Recuadro 2.1 TransMilenio y crimen 57
Recuadro 2.2 Pico y Placa en el municipio Chacao, Repblica Bolivariana de Venezuela 74

Recuadro 3.1 Efectos no lineales de la infraestructura en la productividad agregada:


dnde se encuentra Amrica Latina? 86
Recuadro 3.2 Breve resea de los trabajos a nivel macro sobre el papel
de la infraestructura en la productividad 88
Recuadro 3.3 El papel de la infraestructura vial en el sector manufacturero colombiano 94
Recuadro 3.4 Impacto de la inversin pblica financiada con el FIDES sobre
la productividad de la industria manufacturera venezolana 96
Recuadro 3.5 Evolucin de los costos de transporte hacia EEUU 102
Recuadro 3.6 Modos de transporte del comercio de los pases andinos 104
13

Recuadro 3.7 Calidad de los puertos en Amrica Latina 106


Recuadro 3.8 MERLIN, un modelo de logstica para el fortalecimiento
de la competitividad colombiana 108
Recuadro 3.9 El caso de la industria textil. Qu es lo que explica que Amrica Latina
an pueda competir con China? 111

Recuadro 4.1 Algunas metodologas de cuantificacin de los impactos ambientales 120


Recuadro 4.2 Impactos de la infraestructura en las reas rurales: irrigacin 125
Recuadro 4.3 El TransMilenio: un sistema de transporte masivo ambientalmente sustentable 128
Recuadro 4.4 La adecuada planificacin de estrategias de provisin de infraestructura:
el caso de Nueva Inglaterra 132
Recuadro 4.5 Los sistemas de informacin geogrfica y la CAF 135
Recuadro 4.6 La mitigacin del cambio climtico, los mercados de carbono y el rol de la CAF 138

Recuadro 5.1 El sector elctrico en Mxico 154


Recuadro 5.2 La exitosa experiencia espaola en el desarrollo de infraestructura
vial bajo esquemas de cooperacin pblico-privada 156

Recuadro 6.1 Efectos distorsionantes de las polticas de subsidio al consumo 176

Recuadro 7.1 El Corredor Vial Interocenico Sur y su novedosa estructura financiera 199
Recuadro 7.2 El Fondo de Promocin de Proyectos de Infraestructura Sostenible 200

Recuadro 8.1 La institucionalidad de la planificacin estratgica en Brasil 219


Recuadro 8.2 Vinculacin de la planificacin estratgica con el presupuesto en Per 219
Recuadro 8.3 El planeamiento participativo (de abajo hacia arriba) en Colombia 221
Recuadro 8.4 Institucionalidad y planificacin pblica para la promocin
de inversiones privadas en infraestructura en Per 225
Recuadro 8.5 La Ley de Participacin Pblico Privada (PPP) en la Provisin
de Servicios Pblicos de Guatemala 226
Recuadro 8.6 Colombia: reforma institucional y creacin de redes de expertos
para la infraestructura 227
Recuadro 8.7 El diseo de los entes reguladores en Colombia 230
Recuadro 8.8 El diseo institucional de los organismos reguladores en Per 231
Recuadro 8.9 Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) 236
Recuadro 8.10 Integracin elctrica en la Comunidad Andina 237
1
Infraestructura como motor del desarrollo:
hacia una gestin de impacto
17

Infraestructura como motor del desarrollo:


hacia una gestin de impacto
Introduccin

El bienestar material de la sociedad descansa sobre bienestar, sino tambin un reto significativo de pol-
sus posibilidades de generar riqueza y sobre las tica pblica, que debe encontrar la respuesta apro-
oportunidades que ofrece a sus ciudadanos de bene- piada en cada caso a las diferentes expresiones de
ficiarse de ella. Tanto las condiciones bajo las que estas caractersticas, que se pueden manifestar en
se desarrolla la actividad productiva, como aquellas grados variados en contextos diferentes. Este reto ha
que determinan la calidad de la vida cotidiana de la encontrado espacios en los debates histricos sobre
poblacin se encuentran afectadas de una manera el desarrollo y, hoy en da, sigue teniendo plena
fundamental por el estado de los servicios bsicos vigencia.
de vialidad, agua potable, servicio elctrico, teleco-
municaciones, puertos y aeropuertos para la entrada Mejorar el estado actual de la infraestructura es un
y salida de bienes y personas, medios de transporte objetivo prioritario en Amrica Latina. Luego de un
masivo, espacios pblicos integrados a la funciona- prolongado perodo de expansin econmica origi-
lidad urbana, y edificaciones adecuadas para la nalmente impulsado por los sectores exportadores y
provisin de servicios educativos y de salud. Sin atribuible, posteriormente, al dinamismo de la
pretender ofrecer una lista exhaustiva de los servi- demanda interna, la regin muestra seales de
cios del sector, es claro que el estado de la infraes- agotamiento de algunas de sus infraestructuras, que
tructura de una sociedad es crucial para su desarro- comienzan a generar cuellos de botella en los
llo. Ms all de esto, hay caractersticas particulares procesos de crecimiento de las economas y del
de estos servicios que los hacen, en alguna medida, intercambio comercial entre ellas as como con el
especiales y, por lo tanto, susceptibles de afectacin resto del mundo. Por ejemplo, en Per se ha visto
directa por parte del Estado. un aumento acelerado de la demanda de energa por
encima de la capacidad de generacin y la conse-
Habitualmente se llama infraestructura a una varie- cuente congestin de las lneas de transmisin elc-
dad de bienes durables que comparten algunas parti- trica y de las redes de transporte de gas natural.
cularidades, como por ejemplo que su consumo por Otros pases de la regin enfrentan cuellos de bote-
parte de un individuo no excluye la posibilidad de lla similares que limitan la sostenibilidad de su
que otro tambin lo haga, que requiera una inversin crecimiento econmico.
inicial significativa de recursos para lograr su opera-
tividad (costos fijos) o cuyo consumo por parte de En este mismo sentido, pero vinculado al comercio
un nmero mayor de individuos abarate los costos internacional, se encuentra el ejemplo del puerto de
para los dems (redes). Estas caractersticas hacen Buenaventura en Colombia; en este puerto, la carga
que los mecanismos de mercado tengan dificultades internacional se ha multiplicado por cuatro en la
para lograr una provisin eficiente de estos servi- ltima dcada, lo cual ha ocasionado numerosas
cios, bien sea porque al no tener en cuenta la posibi- dificultades, entre las que se encuentran obstculos
lidad de que varios individuos se beneficien al de movilizacin de mercancas por el colapso de las
mismo tiempo de los servicios, se ofrezca una canti- carreteras, problemas para atender el mayor nmero
dad menor a la que sera adecuada, o porque una vez de barcos que llegan al puerto, adems de la imposi-
hecha la inversin inicial para ofrecer el servicio, no bilidad de recibir barcos de ltima generacin
haya incentivos para que otro proveedor la haga, debido a la poca profundidad del canal de acceso.
quedando entonces la provisin concentrada en un As, la congestin y la falta de adecuacin de la
monopolio que encuentra en su mejor beneficio infraestructura constituyen una amenaza para la
restringir la cantidad o calidad del servicio que se competitividad internacional de las economas y han
ofrece. El mejoramiento de la calidad y de la canti- contribuido a la prdida de participacin de Amrica
dad de la infraestructura de una sociedad es, por Latina en el comercio global. Asimismo, hay seales
tanto, no solo fundamental para la prosperidad y el de que el bienestar de los hogares tambin puede
18 Caminos para el futuro

aumentar directamente por mejoras en la infraes- cin del impacto de cada poltica en la conforma-
tructura que sirve sus necesidades bsicas. cin del portafolio de intervenciones, debe tenerse
en cuenta el costo de cada una y, en este sentido,
Adems del reconocimiento de que deficiencias en cabe destacar que en la regin, con frecuencia, los
la cantidad y calidad de la infraestructura represen- esfuerzos de mantenimiento o de administracin
tan un problema econmico y social de primer creativa del uso de la infraestructura son opciones
orden, el diagnstico para la regin requiere una con baja prioridad, a pesar de ser claramente las de
mirada a los mecanismos e instituciones instalados menor costo relativo y de tener complementarieda-
para su provisin, y que muestran en conjunto, de des importantes con la instalacin de nueva infraes-
una u otra manera, un desempeo que dista de ser el tructura. Es necesario reconocer tambin que,
mejor. Estos mecanismos incluyen desde la forma aunque lo ideal es contar con un portafolio de inter-
como se determinan las prioridades para nuevas venciones que tenga un balance adecuado de costos
infraestructuras en el territorio, hasta los detalles y beneficios de cada uno de estos tipos de interven-
del marco legal que regula las Asociaciones Pblico cin, la realidad de la toma de decisiones sobre los
Privadas (APP) para llevar adelante los proyectos, portafolios de polticas es compleja y se ve afectada
pasando por los sistemas de evaluacin de impacto por un conjunto de presiones de diversos grupos de
de las intervenciones y por la regulacin de la inters, por lo que la definicin de un portafolio
operacin de proveedores tanto pblicos como adecuado de polticas en infraestructura debe tener
privados. en cuenta esta realidad particular, con el fin de
alinear los incentivos de los participantes en la
La presente publicacin ofrece dos mensajes funda- direccin que se busca alcanzar.
mentales. En primer lugar, es de vital importancia
que los impactos de las diversas intervenciones Varios pases de la regin consideran la infraestruc-
sobre la infraestructura de la regin sean medidos tura como una prioridad en la agenda de poltica
de manera sistemtica y de acuerdo con elevados pblica, como por ejemplo el Plan de Aceleracin
estndares tcnicos. Esta es la mejor manera de del Crecimiento columna vertebral de las polticas
informar, de manera precisa, la toma de decisiones de desarrollo productivo de Brasil, que contempla
sobre prioridades de asignacin de recursos pbli- la realizacin de proyectos de infraestructura en los
cos a distintas actividades y proyectos. En segundo sectores de energa, transporte y saneamiento, as
lugar, el reto del mejoramiento tanto de la calidad como el desarrollo aeroportuario y ferroviario, que
como de la cantidad de infraestructura en la regin implican erogaciones por aproximadamente 20% del
requiere una combinacin adecuada de incentivos a PIB entre 2007 y 2010. Por otra parte, pases ms
la participacin privada, marcos regulatorios, e pequeos tambin demuestran este nfasis, como por
instancias de planificacin y coordinacin territo- ejemplo Bolivia, donde la inversin en infraestruc-
rial y sectorial. Este tipo de esquema de gestin tura representa el 50% de la inversin pblica total, y
permite que, en cada proyecto de infraestructura, se donde el Plan Nacional de Desarrollo incluye como
opte por el sistema de provisin y mantenimiento elementos crticos la inversin en proyectos de agua
ms ajustado a las necesidades puntuales y con y saneamiento bsico, as como en infraestructura de
mejores perspectivas de ofrecer servicios de calidad transporte y telecomunicaciones. Sin embargo, estos
de manera sostenida en el tiempo. indicadores de prioridad presupuestaria se refieren a
la inversin en nueva infraestructura que, como se ha
La intervencin en infraestructura puede tomar mencionado, es solo una de las tres dimensiones del
esencialmente tres formas: en primer lugar, la portafolio de polticas de infraestructura. Deben
provisin de nueva infraestructura; en segundo hacerse esfuerzos, de igual modo, en planes de
lugar, el mantenimiento de la infraestructura exis- mantenimiento de la infraestructura existente y en
tente; y en tercer lugar, las polticas dirigidas a la programas de administracin de uso para reducir los
administracin de su uso. Es necesario pensar en la problemas de congestin.
poltica de infraestructura como un portafolio de
iniciativas en cada uno de estos mbitos y enfatizar La primera parte de esta publicacin trata en detalle
el hecho de que cada uno de ellos tiene efectos la temtica de los impactos de la infraestructura
potenciales significativos. Adems de la considera- sobre el bienestar de los hogares (ver captulo 2), la
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 19

productividad y el comercio internacional (ver cap- para la provisin de infraestructura (ver captulo 7);
tulo 3), y el medio ambiente (ver captulo 4). De y finalmente, se estudian los elementos institucio-
este anlisis se desprende la necesidad de avanzar nales que influyen en todos los mbitos de la provi-
en una mayor comprensin de los canales a travs sin de servicios de infraestructura y cuyo anlisis
de los cuales la infraestructura impacta en el bienes- constituye una parte central del diagnstico y las
tar de la ciudadana, vale decir, en qu medida estos recomendaciones para la accin (ver captulo 8).
impactos se materializan a travs de efectos direc-
tos sobre la calidad de vida de los hogares, la Como se ver ms adelante, en las ltimas dos dca-
productividad de las empresas e industrias, y la das se ha dado un importante aumento de la partici-
participacin en el comercio internacional. Los pacin privada en la financiacin y operacin de
efectos sobre el medio ambiente ejercen un rol proyectos de infraestructura en Amrica Latina. La
crtico en el anlisis de los impactos. Se abordan participacin privada en la gestin de los servicios
importantes interrogantes como: en qu medida se puede mejorar la eficiencia en la provisin (bien sea
puede hablar de un intercambio negativo entre el en la construccin, mantenimiento u operacin), no
desarrollo generado por la infraestructura y el solo porque las inversiones pueden financiarse a
medio ambiente? Qu tipo de polticas y regula- travs de cargos al usuario lo cual induce una
ciones sobre la infraestructura pueden mejorar este mayor racionalidad en el uso de las instalaciones,
intercambio, al comprometer menos la calidad del sino porque, bajo ciertos esquemas de participacin
medio ambiente? o, alternativamente, qu tipo de privada, se incorporan incentivos para su manteni-
inversiones en infraestructura inciden positivamente miento, elemento que presenta deficiencias bajo el
sobre el medio ambiente? tradicional esquema de contrato de obra pblica. Sin
embargo, estas y otras ganancias de eficiencia no
La comprensin de estos impactos es un elemento estn garantizadas: mucho depende del marco regu-
importante para mejorar las metodologas de latorio e institucional que se establezca.
evaluacin de las inversiones en infraestructura y,
de esta manera, fortalecer la eficiencia del gasto Las caractersticas tecnolgicas de los servicios de
pblico. Adicionalmente, este tipo de anlisis infraestructura (tamao y tiempo de maduracin de
permite refinar el debate acerca de estas polticas. las inversiones, economas de escala y alcance,
Los gobiernos necesitan argumentos y evidencia efectos de red de los servicios, entre otros) tambin
para priorizar el desarrollo de ciertas iniciativas de implican serios desafos para el diseo de estos
intervencin en infraestructura frente a usos alter- marcos normativos. Estos desafos incluyen deci-
nativos de los recursos, y as maximizar los benefi- siones que van desde la organizacin del mercado
cios de estas inversiones. A medida que se cuente en distintos segmentos con mayor o menor grado de
con ms informacin para tomar estas decisiones, competencia (separacin vertical y horizontal de las
menos probabilidad habr de que las polticas se operaciones) hasta reglamentaciones respecto a la
decidan en funcin de criterios menos atados a los fijacin de los precios y su ajuste (tanto para los
beneficios sociales. usuarios finales como para el uso de las redes por
parte de productores o generadores), as como la
La segunda parte del presente libro se concentra en fijacin de parmetros de calidad de los servicios.
la identificacin de prcticas de gestin que mejo-
ran la efectividad de la provisin de infraestructura. Una conclusin que surge del anlisis es que para
En primer lugar, se describen las razones que justi- aprovechar las bondades de la participacin privada
fican la tradicional presencia del Estado en la provi- que, naturalmente, abarca un espectro mucho ms
sin y regulacin de la infraestructura, as como la amplio que la simple venta de activos, se requiere
creciente participacin privada. Para ambos casos, un sector pblico no solo capaz de invertir y gestio-
se revisa la experiencia regional (ver captulo 5); nar la infraestructura que es menos susceptible de
luego se discute la problemtica de las polticas ser manejada por el sector privado (p.e., una red
redistributivas en servicios de infraestructura (ver vial de bajo trfico), sino tambin de planear,
captulo 6); seguidamente, se analizan en detalle los evaluar, regular y fiscalizar inversiones en infraes-
elementos clave para lograr asociaciones verdadera- tructura, aun cuando el sector privado sea el princi-
mente exitosas entre el sector pblico y el privado pal ejecutor y operador de los servicios.
20 Caminos para el futuro

Para lograr estas capacidades en el sector pblico, mejoras tecnolgicas) crece tambin la demanda
se requiere una institucionalidad que apoye el forta- por distintos tipos de servicios, incluidos aquellos
lecimiento de dicho sector en sus roles de coordina- referidos a la infraestructura. Por una razn u otra,
dor, proveedor y regulador al mismo tiempo. En es impensable un proceso de desarrollo estable y
particular, se debe decidir si es conveniente separar sostenido sin el acompaamiento de inversiones en
algunas de las funciones del Estado en distintos caminos y autopistas, telefona, aeropuertos y puer-
organismos; delegando, por ejemplo, las tareas tos, represas hidroelctricas, entre otros. Estas
regulatorias y de fiscalizacin en agencias ms o inversiones pueden brindar nuevas oportunidades
menos independientes, y manteniendo las de provi- para generar riqueza o, si no se realizan, pueden
sin directa. Si bien la prctica internacional y de disminuir considerablemente (debido a congestio-
los pases de la regin se ha encaminado en esta namiento y externalidades) la productividad de
direccin, existe una interesante variedad en los otros factores como la tierra, el capital fsico y el
esquemas propuestos, y cada uno de ellos ofrece capital humano.
ventajas y desventajas que deben ser comprendidas
y tomadas en cuenta a la hora de proponer determi- La importancia de la infraestructura es ampliamente
nados arreglos institucionales en cada pas. reconocida y radica, en parte, en las complementa-
riedades de sus servicios. Por ello, la calidad y
El resto de este captulo se dedica a motivar el cantidad de estos servicios influyen en el desarrollo
anlisis de la infraestructura como un aspecto productivo y el crecimiento econmico de los
crtico de las polticas de desarrollo (segunda pases. Para el caso latinoamericano, se ha encon-
seccin); tambin analiza brevemente el estado de trado que el nivel de infraestructura es un determi-
la infraestructura en Amrica Latina (tercera nante fundamental del crecimiento econmico de
seccin). Seguidamente, se identifican los retos de largo plazo y que, si los pases de Amrica Latina
la gestin de estos servicios en la regin (cuarta lograran elevar sus niveles de infraestructura, expe-
seccin) y, por ltimo, se describe la estructura del rimentaran significativos aumentos en su tasa de
libro y se resumen los principales mensajes de cada crecimiento (Caldern y Servn, 2004).
uno de sus captulos (quinta seccin).
Tanto los ciudadanos como los empresarios de la
Importancia de la infraestructura en la regin le asignan un papel central a los servicios de
agenda de polticas pblicas de la regin infraestructura y los consideran un factor decisivo
tanto de su bienestar como de su desempeo econ-
El papel de la infraestructura en el desarrollo mico. Aun cuando las encuestas de opinin no mues-
productivo de los pases ha recibido considerable tran que los problemas de acceso o calidad de los
atencin en el debate pblico y acadmico. Existe servicios de infraestructura se ubiquen entre los prin-
evidencia de que la infraestructura contribuye posi- cipales problemas que enfrentan los ciudadanos lati-
tivamente a estimular la productividad, la inversin noamericanos, es claro que el crecimiento de las
privada y el crecimiento econmico1. Sin embargo, ciudades y la utilizacin intensiva de la infraestruc-
dicho impacto en muchos casos es contingente a tura existente afectan el bienestar de las personas. En
una serie de factores, como por ejemplo, las caracte- este sentido, mejoras en la fluidez del trnsito
rsticas de los pases o los montos y el tipo de inver- urbano, por ejemplo, pueden tener un impacto
sin que se realice. Por su parte, la conexin entre importante en el bienestar de un segmento sustancial
infraestructura y desarrollo es claramente bidirec- de la poblacin. Otra dimensin de relevancia es el
cional. Por un lado, la infraestructura reduce los impacto que la congestin y el mal estado del
costos de transaccin y fomenta la produccin as sistema de transporte pblico pueden tener sobre las
como el comercio, y con ello el ingreso per cpita condiciones del medio ambiente en las ciudades y en
de los pases. Sin embargo, a medida que crece la la calidad de vida de las personas. Adicionalmente, la
produccin e ingreso (por otras razones, tales como precariedad urbana, determinada por los problemas

1 Se ha desarrollado un conjunto amplio de trabajos que respaldan empricamente la relacin entre la inversin en infraestructura
y la productividad (Aschauer, 1989; Easterly y Rebelo, 1993; Snchez-Robles, 1998; Roller y Waverman, 2001; y Ahmed y Miller,
2002, entre otros).
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 21

de acceso a servicios pblicos adecuados, es elevada porte afectan seriamente a casi una quinta parte de
en muchos pases latinoamericanos, y la brecha en el las empresas analizadas (Banco Mundial, 2006).
acceso y calidad de los servicios de infraestructura
entre las zonas urbanas y rurales es an elevada. Mejoras en la cantidad y calidad de la infraestruc-
tura cobran particular relevancia en un contexto en
Segn encuestas de percepcin empresarial, proble- el cual se profundizan ciertas tendencias estructura-
mas en la provisin y calidad de la infraestructura les que caracterizan a la regin, a saber, la creciente
son considerados un impedimento fundamental brecha de productividad que separa a Amrica
para su crecimiento y resultados. Tal como se apre- Latina de otras regiones del mundo, la cada en la
cia en el Grfico 1.1, alrededor del 50% de las participacin relativa de la regin en los mercados
empresas latinoamericanas considera a la infraes- internacionales de bienes y servicios, y la agudiza-
tructura como un serio obstculo para el desarrollo cin de las brechas sociales y territoriales que
de sus negocios. Un anlisis desagregado por tipo agobian a un gran nmero de pases latinoamerica-
de servicio y por pas (ver Grfico 1.2, p. 14) mues- nos. En estos tres mbitos, dichas mejoras ayuda-
tra que, en general, los problemas ms serios se ran a revertir estos patrones adversos.
perciben en los servicios de energa elctrica. Por
ejemplo, 60% de las empresas en Nicaragua, y alre- Transformacin productiva e infraestructura
dedor del 50% en Chile y Colombia indican que
este servicio representa un obstculo grave o muy En primer lugar, no obstante una recuperacin
grave para la operacin de su empresa. Los proble- reciente, la Productividad Total de los Factores (PTF)
mas parecen ser menores en telefona y transporte en Amrica Latina ha mostrado, histricamente, un
aunque en el caso de Colombia, por ejemplo, casi el patrn errtico y no ha crecido lo suficiente como
40% de las empresas encuestadas reconoce un para mejorar los niveles de ingreso de los pases. En
problema serio en el primer servicio mientras que efecto, la brecha de productividad de Amrica
en Bolivia, Guatemala y la Repblica Bolivariana Latina con respecto a otras regiones del mundo se ha
de Venezuela, problemas en los servicios de trans- hecho cada vez ms amplia. A partir de 1980, la

Grfico 1.1
Porcentaje de empresas
que consideran que
la infraestructura
deficiente es un
problema importante
para regiones
seleccionadas
22 Caminos para el futuro

Grfico 1.2
Obstculos para las
operaciones de las
empresas en pases
seleccionados de
Amrica Latina
(2006)

productividad de la regin ha experimentado una infraestructura sobre la productividad de la econo-


disminucin significativa respecto a la productivi- ma, debe tomarse en cuenta que esta, luego de ser
dad de EEUU, por ejemplo. La cada de la productivi- construida, debe operar con eficiencia para lograr
dad relativa de Amrica Latina ha significado, as, los objetivos para los que fue concebida. De hecho,
una ampliacin de la brecha con respecto a los existe una relacin positiva entre la eficiencia con la
pases asiticos y europeos (CAF, 2006). que se gestiona la infraestructura y su impacto en el
crecimiento. Por otro lado, mientras mayor sea el
Existe evidencia de que la creciente brecha en infra- nivel de congestin de la infraestructura existente,
estructura entre la regin y el Sudeste Asitico, por menor ser su capacidad de prestar el servicio
ejemplo, es responsable de una considerable frac- productivo para el cual ha sido creada, limitando su
cin del incremento en la brecha del producto impacto.
(Caldern y Servn, 2002). Por su parte, deficien-
cias en el uso de la infraestructura en pases de Una segunda dimensin est asociada al entorno de
ingresos medios y bajos redundan en un menor gran competencia que enfrentan los pases de la
crecimiento (Hulten, 1996). En general, la infraes- regin en el comercio internacional de bienes y
tructura incrementa la productividad del capital servicios que ha provocado que la regin pierda
privado, aumentando la tasa de retorno e indu- participacin en los mercados internacionales. Si
ciendo a una mayor inversin. Asimismo, tal como bien durante las ltimas tres dcadas el comercio
se dijo anteriormente, al pensar en el impacto de la internacional de Amrica Latina ha crecido de
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 23

manera significativa y acelerada, la participacin de infraestructura afecta la capacidad de las economas


la regin en el comercio mundial ha disminuido. En de conectarse con los flujos de comercio (e inver-
efecto, mientras la participacin relativa de China y sin) internacional, por lo cual una eficiente gestin
el Este Asitico ha venido en aumento, la de de estos servicios es un complemento necesario de
Amrica Latina ha descendido y, hoy en da, es las polticas de liberalizacin comercial.
menor a la de esos dos casos; del mismo modo,
representa menos de la mitad de la participacin A lo anterior se suma la dificultad de la regin para
que tena hace cuarenta aos (CAF, 2005). Ms participar con xito en los flujos ms dinmicos del
recientemente y como resultado del significativo comercio intra-firma que caracterizan a las econo-
incremento de los precios de las materias primas, la mas ms exitosas del Sudeste Asitico. Como esta
participacin de la regin en el comercio mundial experiencia lo confirma, la inclusin en las cadenas
se ha incrementado; sin embargo, otros pases, globales de produccin exige la existencia de condi-
como China, han aumentado su participacin de ciones domsticas que sean atractivas y propicias
manera ms acelerada en este mismo perodo2. para la localizacin de actividades de valor agregado
por parte de empresas multinacionales en los pases
La liberalizacin comercial hace ms evidente la receptores de estas inversiones. De hecho, las
existencia de otras barreras no arancelarias que empresas multinacionales que buscan eficiencia
limitan el acceso real a los mercados de exporta- establecen cadenas globales de produccin para
cin, como son el hecho de contar con elevados optimizar el proceso productivo, mediante la ubica-
costos de transporte, y otras barreras que obstaculi- cin de la produccin en otras localidades que ofre-
zan el flujo del comercio internacional. De hecho, cen ventajas en trminos de costos y acceso a
se ha encontrado que en el escenario econmico mercados de exportacin. Los factores determinan-
actual, la reduccin de los costos de transporte tiene tes para atraer este tipo de inversin extranjera
impactos ms significativos en el comercio que la directa estn relacionados, entre otros, con el acceso
reduccin de los aranceles (Blyde et al., 2008). Esto a los mercados de exportacin, la calidad y costo de
se debe, en parte, a la disminucin sostenida que la mano de obra, y la calidad de la infraestructura.
han experimentado los aranceles promedio gracias Un ejemplo es la experiencia de India con el desa-
a los procesos de liberalizacin comercial empren- rrollo del sector de servicios y tecnologa: una clave
didos. A manera de ejemplo, para el caso de las de su xito ha sido el desarrollo de una base
importaciones brasileas desde sus vecinos, los adecuada de infraestructura. En este caso, las expor-
costos de transporte superan ampliamente las barre- taciones de servicios se multiplicaron cuatro veces
ras arancelarias. A parte de condiciones geogrficas en los aos noventa, en gran parte como consecuen-
inmutables, accidentes del terreno o de la falta de cia del crecimiento de la provisin de una plata-
acceso al mar, la infraestructura es un determinante forma muy eficiente de servicios de telecomunica-
fundamental de los costos de transporte. ciones (Gordon y Gupta, 2003).

Adems, los costos de transporte estn directa- Otra forma de insertarse en la economa internacio-
mente relacionados con otros costos logsticos, nal es mediante la participacin en esquemas de
como los costos de inventario, y podran significar integracin regional. Experiencias exitosas de inte-
un importante freno al comercio internacional. gracin regional, como la europea, muestran que la
Segn Guasch y Kogan (2005), los costos logsticos construccin de un mercado comn ha tenido como
promedio de los pases latinoamericanos en 2004, base la integracin fsica y la conectividad entre los
representaron ms del doble de los observados en la distintos pases y regiones. La carencia de infraes-
OCDE. Un determinante crucial para estos mayores tructura adecuada en Amrica Latina es considerada
costos logsticos es la baja cantidad y calidad de la uno de los principales obstculos para lograr una
infraestructura en Amrica Latina. En resumen, la mayor integracin regional y la formacin de un

2 El creciente dinamismo del comercio de la regin de los ltimos aos ha estado relacionado con el auge en los precios de las
materias primas. El 60% del buen desempeo de las exportaciones latinoamericanas durante los ltimos cuatro aos ha estado
determinado por el comportamiento de los precios. Como consecuencia de ello, la participacin en las exportaciones mundiales
de bienes de Amrica Latina pas de 2,9% en 2003 a 3,5% en 2006; mientras la presencia de China se increment de 5,8%
en 2003 a 8% en 2006.
24 Caminos para el futuro

mercado regional ampliado capaz de competir efec- trica facilita la iluminacin del hogar, el acceso a la
tivamente con el resto del mundo. La infraestruc- informacin, la calefaccin del agua, entre otros. El
tura a travs de la provisin de una mayor conecti- acceso a agua potable facilita el mejoramiento de las
vidad fsica es, a la vez, un complemento y un condiciones de salud de la familia. La infraestruc-
prerrequisito para los procesos de integracin regio- tura de gas abarata la coccin de los alimentos y la
nal, articulando territorios cercanos y facilitando el calefaccin de las viviendas, entre otros.
libre movimiento de bienes, servicios y personas.
En cuanto a la integracin comercial, la infraestruc- La mejora que se ha experimentado en la regin en
tura juega un rol clave, ya que afecta directamente el acceso a estos servicios no ha beneficiado a los
el acceso a los mercados de dos maneras: por un diferentes grupos de ingreso de la misma manera.
lado, haciendo llegar las materias primas a los Como se muestra en el Cuadro 1.1, las familias ms
centros de produccin; y por otro, conectando la pobres cuentan con un menor acceso a bienes y
produccin a los centros nacionales e internaciona- servicios bsicos, tales como agua en la propiedad
les de consumo. (75% entre las ms pobres vs. 92% entre las fami-
lias de mayor ingreso), alcantarillado pblico (35%
Inclusin social, gobernabilidad para el quintil ms pobre, 77% para el ms rico),
e infraestructura entre otros. As, un aspecto clave en las polticas de
servicios de infraestructura es asegurar su acceso a
Una tercera dimensin que destaca la importancia los segmentos de menores recursos.
de la infraestructura para el desarrollo est vinculada
con las brechas sociales que caracterizan a los pases Existen otras dimensiones de la problemtica social
de Amrica Latina. De hecho, las oportunidades de en las que la infraestructura juega un papel decisivo.
progreso econmico y social que tienen los habitan- Varios pases de la regin cuentan con niveles crti-
tes de la regin son an limitadas. Ello ayuda a cos de precariedad urbana, definida como las carac-
explicar tanto la persistencia de elevados niveles de tersticas deficitarias del hbitat de las familias,
pobreza en algunos pases como el hecho de que la especialmente, respecto a la tenencia de vivienda y
distribucin del ingreso de la regin sigue siendo la sus caractersticas como acceso adecuado a servi-
ms desigual del mundo. Entre las polticas pblicas cios bsicos de agua potable y saneamiento, y elec-
que tienen como objetivo una mayor movilidad tricidad. Segn cifras de la CEPAL, por ejemplo, el
social, especialmente de los segmentos menos favo- 45% de la poblacin urbana en Nicaragua habita en
recidos de la poblacin, se encuentra la dotacin de tugurios (aproximadamente 2,5 millones de perso-
un mayor acceso de los servicios bsicos de infraes- nas). Por su parte, si bien un 27% de la poblacin
tructura, tales como agua, saneamiento, energa y urbana de Brasil vive en condiciones de habitabili-
vialidad (CAF, 2007). En efecto, la infraestructura dad precaria, esta situacin afecta a cerca de 52
vial reduce el tiempo de traslado a los centros educa- millones de personas.
tivos, al trabajo, a los centros de salud, a los lugares
de recreacin, entre otros y ello aumenta el tiempo Las ciudades latinoamericanas han mejorado los
dedicado a la familia, al ocio, al deporte y a otras niveles de acceso al agua, observndose coberturas
actividades de importancia. La infraestructura elc- que oscilan entre 80% y 96%; sin embargo, los

Cuadro 1.1 Porcentaje de hogares con acceso a servicios de infraestructura bsica


por quintiles de ingreso familiar per cpita en Amrica Latina (2001-2005)
Quintil de ingreso familiar per cpita
Servicio Promedio
1 (menor) 2 3 4 5 (mayor)
Acceso a agua en la propiedad 77 83 87 90 94 87
Acceso a alcantarillado pblico 36 45 55 65 78 58
Inodoro conectado a alcantarillado o fosa sptica 45 54 64 74 84 66
Acceso a energa elctrica 86 90 93 95 98 93
Lnea telefnica fija 25 34 44 58 75 49
Fuente: elaboracin propia con base en datos de CEDLAS (2007).
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 25

niveles de acceso de la poblacin urbana en otras Por otro lado, existen asimetras crecientes entre las
dimensiones de la calidad de vida urbana muestran distintas regiones al interior de los pases. La falta de
una realidad muy distinta. Por ejemplo, en materia conectividad y deficiencias en la provisin de servi-
de acceso a saneamiento, la cobertura se sita entre cios pblicos puede exacerbar estos procesos de
50% y 60% en Brasil y Bolivia. Sin embargo, las aislamiento de ciertas zonas geogrficas y, a su vez,
cifras nacionales esconden asimetras regionales conducir a una mayor conflictividad social y proble-
significativas. Por ejemplo, para el ao 2000, en la mas de gobernabilidad. Las crecientes brechas terri-
ciudad brasilea de Rondonpolis, la poblacin toriales se ven reflejadas en los diversos indicadores
urbana total con acceso a saneamiento fue del orden sociales, incluido el acceso a servicios bsicos, espe-
de tan solo el 28% (CEPAL, 2008). Los clculos de cialmente en la divisin urbano-rural. Por ejemplo,
las necesidades bsicas insatisfechas muestran el acceso a servicios bsicos como tener agua en la
tambin grandes deficiencias en cuanto a los siste- propiedad apenas alcanza al 70% de la poblacin
mas de eliminacin de excretas. Como se aprecia en rural (promedio ponderado por la poblacin para el
el Cuadro 1.2, en 13 de los 17 pases de Amrica total de la regin), en comparacin con la cobertura
Latina, ms de un 30% de la poblacin no tiene de ms del 90% en las ciudades.
conexin con el sistema de alcantarillado pblico.
Las desigualdades territoriales atentan contra la
Esta situacin justifica claramente la inclusin de la cohesin social y la gobernabilidad, puesto que
superacin de la precariedad urbana en los Objeti- generan tensiones sociales y mayores demandas de
vos de Desarrollo del Milenio (ODM), incorporando atencin, muchas de las cuales quedan fuera del
objetivos puntuales con respecto a las condiciones alcance de los gobiernos locales con escasos recur-
mnimas de habitabilidad: acceso al agua potable, sos o limitaciones de gestin para atenderlas. Las
saneamiento y electricidad, materialidad de las desigualdades regionales tambin pueden estimular
viviendas y tenencia segura3. De acuerdo a la flujos migratorios hacia reas de mayor grado rela-
agenda urbana regional desarrollada por CEPAL tivo de desarrollo (p.e., migracin rural-urbana),
(2008), uno de los ejes de intervencin para la pol- con los consecuentes problemas de falta de infraes-
tica pblica es la provisin y acceso a servicios tructura adecuada as como de falta de servicios o
bsicos de infraestructura. Esto se refiere a la nece- empleos en reas no preparadas para absorber
sidad de proporcionar servicios, en especial aque- incrementos masivos de poblacin.
llos de agua potable y saneamiento, a los barrios
donde se ubican los hogares ms vulnerables.

Cuadro 1.2 Porcentaje de la poblacin con sistema inadecuado de eliminacin


de excretas para pases de Amrica Latina (2002)
0%-4,9% 5%-9,9% 10%-19,9% 20%-29,9% 30%-39,9% 40%-100%
Argentina Chile Mxico Costa Rica Bolivia
Colombia Ecuador Brasil
Uruguay El Salvador
Venezuela, RB Guatemala
Honduras
Nicaragua
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Fuente: elaboracin propia con base en datos de CEPAL (2007).

3 En los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) se aborda el tema de la precariedad urbana y especficamente, el de los tugurios.
En efecto, la Meta 10 indica Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible
a agua potable; por su lado, la Meta 11 indica Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos
100 millones de habitantes de tugurios.
26 Caminos para el futuro

El acceso y la calidad de los servicios de infraestruc- saneamiento bsico. Asimismo, vale destacar el
tura son, tal como se ha podido apreciar, factores caso del acceso a Internet, donde el nmero de
fundamentales para ayudar a revertir un conjunto de usuarios en la regin se ha incrementado en ms de
tendencias adversas que afectan a la regin, a saber, 150% durante la ltima dcada. Sin embargo, la
la creciente brecha de productividad que separa a cobertura en servicios viales no ha mostrado avan-
Amrica Latina de las regiones ms exitosas, la ces significativos.
prdida de relevancia de la regin en los mercados
comerciales internacionales y las brechas sociales al No obstante lo anterior, todava persisten deficiencias
interior de los pases latinoamericanos en trminos considerables y los avances han sido ms lentos que
de equidad de acceso a servicios de infraestructura en otras regiones en desarrollo. Tal como se observa
de calidad. A continuacin se resea con ms detalle en el Grfico 1.3, la capacidad de generacin elc-
la situacin de la infraestructura en la regin. trica de Amrica Latina con respecto a los pases de
la OCDE se ha mantenido prcticamente constante
Situacin de la infraestructura desde 1980, mientras que en otras regiones del
en Amrica Latina mundo en desarrollo, como las asiticas, la brecha
con los pases desarrollados se ha reducido significa-
En funcin de los argumentos esbozados anterior- tivamente en la ltima dcada. En efecto, para el ao
mente sobre la importancia de la infraestructura 2004, la brecha en capacidad de generacin elctrica
como instrumento para fortalecer la productividad de la regin con respecto a la OCDE era mucho mayor
de las empresas e industrias as como para mejorar que para la mayora de otras regiones, a excepcin de
la competitividad internacional de las economas y frica Subsahariana y los pases de ingreso medio.
el bienestar de las familias, resulta conveniente repa- Este panorama es similar para otros indicadores,
sar los esfuerzos que ha hecho la regin en trminos como por ejemplo, el nivel de penetracin de la tele-
de aumentar el stock de infraestructura, su calidad y fona fija y mvil. En este caso, la regin ha logrado
el esfuerzo de inversin, tanto pblico como ciertos avances para cerrar la brecha con el mundo
privado. desarrollado, especialmente a finales de los aos
noventa. Sin embargo, se ha rezagado con relacin a
En las ltimas dos dcadas, la regin ha logrado los pases en vas de desarrollo que han logrado redu-
mejorar la cobertura de los servicios de infraestruc- cir la brecha en penetracin telefnica con la OCDE a
tura, aumentando el acceso a lneas telefnicas fijas tasas mucho ms elevadas que los de Amrica Latina
y mviles, electricidad, agua potable y servicios de (ver Grfico 1.4).

Grfico 1.3
Capacidad de
generacin de
electricidad per cpita
con respecto a la
OCDE para regiones
seleccionadas
(1980-2004)
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 27

Por otro lado, vale destacar que no solo persisten 82% en 1990 a un 90% en 2004 (ver Grfico 1.5),
importantes brechas en materia de infraestructura como se observa en el Grfico 1.6 (ver p. 20), el
con respecto a otras regiones del mundo, sino 96% de la poblacin urbana tiene acceso a fuentes
tambin al interior de la regin, la cual mantiene de agua, en contraste con solo el 73% de la pobla-
diferencias considerables en cobertura entre la cin rural. Lo mismo ocurre para otros servicios de
poblacin rural y la urbana. Por ejemplo, a pesar de infraestructura en Amrica Latina, como por ejem-
que el porcentaje de la poblacin con acceso a fuen- plo, el acceso a fuentes mejoradas de saneamiento
tes mejoradas de agua se ha incrementado de un bsico.

Grfico 1.4
Lneas telefnicas
fijas y celulares por
cada 1.000 habitantes
con respecto a la
OCDE para regiones
seleccionadas
(1990-2004)

Grfico 1.5
Proporcin de
la poblacin con
acceso sostenible
a fuentes mejoradas
de abastecimiento
de agua para regiones
seleccionadas
(1990 y 2004)
28 Caminos para el futuro

Grfico 1.6
Proporcin de la
poblacin con acceso
sostenible a fuentes
mejoradas de
abastecimiento de
agua para Amrica
Latina segn poblacin
rural y urbana
(1990 y 2004)

Por consiguiente, se puede decir que, a pesar de que tas regiones del mundo. El promedio para la regin
Amrica Latina ha logrado mejoras en el acceso a la es de aproximadamente 20 das al ao, un poco
mayora de los servicios de infraestructura, el mayor que los valores de Europa del Este y Asia del
proceso ha sido ms lento y la regin se ha reza- Este, y 10 veces ms que para los pases de la OCDE.
gado frente al mundo en desarrollo, adems de que El Grfico 1.9 (ver p. 22) presenta informacin simi-
ha mantenido importantes brechas entre la pobla- lar pero desagregada para una muestra de pases de
cin rural y la urbana. Amrica Latina. Se observa que en El Salvador,
Nicaragua, Panam o Paraguay ms del 70% de las
Ciertamente, la calidad de la infraestructura en empresas denuncian cortes en el suministro durante
Amrica Latina ha mejorado, pero an no ha alcan- un ao (Banco Mundial, 2006). En la Repblica
zado el nivel de otras regiones, por lo que no mues- Bolivariana de Venezuela, en el otro extremo, solo
tra una tendencia muy diferente a la de los indica- un poco ms de 20% de las empresas reportaron
dores de acceso presentados anteriormente. Si bien tener este inconveniente durante ese ao.
es cierto que los indicadores de calidad de la infra-
estructura son escasos, existen algunos indicios de Estos cortes inciden claramente en la productividad
que la percepcin de la poblacin latinoamericana de las empresas. Las prdidas promedio para
no es del todo satisfactoria. El ndice de calidad de Amrica Latina en el ao 2006 eran de aproximada-
la infraestructura4, desarrollado por el Foro Econ- mente 3,5% de las ventas (ver Grfico 1.10, p. 22),
mico Mundial, revela que Amrica Latina ocupa en monto superior a los valores de Europa Central
promedio la posicin 80 de un total de 134 pases, (3%), Asia del Este (2,5%) y OCDE (2,3%). De todas
solo por encima de frica Subsahariana (ver formas, en pases como Nicaragua, las prdidas
Grfico 1.7). pueden ser considerablemente mayores, llegando al
16% de la facturacin.
Estas deficiencias se hacen evidentes en el caso de la
generacin y transmisin de electricidad. El Grfico La calidad del transporte vial en Amrica Latina
1.8 muestra un indicador de fallas en el servicio tambin se encuentra muy por debajo de otras regio-
elctrico a empresas (cantidad de das en el ao en nes, tanto desarrolladas como en desarrollo. Tal
que se registraron cortes del suministro) para distin- como se observa en el Grfico 1.11 (ver p. 23), la

4 Este ndice mide la calidad de la infraestructura portuaria, vial, ferroviaria y area, as como la calidad de la oferta elctrica.
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 29

Grfico 1.7
ndice de calidad de
la infraestructura
para regiones
seleccionadas

Grfico 1.8
Nmero de fallas
en el servicio
elctrico a empresas
para regiones
seleccionadas (2006)

regin se encuentra en el puesto 76 sobre 134 pases En sntesis, Amrica Latina ha logrado algunos
del ndice de calidad de las carreteras. Este desem- avances tanto en la cantidad como en la calidad de
peo se repite en cuanto a la calidad de los puertos y la infraestructura. No obstante, la regin ha
aeropuertos. En el caso del ndice de calidad de la quedado rezagada con respecto a las regiones en
infraestructura ferroviaria, la regin ocupa el lugar desarrollo y la brecha con los pases industrializa-
ms bajo en el ranking por regiones del mundo. dos no se ha reducido. Por otra parte, al interior de
30 Caminos para el futuro

Grfico 1.9
Porcentaje de
empresas que han
sufrido cortes
de energa en el ltimo
ao para pases
seleccionados de
Amrica Latina (2006)

Grfico 1.10
Prdidas de la
empresa como
porcentaje de las
ventas totales anuales
causadas por
interrupciones del
servicio elctrico
por regiones (2006)

la regin existe una gran heterogeneidad en el leccin de desechos y telefona fija; tambin, en la
acceso y calidad de los servicios de infraestructura. confiabilidad de varios de estos servicios. Esta
Los datos de una encuesta, elaborada especialmente variabilidad se evidencia en que en La Paz, por
para este libro por CAF en 2008, revela una variabi- ejemplo, apenas el 4,5% de los hogares tiene acceso
lidad elevada en el acceso a servicios de gas, reco- a gas natural de red, mientras que en Maracaibo
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 31

Grfico 1.11
ndice de calidad
de las carreteras
para regiones
seleccionadas

esta cifra alcanza el 88,5%; por otro lado, en esa inversin privada de 0,6% del PIB en los aos
misma ciudad apenas el 44,2% de los hogares ochenta a 1,2% del PIB durante la dcada de los
recibe el servicio de agua potable sin interrupciones noventa, mientras que la inversin pblica descen-
diarias, mientras que en ciudades como Medelln, di de 3% del PIB a 0,8% del PIB en igual perodo.
Santa Cruz, Guayaquil y Montevideo, el 100% Tal como se aprecia en el Grfico 1.12, en algunos
reportaron disfrutar de este servicio regularmente de los pases de la regin, la cada en la inversin
de manera confiable. pblica no fue compensada por el aumento de la
inversin privada. Esto sugiere que la participacin
El diagnstico anterior sobre la situacin de la privada en los servicios de infraestructura tiene
infraestructura en Amrica Latina, lleva a pregun- lmites que justifican necesariamente la interven-
tarse cules han sido los patrones de financiamiento cin del sector pblico o, alternativamente, que
en la regin. En la ltima dcada, la inversin en quizs se debe pensar en nuevos esquemas de
infraestructura ha cado considerablemente en la cooperacin pblico-privada a fin de que el sector
mayora de los pases de Amrica Latina (ver privado invierta en algunos sectores que tradicional-
Grfico 1.12, ver p. 2425); en efecto, la inversin mente eran rea exclusiva del Estado.
total en la regin ha descendido de una media
ponderada5 de 3,6% del PIB en el perodo 1980- Al observar nuevamente la evidente diferencia en
1984 a 1,9% del PIB en el quinquenio 2000-2004. los stocks de infraestructura para Amrica Latina
comparada con otras regiones, cabe preguntarse si
A lo largo de la evolucin de la inversin en infraes- los presupuestos pblicos le han dado el peso
tructura de Amrica Latina, se distingue claramente adecuado a la provisin de infraestructura. En este
una recomposicin de la participacin del sector sentido, se ha argumentado que las estrecheces
privado en el financiamiento y operacin del sector. fiscales han conspirado contra las decisiones de
De esta manera, se observa un incremento de la inversin en esta materia (Servn, 2007).

5 Media ponderada por PIB para seis pases de Amrica Latina: Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico y Per.
32 Caminos para el futuro

Grfico 1.12
Inversin en
infraestructura por
parte del sector
pblico y privado
para pases
seleccionados de
Amrica Latina
(1980-2004)
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 33
34 Caminos para el futuro

Grfico 1.13
Inversin pblica en
infraestructura y
dficit fiscal para
pases seleccionados
de Amrica Latina
(1990-2004)

El Grafico 1.13 muestra la serie de gasto pblico en ticas pblicas de los pases en desarrollo y tambin
infraestructura y dficit fiscal para pases seleccio- de los pases desarrollados. La informacin referida
nados de Amrica Latina. All se observa que la al gasto de inversin, mostrada en la seccin ante-
situacin fiscal y el gasto en infraestructura parecen rior, sugiere que ha habido una mayor participacin
seguir tendencias similares. Sin embargo, la inver- del sector privado desde principios de los aos
sin pblica no es la nica forma de provisin de noventa. Aun as, esta mayor inversin privada no
infraestructura. As, parece confirmarse la hiptesis ha compensado la reduccin en la inversin
de Servn (2007), segn la cual los ajustes fiscales pblica, con lo que la inversin total se ha reducido
en los pases de la regin durante las ltimas dca- en un nmero importante de pases de la regin.
das han llevado a una contraccin de la inversin Esta baja en la inversin explica, en parte, la
pblica en infraestructura. En este contexto sera congestin y fallas observadas en varios servicios,
interesante indagar en qu medida las reglas fiscales incluso en aquellos operados por concesionarios
y otras instituciones relacionadas con la determina- privados as como los problemas en la calidad y
cin del presupuesto pblico implican, en la prc- acceso a los que han estado expuestos los hogares
tica, una suerte de discriminacin en contra de la de bajos niveles de ingreso. En este contexto, no
inversin en infraestructura y en tal caso, qu tipo de sorprenden los resultados hallados en encuestas de
mecanismos podran disearse para moderar este opinin que dan cuenta de una percepcin negativa
resultado. Esta temtica se analizar en detalle en sobre la participacin privada en infraestructura.
captulos posteriores. Esto sugiere que los gobiernos deben mejorar la
gestin de estos servicios, tanto cuando la provisin
Retos para una gestin eficiente es realizada por el sector pblico, en forma directa,
como cuando esta se realiza a travs de la participa-
Como se desprende del anlisis anterior, la infraes- cin del sector privado.
tructura ocupa un lugar central en la agenda de pol-
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 35

Ahora bien, para entender dichos retos se deben cin de vehculos particulares). Cabe recalcar que la
considerar varios factores que condicionan las pol- solucin a los problemas que enfrenta la provisin
ticas y la gestin en este sector. Por un lado, se de los servicios de infraestructura en la regin
requiere mejorar la informacin disponible y los puede implicar actuar sobre las tres dimensiones
mtodos de evaluacin de impactos para poder antes sealadas y que destinar recursos para nueva
medir mejor la contribucin al bienestar y el desa- inversin no es necesariamente la mejor opcin.
rrollo de estos proyectos con el fin de tomar decisio-
nes acertadas en la seleccin de estos. Por otro lado, En cualquier caso, con el fin de decidir qu tipo de
las caractersticas tecnolgicas de estos servicios poltica es la ms adecuada, tanto en trminos de la
tienen importantes implicaciones para la estructura seleccin del sector (electricidad, agua, transporte,
del mercado y para la regulacin por parte del entre otros) como del tipo de intervencin (nueva
Estado. Finalmente, por tratarse de inversiones inversin, mantenimiento o administracin del uso
significativas que maduran en perodos extensos de de las facilidades existentes), se deben evaluar los
tiempo, el gobierno (y el sector privado) enfrenta potenciales beneficios e impactos de dichas medi-
decisiones intertemporales sobre el financiamiento das. Este tipo de anlisis solamente se puede alcan-
y la asignacin de partidas presupuestarias, que zar a travs del estudio cuidadoso de las experien-
requieren instancias de planeamiento, priorizacin y cias. Dicho estudio consiste principalmente en la
consenso poltico, que tambin deben perdurar en el evaluacin de impacto de las intervenciones, utili-
tiempo. A continuacin, se desarrollarn estas zando metodologas cientficas de estndares eleva-
consideraciones en mayor detalle. dos, para guiar la toma de decisiones sobre la asig-
nacin de recursos pblicos. De esta manera,
Evaluacin de impacto y seleccin adems de servir de insumo para guiar los linea-
de proyectos mientos de poltica, dichos clculos pueden ayudar
a mejorar la informacin utilizada en la variedad de
La gestin de la infraestructura abarca tres dimen- evaluaciones ex ante que habitualmente se hacen de
siones de polticas que deben considerarse y que los proyectos de infraestructura.
son igualmente relevantes. La primera dimensin
consiste en la nueva inversin en facilidades y Lograr la identificacin precisa del impacto de una
obras; se trata de la dimensin que ms atencin ha intervencin pblica sobre algn resultado de inters
recibido, debido a la necesidad que existe ya sea de (ingresos de los hogares, salud, entre otros) requiere
expandir los servicios a nuevas reas antes no aten- que se adopten ciertas condiciones, a veces difciles
didas (p.e., servicios de gas natural en reas perif- de cumplir. Lo ms importante es que, adems del
ricas de las ciudades) o de incorporar nuevos servi- grupo de individuos sobre los que acta la interven-
cios al men de opciones existentes (p.e., conexin cin, se disponga de informacin sobre otro grupo
a Internet). Una segunda dimensin es el manteni- similar y comparable, que no sea afectado por la
miento de la infraestructura existente. Este tipo de intervencin y que, por lo tanto, sirva para formar el
inversin, aunque muy importante, en general ha escenario contrafactual de cmo hubiese sido el
sido menos enfatizada por los gobiernos ya que, en resultado en caso de no haberse realizado la interven-
principio, los rditos polticos son menos relevan- cin. Con frecuencia, la intervencin misma depende
tes, o porque ha resultado ms difcil asegurar su de las caractersticas del grupo o regin sobre la que
adecuado financiamiento, bajo los esquemas tradi- se aplica, por lo que no es fcil argumentar que otro
cionales de financiamiento de la obra pblica. Una grupo o regin (sobre el que no se aplica la poltica)
tercera dimensin que abarca la gestin de la infra- es realmente comparable al primero.
estructura se refiere a la administracin de uso de la
infraestructura existente. Esta incluye, por ejemplo, Existen muchas experiencias en el campo de la
en el caso de obras viales, esquemas de priorizacin poltica social (tales como programas de empleo,
de usuarios de la red (p.e., transporte pblico vs. subsidios alimentarios, entre otros) en las que tales
privado), racionamiento va precios (p.e., tarifas evaluaciones se han podido llevar adelante. Sin
ms altas en horas pico en autopistas) o cantidades embargo, en el caso de inversiones en infraestruc-
(p.e., esquemas de Pico y Placa para la circula- tura, la probabilidad de que la ubicacin, escala y
36 Caminos para el futuro

diseo del proyecto est muy vinculada a las carac- ser su capacidad de prestar el servicio productivo
tersticas de la localidad donde se aplique es muy para el cual ha sido creada, limitando su impacto
elevada, especialmente, dado que los proyectos de positivo. Las polticas de manejo de la congestin
infraestructura responden, por lo general, a las (regulacin del uso de la infraestructura) tienen
realidades especficas del lugar donde se llevan a potencialmente un efecto similar al de una expan-
cabo y, en muchos casos, involucran grandes canti- sin de la capacidad instalada y, en ocasiones, su
dades de recursos que no se pueden replicar en otra implantacin no requiere grandes cantidades de
parte. Esto dificulta las posibilidades de hacer recursos, sino del esfuerzo que implica una
evaluaciones rigurosas del impacto de las interven- adecuada planificacin y reglamentacin del uso de
ciones, lo cual explica la gran escasez de este tipo la infraestructura. Por lo tanto, estas dimensiones de
de anlisis para proyectos de infraestructura. Esta poltica (creacin de nueva infraestructura, mante-
situacin destaca la importancia de idear mecanis- nimiento y congestin) afectan el impacto de la
mos creativos que acompaen las polticas de infra- infraestructura en la productividad de la economa y
estructura para levantar informacin nueva, o requieren una especial atencin por parte de los
incluso para disear intervenciones que faciliten la gobiernos en sus decisiones sobre las polticas de
evaluacin inicial, antes de comprometer la totali- infraestructura.
dad de los recursos.
Caractersticas de la infraestructura:
Merece la pena sealar que las dificultades para la implicaciones para la regulacin
evaluacin, derivadas de la magnitud de las inver- y las instituciones
siones y de la consecuente limitacin de encontrar
un rea geogrfica similar, son notables en el caso Para evaluar las distintas formas de gestin de los
de proyectos de nueva infraestructura, pero mucho servicios pblicos de infraestructura e identificar las
menos importantes en proyectos de mantenimiento dimensiones relevantes para un diseo adecuado,
y en polticas de administracin de uso, por lo que deben considerarse, en primer lugar, las caractersti-
en estos casos los esfuerzos de evaluacin pueden cas tecnolgicas fundamentales de estos servicios.
progresar ms fcilmente. Los servicios pblicos de infraestructura como la
electricidad, el gas natural, el saneamiento, el trans-
Otro aspecto que dificulta las evaluaciones de las porte pblico y las telecomunicaciones (aunque en
iniciativas en infraestructura es que, dado el carc- menor medida) tienen caractersticas comunes,
ter de red de estos servicios y las fuertes externali- como son la presencia de economas de escala y
dades que conllevan, se genera un efecto positivo alcance (costos medios y marginales decrecientes
aunque potencialmente no lineal sobre la producti- para un rango de produccin), la tecnologa de
vidad de la economa. Esto puede ser importante provisin en redes, la baja elasticidad-precio de la
cuando se evala el impacto de los servicios sobre demanda, la falta de alternativas sustitutas acepta-
la productividad de las empresas e industrias. De bles, las externalidades positivas asociadas, entre
hecho, si el stock disponible de infraestructura es otras. Sin embargo, la caracterstica compartida ms
muy bajo (y, por ende, las redes estn poco desarro- importante es que son todas industrias capital-inten-
lladas), la inversin en nueva infraestructura tendr sivas y sus inversiones son especficas e irreversi-
una productividad relativamente baja. Sin embargo, bles: comparadas con el resto de la economa, estas
cuando el nivel de la red de infraestructura llega a industrias tienen un muy alto cociente capital-
un umbral, la productividad marginal de nueva producto, y las inversiones son especficas (no
infraestructura ser relativamente alta. Ahora bien, reasignables) y de muy lenta depreciacin (con
cuando la red de infraestructura se encuentra muy vidas tiles medidas en dcadas).
desarrollada, la productividad de nueva inversin
cae nuevamente a un retorno relativamente redu- La presencia de economas de escala hace que la
cido, similar a la de otro tipo de capital. provisin de estos servicios se realice, la mayora
de las veces, bajo la forma de monopolio natural, es
Por otro lado, mientras mayor sea el nivel de decir, con una sola empresa como nica productora
congestin de la infraestructura existente, menor para una determinada rea geogrfica o regin. En
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 37

tal caso, se requiere que el Estado regule los precios sione el funcionamiento de la competencia o la
de los servicios para evitar abusos de mercado por regulacin en las otras reas.
parte de las empresas concesionarias.
Como se mencion anteriormente, al tratarse de
No obstante, debido a que en todos estos servicios servicios que se ofrecen en condiciones de monopo-
en mayor o menor medida es posible desarrollar lio legalmente establecidas por la presencia de
una mayor competencia en algunos segmentos, se economas de escala y alcance, es claro que se
requiere el uso (acceso) no discriminatorio a la red requiere que el Estado regule los precios de estos
(o facilidad esencial), operada por la empresa servicios. Al respecto, existen dos criterios. En
monoplica. Como principio bsico en materia de primer lugar, la regulacin por costos, por la cual las
diseo estructural en un servicio pblico de infraes- tarifas se ajustan para cubrir las necesidades de
tructura, deben aprovecharse las economas de costos operativos y de capital que la gestin
escala y alcance. Asimismo, debe evitarse la confor- demande. Este tipo de regulacin puede adquirir
macin de monopolios que no se justifiquen por distintas formas, como regulacin de la tasa de
tales razones de eficiencia, limitando la integracin retorno tradicional en la experiencia norteameri-
regional y horizontal de empresas al nivel donde cana o costo plus donde no se distingue entre
estas economas de escala y alcance desaparecen, y costos de capital o de otra naturaleza para calcular la
asegurando el acceso abierto y no discriminatorio al base de remuneracin tarifaria. En segundo lugar,
uso de una red monoplica o infraestructura bsica la regulacin de precios fijos o topes, denominada
en manos de pocos operadores (o bien, de uno solo) price-cap, donde las tarifas son independientes de
por parte de quienes puedan competir entre s en la los costos en el corto plazo (se ajustan semestral o
provisin de servicios finales. anualmente, segn la inflacin y un factor de
descuento referido a las ganancias de productividad
Por consiguiente, a nivel horizontal, los servicios estimadas ex ante) y son revisadas peridicamente
complementarios que por razones de operacin y (cada cuatro o cinco aos, segn la evaluacin de
tecnologa contienen una fuerte dosis de produc- cmo evolucionen los costos futuros).
cin conjunta y externalidades (tales como la provi-
sin de servicios de saneamiento y de agua pota- Complementariamente a la regulacin del precio de
ble), podran ser provistos de manera conjunta por los servicios y en ausencia de opciones que permi-
una nica empresa. Ahora bien, en el caso de servi- tan a los usuarios escoger entre distintos proveedo-
cios energticos variados como la electricidad, el res por la falta de competencia en el mercado, los
gas natural u otro combustible lquido, ello no contratos deben establecer, en la medida de lo posi-
parece tan oportuno o necesario. A nivel regional, la ble, los objetivos de calidad y cobertura de una
provisin de un servicio de red puede constituir un manera clara y no ambigua, dejando al concesiona-
monopolio natural solo en un rea geogrfica rio la decisin (y tambin el riesgo) de cmo
acotada, por lo que no sera recomendable centrali- cumplir con ellos. Si hay dificultades para definir y
zar todo el servicio a nivel nacional en una nica medir sin ambigedades tales resultados u objeti-
empresa. Ello impedira que distintas empresas vos, un sustituto (aunque imperfecto) es especificar
compitan indirectamente, a travs del diseo regu- las obligaciones del concesionario en materia de
latorio, como ocurre cuando se aplican formal o inversiones o soluciones tcnicas especficas.
informalmente mecanismos de competencia por
comparacin. A nivel vertical, las actividades de Hasta aqu se ha mencionado solo un subconjunto
generacin, transmisin y distribucin elctrica (o de temas regulatorios y de estructura de mercado
las de produccin, transporte y distribucin de gas que deben decidirse al gestionar los servicios de
natural) son ntidamente diferentes y concebibles de infraestructura. Estos aspectos, en algunos casos,
manera individual, aun cuando podran existir algu- tienen un componente tcnico significativo, que
nas economas de alcance en cuanto a coordinacin, puede, a su vez, hacer que las regulaciones sean
innovacin, entre otras. Por ello, es conveniente poco transparentes, tornando difcil la comprensin
limitar la integracin vertical a fin de evitar cual- de sus consecuencias. Por ello, la generacin de
quier riesgo de que la existencia de poder de informacin e interpretacin independiente de este
mercado, en alguno de dichos segmentos, distor- tipo de reglamentacin es esencial para mostrar a la
38 Caminos para el futuro

sociedad medidas transparentes as como para de las inversiones. Qu tipo de institucin pblica
mejorar su justificacin ante los consumidores y los (Ministerios de Planeamiento, Agencias de Promo-
ciudadanos. cin de Inversiones, entre otras) puede ayudar a
fortalecer estas tareas?
La gestin de la infraestructura, quizs en mayor
medida que otras reas de poltica pblica, conlleva Estas preguntas de diseo institucional son funda-
a decisiones cargadas de una fuerte implicancia mentales ya que el grado de interaccin e indepen-
intertemporal. Ello se debe a que, como se mencion dencia entre las distintas agencias u organismos es
anteriormente, estos servicios requieren inversiones crucial para determinar los incentivos que enfrentan
significativas que maduran en perodos extensos de los funcionarios pblicos y los actores polticos en la
tiempo. Por lo tanto, el gobierno y el sector privado elaboracin de las polticas y esto, a su vez, reper-
deben tomar decisiones sobre financiamiento (inver- cute en las acciones que toman los actores privados,
siones, asignacin de partidas presupuestarias, im- tanto empresas como grupos de inters y consumi-
puestos, tarifas, entre otros) que exijan instancias de dores. En otras palabras, este diseo institucional
planeamiento, priorizacin y consenso poltico, que afecta la credibilidad y estabilidad de las polticas de
tambin deben perdurar en el tiempo. Para ello se gestin de la infraestructura, por lo cual las mismas
deben establecer instituciones de planeamiento y regulaciones pueden generar distintos comporta-
evaluacin, procedimientos presupuestales e institu- mientos y resultados bajo distintas formas de organi-
ciones reguladoras que moderen el impacto tanto zacin institucional.
de los ciclos econmicos como de aquellos de origen
poltico/electoral sobre estas inversiones y sobre las Hacia una infraestructura
polticas establecidas para financiar y regular los de calidad en Amrica Latina
servicios. Estas instituciones tambin deben generar
informacin pblica sobre el funcionamiento de los Las secciones previas han intentado explicar la rele-
servicios y los beneficios de los distintos proyectos vancia de la infraestructura en la agenda de desarro-
que se estn considerando, a fin de que la opinin llo de los pases y, al mismo tiempo, por qu la
pblica pueda ejercitar su derecho a debatir y se gestin eficiente de estos servicios implica un reto
generen consensos sobre las distintas iniciativas y de importante en Amrica Latina. En esta seccin, se
este modo, se evite el accionar de grupos de inters busca resumir los principales mensajes del presente
en las decisiones pblicas. libro. En este sentido, y tal como fuera anticipado
en la introduccin, el contenido de la publicacin se
En otras palabras, un aspecto esencial que debe puede dividir en dos partes. En la primera parte, se
tenerse en cuenta en la gestin de los servicios de analizan con detalle los canales a travs de los
infraestructura est relacionado con la instituciona- cuales la infraestructura genera impacto en el
lidad a travs de la cual se implementan tanto las bienestar de las familias (captulo 2), en la producti-
decisiones de inversin pblica como los distintos vidad de las empresas e industrias y en el comercio
componentes regulatorios, cuando existe participa- internacional (captulo 3), y en el medio ambiente
cin privada en la provisin de los servicios. (captulo 4). Esta seccin busca hacer una contribu-
Cmo debe el Estado organizarse para llevar a cin novedosa a la discusin de estos temas, tan
cabo estas tareas con eficiencia? Por ejemplo, relevantes para la priorizacin de los proyectos y
deben las tareas de promocin, planeacin y que pueden proporcionar argumentos para defender
evaluacin de los proyectos de infraestructura estar en los debates pblicos la asignacin de recursos
integradas con las de regulacin y fiscalizacin? En en esta rea frente a usos alternativos. Al mismo
el caso de que sea conveniente independizar estas tiempo, se pretende mostrar cules deberan ser las
tareas, cmo debera ser el diseo de las agencias metodologas de evaluacin que podran utilizarse y
que se focalizan en las actividades regulatorias? el tipo de informacin que debera recolectarse para
poder llevar a cabo estas evaluaciones.
Un modelo de gestin de la infraestructura con
participacin privada requiere la presencia del La segunda parte del libro se dedica al anlisis de las
Estado no solo como regulador sino tambin como polticas de gestin de la infraestructura. En ella se
parte activa en las tareas de planeacin y evaluacin busca fundamentar distintos modelos de gestin que
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 39

combinan la participacin pblica y privada. Se red elctrica en Brasil, desde los aos sesenta hasta
comienza con un marco conceptual que justifica la la actualidad.
participacin de ambos actores y se analizan los
distintos componentes de la regulacin que deben Adems de esta relacin entre infraestructura y
ponerse en prctica en el caso de un modelo con desarrollo de largo plazo, es posible identificar efec-
participacin privada, incluyendo un anlisis de la tos directos (o de equilibrio parcial) de la infraes-
experiencia observada para una muestra de pases de tructura sobre el bienestar, a travs de la facilitacin
la regin (captulo 5). Un aspecto muy relevante para de la produccin de satisfaccin. Por ejemplo, la
hacer socialmente sostenibles los modelos de gestin infraestructura vial reduce el tiempo de traslado a
con participacin privada donde las tarifas tienden a los centros educativos, al trabajo, a los centros de
reflejar, en mayor medida, los costos operativos de salud, a los lugares de recreacin, entre otros, lo cual
los servicios es el establecimiento de mecanismos aumenta el tiempo dedicado a los amigos, a la fami-
redistributivos que permitan el acceso a los servicios lia, a hacer deportes y otras actividades de importan-
de infraestructura a las familias de bajos recursos. cia. Por su parte, la infraestructura elctrica facilita
Esta temtica se analiza en el captulo 6. Tambin se la iluminacin del hogar, el acceso a la informacin,
identifica como relevante, desde el punto de vista de la calefaccin del agua, entre otros. Distintos tipos
la gestin, lo que se conoce como las Asociaciones de infraestructura pueden, pues, tener efectos positi-
Pblico Privadas (APP), esquemas que son analiza- vos sobre el bienestar de los hogares de manera
dos en el captulo 7. En este se muestra que estas directa. Sin embargo, no es sencillo determinar
asociaciones son una alternativa intermedia al exactamente la magnitud del impacto individual de
esquema tradicional de provisin pblica (contrato cada tipo de servicio.
de obra pblica) o a las privatizaciones y que, bajo
ciertas condiciones, ofrece ventajas que deben ser Con el fin de priorizar las posibles intervenciones y
consideradas a la hora de elegir un esquema de parti- asignaciones presupuestarias, ms all de los efec-
cipacin privada en los servicios. Finalmente, cual- tos de largo plazo o de equilibrio general, es necesa-
quier esquema de participacin privada en los servi- rio evaluar el efecto directo sobre el bienestar que
cios requiere, en mayor o menor grado, que el sector pueden tener las intervenciones que mejoran la
pblico cumpla adecuadamente tareas de planea- infraestructura. Teniendo en cuenta las grandes difi-
miento, evaluacin, regulacin y fiscalizacin. El cultades prcticas y estadsticas, el captulo muestra
captulo 8 analiza cul es la institucionalidad que con detalle el anlisis de dos intervenciones de pol-
mejor se adapta para cumplir estas funciones. A tica evaluadas adecuadamente y que sirven para
continuacin, se resumirn los principales mensajes entender mejor los efectos de una poltica de mante-
de cada uno de los captulos de este libro. nimiento de caminos rurales en Per, y otra de
instalacin de nueva infraestructura de gas en
Infraestructura y bienestar: llegando Argentina. Estas intervenciones sirven para desta-
a los hogares car el valor de polticas de mantenimiento y la
complementariedad entre la nueva infraestructura y
Hay muchas razones para pensar que la infraestruc- los mecanismos diseados para gestionarla y para
tura tiene un impacto positivo sobre el bienestar de involucrar a comunidades, incluso aquellas muy
los hogares. La infraestructura es parte consustan- pobres, en el financiamiento.
cial del proceso de desarrollo econmico y social de
los pases. En el largo plazo, donde haya aglomera- Como se coment anteriormente, una dimensin
ciones de personas, habr infraestructura; la muy importante de la poltica de infraestructura
pregunta es si donde hay infraestructura se puede (urbana, especialmente) es la administracin del uso
decir tambin que habr desarrollo econmico y de la infraestructura existente, y una forma en la que
concentracin poblacional. Con base en evidencia la poltica pblica puede informarse es a travs, por
nueva de una investigacin comisionada para este ejemplo, de encuestas de valoracin subjetiva y
libro, el captulo 2 muestra que s existe esta rela- disposicin a pagar. Una encuesta realizada, espe-
cin, a partir de la experiencia de la expansin de la cialmente para esta publicacin, en 16 ciudades
40 Caminos para el futuro

importantes de la regin6, ofrece un diagnstico del productiva, que en ltima instancia redundar en
estado de diversos tipos de infraestructura y de su mayores ingresos reales para los trabajadores y, en
relacin con el gasto, la disposicin a pagar, la satis- definitiva, en un mayor desarrollo para la sociedad.
faccin y la percepcin sobre ciertas alternativas de
poltica. En particular, la encuesta muestra que los Adems, se seala que la infraestructura genera un
niveles de calidad de los servicios en las ciudades efecto positivo aunque potencialmente no lineal en
son, en general, menores que los de acceso, espe- la productividad de la economa, debido a la presen-
cialmente en servicios como telecomunicaciones e cia de fuertes externalidades y economas de redes.
Internet. Esto explica, en parte, el hecho de que la De hecho, si el stock disponible de infraestructura
satisfaccin declarada de los hogares con respecto a es muy bajo (y, por ende, la red est poco desarro-
cada uno de los servicios depende ms de los llada), la inversin en nueva infraestructura tendr
cambios en la calidad que en el acceso. una productividad similar a aquella en capital fsico
(que no es infraestructura). Sin embargo, cuando el
De igual modo, otra seccin del captulo, dedicada nivel de la red de infraestructura supera un umbral
al problema del transporte urbano, muestra que el mnimo de desarrollo, la productividad marginal de
transporte pblico es el servicio con el que la pobla- invertir en nueva infraestructura ser relativamente
cin de dichas ciudades se declara menos satisfecha alta (en comparacin con la inversin en capital
y por el que una fraccin mayor estara dispuesta a fsico que no es infraestructura). Por su parte,
pagar por mejoras en su calidad. Asimismo, se cuando la red de infraestructura se encuentra muy
presentan los tiempos de traslado habituales de la desarrollada, la productividad de nueva inversin
poblacin y se muestra que la ciudadana declara cae nuevamente a un retorno relativamente similar a
que de pasar menos tiempo en trasladarse a su lugar la de otro tipo de capital.
de trabajo (u otro destino habitual), dedicara ms
tiempo a actividades con la familia. Ello ofrece una A pesar de su relativa escasez, los estudios microe-
medida interesante del costo de la congestin en las conmicos muestran evidencia bastante concluyente
ciudades de la regin. sobre la existencia de un efecto positivo de la infra-
estructura sobre la productividad. En el caso de la
Uno de los mensajes centrales de este captulo es infraestructura elctrica, podra esperarse que un
que, por lo general, la infraestructura tiene impactos incremento de la capacidad de generacin y distribu-
positivos sobre el bienestar de la poblacin. Las cin promueva una oferta estable y de calidad (un
polticas en esta rea pueden consistir en la instala- voltaje adecuado y estable) lo cual, por ejemplo,
cin de nueva infraestructura, en el mantenimiento permitira el uso de maquinarias y equipos de mayor
de la infraestructura existente o en la administra- sofisticacin en los distintos sectores productivos,
cin de su uso con algn fin particular. Aunque as como una reduccin de los costos en que incu-
existe evidencia de que estas distintas opciones rren las empresas para autoabastecerse. De hecho,
pueden mejorar el bienestar de la poblacin, las un estudio especialmente comisionado para este
decisiones de poltica puntuales deben apoyarse libro muestra que dentro de una regin de Brasil, la
ms en el conocimiento generado a partir de evalua- electricidad aumenta el PIB industrial en un 45% con
ciones de impacto, as como en encuestas de diag- respecto al valor promedio del ao 2000.
nstico y satisfaccin subjetiva, que permiten prio-
rizar algunas de las necesidades de la ciudadana. En el caso de la inversin en Tecnologas de Infor-
macin y Comunicaciones (TIC), su impacto produc-
Vas para la transformacin productiva tivo no se limita solo a su uso como elemento que
aumenta la productividad de los diversos factores en
El captulo 3 sostiene que la inversin en infraes- la funcin de produccin. El mayor impacto viene de
tructura es clave para lograr las mejoras de produc- su rol de creacin de una estructura de informacin,
tividad y la diversificacin de la oferta exportable que reduce los costos transaccionales e incrementa la
que conduzcan a la regin hacia su transformacin eficiencia organizativa de las empresas; por lo que se

6 Las ciudades incluidas en el estudio, realizado entre junio y julio de 2008, son Buenos Aires, Crdoba, La Paz, Santa Cruz, Ro
de Janeiro, San Pablo, Bogot, Medelln, Quito, Guayaquil, Lima, Arequipa, Montevideo, Salto, Caracas y Maracaibo.
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 41

genera un efecto derrame que implica que no nece- los exportadores, crece el acceso a los mercados
sariamente este tipo de infraestructura estar sujeto a externos (p.e., pueden llegar a destinos ms lejanos)
productividad marginal decreciente y, por ende, su y los exportadores enfrentan costos unitarios ms
impacto productivo puede ser mucho mayor. bajos. De hecho, existe evidencia de que aquellas
empresas que se encontraban en el margen de
Este captulo hace constancia de los distintos productividad necesario para exportar pueden
esfuerzos por cuantificar la magnitud del impacto hacerlo ahora, y esto incrementa el umbral de
de la infraestructura en la productividad. Por ejem- productividad de entrada en el mercado, obligando a
plo, para el caso de EEUU, existe evidencia que las empresas menos productivas a salir del negocio.
muestra un efecto positivo en la productividad de la
inversin en infraestructura vial, el cual es particu- Por ltimo, se concluye que los patrones de comer-
larmente pronunciado en aquellas industrias que cio internacional se ven afectados por los efectos
son intensivas en el uso de los vehculos. En el caso que tienen los costos de transporte y estos, a su vez,
de Colombia, un trabajo especialmente encargado se ven reducidos por aquellas inversiones que se
para este libro muestra que un aumento de 1% en el realizan en infraestructura especfica en aeropuer-
stock de vialidad incrementa la Productividad Total tos, puertos y carreteras (al igual que por la apro-
de los Factores en manufactura entre 1,03% y piada regulacin y gestin de su uso). Un mensaje
0,77%, dependiendo de la medida de productividad central que se desprende del captulo es que dicha
utilizada. Por su parte, para el caso de la Repblica inversin reduce los costos de transporte, lo cual
Bolivariana de Venezuela, se ha calculado una elas- estimula el comercio y fomenta la competitividad y
ticidad de la productividad con respecto a la inver- el desarrollo de ventajas comparativas.
sin en capital pblico entre 0,33 y 0,35.
Infraestructura ambientalmente sostenible?
A fin de que la infraestructura tenga el mayor
impacto positivo posible sobre la productividad, As como existe consenso sobre el rol de la infraes-
luego de ser construida, esta debe operar con tructura para el crecimiento y el desarrollo, tambin
eficiencia. De hecho, existe una relacin positiva es cierto que la infraestructura tiene efectos innega-
entre la eficiencia con la que se gestiona la infraes- bles sobre el medio ambiente. El captulo 4 seala
tructura y su impacto en el crecimiento. A medida que un conocimiento ms profundo de los canales a
que los pases adopten polticas adecuadas de travs de los cuales la infraestructura impacta al
administracin de uso y de mantenimiento, el medio ambiente puede ayudar tanto en la toma de
impacto de la inversin en infraestructura ser decisiones con respecto a la implementacin de
mayor. De este modo, se destaca la importancia de nuevos proyectos de infraestructura, como en las
dedicar mayores recursos al mantenimiento de la polticas de mitigacin de los efectos indeseables que
infraestructura, ya que permite un mejor aprove- la infraestructura puede tener sobre el medio
chamiento de estos y aumenta la productividad de ambiente.
la infraestructura existente.
En el caso de las reas rurales, se muestra que la
El captulo evala los distintos canales por los cuales mayor abundancia de recursos naturales hace que la
la infraestructura afecta a la productividad. Por un construccin y la provisin de servicios de infraes-
lado, la inversin en vialidad facilita el transporte, tructura pueda entrar en conflicto con la conserva-
reduce las barreras a la competencia y, por consi- cin del medio ambiente. Por ejemplo, la infraes-
guiente, incentiva un aumento de la productividad tructura en particular, la vial es considerada,
agregada (porque las empresas ms ineficientes junto con la expansin de la agricultura y la extrac-
saldran del mercado), as como una menor disper- cin de madera, como una de las causas directas de
sin de la productividad entre empresas del mismo la deforestacin. Sin embargo, este fenmeno es
sector (debido a una mayor sustituibilidad de los fundamentalmente una decisin econmica sobre
productos y una competencia ms fuerte en el cmo utilizar la tierra: las carreteras, incidiendo
mercado). Por otro lado, al reducir los costos de sobre los costos de transporte, generan cambios en
transporte, la infraestructura mejora la productividad la rentabilidad de la tierra, afectando directamente
de la economa, ya que aumentan los beneficios de los incentivos a la deforestacin. En esta relacin
42 Caminos para el futuro

tambin intervienen otros factores, como por ejem- tenga la oportunidad de implementarlos. Por consi-
plo, la calidad de la tierra y las condiciones econ- guiente, se afirma que la introduccin de un sistema
micas de las poblaciones afectadas. Adems, la falta adecuado de incentivos, donde estos sean propor-
de regulacin del uso de la tierra y de un manejo cionales a los costos ambientales y donde el hori-
forestal adecuado a nivel pblico contribuye a zonte temporal de los incentivos coincida con el del
exacerbar los efectos de la deforestacin. riesgo ambiental, puede servir para lograr un mayor
cumplimiento de los estndares ambientales de los
En el caso de las reas urbanas, el captulo seala proyectos de infraestructura. Los posibles mecanis-
que la fuerte concentracin de personas y de infra- mos incluyen fondos de mitigacin, bonos de
estructura crea problemas ambientales vinculados a desempeo y depsitos del carbono.
la congestin, a saber, la contaminacin del aire y
del agua, as como aquella asociada a los residuos Sin embargo, es importante subrayar que estas
slidos, entre otros. Mayores concentraciones de herramientas no sustituyen una planificacin terri-
poblacin crean una mayor demanda de servicios torial adecuada ni una gestin apropiada de los
de infraestructura (carreteras, agua potable y sanea- recursos naturales. An quedan por hacer mayores
miento, gestin de residuos slidos, entre otros), progresos en la incorporacin de las consideracio-
que requieren mayores inversiones en infraestruc- nes ambientales a nivel de planificacin sectorial,
tura, exacerbando el problema de congestin y regional y nacional. De hecho, se concluye que una
contaminacin. poltica nacional de desarrollo de la infraestructura
permitira considerar alternativas que utilicen
Partiendo de este diagnstico, se resean los impor- menos intensivamente el medio ambiente, o bien
tantes avances para incorporar las consideraciones encuentren ubicaciones ms favorables para un
ambientales a nivel de proyectos, tanto con respecto determinado proyecto. Muchos pases de la regin
a su seleccin y diseo, como tambin en cuanto a carecen todava de polticas ambientales slidas y
su implementacin, gestin y supervisin. Herra- de un sistema de administracin y gestin de los
mientas ex ante, como las evaluaciones de impacto recursos naturales adecuado, hecho que exacerba
ambiental (EIA) y evaluaciones ambientales estrat- los impactos negativos de la infraestructura sobre el
gicas (EAE), junto a los estudios de viabilidad medio ambiente. Minimizar los efectos negativos
econmica, ayudan a los responsables de las polti- potenciales de los proyectos de infraestructura
cas pblicas a buscar un equilibrio entre las necesi- requiere de una estrategia ambiental nacional
dades de infraestructura y el deseo de minimizar los slida, y de un proceso de planificacin nacional
costos ambientales. Por un lado, las EIA se aplican a que tenga en cuenta las conexiones infraestructura-
proyectos especficos, y aunque pueden servir para medio ambiente, como parte de una visin holstica
reducir los costos ambientales de un proyecto espe- del territorio que considere, conjuntamente, medio
cfico, han sido criticadas por convertirse, con ambiente, produccin, poblacin, crecimiento y
frecuencia, en poco ms que un paso burocrtico y desarrollo.
formal. Por su parte, las EAE tienen un alcance ms
amplio, basndose en una visin integrada y apli- Opciones para la provisin: experiencias
cndose a polticas, planes y programas a nivel en Amrica Latina
regional y nacional.
En los captulos previos se ha hecho nfasis en
Este captulo concluye que los pases de la regin identificar el impacto de los servicios de infraes-
todava tienen que hacer mayores progresos en el tructura en diversos indicadores de bienestar de los
cumplimiento de los criterios de salvaguardia y en hogares, productividad y comercio exterior de las
la creacin de incentivos para el cumplimiento de empresas e industrias, as como en el medio
los compromisos en el rea ambiental. Uno de los ambiente. El mensaje fundamental que surge de
problemas fundamentales de la relacin entre los estos anlisis es que la infraestructura es un
proyectos de infraestructura y el medio ambiente es elemento central de los procesos de desarrollo que
que los incentivos para la conservacin y el buen promueve, a travs de diversos canales y en forma
desempeo ambiental se disipan antes de que se sustentable, los estndares de calidad de vida de la
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 43

poblacin y las oportunidades de produccin de las tarifas, calidad, inversiones, monto de subsidios
empresas. La pregunta fundamental que se analiza pblicos, mtodos de licitacin, esquemas legales
en este y en los siguientes tres captulos es cmo de propiedad de los activos, entre otros. Se seala
debe ser el diseo de las polticas de infraestructura que existen numerosas opciones que pueden adop-
de modo que estos efectos se materialicen en la tarse dependiendo del sector y las preferencias de
prctica y que la gestin de los servicios de infraes- los gobiernos, y que no existe un nico modelo
tructura sea eficiente. regulatorio. De hecho, las diferentes leyes de
concesiones adoptadas en la regin reflejan estas
A diferencia de lo que puede ocurrir en otras reas distintas posibilidades. Sin embargo, se concluye
de la poltica pblica, el sector privado es un impor- que s existen ciertos requisitos de consistencia para
tante actor en la financiacin, produccin y opera- que la asignacin de riesgos y responsabilidades
cin de estos servicios. En este captulo se revisan entre las distintas partes conduzcan a una operacin
los argumentos conceptuales que justifican dicha ms eficiente, sin limitar la competencia para aten-
participacin y, a la vez, se describe el rol central der objetivos sociales o de servicio universal.
que debe tener la regulacin por parte del Estado
para asegurar que el inters privado sea consistente Se seala tambin que la participacin privada en
con la maximizacin del bienestar social. Se argu- los servicios de infraestructura se ha desarrollado
menta, tambin, que la participacin privada en la bajo variados esquemas legales con distintas impli-
gestin de servicios de infraestructura brinda una caciones regulatorias y de rgimen de propiedad de
oportunidad para hacer efectiva y creble una asig- los activos. Durante los aos noventa, el traspaso de
nacin de riesgos y responsabilidades entre el sector activos tuvo un fuerte impulso a travs de privatiza-
pblico y el sector privado que, correctamente dise- ciones de servicios, donde los cargos al usuario
ada, puede permitir mejoras significativas en la podan hacer el negocio rentable para el sector (p.e.,
calidad de la gestin de inversiones y servicios. Por en el caso de telecomunicaciones y energa). Desde
el contrario, un diseo incorrecto o inconsistente del fines de los noventa hasta el presente, la participa-
conjunto de reglas y roles que definen tales incenti- cin privada ha tendido a concretarse en mayor
vos puede provocar resultados indeseables. medida a travs de las APP, esto es, concesiones con
traspaso parcial o temporal de activos donde el
Se seala que los aspectos regulatorios cubren una sector privado asume compromisos de construc-
amplia serie de problemas, muchos de ellos origina- cin, operacin y mantenimiento de la infraestruc-
dos en fallas de mercado, donde las opciones de tura por perodos de 20 a 25 aos. En estos esque-
poltica que pueden aplicar los gobiernos tambin mas de APP no siempre los cargos al usuario son
son variadas. Esta diversidad de opciones para suficientes para financiar la inversin y, por lo
gestionar los servicios de infraestructura se refleja tanto, el sector pblico participa a travs de cofi-
en las polticas o modelos de gestin actualmente nanciamiento u otorgamiento de garantas.
implementados en la regin, donde los niveles de
participacin pblica y privada difieren entre pases Acceso para la equidad
y tambin, dentro de un mismo pas, para distintos
sectores. En general, el sector pblico destaca como El captulo 6 parte de la nocin de que uno de los
un importante proveedor en agua y saneamiento as objetivos clsicos del Estado es la reduccin de la
como el sector privado, en las telecomunicaciones. desigualdad (de oportunidades o de resultados,
En otras reas como electricidad, gas y transporte dependiendo de la nocin de equidad que se consi-
existe una importante confluencia de intereses dere relevante) y que este objetivo se ha visto, a
pblicos y privados. veces, como contradictorio con relacin al objetivo
de aumentar el bienestar general (a travs de la
El captulo 5 sostiene que la provisin privada de regulacin efectiva para mejorar la eficiencia de los
servicios de infraestructura bajo condiciones de mercados o de la provisin directa de bienes y
monopolio natural implica la necesidad de estable- servicios). En el caso de los servicios pblicos de
cer polticas regulatorias que abarquen un impor- infraestructura, este doble rol ha existido siempre, a
tante nmero de variables y parmetros, a saber, travs de la institucionalidad dirigida a la provisin
44 Caminos para el futuro

de los servicios y la adopcin casi generalizada de estos esquemas es que, en efecto, son progresivos,
tarifas subsidiadas en diversas modalidades. pero tienen mucha variabilidad, dependiendo del
esquema utilizado para la focalizacin del subsidio
En este captulo, se discuten las polticas redistribu- al precio. Por ejemplo, la experiencia argentina
tivas en servicios de infraestructura desde una pers- muestra una gama de opciones regionales desarticu-
pectiva ms general, y se sugiere que si la fuente ladas institucionalmente, y las experiencias colom-
ms importante de pobreza en el consumo de ciertos biana y chilena muestran cmo puede mejorarse el
servicios bsicos7 es la falta de acceso a las redes de esquema de focalizacin del subsidio en el marco
distribucin de los servicios, entonces los esfuerzos de una poltica de segundo mejor.
de poltica deben dirigirse en ese sentido y dedicarse
menos a la dimensin de subsidios al consumo. El El captulo concluye que la poltica de redistribu-
captulo ofrece un marco conceptual para compren- cin en infraestructura debe dirigirse, primordial-
der la diferencia entre estas dos dimensiones y ver mente, al acceso, que es la mayor fuente de desi-
cmo se traducen en distintos tipos de poltica. gualdades en el consumo de servicios bsicos. Bien
Especficamente, se precisan los tipos de restriccio- sea a travs de polticas de oferta o de subsidio a la
nes a los que se enfrentan los hogares, a saber, las conexin, es necesario lograr el acceso de los hoga-
externas y las internas. Las restricciones externas al res menos favorecidos a los servicios bsicos. Para
hogar se refieren a las restricciones de oferta de los los hogares con conexin, pero que enfrentan una
servicios, que incluyen tanto la cercana de las redes restriccin interna importante, puede optarse por
de los servicios, como ciertos aspectos de su calidad. subsidios directos al consumo; sin embargo, es
Las restricciones internas se refieren a las dificulta- importante minimizar los impactos distorsionantes
des de los hogares para lograr cubrir, bien sea el del esquema, implementando el mecanismo de
costo de conexin a la red o el costo del nivel de focalizacin ms efectivo.
consumo mnimo.
El sector privado como socio: riesgo
En caso de que la restriccin relevante sea una compartido y eficiencia
externa, se muestra que la respuesta de poltica para
reducir la desigualdad y la pobreza debe estar Desde los aos noventa, los pases de Amrica Latina
vinculada al incremento de la oferta de servicios, han experimentado con diferentes formas de partici-
mientras que si la restriccin relevante es interna a pacin privada en la provisin y financiamiento de
los hogares, la poltica adecuada puede ser el subsi- infraestructura. Las APP, donde una fuerte participa-
dio a los hogares. En muchos casos, es de esperar cin privada en la construccin de la infraestructura y
que sea necesaria una poltica de subsidio a los en la operacin de sus servicios se ve acompaada
hogares (por restricciones internas), por lo que se por una presencia importante del sector pblico, ha
plantea la importancia de lograr una focalizacin sido uno de los esquemas ms utilizados. Esta tem-
efectiva, con el fin de minimizar los efectos distor- tica es abordada en detalle en este captulo.
sionantes sobre el consumo de segmentos de la
poblacin que no son objeto de la poltica, as como Como punto de partida, el captulo 7 muestra que
para garantizar que aquellos que deben recibir los hay varias definiciones de APP, pero el concepto
subsidios, en efecto los reciban. ms utilizado es aquel en el que el sector privado
realiza la inversin y gestiona u opera los servicios
En la mayora de los pases, la poltica ptima no ha de infraestructura tradicionalmente provistos por el
estado disponible debido a diversos problemas sector pblico. Se pueden considerar tres caracters-
(institucionales, de informacin, entre otros), por lo ticas fundamentales de un esquema de APP, donde
que se ha optado por incluir un elemento redistribu- las primeras dos son necesarias y la tercera es espe-
tivo en la fijacin de tarifas de muchos servicios de cfica de algunos tipos de asociacin pblico
infraestructura. La evaluacin de la mayora de privada, a saber, i) la responsabilidad compartida

7 Entendida como la fraccin de la poblacin por debajo de un nivel de consumo menor que un cierto mnimo aceptable para
la vida humana.
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 45

de riesgos entre el sector pblico y la empresa No todos los riesgos asociados a una APP deben ser
privada en un contrato de largo plazo; ii) el control asumidos por la empresa privada o por el sector
temporal de activos por parte de la empresa privada; pblico, necesariamente. Las instituciones multilate-
y iii) la conjuncin (bundling) de la inversin y rales, en particular, pueden jugar un rol importante,
operacin, vale decir, el hecho de que estas son no solo como proveedoras de instrumentos de miti-
realizadas por la misma empresa privada, para cier- gacin de riesgo, sino tambin como fuente de finan-
tos tipos de APP. ciamiento directo y como catalizadoras para atraer
fondos internacionales. Adems, dichas instituciones
Se seala que el mayor reto para lograr asociacio- juegan un papel clave como facilitadoras del proceso,
nes que sean exitosas es el diseo de contratos que acercando a los actores pblicos y privados, y miti-
permitan asignar riesgos de una manera eficaz y gando problemas de falta de informacin.
alinear los incentivos para lograr eficiencia y
bienestar social. Un argumento comn a favor de Frente al uso frecuente actual de las APP, el captulo
las APP es que la participacin privada permite que concluye que estos esquemas no son necesariamente
un proyecto de infraestructura resulte ms eficiente, recomendables en todo tipo de circunstancias. Gene-
dado que las empresas privadas suelen buscar maxi- ralmente, un esquema de APP es deseable cuando es
mizar la rentabilidad de participar en un proyecto ms probable que la conjuncin o bundling de las
de infraestructura, mientras que el sector pblico diferentes fases del proyecto resulte en un ahorro
persigue a menudo otros objetivos. Sin embargo, el significativo de costos en la fase operativa. Adems,
captulo seala que es importante tener presente que los beneficios de las APP dependen de la posibilidad
la bsqueda de eficiencia, por parte de las empresas de especificar calidad y cantidades en los contratos
privadas, puede resultar en prdidas de bienestar (y asegurar su aplicacin) y de determinar cun
social. Por consiguiente, se concluye que un diseo importante es la planificacin pblica en el proyecto.
adecuado de los contratos puede alinear los incenti- Finalmente, un esquema de APP puede ser indicado
vos de las empresas con los del bienestar social, cuando hay espacio para soluciones innovadoras a la
logrando una mejora con respecto a la provisin provisin de servicios de infraestructura, de manera
privada. que involucrar al sector privado permita beneficiarse
de su pericia y experiencia.
El captulo destaca tambin que los proyectos de
infraestructura enfrentan riesgos significativos de- Prosperidad sin desvos: el papel
bido a sus caractersticas particulares, al tratarse de de las instituciones
proyectos de gran envergadura, con largos perodos
de vigencia asociados y con un nmero limitado de Previamente se ha mencionado que la gestin de la
contrapartes con incentivos a comportarse de manera infraestructura involucra una gama de actividades
estratgica. En este sentido, se seala que hay dos que va desde la intervencin directa del gobierno en
principios fundamentales que deben guiar la gestin el financiamiento, construccin y prestacin de
ptima de riesgo, a saber, i) la parte que es responsa- servicios hasta esquemas de construccin y provi-
ble del factor de riesgo debera asumirlo, y ii) el sin privada bajo sistemas regulatorios supervisa-
riesgo se debera asignar a la parte que se vera dos por agencias del Estado.
menos afectada por este. Sin embargo, en la prctica,
es complicado distinguir la parte de riesgo que efecti- El captulo 8 parte de la nocin de que, en la prc-
vamente es controlable de la parte que no lo es, y tica, el gobierno enfrenta una serie de restricciones y
asignar riesgos segn un criterio preestablecido. Los condicionamientos a la hora de implementar las
inversionistas, con frecuencia, requieren algn tipo polticas de infraestructura. En tal sentido, no es el
de garanta pblica, pero estas garantas pueden nico actor que tiene un papel relevante en la mate-
representar una carga excesiva para el sector pblico ria. Por un lado, se seala que el gobierno no es un
y reducir los incentivos de los inversionistas privados solo agente sino que est compuesto por varios orga-
a comportarse de manera eficiente. nismos (Poder Ejecutivo y sus respectivos ministe-
46 Caminos para el futuro

rios, el Congreso, agencias regulatorias ms o a ser ejecutadas y operadas por el sector privado.
menos independientes, empresas pblicas, niveles Este proceso puede estar descentralizado a nivel de
subnacionales de gobierno, entre otros) que no siem- ministerios sectoriales, aun cuando se requiere
pre comparten los mismos objetivos y agendas. Por tambin una instancia de coordinacin y prioriza-
otro lado, las empresas, las industrias y los grupos cin a nivel de todo el sector pblico (p.e., por parte
de inters con fuertes inversiones en los sectores de del Ministerio de Planeamiento o de Finanzas). Este
infraestructura tambin pueden, a travs de diversos proceso de planeamiento y evaluacin debe ser un
mecanismos, influir en las decisiones pblicas. elemento importante de las decisiones en materia de
Finalmente, los consumidores pueden ejercer, asignacin pblica de fondos y debe darse en el
asimismo, presin sobre las polticas en forma contexto de presupuestos plurianuales con el prop-
directa, a travs de asociaciones de consumidores o, sito de asegurar la continuidad de las inversiones y
en forma indirecta, a travs de su apoyo electoral a la conclusin de los proyectos a un costo razonable.
determinados candidatos/polticas. En este sentido,
destaca el hecho de que este juego de influencias no Se afirma tambin que la capacidad de proyectar los
necesariamente lleva a que se implementen las pol- gastos de inversin en el tiempo y de reflejarlos en
ticas que maximizan el bienestar social. presupuestos o reglas que abarquen planes a largo
plazo puede, a su vez, ayudar a reducir el sesgo
En este captulo se analizan los argumentos de contrario a la infraestructura que han tenido las
economa poltica que guardan relacin con el polticas de ajuste fiscal de corto plazo (o al menos,
sector de infraestructura. En general, estas explica- que los cortes en los gastos de capital se decidan de
ciones reconocen que el proceso de toma de deci- una forma ms racional). En este sentido, el cap-
siones en esta materia es realizado por gobiernos tulo propone que las reglas de presupuesto equili-
que maximizan una funcin objetivo que no necesa- brado o de responsabilidad fiscal podran tener en
riamente toma como principal y nico argumento el cuenta o dedicarle un trato preferencial a los
bienestar agregado, sino que incluye el impacto de gastos de inversin pblica que figuran en los
estas decisiones en la probabilidad de mantenerse planes plurianuales. Sobre todo cuando estos planes
en el poder (maximizar el apoyo para las siguientes cumplen ciertos requisitos de evaluacin y se justi-
elecciones), sujeta a restricciones que tambin son fican en el contexto de proyecciones de ingresos
de orden poltico (p.e., el accionar de grupos de futuros monitoreados por algn tipo de concejo o
inters o lobbies y la bsqueda de otros objetivos institucin independiente.
distintos al bienestar social).
De igual modo, se incluyen recomendaciones para
La implementacin de las polticas en favor de una mejorar la eficiencia de las APP. En primer lugar, a
mayor inversin pblica y privada en infraestruc- fin de maximizar el impacto y cobertura de las APP
tura enfrenta, pues, restricciones de orden poltico es necesario que el sector pblico fortalezca su capa-
(ciclo electoral) e institucional (sector pblico muy cidad de planeamiento y evaluacin. De hecho, las
expuesto al accionar de lobbies). Estas restricciones APP que surgen a partir de un proceso de planeacin
afectan las decisiones pblicas de inversin y regu- pblica son mucho ms fciles de legitimizar ante
lacin pero tambin producen comportamientos los votantes y consumidores (sobre todo, cuando
oportunistas de parte del sector privado (p.e., incen- estas implican el uso de fondos pblicos). Por su
tivos a las renegociaciones de contratos que impli- parte, para evitar la conducta oportunista del sector
can incrementos no justificados de tarifas y mayo- pblico (mediante la reduccin de tarifas y/o otros
res costos que tienen que ser solventados por cambios en la condiciones de los contratos) y, al
subsidios pblicos). mismo tiempo, impedir que el sector privado
presione por renegociaciones ex post de los compro-
El captulo reconoce que existen reglas, procedi- misos que no son justificables, se requiere separar la
mientos y mecanismos institucionales que ayudan a funciones de planeamiento de inversiones y diseo
resolver estos problemas. En primer lugar, se de los esquemas de APP de la funcin de control y
destaca la importancia de reforzar la capacidad de seguimiento del cumplimiento de los contratos. Esta
planeamiento y evaluacin de las inversiones por ltima tarea debe ejercerla una agencia indepen-
parte del sector pblico, aun en aquellas que vayan diente (la cual puede emitir una opinin en la etapa
Infraestructura como motor del desarrollo: hacia una gestin de impacto 47

de diseo de los contratos de concesin) de los y regulacin en los servicios de infraestructura. En


ministerios o secretaras sectoriales. tal sentido, existen ya experiencias como la inicia-
tiva para la Integracin de la Infraestructura Regio-
Se propone que la mejor prctica en trminos de una nal Suramericana (IIRSA) que ha implicado un
distribucin de las tareas y un esquema institucional esfuerzo de los pases en identificar y ejecutar
para el desarrollo de las APP podra ser la siguiente: proyectos de infraestructura con importantes impli-
i) planeamiento estratgico e identificacin de caciones para la integracin fsica de las economas.
proyectos por parte de ministerios sectoriales; ii) De igual manera, en la Comunidad Andina (CAN), la
filtro, priorizacin o coordinacin del Ministerio de integracin obtuvo interesantes resultados en lo
Finanzas (tomando en cuenta las consecuencias referido a la interconexin elctrica y a la conver-
sobre los niveles de endeudamiento); iii) agencia gencia y el establecimiento de parmetros regulato-
APP que convoca al sector privado y disea los rios comunes.
contratos; iv) agencia reguladora independiente que
controla el cumplimiento de los contratos y genera Esta introduccin ha pretendido mostrar la visin
informacin sobre el funcionamiento de los servi- general de esta quinta edicin del Reporte de Econo-
cios; y v) monitoreo, es decir, seguimiento ex post ma y Desarrollo. En los captulos que siguen se
de los impactos (por la misma agencia reguladora en desarrollan en detalle los dos mensajes centrales de
convenio con las universidades). esta publicacin. En primer lugar, es importante que
la regin haga mayores esfuerzos en la evaluacin
Algunos pases de la regin tienen esquemas insti- ex post de los impactos de los proyectos de infraes-
tucionales (o estn proponiendo reformas) que tructura, a fin de servir de insumo en el proceso de
reproducen estos principios. No obstante, es claro toma de decisiones sobre asignacin de presupues-
que estos esquemas institucionales no son inmuta- tos y sobre la definicin de prioridades de interven-
bles y que necesariamente existe un proceso de cin. En segundo lugar, la provisin efectiva de
aprendizaje que los pases deben recorrer y que servicios de infraestructura en la regin requiere una
debe ser reconocido explcitamente desde el inicio combinacin balanceada de planificacin, participa-
de las reformas (con el fin de no interpretar las cin del sector privado y regulacin, lo que exige un
modificaciones como fracasos). marco institucional firme y, a la vez, flexible, que
sea capaz de incorporar la informacin relevante
Finalmente, los acuerdos de cooperacin suprana- para la asignacin adecuada de riesgos entre actores
cional tambin podran ser un factor que comple- pblicos y privados, y que, al mismo tiempo, limite
mente las iniciativas nacionales para mejorar los la posibilidad de captura de los proyectos por parte
procesos de identificacin, planificacin, evaluacin de grupos de inters.
2
Infraestructura y bienestar:
llegando a los hogares
51

Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares

Introduccin

Cada aspecto de la vida humana material depende, se investigan las condiciones de acceso, calidad y
en alguna medida, de la infraestructura que la hace satisfaccin de diversos tipos de infraestructura en
viable, y, en consecuencia, la ausencia de tal infraes- 16 ciudades de Amrica Latina, con nfasis en las
tructura puede hacer que las condiciones de vida de condiciones del trnsito urbano y en las opciones de
la poblacin sean sustancialmente peores de lo poltica que de all se derivan, con base en una
ticamente aceptable. Adems de los acuerdos encuesta realizada por la CAF especialmente para la
fundamentales sobre normas, leyes y otras institu- presente publicacin1.
ciones, que permiten la convivencia en sociedad,
diversos tipos de infraestructura son requeridos para En la literatura sobre los impactos directos de la
la produccin, intercambio y consumo de los bienes infraestructura en el bienestar de los hogares, llama
y servicios necesarios para la vida. La infraestruc- la atencin la escasez de investigaciones con el
tura vial permite los traslados que hacen posible el rigor metodolgico habitual en evaluaciones de
intercambio tanto de insumos para la produccin impacto de programas sociales. Esta escasez en la
como de bienes para el consumo, la infraestructura produccin acadmica se debe a la propia natura-
elctrica ofrece el acceso a la vida moderna, la infra- leza tanto de la investigacin cientfica, como de la
estructura de agua posibilita las condiciones mni- inversin en nueva infraestructura. En vista de que
mas de higiene indispensables para una vida saluda- prcticamente cualquier proyecto pblico se ubica
ble. En general, el surgimiento de sociedades as geogrficamente segn las caractersticas propias
como su desarrollo econmico y social est condi- de las localidades, al momento de medir su
cionado a la disponibilidad de la infraestructura impacto, es difcil distinguir el efecto del proyecto
necesaria para ello. en s mismo de esas caractersticas que determina-
ron su ubicacin. Esta dificultad es particularmente
Dada la inexorable relacin entre la concentracin notable en el caso de la infraestructura, ya que la
de poblaciones humanas y la instalacin de la infra- mayora de los proyectos nuevos requieren inver-
estructura necesaria para su viabilidad, por lo gene- siones sustanciales, lo cual hace inviables las inter-
ral, es difcil separar el crecimiento poblacional y venciones con diseos experimentales como las que
econmico del proceso de expansin de la infraes- se han podido llevar adelante, por ejemplo, en
tructura. El propsito de este captulo es examinar la programas sociales en educacin y salud.
importancia que tiene la infraestructura en el bienes-
tar de los hogares, por lo que un punto de partida Existe una abundante literatura sobre las bondades
natural es, precisamente, la relacin entre la expan- de la infraestructura en el crecimiento econmico y
sin de la infraestructura, el desarrollo y la concen- el bienestar, en general. De manera notable, a partir
tracin poblacional. Como caso de estudio ilustra- del informe del Banco Mundial del ao 1994 sobre
tivo, dicho tema se analiza utilizando la expansin infraestructura (Banco Mundial, 1994), una larga
de la red elctrica en Brasil. Se estudia tambin la lista de artculos y publicaciones de diversa ndole
evidencia que muestra el impacto directo de inter- sugieren que la infraestructura tiene impactos posi-
venciones puntuales dirigidas a proveer nueva infra- tivos importantes sobre el bienestar de los hogares.
estructura a hogares y a mejorar su mantenimiento. En una muestra de 121 pases de diversas regiones
Asimismo, con el propsito de comprender mejor la del mundo, Caldern y Servn (2004) muestran que
relacin entre las condiciones de acceso, calidad y existe una correlacin positiva entre infraestructura
satisfaccin con los servicios y con la disposicin a y crecimiento, y entre infraestructura y equidad; su
adoptar ciertas polticas de uso de la infraestructura, hallazgo bsico es referencia frecuente y es un buen

1 Las ciudades incluidas en el estudio, realizado entre junio y julio de 2008, son Buenos Aires, Crdoba, La Paz, Santa Cruz, Ro
de Janeiro, San Pablo, Bogot, Medelln, Quito, Guayaquil, Lima, Arequipa, Montevideo, Salto, Caracas y Maracaibo.
52 Caminos para el futuro

ejemplo del tipo de estudio que ha contribuido a la Como se mencion anteriormente, debido a la
conformacin de la percepcin convencional sobre escala habitual de las nuevas inversiones en infraes-
el papel de la infraestructura en la economa. Por tructura, por lo general, no existe espacio para la
ejemplo, Esfahani y Ramrez (2003) y, ms recien- experimentacin intencional con fines de evalua-
temente Straub et al. (2008) reportan impactos cin. Adems, estos proyectos con frecuencia se
importantes de la infraestructura sobre el creci- asignan a ciertas zonas geogrficas, dependiendo de
miento econmico y la productividad, en estudios sus caractersticas socioeconmicas, las cuales, a su
que evalan los efectos de diferentes variables, vez, estn vinculadas normalmente con los impac-
como lneas telefnicas, logro educativo, heteroge- tos posteriores de la inversin. Ello, en parte,
neidad etnolingstica, democracia, centralizacin, explica el hecho de que existan pocos ejemplos de
privatizacin, corrupcin, entre otras, sobre el evaluaciones de impacto que permitan identificar
crecimiento econmico y la productividad. claramente el efecto causal de la nueva infraestruc-
tura sobre el bienestar de los hogares. Sin embargo,
Tambin se ha argumentado, con base en evidencia existe una gama de polticas, en particular, aquellas
construida a partir de la experiencia de muchos vinculadas con el mantenimiento de la infraestruc-
pases en conjunto, que diferentes medidas de cali- tura existente o aquellas dirigidas a la administra-
dad y cantidad de infraestructura (carreteras, ferro- cin de su uso que, en muchos casos, podran ser
carriles, telecomunicaciones y energa) tienen un evaluadas de manera rigurosa con el fin de ofrecer
vnculo con la distribucin del ingreso. Especfica- nueva informacin y conocimiento en el proceso de
mente, se ha sugerido que tanto la calidad como la toma de decisiones de poltica pblica.
cantidad de infraestructura estn asociadas con una
reduccin en la desigualdad del ingreso. Adems, el Este captulo est organizado de la siguiente
impacto de la cantidad parece ser mayor en los manera: la segunda seccin discute algunas razones
pases en desarrollo, mientras que el impacto de la por las cuales es de esperar que la infraestructura
calidad es ms importante en los pases desarrolla- tenga efectos sobre el bienestar de los hogares; la
dos (Caldern y Chong, 2004). tercera seccin se refiere a algunos de los impactos
cuantificados de cierta infraestructura sobre varias
Por otra parte, tambin existe abundante evidencia dimensiones que son importantes para el hogar; la
para pases particulares, a partir del anlisis de la cuarta seccin muestra algunas relaciones entre las
evolucin en el tiempo de las condiciones de su medidas objetivas de acceso y calidad de servicios
infraestructura y diversas medidas de bienestar de infraestructura y las medidas directas de satisfac-
econmico y social. Por ejemplo, en un estudio cin con estos, as como la disposicin a pagar por
focalizado para la India, Binswanger et al. (1995) mejoras en la calidad. Finalmente, la quinta seccin
sugieren que la construccin de canales de riego, la presenta las conclusiones del captulo.
construccin y mejora de las carreteras, la amplia-
cin de la red elctrica y la educacin primaria han Por qu esperar que la infraestructura
influido en el crecimiento de la produccin agrcola mejore el bienestar de los hogares?
de ese pas de forma significativa a travs del
aumento en el uso de fertilizantes, bombas de agua Como se ha comentado en la introduccin, la infraes-
y, en general, de la reduccin de los costos de tran- tructura puede verse como impulso del crecimiento
saccin. Tambin se ha encontrado una relacin econmico o como generadora de oportunidades de
positiva entre infraestructura vial y desarrollo acceso a mercados o a mejoras de productividad2;
econmico para EEUU, como consecuencia de una pero tambin es, en realidad, parte consustancial del
mayor movilidad de factores, que permite, por un proceso de desarrollo econmico y social de los
lado, la transferencia de recursos humanos y mate- pases. Por ello, en la mayora de los casos, puede
riales, y por el otro, una distribucin eficiente de la hablarse no solo del efecto de la infraestructura sobre
poblacin, la industria y el ingreso (Queiroz y el bienestar de los hogares o sobre la productividad
Gautam, 1992). de las empresas, sino tambin del efecto de las condi-

2 Estos elementos se estudian en el captulo 3 de la presente publicacin.


Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 53

ciones de vida de la poblacin o de la estructura del Infraestructura y desarrollo de largo plazo


aparato econmico, sobre la demanda de diversos
tipos de infraestructura. Por ejemplo, en la medida en En un estudio comisionado por la CAF para este
que una regin crece econmicamente, es de esperar libro, Barham et al. (2008) ofrecen un anlisis inno-
un incremento en la demanda de electricidad (por el vador sobre la relacin de largo plazo entre la infra-
consumo de hogares y empresas), lo cual puede, a su estructura y el bienestar material de la poblacin.
vez, tener impactos sobre el bienestar de los hogares Examinando de manera cuidadosa el proceso de
a travs del abaratamiento de la energa para cocinar expansin de la red de transmisin de electricidad
o realizar otras actividades. En general, el creci- en Brasil entre 1960 y el ao 2000, dichos autores
miento econmico en el mundo tiene un vnculo de muestran que el acceso a electricidad puede ms
largo plazo con el crecimiento poblacional (Kremer, que duplicar la densidad poblacional en una dcada;
1993) y ambos, naturalmente, influyen sobre la adems, sealan que este incremento en la densidad
demanda de infraestructura. poblacional puede estar asociado a incrementos en
el PIB per cpita de alrededor de 25%.
Naturalmente, este proceso de concentracin de
poblacin y de acumulacin de infraestructura Esta investigacin ofrece un enfoque analtico inno-
ocurre de manera gradual y, por lo tanto, es posible vador para el estudio de la relacin entre la infraes-
visualizarlo bsicamente en el largo plazo. Sin tructura y el desarrollo econmico. El 77,3% de la
embargo, las mejoras en la infraestructura pueden energa elctrica en Brasil es generada por plantas
tener efectos sobre el bienestar de los hogares hidroelctricas (Ministerio de Energa y Minas,
tambin en el corto y mediano plazo. Por ejemplo, 2008), su extensa geografa y abundantes recursos
una mejora en la accesibilidad al agua potable debe- fluviales han dado lugar a su uso extendido en todo
ra mejorar las condiciones de salud de la pobla- el territorio. Estos autores utilizan la idea de que es
cin, en particular, la de las familias ms vulnera- ms probable que una planta de generacin hidroe-
bles; las mejoras en la vialidad urbana deberan lctrica sea instalada en un lugar donde el gradiente
reducir los tiempos de traslado en la ciudad; una de la va fluvial sea ms alto y donde el flujo de
expansin de la infraestructura de telecomunicacio- agua sea mayor, ya que estas caractersticas estn
nes debera mejorar la comunicacin tanto personal asociadas a una mayor capacidad de generacin
como laboral e, igualmente, el acceso a la informa- elctrica. Dichas caractersticas que dependen de
cin por parte de la ciudadana. En el mediano factores geolgicos son tiles para predecir,
plazo, la vialidad rural puede mejorar el logro esco- parcialmente, la ubicacin de generadores hidroe-
lar y las condiciones inmunolgicas de poblaciones lctricos ms all de consideraciones de demanda y,
alejadas, as como tambin la insercin laboral en por lo tanto, para ayudar a determinar el efecto de la
actividades no agrcolas debido a la reduccin en disponibilidad de electricidad sobre distintos indi-
los costos del comercio. cadores de bienestar, como el crecimiento econ-
mico o la concentracin poblacional.
Esta descripcin sugiere que la nocin de bienestar
de los hogares, utilizada a lo largo de este captulo, La Figura 2.1 (ver p. 54) muestra con puntos la
es muy amplia. Se entiende que un aumento en el ubicacin verdadera de las plantas hidroelctricas
ingreso del hogar representa una mejora en su en el ao 1967 y con tringulos la ubicacin de las
bienestar, as como una reduccin en la incidencia plantas que predice un modelo basado en los facto-
de enfermedades infecciosas o una mejora en el res geolgicos descritos. A partir de esta prediccin
logro escolar de los nios del hogar. Tambin se para la dcada de los sesenta, se construye un
interpreta la satisfaccin declarada por el hogar con modelo de mnimo costo de expansin de la red de
algn servicio particular o con la vida en general, electricidad, que ubica, por un lado, las nuevas
como un indicador de bienestar. De tal manera que, plantas generadoras en los lugares de mayor proba-
ante la dificultad de adoptar una definicin nica de bilidad segn el modelo geolgico pero que no
bienestar, aqu se opta por contemplar algunos hayan recibido electricidad an; y, por el otro, las
elementos habitualmente considerados positivos plantas de transmisin (dos por cada planta genera-
para los seres humanos y para sus posibilidades de dora) en los lugares de menor costo (basndose en
desarrollarse plenamente. la distancia, el gradiente de los ros y la densidad
54 Caminos para el futuro

Figura 2.1
Ubicacin de plantas
hidroelctricas en
Brasil predicha por el
modelo geolgico y
ubicacin real en 1967

de la vegetacin). Este modelo ofrece una predic- Efectos directos de la infraestructura


cin del patrn de expansin de la red elctrica del
pas con base en elementos desvinculados de la Cabe resaltar la importancia de que el desarrollo
demanda. Esta prediccin se utiliza para identificar econmico de largo plazo y la infraestructura van
la parte de la expansin de la red que responde a de la mano, y que esta juega un papel vital en dicho
factores de oferta estrictamente (geologa y tecno- proceso. Asimismo, es necesario comprender los
loga) y, por consiguiente, para determinar el impactos ms directos o inmediatos que distintos
efecto causal de tal expansin sobre variables tipos de infraestructura pueden tener sobre la cali-
como la densidad poblacional y el producto per dad de vida de la poblacin.
cpita.
El bienestar del hogar depende, en parte, de la faci-
El resultado ms destacado de este estudio es que el lidad con la que sus miembros pueden acceder a
acceso a electricidad puede duplicar la densidad diferentes bienes y servicios. Los hogares combi-
poblacional en una dcada. Ello evidencia que la nan tiempo, bienes y servicios en distintas propor-
concentracin poblacional se explica, en buena ciones para lograr los niveles de satisfaccin ms
medida, por la infraestructura disponible, que hace elevados que estn a su alcance3. La infraestructura
posible el desarrollo de actividades econmicas que puede facilitar, en muchos casos, el consumo de
facilitan los medios de vida para la sociedad. De bienes o el acceso a ciertos servicios, que permiten
hecho, el estudio sugiere que tanto el producto per a los hogares lograr con menos dificultades algunos
cpita total como el industrial aumentaron en ms de los objetivos intermedios que forman parte del
de 100% como consecuencia de la electrificacin. proceso de mejorar su bienestar, en general.

3 Becker (1965), en su teora sobre la asignacin ptima del tiempo del individuo, propone que los individuos no derivan satisfaccin
del consumo de bienes directamente, sino de la combinacin de esos bienes con las circunstancias en las que se consumen:
por ejemplo, un vaso de agua fra tomada bajo el sol a una temperatura elevada no es igual que el mismo vaso de agua dentro
de una oficina con aire acondicionado.
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 55

Por ejemplo, para una familia en un sector rural, una una parte de la ciudad reduzca la oferta de autobuses
va asfaltada que reduzca el tiempo de traslado, en ciertas rutas que pueden dejar en peores condi-
desde su hogar hasta el centro poblado ms cercano, ciones de transporte a localidades alejadas; o que la
de dos horas a 20 minutos mejora, de manera instalacin de un acueducto en una zona retirada
sustancial, las posibilidades de que los nios del puede empeorar las condiciones de vida de otra
hogar asistan a la escuela, ya que en vez de tardar poblacin cercana, al desplazar parte de la actividad
cuatro horas diarias en trasladarse, se tardaran 40 econmica hacia aquella. A pesar del nfasis sobre
minutos. Lo mismo ocurrira para el acceso del resto los impactos positivos de la infraestructura, existe,
de los miembros del hogar a mercados donde colo- pues, la posibilidad de que algunos segmentos de la
car productos agrcolas o para participar en el poblacin que no sean beneficiarios directos,
mercado de trabajo asalariado, opciones que pueden sufran desmejoras en su nivel de bienestar4.
mejorar la capacidad de generacin de ingresos de
su hogar. En este caso, la nueva infraestructura La facilidad con la que los individuos convierten
afecta, de manera directa, el tiempo de traslado al bienes y servicios en satisfaccin para el hogar
lugar donde las personas reciben diversos servicios (combinndolos entre s y dedicando tiempo a ello)
(salud, educacin, entre otros) y donde intercambian tiene una relacin cercana con la infraestructura
bienes que producen o que consumen, entre otras disponible. Evidentemente, es de esperar que cada
cosas. La infraestructura reduce el costo de utilizar tipo de infraestructura tenga un efecto diferente
otros bienes en el mejoramiento de su calidad de sobre los distintos aspectos de la vida del hogar. Sin
vida y, por ende, la mejora directamente. embargo, como regla general, puede decirse que
tericamente, la infraestructura es un complemento
La misma clase de argumento puede hacerse sobre de los bienes y servicios que las familias consumen
la electricidad, el acceso a gas natural, el agua y las en bsqueda de su bienestar y, por lo tanto, es de
telecomunicaciones. Estos diferentes tipos de infra- suponer que los afecte directamente. En la siguiente
estructura se complementan con el tiempo de las seccin, se discuten algunos de los temas asociados
personas, y con otros bienes y servicios para mejo- a la investigacin emprica de estas relaciones y se
rar su calidad de vida. Por ejemplo, la electricidad, comentan con detalle algunos ejemplos.
al facilitar la iluminacin del hogar, permite la
lectura en horario nocturno, facilita la coccin de Ms all de las percepciones
los alimentos y la calefaccin del agua (al igual que convencionales
la conexin directa a una tubera de gas), permite el
uso de aparatos electrodomsticos como el televi- Parte de la conciencia colectiva sobre el valor de la
sor,medio de difusin de informacin contempor- infraestructura est influida por la correlacin de
neo ms importante, y el refrigerador, que ayuda a largo plazo, discutida al principio de este captulo,
conservar los alimentos y reduce la frecuencia de entre diversos indicadores de bienestar y distintas
compras de alimentos perecederos, aumentando, medidas de infraestructura. De igual modo, tambin
con ello, el tiempo dedicado a otras actividades. puede decirse que existe la percepcin de que la
calidad de la vida cotidiana moderna depende, en
Es necesario tener presente, sin embargo, que gran medida, de la infraestructura disponible, tal y
a pesar de que sean previsibles muchos efectos posi- como se coment en la seccin anterior. Sin
tivos sobre el bienestar de la familia afectada o embargo, el paso de estas percepciones a una
beneficiada por la infraestructura, es posible que un comprensin ms profunda del impacto que real-
proyecto particular tenga efectos negativos sobre mente tienen las mejoras en las condiciones de la
aquellos que no son beneficiarios directos. Por infraestructura de una sociedad sobre el bienestar
ejemplo, es posible que la instalacin de un metro en de la poblacin es ms complejo.

4 Lamentablemente, existe poca investigacin sobre el impacto de la infraestructura en el bienestar de los segmentos de la sociedad
que no se benefician directamente de esta. Un intento de ello se encuentra en Echeverry et al. (2005) pero, debido a diversos
problemas metodolgicos con la medicin de variables y efectos rezagados en el tiempo, es difcil obtener de all una conclusin
clara (Pealosa, 2005).
56 Caminos para el futuro

Medicin de impactos directos nes en infraestructura, la probabilidad de que la


ubicacin, escala y diseo del proyecto est muy
Una de las grandes metas de la planificacin y vinculado a las caractersticas de la localidad donde
diseo de la poltica pblica, en general, es la formu- se aplique es muy grande, especialmente dado que
lacin de polticas basada en el conocimiento. En el los proyectos de infraestructura responden, por lo
Reporte de Economa y Desarrollo 2007/2008, la general, a las realidades especficas del lugar donde
CAF hizo nfasis en el rol de esta visin en el mbito se llevan a cabo y, en muchos casos, involucran
de la poltica social. En dicha publicacin, se grandes cantidades de recursos que no se pueden
subray la importancia de disear intervenciones replicar en otra parte. Ello destaca la importancia de
con claridad sobre los incentivos de los diversos idear mecanismos creativos que acompaen la pol-
actores participantes y el mbito donde estos incen- tica de infraestructura de los pases para recolectar
tivos debieran ser efectivamente alineados para el informacin nueva o, incluso, para disear interven-
logro del propsito de la poltica (CAF, 2007). Tal ciones que faciliten la evaluacin inicial antes de
claridad, en muchos casos, se puede lograr sola- comprometer la totalidad de los recursos.
mente a travs del estudio cuidadoso de las expe-
riencias. Dicha clase de estudio no es otra cosa que Cabe sealar que los obstculos para la evaluacin,
la evaluacin del impacto de las intervenciones, derivados de la magnitud de las inversiones y de la
utilizando metodologas cientficas de estndares consecuente dificultad de encontrar un rea geogr-
elevados, de tal forma que el estado del arte del fica similar, son importantes en el caso de proyectos
conocimiento acadmico sirva para guiar la toma de de nueva infraestructura, pero mucho menos en
decisiones sobre la asignacin de recursos pblicos. proyectos de mantenimiento y en polticas de admi-
En este sentido, adems de servir de insumo para nistracin de uso; por lo que es de suponer que, en
guiar los lineamientos de poltica, estas evaluacio- estos casos, los esfuerzos de evaluacin pueden
nes pueden ayudar a mejorar la informacin utili- progresar ms fcilmente.
zada en la variedad de evaluaciones ex ante que
habitualmente se hacen de los proyectos de infraes- Algunos ejemplos de intervenciones evaluadas
tructura.
A pesar de las dificultades, existen algunos ejemplos
Lograr la identificacin precisa del impacto de una interesantes donde se ha podido medir el impacto
intervencin pblica sobre algn resultado de inte- directo de la infraestructura sobre el bienestar de los
rs (como en educacin, salud, entre otros) depende hogares. Por ejemplo, Chowdhury y Torero (2006)
de que se cumplan ciertas condiciones, a veces dif- investigan el impacto de mejoras en la infraestruc-
ciles de encontrar. Lo ms importante es que, tura vial, telefnica y de electricidad sobre las
adems del grupo de individuos sobre los que acta condiciones de vida rural en el norte de Bangladesh,
la intervencin, se disponga de informacin sobre y encuentran que la infraestructura permite a los
otro grupo similar y comparable, que no sea afec- agricultores vender sus productos a precios mayores
tado por la intervencin y que, por lo tanto, sirva a la vez que aumentan las actividades no agrcolas
para formar el escenario contrafactual de cmo de las mujeres. Adems, estos autores hallan que los
hubiese sido el resultado, en caso de no haberse diferentes tipos de infraestructura son complementa-
realizado dicha intervencin. Con frecuencia, la rios, es decir, el impacto que tiene el mejoramiento
intervencin misma depende de las caractersticas de la infraestructura vial es mayor si est acompa-
del grupo o regin sobre la que se aplica, por lo que ado de una conexin elctrica y mayor aun, si se le
no es fcil argumentar que otro grupo o regin suma una conexin telefnica. De manera relacio-
(sobre el que no se aplica la poltica) es realmente nada, Fan et al. (2002), basados en informacin
comparable al primero. sobre regiones al interior de China, investigan el
impacto de distintos tipos de infraestructura sobre la
Existen muchas experiencias en el campo de la pol- reduccin de la pobreza y la desigualdad. Dichos
tica social, donde tales experimentos se han podido autores encuentran especficamente que a diferen-
llevar adelante. Sin embargo, en el caso de inversio- cia de la inversin en sistemas de irrigacin la
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 57

inversin en carreteras, electricidad y telecomunica- Looney y Frederiksen (1981) encuentran que la


ciones tiene efectos importantes sobre la pobreza. inversin en diferentes tipos de infraestructura en
Mxico tiene impactos diferentes en las regiones
De igual modo, otros estudios realizados tanto para segn su nivel de desarrollo previo. En particular,
India como para China (Fan y Hazell, 1999; Fan et sugieren, a partir de un anlisis de clusters, que la
al., 2002; Zhang y Fan, 2004) destacan no sola- inversin en carreteras, medios de transporte, teleco-
mente el impacto positivo de la infraestructura municaciones, entre otros, son especialmente favora-
sobre el ingreso de los hogares, sino la complemen- bles para las familias en regiones de ingreso interme-
tariedad entre los diferentes tipos de infraestructura dio, mientras que para las ms pobres, lo ms
y el hecho de que los beneficios de estas interven- rentable es la inversin en infraestructura para la
ciones son cuantitativamente ms importantes en educacin y la salud. El Recuadro 2.1 describe cmo
regiones ms pobres, lo cual implica que tambin en Bogot, el sistema de transporte masivo, TransMi-
tienen un impacto sobre la desigualdad. Sobre este lenio, y las polticas complementarias a esta infraes-
ltimo punto, sin embargo, es necesario apuntar que tructura generaron impactos sobre la seguridad
tambin existe evidencia de que un incremento de ciudadana en las zonas beneficiadas por el sistema.
la infraestructura puede aumentar la desigualdad, si Ello sugiere que algunos impactos de la infraestruc-
aquella es complementaria a algn recurso privado tura sobre el bienestar de la poblacin pueden, en
que se encuentre distribuido de manera desigual algunos casos, estar vinculados al conjunto de polti-
como, por ejemplo, la educacin (Van de Walle, cas o iniciativas que se generan alrededor del
2000). Por esta razn, se debe considerar cada caso proyecto, antes que al proyecto en s mismo.
particular en el anlisis de la relacin entre infraes-
tructura y desigualdad.

Recuadro 2.1 TransMilenio y crimen

En el ao 2002, la Alcalda de Bogot implement el sistema ao 2002, es decir, antes y despus de TransMilenio. La
de transporte masivo urbano TransMilenio con el fin de mejo- evidencia muestra que luego de la puesta en marcha del
rar el tiempo de traslado de los ciudadanos y su calidad de sistema de transporte masivo, se observaron cambios signi-
vida. El sistema est conformado por una red de autobuses ficativos en el comportamiento de los diferentes tipos de
articulados de gran capacidad, monitoreados a travs de crimen. Por ejemplo, en la avenida Caracas, el atraco a
satlites, que circulan por carriles de uso exclusivo en corre- establecimientos comerciales se redujo en un 78%, en
dores troncales. promedio, en relacin con el perodo inicial; el atraco a
personas se redujo en 90%; los homicidios en 95%; el hurto
Una de las primeras avenidas donde comenz a operar el de vehculos en 87%; el robo a establecimientos comerciales
sistema TransMilenio fue la avenida Caracas, afectada tradi- en 85%; el robo a personas en 88%; el robo a residencias en
cionalmente por elevados niveles de criminalidad. En esta 82%; y el crimen agregado de la zona en 86%. Los patrones
avenida se realiz un gran proyecto de urbanismo e geogrficos de la criminalidad antes y despus de la puesta
infraestructura, se instalaron 28 estaciones de servicio, se en marcha de TransMilenio sugieren que hubo un proceso de
firm un convenio con el cuerpo policial de la ciudad para desplazamiento de crmenes tales como atraco a residen-
brindar seguridad a los pasajeros y se contrat una empresa cias, hurto de vehculos, robo a establecimientos comerciales
de seguridad privada para el horario nocturno. Moreno (2005) y robo a personas, hacia lugares ms alejados de la nueva
analiza las implicaciones que los cambios realizados en la infraestructura de transporte.
avenida Caracas tienen sobre el crimen de esta va y de
localidades geogrficamente cercanas. Este ejemplo muestra cmo una obra de infraestructura
puede estar vinculada con una serie de polticas complemen-
Utilizando un modelo de econometra espacial y el mtodo de tarias que pueden mejorar significativamente algn aspecto
diferencias en diferencias, se miden los cambios de nueve importante del bienestar de la sociedad.
distintos tipos de crimen en 65 zonas aledaas a la avenida
Caracas, en el perodo comprendido entre el ao 1999 y el Fuente: elaboracin propia con base en Moreno (2005).
58 Caminos para el futuro

Uno de los tipos de inversin en infraestructura Mantenimiento: el caso de caminos


cuyos efectos han sido ms investigados es la rurales en Per
inversin en habilitacin y mejoramiento de cami-
nos rurales. Tal como se ha sugerido anteriormente, Como se ha descrito anteriormente, la poltica
el mejoramiento de las vas de comunicacin y pblica para la infraestructura toma tres formas,
transporte rurales ofrece mayor acceso a mercados principalmente: nueva infraestructura, manteni-
(menores costos de transporte), acceso a centros miento de infraestructura y administracin del uso
educativos y centros de salud, aumentos de la de la infraestructura existente. Tanto las interven-
competencia en los mercados de productos (Aghion ciones en mantenimiento como aquellas dirigidas a
y Shankerman, 1999), entre otras cosas. Quiz mejorar el uso de la infraestructura existente ofre-
debido a la reducida escala de buena parte de estas cen, en principio, ms oportunidades para ser
intervenciones, ha sido posible encontrar algunas evaluadas de manera rigurosa, ya que con frecuen-
instancias en las que la definicin de grupos de cia la escala de la intervencin implica una carga
control y de tratamiento es ms razonable. Jacoby presupuestaria comparativamente mucho menor a
(1998) propuso una metodologa no paramtrica la de nuevos proyectos. Como se coment antes,
para investigar el impacto del mejoramiento de una de las intervenciones de infraestructura que ha
caminos rurales sobre el ingreso de familias de recibido atencin importante en la literatura acad-
zonas rurales en Nepal, y sugiere que el acceso a mica es, precisamente, el mantenimiento y mejora-
mercados mejora los ingresos de todos los agricul- miento de caminos rurales en distintos lugares del
tores de manera equivalente, por lo que no parece mundo. En esta subseccin se discute, con ms
tener efectos importantes sobre la desigualdad. Por detalle, el programa de caminos rurales en Per,
otra parte, Van de Walle y Cratty (2002) muestran como un ejemplo de una intervencin de manteni-
que la calidad de las carreteras mejor la disponibi- miento de infraestructura que, incluso en el corto
lidad de servicios pblicos para la poblacin rural, plazo, puede tener impactos directos sobre el
lo cual favoreci, de manera especial, a los segmen- bienestar de los hogares.
tos ms pobres. Utilizando una metodologa simi-
lar, Lokshin y Yemtsov (2005) encuentran que el Desde 1995, ha estado en funcionamiento el pro-
mejoramiento de la infraestructura rural (escuelas, grama PROVIAS Rural en Per. Dicho programa tiene
vialidad y agua) en la Repblica de Georgia tuvo el propsito de mejorar las condiciones de transporte
efectos positivos sobre la asistencia mdica, la en las zonas rurales del pas y, para lograrlo, contrata
reduccin de enfermedades y el acceso a oportuni- microempresas locales para llevar a cabo el manteni-
dades laborales en sectores no agrcolas (especial- miento de los caminos rurales de forma sostenible.
mente, para los ms pobres). Las autoridades locales, en coordinacin con repre-
sentantes del programa, inician la intervencin
Por otro lado, un estudio reciente evala el impacto convocando a individuos interesados en formar parte
de la construccin de represas sobre la produccin de la Microempresa de Mantenimiento Vial (MEMV)
agrcola y la pobreza en India, explotando las dife- que asume la responsabilidad de mantener la va; la
rencias en las caractersticas topogrficas del seleccin se realiza con base en criterios tales como
terreno en diversas zonas del pas. De manera simi- experiencia previa en el mantenimiento vial, tiempo
lar al enfoque de Barham et al. (2008) para la deter- de residencia en la localidad y nivel educativo, entre
minacin de la ubicacin de plantas hidroelctricas otros. El contrato que se establece entre PROVIAS y la
en Brasil (descrito en la segunda seccin), con base MEMV se basa en pagos atados a las condiciones
en el gradiente y caudal de los ros, este estudio efectivas de mantenimiento de la va, lo cual genera
muestra que las represas en India redujeron la incentivos para que estas microempresas cumplan
pobreza en distritos ro abajo, pero que la incremen- adecuadamente con dicha tarea. Entre 1995 y 2000,
taron en los distritos donde se construyeron (Duflo el programa contrat el mantenimiento y la rehabili-
y Pande, 2007). Las dos subsecciones siguientes tacin de 12.000 km de vas rurales y de 3.000 km
consideran, con ms detalle, dos intervenciones de caminos no carrozables (Escobal et al., 2005).
cuyas evaluaciones se realizaron como parte del Dicho programa contempla el mantenimiento de las
esfuerzo de investigacin para este libro. vas pero no su mejoramiento o actualizacin, es
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 59

decir, incluye actividades de bacheo, poda de la principalmente, a travs del incremento en el


vegetacin y nivelacin del granzn, pero no de ingreso salarial en actividades no agrcolas (para el
asfaltado o de aumento de la capacidad5. caso de los hombres) que, a su vez, aumenta el
tiempo dedicado a estas. El mantenimiento de las
Escobal y Ponce (2002) evalan el impacto de este vas no carrozables s tiene un impacto positivo
programa sobre el ingreso de los hogares pobres y sobre el ingreso per cpita del hogar, al atraer a ms
encuentran que el acceso mejorado que ofrecen los mujeres que realizan actividades no remuneradas en
caminos rurales en mejor estado favorecen las posi- el campo a desempear actividades remuneradas;
bilidades de generacin de ingresos de las familias sin embargo, dicho mantenimiento no tiene un
rurales, tanto en actividades agrcolas como no impacto sobre el gasto de la familia6.
agrcolas. Sin embargo, esta evaluacin se realiza
comparando regiones de Per en un mismo Finalmente, Valdivia (2008) muestra que el mante-
momento del tiempo, lo cual puede confundir el nimiento de las vas motorizadas mejora significati-
efecto del programa con caractersticas de la zona vamente la asistencia escolar de varones entre 12 y
afectada por el programa que no se consideran en el 18 aos, y de nias entre 6 y 11 aos. De igual
anlisis estadstico propiamente. Por esta razn, en forma, mejoran los indicadores de incidencia de
un estudio comisionado por la CAF para este libro, enfermedades y accidentes para todos los miembros
Valdivia (2008) realiza una nueva evaluacin del del hogar pero, especialmente, para nios entre cero
programa haciendo uso de una encuesta especial- y cinco aos de edad.
mente diseada (aos 2004 y 2006). Dicha encuesta
est dirigida tanto a hogares beneficiados por el En adicin a las evaluaciones de intervenciones de
programa como a hogares no beneficiados, y este tipo realizadas en otros pases, la evidencia que
permite comparar el cambio en el tiempo de una se presenta aqu sugiere que un programa sencillo
serie de indicadores a nivel del hogar, entre los dos de mantenimiento de vas puede tener impactos
grupos de hogares. Este enfoque metodolgico significativos sobre el tiempo de traslado entre
representa un avance sustancial, ya que permite localidades y hacia centros poblados y urbanos,
descartar que el efecto estimado se deba a caracte- reduciendo el costo de transporte de bienes y de
rsticas de los hogares que no se puedan medir en la personas y, por lo tanto, mejorando el acceso a
informacin estadstica. La evaluacin que hace mercados y a servicios educativos y de salud. Estas
Valdivia (2008) corresponde a uno o dos aos de mejoras ocurren no solamente en el corto plazo a
intervencin, por lo que los efectos que se docu- travs del funcionamiento de los mercados, sino
mentan en el estudio pueden interpretarse como tambin en el largo plazo, a travs de las inversio-
efectos de corto plazo. nes de los hogares en capital humano.

Los resultados principales del estudio muestran que Nueva infraestructura: el caso de gas natural
el tiempo de traslado, utilizando las vas bien en Buenos Aires
mantenidas y rehabilitadas, se reduce de manera
significativa, lo cual tiene impactos inmediatos As como el mantenimiento de infraestructura
sobre el ingreso, los patrones de empleo (agrcola puede tener impactos importantes sobre el bienes-
vs. no agrcola) y sobre las inversiones en salud y tar, hay sectores de la poblacin en todos los pases
educacin de las familias. No obstante, estos efec- de Amrica Latina que simplemente no pueden
tos difieren, de manera importante, dependiendo de beneficiarse de algunos servicios, debido a la
las caractersticas de los hogares, de los centros ausencia de la infraestructura necesaria para ello.
poblados y de las vas rehabilitadas. Especfica- Ms all de los efectos de equilibrio general o de
mente, el mantenimiento de las vas carrozables largo plazo a los que se hizo referencia en la
tiene un impacto pequeo sobre el ingreso familiar, segunda seccin, es deseable comprender en qu

5 Los caminos carrozables son caminos suficientemente amplios como para el trnsito automotor pero sin asfaltado, y los no
carrozables son caminos que, debido a su limitada amplitud, se utilizan principalmente para el traslado a pie o por traccin animal.
6 Ello sugiere que este ingreso adicional se destina al ahorro, conducta que, a su vez, es consistente con la interpretacin
de que los hogares perciben que los beneficios de la poltica son temporales (Escobal et al., 2005).
60 Caminos para el futuro

medida una poltica dirigida a ofrecer nueva infra- finalidad de abaratar el costo unitario de la instala-
estructura a un segmento de la poblacin puede cin de la red. A travs de la delegacin a las comu-
impactar directamente su bienestar. nidades del reclutamiento de los hogares participan-
tes, con el establecimiento del requisito mnimo de
Este es el caso de una iniciativa de la empresa 70% de adhesin por manzana, el programa logr
concesionaria de distribucin de gas natural en el incorporar al 82% de los hogares a los que se les
Gran Buenos Aires y de la Fundacin Pro Vivienda ofreci dicho programa.
Social de Argentina, que busc proveer gas natural
de red a 4.100 familias en el municipio de Moreno En un estudio preparado para este libro, Goytia et al.
de la provincia de Buenos Aires. El programa, (2008) aprovechan un experimento natural en la
llamado Fideicomiso Redes Solidarias (FRS), busc asignacin del programa FRS para hacer una evalua-
una alternativa financieramente viable al problema cin de sus impactos sobre una serie de indicadores
de financiamiento del costo fijo de instalacin de las del bienestar de los hogares. En particular, a pesar de
redes de gas necesarias para proveer conexiones de que el programa se ofrecera a todas las viviendas en
gas natural de red a los hogares en zonas desfavore- el Cuartel V del Municipio de Moreno (zona delimi-
cidas. Dada la diferencia de precio entre el gas natu- tada en la Figura 2.2), consideraciones estrictamente
ral de red y el gas envasado, se propone un esquema tcnicas vinculadas a la cercana de las viviendas a
en el que se pueda ahorrar esa diferencia por un la red troncal de gas ms cercana y al nivel de tras-
tiempo, permitiendo cubrir el costo de instalacin, torno que podra generar en el trfico vehicular de la
siempre y cuando haya un nmero suficiente de zona determinaron que la primera fase del
nuevos suscriptores. Este tipo de propuesta de programa se implementara en el grupo de barrios
ahorro por sustitucin de combustible se haba indicados en la mencionada Figura 2.2.
intentado en otras ocasiones, sin embargo; la inno-
vacin de este esquema radic en la organizacin de Los autores muestran que, antes de la implementa-
la comunidad con el propsito de incrementar el cin del programa, las caractersticas de los hogares
nmero de hogares adheridos al programa, con la en el grupo de tratamiento y en el grupo de control

Figura 2.2
Mapa de la localidad
Cuartel V y barrios que
conforman el grupo de
tratamiento y el grupo
de control
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 61

eran muy similares, de tal manera que es razonable Valoracin subjetiva como herramienta
esperar que las diferencias observadas en los indica-
dores de salud de los miembros del hogar, luego de Este captulo ha discutido evidencia sobre la rela-
la implementacin del programa, se deban, en gran cin de largo plazo entre infraestructura y desarro-
medida, a la conexin a gas natural de red de buena llo econmico, en trminos generales, as como los
parte de las viviendas en el grupo de tratamiento impactos directos de la infraestructura en el bienes-
como consecuencia directa del programa FRS. tar de los hogares (ingreso laboral, logro escolar,
condiciones de salud, entre otros). De esa evidencia
La conexin a gas de los hogares que fueron objeto es posible concluir que, de acuerdo a indicadores
de este programa mejor de manera significativa el concretos y observables, la infraestructura tiene
estado de salud de sus miembros. Luego de corregir impactos positivos sobre el bienestar de la pobla-
por diferencias debidas a ingresos del hogar, a carac- cin. Sin embargo, no es fcil comparar unos
tersticas de la vivienda y a la estructura demogr- impactos con otros o establecer una lista de priori-
fica, el estudio de Goytia et al. (2008) muestra que dades a partir de ello. Aunque tampoco es suficiente
la conexin a gas redujo la incidencia de enfermeda- para lograr este ordenamiento de prioridades, el
des respiratorias en alrededor de 3,5%; de gripe, en anlisis de la valoracin subjetiva que la ciudadana
alrededor de 5%; y de enfermedades gastrointestina- hace de los distintos servicios de infraestructura que
les, en casi 3%. Adems, encuentran que los hogares recibe, y su relacin con medidas objetivas de cali-
invirtieron ms en el mejoramiento de sus viviendas, dad y de acceso, es til como aproximacin a la
lo cual puede tambin explicar parte del resultado valoracin de intervenciones en estas dos dimensio-
observado sobre los indicadores de salud. nes y para cada uno de los servicios, con el fin de
sugerir las reas que pueden requerir atencin de
Ms all de las dificultades y de las limitaciones de manera prioritaria segn el peso especfico que les
los estudios analizados, es claro que el grueso de la asigna la poblacin.
evidencia apunta a que la infraestructura es positiva
para el bienestar de los hogares. Sin embargo, En la encuesta a la que se hizo referencia al inicio
tambin queda claro que se deben hacer mayores de este captulo, llevada a cabo por la CAF en 16
esfuerzos por medir con ms precisin los impactos ciudades importantes de la regin, se presenta un
de las polticas de infraestructura, empezando por las primer anlisis de la relacin entre la satisfaccin
intervenciones que, por su naturaleza, se presten ms subjetiva de varios servicios de infraestructura y las
fcilmente para ello. Estos esfuerzos son necesarios medidas de acceso y calidad de cada uno de ellos.
para informar a la poltica pblica que, como se ha Adems, se describe la disposicin a pagar por un
enfatizado en otras publicaciones de la CAF (p.e., aumento en la calidad de los servicios en cada una
CAF, 2007), debe hacerse cada vez ms con base en de las ciudades. De igual modo, se hace un anlisis
el conocimiento. En la medida en que la informacin de la situacin del transporte urbano y la importan-
sobre impactos en distintos contextos sea mayor, las cia del transporte pblico7.
posibilidades de tomar mejores decisiones en otros
sern mayores tambin. En efecto, aunque en la Se estima que para 2010, casi el 80% de la pobla-
mayora de los casos la magnitud de los impactos cin de Amrica Latina ser urbana (CEPAL, 2007a),
estimados no pueda trasladarse a otros contextos de lo cual sugiere que buena parte de los retos de pol-
manera exacta, el orden de magnitud y el sentido de tica pblica en materia de infraestructura para los
los efectos, con mucha frecuencia, s son traslada- prximos aos estarn vinculados, de alguna mane-
bles, lo cual podra ser determinante en la considera- ra, con el urbanismo de la regin. Las aglomeracio-
cin de los beneficios y costos sociales de una inter- nes poblacionales traen consigo una serie de venta-
vencin. jas para la actividad econmica, y el intercambio
comercial y cultural; sin embargo, tambin acarrean

7 La encuesta se realiz en 400 hogares a hombres y mujeres entre 25 y 65 aos de edad en cada una de las ciudades del estudio,
lo cual resulta en un margen de error de 4,9% o un 95% de confiabilidad. El trabajo de campo se realiz entre el 27 de junio y el 20
de julio de 2008.
62 Caminos para el futuro

una serie de costos vinculados a la utilizacin inten- por acueducto del Censo de 2007 es 81,8% para la
siva de la infraestructura existente. Uno de los zona metropolitana de Lima (que incluye la provin-
mbitos urbanos donde este tipo de problema se cia de Lima y la provincia constitucional del
manifiesta de manera ms tangible es la congestin Callao)9. El diagnstico de que la cobertura de la red
de la vialidad. Aunque esta sea solo una de muchas de acueductos y de electricidad es amplia y casi
dimensiones que se pueden analizar, la encuesta universal en muchas ciudades se confirma con estos
incorpora un mdulo especialmente dedicado al nuevos datos. La conexin a gas directo, sin
problema del transporte urbano. Algunas de las embargo, es mucho menos frecuente en la regin, y
experiencias ms interesantes de poltica pblica de existen grandes diferencias entre pases como, por
infraestructura urbana han estado asociadas a este ejemplo, Ecuador, donde apenas alrededor del 1%
tema, especialmente debido a que la expansin de los hogares tiene gas directo, mientras que en
geogrfica de muchos de los centros urbanos de la Colombia lo disfruta el 72% de los hogares.
regin, y del mundo en desarrollo en general, ha Tambin hay diferencias importantes entre ciudades
sido vegetativa, desordenada y poco planificada. El de un mismo pas, por ejemplo, en Caracas el 45,5%
sistema de transporte urbano (que incluye transporte de los hogares tiene gas por tubera en comparacin
pblico y vialidad para el trnsito privado) tiene la con 88,5% en Maracaibo. Asimismo, la cobertura
tarea de lograr la integracin efectiva de las distin- del transporte pblico es extendida, aunque para
tas partes de las urbes expandidas, muchas veces, de alrededor del 10% de la poblacin considerada
manera desorganizada. En la seccin dedicada a urbana, estos servicios an estn ubicados relativa-
este tema se analizan algunos aspectos de la forma mente lejos de su hogar.
en que el bienestar de la poblacin se ve directa-
mente afectado por las condiciones de este sistema. En telecomunicaciones es interesante ver cmo la
telefona mvil (70,5%, en promedio) tiene, en
Diagnstico y valoracin de servicios muchos pases, una cobertura de hogares mayor que
la telefona fija (cuyo promedio es de 68,1%). Ello
Es necesario tomar como punto de partida la est vinculado al abaratamiento de los servicios de
descripcin del estado de los servicios de infraes- telefona mvil y a los costos de instalacin de
tructura en la regin. El Cuadro 2.1 muestra los cableado para la telefona fija en los hogares. La
indicadores bsicos de acceso para agua, electrici- conectividad urbana a Internet es reducida (25,7%,
dad, gas directo, telefona fija, telefona celular e en promedio) pero representa una mejora impor-
Internet para las 16 ciudades incluidas en el tante con respecto al ao 2005, en el que se ubic
estudio8. Los resultados de acceso son similares a en 15,33% para los pases incluidos en el estudio
los reportados por otros estudios como Margulis et (Banco Mundial, 2007; ONU, 2007). Las diferencias
al. (2002), Fernndez (2004), Carrillo et al. (2007) entre ciudades con respecto a la conexin a Internet
y CEPAL (2007a) que, a pesar de que normalmente son significativas: en un extremo, Caracas tiene el
reportan indicadores a nivel de entidades federales o 41,4% de los hogares conectados a Internet; mien-
zonas metropolitanas que suelen referirse a exten- tras que, en el otro extremo, se encuentra Guaya-
siones geogrficas diferentes a las de la encuesta de quil, con apenas 5,3% de conexin.
la CAF, en la mayora de los casos permiten hacer
comparaciones razonables. Por ejemplo, la cifra de Adems de los indicadores de acceso/cobertura de
acceso a agua por acueducto que se obtiene de la cada uno de los servicios, presumiblemente la satis-
encuesta para la ciudad de Lima es 86,3% mientras faccin declarada por los hogares con respecto a
que la cifra oficial (ver INEI, 2007) de acceso a agua cada uno de estos se debe, en parte, a su calidad. El

8 La definicin de acceso en cada caso es la siguiente: en agua, es la fraccin de los hogares con conexin a un acueducto o red
pblica; en electricidad, es la fraccin con conexin a la red pblica con o sin medidor; en gas, es la fraccin con gas directo
por red; en transporte pblico, es la fraccin de los hogares con algn medio de transporte pblico a menos de tres cuadras
de la vivienda; en telefona fija, es si el hogar cuenta o no con un telfono fijo; en telefona mvil, es si el hogar cuenta o no
con al menos un telfono mvil; en Internet, es si el hogar cuenta con una conexin a Internet; y en recoleccin de basura, es
si la basura se recolecta directamente en el hogar por medio de un camin u otro vehculo similar.
9 La cifra oficial incluye los casos en los que la red pblica llega al interior de la vivienda (74,6%) y aquellos donde llega
a la edificacin aunque no adentro de la vivienda (7,2%). En vista de que la encuesta de la CAF no hace esta distincin, para
los efectos de la comparacin, es necesario sumar ambos grupos.
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 63

Cuadro 2.1 Indicadores de acceso para ciudades seleccionadas de Amrica Latina (% de hogares)
Transporte Telefona Telefona Recoleccin
Ciudad Agua Electricidad Gas Internet
pblico fija mvil de desechos
Buenos Aires 74,5 98,8 75,3 83,9 74,3 69,6 31,3 96,3
Crdoba 97,3 100,0 43,5 95,7 59,8 71,4 22,8 99,8
La Paz 93,5 99,7 4,5 96,0 50,0 69,0 6,9 74,2
Santa Cruz 92,7 98,7 3,5 96,9 29,5 71,6 5,6 94,5
Ro de Janeiro 84,2 100,0 5,8 96,2 66,3 63,5 24,9 93,0
San Pablo 94,5 99,8 15,5 98,0 72,8 75,5 35,8 99,0
Bogot 99,5 99,7 84,5 87,2 80,8 78,4 34,0 79,5
Medelln 98,8 100,0 32,5 91,7 93,0 64,2 25,3 95,3
Quito 98,5 100,0 0,3 97,2 72,3 68,3 9,5 95,0
Guayaquil 94,5 99,8 1,8 95,8 59,5 65,5 5,3 80,5
Lima 86,3 96,5 0,8 86,7 59,0 62,3 15,0 91,3
Arequipa 94,3 99,8 0,3 93,5 45,0 68,0 14,5 97,5
Montevideo 95,2 99,5 2,8 92,4 66,5 84,3 21,6 40,3
Salto 94,5 98,3 2,0 99,0 56,8 76,8 15,4 97,7
Caracas 98,5 99,5 45,5 89,9 79,3 86,0 41,4 37,8
Maracaibo 82,0 100,0 88,5 90,7 45,8 53,4 24,5 70,0
Promedio ponderado 89,1 99,1 34,5 91,1 68,1 70,5 25,7 87,5
Fuente: CAF (2008a).

Cuadro 2.2 (ver p. 64) muestra un indicador de cali- nivel de conexin a Internet sin interrupciones
dad10 (o confiabilidad) en cada uno de los servicios frecuentes.
estudiados. En el caso de la electricidad, la confiabi-
lidad del servicio es, en promedio, significativa- Tal y como se ha enfatizado en diversos mbitos del
mente menor que el acceso: el 85,3% de los hogares debate pblico regional, Amrica Latina ha logrado
con servicio elctrico reportan no estar afectados por avances significativos en materia de cobertura de
interrupciones nunca o casi nunca. Aunque respecto servicios bsicos, pero an tiene deficiencias signi-
del agua, en la mayora de las ciudades, los hogares ficativas en la calidad de algunos de estos. En el
conectados a acueductos suelen recibir el servicio presente captulo se ha reforzado esta idea no sola-
con un elevado nivel de confiabilidad, algunos casos mente para servicios bsicos como agua y electrici-
como los de Maracaibo y Caracas destacan por dad, sino tambin para otros como telefona fija y
tener un elevado nivel de cobertura de las redes de mvil. La calidad de los servicios, medida a travs
agua, pero un bajo nivel de confiabilidad. de indicadores de confiabilidad, tiene an mucho
espacio para mejorar.
La calidad de los servicios de telecomunicaciones
es, en promedio, similar a la del servicio elctrico: Un elemento importante tanto para el bienestar de
el 87% de la poblacin reporta servicios confia- los hogares como para su disposicin a pagar por
bles de telefona fija y mvil, y el 70% reporta un mejoras en la calidad de los servicios es el nivel de

10 La calidad en cada caso se mide de la siguiente manera: en agua, si el hogar recibe servicio de agua todos los das (confiabilidad);
en electricidad, si el hogar declara que nunca o casi nunca recibe cortes por problemas de la empresa; en gas, si el hogar reporta
que nunca o casi nunca recibe fallos en el servicio de combustible para el hogar debido a fallas ajenas a la familia; en telefona fija,
mvil e Internet, se considera el servicio de calidad si el hogar responde que no recibe interrupciones del servicio nunca o casi
nunca por problemas de la empresa; y en recoleccin de basura, se considera el servicio de calidad si la recoleccin de basura
ocurre ms de una vez por semana. En general, la calidad en esta encuesta se mide a travs de la confiabilidad de los servicios.
No se reporta un indicador de calidad del transporte pblico ya que este servicio se analiza con ms detalle en la seccin siguiente.
64 Caminos para el futuro

Cuadro 2.2 Indicadores de calidad para ciudades seleccionadas de Amrica Latina (% de hogares)
Telefona Telefona Recoleccin
Ciudad Agua Electricidad Gas Internet
fija mvil de desechos
Buenos Aires 98,0 76,3 99,0 81,7 76,3 71,2 99,7
Crdoba 97,7 63,8 100,0 90,2 63,8 72,2 98,2
La Paz 98,9 86,3 n.a. 92,4 69,4 64,0 92,8
Santa Cruz 100,0 88,1 n.a. 92,3 77,4 77,3 82,4
Ro de Janeiro 99,7 86,8 n.a. 80,9 78,3 60,4 99,7
San Pablo 92,9 89,2 n.a. 87,0 90,7 77,5 100,0
Bogot 99,5 89,7 98,5 88,2 94,6 82,2 95,3
Medelln 100,0 97,2 98,4 98,0 84,4 71,3 98,2
Quito 99,0 75,4 n.a. 91,3 75,0 34,2 96,3
Guayaquil 100,0 86,1 n.a. 90,7 83,2 73,7 95,7
Lima 99,4 86,5 n.a. 82,3 75,1 58,6 90,7
Arequipa 98,1 82,4 n.a. 84,8 67,6 69,0 82,0
Montevideo 100,0 94,2 n.a. 98,5 86,6 77,6 96,9
Salto 98,9 94,7 n.a. 97,3 87,0 90,0 99,5
Caracas 81,1 90,6 98,9 96,4 89,5 69,8 97,4
Maracaibo 44,2 90,5 94,0 96,2 84,9 81,4 39,4
Promedio ponderado 95,6 85,3 98,8 87,0 81,6 70,0 94,9
n.a.: no aplica.
Fuente: CAF (2008a).

gasto de las familias en cada uno de ellos. El hogares sobre su nivel de satisfaccin con cada uno
Cuadro 2.3 muestra el rango del gasto promedio en una escala del 1 al 10, donde 10 representa el
mensual como fraccin del ingreso del hogar decla- mximo nivel de satisfaccin. Adicionalmente, con
rado por las familias en cada uno de los servicios el fin de distinguir caractersticas individuales
estudiados en la encuesta. El transporte pblico es circunstanciales (como optimismo o exceso de
el servicio en el que la ciudadana urbana de la conformidad) de la satisfaccin particular con
regin gasta menos: 3,9 dlares al mes, en prome- respecto a un servicio, se consult tambin sobre la
dio (2,3 dlares, excluyendo Caracas y Maracaibo), satisfaccin general con la vida para ser utilizada
lo que representa entre 0,4% y 0,8% del ingreso de conjuntamente con otras variables en el anlisis que
los hogares de la regin. El gasto en electricidad es se presenta ms adelante.
significativamente ms alto, en promedio, que en
agua, as como en telefona fija e Internet. El gasto El Cuadro 2.4 (ver p. 66) muestra los valores
familiar en telefona mvil es, por lo general, menor promedio de satisfaccin reportada en cada ciudad
que el gasto en telefona fija, a pesar de que el costo para cada sector. El primer elemento que destaca de
de la telefona mvil suele ser mayor que el de la este cuadro es que, a pesar del bajo nivel de gasto
telefona fija, lo cual sugiere que el nivel de de los hogares para transporte pblico, el nivel de
consumo de este ltimo es mayor. satisfaccin promedio reportado en la regin es
significativamente menor que para el resto de los
Una pregunta importante desde el punto de vista de sectores. Ello justifica, de alguna forma, el anlisis
la poltica pblica es la satisfaccin de la poblacin ms detallado que se hace en la siguiente seccin
con respecto a los diversos servicios de infraestruc- del transporte urbano y de los impactos de los
tura. Adems de la informacin objetiva sobre las problemas de transporte sobre el bienestar de los
caractersticas del hogar, y las condiciones de hogares. Tambin destaca el bajo nivel de satisfac-
acceso y calidad de los servicios, se consult a los cin que la poblacin reporta sentir con respecto a
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 65

Cuadro 2.3 Rangos del nivel de gasto por servicio como fraccin del ingreso para ciudades seleccionadas
de Amrica Latina (%)
Transporte
Agua Electricidad Gas Telefona fija Telefona mvil Internet
Ciudad pblico
Mnimo Mximo Mnimo Mximo Mnimo Mximo Mnimo Mximo Mnimo Mximo Mnimo Mximo Mnimo Mximo
Buenos Aires 1,1 2,1 2,3 4,6 3,5 7,0 0,3 0,5 3,4 6,8 2,2 4,4 1,7 3,3
Crdoba 1,2 2,4 2,9 5,8 4,4 8,7 0,5 0,9 3,2 6,4 2,4 4,9 2,0 4,1
La Paz 2,2 4,4 5,0 9,9 n.a. n.a. 0,6 1,1 3,0 6,0 2,7 5,3 n.a. n.a.
Santa Cruz 3,4 6,8 6,1 12,2 n.a. n.a. 0,4 0,8 4,3 8,6 3,3 6,7 n.a n.a
Ro de
3,3 6,6 5,6 11,2 n.a. n.a. 0,5 0,9 5,9 11,7 2,4 4,8 4,2 8,4
Janeiro
San Pablo 3,9 7,7 5,8 11,7 2,9 5,8 0,5 0,9 6,3 12,6 2,9 5,7 3,9 7,7
Bogot 4,5 8,9 2,7 5,4 1,6 3,2 0,2 0,5 2,5 4,9 1,3 2,7 2,5 5,0
Medelln 2,7 5,5 4,0 8,0 2,7 5,4 0,5 1,0 2,7 5,3 2,2 4,4 0,9 1,8
Quito 3,3 6,6 4,0 8,0 n.a. n.a. 0,5 1,1 3,7 7,3 2,4 4,7 n.a. n.a.
Guayaquil 3,0 6,1 4,7 9,4 n.a. n.a. 0,5 1,0 3,4 6,8 2,2 4,5 n.a. n.a.
Lima 3,4 6,7 5,9 11,7 n.a. n.a. 0,5 1,0 4,7 9,3 2,2 4,4 8,9 17,8
Arequipa 2,7 5,3 4,8 9,6 n.a. n.a. 1,3 2,7 4,5 9,0 2,3 4,6 5,0 9,9
Montevideo 2,5 4,9 8,0 15,9 n.a. n.a. 0,2 0,4 4,7 9,3 2,5 5,0 3,5 7,0
Salto 4,5 9,0 10,5 21,0 n.a. n.a. 0,3 0,7 5,6 11,2 2,1 4,2 3,4 6,8
Caracas 0,7 1,3 1,1 2,2 0,5 0,9 1,1 2,2 1,4 2,8 0,9 1,9 1,4 2,9
Maracaibo 2,2 4,3 3,9 7,7 1,2 2,3 1,9 3,8 2,1 4,2 1,4 2,9 2,7 5,4
Promedio
2,9 5,8 4,7 9,3 2,8 5,6 0,4 0,8 4,3 8,5 2,3 4,6 3,8 7,5
ponderado
n.a.: no aplica.
Fuente: CAF (2008a).

los servicios de agua y electricidad, considerando poblacin declara tener con cada uno. Para establecer
que son los servicios con mayor cobertura y mejo- esta relacin, se puede estimar la probabilidad de que
res indicadores de calidad. Por ejemplo, en Bogot un individuo responda un nivel bajo de satisfaccin
el 100% de los encuestados reportaron recibir agua (definido como un nivel igual o menor a tres) y la
a travs de un acueducto; adems, el 99,5% report probabilidad de que reporte un nivel alto de satis-
que nunca o casi nunca se suspende el servicio por faccin (definido como un nivel igual o mayor a
razones ajenas al hogar, sin embargo, la satisfaccin ocho), cada una como funcin del nivel de acceso al
que reporta es de 7,3, en promedio. Por otra parte, servicio y su calidad, adems de otros factores que
Buenos Aires reporta un nivel de acceso a electrici- pueden influir en la satisfaccin declarada, como la
dad de 98,8% y una confiabilidad de apenas 76,1%, satisfaccin general (con la vida), el nivel de ingreso
y, en promedio, su satisfaccin es de 7,8. Estos del hogar, la edad y el gnero. Una vez obtenida esta
ejemplos sugieren que la satisfaccin con los servi- estimacin, es posible calcular el impacto que una
cios se encuentra afectada por elementos adiciona- mejora en el acceso o en la calidad pueden tener sobre
les a las medidas de acceso, calidad y gasto descri- la probabilidad de que el hogar manifieste un nivel
tas aqu y, por lo tanto, para entender mejor y poder bajo de satisfaccin y un nivel alto de satisfaccin.
comparar el peso relativo de cada una de ellas es
necesario hacer un anlisis ms detallado de la El consumo de agua de un hogar puede ser muy
informacin de los Cuadros 2.1, 2.2, 2.3 y 2.4. diferente si tiene o no conexin elctrica; por ejem-
plo, en algunos casos, determina si las personas
El objetivo es cuantificar el peso del acceso y de la pueden o no ducharse con agua caliente y, por tanto,
calidad de los servicios sobre la satisfaccin que la la satisfaccin que deriva de hacerlo. Tambin es
66 Caminos para el futuro

Cuadro 2.4 Indicadores de satisfaccin absoluta para ciudades seleccionadas de Amrica Latina a/
Transporte Telefona Telefona Recoleccin
Ciudad Agua Electricidad Gas Internet
pblico fija mvil de desechos
Buenos Aires 7,0 7,8 7,8 5,5 7,3 7,9 7,4 8,2
Crdoba 8,0 7,2 7,5 5,6 8,3 8,1 7,8 8,3
La Paz 6,8 7,1 5,2 5,4 7,4 7,0 7,3 6,1
Santa Cruz 7,7 7,6 6,1 5,6 7,8 7,7 7,8 6,0
Ro de Janeiro 8,1 7,7 8,5 6,2 6,5 7,8 7,4 8,7
San Pablo 8,1 8,2 9,1 6,3 7,6 8,4 8,0 8,8
Bogot 7,3 8,0 8,2 6,1 7,6 8,2 7,6 7,5
Medelln 8,8 8,7 8,5 8,2 8,7 8,5 7,7 8,7
Quito 7,6 7,7 8,3 5,3 8,5 7,5 7,4 6,4
Guayaquil 7,3 7,1 8,0 6,5 7,7 7,9 7,9 6,7
Lima 6,5 7,1 6,9 4,7 7,0 7,3 7,1 6,5
Arequipa 6,5 6,8 6,3 4,2 6,4 6,6 7,1 6,2
Montevideo 8,4 8,2 8,5 6,1 8,4 8,5 8,2 7,2
Salto 8,6 8,5 8,8 7,1 9,1 9,0 8,9 9,2
Caracas 8,0 8,8 8,7 6,3 8,9 8,7 8,5 8,0
Maracaibo 6,3 8,7 8,4 5,2 9,1 8,8 9,0 6,3
Promedio ponderado 7,4 7,8 7,9 5,8 7,5 8,0 7,6 7,7
a/ Esta es la respuesta promedio, en una escala del 1 al 10, a una pregunta sobre el nivel de satisfaccin del entrevistado con el servicio mencionado.

Fuente: CAF (2008a).

posible que el tipo de consumo elctrico de un cio elctrico y su calidad, se presenta la estimacin
hogar se vea afectado segn su conexin o falta de para tres grupos: en primer lugar, para todos los
conexin a una red de agua, por ejemplo, para el hogares de la muestra (barra identificada Todos);
uso de artefactos elctricos como lavadoras auto- en segundo lugar, solo para los hogares con acceso
mticas. En general, es posible que, por una u otra a conexin elctrica (barra Con servicio elc-
razn, la forma como el hogar valora cada uno de trico); y, en tercer lugar, para los hogares con
los servicios bsicos dependa, en alguna manera, conexin elctrica y que, adems, reportan no sufrir
del estado de otros servicios, por lo que adems de interrupciones frecuentes del servicio (barra Con
examinar en qu medida la satisfaccin con los servicio elctrico confiable).
servicios de agua y electricidad depende de sus
condiciones de confiabilidad/calidad, se presentan La estimacin muestra, por ejemplo, que en San
tambin ejercicios que intentan cuantificar en qu Pablo, pasar de no tener un servicio de agua confia-
medida esta sensibilidad depende de las condicio- ble a tenerlo genera una reduccin en la probabili-
nes de otros servicios bsicos. dad de reportar una baja satisfaccin con el agua de
un poco ms del 2%, independientemente de si el
El Grfico 2.1 muestra el cambio porcentual en la hogar tiene o no acceso al servicio elctrico. Sin
probabilidad de una respuesta de alta satisfaccin embargo, si este servicio es confiable, entonces la
(nmeros positivos) y de baja satisfaccin (nmeros probabilidad de reportar una baja satisfaccin cae en
negativos) ante un cambio en la confiabilidad del casi 4%, lo cual indica que, en San Pablo, la calidad
servicio de agua11. Con el fin de investigar si esta del servicio elctrico es importante en la valoracin
sensibilidad de la satisfaccin individual es comple- del servicio de agua. Es de notar que esta comple-
mentaria, en alguna medida, al acceso o no al servi- mentariedad no aparece al examinar la probabilidad

11 Con mayor precisin, la comparacin es equivalente a pasar de sufrir cortes con cierta frecuencia a sufrir interrupciones del servicio
nunca o casi nunca.
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 67

Grfico 2.1
Elasticidad de
la probabilidad de alta
y baja satisfaccin con
el agua ante mejoras
en la confiabilidad del
servicio

de reportar una satisfaccin elevada, que aumenta Aunque en los Grficos 2.1 y 2.2 se han reportado
alrededor de 0,4%, independientemente de las los efectos de mejorar la calidad en los servicios de
condiciones del servicio elctrico del hogar. agua y de electricidad, respectivamente, las mismas
elasticidades se calcularon para una mejora en el
Por otra parte, los casos de Caracas y Maracaibo acceso a acueducto y a red elctrica. En el caso de
muestran que la sensibilidad tanto de respuestas de la electricidad, solo en Salto el acceso a red elc-
alta como de baja satisfaccin con el servicio de trica parece manifestarse en una reduccin en la
agua, al pasar a tener un servicio de calidad, no probabilidad de reportar una baja satisfaccin con
depende de si el hogar tiene o no acceso al servicio el servicio pero, en el resto de las ciudades, no
elctrico. Es notable, en general, que la probabilidad parece ser importante, quiz debido a que la enorme
de reportar una baja satisfaccin sea ms sensible a mayora de los ciudadanos se encuentran conecta-
cambios en la calidad que la probabilidad de repor- dos a la red (bien sea de manera formal o informal).
tar una satisfaccin elevada. Esto es complementa- En el caso del agua, hay varias ciudades para las
rio a los hallazgos para las diez ciudades excluidas que se encontr un efecto significativo de la cone-
del grfico, para las que los efectos estimados no xin a un acueducto sobre la satisfaccin de los
son estadsticamente distinguibles de cero. hogares con el servicio, entre ellas, Buenos Aires,
Guayaquil y Lima, con elasticidades estimadas no
El mismo ejercicio se puede repetir para el caso de la muy diferentes a las correspondientes a calidad.
satisfaccin declarada con respecto al servicio elc-
trico. Anlogamente al Grfico 2.1, el Grfico 2.2 Ms all de que algunos efectos estimados sean esta-
(ver p. 68) muestra las sensibilidades de declarar una dsticamente distintos de cero, las sensibilidades esti-
satisfaccin alta o una satisfaccin baja con respecto madas para mejoras en la calidad de los servicios de
a este servicio cuando el hogar pasa de tener una agua y electricidad son relativamente pequeas. El
conexin elctrica irregular a tener una conexin efecto estimado ms grande para todas las ciudades
elctrica confiable (sin interrupciones frecuentes). A es de un impacto de 4% sobre la probabilidad de
diferencia del caso de la confiabilidad del agua, la manifestar un nivel de satisfaccin bajo con el servi-
probabilidad de declarar una satisfaccin elevada cio de agua ante una mejora en la confiabilidad, en el
con el servicio es ms sensible a cambios en la cali- caso de San Pablo. Es probable que estos rdenes de
dad del servicio elctrico en la regin. Eso quiz se magnitud se deban a que fracciones muy grandes de
debe a que el nivel de confiabilidad, en general, es las poblaciones de las ciudades estudiadas tienen
menor en electricidad que en agua en las ciudades acceso a agua y electricidad, en muchos casos, de
estudiadas. Las ciudades que no se incluyen en el elevada calidad. Esto sugiere, en primer lugar, que en
grfico son aquellas para las que los efectos no son las zonas urbanas de la regin, las mejoras en la cali-
estadsticamente distinguibles de cero. dad de los servicios que preocupan a la poblacin
68 Caminos para el futuro

Grfico 2.2
Elasticidad de
la probabilidad de alta y
baja satisfaccin con el
servicio de electricidad
ante cambios en
la confiabilidad
del servicio

pueden estar vinculadas con la administracin, los dad de distintas opciones de poltica pblica puede
servicios de atencin al cliente y otros elementos que verse alterada. Por ejemplo, se podra determinar
no se estudiaron en la encuesta. Tambin sugiere que que para un proyecto de mejoramiento de la calidad
los problemas de acceso y calidad a las redes de agua del servicio elctrico, es necesario retrasar el incre-
y electricidad estn concentrados, principalmente, en mento tarifario que lo financia hasta que se puedan
las zonas rurales de los pases de la regin. mostrar algunos resultados a los consumidores.

Aunque los efectos estimados sean pequeos, la A los entrevistados se les consult si estaran
satisfaccin de la poblacin urbana de la regin, con dispuestos a pagar ms por una mejora en la calidad
respecto a los servicios de agua y electricidad, de los servicios de agua, electricidad, gas, transporte
parece responder ms a cambios en las condiciones pblico y telefona fija. El Cuadro 2.5 muestra la
de calidad/confiabilidad de los servicios que a las fraccin de los hogares en cada ciudad que est
condiciones de acceso, lo cual en alguna medida dispuesta a pagar ms por mejoras en la calidad de
se debe a que los niveles de acceso a ambos servi- cada servicio. En Caracas y Maracaibo la disposi-
cios son elevados. Dada esta sensibilidad superior, y cin a pagar por todos los servicios es mayor que en
al hecho de que el tamao reducido de los efectos el resto de las ciudades del estudio, y la magnitud de
puede deberse, en parte, a que la confiabilidad de los la diferencia sugiere que factores especiales pueden
servicios no es la dimensin de la calidad que preo- estar jugando un papel relevante en la respuesta de
cupa principalmente a la poblacin, la disposicin a los venezolanos a esta pregunta. Aunque, aparente-
pagar por mejoras en la calidad de varios servicios mente, exista una relacin a nivel agregado entre la
puede tambin indicar el grado en el que la pobla- disposicin a pagar y el gasto en el servicio como
cin percibe que su calidad es deficitaria12. Adems, fraccin del ingreso del hogar13, y aunque sera de
en la medida en que la poblacin manifieste una esperar que, en la medida en que los hogares gasten
disposicin a pagar de manera diferente, la viabili- una fraccin mayor de su ingreso en un servicio, su

12 La autodeclaracin ofrece una medida imperfecta de la verdadera disposicin a pagar, ya que el individuo puede responder
con base no solo en sus preferencias y presupuesto sino tambin en otros elementos (como la vergenza de no responder
lo socialmente aceptable), que no estn presentes cuando la persona se enfrenta a la verdadera decisin de alterar su gasto.
A pesar de estas limitaciones, aqu se utiliza dicha disposicin, ya que no existe informacin sobre este tema derivada de estudios
de preferencias reveladas (Kahneman y Ritov, 1994).
13 Aqu destaca de nuevo el caso del transporte pblico, ya que casi el 24% de los hogares reportaron estar dispuestos a pagar ms
por mejoras en la calidad del servicio; y se trata del servicio bsico en el que se gasta menos en toda la regin, a saber, entre 0,4%
y 0,8% del ingreso del hogar. Por otra parte, la poblacin gasta una fraccin mucho mayor de su ingreso en el servicio elctrico
y apenas el 17,7% est dispuesto a pagar por mejoras en el servicio.
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 69

Cuadro 2.5 Disposicin a pagar por servicios en ciudades seleccionadas


de Amrica Latina (% de hogares)
Transporte Telefona
Ciudad Agua Electricidad Gas pblico fija
Buenos Aires 22,1 12,4 15,5 19,7 9,9
Crdoba 19,9 20,6 24,0 1,7 16,6
La Paz 20,8 17,3 31,1 30,6 15,9
Santa Cruz 24,7 19,1 23,2 31,5 19,5
Ro de Janeiro 8,8 9,1 8,1 9,5 9,4
San Pablo 13,4 11,0 8,3 9,5 10,7
Bogot 10,8 9,8 9,8 39,0 7,0
Medelln 14,3 14,0 14,5 17,0 14,3
Quito 22,8 20,8 19,5 33,1 20,4
Guayaquil 19,6 19,3 17,9 19,9 19,9
Lima 34,1 24,7 23,7 25,9 21,8
Arequipa 20,3 14,3 10,9 19,5 8,7
Montevideo 13,7 9,0 8,9 15,9 7,1
Salto 11,6 8,6 8,2 9,5 6,9
Caracas 68,4 55,8 58,0 60,4 52,7
Maracaibo 64,1 46,6 45,7 43,0 46,1
Promedio ponderado 23,1 17,7 18,4 23,7 16,1
Fuente: CAF (2008a).

disposicin a pagar ms por l disminuya, el anlisis alguna intervencin de poltica pblica, bien sea a
estadstico de la disposicin a pagar y su relacin travs de la inversin en nueva infraestructura,
con factores como el ingreso del hogar y la calidad mantenimiento o de la administracin del uso de la
del servicio sugiere que no existen diferencias infraestructura existente.
sustanciales en la disposicin a pagar por mejoras en
la calidad en estas ciudades entre grupos de ingreso Debido a la baja satisfaccin de la poblacin
(o gasto) diferente. En la mayora de los casos, pare- respecto del transporte pblico, a continuacin se
ciera que la preocupacin por el mejoramiento de la analiza el tema del transporte pblico con ms deta-
calidad es relativamente homognea entre diferentes lle y se ilustra, a partir de una intervencin sobre la
segmentos de las urbes de Amrica Latina. A pesar intensidad de uso de la infraestructura existente, las
de los elevados niveles de confiabilidad del servicio opciones de poltica que pueden tener impactos
de agua reportados en el Cuadro 2.2, el hecho de que importantes sobre el bienestar de la poblacin.
el 24,7% de la poblacin de Santa Cruz (que tiene
100% de confiabilidad del servicio) est dispuesta a Transporte urbano y polticas de uso
pagar ms por mejoras en la calidad del servicio,
sugiere, en efecto, que hay otras dimensiones de la La poblacin urbana de Amrica Latina utiliza,
calidad de los servicios adems de la confiabilidad, principalmente, el transporte pblico para movili-
que afectan de manera importante el bienestar de la zarse. El Cuadro 2.6 (ver p. 70) muestra, para cada
poblacin. ciudad, la fraccin de la poblacin que utiliza
usualmente cada tipo de medio de transporte para
Ms all de la relacin cuantificable entre infraes- llegar a su destino habitual. El 60% de la pobla-
tructura y bienestar que es, por definicin, imper- cin utiliza el autobs cotidianamente para llegar
fecta, este tipo de anlisis permite distinguir, desde a su lugar de trabajo o de estudios, mientras que
la perspectiva del ciudadano beneficiario, los solo el 15,9% utiliza un vehculo particular. El
elementos ms importantes y que pueden requerir autobs y otros medios de transporte pblico
70 Caminos para el futuro

deben combinarse, por lo general, con trayectos a transporte como las motocicletas y las bicicletas
pie de ciertas distancias entre los puntos de salida tienen una importancia mucho mayor. En Caracas,
y llegada, y las rutas del transporte pblico, lo cual alrededor del 27% de la poblacin se desplaza en
explica que el 24,1% de la poblacin urbana auto particular y el resto en transporte pblico,
reporte tambin ir a pie como uno de sus medios combinando el autobs (54%) con el metro (45%) y
de transporte habituales. el desplazamiento a pie (14%).

La forma en que se ha recogido esta informacin El tiempo de traslado al trabajo o al destino habitual
admite ms de una respuesta, ya que los individuos en las ciudades estudiadas es, en promedio, 35,7
pueden combinar, en un mismo viaje, varios medios minutos, y va desde 22 minutos en Salto (o 26 en
de transporte, como por ejemplo, el autobs en un Guayaquil) hasta 47 minutos en Quito. Es de espe-
tramo, luego el metro y el ltimo tramo a pie. Por rar, sin embargo, que estos tiempos varen depen-
esta razn, los porcentajes para cada ciudad no diendo del medio de transporte que se utilice. El
suman exactamente 100%. Sin embargo, probable- Grfico 2.3 muestra la relacin entre el tiempo de
mente en la mayora de los casos, las personas que traslado promedio y cuatro de los medios de trans-
reportan trasladarse habitualmente en auto particu- porte descritos en el Cuadro 2.6. Las personas que
lar, no lo combinan con ningn medio de transporte se trasladan primordialmente en autobs suelen
pblico. La importancia del uso de autobuses, por tardarse un poco menos de 45 minutos, en prome-
ejemplo, vara sustancialmente entre ciudades: dio, en llegar a su destino habitual, mientras que
desde La Paz y Santa Cruz, donde alrededor del aquellas que se trasladan en auto particular tardan
85% de la poblacin se desplaza en autobs, hasta alrededor de 32 minutos. Por otra parte, en las
Buenos Aires y Crdoba, donde esta cifra est ms ciudades donde hay metro, este medio implica un
cercana al 46%. En ciudades muy pequeas como tiempo de traslado superior a los 38 minutos. Entre
Salto (alrededor de 100.000 habitantes), medios de los medios de transporte pblico, el taxi es el de

Cuadro 2.6 Utilizacin de medios de transporte (% de la poblacin) y tiempo de traslado


(minutos) en ciudades seleccionadas de Amrica Latina
Auto Moto Tiempo de
Ciudad Autobs particular particular Metro Taxi Tren Bicicleta Camino traslado
Buenos Aires 46,6 17,4 1,8 4,8 2,0 15,4 5,8 25,9 34,3
Crdoba 46,2 16,1 8,3 n.a. 4,5 n.a. 4,5 33,9 26,4
La Paz 85,2 8,0 0,0 n.a. 8,5 n.a. 0,5 8,8 32,7
Santa Cruz 84,7 15,6 1,5 n.a. 8,5 n.a. 1,0 7,0 37,2
Ro de Janeiro 63,3 16,0 2,3 13,5 13,1 1,8 0,8 31,0 44,9
San Pablo 65,0 17,3 1,0 6,3 15,6 2,5 7,8 29,3 34,1
Bogot 53,0 16,8 4,1 n.a. 9,4 n.a. 10,7 25,4 41,0
Medelln 55,3 7,8 7,0 12,8 12,6 n.a. 1,3 34,4 28,6
Quito 80,7 19,1 0,3 n.a. 7,9 n.a. 1,0 8,7 46,5
Guayaquil 56,8 14,6 1,0 n.a. 3,5 n.a. 1,3 30,3 25,7
Lima 65,9 7,8 1,3 n.a. 7,8 n.a. 1,8 25,3 33,1
Arequipa 78,7 8,5 0,5 n.a. 12,8 n.a. 1,0 10,5 26,8
Montevideo 62,0 12,8 5,7 n.a. 2,1 n.a. 9,4 18,2 31,7
Salto 19,2 18,2 30,9 n.a. 2,0 n.a. 11,8 35,8 21,7
Caracas 54,3 27,0 1,3 45,0 2,0 n.a. 0,0 14,0 39,2
Maracaibo 47,1 35,9 0,8 n.a. 7,1 n.a. 0,0 16,2 36,2
Promedio ponderado 60,0 15,9 2,1 6,2 8,1 3,7 4,3 24,1 35,7
n.a.: no aplica.
Fuente: CAF (2008a).
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 71

Grfico 2.3
Tiempo de traslado
segn medio de
transporte para
ciudades seleccionadas
de Amrica Latina
(minutos)

menor tiempo de traslado, con aproximadamente 28 y el mal estado del sistema de transporte pblico
minutos, en promedio. puede tener sobre las condiciones del medio
ambiente en las ciudades14.
Ciertamente, las personas ms afectadas por los
problemas de congestin en las ciudades de la No es fcil definir el tiempo de traslado ideal en una
regin son aquellas que suelen utilizar el transporte ciudad. En efecto, resulta complejo determinar qu
pblico, especficamente, el autobs. Adems, dado es adecuado o inadecuado en el tiempo de traslado
que estas representan una fraccin mayoritaria de la observado (Calfee et al., 2001; Brownstone et al.,
poblacin urbana de la regin, mejoras en los 2003; OCDE, 2007a). Sin embargo, es posible acer-
problemas de fluidez del trnsito urbano pueden carse a este problema desde diversos ngulos, por
tener un impacto significativo en el bienestar de un ejemplo, puede estimarse la diferencia entre el
segmento sustancial de la poblacin. Otra dimen- tiempo de traslado habitual y el que se esperara
sin de importancia es el impacto que la congestin bajo condiciones de circulacin libre (free-flow),

14 Este tema se desarrollar con detalle en el captulo 4.


72 Caminos para el futuro

que se calcula aqu como el tiempo de traslado un los casos. Por ejemplo, el Cuadro 2.6 (ver pg. 70)
da domingo, sin interrupciones. Esta diferencia no muestra que el tiempo de traslado promedio en
puede interpretarse directamente como tiempo Buenos Aires es de 34,3 minutos, mientras que en
perdido ya que no es razonable esperar que, bajo Montevideo es de 31,7, no obstante la enorme dife-
condiciones ideales de circulacin, el tiempo de rencia en la extensin geogrfica de estas ciudades.
traslado habitual en una ciudad sea igual al de un De hecho, la diferencia entre el tiempo de traslado
da domingo, pero s ofrece una cota superior al habitual y el tiempo bajo condiciones ptimas de
tiempo perdido por ineficiencias del sistema vial. El circulacin en ambas ciudades es de 15%. Ello
Grfico 2.4 muestra la estimacin de esta cota supe- indica que la velocidad promedio de traslado en
rior al tiempo perdido por la congestin (como Buenos Aires es mayor que en Montevideo, lo cual
porcentaje del tiempo de traslado habitual), as tiene relacin con la amplitud de las vas y otras
como la poblacin para cada una de las ciudades caractersticas de la vialidad de esas ciudades.
estudiadas.
El Grfico 2.4 indica que en ciudades como Cara-
Dicho grfico seala la existencia de una relacin cas y Maracaibo puede haber ganancias significati-
positiva entre el tamao de la ciudad y el indicador vas en los tiempos de traslado habituales, puesto
de exceso de tiempo de traslado, aunque los casos de que ciudades como Medelln, Quito, Santa Cruz,
Gran Buenos Aires, San Pablo y Lima dejan claro Guayaquil y La Paz, con poblaciones relativamente
que hay otros factores que tambin juegan un papel similares, tienen excesos de tiempo sustancialmente
importante. As como el tamao de la poblacin (y menores. Intervenciones urbanas para racionalizar
la consecuente demanda sobre las vas existentes), la el uso de las vas con el fin de reducir la congestin
extensin y las caractersticas topogrficas de la en horas pico pueden tener impactos importantes
ciudad son elementos determinantes en la cantidad sobre el tiempo de traslado y, por lo tanto, sobre la
de vas alternativas que pueden ser instaladas para el calidad de vida urbana en Amrica Latina. Vale la
traslado entre cualquier par de puntos de la ciudad. pena destacar que, en la mayora de los casos, se
A pesar de que es de esperar que en ciudades ms pueden alcanzar reducciones sustanciales en los
grandes los problemas de congestin sean ms tiempos de traslado urbanos con ajustes relativa-
importantes, esto no necesariamente ocurre en todos mente pequeos en la congestin vial. La Figura

Grfico 2.4
Cota superior al tiempo
perdido (% del tiempo
de traslado habitual) y
poblacin para
ciudades seleccionadas
de Amrica Latina
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 73

2.3 muestra la relacin que existe entre el tiempo de tra una evaluacin sencilla de los impactos del
traslado entre dos puntos a lo largo de una va como programa Pico y Placa en el municipio Chacao en la
funcin del cociente entre la demanda por el uso de Repblica Bolivariana de Venezuela, sobre la distri-
la va y su capacidad vehicular (Levinson y Huang, bucin del trnsito vehicular a lo largo del da y sobre
1997; Ben-Akiva et al., 1998; Nakamura y Kockel- el tiempo de traslado promedio. Asimismo muestra
man, 2000; Liu, 2004). cmo una medida dirigida a distribuir, de manera
ms uniforme, el trnsito a lo largo del da logr
Esta figura muestra que en la medida en que la reducir de manera sustancial los tiempos de traslado
demanda de uso de una va se encuentre por debajo en el municipio, incluso a pesar de tratarse de una
de su capacidad, el tiempo de traslado aumenta de medida que no fue coordinada con el resto de los
manera gradual con incrementos en la demanda. Sin municipios de la ciudad.
embargo, cuando la demanda se acerca a la capaci-
dad de la va, el tiempo de traslado crece de manera Cmo se traduce, concretamente, una reduccin en
exponencial: siempre y cuando una va se encuentre los tiempos de traslado de la poblacin urbana en un
en uso a un nivel cercano a su capacidad, pequeas aumento en su bienestar? Es difcil asignar una valo-
reducciones en la demanda pueden tener impactos racin particular a las diversas actividades que reali-
muy importantes en los tiempos de traslado. zan los individuos, sin embargo, es posible docu-
mentar la forma en que las personas utilizaran el
Un ejemplo del tipo de polticas dirigidas a reducir tiempo en caso de que se redujera su tiempo de tras-
la intensidad de uso de las vas durante las horas lado cotidiano. El Cuadro 2.7 (ver p 75) muestra la
pico es la restriccin vehicular durante bloques de fraccin de la poblacin encuestada que reporta que
varias horas, uno o dos das a la semana, segn el dedicara el tiempo adicional a cada una de las acti-
nmero de la placa del automvil. Este tipo de vidades sealadas. Por una amplia diferencia con la
programa se ha implementado recientemente en tercera categora, aparecen compartir en familia y
Bogot, as como en los municipios de Baruta y labores del hogar en primer y segundo lugar,
Chacao en Caracas. El Recuadro 2.2 (ver p 74) mues- respectivamente; y, aunque existen algunas diferen-

Figura 2.3
Tiempo de traslado
e intensidad de uso
de las vas
74 Caminos para el futuro

Recuadro 2.2 Pico y Placa en el municipio Chacao, Repblica Bolivariana de Venezuela

El municipio Chacao es uno de los cinco municipios que calles o los espacios de estacionamiento. En un informe del
conforman el Distrito Metropolitano de Caracas. Ubicado en el Instituto Autnomo de Trnsito, Transporte y Circulacin
Noreste de la ciudad, tiene una extensin territorial de 13 (IATTC, 2008) se muestra que, en 1994, la acumulacin de
kilmetros cuadrados y, segn el Censo de 2001, una vehculos mxima en el municipio era menor a 30.000 vehcu-
poblacin total de 64.629 habitantes. El 46,5% del territorio del los, mientras que en 2006 lleg a ms de 50.000. Ello sugiere
municipio est destinado al uso residencial; el 35,5% al uso que las presiones sobre el uso de la infraestructura vial se han
comercial; el 9,3% a espacios de oficina y servicios; y el 3,3% incrementado de manera notable, obligando a las autoridades
a industrias; el resto forma parte del Parque Nacional El vila. a poner en marcha un programa de restriccin de la circu-
El hecho de que Chacao se encuentre ubicado en medio de lacin vial segn el nmero de placa del auto.
tres de los cinco municipios del Distrito Metropolitano lo hace
un municipio de intenso trnsito vehicular, atrayendo y El programa Pico y Placa de Chacao, similar al que an se
generando grandes cantidades de viajes, pero tambin aplica en Bogot y al aplicado transitoriamente en el munici-
sirviendo de paso desde y hacia otros municipios. pio Baruta, tambin en Caracas, consisti en la prohibicin de
la circulacin de autos particulares con dos o menos
Una forma de medir la intensidad de uso de la infraestructura ocupantes durante las horas de trnsito pesado (de 6:30 a.m.
vial es contar el nmero de vehculos que entran y salen del a 9:00 a.m. y de 4:30 p.m. a 7:00 p.m.) de acuerdo al ltimo
municipio a cada hora del da. Partiendo del nmero de nmero de la placa (lunes: 1 y 2, martes: 3 y 4, mircoles: 5 y
vehculos registrados en el municipio, se suman los vehculos 6, jueves: 7 y 8 y viernes: 9 y 0). La informacin utilizada para
que entran al municipio y se restan los que salen y, de esa la evaluacin del programa se recopil del 15 al 21 de octubre
forma, se obtiene el nmero total de vehculos que se encuen- de 2007, antes de la entrada en vigor de la prueba piloto y
tran dentro del municipio en cada hora del da, ocupando las luego, entre el 29 de octubre y 2 de noviembre de 2007,

Grfico 1
Trnsito del municipio Chacao (fraccin del flujo vehicular diario en cada hora del da)

Cuadro 1 Reduccin porcentual en los tiempos de traslado en Chacao por el plan Pico y Placa
Este Oeste Norte Sur
Hora pico (maana) 66,3 54,7 19,7 11,6
Hora pico (tarde) 27,7 13,5 30,7 9,9
Fuente: IATTC (2008) y clculos propios.

Contina
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 75

Continuacin

durante la prueba piloto. El Grfico 1 muestra la fraccin del importante se observa en la reduccin del flujo en la hora pico
flujo vehicular diario que circul por el municipio Chacao de la maana en las direcciones Este-Oeste y Oeste-Este. En
antes de la aplicacin de la medida y durante la medida. Se la direccin Norte-Sur y Sur-Norte, as como en la hora pico
observa claramente que la circulacin por el municipio se de la tarde, tambin se observaron reducciones en los tiem-
redujo en las horas pico y se aument en otras horas del da. pos de traslado, aunque cuantitativamente menores que en
la maana.
El Cuadro 1 muestra la reduccin porcentual en los tiempos
de traslado segn la direccin del flujo vial. El impacto ms Fuente: IATTC (2008) y clculos propios.

Cuadro 2.7 Utilizacin del tiempo ahorrado ante una reduccin en el tiempo de traslado
en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (% de la poblacin)
Trabajar Hacer Labores Compartir Compartir Ir al
Ciudad Estudiar Dormir
ms deportes del hogar en familia con amigos mdico
Buenos Aires 3,1 7,6 5,3 27,8 29,5 9,6 9,8 3,1
Crdoba 9,0 1,6 3,2 25,7 36,3 2,7 8,8 1,3
La Paz 21,2 6,8 8,5 35,1 32,5 7,4 4,5 4,8
Santa Cruz 22,0 3,1 3,7 38,5 40,5 5,8 4,5 2,1
Ro de Janeiro 15,8 8,5 6,0 17,1 38,8 19,2 9,3 7,8
San Pablo 4,5 7,3 6,0 11,6 29,5 9,3 6,0 5,8
Bogot 25,5 13,3 7,9 30,7 40,8 18,5 25,0 12,2
Medelln 9,1 6,3 3,0 21,2 17,5 4,7 10,7 2,8
Quito 22,3 14,9 5,9 47,2 52,5 8,5 9,2 6,7
Guayaquil 9,6 3,1 1,6 31,3 16,5 3,1 3,9 0,3
Lima 13,4 8,2 4,7 31,3 35,0 5,5 11,8 1,1
Arequipa 19,6 8,3 4,8 40,2 28,8 3,5 4,6 2,7
Montevideo 5,4 8,4 6,9 24,0 24,5 6,3 14,7 2,7
Salto 3,9 1,0 0,6 25,0 13,5 3,2 15,6 2,3
Caracas 11,4 14,1 7,7 38,7 35,5 15,4 23,1 5,0
Maracaibo 9,4 6,0 4,7 34,8 21,3 9,0 11,2 0,9
Promedio ponderado 11,6 8,4 5,7 27,1 32,8 10,2 11,2 4,7
Nota: la pregunta admite mltiples respuestas, por lo que los porcentajes para cada ciudad no necesariamente tienen que sumar 100%.
Fuente: CAF (2008).

cias entre ciudades, este patrn es bastante represen- trabajara ms; en Caracas, el 23% responde que
tativo de lo que ocurre en los 16 centros urbanos dormira ms; en Ro de Janeiro, el 19% indica que
estudiados. Este hallazgo es muy significativo, pues compartira ms tiempo con amigos; y en Quito,
sugiere que el costo ms importante de la congestin casi el 15% manifiesta que utilizara el tiempo
urbana en trminos del bienestar de los hogares es el adicional para hacer deportes. Todas estas alternati-
tiempo que las personas dejan de compartir con su vas son importantes usos del tiempo para los hoga-
familia. Esto no quiere decir que usos alternativos res, pero destaca el hecho de que las respuestas ms
del tiempo no se vean afectados tambin como frecuentes entre los entrevistados estn relacionadas
consecuencia de la congestin pues, por ejemplo, en con el tiempo que los individuos dedican al hogar y
Bogot, casi el 26% de la poblacin responde que a su familia.
76 Caminos para el futuro

Como se ha sugerido anteriormente, la demanda por restriccin. Ms del 85% de los que apoyan las
uso de la vialidad urbana est vinculada a diversos restricciones a la circulacin son hogares sin auto
aspectos como la actividad econmica y la concen- particular, con casos notables como Lima, donde
tracin de la poblacin. Adems, con frecuencia, las ms del 95% de los que apoyan la imposicin de
propias limitaciones de espacio o de recursos difi- restricciones a la circulacin son personas sin auto;
cultan la inversin en nueva infraestructura. Por lo y el caso de Medelln, donde ms del 97% de los
tanto, con el propsito de intentar reducir los tiem- que apoyan la imposicin de tarifas a la circulacin
pos de traslado en las ciudades, es necesario pensar en horas pico tampoco tienen auto propio.
en polticas dirigidas a una mejor utilizacin de la
infraestructura vial existente, tales como polticas de Como es de esperar, las personas sin automvil
transporte pblico, estacionamiento en las calles, particular son mucho ms proclives (aunque no
tarificacin del trnsito por vas congestionadas, exclusivamente) a la implementacin de restriccio-
restricciones temporales a la circulacin, entre otras nes al trnsito de vehculos particulares en horas
(Gakenheimer, 1999; Poole y Orski, 1999; Parry, pico, en vista de que se veran beneficiadas por la
2002; OCDE, 2007a; OCDE 2007b). poltica, pero no cargaran con ninguno de los
costos en trminos de inconveniencia por ajuste de
A la luz del impacto que han tenido en varias ciuda- horarios o de tarifas, directamente. Estas medidas
des de Amrica Latina los programas de restriccin tienen un claro componente progresivo ya que los
vehicular por bloques de horas, se consult la nicos que pagan un costo, bien sea en trminos de
opinin de la ciudadana sobre la implementacin tiempo o en trminos monetarios, son los propieta-
de restricciones de circulacin a vehculos privados rios o usuarios de autos particulares.
y la imposicin de tarifas por la circulacin en
horas de alto trfico. El Cuadro 2.8 muestra la frac- Hbitat y transporte pblico
cin de la poblacin consultada que dice estar de Alrededor del 75% de la poblacin urbana de la
acuerdo con las restricciones de circulacin como regin utiliza una u otra de las diversas modalidades
las del programa Pico y Placa (implementado en de transporte pblico. Ello implica que se trata de
Bogot y Caracas), y la fraccin que dice estar de uno de los servicios pblicos ms utilizados por la
acuerdo con la imposicin de tarifas a la circulacin poblacin, solo superado por el agua y la electrici-
en horas pico. Aproximadamente 40% de los entre- dad. Estas magnitudes por s solas son suficientes
vistados en la regin dicen estar de acuerdo con la para destacar la importancia que el transporte
imposicin de restricciones de circulacin para pblico debe tener en la agenda de polticas pblicas
vehculos particulares, y 25% con la imposicin de sobre infraestructura en Amrica Latina. Como se
algn tipo de tarifa a la circulacin en horas pico. muestra en el Cuadro 2.4 (ver pg. 66), el nivel de
Sin embargo, el nivel de aprobacin de este tipo de satisfaccin que expresa la poblacin con respecto a
medida no es uniforme en las diferentes ciudades las condiciones del transporte pblico es significati-
estudiadas: en particular, solo el 10% de los entre- vamente menor que el que manifiesta con respecto a
vistados en Salto aprueban una medida de restric- otros servicios. El transporte pblico es muy impor-
cin vehicular; mientras que en Medelln, casi el tante para el bienestar de la poblacin, pero es nece-
65%; y en Caracas el 52% de los entrevistados la sario comprender qu aspectos son los que dan lugar
aprueban. En todas las ciudades del estudio, las a la mala evaluacin que de este hace la ciudadana.
restricciones tarifarias tienen un nivel de aceptacin En principio, es de esperar que la calidad tenga
menor que las restricciones de circulacin. importancia en la determinacin del nivel de satis-
faccin con el transporte pblico; sin embargo, la
Un elemento muy importante en la consideracin calidad de este servicio tiene muchas dimensiones,
de estas opciones de poltica es el subsidio implcito como seguridad, conveniencia, puntualidad, entre
de quienes utilizan menos intensivamente las vas otras, y vale la pena comprender el peso de cada una
respecto de quienes las utilizan ms intensiva- de ellas en la satisfaccin de la ciudadana.
mente. Para ilustrar este tema, el Cuadro 2.8
tambin presenta la fraccin de la poblacin En la encuesta comisionada por la CAF para esta
encuestada tanto la que posee auto particular como publicacin, adems de consultar sobre la satisfac-
la que no que apoya cada una de las medidas de cin con el servicio de transporte pblico, se le pidi
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 77

Cuadro 2.8 Apoyo por parte de la ciudadana a dos opciones de restriccin del trnsito
en ciudades seleccionadas de Amrica Latina (% de la poblacin)
Apoyo restriccin a Apoyo restriccin Apoyo a RC Apoyo a RT
Ciudad
la circulacin (RC) tarifaria (RT) Con auto Sin auto Con auto Sin auto
Buenos Aires 34,4 24,3 10,3 88,9 11,0 87,8
Crdoba 36,6 22,5 13,9 86,1 14,3 85,7
La Paz 46,2 30,9 5,0 95,0 3,0 97,0
Santa Cruz 42,3 34,2 13,9 86,1 17,2 82,8
Ro de Janeiro 34,2 26,9 8,4 91,6 10,6 89,4
San Pablo 43,2 30,7 11,7 88,3 11,5 88,5
Bogot 50,3 22,3 15,9 83,6 24,7 74,1
Medelln 64,5 20,3 7,4 91,9 2,6 97,4
Quito 40,8 34,6 16,1 83,2 13,0 87,0
Guayaquil 19,3 14,9 13,5 85,1 8,8 89,5
Lima 28,3 26,1 3,7 95,4 6,1 92,9
Arequipa 24,2 21,8 5,4 94,6 4,8 95,2
Montevideo 25,1 18,6 14,0 82,6 15,9 79,4
Salto 10,2 7,0 16,1 80,6 13,6 86,4
Caracas 52,2 30,3 29,5 70,5 32,2 67,8
Maracaibo 21,7 9,5 38,4 60,3 50,0 50,0
Promedio ponderado 38,5 25,8 12,5 87,1 13,2 86,2
Fuente: CAF (2008a).

a los encuestados evaluar las condiciones del trans- deo aumentara la probabilidad de una elevada satis-
porte pblico en ocho dimensiones: congestin de faccin con el servicio en ms de 7% y reducira la
las unidades, rapidez, puntualidad, conveniencia15, probabilidad de una baja satisfaccin en ms de 8%;
seguridad personal en las unidades, seguridad contra una reduccin de 10% en la congestin de las unida-
accidentes, mantenimiento y costo. El Grfico 2.5 des en Guayaquil aumentara la probabilidad de una
(ver p. 78) muestra el impacto de cuatro de estas alta satisfaccin en alrededor de 4% y reducira la
dimensiones sobre la probabilidad de que la ciuda- probabilidad de una baja satisfaccin en casi 16%.
dana reporte una satisfaccin elevada con el servi-
cio (valores positivos) as como sobre la probabili- Estas estimaciones permiten no solamente hacer
dad de reportar una satisfaccin muy baja (valores comparaciones entre ciudades, sino tambin compa-
negativos)16. En particular, el grfico muestra, por rar la importancia de cada una de estas dimensiones
ejemplo, que una mejora de 10% en la rapidez del en una ciudad particular, por ejemplo, la puntualidad
servicio en Ro de Janeiro aumenta la probabilidad parece ser la dimensin ms importante en ciudades
de una respuesta de alta satisfaccin en ms de 8% y como Quito, Montevideo y Salto; mientras que en
reduce la probabilidad de una respuesta de baja Bogot, Medelln y Maracaibo, la conveniencia es
satisfaccin en casi 10% en esa ciudad; una mejora lo que ms afecta la satisfaccin de la ciudadana.
de 10% en la puntualidad del servicio en Montevi- La rapidez, sin embargo, es la dimensin ms rele-

15 La conveniencia del transporte pblico se refiere a la facilidad con la que los diversos tramos del sistema de transporte pblico
se utilizan en conjunto; es decir, si la persona debe atravesar varias calles o avenidas para llegar desde el punto donde la dej
un autobs hasta donde tomar el otro que la llevar a su destino final, el sistema es poco conveniente; pero si es solo una calle
o una distancia corta, el sistema es conveniente.
16 Al igual que en el caso de las estimaciones para agua y electricidad, estos ejercicios controlan por la satisfaccin general de la
persona, su nivel de ingreso, edad y gnero. Se reportan solo estas cuatro dimensiones porque las dems (seguridad personal
en las unidades, seguridad contra accidentes, mantenimiento y costo) no parecen tener un impacto estadsticamente distinto
de cero sobre la satisfaccin que reporta la ciudadana con el servicio.
78 Caminos para el futuro

Grfico 2.5
Elasticidad de la
satisfaccin con el
transporte pblico y
aspectos de la calidad
del servicio para
ciudades seleccionadas
de America Latina

vante en la mayora de las ciudades, incluyendo La esparcimiento como plazas y parques, entre otros)
Paz, Santa Cruz, Buenos Aires, Ro de Janeiro, San puede tener un peso significativo en la calidad de
Pablo, Lima y Caracas. Es interesante notar que tres vida de la poblacin y, por lo tanto, debe ser parte
de las cuatro dimensiones que aparecen con alguna del esfuerzo de planificacin urbana de las ciuda-
relevancia en la satisfaccin con el transporte des. El Cuadro 2.9 muestra la fraccin de los entre-
urbano en la regin estn vinculadas a la efectivi- vistados en cada pas que indica tener cada una de
dad del sistema de transporte pblico: rapidez, las infraestructuras/servicios all sealados en las
puntualidad y conveniencia, elementos asociados, cercanas de su vivienda.
de manera directa, al tiempo de traslado habitual de
la persona. Es notable la diferencia que hay entre pases
respecto de factores como la existencia de plazas y
El hecho de que una fraccin tan alta de la pobla- parques e incluso de asfaltado e iluminacin de las
cin utilice algn medio de transporte pblico calles. Estas caractersticas del hbitat urbano se
combinado con tramos a pie para trasladarse rutina- encuentran estrechamente vinculadas al bienestar
riamente en las ciudades sugiere que el hbitat de la poblacin ya que inciden sobre las posibilida-
urbano (iluminacin de las calles, espacios de des de caminar por las calles, de disfrutar de un
Infraestructura y bienestar: llegando a los hogares 79

Cuadro 2.9 Indicadores de la calidad del hbitat urbano en ciudades seleccionadas


de Amrica Latina (% de hogares)
Argentina Bolivia Brasil Colombia Ecuador Per Uruguay Venezuela, RB
Calles iluminadas 85 68 95 86 75 84 85 74
Calles asfaltadas 83 41 95 80 69 71 81 75
Veredas asfaltadas 76 38 73 72 70 65 69 42
Alcantarillado pblico 52 46 81 72 76 29 70 56
Plazas 73 41 68 22 25 29 74 54
Parques 24 43 30 81 61 70 37 33
Fuente: CAF (2008a).

parque para hacer ejercicios o de una plaza para el beneficia de esta de la misma manera. En efecto, la
esparcimiento, entre muchas otras cosas. Como instalacin de una va rpida que conecte dos pobla-
ilustracin de la importancia de este tipo de elemen- ciones puede deteriorar el bienestar de una tercera
tos, en Ro de Janeiro, el 14,6% de los hogares con si reduce los flujos comerciales hacia ella, la insta-
calles iluminadas reportaron haber sido objeto de lacin de un sistema de medidores elctricos en una
un robo en el ltimo ao pero, en hogares donde las ciudad puede mejorar la viabilidad financiera de la
calles no se encuentran adecuadamente iluminadas, empresa elctrica y la confiabilidad del servicio,
esta cifra ascendi a 21,7%. pero puede perjudicar a aquellos que, debido al
programa, pierden el acceso a la red elctrica.
Aunque este es solo un ejemplo, la variedad de
formas en las que el hbitat urbano puede incidir Como en toda decisin de asignacin de recursos
sobre el bienestar de la poblacin es muy grande, pblicos, la inversin en infraestructura, su mante-
por lo que su mejoramiento debe verse como parte nimiento y la implementacin de polticas de uso
integral de la poltica de infraestructura urbana y, deben ser evaluadas bajo una ptica amplia, que
por ende, ser considerada en conjuncin con las contemple no solamente los elementos beneficiosos
polticas dirigidas al transporte pblico o al uso de ms objetivos de los que se disponga, sino tambin
la infraestructura vial existente, que incluyen los costos directos y los efectos que tal infraestruc-
esfuerzos de planificacin de la vialidad urbana, tura puede tener sobre poblaciones que no son sus
sealizacin de trnsito, usos de espacios pblicos, beneficiarias directas.
entre otros.
No es fcil predecir con exactitud los impactos que
Conclusiones una determinada poltica de infraestructura puede
tener. La mejor informacin para tales fines es aque-
En general, puede decirse que la infraestructura lla obtenida a partir de evaluaciones de impacto
tiene un impacto positivo sobre el bienestar de la cuidadosas, pero ese tipo de estudio es escaso
poblacin. Sin embargo, es necesario condicionar debido, en parte, a la propia naturaleza tanto de la
esta afirmacin de varias maneras. En primer lugar, investigacin cientfica como de la infraestructura
la infraestructura tiene costos, bien sea porque un propiamente. Esto sugiere que es importante que las
proyecto nuevo requiere recursos pblicos que autoridades hagan esfuerzos ms sistemticos para
dejan de aplicarse a otro mbito (p.e., la poltica evaluar sus intervenciones en reas de infraestruc-
social) o porque requiere que algunos ciudadanos tura, tanto en nuevos proyectos de infraestructura
sacrifiquen parte de su consumo de otros bienes o como y muy especialmente en iniciativas de
servicios para pagar, de forma directa, los servicios mantenimiento de infraestructura y polticas de uso,
que la infraestructura ofrece. En segundo lugar, que son mucho ms susceptibles de ser evaluadas.
dada la circunscripcin de la infraestructura a un La generacin de este tipo de informacin puede ser
cierto mbito geogrfico, con frecuencia, no toda la de gran valor para la formulacin y planificacin de
poblacin de un pas o incluso de una ciudad se la poltica pblica.
80 Caminos para el futuro

El uso de herramientas alternativas como encuestas con este servicio depende, principalmente, de facto-
de satisfaccin subjetiva puede ser til para la defi- res vinculados a la efectividad del servicio en trmi-
nicin de prioridades de accin pblica; adems, nos de rapidez, puntualidad y conveniencia, lo cual
puede servir para examinar la viabilidad poltica de sugiere que reducciones en los tiempos de traslado
algunas opciones de intervencin, en trminos de la en las ciudades pueden significar mejoras en el
receptividad por parte de la ciudadana. Como ejem- bienestar de los hogares al incrementar el tiempo
plo de la utilidad de este tipo de herramienta, la que las personas pueden dedicar a actividades fami-
encuesta llevada adelante por la CAF para este estu- liares y del hogar.
dio sugiere que, desde el punto de vista de la satis-
faccin de la poblacin con el servicio elctrico en Ms all de las percepciones convencionales sobre
las ciudades de Amrica Latina, la confiabilidad del las bondades de la infraestructura para el desarrollo
servicio es la preocupacin ms importante; del econmico y para el bienestar, es necesario cons-
mismo modo, se muestra que adems de que casi el truir una base de conocimiento amplia sobre los
80% de la poblacin urbana de la regin utiliza el impactos de la infraestructura, y sobre las deman-
transporte pblico para desplazarse cotidianamente das y necesidades prioritarias para la poblacin de
(60% en autobs), la satisfaccin de la ciudadana la regin.
3
Vas para la transformacin productiva
83

Vas para la transformacin productiva

Introduccin

La inversin en infraestructura es clave para lograr pases desarrollados. Otros autores continuaron esta
las mejoras de productividad1 y la diversificacin de lnea de investigacin (tales como Biehl, 1986; y
la oferta exportable que podran conducir a la regin Munnell, 1990, 1992) y, desde entonces, la litera-
hacia su transformacin productiva que, en ltima tura ha establecido la existencia de un importante
instancia, redundar en mayores ingresos reales para vnculo entre infraestructura y productividad, si
los trabajadores y, en definitiva, en un mayor desa- bien la naturaleza de dicho vnculo, as como los
rrollo para beneficio de la sociedad (CAF, 2006). En canales mediante los cuales acta, siguen siendo
general, los estudios muestran que una dotacin objeto de investigacin.
adecuada de infraestructura genera un impacto posi-
tivo en el desarrollo de los pases, contribuyendo a la Los estudios que realizan comparaciones entre
productividad, crecimiento econmico y competiti- pases han encontrado que la infraestructura contri-
vidad internacional. Asimismo, en lo que se refiere buye positivamente a estimular la inversin privada
al caso ms especfico de la regin, se argumenta y al crecimiento econmico. Tal es el estudio reali-
que una parte sustancial del aumento de la brecha zado por Ahmed y Miller para una muestra de 39
entre Amrica Latina y los pases del este asitico pases (tanto desarrollados como en desarrollo)
puede ser explicada por las deficiencias en su infra- desde 1975 hasta 1984. Dichos autores concluyen
estructura (Caldern y Servn, 2004). La discusin que el gasto en infraestructura de transporte y
sobre la importancia productiva de la infraestructura comunicaciones estimula a la inversin privada,
debe partir del reconocimiento de que esta, en s especialmente, en los pases en desarrollo (Ahmed
misma, es una condicin necesaria para que se mate- y Miller, 2000). Sin embargo, dicho impacto, en
rialicen la produccin y comercializacin de los muchos casos, depende de una serie de factores
bienes y servicios. como, por ejemplo, las caractersticas de los pases,
los montos y el tipo de inversin que se realice2.
La preocupacin sobre el papel de la infraestructura
en el desarrollo productivo de los pases es de larga Para el caso latinoamericano, se ha encontrado que
data y sus orgenes pueden estar asociados a la el nivel de infraestructura es un determinante
discusin que tuvo lugar a mediados de la dcada importante del crecimiento econmico de largo
de los ochenta en EEUU, cuando muchos economis- plazo y que, si los pases de Amrica Latina logra-
tas se percataron del estancamiento relativo de la ran llevar sus niveles de infraestructura al nivel del
productividad, comparado con dcadas previas de lder de la regin (Costa Rica), experimentaran
crecimiento. En este sentido, Aschauer (1989) significativos aumentos en su tasa de crecimiento
propuso, como una posible causa, la disminucin (Caldern y Servn, 2004)3.
de la inversin en infraestructura, que fue seguida,
poco despus, por un estancamiento de la producti- Los diversos estudios que analizan el impacto de la
vidad, no solo en EEUU, sino tambin en otros infraestructura sobre el crecimiento econmico

1 En este captulo se describir la productividad como el nivel de producto generado por trabajador (conocido como productividad
laboral), as como el componente tecnolgico que genera un desplazamiento de las capacidades productivas de los factores capital
y trabajo (conocida como la Productividad Total de los Factores o PTF).
2 Adicionalmente, Easterly y Rebelo (1993) muestran evidencia de que la inversin en transporte y comunicaciones tiene un efecto
positivo en el crecimiento econmico. Existen otros estudios de comparaciones entre pases que encuentran resultados positivos
de la infraestructura en el crecimiento econmico, tales como Snchez-Robles (1998), Easterly (2001), Denetriades
y Mamuneas (2000), Roller y Waverman (2001), entre otros.
3 Esto no quiere decir que la infraestructura se encuentra necesariamente subprovista (incluso en pases en desarrollo). De hecho,
si se analiza la optimalidad en la provisin de la infraestructura, dependiendo del valor de su impacto marginal, se puede encontrar
que, en muchos casos, esta no necesariamente es mucho mayor que la del retorno del capital privado (Canning, 1999; Canning
y Pedroni, 2004).
84 Caminos para el futuro

parten de la relacin que aquella tiene con la produc- Por otro lado, mientras mayor sea el nivel de
tividad y, de ah, deducen su efecto sobre el creci- congestin de la infraestructura existente menor
miento. Cuando se analiza el efecto directo de la ser la capacidad de prestar el servicio productivo
infraestructura en la productividad se asume a esta para el cual ha sido creada, limitando su impacto
ltima como un insumo ms en la funcin de positivo. Las polticas de manejo de la congestin
produccin y, por lo general, surge la pregunta de si tienen, potencialmente, un efecto similar al de una
el capital pblico es sustituto o complementario de expansin de la capacidad instalada y, en ocasiones,
los otros factores productivos, en especial, del capi- su implantacin no requiere de grandes cantidades
tal privado. El grado de complementariedad de la de recursos, sino del esfuerzo que implica una
infraestructura con otros factores productivos debe adecuada planificacin y reglamentacin del uso de
determinarse empricamente, ya que dicha relacin la infraestructura. Por lo tanto, estas dimensiones de
tericamente presenta dos fuerzas opuestas: en poltica (creacin de nueva infraestructura, conges-
primer lugar, la infraestructura incrementa la tin y mantenimiento) afectan el impacto de la
productividad del capital privado, aumentando la infraestructura en la productividad de la economa y
tasa de retorno e induciendo a un aumento en la requieren una especial atencin por parte de los
inversin. En segundo lugar, el capital pblico hacedores de poltica.
compite por recursos con el capital privado, por lo
que podra desestimular la inversin privada. Sin En el resto del captulo se discuten las distintas
embargo, a pesar de esta ambigedad terica, la facetas del vnculo entre la infraestructura y el desa-
mayora de las estimaciones empricas han hallado rrollo productivo. En la segunda seccin se analiza
que la primera fuerza es dominante y que, en total, la incidencia de la infraestructura sobre los sectores
el capital pblico estimula al privado, resultado que productivos de la economa a nivel macroecon-
es mucho ms claro cuando se discute la evidencia a mico. En la tercera seccin, se discuten los trabajos
nivel micro. que logran identificar el impacto de la infraestruc-
tura a nivel microeconmico, considerando adems
Un aspecto muy importante que se debe tomar en el posible papel de la infraestructura en la genera-
cuenta al pensar en el impacto de la infraestructura cin de ganancias agregadas de productividad en la
sobre la productividad de la economa es que esta, economa, a travs de una mejora en la asignacin
luego de ser construida, debe operar con eficiencia de recursos. En la cuarta seccin, se presenta un
con el fin de lograr los objetivos para los que fue anlisis del papel de la infraestructura en la deter-
concebida. Desde el punto de vista de la poltica, es minacin de los costos de transporte y los patrones
importante, que no solo niveles adecuados de inver- de comercio internacional en Amrica Latina, como
sin en infraestructura se materialicen, sino que la un factor que permite mejoras en la competitividad
infraestructura existente (as como la nueva que se y una mayor diversificacin de la oferta exportable
construya) sea adecuadamente manejada (Hulten, de la regin. Finalmente, en la quinta seccin se
1996). En este sentido, varios autores hallan que la ofrecen las conclusiones del captulo.
eficiencia en el uso de la infraestructura es clave
para explicar su impacto en la productividad y creci- Anlisis de impacto macro sobre
miento econmico (ver Machicado, 20074 y Hulten5, la productividad
1996, entre otros). De hecho, existe una relacin
positiva entre la eficiencia con la que se gestiona la En esta seccin se presentan los principales resulta-
infraestructura y su impacto en el crecimiento. A dos de las investigaciones a nivel macro del papel de
medida que los pases se tornan ms eficientes (es la infraestructura en la productividad. Destacan una
decir, mantienen sus carreteras, proveen servicios de serie de retos metodolgicos en su medicin, princi-
alta calidad, entre otros), el impacto de un creci- palmente, por la existencia de problemas de doble
miento en la inversin pblica en infraestructura causalidad entre mejoras de la productividad y una
sobre el PIB ser mayor (Machicado, 2007). mayor infraestructura, as como la importancia de

4 Estudio elaborado para la presente publicacin.


5 Hulten (1996) encuentra que un incremento del 1% en la eficiencia de la infraestructura tiene un impacto sobre el crecimiento siete
veces mayor que un incremento del 1% en la tasa de inversin pblica.
Vas para la transformacin productiva 85

considerar la existencia de externalidades y efectos de las variables omitidas, ya que puede haber una
de red que pueden imprimirle fuertes no linealidades serie de variables que no se incluyen en el anlisis y
a los impactos productivos de la infraestructura. que pueden ser las verdaderas responsables del
crecimiento de la productividad en lugar de la infra-
Entre los trabajos que estudian a nivel macro el estructura. Las caractersticas especficas de cada
impacto de la infraestructura sobre la productividad regin (p.e., clima, geografa, factores culturales)
de la economa sobresalen los de Aschauer (1989), son un determinante importante de su productividad
Biehl (1986) y Munnell (1990, 1992). Estos prime- (Holtz-Eakin, 1994). Adicionalmente, existen shocks
ros estudios encontraron un alto impacto de la infra- agregados que pueden afectar la evolucin de la
estructura pblica en la productividad agregada de productividad de la economa y que no necesaria-
la economa; efectos tan altos que algunos investi- mente tienen que ver con la inversin en infraestruc-
gadores los consideraron, posteriormente, como tura (Tatom, 1993)6.
inverosmiles (superando, incluso, el impacto que
tendra el capital privado sobre la productividad). Existen otros autores que han mencionado que la
Dichos trabajos no tardaron en atraer crticas e gran variabilidad en los resultados encontrados en
impulsaron una nueva oleada de investigaciones la literatura sobre el papel de la infraestructura en
que buscaron resolver los problemas empricos que la productividad se debe a la imposibilidad de los
se haban detectado en ellos. enfoques tradicionales de detectar la existencia de
efectos de redes y, por ende, no linealidades aso-
Uno de los problemas que ms han afectado a los ciadas al impacto de la infraestructura. Si existen
estudios realizados con datos a nivel macro es el de efectos de redes, el efecto de nueva infraestructura
la doble causalidad. Este problema se presenta en la productividad est condicionado por el nivel
debido a que aquellos pases (regiones) con mayor previo de infraestructura. La infraestructura gene-
ingreso y factores ms productivos, probablemente ra un efecto no lineal en la productividad de la
tendrn ms recursos para invertir en infraestructura economa, lo cual le da un efecto de forma de S a
pblica, de modo que el vnculo entre productividad la funcin de produccin, al afectar las capacida-
e infraestructura posiblemente puede operar en des productivas del capital y el trabajo tanto a
ambas direcciones, es decir, una mayor infraestruc- corto como a largo plazo. De hecho, si el stock
tura afecta la productividad pero tambin una mayor disponible de infraestructura es muy bajo (y, por
productividad afecta el nivel de infraestructura ende, la red est poco desarrollada), cualquier
(Tatom, 1993). Igualmente, esta doble causalidad se inversin en nueva infraestructura tendr una
puede manifestar dentro de un mismo pas a lo largo productividad similar a aquella en capital fsico.
del tiempo, ya que, a medida que crezca su econo- Sin embargo, cuando el nivel de la red de infraes-
ma, aumentar la demanda por nueva infraestruc- tructura llega a un mnimo de desarrollo, la
tura que, al ser provista, potenciar el aparato productividad marginal de nueva infraestructura
productivo que har crecer la economa aun ms ser relativamente alta (en comparacin con la
(crendose un crculo virtuoso, aunque dificultando inversin en capital fsico que no es infraestruc-
la identificacin de una relacin causal de la infraes- tura). Por ltimo, cuando la red de infraestructura
tructura hacia el aumento de la productividad). se encuentra muy desarrollada, la productividad
de la nueva inversin cae nuevamente a un retorno
Otro problema con los enfoques macro que analizan relativamente similar a la de otro tipo de capital
el vnculo entre infraestructura y productividad es el (Hurlin, 2006)7.

6 Tatom plantea que este es el caso del shock petrolero de 1973, lo cual puede estar sesgando los resultados que se han presentado
para la economa de EEUU. En el caso de Amrica Latina, existen shocks estructurales (muchos de ellos de origen externo)
que pueden afectar tanto la productividad de la economa como a la infraestructura (y el efecto que esta ltima tenga en la primera).
Un ejemplo de esto puede ser la crisis de la deuda de los ochenta que afect tanto el crecimiento y la productividad de la regin,
como la capacidad de los gobiernos de tener recursos con los cuales poder invertir en infraestructura.
7 Adicionalmente, cuando existen efectos de red, la productividad de la nueva infraestructura depender del desarrollo completo
de la red, incluso con la parte de la red que se conecte. Por ejemplo, aadir nueva infraestructura que permita conectar redes
viales interestatales con la red nacional puede llegar a tener una productividad distinta a la conexin realizada con redes a nivel
mucho ms local.
86 Caminos para el futuro

Cuando estos efectos de redes estn presentes, una men 1); para valores un poco mayores pero todava
estimacin de impactos que no tome en cuenta la de escaso desarrollo de la red, la productividad cae
existencia de no linealidades (con distintos rangos sustancialmente e incluso puede ser negativa con
de stock de infraestructura, implicando distintos respecto a otros insumos productivos (rgimen 2);
rangos de productividad de nueva infraestructura) mientras que para valores de desarrollo intermedio
generar resultados que no reflejarn el verdadero de la red la productividad es la ms elevada (rgi-
impacto productivo de la infraestructura (en una u men 3); y, finalmente, para valores de alto desarro-
otra direccin). llo de la red la productividad de la inversin en
infraestructura vuelve a ser normal (rgimen 4).
Para capturar el efecto no lineal de la infraestruc-
tura en la productividad a nivel macro, Hurlin Para entender un poco ms las implicaciones de
(2006) utiliza un mtodo de estimacin que incor- este resultado, en el Recuadro 3.1 se muestra con un
pora la existencia de umbrales para medir efectos poco ms de detalle la discusin sobre la existencia
no lineales. Dicho autor compara los resultados de umbrales en los efectos sobre la productividad
obtenidos con aquellos que saldran de una estima- de la inversin en infraestructura, as como los
cin tpica donde se asume una relacin lineal en el resultados empricos de Hurlin (2006), y se desta-
efecto y concluye que sus resultados muestran la can los distintos valores que los pases de la regin
existencia de fuertes efectos de redes, donde para tienen con respecto a estos umbrales, indicando la
el caso de la vialidad, la variable de umbral es el posible productividad que (dadas estas estimacio-
nmero de kilmetros pavimentados por trabajador. nes) implica agregar nueva infraestructura. En
Los resultados (utilizando una estimacin de tres general, llama la atencin el hecho de que la regin
umbrales y cuatro regmenes) indican que existe un tiene valores relativos de infraestructura suficiente-
patrn no lineal del impacto de la inversin en mente bajos como para tener una productividad
infraestructura en la productividad, donde para positiva (aunque moderada) de incrementos en la
valores muy bajos del stock de vialidad pavimen- inversin en infraestructura.
tada por trabajador, la productividad es alta (rgi-

Recuadro 3.1 Efectos no lineales de la infraestructura en la productividad agregada:


dnde se encuentra Amrica Latina?
Dadas las caractersticas de redes de la infraestructura discu- Para realizar sus estimaciones empricas, Hurlin (2006) utiliza
tidas a lo largo de este captulo, muchos autores argumentan los mismos datos a nivel de pases de Canning (1999) y
que estas generan efectos no lineales de la infraestructura en Canning y Bennathan (2000), que constan de 146 pases desde
la productividad. En este sentido, Hurlin (2006) plantea un 1950 hasta 1995. Dicho autor estima un modelo que contiene
modelo en el cual dicho efecto se dara, de manera no lineal, distintos umbrales para los coeficientes a estimar para capturar
dependiendo de si el stock de infraestructura se encuentra o los efectos de redes asociados a la infraestructura. Esto lo reali-
no por encima de determinados umbrales. Este autor argu- za para varios tipos de infraestructura, especficamente, teleco-
menta que, cuando la red de infraestructura es muy pequea, municaciones, electricidad, vialidad terrestre y red de ferrocarri-
el retorno a la inversin adicional es relativamente bajo; cuan- les. Para los tres primeros casos, sus resultados muestran una
do dicha red est medio completa (es decir, el stock supera clara evidencia de efectos no lineales (al ser estadsticamente
un cierto umbral), el retorno es muy alto; y una vez completa- significativa la existencia de umbrales del stock para que la red
da la red, el retorno vuelve a niveles normales o se sita en sea productiva). Sin embargo, para la red de ferrocarriles, el
valores relativamente bajos. efecto es mucho menos claro, reflejando quizs la posible susti-
tucin de este medio de transporte por otros. Es importante
En este contexto, la existencia de umbrales generara un destacar que a diferencia del estudio hecho por Canning y
patrn no uniforme en el efecto sobre productividad marginal Pedroni (2004), donde se discute la idea de optimalidad en la
de la inversin adicional en infraestructura. En el caso de tres provisin de la infraestructura dependiendo del valor de su
umbrales, se genera un patrn en la productividad marginal impacto marginal, imponiendo un efecto lineal, Hurlin (2006)
de la inversin en infraestructura que va de media-baja-alta- reconoce de entrada la posibilidad de efectos diferenciados
media, como se ilustra en el Grfico 1. dependiendo de si la infraestructura ha pasado o no cierto

Contina
Vas para la transformacin productiva 87

Continuacin
Grfico 1
Efecto no lineal de la infraestructura ante la existencia de tres umbrales de productividad

umbral, dndole al concepto de provisin de la infraestructura Los pases desarrollados, por su parte, se encuentran en
un significado de mayor contenido para los hacedores de polti- niveles de productividad que evidencian la relativa madurez
ca que la simple comparacin de los valores de cada pas con de sus redes, aunque, en promedio, todava queda espacio
la estimacin del impacto promedio. para mayores inversiones con productividad marginal positi-
va, aunque algunos pases poseen redes completamente
A continuacin y de modo ilustrativo, se presenta el caso de desarrolladas y, por ende, nuevas inversiones tendran muy
vialidad, donde los umbrales estimados por Hurlin (2006) para baja productividad.
los efectos diferenciados de la productividad son 3,6; 5,26 y
34,87 metros de carreteras pavimentadas por trabajador, defi- Cuadro 1 Umbrales de productividad de la red
niendo as cuatro regmenes de productividad (parte superior vial (en Km por trabajador)
del Cuadro 1). Dados estos umbrales, se ha recopilado infor- 1er umbral 0,003602
macin estadstica utilizando informacin del Banco Mundial 2do umbral 0,005262
3er umbral 0,034869
(2007) para un grupo de pases, incluyendo a nueve pases de 0,001847
Amrica Latina
la regin. En el Cuadro 1, se puede observar la ubicacin de Argentina 0,003484
los pases de Amrica Latina, comparados con otros Bolivia 0,000799
pases/regiones del mundo. En particular, los diversos valores Brasil 0,001729
mostrados en dicho cuadro indican que Amrica Latina podra Chile 0,001971
Colombia 0,000467
incluso duplicar su stock de carreteras (manteniendo constan-
Ecuador 0,000910
te el nmero de trabajadores) sin caer en el rango de baja Mxico 0,002450
productividad y esto es cierto para la mayora de los pases, Per 0,000662
excepto Argentina, que se encuentra ms cerca del primer Venezuela, RB 0,002712
umbral. Para este pas la recomendacin de poltica que se EU-15 0,024456
Estados Unidos 0,025519
desprendera de este ejercicio es que, en caso de que se deci-
Hong Kong 0,000539
da invertir en expansiones de la red vial, la inversin deber ser Japn 0,010410
significativa para pasar directamente al tercer rgimen de Corea del Sur 0,003159
productividad en el que esta es ms alta. China 0,002087
Fuente: Hurlin (2006) y clculos propios con base en Banco
Fuente: elaboracin propia con base en Hurlin (2006). Mundial (2007).
88 Caminos para el futuro

En el Recuadro 3.2, se presenta una breve resea los impactos y los canales mediante los cuales
de la literatura macro discutida anteriormente, operan. No obstante, se sealan los importantes
donde se destacan algunos detalles metodolgicos. esfuerzos que han realizado los distintos investiga-
En general, se resalta la ambigedad de los resulta- dores en el rea para superar dichos obstculos,
dos, debido a deficiencias y limitaciones metodol- esfuerzos que han motivado la lnea de investiga-
gicas que impiden tener una clara identificacin de cin micro que se desarrollar en la siguiente
Recuadro 3.2 Breve resea de los trabajos a nivel macro sobre el papel de la infraestructura
en la productividad
La primera estimacin de Aschauer (1990) mostr que la inver- menor inversin en infraestructura pudo haber causado que
sin en infraestructura pblica tena efectos sobre el PIB dos a una parte considerable del stock de capital se volviera obsole-
cinco veces mayores que los de la inversin privada. Desde ta disminuyendo, as, la productividad de la economa sin que
entonces, se ha concluido que dichas cifras eran muy exage- esto estuviera necesariamente asociado a una cada de la
radas y han surgido dudas con respecto a si es apropiado o no inversin en infraestructura (Tatom, 1993).
utilizar datos agregados. Otros estudios que han utilizado
datos a nivel estatal o regional, han encontrado cifras mucho Por otro lado, muchos estudios analizan el impacto productivo
ms moderadas. En este contexto, Munnell (1990), utilizando de la infraestructura con una visin esttica al no considerar el
datos a nivel estatal para EEUU, encuentra, igualmente, que el efecto, no solo de corto plazo, sino el efecto acumulado que
capital pblico tiene un impacto positivo y considerable en la aquella puede tener en la senda de crecimiento de la economa,
produccin, pero la elasticidad del producto respecto al capital en especial, en la determinacin del nivel de producto per cpi-
pblico es aproximadamente la mitad de la hallada por ta de largo plazo (Shioji, 2001). Cuando estos factores ms
Aschauer (1990) para el agregado nacional. dinmicos son tomados en cuenta, este autor muestra para los
casos de las regiones de EEUU y Japn que la infraestructura
Otro elemento que muchos autores han criticado es la existen- tiene un impacto positivo y estadsticamente significativo en la
cia de una dudosa relacin de causalidad en los resultados explicacin del crecimiento de dichas regiones (con una elasti-
encontrados por Aschauer. En este sentido, el trabajo de Tatom cidad de corto plazo del producto per cpita a la infraestructura
(1993) muestra evidencia de que el crecimiento econmico de 0,15), lo cual da una contribucin cuantitativa positiva de la
afecta la inversin en infraestructura y no viceversa. infraestructura en dichas economas aunque mucho menor a la
encontrada por Aschauer (1989). Adicionalmente, este trabajo
Ahora bien, aunque no necesariamente exista esta doble cuestiona el argumento de Holtz-Eakin (1994) de que cuando
causalidad, puede darse el caso de que la infraestructura y la se consideran los efectos fijos regionales desaparece el impac-
productividad simplemente tengan tendencias comunes en el to positivo de la infraestructura.
tiempo, que se explicaran por un tercer factor y no por una
relacin de causalidad entre ellas (Hulten y Schwab, 1991 y Por ltimo, la literatura macro ha reconocido la existencia de
Tatom, 1993). Sin embargo, si existe una relacin de largo externalidades y efectos de redes que generan fuertes no
plazo entre estas variables, es lgico esperar que compartan linealidades en los efectos de la infraestructura en la producti-
una tendencia comn, por lo cual no tomar en cuenta la posi- vidad. Algunos autores han mostrado que la infraestructura
bilidad de dicha relacin de largo plazo tendera a sesgar los tiene un impacto en la productividad de la economa que hace
resultados en una direccin donde se minimiza el efecto de la que la funcin de produccin tenga una forma de S, lo cual
infraestructura en la productividad (Munnell, 1992). implica que se podra lograr una rpida expansin de una
economa (o industria) a altas tasas marginales de retorno con
Otro problema con los enfoques macro que analizan el vnculo una correcta poltica de inversin en infraestructura (Duggal et
entre infraestructura y productividad es el de las variables al., 1999, 2007). En particular, se reconoce que cuando exis-
omitidas. En este sentido, Holtz-Eakin (1994) introduce ten efectos de red, la productividad marginal de una parte de la
dummies de control por regin para estimar el efecto de la misma depender de la capacidad y configuracin de todas las
infraestructura sobre la productividad regional, y encuentra que partes en dicha red (Romp y De Haan, 2005). Para capturar la
dicho impacto se vuelve estadsticamente no significativamen- existencia de efectos no lineales de la infraestructura en la
te distinto de cero. Por otro lado, el efecto de un shock agrega- productividad a nivel macro, Hurlin (2006) utiliza un mtodo de
do como el shock petrolero de inicios de los setenta el cual estimacin de umbrales para medir efectos no lineales.
coincidi con el descenso del ritmo de crecimiento de la
productividad de la economa de EEUU y con una etapa de Fuente: elaboracin propia.
Vas para la transformacin productiva 89

seccin y en la cual muchas de estas deficiencias posible que logre medir, con precisin, los efectos y
han logrado superarse. canales (y circunstancias) mediante los cuales la
infraestructura impacta la productividad de las
En general, se podra argumentar que los resultados empresas e industrias de una economa. Cabe
de los estudios de impacto a nivel macro presentan mencionar que los efectos productivos de la infraes-
grandes problemas metodolgicos en su capacidad tructura son, en muchos casos, contingentes (al
para identificar la causalidad (y los canales por pas, sector, monto y tipo de inversin, entorno de
medio de los cuales acta) de la inversin en infra- negocios, entre otros), por lo que las experiencias
estructura en la productividad de la economa. Esto especficas no necesariamente son generalizables.
ha implicado una gran heterogeneidad en los resul- Sin embargo, de su anlisis se pueden desprender
tados presentados, algunos de ellos discutidos una serie de lecciones que son relevantes desde el
aqu, cuestionando la existencia de impactos positi- punto de vista de poltica. Entre los principales
vos y significativos de la infraestructura; otros resultados de estos estudios, es importante destacar
presentando contra argumentos a favor de dicho que los impactos positivos de la infraestructura en
vnculo. Sin embargo, la propia metodologa macro la productividad de la economa son el resultado de
hace imposible decir algo ms concluyente en esta efectos que produce al interior de la empresa (espe-
discusin. Por ello, las nuevas lneas de investiga- cialmente, aquellas intensivas en el uso de infraes-
cin apuntan a un enfoque micro que tome en cuenta tructura) y de la mejor asignacin de recursos a
dichas deficiencias metodolgicas y que permita nivel de industrias, al reasignarse recursos de las
una correcta identificacin del impacto (y sus cana- empresas menos productivas a las ms productivas.
les) de la infraestructura en la productividad (doble).
En efecto, el enfoque micro permite aislar los efec- El anlisis del impacto de la infraestructura en la
tos sobre los tipos de industria y segn el tipo de productividad parte de la propia definicin de la
infraestructura y, por lo tanto, existe un menor infraestructura. Como se vio en el captulo 1, desta-
riesgo de omitir variables relevantes en el estudio. can la naturaleza de economas de redes, la presen-
En la siguiente seccin, se presenta una discusin de cia de externalidades as como la relativa intensidad
los principales trabajos (incluyendo estudios para en capital y costos hundidos de la inversin en
algunos pases de la regin) que analizan el impacto infraestructura. Estas consideraciones son relevan-
de la infraestructura sobre la productividad a nivel tes para la discusin del impacto de la infraestruc-
micro (impacto en las empresas y en las industrias). tura en la productividad, ya que implican que los
beneficios marginales sociales de la infraestructura
Anlisis de impacto micro sobre pueden ser muy altos (incluso mayores a los benefi-
la productividad cios privados). La presencia de externalidades
implica que sus beneficios no abarcan nicamente
En esta seccin se presentan una serie de estudios el rea geogrfica especfica donde se ubica la
donde se documentan los posibles impactos, en infraestructura sino que se extienden a reas aleda-
general positivos, que tiene la infraestructura en la as (y a otros sectores productivos, aparte del que
productividad de la economa. Como se pudo ver en es directamente afectado por la infraestructura);
la seccin anterior, resulta difcil medir con preci- mientras que la caracterstica de las redes de la
sin dichos impactos debido a la propia naturaleza infraestructura implica la posibilidad de retornos
de la infraestructura. Sin embargo, los estudios en crecientes a escala.
esta materia han evolucionado hacia una visin
mucho ms micro, donde se realiza el anlisis a Muchos investigadores argumentan que la infraes-
nivel de empresas e industrias, ya que en este tipo tructura puede actuar sobre la productividad no
de estudio se puede controlar, en una mayor tanto como un factor productivo en s mismo sino,
medida, por potenciales problemas que sesgan los ms bien, a travs de una serie de canales indirectos
resultados y su interpretacin. En este sentido, es (Duggal et al., 1999, 2007; Gramlich, 1994). Esta
importante alertar al lector que los estudios discuti- discusin es relevante, ya que si bien desde un
dos en esta seccin no pretenden ser exhaustivos en punto de vista macro (agregado) podra pensarse
los sectores estudiados y en las regiones analizadas; que la infraestructura es mucho ms endgena, a
ms bien, se pretende presentar la mejor evidencia nivel de las empresas la infraestructura existente
90 Caminos para el futuro

puede ser considerada como exgena a sus decisio- invierte y su potencial mayor efecto en los diversos
nes y, por ende, sera inapropiado suponer que factores productivos. Este es el caso del impacto
aquellas consideran a la infraestructura como un que tienen las inversiones en vialidad sobre las
factor productivo ms (es decir, uno en el que industrias que utilizan intensivamente los vehcu-
toman decisiones de contratacin y uso); antes bien, los. Ciertamente, se ha encontrado que existe un
es necesario incluirla como un elemento que afecta efecto mayor en este tipo de industrias, lo cual
su capacidad de combinar sus factores productivos, implica un sesgo en el efecto de la infraestructura,
es decir, como algo que afecta su tecnologa. dependiendo de la intensidad con la que cada indus-
tria la utilice (Fernald, 1999).
En primer lugar, cabe destacar el hecho de que las
empresas no toman sus decisiones respecto al nivel Cabe preguntarse si los estudios a nivel micro pueden
de utilizacin de la infraestructura con base en consi- contribuir a explicar cmo los distintos efectos
deraciones de costo e ingreso marginal. La forma en encontrados pueden implicar una relacin causal que
que se toman las decisiones sobre cunto y cmo va desde infraestructura hasta productividad. En este
invertir en infraestructura (realizada por los hacedo- sentido, destaca la contribucin realizada por Fernald
res de poltica), as como el hecho de que la infraes- (1999), quien brinda una importante respuesta a estos
tructura pblica se financia principalmente con problemas. Este autor analiz el impacto de la cons-
impuestos, implica que su costo unitario no es deter- truccin del sistema de autopistas interestatales en
minado en el mercado y, en consecuencia, no nece- EEUU, separando las industrias que utilizan intensiva-
sariamente es conocido por las empresas, e incluso, mente este tipo de infraestructura de las que no la
podra no ser el mismo para cada una de ellas, por lo utilizan. Segn l, la observacin de que el creci-
que considerarla como un insumo productivo puede miento del sistema vial estuvo asociado a un mayor
llevar a una sobre estimacin de su tasa de retorno8. incremento de la productividad de las industrias
Por lo tanto, la infraestructura debera ser conside- intensivas en vehculos con respecto a aquellas que
rada ms bien como un elemento que aumenta la no lo eran, indicaba que la correlacin observada en
productividad de los otros factores productivos otros estudios, entre la productividad agregada, y la
(como un determinante de la tasa de crecimiento del infraestructura reflejaba una relacin de causalidad
coeficiente tecnolgico) y no como un factor en s que va desde el sistema vial hacia la productividad, y
mismo. El capital pblico en infraestructura afecta no viceversa ya que, si las autopistas no contribuyen
indirectamente la formacin de capital privado, a a la productividad de las empresas sino que ms
travs de cambios en los precios relativos y en la bien la inversin crece en ellas cuando crece la
produccin: al incrementar la productividad de los productividad agregada, no habra razn para espe-
otros factores, disminuye el costo marginal de rar ninguna relacin entre la intensidad de uso de
produccin, lo que incrementa el nivel de produc- vehculos de una industria y los cambios en su
cin privada, aumentando la capacidad productiva y productividad relativa cuando aumenta la inversin
haciendo que el efecto sobre el crecimiento sea ms en infraestructura vial.
persistente (Agnor y Moreno-Dodson, 2006)9.
Por otro lado, la naturaleza misma de la infraestruc-
Otro aspecto a considerar en la medicin del tura, por lo general, implica que este tipo de inver-
impacto de la infraestructura en la productividad de sin no es continua; es decir, no se puede elegir
las empresas es el tipo de infraestructura en que se gastar unidades marginales adicionales, sino que

8 En este sentido, Gramlich (1994) argumenta que el alto retorno que se ha conseguido en los estudios macro se debe a que se
ve a la infraestructura como un factor productivo a pesar de las consideraciones ya mencionadas, lo cual genera la lgica pregunta
de por qu si este es realmente el caso, los inversores privados no hacen una campaa mucho ms activa para que aumente
la inversin pblica, ya que esta tendra mayores beneficios y costos mucho menores que la inversin privada, lo cual
no se observa que ocurra.
9 Es importante destacar que no todos los efectos que genera la infraestructura se pueden medir en la productividad de las
empresas, ya que gran parte del stock de infraestructura no sirve a propsitos productivos, sino que se destina a mejorar
la calidad de vida de la poblacin (captulo 2) y modifica el uso del suelo y tiene consecuencias ambientales (captulo 4),
y estos efectos no se cuantifican en las estimaciones que solo se concentran en medir su impacto directo y/o indirecto sobre
la productividad de las empresas.
Vas para la transformacin productiva 91

tienen que tomarse decisiones en bloque. La posible costos de las productoras de bienes finales y, en
congestin de los servicios de infraestructura puede consecuencia, aumente la productividad de este
hacer que haya saltos en la rentabilidad de nuevas ltimo tipo de empresas.
inversiones, a medida que se incorporan usuarios
adicionales. Estos factores pueden explicar las fuer- En el caso de la infraestructura elctrica, podra
tes no linealidades encontradas en los efectos de la esperarse que un incremento de la capacidad de
infraestructura en la productividad discutidos ante- generacin y distribucin promueva una oferta esta-
riormente (Fernald, 1999; Duggal et al., 1999, ble y de calidad (un voltaje adecuado y estable) lo
2007; Hurlin, 2006). cual, por ejemplo, permitira el uso de maquinarias
y equipos de mayor sofisticacin en los distintos
Dados los diversos factores discutidos hasta ahora, sectores productivos, as como una reduccin de los
se podra afirmar que la medicin de los impactos de costos en que incurren las empresas para autoabas-
la infraestructura puede llegar a ser una tarea difcil tecerse (Lee y Anas, 1992). En este sentido, para el
de acometer. A continuacin se discuten los princi- caso de Brasil, el trabajo de Barham et al. (2008)11
pales resultados en esta materia en la literatura, as muestra estimaciones del efecto de la electricidad
como sus principales implicaciones de poltica. sobre el producto industrial donde su impacto es
positivo (y estadsticamente significativo). De
A pesar de su relativa escasez, los estudios microe- hecho, los resultados indican que dentro de una
conmicos muestran evidencia bastante conclu- regin de Brasil, la electricidad aumenta el PIB
yente acerca de la existencia de un efecto positivo industrial en un 45% con respecto al valor prome-
de la infraestructura sobre la productividad. Por un dio del ao 200012.
lado, existen trabajos que buscan analizar el efecto
de la infraestructura sobre la productividad a travs Por otro lado, en el caso de India, Hulten et al.
de las funciones de costos. Morrison y Schwartz (2005) muestran la existencia de una tasa de retorno
(1992), utilizando datos regionales del sector manu- del stock de infraestructura elctrica en las regiones
facturero estadounidense, encuentran que el capital de ese pas de alrededor del 5%13. Otro aspecto inte-
pblico acelera el crecimiento de la productividad a resante de esta investigacin es que aplica la meto-
travs de la reduccin de los costos. Por otro lado, dologa de Hulten y Schwab (1991) y, a diferencia
la infraestructura pblica puede generar condicio- de este estudio aplicado a EEUU, en el de India se
nes tales que permitan la creacin de una mayor hallan resultados positivos de la infraestructura en la
cantidad de variedades de productos intermedios en productividad manufacturera. Ello es de gran impor-
el mercado, lo cual, a su vez, mejorara la producti- tancia para la discusin de poltica, ya que muestra
vidad de las empresas (Holtz-Eakin y Lovely, que el papel de la infraestructura en la productividad
1995). El argumento consiste, bsicamente, en que est condicionado al contexto donde esta opera.
la infraestructura pblica reduce los costos fijos de
instalacin y operacin de las empresas, por lo que Adicionalmente, existen otros mecanismos a travs
aumenta el nmero de equilibrio de las mismas; de los cuales la infraestructura en electricidad
ello crea una mayor competencia entre empresas, y puede afectar a la productividad. Uno de esos cana-
una mayor variedad y diferenciacin en los insu- les es a travs del efecto que esta induce en el movi-
mos10. Esto, asimismo, hace que diminuyan los miento de las personas y empresas. Si los trabajado-
precios de los bienes intermedios, se reduzcan los res y empresas de ms alta calidad responden

10 Bougheas et al. (2000) presentan evidencia, para el caso estadounidense, que muestra una correlacin significativa entre el nivel
de especializacin dentro de las industrias, desagregadas a cuatro dgitos, y el nivel de infraestructura disponible. El canal mediante
el cual, segn su modelo, la infraestructura contribuira al crecimiento econmico es, pues, similar al de Holtz-Eakin y Lovely
(1995); es decir, la infraestructura acta como una tecnologa que reduce los costos de produccin de los bienes intermedios y,
por ende, fomenta la especializacin.
11 Trabajo elaborado para esta publicacin.
12 Este resultado es mucho menos fuerte cuando se controla por posible endogeneidad de la infraestructura elctrica ya que, aunque
se mantiene un impacto del 20%, este se estima con un elevado grado de imprecisin estadstico y no necesariamente se puede
descartar cero impacto.
13 Este trabajo se realiza con datos a nivel de industria manufacturera para un perodo de 20 aos (1972-1992) y 16 estados
de India, con un total de 320 observaciones.
92 Caminos para el futuro

ms ante la disponibilidad de la electricidad en res productivos que inducen un proceso de sustitu-


alguna localidad, entonces la inmigracin resultante cin del tipo de capital, que ha llevado a un desplaza-
a las reas electrificadas puede tambin producir un miento hacia arriba de la funcin de produccin
efecto positivo de la infraestructura elctrica en los (tanto sectorial como agregada), tal y como sucede
resultados productivos de las empresas. Ello puede con cualquier cambio tecnolgico. De hecho, estima-
implicar que se observe un efecto positivo grande ciones hechas para EEUU muestran que en el perodo
de la electricidad sobre la productividad de las 1995-2000, la inversin en TIC explic cerca del 80%
empresas incluso si la electricidad en s misma no del crecimiento de la productividad laboral del sector
es altamente productiva. y un 59% del crecimiento de la productividad laboral
de toda la economa, especialmente, en los sectores
En lo que se refiere a la inversin en Tecnologa de que utilizan intensivamente a las TIC (Jorgenson et
Informacin y Comunicaciones (TIC), cabe sealar al., 2008)15. Ahora bien, estos valores se han reducido
que el impacto productivo no se limita a su uso para el perodo ms reciente a saber, 2000 a 2006,
como elemento que aumenta la productividad de aunque se mantienen por encima del 38% para la
los diversos factores en la funcin de produccin. economa agregada. Este punto es importante porque
Su mayor impacto viene del rol de creacin de una lo que se quiere destacar no es que la inversin en TIC
estructura de informacin que reduce los costos sea el principal componente en la explicacin de la
transaccionales e incrementa la eficiencia organiza- evolucin de la productividad laboral en la economa
tiva de las empresas. Esto genera un efecto derrame sino ms bien que juega un papel no despreciable en
que implica que no necesariamente este tipo de estas y que, en algunos casos, puede ser protagnico
infraestructura estar sujeto a una productividad como lo muestra la experiencia de EEUU para el per-
marginal decreciente y que, por ende, su impacto odo 1995-2000.
productivo es mucho mayor (Duggal et al., 2007).
La caracterstica de red de la infraestructura, en el Por otro lado, el papel de las TIC en la productividad
caso de las TIC, presenta la particularidad de que no de las empresas funciona a travs de canales indi-
solo hay redes en la infraestructura fsica que rectos, debido a que, por lo general, requieren de
permiten que el efecto sea no lineal (como es el inversiones e innovaciones complementarias por
caso de las carreteras, ya discutido), sino que parte de las empresas en reas como organizacin
como efecto adicional la red se vuelve ms empresarial, prcticas laborales, desarrollo de
productiva a medida que se aaden ms usuarios14. personal y del capital intangible, entre otros (ver
Si bien las telecomunicaciones tambin estn suje- Black y Lynch, 2004; Brynjolfsson y Hitt, 2003;
tas a congestin, al haber ms usuarios conectados Bresnadhan et al., 2002). Adicionalmente, es impor-
a la red aumenta su productividad, pues la capaci- tante mencionar que los efectos productivos de la
dad de comunicacin, intercambio de informacin inversin en TIC no se limita al impacto que estas
y conexin entre los usuarios se incrementa. La puedan tener sobre los sectores productivos existen-
productividad de las redes de TIC estara sujeta a no tes sino en la creacin de oportunidades productivas
linealidades y sera excepcionalmente alta, una vez en sectores como el de servicios, as como las mejo-
que la conectividad promedio llegue a un nivel ras en los procedimientos administrativos que las
crtico que, segn estudios realizados para pases de empresas deben realizar en las diversas instancias
la OCDE, es un nivel cercano al acceso universal de gobierno, entre otros.
(Roller y Waverman, 2001).
Adicionalmente, una infraestructura eficiente y
El efecto ms importante de las TIC en la productivi- confiable no solo puede reducir el costo logstico de
dad de la economa es el hecho de que los bienes de la instalacin de nuevas empresas, sino tambin
capital asociados a las TIC han bajado sostenidamente aquellos costos en que incurren las empresas al
de precio, lo cual genera externalidades a otros secto- realizar una provisin privada de esta (p.e., genera-

14 Este no es el caso con otros tipos de infraestructura, en los cuales el efecto neto de un usuario adicional sobre los dems
es incrementar la congestin y, con ello, disminuir la productividad.
15 La contribucin que se le atribuye a las TIC en el crecimiento de la productividad se calcula como el promedio de la contribucin
de la inversin en TIC en el stock de capital ms la contribucin de las TIC al crecimiento de la PTF entre la productividad
laboral promedio del perodo.
Vas para la transformacin productiva 93

dores elctricos privados). Esto es especialmente stock de vialidad incrementa la PTF en manufactura
importante, ya que aumenta los costos de ajuste o, entre 1,03% y 0,77%, dependiendo de la medida de
dicho de otra forma, aquellas fricciones que impi- PTF utilizada; mientras que, a nivel de plantas, los
den a las empresas ajustarse completa e instant- resultados muestran que un aumento en 1% de la
neamente a shocks de demanda, cambios en los red de vialidad incrementa la PTF a nivel de planta
precios relativos, entre otros. Este efecto puede ser en 0,08%. El Recuadro 3.3 (ver p. 94) presenta, con
particularmente acentuado en pases de bajos ingre- un poco ms de detalle tcnico, las estimaciones de
sos, en los que una gran proporcin de las empresas Crdenas y Sandoval (2008), y destaca el papel
son pequeas y medianas, las cuales cuentan con cada vez ms importante que ha tenido el sector
menores recursos para cubrir dichos costos de privado en la inversin en infraestructura vial, as
ajuste (Holtz-Eakin y Lovely, 1995). como el impacto positivo de la infraestructura vial
en la productividad del sector manufacturero
Por otra parte, el trabajo de Fernald (1999), comen- colombiano, tanto a nivel de la industria como a
tado anteriormente, mostr que existe un efecto en nivel de las empresas manufactureras colombianas.
la productividad de la inversin en infraestructura
vial, el cual es especialmente acentuado en aquellas Por otro lado, para el caso de India, Hulten et al.
industrias que son intensivas en el uso de los veh- (2006) muestran la existencia de una tasa de retorno
culos16. Adicionalmente, este trabajo ofrece resulta- del stock de infraestructura vial en las regiones de
dos que permiten explicar por qu la inversin en dicho pas que ha ido creciendo en el tiempo (de
infraestructura puede tener efectos no lineales. En alrededor de 2% en 1974 a 5% en 1992). Por su
su trabajo, Fernald concluye que los datos parecen parte, Pineda y Rodrguez (2007) abordan el pro-
ser consistentes con una historia en la cual la cons- blema de la doble causalidad, evaluando el impacto
truccin masiva de carreteras en los cincuenta y de inversiones en infraestructura con recursos
sesenta gener un aumento de una vez en la produc- provenientes de un fondo de transferencias a los
tividad, en lugar de una senda continua de rpido gobiernos regionales para la inversin pblica, a
crecimiento en la productividad. Esta conclusin saber, el Fondo Intergubernamental para la Descen-
que las vas fueron excepcionalmente productivas tralizacin (FIDES) sobre la productividad de las
antes de 1973 pero no excepcionalmente producti- empresas manufactureras venezolanas. El FIDES
vas en el margen es consistente con el simple tiene una regla exgena (as como no lineal) para
argumento de redes. En particular, construir una red asignar los fondos disponibles para el financia-
interestatal puede ser muy productivo; sin embargo, miento de la inversin en cada estado venezolano,
construir una segunda red puede que no lo sea por lo que no surge el posible sesgo que podra deri-
(Fernald, 1999, p. 4 )17. varse del hecho de que el planificador poltico tenga
inclinaciones hacia los estados ms (o menos) prs-
En el caso de Colombia, Crdenas y Sandoval peros, destinando ms (o menos) fondos a la inver-
(2008)18 realizan estimaciones siguiendo a Fernald sin en dichos estados. Estos autores encuentran que
(1999), con datos anuales de 1991-2001, a un nivel la elasticidad de la productividad con respecto a la
desagregado de tres dgitos de la encuesta manufac- inversin en capital pblico es de ms de 0,3 (entre
turera de Colombia y con datos del Instituto Nacio- 0,33 y 0,35)19; considerando que en 2001 el stock de
nal de Vas (INVIAS) del stock y calidad de las vas, capital pblico representaba 0,615% del PIB, ello
as como del trfico por da. Este autor consigue implica una tasa de retorno del capital pblico de
evidencia que soporta la existencia de un efecto 0,52 en el corto plazo y de 0,80 en el largo plazo. En
positivo y significativo del crecimiento de la infra- el Recuadro 3.4 (ver p. 96) se presenta una descrip-
estructura vial en el crecimiento de la productividad cin ms detallada de este trabajo, as como las prin-
manufacturera colombiana. A nivel de industria, los cipales implicaciones que estos resultados tienen en
resultados muestran que un aumento de 1% en el la explicacin del papel de la inversin en infraes-

16 Igual resultado fue discutido para el caso de la inversin en TIC en el trabajo de Jorgenson et al. (2008).
17 Traduccin propia.
18 Estudio elaborado para esta publicacin.
19 Es importante destacar la similitud de los resultados con los de Fernald (1999), quien halla una elasticidad de 0,38 para la industria
manufacturera de EEUU.
94 Caminos para el futuro

Recuadro 3.3 El papel de la infraestructura vial en el sector manufacturero colombiano

A partir de una serie de reformas a comienzos de la dcada La Encuesta Anual Manufacturera recopila, desde 1955,
de los noventa, se ha dado un importante incremento en la datos sobre plantas manufactureras con ms de 10 emplea-
inversin privada en infraestructura. Este incremento ha sido dos o con una produccin mayor a 155 millones de pesos
ms acentuado en los sectores en los cuales la reforma fue colombianos. Los datos que recoge incluyen en unidades
ms significativa, mientras que la inversin en infraestructura monetarias municipio donde la empresa se localiza, nme-
de transporte ha estado relativamente estancada. En los ro de empleados, salarios, inventarios, consumo de energa,
Grficos 1 y 2 se muestra la inversin pblica y privada en edificios, maquinaria y equipo, equipo de transporte y consu-
infraestructura en los ltimos aos, as como la descomposi- mo intermedio (Crdenas y Sandoval, 2008).
cin por sector. Puede verse que la inversin en infraestruc-
tura de transporte no tiene una tendencia clara.

Grfico 1
Inversin pblica y privada en infraestructura en Colombia (1993-2006)

Grfico 2
Inversin en infraestructura en Colombia por sector (1993-2006)

Contina
Vas para la transformacin productiva 95

Continuacin

Por otro lado, INVIAS, la agencia central del gobierno encarga- las industrias que para el agregado o, dicho de otra forma, si
da de construir, mantener y operar la red vial primaria (nacio- el impacto de la infraestructura vial (de acuerdo con lo plan-
nal), rene datos de longitud de las vas, calidad y nivel de teado por Fernald (1999) acta desproporcionadamente,
trfico, incluso para las carreteras operadas por el sector dependiendo de la intensidad de uso de vehculos de cada
privado. industria).

El Grfico 3 muestra la evolucin de la longitud de la red prin- En primer lugar, estiman la elasticidad de la PTF agregada de
cipal de carreteras entre 1993 y 2001. El crecimiento prome- la economa con respecto al stock de carreteras y obtienen
dio de dicha red en este perodo es de 1,1% anual. elasticidades de 1,03 y 0,77 para cada una de las mediciones
alternativas de la PTF. A nivel de planta, la estimacin (que
Con estos datos, Crdenas y Sandoval construyen una medi- incluye el efecto potencial de la congestin) arroja una elasti-
da de densidad vial en un radio de 100 km en torno a cada cidad de 0,08 de la PTF con respecto al stock de carreteras.
uno de los 330 municipios que disponen de informacin a La estimacin utilizada tambin permite medir el impacto de
nivel de planta en la Encuesta Anual Manufacturera. La la congestin sobre el servicio provisto por la red vial. En este
densidad tambin se mide para un radio de 50 km para sentido, encuentran que un 1% de incremento en el trfico
probar la robustez de los resultados. Esta disponibilidad de reduce la PTF a nivel de planta en un 0,076%. Este resultado
carreteras en las inmediaciones de las empresas se utiliza es significativo para la PTF1 pero no para la PTF2.
como variable independiente en la regresin que busca expli-
car el crecimiento de la PTF, medida de dos formas: por En conclusin, estos hallazgos muestran la existencia de un
medio de tcnicas de contabilidad del crecimiento PTF1, y impacto positivo de la infraestructura vial en la productividad
por medio de la estimacin no paramtrica de Levinsohn y del sector manufacturero colombiano y los efectos negativos
Petrin (2003) PTF2. Utilizando estos datos, buscan deter- de una mayor congestin.
minar si el crecimiento de la productividad asociado a un
crecimiento de la infraestructura vial es el mismo para todas Fuente: elaboracin propia con base en Crdenas y Sandoval (2008).

Grfico 3
Evolucin de la red vial primaria en Colombia (1993-2001)

tructura pblica en apoyar el crecimiento de la destaca la prdida de crecimiento que ha implicado,


productividad privada y el crecimiento econmico para este pas, la cada de la inversin en infraestruc-
en la Repblica Bolivariana de Venezuela, donde tura experimentada desde los aos sesenta.
96 Caminos para el futuro

Recuadro 3.4 Impacto de la inversin pblica financiada con el FIDES sobre


la productividad de la industria manufacturera venezolana

En la Repblica Bolivariana de Venezuela, parte de los empresas de cada estado). Con este mecanismo de asigna-
impuestos recolectados con el IVA se asignan a los distintos cin, se puede aislar empricamente el efecto productivo de
estados para que tengan disponibilidad de fondos para inver- la inversin pblica de las fuerzas ms endgenas que deter-
sin pblica. El organismo que administra estos ingresos es el minan la asignacin del presupuesto para el gasto en infraes-
Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), tructura.
el cual asigna el presupuesto disponible a los estados por
medio de una regla exgena (al menos exgena a la producti- Estos autores realizan una estimacin de panel para los aos
vidad de las empresas manufactureras de las distintas locali- 1995 y 2001, utilizando datos a nivel de empresas de la
dades) y no lineal; y exige la condicin de que los fondos se Encuesta Industrial publicada por el Instituto Nacional de
utilicen para proyectos de inversin. Dicho Fondo se instaur Estadsticas (INE), as como datos de las asignaciones presu-
en 1993, al mismo tiempo que el IVA, y es un organismo que puestarias del FIDES para cada uno de los estados de la
distribuye el 15% de los fondos recaudados por este impues- Repblica Bolivariana de Venezuela. Los resultados sugieren
to. La asignacin del monto a cada estado depende de su que el efecto del gasto en infraestructura que se realiza con
poblacin respecto a la poblacin nacional, su superficie los fondos del FIDES sobre la productividad ocurre a travs de
respecto a la superficie nacional, y un ndice de compensacin su efecto sobre la productividad de empresas nacionales y
que busca beneficiar a los estados menos prsperos, y que empresas que producen para el mercado interno, probable-
depende negativamente tanto de la proporcin de otras trans- mente, capturando el tipo de inversin que realizan con estos
ferencias de fondos que recibe cada uno de los estados as fondos (principalmente, infraestructura de corte local, como
como del ndice de desarrollo humano. Estas otras transferen- vialidad de conectividad municipal y estatal).
cias, a su vez, dividen las regalas obtenidas de las activida-
des de extraccin y refinacin de petrleo, asignando 70% a Al estimar el efecto de la infraestructura financiada con el
los estados petroleros y 30% al resto. FIDES, estos autores encuentran un impacto sobre la produc-
tividad entre 0,32 y 0,40. Estos autores hacen simulaciones
La funcin de asignacin, descrita anteriormente, tiene su con estos valores (ver Grfico 1) y encuentran que el PIB per
mayor fuente de variacin en las fluctuaciones de la recauda- cpita de la Repblica Bolivariana de Venezuela sera 37%
cin del IVA y, por lo tanto, del ingreso nacional, por lo que superior a lo que es, si los niveles de capital pblico se hubie-
dichas variaciones son exgenas a nivel estatal y no tienen ran mantenido en su stock de 1978.
una relacin directa con un efecto temporal puro (as como
las transferencias que dependen de la variacin de la recau-
dacin por va petrolera, la cual es obviamente exgena a las Fuente: elaboracin propia con base en Pineda y Rodrguez (2007).
Grfico 1
PIB por trabajador histrico y simulado, escenario sin cada en la inversin en infraestructura para la Repblica Bolivariana
de Venezuela (1957-2001)
Vas para la transformacin productiva 97

Ahora bien, estos efectos positivos de la infraes- cin. Esto implica que la economa puede acumular
tructura en la economa estn condicionados a su capital a una tasa ms alta utilizando la misma
capacidad de proveer los servicios para los cuales cantidad de recursos, porque la reasignacin ms
ha sido construida. En este sentido, es importante eficiente permite una reduccin de la tasa de depre-
analizar las consecuencias que pueden tener en los ciacin y, por ende, un alza en la acumulacin. Al
impactos de la infraestructura los niveles de conser- acumular ms infraestructura, se eleva el precio
vacin y mantenimiento, as como los problemas de sombra del capital privado y aumenta la tasa de
congestin20. crecimiento de la economa. El gobierno puede
causar este aumento del crecimiento, modificando
Mantenimiento la proporcin del gasto que destina a manteni-
miento, sin aumentar la necesidad de recursos, ya
Aparte de los costos de ajuste de la infraestructura, que la economa pasa a utilizar ms eficientemente
se suma el hecho de que esta (y el estado en que se su stock de capital privado. Por ende, la relacin
encuentre) puede tener efectos significativos sobre entre el crecimiento y la asignacin no ser lineal, y
la tasa de depreciacin del capital privado. De dicha no linealidad depender de la forma en que
hecho, segn Agnor (2005), la tasa de depreciacin opere la depreciacin del capital (Kalaitzidakis y
del capital privado se puede ver reducida por el Kalyvitis, 2004).
gasto en mantenimiento de la infraestructura pblica
(p.e., si las carreteras estn en mejor estado mejor Esto lleva a la discusin sobre cul es la mejor
mantenidas permitirn que los vehculos se dete- combinacin de poltica entre gastos de manteni-
rioren menos; si la electricidad pblicamente miento o gastos de inversin en nueva infraestruc-
provista se vuelve ms eficiente, los equipos infor- tura. La posibilidad de reasignar gasto entre estos
mticos y otras maquinarias utilizadas por las dos componentes permite alcanzar mejoras en su
empresas privadas sufrirn menos daos en sus impacto, donde, por lo general, la mejor combina-
sistemas elctricos; entre otros). En general, se cin depender de las condiciones especficas de
entiende por gasto en mantenimiento el empleo de cada pas, as como de los niveles relativos de
recursos que preservan el estado operativo del capi- partida de dichos gastos. Ahora bien, la posibilidad
tal (Kalaitzidakis y Kalyvitis, 2004). De hecho, de modificar la combinacin entre ambos gastos
estos autores afirman que el gasto en mantenimiento indica que se trata de un margen importante de pol-
del capital pblico debe ser considerado como gasto tica que debe ser considerado y no necesariamente
de inversin, ya que no resulta en gastos de implica que uno u otro tipo de gasto deba aumen-
consumo del gobierno, sino que incrementa el stock tarse indiscriminadamente. En general, los resulta-
de capital pblico disponible en la economa. dos muestran que si existe una proporcin relativa-
mente baja de gastos de mantenimiento frente a
El mantenimiento y la inversin en nueva infraes- gastos en nueva inversin, la poltica ptima impli-
tructura no son sustitutos perfectos. De hecho, una car aumentar dicha proporcin (Kalaitzidakis y
unidad adicional de inversin nueva incrementa Kalyvitis, 2004; y Rioja, 2003)21.
directamente el stock de capital pblico, mientras
que una unidad adicional de gasto en manteni- A pesar de la dificultad de extraer evidencia conclu-
miento afecta la acumulacin de capital indirecta- yente, dada la escasez de los datos existentes, los
mente a travs de su efecto en la tasa de deprecia- estudios anteriormente mencionados muestran argu-

20 Bsicamente, la congestin es un problema porque puede contrarrestar los efectos beneficiosos que posibilita la infraestructura
sobre la actividad econmica, cuando no se le da un uso eficiente. Por ejemplo, una vialidad con un alto nivel de congestin puede
llegar a ser equivalente a la existencia de vas ms largas o caminos de menor calidad, en trminos del tiempo de traslado
de los diversos bienes y factores productivos.
21 Por un lado, Kalaitzidakis y Kalyvitis (2005), utilizando una base de datos muy completa para el caso de Canad sobre gastos
de mantenimiento, encuentran que la relacin entre la proporcin del gasto en mantenimiento y el crecimiento no es lineal; de
hecho, dicha relacin tiene forma de U, es decir, existe una proporcin de gasto de mantenimiento que maximiza la productividad
y el crecimiento econmico de los pases. Por su parte, Rioja (2003) hace simulaciones para siete pases de Amrica Latina
estimando el impacto productivo de reasignar recursos de nueva infraestructura al mantenimiento de la infraestructura existente
y viceversa.
98 Caminos para el futuro

mentos importantes que apuntan a la existencia de duos y empresas, pues impide una adecuada planifi-
un vnculo positivo entre los niveles de gasto en cacin del transporte de bienes as como de factores
mantenimiento y mejoras en la productividad del de produccin y entraa costos a nivel de empresas,
capital pblico y privado, lo cual se traduce en un tales como costos de inventarios ms elevados,
mayor crecimiento econmico. Esto es de vital costos mayores de logstica, costos de confiabili-
importancia desde el punto de vista de poltica, ya dad, costos de procesamiento de estrategias justo a
que la asignacin del recurso entre estos dos compo- tiempo (just-in-time).
nentes es una variable que est en manos del planifi-
cador; y este debe escoger la combinacin ptima Existe, adems, el costo que implica la reduccin de
entre ambos gastos, la cual depender de las condi- los mercados a consecuencia de la menor velocidad
ciones especficas de cada pas, pero tambin de los de traslado, lo que equivale a aumentar la distancia
niveles relativos de partida de dichos gastos. de los mercados de factores y de bienes: mientras
ms congestionadas estn las vas de comunicacin,
Congestin ser ms costoso para las empresas obtener mano
de obra y factores especficos as como enviar sus
Muchos de los sectores de infraestructura estn productos a los consumidores. Esto puede tener
sujetos a congestin. Por ejemplo, el incremento del repercusiones sobre las decisiones de localizacin
trfico en las carreteras hace que aumente tanto el de las empresas a largo plazo, pero a corto plazo
tiempo promedio de traslado como su variabilidad. implica que ciertas industrias se vern ms afecta-
Si se aaden ms usuarios a la red elctrica resul- das que otras. En particular, la evidencia apunta a
tar ms probable que, a partir de un cierto punto, que las industrias que utilizan factores ms especia-
haya fallas en el servicio; lo mismo sucede con las lizados (ya sea mano de obra ms calificada o insu-
redes telefnicas, y los sistemas de agua y sanea- mos ms especficos) tendrn una estructura de
miento. Si bien un cierto nivel de congestin22 costos ms sensible a variaciones en el nivel de
puede ser simplemente el signo del progreso econ- congestin. Adems, un aumento de la congestin
mico, los retrasos e inestabilidad de los servicios equivale a una reduccin efectiva del tamao de
pueden traducirse en prdidas de bienestar y mercado de bienes para las empresas, por lo que
productividad, que terminarn por afectar a la podra disminuir su productividad a travs de la
economa y convertirse en un serio obstculo para reduccin de las oportunidades de aprovechar
el desarrollo. economas de escala. Adicionalmente, la congestin
implica mercados ms localizados espacialmente,
En el captulo 2, se analiz el impacto de la conges- lo que podra repercutir negativamente sobre el
tin sobre el bienestar de la poblacin. Esta seccin nivel de competencia en un mismo sector23.
se concentrar en el impacto productivo de la
congestin. Uno de los ms obvios es el costo de El aumento relativo de la congestin se relaciona
horas-hombre, que implica un traslado ms lento de con la naturaleza de bloque de la provisin de
los trabajadores a sus centros de trabajo. La conges- infraestructura. Proveer capacidad adicional de la
tin tiene un impacto tanto en la velocidad del tras- infraestructura vial solo puede hacerse mediante
lado como en la confiabilidad de sus condiciones. significativos incrementos a la red, lo que implica
Esto ltimo podra ser ms importante para indivi- que, con frecuencia, la nueva infraestructura ser

22 Cabe resaltar que el problema de la congestin es un ejemplo de lo que la literatura econmica denomina tragedia de los
comunes. La congestin reduce el bienestar de todos los usuarios del sistema, pero para cada nuevo usuario, el aumento
de su bienestar neto es positivo al ingresar en la red, ya que l no es capaz de internalizar el efecto negativo que se le impone
al resto de los usuarios. En el caso del transporte, si bien un mayor uso de transporte pblico reduce el problema de la congestin,
la movilidad de los usuarios de este tipo de transporte es siempre menor que la de los usuarios de vehculos privados,
por lo que cualquier individuo que pueda costear un vehculo privado, lo har (Gakenheimer, 1999).
23 Un elemento importante a mencionar es la interaccin de la posibilidad de congestin a que est sujeto el capital de infraestructura
y su financiamiento, lo cual, incluso, puede afectar su nivel de provisin as como la existencia de un impacto no lineal de la misma.
En este sentido, Mankiw (1992) argumenta que si las autoridades no pueden cobrar por la prestacin de los servicios de los bienes
pblicos, puede resultar recomendable proveer el servicio por debajo del nivel ptimo, ya que esto reduce el problema de la
sobreutilizacin del bien pblico (y su consiguiente congestin).
Vas para la transformacin productiva 99

subutilizada en el corto plazo, bien utilizada en el los efectos de redes y las no linealidades asociados
mediano plazo y sobreutilizada a ms largo plazo. a dichos impactos. Desde el punto de vista de las
polticas pblicas, destacan el papel positivo de la
Por otro lado, las mediciones del efecto productivo asignacin de recursos a la conservacin y el
de la congestin a nivel de empresas e industria mantenimiento de la infraestructura, aunque los
muestran la existencia de un papel negativo y signi- problemas de congestin pueden afectar considera-
ficativo de esta en la PTF (Fernald, 1999). De blemente los efectos positivos que tiene la infraes-
hecho, su efecto negativo en la productividad de las tructura en los sectores productivos. Ciertamente, el
plantas puede llegar, incluso, a ser similar, en enfoque micro tiene problemas metodolgicos
magnitud, al efecto positivo que se genera debido al propios. Parte de ellos se derivan de la naturaleza
incremento del stock de carreteras. Esto se eviden- misma de la infraestructura, que incluye externali-
cia en el caso de Colombia, donde un incremento dades en el uso, beneficios crecientes a escala y una
del 1% de la congestin, medida como el trfico por dimensin espacial difcil de capturar completa-
da, reduce la PTF a nivel de plantas en 0,076%. Es mente en estudios micro24. Sin embargo, a pesar de
importante destacar que este impacto negativo de la las dificultades metodolgicas mencionadas, resulta
congestin es similar en magnitud (aunque de claro que la literatura en infraestructura y producti-
sentido contrario) al incremento de 0,08% de la PTF vidad debe orientarse hacia un enfoque mucho ms
producto de un aumento de la vialidad discutido micro, ya que este permite mejorar ampliamente las
anteriormente (Crdenas y Sandoval, 2008). Estos posibilidades de identificacin y medicin de
resultados del efecto negativo de la congestin impacto que facilitaran extraer conclusiones ms
sobre la capacidad de la infraestructura en la definitivas, y evaluar el efecto de la infraestructura
productividad de las empresas indican la importan- sobre los distintos sectores productivos. Evidente-
cia del manejo de las polticas de trnsito vehicular mente, para que tales investigaciones sean posibles,
para garantizar que el stock de carreteras existente es perentorio que el problema de la falta de disponi-
preste servicios eficientes al sector productivo. bilidad de datos sea resuelto cuanto antes.

Entre las medidas que pueden adoptarse para En general, los resultados mostrados en la presente
combatir el problema de la congestin (una vez que seccin indican que donde ms se refleja el impacto
se descarta la ampliacin de la red de infraestruc- de la infraestructura en la productividad de las
tura), se encuentra el uso de tarifas variables empresas es en aquellas que utilizan intensivamente
(peajes, en el caso de las carreteras) que permitan la infraestructura. Adicionalmente, en la siguiente
distribuir el consumo a lo largo del da y suavizar seccin, se discutir la existencia de ganancias de
las horas pico; la planificacin del uso de la infraes- productividad que se generan a nivel agregado,
tructura disponible (ver el ejemplo sobre el progra- producto de la reasignacin de recursos y de las
ma Pico y Placa en el captulo 2); la implementa- mejoras de eficiencia que genera, al interior de las
cin de esquemas que incentiven a los usuarios a un industrias, la reduccin en los costos inducida por
uso ms eficiente de los servicios (p.e., promo- la infraestructura, lo cual permite una mayor
viendo el traslado de varias personas en un mismo competencia y la salida de empresas ineficientes del
vehculo privado o el uso del transporte pblico). A mercado, reasignando recursos hacia las empresas
un nivel ms alto de planificacin, facilitar la adop- ms productivas.
cin de horarios de trabajo flexibles por parte de las
empresas podra ser una medida efectiva para redu- Ganancias en productividad
cir la presin sobre los servicios pblicos en horario por reasignacin de recursos
laboral.
Otro efecto de la infraestructura sobre la productivi-
Se puede sintetizar, pues, que existe una importante dad puede ocurrir a travs del impacto que esta tenga
literatura a nivel micro que destaca el papel positivo sobre la estructura competitiva del mercado (Syvers-
de la infraestructura en la productividad, as como son, 2004a y 2004b). La existencia de dispersin en

24 Otro problema con los estudios micro es que, por definicin, abarcan casos especficos, por lo que no resulta obvio cmo podra
generalizarse la experiencia para hacer recomendaciones de poltica.
100 Caminos para el futuro

la productividad de las empresas dentro de un vidad dentro de las propias empresas pero, particu-
mismo sector no debera darse en un entorno de alta larmente, a nivel de industria debido a la reasigna-
competencia. Syversson (2004a) explica esta disper- cin de recursos de empresas menos eficientes a
sin por la falta de sustituibilidad entre los bienes las ms eficientes que se generara ante una reduc-
producidos por distintas empresas, que hace que a cin de los costos de transporte asociados al comer-
los consumidores les cueste cambiar de proveedor y, cio internacional26. Parte importante de la motiva-
por lo tanto, empresas con escasa productividad cin de investigaciones en esta rea ha surgido por
puedan operar rentablemente en ausencia de compe- el hecho de que cuando se realizan anlisis a nivel
tencia25. Cuando la sustituibilidad aumenta, los micro de la conexin entre la poltica comercial y
productores ms ineficientes se ven obligados a salir las ganancias del comercio se ve una relacin entre
del mercado. El vnculo con la infraestructura se da los cambios en los costos de comercio y los resulta-
porque una de las barreras a la sustituibilidad de los dos productivos a nivel de las plantas.
productos est relacionada con los costos de trans-
porte en los que se incurre al trasladar los bienes, si De hecho, los estudios empricos a nivel micro
las empresas ms productivas deben venderlos lejos muestran que son pocas las empresas que exportan,
del lugar de produccin. De hecho, industrias manu- y que estas tienden a ser ms productivas, ms gran-
factureras con bajos costos de transporte, menor des y ms propensas a sobrevivir en el mercado que
diferenciacin fsica de sus productos y/o una inten- aquellas que no realizan actividades exportadoras
sidad publicitaria ms baja (todas medidas indicati- (Bernard y Jensen, 1995). Esto se explica porque
vas de una mayor sustituibilidad de los productos) existe un umbral de productividad para entrar en el
tienden a tener una productividad promedio mayor y mercado y uno ms alto para exportar, debido a la
una menor dispersin en la distribucin de su existencia de costos fijos asociados a ambas activi-
productividad (Syversson, 2004a). dades. Al caer los costos de transporte, se incremen-
tan los beneficios de los exportadores, porque
En tal sentido, la inversin en vialidad, que facilita aumenta el acceso a los mercados externos (p.e.,
el transporte, reducira esta barrera y, en consecuen- pueden llegar a destinos ms lejanos) y porque
cia, incentivara un aumento de la productividad tienen costos unitarios ms bajos. Las empresas que
agregada (porque las empresas ms ineficientes se encontraban en el margen de productividad nece-
saldran del mercado), as como una menor disper- sario para exportar pueden hacerlo ahora, y esto sube
sin (varianza) de la productividad entre empresas el umbral de entrada en el mercado, obligando a las
del mismo sector (debido a una mayor sustituibili- empresas menos productivas a salir del negocio. El
dad de los productos en el mercado). Resultados en umbral de productividad para exportar, por otro
este sentido se encuentran para el caso de Colombia lado, se reduce, al aumentar el nmero de empresas
en el estudio de Crdenas y Sandoval (2008), discu- exportadoras y el valor de las exportaciones.
tido anteriormente. En este hay evidencia que
sugiere que una mayor densidad vial hace que Adems, la reduccin de los costos de transporte
aquellas plantas pertenecientes a un mismo sector y tambin incentiva un aumento de las variedades
que estn ubicadas en la misma localidad tiendan a importadas y reduce las ventas domsticas de las
tener una menor dispersin de su PTF, lo cual ocurre empresas nacionales, lo cual refuerza el proceso de
conjuntamente con un aumento del nivel mnimo y salida de las empresas menos eficientes, ya que solo
de la media PTF. las ms eficientes pueden exportar, lo cual
compensa con creces la prdida de participacin de
Un argumento similar aunque enfocado en las mercado a nivel local. De hecho, Bernard et al.
exportaciones es el que utilizan Bernard et al. (2006) muestran resultados para el sector manufac-
(2003), a saber, se producen ganancias de producti- turero de EEUU que indican la validez emprica de

25 Este autor hace una prueba de la validez emprica de los trabajos de Melitz (2003) y Bernard et al. (2003) y concluye
que las diferencias entre industrias en factores que explican la sustituibilidad de su producto estn correlacionadas con el nivel
medio y la dispersin de la productividad a nivel de planta en dichas industrias.
26 De hecho, el consenso general de la literatura especializada en el tema (tanto para pases desarrollados como para pases
en desarrollo) es que la mayor competencia internacional reduce la participacin de mercado de empresas ineficientes y aumenta
la de aquellas ms eficientes (ver Tybout (2003) para un resumen de la literatura en esta materia).
Vas para la transformacin productiva 101

estos argumentos, ya que hallan que una disminu- las barreras artificiales a este, los costos de trans-
cin de los costos de transporte en una desviacin porte han pasado a ser uno de los principales frenos
estndar conlleva a un incremento de la tasa anual al intercambio internacional.
de crecimiento de la productividad en un 0,2%, un
aumento de la probabilidad de cierre de las empre- De hecho, para el mundo en desarrollo (frica
sas en un 1,3% y un aumento de la probabilidad de Subsahariana, Amrica Latina y el Caribe, y parte
exportacin, por parte de las empresas, en un 0,6% de Asia), el impacto de los costos de transporte
(donde la probabilidad promedio para las empresas sobre el comercio es cinco veces mayor que el de
estadounidenses es de alrededor del 7,2%). los aranceles (Banco Mundial, 2001)27. En los
pases industrializados, donde la disponibilidad de
En la siguiente seccin se analizarn con ms datos ha permitido una mejor estimacin, los costos
profundidad estudios que presentan una relacin totales al comercio representan alrededor de un
entre variaciones en los costos de transporte al 170% adicional sobre el costo marginal de produc-
comercio internacional (incluyendo una discusin cin (Anderson y Wincoop, 2004). El Cuadro 3.1
sobre el papel de la infraestructura y su gestin ilustra cmo se desglosan estos costos entre costos
como determinantes de dichos costos) y los patro- de transporte, costos de paso de frontera y costos de
nes de especializacin en el comercio, as como las distribucin local.
consideraciones de logstica y modos de transporte
asociadas a la insercin internacional de los secto- Los costos de transporte elevados reducen las
res productivos de la regin. exportaciones (especialmente de productos manu-
facturados), lo cual hace que a los pases les resulte
Patrones de comercio y costos ms difcil obtener las divisas necesarias para
de transporte adquirir bienes de capital que son indispensables
para el crecimiento, as como los bienes de capital e
Como se mencionara en la introduccin, la inver- insumos intermedios para la generacin de bienes y
sin en infraestructura es clave para lograr las servicios. Igualmente, los pases con costos de
mejoras de productividad, as como para impulsar transporte ms altos tienden a comerciar menos y
una mayor diversificacin de la oferta exportable son, por lo tanto, menos atractivos a la inversin
(lo cual se discutir en la presente seccin). A conti- (Radelet y Sachs, 1998)28.
nuacin, se presenta una serie de resultados que
ilustran cmo una mayor y mejor infraestructura es Cuadro 3.1 Costos totales del comercio
capaz de reducir los costos de transporte y generar
en pases industrializados (%)
cambios en los diversos modos de transporte utili- Costos de transporte 21
zados en el comercio (incluyendo las cadenas logs- Costo de flete 12
ticas asociadas) para convertirse en una fuente de Valor del tiempo en trnsito 9
competitividad para las exportaciones de la regin. Costo del cruce de fronteras 44
Aranceles y regulaciones aduaneras 8
La literatura existente sobre costos de transporte en Barrera del lenguaje 7
el comercio internacional es relativamente reciente; Costo de uso de divisas 14
Costos de informacin 6
de hecho, uno de los trabajos pioneros en la materia Seguridad 3
es el de Limao y Venables (2001). La mayora de
Costos de distribucin local 55
las investigaciones coinciden en que, a raz de los
procesos de liberalizacin del comercio, por medio Costo final del bien: (121%)x(144%)x(155%) 270
de los cuales se levant una parte significativa de Fuente: Anderson y Wincoop (2004).

27 Los costos de transporte, en la mayor parte de los estudios, incluyen: costos de flete (precio que cobran las compaas
de transporte por el servicio), costos de seguro, costos de manejo en puerto (embarque, desembarque, conteinerizacin, entre
otros), costos de contrato (obtencin de informacin, elaboracin de contratos, entre otros).
28 Estos autores encuentran en un estudio entre 64 pases para los aos 1965-1990 que un incremento de un 10% (1.000 millas
en promedio) de distancia en el transporte martimo est asociado con un incremento de 1,3% (un aumento de 0,6 puntos
porcentuales en el ratio CIF/FOB) en los costos de transporte. Cost, Insurance and Freight (CIF) y Free On Board (FOB)
son valores de las importaciones de un pas, cuya diferencia viene dada porque el primero incluye los costos de seguro y los
costos de transporte martimo, por lo que su ratio es utilizado en muchos estudios como una proxy de los costos de transporte.
102 Caminos para el futuro

El Recuadro 3.5 analiza la evolucin de los costos de determinantes de los costos de transporte y el
transporte para un grupo de pases seleccionados y impacto de cada uno de ellos, y se pone especial
muestra una tendencia decreciente de los costos de nfasis en el anlisis del impacto que tiene la inver-
transporte como proporcin del valor total de expor- sin en infraestructura en dichos costos. En segundo
tacin, a pesar del crecimiento experimentado recien- lugar, se estima el efecto de los costos de transporte
temente por el incremento del precio del combustible. sobre el comercio internacional, donde los costos de
transporte se comparan con el precio del bien, y con
Para analizar el impacto que tienen los costos de otras barreras al comercio (p.e., los aranceles), as
transporte, los estudios normalmente se llevan a como el efecto de los costos de transporte sobre los
cabo en dos etapas. En primer lugar, se evalan los precios relativos de los bienes (Hummels, 2007).

Recuadro 3.5 Evolucin de los costos de transporte hacia EEUU

En este recuadro se analiza la evolucin del costo de trans- en los ltimos aos, contrarrestando parcialmente la tenden-
porte promedio, ponderado por valor exportado en el perodo cia decreciente de dichos costos.
1990-2006. Cabe destacar que el perodo ha estado marca-
do por fuertes variaciones en el mercado de combustibles Para una muestra de 14 pases2, se calcula el valor de la
(uno de los principales componentes del costo de transpor- tendencia de los costos de transporte para cada pas. Los
te). Por ejemplo, entre 1990 y 2001, el precio promedio del resultados muestran que la tendencia es negativa al 1% de
barril de petrleo fue 22,63 dlares, mientras que entre 2002 significancia en todos los pases, esto a pesar de que, para
y 2006 fue de 38,24 dlares, y en el ao 2006 fue de 56,28 algunos de estos pases, los grficos muestran un repunte en
dlares1. Es de esperarse que este aumento contrarreste, en los costos de transporte en los ltimos aos, debido al
parte, las reducciones de precios en los costos de transporte mencionado aumento del combustible. En el Cuadro 1 se
por avances tecnolgicos. La pregunta que surge es si este muestran los resultados de estas regresiones.
aumento, en los ltimos aos, basta para que la tendencia de
los costos de transporte ad valorem sea creciente; o si, aun a Por otro lado, se observa que esta tendencia agregada a la
pesar de los recientes shocks en el mercado energtico, los reduccin de los costos de transporte ha ocurrido simultnea-
costos de transporte siguen una tendencia decreciente. En el mente con comovimiento entre los distintos pases a nivel de
Grfico 1 se muestra la evolucin de los costos de transporte los diversos sectores productivos desagregados a un dgito de
ad valorem para Brasil, pas escogido por su representativi- SITC. Especialmente, los resultados muestran correlaciones
dad, donde puede verse claramente el repunte de los costos positivas y estadsticamente significativas para los sectores

Grfico 1
Evolucin de los costos de transporte de Brasil hacia EEUU (1989-2006)

Contina
Vas para la transformacin productiva 103

Continuacin

de alimentos y animales (0), bebidas y tabaco (1), materias 1 Precios expresados en dlares de 2008.
primas no comestibles (2), bienes manufacturados (6), maqui- 2 Los pases de Amrica Latina incluidos en el estudio fueron
naria y equipo de transporte (7) y otros artculos manufactura- Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y la
dos (8). Esto indica que, para esos sectores, los costos de Repblica Bolivariana de Venezuela. Como grupo de compa-
transporte se han movido en la misma direccin para el grupo racin, el estudio abarc tambin Corea, Espaa, Finlandia,
de pases, por lo que pareciera ser un efecto generalizado y Hong Kong, Irlanda y Noruega.
no especfico a un grupo de pases o bienes.
Fuente: elaboracin propia con base en Pineda y Stephany (2008a).

Cuadro 1 Resultados de las regresiones de la tendencia de los costos de transporte


Coeficiente de Nmero de
Pas la tendencia R2 p value observaciones
Argentina -0,0070 0,0040 0,0000 10.371
Brasil -0,0717 0,0568 0,0000 14.165
Chile -0,0067 0,0298 0,0000 7.687
Colombia -0,0049 0,0420 0,0000 8.852
Corea -0,0026 0,0325 0,0000 13.942
Ecuador -0,0048 0,0095 0,0000 5.510
Espaa -0,0074 0,0193 0,0000 13.927
Finlandia -0,0069 0,0372 0,0000 10.056
Hong Kong -0,0039 0,0177 0,0000 12.421
Irlanda -0,0047 0,0206 0,0000 10.549
Mxico -0,0038 0,0604 0,0000 16.027
Noruega -0,0061 0,0142 0,0000 9.709
Per -0,0050 0,0320 0,0000 6.579
Venezuela, RB -0,0058 0,0323 0,0000 8.295
Fuente: clculos propios con base en datos de USITC.

Determinantes de los costos de transporte tura es una variable de poltica que afecta al comercio
al interior de la regin, y donde el comercio se realiza
Entre los posibles determinantes de los costos de mayoritariamente por va terrestre (Acosta et al.,
transporte de un producto se encuentran las caracte- 2005). En el siguiente recuadro se ilustran los distin-
rsticas de la vialidad (o ruta) entre el origen y el tos modos de transporte del comercio de los pases
destino, las caractersticas del origen, y las caracters- andinos, donde destacan tanto el transporte martimo
ticas del destino (Limao y Venables, 2001). Una de como el comercio por va terrestre al interior de la
las caractersticas ms importantes del trayecto es la CAN y los retos que plantean las deficiencias que se
frontera que puedan compartir los pases: esto permi- presentan en la calidad de los puertos as como las
tira reducir los costos del transporte, ya que los dificultades existentes en los diversos pasos de fron-
pases vecinos, por lo general, tienen redes de trans- tera del bloque comercial con miras a impulsar el
porte mejor integradas, que disminuyen los costos proceso de facilitacin del comercio.
asociados a carga y descarga de mercancas; adems
aumentara la probabilidad de que tengan acuerdos En segundo lugar, a mayor distancia entre los pases
aduaneros que reduzcan el tiempo en trnsito as que comercian mayores sern los costos de trans-
como un comercio bilateral ms fluido que permita a porte, mientras que existen caractersticas inheren-
las unidades de transporte (camiones, barcos, entre tes a los pases de origen y destino que afectan los
otros) regresar cargadas de mercanca y, por lo tanto, costos de transporte, tales como la infraestructura,
dividir los costos fijos entre los dos viajes. Un ejem- su acceso al mar, y su carcter insular (Limao y
plo de esto lo constituye la CAN, donde la infraestruc- Venables, 2001)29.

29 Estos autores construyen un ndice de infraestructura per cpita basado en indicadores de varios sectores de infraestructura.
El valor medio de este ndice, para una muestra de 47 pases, es 1,72 con desviacin estndar de 0,901. Los autores estiman
que aumentar este ndice en una desviacin estndar conllevara a una reduccin de los costos de transporte equivalente
a una reduccin de la distancia en 6.500 km.
104 Caminos para el futuro

Recuadro 3.6 Modos de transporte del comercio de los pases andinos

En el Cuadro 1 puede verse que el modo de transporte mar- Dentro del grupo de pases andinos, sin embargo, si bien
timo es muy importante para el comercio exterior de la regin persiste el uso del modo de transporte martimo como princi-
andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y la Repblica pal medio, existe una importante proporcin del comercio que
Bolivariana de Venezuela), dado que del valor total de las se realiza por vas terrestres. En el Grfico 1 se muestra la
exportaciones hacia el mundo, casi un 80% se transporta por descomposicin del valor del comercio interno dentro del
esta va, y el 67% de las importaciones llega a la regin por grupo, por modo de transporte, para el ao 2003. Puede
mar. De hecho, la actividad portuaria para los cuatro pases verse que la cantidad enviada por carretera es casi la misma
andinos con salida al mar (Colombia, Ecuador, Per y la que la enviada por va martima.
Repblica Bolivariana de Venezuela) ha crecido, en prome-
dio, en un 19% entre 2001 y 2006, lo que acenta aun ms la La magnitud de este comercio intrarregional no es nada
necesidad de que el incremento (tanto en calidad como en despreciable para la regin: de hecho, constituye el 9,1% (la
capacidad) de la disponibilidad portuaria crezca acorde con cifra correspondiente es 5,4% para la Repblica Bolivariana
los requerimientos de los patrones de comercio. de Venezuela) del comercio total de los pases de la CAN, y
esta cifra ha seguido una tendencia ininterrumpidamente
La productividad portuaria suele medirse en trminos del creciente. Acosta et al. (2005) reportan que el comercio regio-
tiempo de servicio de una nave, la velocidad de transferencia nal ha crecido ms rpido que el comercio con el resto del
y el tiempo de permanencia de la carga en el puerto. En el mundo y ha alcanzado niveles sin precedentes. Estos auto-
Cuadro 2 se muestran los ndices de eficiencia portuaria res realizan varias estimaciones de modelos de gravedad y
reportados en el Global Competitiveness Report de 2007. El encuentran que el efecto de variables de infraestructura es
promedio de dicho ndice para los 125 pases considerados similar a un acercamiento de los mercados.
es de 3,7. La regin enfrenta, en consecuencia, el reto de
llevar su calidad portuaria a los estndares mundiales con el El crecimiento del comercio intrarregional y la importancia del
fin de potenciar y facilitar el comercio con el resto del mundo. transporte terrestre para este hacen evidente la necesidad de

Cuadro 1 Modo de transporte de las exportaciones de los pases andinos


hacia el resto del mundo (2003)
Exportaciones (%) Importaciones (%)
Martimo 79,67 67,21
Carretero 11,00 21,06
Areo 4,87 9,57
Otros 4,46 2,16
Fuente: CAN (2005).

Cuadro 2 ndices de calidad portuaria para pases de Amrica Latina


Calidad portuaria
(ndice 1=subdesarrollado, Ranking mundial
Pas 7=tan desarrollado como (de 125)
el mejor del mundo)
Colombia 2,90 82
Ecuador 2,80 84
Venezuela, RB 2,70 85
Per 2,20 105
Promedio Amrica Latina 3,51 59
Promedio Suramrica 3,04 80
Nota: el ranking de Amrica Latina y Suramrica se aproxim segn el ranking de pases que tuvieran
el mismo ndice de calidad protuaria.
Fuente: FEM (2007).

Contina
Vas para la transformacin productiva 105

Continuacin

un adecuado manejo e inversin en infraestructura vial para El mensaje para los pases andinos es claro: a fin de potenciar
fomentar el comercio, sobre todo considerando que ninguno tanto el comercio intrarregional como el comercio con el resto
de los pases de la regin posee una red ferroviaria conside- del mundo, es necesario que el transporte de mercancas
rable. Sin embargo, dichos esfuerzos para mejorar la eficien- pueda llevarse a cabo de manera efectiva y para ello, es nece-
cia deben hacerse a lo largo de toda la cadena logstica. Los sario que los modos de transporte ms importantes dispongan
problemas logsticos del transporte terrestre que frenan el de la infraestructura adecuada.
comercio internacional (y tambin, el desarrollo de la econo-
ma domstica, que utiliza la misma infraestructura) incluyen
falta de capacidad de los corredores viales existentes, carre- 1 Para una discusin ms amplia ver CAF (2005).
teras en mal estado, retrasos en los pasos de frontera y caren-
cia de conexiones multimodales eficientes1. Fuente: elaboracin propia con base en CAN (2005).

Grfico 1
Descomposicin por modo de transporte del comercio interno de la regin andina (2003)

Ahora bien, no solo es importante la cantidad de transporte se explican en un 33% por la eficiencia
infraestructura que exista sino su calidad y eficien- portuaria, mientras que, en el caso del transporte
cia operativa. De hecho, puertos ineficientes, tanto areo, las diferencias de costos de transporte se
del pas exportador como importador, representan explican en un 45% por la eficiencia aeroportuaria.
una carga equivalente a estar hasta 60% ms lejos de En el Recuadro 3.7 (ver p. 106) se ilustra el estado
los mercados (Clark et al., 2005). De otro lado, de la competitividad de los puertos en Amrica
mejorar la infraestructura desde el percentil 25 al Latina, y se destaca el papel fundamental que tienen
percentil 75 de calidad reducira los costos de trans- los esfuerzos por mejorar su calidad y competitivi-
porte areo en un 15%, y mejorar la regulacin e dad, a travs de esfuerzos como los que ha venido
introducir acuerdos pro competitivos los reducira realizando la CAF con el programa Marca de
en un 22% adicional (Micco y Serebrisky, 2004). Garanta. El objetivo de dicha iniciativa es poder
Resultados similares se obtienen en el estudio del organizar a la comunidad portuaria en una cadena
Blyde et al. (2008) donde, para el caso del trans- logstica ms eficiente y as ofrecer una mayor
porte martimo, se encuentra que, para el promedio confiabilidad a los usuarios de los puertos a travs
de Amrica Latina, las diferencias en las tasas de de estndares mnimos de calidad.
106 Caminos para el futuro

Recuadro 3.7 Calidad de los puertos en Amrica Latina

La competitividad de los puertos es uno de los principales La productividad, a su vez, suele medirse en trminos del
determinantes de que sean capaces o no de facilitar el trans- tiempo de servicio de un navo, la velocidad de transferencia
porte de bienes y, por ende, promover el comercio internacio- y el tiempo de permanencia de la carga en el puerto. Esta
nal. Si los servicios portuarios son lentos, caros, poco confia- productividad puede verse afectada por factores dentro y
bles e inseguros, sern fuente de costos adicionales, tales fuera del control de las autoridades portuarias. Por ejemplo,
como costos de inventario, de depreciacin, de pagos adicio- la congestin del muelle, la disponibilidad de equipos y las
nales de factores de produccin, prdida de oportunidades caractersticas de los barcos, las rutas y la carga pueden
de negocios, entre otros. Existen factores exgenos que influir en esos indicadores de productividad.
afectan la competitividad de un puerto, como la localizacin,
pero tambin existen factores internos como el precio, la cali- En el Cuadro 2 se muestra el trfico portuario de contenedo-
dad de los servicios, la flexibilidad y la capacidad de gestin, res para los pases de Amrica Latina, as como su posicin
los cuales son variables que estn en manos de los respon- en el ranking (por cantidad de TEU) entre los pases en desa-
sables del puerto. En el Cuadro 1 se muestra el tonelaje total rrollo, que constituyen un grupo de 62 pases. Puede verse
de comercio martimo en el mundo para aos seleccionados, que la regin ocupa un lugar relativamente modesto (solo el
donde puede verse claramente cmo los nuevos patrones de 6% del comercio mundial martimo transita los puertos latino-
integracin y globalizacin han conducido a mayores volme- americanos). Sin embargo, es notable el crecimiento del trn-
nes de comercio. sito de los puertos de Amrica Latina, que ha sido positivo
para la mayora de los pases y que para la regin en su
El crecimiento del volumen de comercio martimo necesaria- conjunto fue de 11,7% entre 2004 y 2005. Tanto el limitado
mente va de la mano con un desarrollo de la capacidad trnsito en trminos relativos, como el crecimiento que est
portuaria. La competitividad portuaria no se mide con un experimentando la actividad portuaria en Amrica Latina
nico indicador, ya que existe una serie de factores que la resaltan la importancia de mejorar la eficiencia de los puertos
determinan e, incluso, algunos de estos (como la productivi- para hacerlos ms atractivos al comercio mundial.
dad de su terminal de contenedores) son por s mismos dif-
ciles de medir. La falta de informacin homognea con Ante tal desarrollo del transporte martimo, es de esperarse
respecto a los puertos disponibles es uno de los principales que los usuarios de los puertos busquen utilizar aquellos que
obstculos para la medicin y comparacin de la calidad. ofrezcan un desempeo acorde con las exigencias de clientes
cada vez ms sofisticados del comercio de hoy. Asimismo,
Los determinantes de la calidad de los servicios portuarios, existe la competencia intra e inter portuaria, por lo que clientes
que componen una larga cadena logstica, han sido agrupa- insatisfechos pueden cambiar de puerto o de terminal dentro
dos en tres categoras: el marco institucional; los factores fsi- de un mismo puerto, en busca de aquel que satisfaga sus
cos, tecnolgicos y organizativos; y la actuacin de los pres- necesidades. Contrario a lo que se piensa, no es tanto el precio
tadores privados de servicios y los organismos pblicos. que le cobran a cada embarcacin el principal factor que debe
ser considerado. Antes bien, la capacidad de carga y la calidad
del servicio son los factores que determinan la eleccin de
Cuadro 1 Comercio martimo total mundial
puertos, ya que el precio por embarcacin es fijo y, por lo tanto,
(millones de toneladas)
el precio por contenedor decrece con la cantidad de contene-
Transporte martimo
Ao dores que se pueden descargar.
total mundial
1970 2.566
Como ilustracin de lo ineficiente que puede llegar a ser la
1980 3.704 logstica del comercio en la regin, Kaufman y Stone (2003)
1990 4.008 mostraron que el tiempo promedio necesario para tramitar un
2000 5.983 proceso de importacin o exportacin es de 2 a 48 das en
2006 a/ 7.416 Amrica Latina y de 1 a 24 das en el resto del mundo.
a/
Similarmente, encuentran que para ms de la mitad de las
Estimado.
empresas en Amrica Latina, los procedimientos de aduana
Fuente: UNCTAD (2007).
generan retrasos hasta el punto de frenar el comercio.

Contina
Vas para la transformacin productiva 107

Continuacin

Cuadro 2 Trfico portuario de contenedores para pases de Amrica Latina (2005)


Posicin entre 62 Trfico portuario Variacin porcentual
Pas
pases en desarrrollo de contenedores (TEU) 2004-2005
9 Brasil 5.410.427 6,99
17 Panam 3.067.637 26,30
21 Mxico 2.145.269 12,70
22 Chile 1.813.173 8,84
23 Puerto Rico 1.727.389 3,57
24 Jamaica 1.670.820 22,80
26 Argentina 1.449.508 -2,42
28 Colombia 1.165.255 31,79
30 Venezuela, RB 1.120.492 31,79
31 Per 991.474 40,89
33 Costa Rica 778.651 -15,13
34 Guatemala 776.395 -19,66
37 Ecuador 632.722 6,19
39 Honduras 553.013 -0,89
42 Uruguay 454.531 7,00
48 Repblica Dominicana 368.230 -34,23
49 Cuba 317.105 9,16
Total mundial 387.693.380 8,70
Fuente: UNCTAD (2007).
A fin de mejorar la eficiencia portuaria, urge formar autorida- eficiente. La calidad del puerto se evidenciara por medio de
des aduaneras y portuarias capaces de cumplir con sus las garantas ofrecidas a sus clientes. Dicho programa se apli-
funciones, modernizar los sistemas de aduana y los servicios cara en cinco puertos de la regin andina. Ms tarde, en
de inspeccin, as como mejorar la coordinacin entre los 2007, el programa fue ampliado y se constituy la Asociacin
distintos servicios (a nivel de puerto y entre puertos). En la Latinoamericana de Calidad Portuaria (ALCP), cuyos miem-
mayora de los puertos de Amrica Latina, la infraestructura bros fundadores son la CAF, la Fundacin Marca de Garanta,
acutica est en malas condiciones y constituye un cuello de del Gobierno Autonmico de Valencia-Espaa, y la Fundacin
botella para el trnsito de navos. Valenciaport, de la Autoridad Portuaria de Valencia. La ALCP
ser ahora titular de la Marca de Garanta, quien, esta vez a
En 2003, la CAF, en conjunto con la Universidad de Valencia, nivel del continente, buscar mejorar la eficiencia portuaria
desarroll un sistema de certificacin de calidad portuaria, que la regin necesita para insertarse en el flujo comercial
denominado Puertos de Primera, basado en el modelo que internacional.
funcionaba en el Puerto de Valencia. Este sistema implantado
se denomin Marca de Garanta, y tena el objetivo de orga- Fuente: elaboracin propia con base en UNCTAD (2007), y
nizar a la comunidad portuaria en una cadena logstica ms Fundacin Marca de Garanta (2008)

Adicionalmente, una mayor infraestructura asociada tadoras enfrentan menos competencia (Hummels et
al comercio internacional, tanto portuaria como vial al., 2007).
y aeroportuaria, resultara un incentivo para la
entrada de ms empresas transportadoras a las rutas Ahora bien, estas mejoras en la eficiencia de la infra-
comerciales, ya que disminuiran sus costos fijos, lo estructura se potenciaran si las mejoras en la compe-
cual reducira el poder de mercado de las empresas titividad se dieran en todos los niveles de la cadena
operantes y, eventualmente, inducira a un menor logstica: el proceso de obtencin de informacin, el
mark up sobre los costos de transporte. Este factor transporte en s, el manejo de la mercanca en el
es particularmente relevante para el caso de Amrica puerto, los trmites aduaneros. En efecto, todos estos
Latina, donde las empresas transportadoras cargan son procesos que pueden estar sujetos a mejoras en la
hasta un 83% adicional al costo del traslado. Este eficiencia a travs de la introduccin de esquemas
efecto es de suma importancia para los bienes con competitivos. Por ejemplo, reducir el tiempo que las
menor elasticidad de demanda, con mayores tasas importaciones/exportaciones pasan en aduanas a
arancelarias y para aquellas rutas donde las transpor- travs de prcticas burocrticas ms eficientes reduce
108 Caminos para el futuro

el costo de transporte asociado al valor del tiempo cual ha realizado a travs del Proyecto MERLIN (con
que los bienes pasan en trnsito (Blyde et al., 2008). el apoyo de la CAF) importantes avances en desarro-
En este sentido, es importante destacar cmo el llar protocolos que le permiten la sustitucin del
manejo de la cadena logstica y la posible determina- modo de transporte areo por el martimo, debido a
cin de los modos de transporte que se deben utilizar los grandes cambios en sus precios relativos, a raz
para el comercio pueden ser una herramienta clave a del aumento de los combustibles. Por ende, este caso
la hora de determinar la competitividad de los diver- muestra cmo mejoras en la cadena logstica permi-
sos sectores exportadores. Tal es el caso del sector ten hacer cambios en los diversos modos de trans-
exportador de productos perecederos colombianos, porte para impulsar la competitividad de sectores
discutido con mayor detalle en el Recuadro 3.8, el como el de productos perecederos.

Recuadro 3.8 MERLIN, un modelo de logstica para el fortalecimiento


de la competitividad colombiana
Entre agosto de 2006 y agosto de 2007, la CAF, conjuntamen- seleccionados. Adems, la propuesta de MERLIN es particular-
te con la Fundacin para el Desarrollo Universitario (funda- mente importante para las empresas que, por su tamao, no
cin de carcter educativo vinculada a la Fundacin logran llenar completa ni continuamente contenedores refrige-
Universidad de Bogot Jorge Tadeo Lozano), ejecut el rados en sus despachos. Lo anterior las obliga a recurrir al
proyecto MERLIN (Mtodos de Reinvencin Logstica de transporte areo con tarifas de logstica que no les permiten
Negocios de Agroexportacin). Con la realizacin de este competir en el mercado. De hecho, en el negocio de la comer-
novedoso proyecto se permiti demostrar, mediante comple- cializacin de productos perecederos, el costo logstico, espe-
tas pruebas piloto de exportacin, la factibilidad tcnica y cialmente cuando se utiliza el transporte areo, representa
logstica de sustituir el transporte areo por el martimo para entre el 30% y el 60% del precio final del producto.
un cierto y determinado nmero de productos perecederos
seleccionados, entre los que se encontraron las flores corta- Si bien es cierto que los resultados obtenidos en MERLIN son
das (clavel y mini clavel), las frutas exticas (uchuva y grana- altamente satisfactorios, se evidencia la necesidad de conti-
dilla) y las hortalizas (esprrago y alcachofa). nuar apoyando la realizacin de proyectos de investigacin y
desarrollo como el que acaba de describirse, para que conti-
El proyecto fue concebido con el fin de permitir que los expor- nen los ensayos realizados, y se ample la canasta de
tadores colombianos contaran con un modelo de logstica productos y destinos involucrados hasta la fecha.
especializado en el transporte multimodal, orientado a que
los productos perecederos lleguen a su destino de forma Reduccin de barreras competitivas
oportuna, conservando su calidad y con los niveles de El desarrollo del proyecto permiti cuantificar el nmero de
competitividad requeridos por los mercados internacionales. usuarios que un servicio logstico, como el propuesto, tendra
La bsqueda de la reduccin de los costos logsticos se justi- para los exportadores locales de flores, frutas y hortalizas, as
fica aun ms, debido a las condiciones econmicas interna- como la inversin necesaria a nivel del anteproyecto con la
cionales, tales como el aumento del precio del combustible y finalidad de crear la infraestructura requerida para mantener
la revaluacin del peso frente al dlar. el control sobre las variables sensibles de los productos.
Igualmente, la revisin de los destinos y los volmenes tran-
Dicho proyecto se valid mediante experimentos de almacena- sados determin los principales puertos martimos de desti-
miento y exportacin piloto, incluyendo diversos tipos de no y las alternativas del transporte naviero actual.
empaques y metodologas de supervivencia de los productos,
encontrando que en los despachos piloto los productos llega- El sector floricultor destina actualmente 300 millones de dla-
ron a su destino (puerto de Rterdam, Holanda) sin diferencia res al pago de fletes areos y, segn Jorge Jaramillo Cardona,
alguna de calidad o durabilidad con respecto a los comnmen- director del proyecto, esta cifra podra reducirse a la tercera
te exportados por va area. Una de las principales conclusio- parte si se utilizara exclusivamente la va martima. Sin embar-
nes de MERLIN fue encontrar una disminucin del orden del go, ello no es posible para muchos de los productos exporta-
33% en los costos de logstica para los grupos de productos dos, que necesariamente requieren la va area.

Contina
Vas para la transformacin productiva 109

Continuacin

En el caso particular de las flores estudiadas, se concluy res refrigerados (10.000 kilos por contenedor), por lo que, en
que resulta viable despachar estos productos por va marti- un escenario prudente durante los primeros aos de trabajo,
ma. Ambos productos ofrecen al consumidor final una vida alcanzar una participacin del 30% de la operacin total,
floral superior a los 12 das luego de haber permanecido 22 implicara desarrollar una logstica de manejo de 2.000 conte-
das adicionales bajo las condiciones previstas en el protoco- nedores anuales.
lo de procesos del proyecto MERLIN. Asimismo, en dicho
protocolo se establecieron las variedades de clavel y mini Igualmente, se realiz un estudio de prefactibilidad para la
clavel aptas para los despachos martimos y las condiciones puesta en marcha de un centro de consolidacin de carga
de empaque y embalaje requeridos para el proceso. refrigerada en la Sabana de Bogot y una estructura de fro
en puerto para permitir los transbordos e inspecciones reque-
Respecto de las frutas y hortalizas estudiadas, la uchuva ridas, controlando las altas temperaturas y las condiciones de
obtuvo un perodo de vida til de ms de nueve das tras los humedad que afectan la calidad del producto en las costas.
19 de simulacin, lo que la hace elegible para ser despacha- Esta iniciativa est en proceso de consolidacin y segura-
da por va martima, mientras que para la granadilla no se mente se alinear con las que adelantan diversas institucio-
obtuvieron los resultados esperados. Este ltimo producto nes pblicas y privadas de la regin.
requerir un estudio ms profundo que incluya el manejo de
diferentes temperaturas de transporte y diferentes sistemas Ms all de los resultados operativos
de empaque. En el caso de las hortalizas, los simulacros (no
se hicieron despachos piloto) se realizaron teniendo en cuen- Despus de esta primera fase de doce meses de duracin, se
ta que el destino de estos productos es el mercado de EEUU desarrollar una segunda etapa que se denominar MERLIN II
y los diferentes resultados obtenidos dependieron de las en la cual la iniciativa podr madurar mucho ms. En esta se
variedades del producto utilizadas. continuar el desarrollo de los ensayos realizados y se amplia-
r la canasta de productos y destinos involucrados hasta el
Es importante agregar que los despachos piloto al puerto de momento. Adems del trabajo con los seis productos incluidos
Rterdam se hicieron en condiciones comerciales, en donde en MERLIN, se agregarn 15 productos perecederos y se reali-
los exportadores que participaron vendieron su producto bajo zarn ocho despachos martimos piloto. Dados los avances y la
circunstancias normales y previamente acordadas con sus experiencia adquirida, se focalizar la parte tecnolgica en los
clientes europeos. La idoneidad del producto fue verificada y procesos de manejo post cosecha, empaques y mantenimiento
avalada por la Universidad Wageningen de Holanda, as de la red de fro, para lograr que este nuevo grupo de productos
como sus caractersticas de calidad y durabilidad. perecederos pueda incrementar su competitividad a travs del
cambio de logstica de exportacin y, por lo tanto, salir a compe-
Durante el desarrollo del proyecto tambin fue posible estable- tir con esquemas de mayor sostenibilidad.
cer los ahorros que se obtienen al migrar del avin al barco,
constatando que los beneficios son mayores mientras mayor Las estadsticas disponibles, a diciembre de 2007, indican que
sea la distancia recorrida. Un ejemplo de lo anterior lo constitu- el impacto potencial sobre el sector es muy alto pues, solo en
ye el caso de Tokio, en donde la diferencia entre el flete areo Colombia, el sector de perecederos moviliza ms de 350.000
y el martimo para mediados de 2007 era de 3,15 dlares toneladas anuales, estn involucradas alrededor de 800 empre-
versus 1,22 dlares por kilo; mientras que Miami, para el mismo sas y las exportaciones superan los 2.000 millones de dlares.
perodo, se encontraba en 1,45 dlares versus 1,09 dlares.
Los proyectos o procesos de Investigacin y Desarrollo, como
Tomando como base las estadsticas del componente del el que viene realizando MERLIN, aportan elementos valiosos
estudio de mercado de MERLIN, es posible concluir que ms que podran modificar los patrones logsticos del comercio
del 85% de las exportaciones de flores y frutas colombianas internacional de productos perecederos, ofrecer nuevas alter-
se concentran en cuatro pases: EEUU, Holanda, Reino Unido nativas de inversin en los principales pases productores de
y Japn. De ah que los estudios adelantados se han concen- este tipo de bienes y fomentar la conformacin de cadenas
trado en las ciudades de Rterdam, Southampton, Nueva productivas tanto de pequeas como de medianas empresas
York, Miami, Los ngeles y Tokio. Las exportaciones anuales altamente rentables en el sector agrcola y agroindustrial.
hacia Europa y EEUU suman hoy cerca de 60.000 toneladas,
lo que representa un mercado potencial de 6.600 contenedo- Fuente: elaboracin propia basada en Casas (2008).
110 Caminos para el futuro

Una vez analizados los factores que determinan la productividad de la industria, discutidos anterior-
evolucin de los costos de los diversos modos de mente (Bernard et al., 2006).
transporte, surge la pregunta acerca de cules son los
efectos de estos en el comercio internacional. Los Bien es sabido que los costos de transporte afectan
resultados muestran que el modo de transporte utili- los patrones de aglomeracin y composicin del
zado depende, principalmente, de las caractersticas comercio. Por lo general, para atender a un mercado
del producto transportado o de los pases que comer- grande que sea destino importante de todos los
cian (Blyde et al., 2008). Entre estas caractersticas exportadores, aquellos productores ms lejanos
destacan la dependencia del producto al factor tendern a especializarse en la exportacin de
tiempo, es decir, la sensibilidad del producto a productos relativamente ms livianos (es decir, con
demoras en la entrega (como es el caso de alimentos mayor proporcin valor/peso) y aquellos ms cerca-
perecederos, flores, artculos de vestir de ltima nos se especializarn en productos ms pesados.
moda, entre otros). Igualmente, dicha decisin se ve Esto puede tener consecuencias sobre el nivel del
afectada por el peso por dlar del producto expor- salario de ambos productores, ya que el pas que se
tado, a saber, los productos ms livianos son, por lo especializa en productos ms livianos tender a
general, transportados en avin y los ms pesados percibir salarios ms altos, dado el mayor valor
son transportados por mar o por tierra. Por otro lado, agregado que, por lo general, tienen este tipo de
la distancia entre los socios afecta directamente el bienes. Igualmente, pueden generarse impactos
tiempo de traslado; en efecto, el comercio entre dos sobre la utilizacin de los distintos modos de trans-
pases prximos probablemente se dar por va porte, debido a que al encontrarse ms lejos y produ-
terrestre o acutica (ya sea martima o fluvial), mien- cir bienes ms livianos, el productor lejano podra
tras que los pases ms distantes posiblemente encontrar ptimo utilizar el transporte areo, aunque
comerciarn por avin. La razn para ello es que el sea ms caro (Harrigan, 2005).
costo de un kilmetro adicional de transporte por
avin es menor que el costo de un kilmetro adicio- La inversin en infraestructura, que permite una
nal por mar o por tierra, aunque los costos fijos del mayor conectividad entre socios comerciales, pre-
traslado por avin sean mayores (Blyde et al., 2008). senta efectos derrame con respecto a los beneficios
de la inversin adicional en infraestructura vial, ya
Costos de transporte, productividad que sus efectos no se circunscribiran nicamente a
y patrones de comercio internacional la regin especfica donde se encuentra, sino que, al
disminuir los costos de transporte del comercio
Como se discuti en la primera seccin, la infraes- (p.e., el sistema de carreteras que utilizan pases
tructura (incluyendo su calidad y eficiencia de vecinos como medio de trnsito), estara dinami-
gestin) afecta de manera considerable los costos zando el comercio en zonas ms lejanas tambin30.
de transporte y estos, a su vez, afectan la producti- En consecuencia, los beneficios de la mejora de la
vidad de las empresas y sus potencialidades de infraestructura de conectividad (como las carrete-
participar activamente en el comercio internacional. ras) se potenciaran, debido a las externalidades que
En particular, cuando se realiza un anlisis a nivel existen, dada su propia naturaleza.
de productos, se encuentra que son relativamente
pocas las empresas que exportan, y que estas son Por otro lado, un reto importante que presentan las
ms productivas y ms grandes que el resto. Dichas investigaciones es obtener datos de calidad. En los
empresas tienen ms probabilidades de sobrevivir primeros estudios, Limao y Venables (2001), entre
en el mercado y tienden a mejorar su productividad otros, utilizaban diferencias CIF y FOB de los repor-
tanto a nivel de empresa como en la industria o tes comerciales de cada pas. Sin embargo, este tipo
sector a que pertenecen, debido a los efectos de de estudio presentaba serios problemas de medicin
reasignacin de recursos y a los aumentos de y llevaba a estimaciones erradas de los costos de

30 En este sentido, Shepherd y Wilson (2006), utilizando ecuaciones de gravedad y datos especficos de carreteras para 27 pases de
Europa del Este y Asia Central, encuentran que el comercio en esa regin podra aumentar hasta en un 30% si se implementaran
medidas especficas para solucionar los cuellos de botella que afectan al sistema vial de tres de esos pases (a saber, Albania,
Hungra y Rumania).
Vas para la transformacin productiva 111

transporte (Hummels, 2003). Este ltimo autor magnificarse a largo plazo, a medida que las empre-
sugiere como alternativa utilizar la informacin de sas ajustan sus decisiones de produccin (en trmi-
agencias nacionales como las de EEUU y Nueva nos de cantidad y en trminos de los insumos utili-
Zelanda que reportan directamente los costos de zados) a los nuevos niveles y tipos de capital
transporte de sus importaciones31. pblico disponible (Nadiri y Mamuneas, 1994).

La infraestructura no solo aumenta la productividad En el Recuadro 3.9 se discute un ejemplo de cmo


agregada de la economa (ventajas absolutas), sino la utilizacin de los distintos modos de transporte (y
que su impacto es asimtrico entre sectores, depen- un correcto manejo de la cadena logstica) permite
diendo de la intensidad con la que cada industria generar ventajas comparativas en las diversas lneas
utilice tipos especficos de capital pblico. En de exportacin de un pas. Tal es el caso del sector
consecuencia, las decisiones de inversin en infra- textil en Colombia y Per, que pone de manifiesto
estructura alteran potencialmente la productividad cmo las necesidades del mercado pueden influir
relativa de los sectores, generando ventajas compa- en el modo de transporte seleccionado para comer-
rativas y permitiendo que surjan nuevas actividades cializar internacionalmente los distintos bienes y
o se desarrollen las existentes (Yeaple y Golu, servicios, y determinar la competitividad de los
200432; CAF, 2006). Este efecto, a su vez, puede pases en algunos mercados.

Recuadro 3.9 El caso de la industria textil. Qu es lo que explica que Amrica Latina
an pueda competir con China?

En 1995, en la Ronda de Uruguay, los pases miembros de la artculo resulta poco popular, hay fuertes prdidas asociadas
Organizacin Mundial del Comercio (OMC) acordaron levan- a mantener grandes inventarios; si, por otro lado, el artculo
tar paulatinamente el complejo sistema de cuotas que rega es demandado ms all de la disponibilidad, se pierden
al mercado textil (Acuerdo Multifibras o MFA, por sus siglas en oportunidades de negocio, ya que, por el corto ciclo de vida
ingls), de modo que para 2005, fecha de la ltima fase de la de estos artculos, la oferta no tendra tiempo de reaccionar.
liberalizacin, todas las cuotas fueran eliminadas. En conse-
cuencia, el mercado textil se vio inundado de productos de La mayor cercana (tanto fsica como cultural) de Amrica
muy bajo costo, provenientes de China y otros pases asiti- Latina, le permite si logra integrar convenientemente toda la
cos, con los que las industrias, en muchos pases, simple- cadena logstica necesaria explotar estas ventajas compa-
mente no pudieron competir. rativas y, en consecuencia, capturar ciertos sectores del
mercado textil.
La oportunidad para Amrica Latina se deriva, principalmen-
te, de la evolucin que est sufriendo el mercado de prendas Tanto Colombia como Per tienen industrias textiles impor-
de vestir en los pases industrializados. La tendencia es tantes. Sin embargo, sus exportaciones a los principales
hacia una mayor demanda de artculos con un ciclo de nego- mercados (EEUU y Europa) han ido declinando para el caso
cio ms corto, para el cual el tiempo de entrega es vital, pues colombiano, y se han mantenido estables, para el caso
existen grandes riesgos de inventario asociados. En conse- peruano, a raz del fin del MFA (ver Grfico 1). Ahora bien,
cuencia, los vendedores han recurrido a lo que se denomina los rubros en los que Colombia y Per han logrado mante-
lean-retailing1. Antes del lean-retailing, los vendedores hacan ner su participacin de mercado, son precisamente aquellos
sus rdenes de compra con meses de anticipacin y, en bienes para los que el factor tiempo es importante en la
consecuencia, los costos que se tenan en cuenta eran solo comercializacin.
los costos asociados a la produccin y traslado de los
productos. Sin embargo, la nueva dinmica del lean-retailing La cadena logstica de la industria de la moda es considera-
implica riesgos de inventario muy altos: por un lado, si un blemente larga y cualquier retraso puede significar importan-
Contina

31 La base de datos Eurostat reporta las importaciones y exportaciones de los pases europeos, por modo de transporte
en cantidades y en euros, pero solo tiene datos desde 1999.
32 Estos autores encuentran que el efecto de la vialidad es uniforme entre industrias, por lo que no sera una fuente de ventajas
comparativas; pero, por otro lado, la infraestructura de telecomunicaciones y electricidad genera ventajas comparativas dentro
del sector manufacturero.
112 Caminos para el futuro

Continuacin
Recuadro 3.9 El caso de la industria textil. Qu es lo que explica que Amrica Latina
an pueda competir con China?
Grfico 1
Exportaciones textiles de Colombia y Per a UE-15 (2000-2007)

Grfico 2
Exportaciones textiles de Colombia a EU-15 (2000 y 2007)

tes prdidas. Por ello, es necesario que exista la infraestruc- exportacin textil), aunque su exportacin total ha disminuido,
tura adecuada, y esto abarca aeropuertos y puertos en de ese total, el valor enviado por aire se ha mantenido constan-
buenas condiciones, carreteras, seguridad en las rutas de te, evidenciando que los productos con mayor valor agregado,
transporte, adems de las facilidades al comercio. enviados por aire, han sido capaces de resistir la competencia,
mientras que los otros han perdido cuota de mercado.
Las exportaciones colombianas hacia Europa y EEUU han Respecto de los pantalones de dama, la segunda categora en
seguido una tendencia decreciente en los ltimos aos, si bien valor exportado, que, siendo enviados por aire desde 2000,
Colombia ha logrado defender ciertos nichos: por ejemplo, el han crecido significativamente como sector.
caso de los pantalones para caballero (principal rubro de

Contina
Vas para la transformacin productiva 113

Continuacin

Grfico 3
Exportaciones textiles de Per a EU-15 (2000 y 2007)

Para el caso peruano, por otro lado, las primeras categoras A travs de estos ejemplos, se puede ver la oportunidad para
de exportacin en valor hacia la EU-15 son, en su gran mayo- la industria textil latinoamericana en esos rubros de ms alto
ra, artculos cuya proporcin enviada por aire aument entre valor agregado, ms dependientes del tiempo de entrega,
2000 y 2007 y, para todas estas, el valor exportado se ha donde se puede explotar la ventaja comparativa que repre-
incrementado en ese mismo perodo, evidenciando una vez senta su cercana relativa a los mercados.
ms que las lneas de exportacin ms exitosas en la indus-
tria textil, para Per, son aquellas en las que la dinmica del
mercado exige un transporte ms rpido.
1 Lean-retailing es una modalidad de comercializacin en la cual
Si se compara la categora ms importante en el ao 2000, a se mantienen inventarios mnimos y el vendedor est en cons-
saber, pantalones para caballero con la ms importante en el tante interaccin con los surtidores para atender la demanda.
ao 2007, camisas para caballero, la cantidad enviada por aire
de la primera categora se mantuvo constante mientras que la
segunda categora logr consolidar el mercado de la entrega a Fuente: elaboracin propia con base en Scandizzo y Stephany
tiempo y una mayor proporcin se traslada ahora por aire. (2008).

El mensaje principal que se desprende de esta ciente de la cadena logstica a este asociada) es una
seccin es que los costos de transporte son una variable clave en la determinacin de la competiti-
variable clave para determinar la competitividad de vidad de un sector, bien sea porque posibilita el
los sectores productivos de la regin, y la inversin comercio de bienes que antes no exista33 o porque
en mejorar la cantidad y la calidad de la infraestruc- permite la exportacin de bienes y servicios a un
tura (incluyendo su regulacin y gestin) son facto- menor costo, al aprovechar los diferenciales de
res que explican cerca de un 40% de los costos de costos relativos entre los distintos modos de trans-
transporte del comercio internacional. El modo de porte, siempre y cuando dichas diferencias puedan
transporte que se escoja (as como el manejo efi- ser aprovechadas, lo cual requiere del esfuerzo de

33 Un caso interesante en esta direccin es el desarrollo del cluster del esprrago en Per, a travs del desarrollo de la cadena
logstica de Fro Areo, permitiendo la exportacin de este producto fresco desde dicho pas. Para una discusin de esta
experiencia ver CAF (2006).
114 Caminos para el futuro

todos los actores involucrados (cadena logstica, los costos de transporte (tanto internos como al
productores, agencias de promocin, universidades, comercio exterior) al permitir una mayor competen-
organismos multilaterales de apoyo al desarrollo, cia; y la salida de empresas ineficientes del mercado,
entre otros) como se evidencia en el caso del reasignando recursos hacia las ms productivas.
proyecto MERLIN.
El correcto manejo del posible trade-off que existe
Conclusiones entre la inversin nueva y el mantenimiento puede
mejorar el bienestar a travs de los efectos que se
El capital pblico estimula al privado y la relacin generan en la productividad y el crecimiento, sin
entre ambos es de complementariedad y no de necesidad de aumentar los recursos, simplemente
sustitucin. Este resultado se ha comprobado emp- reasignando los recursos existentes. La mejor
ricamente y ha sido discutido en este captulo, a combinacin de ambos tipos de gastos depender
travs de los distintos estudios analizados. Ello, a de la situacin concreta en que se encuentre la
pesar de que existen dificultades en la medicin de economa, ya que la magnitud del efecto es contin-
dichos impactos, asociadas a la existencia de exter- gente al nivel inicial de ambas. Adicionalmente, si
nalidades, doble causalidad y efectos no lineales. la tasa de depreciacin del capital privado se ve
Los estudios a nivel micro permiten controlar por reducida por el gasto en mantenimiento de la infra-
muchas de estas dificultades metodolgicas y estructura pblica, mayores sern los incentivos a
confirman el impacto positivo y significativo de la gastar en mantenimiento y mayores los recursos
infraestructura en la productividad. Esto es cierto que debern destinarse para su financiamiento.
para pases desarrollados, especialmente EEUU, as
como para los pases de la regin, como lo mues- Otra dimensin de poltica relevante es el efecto
tran los resultados positivos de la inversin en negativo que tiene la congestin de la infraestruc-
infraestructura en la productividad de los sectores tura sobre la productividad de las empresas. Los
manufactureros de Colombia, Brasil y la Repblica resultados arrojan que la congestin tiene un efecto
Bolivariana de Venezuela. negativo en la PTF, tanto para el caso de EEUU como
para el caso de Colombia, lo cual indica la impor-
La infraestructura acta como un elemento que tancia del manejo de las polticas de trnsito vehi-
aumenta la productividad de los otros factores cular para garantizar que el stock de carreteras exis-
productivos; por ejemplo, un mayor nivel de infraes- tentes pueda prestar servicios eficientes al sector
tructura aumenta la durabilidad del capital privado, productivo.
lo cual repercute en el desarrollo humano a travs de
la calidad de vida de las personas y esto, a su vez, en Por otro lado, una mayor infraestructura genera
la calidad de la mano de obra (capital humano), entre impactos a nivel de industria a travs de la reasigna-
otros. Adicionalmente, una adecuada y eficiente cin de recursos, ya que reduce las barreras a la
provisin de infraestructura puede reducir los costos sustituibilidad de los productos y, por ende, aumenta
de las empresas, especialmente, sus costos de ajuste la competencia en el mercado, al reducir los costos
o, dicho de otra forma, aquellas fricciones que impi- de transporte en los que se incurre al trasladar los
den a las empresas ajustarse completa e instantnea- bienes. En tal sentido, la inversin en vialidad, que
mente a shocks de demanda, cambios en los precios facilita el transporte, reducira esta barrera y, en
relativos, entre otros. Adems, la infraestructura consecuencia, incentivara a un aumento de la
pblica reduce los costos fijos de instalacin y productividad agregada (porque las empresas ms
operacin de las empresas, por lo que aumenta su ineficientes saldran del mercado), as como a la
nmero, estimulando una mayor competencia. Las reduccin en la dispersin (varianza) de la producti-
empresas donde se da un mayor impacto de la infra- vidad entre empresas del mismo sector (debido a la
estructura son aquellas que utilizan intensivamente a mayor sustituibilidad de los productos en el
la infraestructura. Igualmente, es muy importante la mercado). Igualmente, al caer los costos de trans-
reasignacin de recursos y mejoras de eficiencia que porte, se mejora la productividad de la economa, ya
generan al interior de las industrias; la reduccin en que aumentan los beneficios de los exportadores al
Vas para la transformacin productiva 115

incrementarse el acceso a los mercados externos los productos con menores costos de transporte tien-
(p.e., pueden llegar a destinos ms lejanos) y al tener den a aumentar su peso en la canasta exportadora de
costos unitarios ms bajos. Las empresas que se los pases.
encontraban en el margen de productividad necesa-
rio para exportar pueden hacerlo ahora, y esto sube A fin de que se materialicen los efectos positivos
el umbral de productividad de entrada en el mercado que una mayor y mejor infraestructura puede tener,
toda vez que obliga a las empresas menos producti- es importante que las empresas cuenten con el
vas a salir del negocio. entorno adecuado. En primer lugar, la existencia de
una estructura de mercado que permita la compe-
Los patrones de comercio internacional se ven afec- tencia entre productores y la flexibilidad suficiente
tados por los efectos que tienen los costos de trans- en los mercados de factores para que se den las
porte, y estos, a su vez, se ven reducidos por aque- mejoras de productividad al interior y entre empre-
llas inversiones que se realizan en infraestructura sas que sealan la literatura. En segundo lugar,
especfica en aeropuertos, puertos y carreteras (al entender que los costos de transporte son solo una
igual que por la apropiada regulacin y gestin del parte dentro del total de costos que imponen las
uso de estas). Dicha inversin reduce los costos de trabas al comercio internacional, tanto arancelarias
transporte, lo cual estimula el comercio y fomenta la como no arancelarias, as como el manejo eficiente
competitividad y el desarrollo de ventajas compara- de toda la cadena logstica.
tivas. Los resultados aqu encontrados muestran que
4
Infraestructura ambientalmente
sostenible?
119

Infraestructura ambientalmente sostenible?

Introduccin

Lograr un desarrollo sostenible requiere, por un El propsito de este captulo es examinar la relacin
lado, tener acceso a una adecuada infraestructura y, entre el crecimiento del ingreso y la produccin a
por el otro, evitar impactos negativos al medio travs de inversiones en infraestructura, y los posi-
ambiente. La infraestructura es clave para el desa- bles costos para el medio ambiente, temas que redu-
rrollo de Amrica Latina pero, en general, esta cen la calidad de vida y ponen en riesgo la sosteni-
hace un uso intensivo del espacio fsico y del bilidad del desarrollo. El objetivo del desarrollo
medio ambiente. sostenible, en el caso de la infraestructura, es maxi-
mizar las ganancias de bienestar asociadas a ella,
Es importante subrayar que no es la infraestructura minimizando los costos al medio ambiente. Cono-
en s misma la que tiene impactos negativos sobre cer mejor los impactos y los canales puede permitir
el medio ambiente, sino el proceso de crecimiento y tomar decisiones de inversin en infraestructura
desarrollo econmico que, creando una demanda y que minimicen los efectos negativos y maximicen
necesidad de infraestructura, puede entrar en los posibles efectos positivos de la infraestructura
conflicto con el medio ambiente. La provisin de sobre el medio ambiente. De aqu la necesidad de
servicios de infraestructura puede enfrentarse con mejores evaluaciones de proyectos de infraestruc-
otro objetivo de las polticas pblicas, a saber, la tura, tanto ex ante como ex post.
salvaguarda de los recursos ambientales. Los costos
ambientales del desarrollo de la infraestructura Las evaluaciones de impacto ambiental de proyec-
incluyen la prdida de biodiversidad; la emisin tos de infraestructura, tanto ex ante como ex post,
de gases de efecto invernadero; la contaminacin enfrentan importantes problemas. En primer lugar,
del aire, suelo y agua; la alteracin y prdida de la cmo medir y cuantificar los costos y beneficios
cultura autctona; entre otros. ambientales?, es decir, cmo dar un precio a la
biodiversidad, a las especies en peligro de extin-
En las reas rurales, la infraestructura contribuye a cin, a la satisfaccin del individuo por respirar aire
incrementar la productividad de las actividades puro y disfrutar de la naturaleza? En segundo lugar,
agrcolas, pero en desmedro del medio ambiente. cmo hacer cumplir los compromisos ambientales
Un costo importante es la deforestacin, con impli- incluidos en los proyectos y en la gestin de la
caciones sobre las emisiones de carbono y la biodi- infraestructura? Finalmente, cmo incluir las
versidad. En las aglomeraciones urbanas, la interac- evaluaciones de impactos ambientales en la planifi-
cin de infraestructura y medio ambiente podra cacin estratgica de largo plazo, para que no
crear efectos negativos, tales como mayores niveles queden como simples requisitos burocrticos que
de congestin y contaminacin, aunque por otro podran terminar siendo ignorados una vez apro-
lado, una buena gestin de la infraestructura puede bado el proyecto?
contribuir a aliviar estos efectos y mejorar el
bienestar de los individuos. Muchos de los esfuerzos se han concentrado en
incluir consideraciones ambientales a nivel de
La conexin infraestructura-medio ambiente debe proyectos de infraestructura, tanto en la seleccin
ser considerada, desde el principio, en la elabora- como en el diseo, la implementacin, la gestin y
cin de los planes de infraestructura. De hecho, la supervisin de proyectos individuales. No obs-
suele ser menos costoso incluir consideraciones tante los avances a este nivel, queda por incorporar
adecuadas que permitan atenuar los impactos sobre an ms, en muchos pases de la regin, el tema del
el medio ambiente antes de llevar a cabo los medio ambiente en la planificacin nacional y
proyectos, que resolver los problemas ambientales regional. En particular, debe darse una mayor aten-
cuando ya han sido causados. cin a las polticas nacionales y sectoriales que
120 Caminos para el futuro

pueden tener impactos ambientales de gran escala y reas urbanas. En la tercera seccin, se consideran las
a largo plazo. La falta de planificacin a nivel diferentes herramientas para evaluar ex ante los impac-
nacional y regional tanto en lo referido a la regla- tos de los proyectos y de las polticas. Finalmente, la
mentacin territorial como a la administracin de cuarta seccin presenta algunas conclusiones.
recursos tiende a magnificar los impactos negati-
vos de la infraestructura sobre el medio ambiente. Impactos de la infraestructura
sobre el medio ambiente1
Adems, las polticas sectoriales pueden afectar
significativamente la demanda y la utilizacin de la Uno de los principales retos en la evaluacin de
infraestructura. Algunas polticas, al crear distorsio- impactos ambientales y en la definicin e imple-
nes e incentivos perversos, pueden acarrear costos mentacin de polticas de mitigacin es la medi-
ambientales importantes en el uso de la infraestruc- cin efectiva de los costos y las prdidas asociadas.
tura y su reforma puede, en consecuencia, servir Las tcnicas de evaluacin ambiental se basan en
para mitigar, de manera significativa, sus efectos. la teora de la utilidad, y buscan medir el bienestar
Por ejemplo, los subsidios al precio de la gasolina de los individuos en funcin de bienes y servicios
incrementan la demanda de carreteras y el uso de ambientales. Sin embargo, asignar un valor mone-
los vehculos, especialmente, cuando los precios no tario a estos beneficios ambientales es difcil:
reflejan completamente los costos de contaminacin muchos recursos ambientales no se comercian y, en
y congestin. Tarifas del agua demasiado bajas consecuencia, no tienen un precio o un valor de
o independientes del nivel consumido pueden mercado evidente. Existen diferentes enfoques
fomentar usos excesivos y desgastes innecesarios. para medir los impactos que se utilizan indepen-
Asimismo, distorsiones en los precios agrcolas, en dientemente o conjuntamente. Los mtodos ms
particular para cultivos intensivos en el uso de comunes incluyen el de los precios hednicos, que
agua, aumentan la demanda de irrigacin. permite inferir precios sombra de bienes ambienta-
les, a travs de la informacin de mercado de
En la segunda seccin, despus de un recorrido bienes que s tienen precio, y el de las valoraciones
por las principales metodologas para cuantificar contingentes, basado en la disposicin a pagar de
impactos ambientales, se examinan algunos de los los consumidores. El Recuadro 4.1 presenta algu-
impactos ms importantes de la infraestructura sobre el nos de los mtodos utilizados para la cuantifica-
medio ambiente, distinguiendo entre reas rurales y cin de los impactos ambientales.

Recuadro 4.1 Algunas metodologas de cuantificacin de los impactos ambientales

Los diferentes enfoques para valorar los bienes ambientales va. Comparando inmuebles con caractersticas similares o
se pueden distinguir en tcnicas de preferencias reveladas y examinando cmo cambia el precio de un inmueble en el tiem-
tcnicas de preferencias declaradas. En los mtodos de prefe- po frente a cambios en las condiciones ambientales (corrigien-
rencias reveladas, los individuos revelan su disposicin a do por factores no ambientales), se puede utilizar la informa-
pagar por los bienes ambientales indirectamente a travs de cin del mercado de bienes races para estimar la disposicin
los precios de mercado. Entre estos, el mtodo de precios de los individuos a pagar por los bienes ambientales.
hednicos permite inferir precios sombra de bienes ambienta-
les a partir de informacin de mercado de bienes que s tienen El mtodo de los precios hednicos es uno de los ms utiliza-
precio. Este mtodo busca asignar un precio a un bien dos para evaluar bienes ambientales, pero presenta algunos
ambiental a travs de su efecto sobre el valor de un bien que inconvenientes. En primer lugar, se basa en el supuesto de
s tiene un valor de mercado, como los inmuebles. Por ejem- que el mercado de bienes races est en equilibrio, que no es
plo, en el caso de la contaminacin sonora, del aire o del el caso en muchas comunidades. Es posible que los indivi-
agua, este mtodo busca identificar hasta qu punto los duos no posean informacin completa sobre el funcionamien-
precios de los inmuebles incorporan esta externalidad negati- to del mercado o que rigideces de este ltimo (como costos

Contina

1 Esta seccin se basa, en gran parte, en Robalino y Chacn (2008), trabajo comisionado para esta publicacin.
Infraestructura ambientalmente sostenible? 121

Continuacin

de transaccin muy altos o controles de precio) no permitan tales, el cual ha demostrado ser una herramienta valiosa en la
que este se vace. documentacin de las consideraciones ambientales que
deben incluirse en el proceso de toma de decisiones.
En las tcnicas de preferencia declaradas, los individuos
expresan directamente su valoracin del bien ambiental. El Un mtodo ms novedoso se basa en la utilizacin de
mtodo de valoraciones contingentes, basado en la disposi- encuestas de felicidad y de satisfaccin de vida. Cuando
cin a pagar o en la disposicin a aceptar una compensacin existen imperfecciones de mercado, los precios no reflejan,
para un cambio en un bien ambiental o en los servicios completamente, externalidades como las vinculadas a bienes
asociados es un ejemplo de ello. Uno de los problemas end- ambientales. Van Praag y Baasrma (2004), por ejemplo, utili-
micos de este mtodo est asociado a la inclinacin a dar zan preguntas subjetivas sobre el nivel de satisfaccin de
respuestas estratgicas, debido a cmo se formulan las vida y la percepcin subjetiva de la contaminacin sonora en
encuestas. Frente a preguntas directas sobre cunto estaran la cercana del aeropuerto de msterdam con el fin de
dispuestos a pagar por un bien ambiental o cunto estaran evaluar el costo sombra residual de esta contaminacin, que
dispuestos a recibir como compensacin por su prdida, los no se refleja en los precios de los inmuebles por rigideces del
individuos tienen un incentivo a contestar estratgicamente. mercado de bienes races en esta ciudad.
En particular, no expresan su verdadera valoracin del bien,
sino un valor mayor o menor para tratar de influir sobre la Otros mtodos alternativos se basan en modelos computa-
provisin o el precio de dicho bien. cionales de simulaciones, que tratan de representar de
manera simplificada los resultados de polticas alternativas
No obstante este defecto, el mtodo de valuaciones contin- y las interacciones de los diferentes actores involucrados.
gentes tiene la ventaja de medir valores asignados, tanto Una ventaja de este mtodo es su flexibilidad: se puede
para usuarios como para no usuarios del bien. Esto es impor- adaptar a la regin en cuestin y permite evaluar los efectos
tante cuando hay que valuar un bien ambiental que no tiene de una combinacin de diferentes polticas. Este mtodo se
usuarios directos, como el caso de la biodiversidad o de una ha utilizado en la evaluacin de polticas de transporte, entre
reserva natural. El valor del bien para individuos que no lo otros. Por ejemplo, el Simulador de Impactos de Estrategias
usan directamente (non user values) no se puede medir con de Transporte y Ambiente (Transport and Environmental
el mtodo de los precios hednicos: cmo examinar el efec- Strategic Impact Simulator TRESIS, por sus siglas en
to precio en reas vacas, donde no hay inmuebles u otros ingls), propuesto por Hensher y Ton (2002), es un simula-
bienes de mercado para considerar? dor de polticas que apoya a los planificadores en la predic-
cin de los impactos de diferentes estrategias de transporte.
Las evaluaciones de ciclo de vida (evaluaciones cradle-to- El modelo permite analizar una variedad de polticas alterna-
grave) constituyen una metodologa de evaluacin ambiental tivas, a saber, introduccin de nuevas carreteras, impuestos
donde se cuantifican todas las contribuciones a lo largo de a la gasolina, cambios de tarifas, variaciones en polticas de
todo el ciclo de vida del producto o sistema. En el caso de estacionamientos, introduccin de vehculos ms eficientes,
carreteras, por ejemplo, se consideran los efectos ambienta- entre otros, de manera separada o conjunta.
les tanto de la fase de construccin, como de mantenimiento
y destruccin de la carretera. Se trata de un enfoque estanda-
rizado, sistemtico y holstico para evaluar impactos ambien- Fuente: elaboracin propia con base en Robalino y Chacn (2008).

Los servicios de infraestructura necesarios para el infraestructura que crea tensin con el medio
desarrollo y el crecimiento econmico pueden ambiente (p.e., carreteras y deforestacin en las
tener impactos ambientales de importante magni- reas rurales, carreteras que causan contaminacin
tud. Estas implicaciones son tanto de tipo biofsico y congestin en las reas urbanas, entre otros) e
cuando afectan biodiversidad, calidad de la tierra infraestructura que sirve para mejorar la relacin
y del agua, y emisiones de gases de carbono, entre con el medio ambiente (p.e., gestin de los resi-
otros, como sociales incluyendo trfico, conges- duos slidos y reconversin de sistemas de trans-
tin, reasentamientos, entre otros. Al examinar los porte pblico). Es necesario hacer un anlisis de
impactos de la infraestructura sobre el medio los impactos ambientales de los proyectos de infra-
ambiente, es necesario subrayar la distincin entre estructura porque los proyectos bien diseados
122 Caminos para el futuro

pueden permitir mitigar los costos ambientales e, de la infraestructura de irrigacin, los efectos negati-
incluso, tener efectos positivos. vos pueden incluir desperdicio de agua, degradacin
de la tierra y contaminacin de aguas abajo por
Es importante distinguir entre reas rurales y urba- pesticidas y herbicidas utilizados en la agricultura.
nas porque la naturaleza de las interacciones entre Por otro lado, este tipo de infraestructura puede
infraestructura, medio ambiente, salud y las condi- tener tambin efectos ambientales positivos,
ciones tanto sociales como econmicas se desarro- que incluyen la creacin de sistemas artificiales
lla de manera distinta. Las reas urbanas se caracte- de humedales, microclimas y su biodiversidad
rizan por una fuerte concentracin de personas y de asociada. En el caso de saneamiento, sistemas de
infraestructura, por lo que los principales proble- alcantarillado pueden jugar un rol importante en
mas ambientales se relacionan con la concentra- mejorar las condiciones ambientales. Por ejemplo,
cin: contaminacin del aire y del agua, gestin de el sistema de alcantarillado es necesario para la
residuos slidos, entre otros. En las reas rurales buena gestin y eliminacin de residuos industriales
hay ms dispersin de las poblaciones, pero y domsticos. Sin embargo, la magnitud de los
tambin mayor abundancia de recursos naturales, y beneficios depende, en parte, de la calidad de la
la construccin y provisin de servicios de infraes- infraestructura. Si no se mantienen y gestionan
tructura entran en conflicto con la conservacin de adecuadamente, las aguas residuales pueden conta-
dichos recursos. minar las aguas potables y recreativas.

Los efectos ambientales de los proyectos de infra- Finalmente, es importante resaltar la situacin
estructura pueden ser tanto directos como indirec- particular de las grandes aglomeraciones urbanas,
tos y no necesariamente son negativos. Por ejem- donde una buena provisin de infraestructura es
plo, al tomar en cuenta las carreteras en las zonas clave para su relacin con el medio ambiente y sus
rurales uno de los casos donde se han hecho ms efectos sobre el bienestar de los ciudadanos. En
estudios, los efectos directos incluyen erosin muchos casos, la buena gestin de la infraestruc-
y sedimentacin, en particular, en el caso de carre- tura existente (que incluye un adecuado manteni-
teras no pavimentadas en las selvas. Sin embargo, miento) es clave para optimizar su relacin con el
como se examinar ms adelante, los costos indi- medio ambiente.
rectos pueden ser mucho ms altos; por ejemplo,
la prdida de beneficios futuros de los bosques Impactos en las zonas rurales: deforestacin
talados en trminos de absorcin de dixido
de carbono. Varios estudios han identificado las En las reas rurales se presta especial atencin a la
carreteras nuevas como una de las causas principa- relacin entre infraestructura y deforestacin, por
les de la deforestacin. el rol significativo que juega la primera sobre la
segunda y por la importancia de las florestas para
Sin embargo, tambin existen casos donde la infra- la absorcin de carbono, la conservacin de la
estructura de transporte puede contribuir a mejorar biodiversidad y la proteccin de las cuencas hidro-
la relacin con el medio ambiente. En las reas grficas. La expansin de la infraestructura es
urbanas, la inversin en transporte pblico puede considerada una de las tres causas directas de la
ser preferible, en trminos ambientales, a la cons- deforestacin, junto con la expansin de la agri-
truccin de nuevas carreteras. Esta ltima opcin, cultura y la extraccin de madera (Geist y Lambin,
de hecho, tiende a fomentar el uso de vehculos 2001). La conservacin de los bosques puede
privados, incrementando la congestin y la conta- servir para mitigar los impactos del cambio clim-
minacin (tanto en trminos de emisiones como de tico a travs de la absorcin del carbono, y las
ruido). Por ello, en algunos casos, las inversiones florestas son el hbitat natural de muchas especies
en infraestructura, junto a una buena gestin, animales y vegetales. Adems, los bosques repre-
pueden tener efectos ambientales positivos y redu- sentan una fuente de recursos naturales, sobre todo
cir la necesidad de polticas de mitigacin. para las comunidades rurales ms pequeas.
Asimismo, las florestas tienen impactos directos
En lo referido a la infraestructura de agua, podemos sobre las reas urbanas, que consumen los bienes
considerar casos de impactos diferentes. Respecto y servicios generados por aquellas, tales como
Infraestructura ambientalmente sostenible? 123

agua, madera y aire limpio.En Amrica Latina las ficios de deforestar, incluyen variables biofsicas
tasas de deforestacin han sido extremadamente como la fertilidad, la inclinacin, y el tipo de
altas en las ltimas dcadas. En Amrica del Sur, la vegetacin presente, entre otras. Los factores
situacin es particularmente preocupante, no sola- asociados al acceso a mercados tambin afectan la
mente por los altos niveles, sino porque, a diferen- capacidad de un terreno de generar ganancias.
cia de otras regiones, la tasa anual de deforestacin
parece estar subiendo, a saber, ha pasado de 0,44% La infraestructura que ms deforestacin causa en
del rea total en los aos noventa a 0,50% en el las reas rurales es la infraestructura vial. El canal
perodo 2000-2005. En lo que respecta a Centro principal de impacto es la reduccin en los costos
Amrica y Mxico, se deforestaron casi 0,7 millo- de transporte, lo cual puede afectar la rentabilidad
nes de hectreas en el perodo 1990-2005 (FAO, de la tierra y, en consecuencia, las decisiones con
2006). El Grfico 4.1 muestra la deforestacin por respecto a su uso. Reducciones en los costos de
regin en el perodo 1990-20052. transporte pueden llevar a aumentos en las ganan-
cias asociadas a bienes agrcolas, a un mayor
La deforestacin es, en esencia, el resultado de acceso para la tala de rboles y a incrementos en los
una decisin del uso del suelo como recurso flujos migratorios.
productivo: si las ganancias asociadas a liberar
una cierta parcela de tierra son mayores que las de Existe una literatura extensa sobre la relacin entre
mantener el bosque, la parcela ser deforestada. carreteras y deforestacin, y gran parte de la litera-
Los factores que afectan la capacidad de un tura emprica apunta a que la expansin de la red de
terreno de generar ganancias, y los costos y bene- carreteras est asociada a una mayor deforestacin3.

Grfico 4.1
Cambio neto en rea
selvtica por regin
(millones de hectreas
por ao)

2 Es interesante destacar que Brasil calcula sus reas deforestadas sin tomar en cuenta cmo el uso de las tierras ha cambiado
ni si las tierras despejadas han sido abandonadas y han vuelto a ser floresta a travs de la regeneracin natural. Se piensa
que la extensin de estas florestas secundarias, naturalmente regeneradas, pudiera ser muy significativa, pero no hay informacin
suficiente para su estimacin. As que, probablemente, la deforestacin neta de Brasil y, en consecuencia, la de Suramrica, est
sobreestimada (FAO, 2006).
3 En lo que respecta al tema de la deforestacin, ver, por ejemplo, Chomitz y Gray (1996) para Belice; Cropper et al. (2001) para
Tailandia, y Pfaff et al. (2006) para Brasil.
124 Caminos para el futuro

Adems, el impacto de carreteras pavimentadas relevantes en la relacin infraestructura-medio


sobre deforestacin parece ser mayor que el de las ambiente: Chomitz y Gray (1996) subrayan que
no pavimentadas (Laurance et al. 2002). Este resul- las carreteras en reas con tierras de baja calidad
tado es de esperarse, ya que el efecto de las carrete- y con bajas densidades de poblacin pueden gene-
ras no pavimentadas sobre los costos es menor al de rar una situacin de prdida neta de bienestar, ya
las autopistas y, por ende, sobre las ganancias de que podran causar tanto deforestacin como
agricultura. De igual modo, el impacto de la infra- bajos retornos econmicos. Esto implicara la
estructura de transporte sobre la deforestacin no posibilidad de localizar carreteras con el fin de
depende solamente de las carreteras por separado, minimizar el impacto negativo sobre el medio
sino de la red de la cual forman parte. La densidad ambiente e incentivar el desarrollo local. Existe
de carreteras en reas limtrofes puede tener efectos tambin evidencia de que la tasa de deforestacin
sobre la deforestacin mayores que las carreteras en est relacionada positivamente con la pobreza, de
la misma rea (Pfaff et al., 2006). modo que las polticas de reduccin de la pobreza
tendran tambin el efecto de disminuir la defo-
Sin embargo, la relacin entre infraestructura restacin (Pfaff et al., 2004).
y deforestacin no es siempre positiva: existe
tambin evidencia de que las reducciones en los La falta de reglamentacin sobre el uso del suelo
costos de transporte pueden causar una disminu- y de derechos de propiedad claros y bien defini-
cin en las tasas de deforestacin. Por ejemplo, una dos sobre la tierra tambin contribuye al proceso
disminucin en los costos de transporte puede de deforestacin, exacerbando los efectos de la
permitir la importacin de bienes agrcolas ms expansin de la infraestructura. Existe evidencia
baratos, reduciendo, por un lado, los incentivos emprica de que una mayor seguridad de los dere-
para producir estos bienes localmente y disminu- chos de propiedad crea incentivos para una mayor
yendo, por otro lado, los incentivos a la deforesta- conservacin de los recursos6. De hecho, en
cin4. Adems, existe evidencia emprica de que muchos contextos se recurre a la deforestacin
pavimentar carreteras en reas ya deforestadas como estrategia para establecer derechos de
puede causar una intensificacin de la produccin propiedad sobre la tierra, y es sabido que la asig-
agrcola, reduciendo el incentivo a deforestar nacin de derechos de propiedad ms seguros a
nuevas reas5 (Andersen et al., 2002). Finalmente, las personas autctonas reduce la deforestacin,
las carreteras pueden causar flujos migratorios y permitiendo una negociacin ms efectiva con
generar economas de escala al igual que un grupos de inters externos. Las externalidades
cambio desde actividades agrcolas hacia activida- asociadas a un uso de la tierra ambientalmente
des ms industriales, lo que tambin podra reducir apropiado y sostenible son tanto locales como
los efectos de deforestacin. globales, y el creciente reconocimiento del valor
de estos beneficios refuerza la necesidad de una
Existen, asimismo, otros factores que afectan la mayor reglamentacin del uso del suelo en la
relacin entre infraestructura vial y deforestacin. regin (Deininger, 2003).
Es importante entenderlos mejor para que la in-
fraestructura de transporte se lleve a cabo de la Adems de una mejor regulacin del uso de la
manera ms sostenible posible. La calidad de la tierra, es importante tambin un mejor manejo
tierra y la densidad de la poblacin son factores forestal a nivel pblico. Los gobiernos deben consi-

4 En el rea nororiental de EEUU, la expansin de la red ferroviaria hasta el Oeste Medio permiti importar bienes agrcolas ms
baratos que los producidos localmente. El abandono de tierras utilizadas previamente para agricultura permiti la recuperacin
de los bosques en esta rea (Pfaff, 2000).
5 Weinhold y Reis (2004) encuentran un resultado aun ms fuerte, a saber, la pavimentacin de las carreteras logra reducir la tasa
de deforestacin en la Amazonia brasilea.
6 En Brasil, la seguridad de la tenencia de la tierra ha sido identificada como factor clave en la deforestacin (Cattaneo, 2001).
En Nepal y Vietnam, hay evidencia de que se adoptaron mejores prcticas de manejo forestal despus de que los derechos
de los bosques estatales fueron transferidos a las comunidades y a los agricultores individuales (Kijima et al., 2000, Otsuka, 2002).
En Panam, se identifican los derechos de propiedad efectivos como un factor que podra reducir significativamente el peligro
de deforestacin (Nelson et al., 2001). En Ghana, Ahuja (1998) encuentra que una mayor tenencia de la tierra podra afectar
positivamente el manejo de los recursos naturales.
Infraestructura ambientalmente sostenible? 125

derar a los bosques como un recurso capital que se investigacin en el tema de los impactos ambienta-
puede administrar. Adems de los costos en trmi- les de las carreteras en las reas rurales y, en parti-
nos ambientales, la deforestacin implica, a cular, de los canales a travs de los cuales la defo-
menudo, el considerable costo econmico que restacin se ve afectada, con la finalidad de
representa destinar un bosque a la agricultura alcanzar un mejor entendimiento de los trade-offs
cuando este no es el uso ms adecuado. Las carrete- entre infraestructura y medio ambiente as como
ras pueden llevar a flujos migratorios que defores- mejorar el proceso de toma de decisiones que
tan tierras de fertilidad marginal para la agricultura. permita lograr un desarrollo ms sostenible.
En estos casos, la fertilidad del suelo disminuye y la
zona se vuelve rpidamente improductiva, termi- Finalmente, la deforestacin, a pesar de ser el
nando por ser destinada a ganadera extensiva y impacto ambiental ms presente en la conciencia
obligando a la deforestacin de nuevas reas. Un colectiva y el ms estudiado, no es el nico efecto
manejo forestal que se base parcialmente en el ambiental de los proyectos de infraestructura en las
aprovechamiento de los bosques para sus potencia- reas rurales y las carreteras no son el nico tipo de
les productos econmicos permitira un uso ms infraestructura que afecta el medio ambiente.
eficiente de la tierra y representara un desincentivo Presas, ferrocarriles, infraestructura de minera,
importante para la deforestacin. gaseoductos y proyectos de irrigacin, entre otros,
tambin tienen efectos importantes sobre el medio
En conclusin, la deforestacin es, fundamental- ambiente en las reas rurales. El Recuadro 4.2
mente, el resultado de una decisin econmica discute algunos de los impactos asociados con la
sobre cmo utilizar la tierra. Las carreteras, inci- infraestructura de irrigacin.
diendo sobre los costos de transporte, generan
cambios en la rentabilidad del uso de la tierra, que Impactos en las reas urbanas
pueden modificar los incentivos a la deforestacin.
Sin embargo, en esta relacin intervienen varios Tal como se vio en el captulo 2, uno de los efectos
factores, entre ellos, las condiciones iniciales de directos del desarrollo de la infraestructura es una
deforestacin, la calidad de la tierra, el tipo de mayor concentracin de poblacin y mayores
carretera (pavimentada o no), la densidad y las aglomeraciones urbanas. Sin embargo, cuando la
condiciones econmicas de las poblaciones afecta- concentracin industrial y poblacional supera cier-
das, la actividad econmica de la reas cercanas, los tos niveles, los efectos negativos sobre el medio
regmenes de propiedad del suelo y la reglamenta- ambiente incluyen la contaminacin del aire y del
cin sobre su uso. Es importante profundizar la agua as como la congestin, con efectos negati-

Recuadro 4.2 Impactos de la infraestructura en las reas rurales: irrigacin

El desarrollo de la infraestructura de irrigacin tiene un rol (reduccin de biodiversidad en el rea irrigada, dao a
clave en incrementar la productividad agrcola, reduciendo los ecosistemas aguas abajo debido a reducciones en la calidad
niveles de pobreza y contribuyendo a satisfacer la demanda y cantidad de agua), reduccin en las aguas subterrneas,
global de alimentos. Sin embargo, el crecimiento poblacional entre otros.
implica una demanda creciente de agua para agricultura: la
FAO estima que aproximadamente el 70% de las aguas subte- Las polticas de mitigacin de los impactos negativos de la irri-
rrneas se utilizan para la agricultura. gacin incluyen, por un lado, cambios tecnolgicos dirigidos a
un uso ms eficiente del agua y, por el otro, polticas regulato-
La expansin de la irrigacin conlleva importantes beneficios rias complementarias para reducir la cantidad de agua utiliza-
econmicos y sociales, vinculados a un mayor y ms rpido da para la irrigacin. Estas ltimas incluyen sistemas de medi-
desarrollo econmico, menores precios y mayores tasas de cin del agua utilizada, imposicin de cargos por el uso del
ocupacin. Sin embargo, la infraestructura de irrigacin y agua, licencias y permisos, y controles sobre dnde debera
drenaje puede causar impactos ambientales negativos, que ser permitida la irrigacin.
incluyen la degradacin y erosin de la tierra irrigada (salini-
zacin, alcalizacin o acidificacin), prdida de calidad del
agua irrigada y de las aguas abajo, degradacin ecolgica Fuente: elaboracin propia con base en Robalino y Chacn (2008).
126 Caminos para el futuro

vos en trminos de salud, tiempo perdido y reduc- la administracin municipal o estatal brindaba el
cin de calidad de vida, entre otros. Mayores servicio de transporte pblico, lo que permiti el
concentraciones de poblacin tambin crean una acceso a un servicio de calidad mayor al que poda
mayor demanda de servicios de infraestructura permitir el precio cobrado, creando problemas de
(carreteras, electricidad, agua potable y sanea- sostenibilidad financiera. La liberalizacin del
miento, entre otros) que requieren ms inversin sector, en los aos noventa, produjo un incremento
en infraestructura, exacerbando el problema de no planificado de empresas privadas de transporte
congestin y contaminacin. urbano, en muchos casos informales y no sujetas a
normativas de seguridad y calidad. Por ejemplo, se
Estos costos asociados a las aglomeraciones urba- estima que en Santiago de Chile la desregulacin
nas son de particular inters en los pases en desa- result en un incremento de la flota de buses y
rrollo, donde la tasa de urbanizacin ha crecido en taxis de 50% y 70%, respectivamente, generando
los ltimos 50 aos. Hasta mediados del siglo XX, la una sobreoferta de transporte pblico en la ciudad.
mayor parte de las grandes ciudades se ubicaba en Por otro lado, la apertura comercial en Amrica
los pases industrializados. Ahora bien, el proceso Latina con la reduccin de aranceles y menores
de urbanizacin en la segunda mitad del siglo XX restricciones a la importacin de vehculos
increment la proporcin de poblacin urbana en usados increment el nmero de vehculos en la
los pases en desarrollo en un 124% (Bertinelli y ciudad. El efecto conjunto fue una mayor conges-
Strobl, 2007). tin y contaminacin en las reas urbanas, y una
reduccin en la calidad del servicio de transporte
En esta seccin, se examinarn diferentes impac- pblico y de su demanda (Escobal y Ponce, 2007).
tos de la infraestructura sobre la calidad del medio
ambiente en las reas urbanas, poniendo especial En las ciudades, gran parte de la contaminacin del
nfasis en los efectos de la infraestructura de aire est asociada al uso de vehculos, cuyas emisio-
transporte, de la gestin de residuos slidos y de nes de gases son las ms nocivas para la salud. Cabe
los impactos de la infraestructura urbana sobre la sealar que la relacin entre contaminacin del aire
calidad del agua. y salud ha sido bien documentada, no obstante la
dificultad de cuantificar este vnculo7.
Infraestructura de transporte en las reas urbanas
La relacin positiva entre carreteras y productivi- Otra caracterstica tpica de las aglomeraciones
dad ya ha sido bien documentada en el captulo 3. urbanas es la contaminacin sonora, ya que existe
Sin embargo, tambin existen efectos ambientales una clara correlacin entre actividad econmica y
negativos, causados por el desarrollo de la infraes- niveles de ruido8. Aunque el trfico vial es, general-
tructura de transporte que incluye no solamente mente, considerado la principal causa de contamina-
carreteras, sino tambin aeropuertos e instalaciones cin sonora, otros tipos de transporte, en particular
ferroviarias. Estos estn conformados, por la trenes y aviones, tambin son importantes genera-
contaminacin del aire, molestias ocasionadas por dores de ruido. Adems, en el caso de EEUU se ha
el ruido y las luces, la contaminacin de cauces de demostrado que para los mismos niveles de ruido
agua, entre otros. causado por aviones y por trfico vial, el primero es
considerado ms molesto (Schomer, 2001).
Como se coment en el captulo 2, las reas urba-
nas en Amrica Latina han crecido desproporcio- Es importante subrayar que la contaminacin
nadamente, pasando de representar poco ms del sonora tambin tiene efectos nocivos para la salud,
40% de la poblacin en los aos cincuenta a ms si bien son generalmente transitorios y menos direc-
del 70% en la actualidad. En los aos setenta y tos que los de otros tipos de contaminacin (como
ochenta, en la mayora de los pases de la regin, la contaminacin del aire sobre las patologas respi-

7 En 1995, el Departamento de Salud Pblica de Toronto estim que cada ao 1.350 muertes prematuras y 7.610 hospitalizaciones
por motivos respiratorios y cardacos podan asociarse a la contaminacin del aire. De estas, 408 muertes prematuras
y 1.606 hospitalizaciones por ao se deben a las emisiones vehiculares (Kennedy, 2002).
8 En la Unin Europea, por ejemplo, se estima que ms del 32% de la poblacin est expuesta a niveles de ruido, por encima
de lo recomendable, debido al trfico (Del Sar, 2004).
Infraestructura ambientalmente sostenible? 127

ratorias o la contaminacin del agua sobre las pato- sistema de transporte masivo en buses rpidos de
logas gastrointestinales); sin embargo, afecta el va exclusiva. Lo ms importante de esta experien-
bienestar de manera similar a como lo hace el estrs cia es que ofreci una alternativa de costos razona-
crnico. De igual modo, la contaminacin sonora bles para pases en desarrollo que necesitaban un
afecta negativamente el sueo, la capacidad de sistema masivo de transporte, pero que no podan
disfrutar del tiempo libre, e interfiere con los proce- enfrentar los costos asociados a la implementacin
sos cognitivos (Schomer, 2001)9. de un sistema de tren elctrico o subterrneo10. Este
ejemplo ha sido seguido en Quito y otras ciudades
Van Praag y Baasrma (2004) utilizan una metodo- brasileas, como Puerto Alegre y San Pablo. El
loga hbrida que incorpora tanto informacin de TransMilenio de Bogot, cuyo impacto sobre la
mercado como encuestas de felicidad para evaluar incidencia del crimen ya fue reportado en el captulo
el impacto de la contaminacin sonora en los alre- 2, es una versin ms moderna del sistema origi-
dedores del aeropuerto Schiphol en msterdam. nado en Curitiba. En el Recuadro 4.3 (ver p. 128) se
Esta metodologa hbrida busca obviar el discute otro aspecto del TransMilenio, relacionado
problema inherente al uso de precios de bienes con sus efectos sobre el medio ambiente. En los lti-
inmuebles como medida del costo de la contami- mos aos la tendencia en las reformas de transporte
nacin sonora, debido a las imperfecciones del urbano en Amrica Latina ha sido incorporar siste-
mercado inmobiliario en msterdam. Utilizando mas de buses rpidos integrados, siguiendo el
una medida de ruido percibido, los autores esquema colombiano. Destacan los casos de Chile,
encuentran una relacin negativa entre ruido y que implement recientemente el sistema Transan-
bienestar. El impacto tiende a aumentar para hoga- tiago; de Ecuador que hizo lo propio con Metrobs
res con muchos miembros, para individuos que en Guayaquil, manteniendo el trolebs; y de Colom-
pasan ms tiempo en el hogar y para individuos bia que ya implement su segundo sistema de bus
que viven en inmuebles ms costosos. rpido en Pereira. Cada uno de estos sistemas tiene
niveles variables de xito (Escobal y Ponce, 2007).
Es importante destacar que el efecto de las carrete-
ras sobre la contaminacin y la congestin en las Manejo de residuos slidos
ciudades no depende nicamente de la infraestruc- La gestin adecuada de los residuos slidos urba-
tura, sino tambin, de manera considerable, de las nos11 es clave para el desarrollo sostenible y la
polticas de transporte asociadas. Las reformas ms proteccin de la salud pblica. El objetivo de un
recientes en la provisin de transporte urbano se sistema de infraestructura y gestin de residuos
han enfocado en estrategias integradas de desarrollo slidos urbanos debera consistir en recolectar,
urbano, donde la provisin del servicio se produce tratar y eliminar los residuos slidos generados por
en vas exclusivas y su diseo toma en cuenta la poblacin urbana de una manera ambiental y
adems de la calidad del servicio objetivos de socialmente responsable.
sostenibilidad ambiental, calidad del aire, reduccin
de ruido y congestin. Aunque el volumen de residuos slidos urbanos es
relativamente pequeo comparado con otros resi-
La experiencia pionera corresponde al caso de la duos12, la importancia de su buena gestin ha
ciudad de Curitiba en Brasil, que introdujo un aumentado en los ltimos aos debido no solo al

9 Un estudio en los Pases Bajos, Espaa y el Reino Unido determin que el ruido tiene efectos negativos sobre el proceso cognitivo
de los nios y que estos resultados eran robustos a diferencias culturales y semnticas (Stansfeld et al., 2005).
10 Cabe resaltar la importancia de polticas complementarias. Por ejemplo, un estudio sobre el efecto de una lnea ferroviaria liviana
en Madrid encontr que la reduccin de vehculos, resultante del uso de esta lnea, tuvo efectos importantes sobre la emisin
de contaminantes en la ciudad; sin embargo, la velocidad de los vehculos tambin era un factor de peso. De modo
que una poltica de lmite de velocidad era un complemento importante para lograr los beneficios medioambientales del metro
(Zamorano et al., 2006).
11 Por residuos slidos urbanos, generalmente, se entiende residuos generados en los hogares y en los comercios, no calificados
como peligrosos. Estos incluyen, adems de la basura domstica y comercial (materia orgnica, papel, plsticos, vidrio, metales,
entre otros), muebles y electrodomsticos viejos, restos del cuidado de los jardines, desechos por la limpieza de las calles,
entre otros.
12 Se estima que en Espaa, por ejemplo, un habitante produce, en promedio, unos 42 kilos de residuos al da (entre residuos slidos,
lquidos y emisiones), pero solamente un kilo de residuo slido urbano al da (Andr y Cerd, 2005).
128 Caminos para el futuro

Recuadro 4.3 El TransMilenio: un sistema de transporte masivo ambientalmente sustentable


A finales de los aos noventa, en Bogot circulaban unos operativas para 2012, con buses capacitados para transpor-
850.000 vehculos privados, que servan para movilizar al tar 1,8 millones de pasajeros diarios.
19% de la poblacin de la ciudad, mientras que el 72% de la
poblacin se serva de una flota de 21.500 buses, busetas y El TransMilenio representa una importante contribucin al
microbuses. A comienzos del ao 2000, se decidi dotar a la medio ambiente, a travs del aumento en la eficiencia del
ciudad de canales exclusivos para el sistema de transporte transporte, que permite una reduccin en las emisiones gene-
pblico a fin de garantizar un desplazamiento ms rpido. radas. De hecho, no solo los nuevos buses son ms eficien-
Estos canales necesitaban ser dotados de infraestructura tes en trminos de gasto de combustible, sino que, siendo el
especializada: estaciones, puentes y tneles peatonales as nuevo sistema ms atractivo para los pasajeros que otros
como andenes, plazoletas y alamedas. modos de transporte como carros particulares, taxis, entre
otros, tambin contribuye a la reduccin de emisiones.
El TransMilenio representa as un nuevo concepto de infraes-
tructura para el transporte masivo en la ciudad. Dicho medio Como resultado de la introduccin de TransMilenio, se ha
de transporte cuenta con carriles exclusivos acondicionados observado una disminucin de las emisiones de Gases de
especialmente para el paso de los buses y separados fsica- Efecto Invernadero (GEI) y otras emisiones, un mejoramiento
mente de los carriles de uso mixto, disponibles para la circu- en la calidad de vida debido a un menor tiempo dedicado al
lacin de los dems vehculos. Para permitir un trnsito ms traslado, una disminucin en las enfermedades respiratorias
ordenado y rpido, el proyecto incluy la construccin de asociadas a la contaminacin, y una reduccin del ruido as
estaciones diseadas exclusivamente para facilitar el acceso como del nmero de accidentes de trnsito. Se estima que
de los pasajeros. Estas estaciones son espacios cerrados y entre los aos 2006 y 2012, el proyecto reducir alrededor de
cubiertos, con taquilla a la entrada, y representan un acceso 1,7 millones de toneladas de dixido de carbono. Adems, el
seguro para los usuarios, a travs de un sistema de semfo- TransMilenio ha trado beneficios econmicos, dado que la
ros, puentes y tneles peatonales. reduccin de los costos vinculados a la congestin permite
mejorar la posicin competitiva de la ciudad.
El TransMilenio se basa en el esquema de Buses de Trnsito
Rpido (BRT, por su siglas en ingls), que prev una serie de El TransMilenio es el primer proyecto del sector transporte a
caractersticas que incluyen, entre otras, carriles de uso nivel mundial acreditado en el Mecanismo de Desarrollo
exclusivo, rpido abordaje, el pago de la tarifa previo al abor- Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto, reconociendo su contri-
daje, despachos y horarios en tiempo real, y estaciones inte- bucin a la disminucin del problema del calentamiento
gradas. Esto implica una efectiva reestructuracin de todo el global. Esta acreditacin fue posible gracias a una metodolo-
sistema de transporte masivo urbano, y la utilizacin de tecno- ga desarrollada por la CAF junto a Gruetter Consulting, que
logas ms limpias y eficientes. permiti una estimacin de las reducciones de dixido de
carbono. La acreditacin del proyecto bajo MDL posibilita que
El proyecto integral del TransMilenio contempla cuatro fases, las reducciones de emisiones de GEI sean reconocidas en el
la ltima de las cuales se culminar en 2015. Se trata de una mercado mundial y se puedan articular nuevos recursos para
alianza pblico-privada, donde el sector pblico es responsa- el proyecto a travs de la venta del servicio ambiental de
ble del desarrollo de la infraestructura requerida (vas dedica- reduccin de emisiones.
das, estaciones y terminales), mientras que el sector privado
se encarga de la inversin en los nuevos buses articulados,
tiquetes, sistema de validacin y operacin de los buses. Se
tiene pensado contar con 130 kilmetros de lneas dedicadas Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2008b) y Alcalda
Mayor de Bogot (2008).

aumento de la poblacin y a una mayor concentra- Los residuos slidos afectan al medio ambiente de
cin demogrfica en los centros urbanos, sino dos maneras. En primer lugar, su caracterstica
tambin a una mayor conciencia sobre sus impac- fundamental es de mal econmico, algo que no solo
tos ambientales. carece de valor sino que resulta molesto. Si no son
Infraestructura ambientalmente sostenible? 129

retirados, los residuos slidos causan olores y y el compost resultante se puede utilizar para
molestias, y pueden ser vehculo de transmisin de abonar suelos, alimentar ganado, obtener combusti-
enfermedades contagiosas. En segundo lugar, el ble, entre otros. Los crticos acusan el compostaje
proceso de recoleccin y eliminacin de los resi- de generar malos olores en su entorno, de ocupar
duos slidos puede, a su vez, tener efectos nocivos ms suelo y de generar mayor impacto visual que
sobre el medio ambiente. las alternativas, adems de producir dixido de
carbono. Todos los sistemas resultan, pues, en algn
La infraestructura y la gestin de los residuos sli- tipo de contaminacin que requiere tratamientos;
dos en las reas urbanas pueden ser divididas en sin embargo, los sistemas de rellenos sanitarios
cuatro fases diferenciadas: pre-recogida, recogida, presentan el mayor riesgo a las aguas de superficie
transporte y tratamiento. La pre-recogida incluye y subterrneas y, en consecuencia, requieren de
todas las operaciones asociadas a la preparacin de sistemas especiales para contener y tratar residuos
los residuos para su recogida y traslado: almacena- lquidos y drenaje13.
miento, manipulacin, clasificacin. Las fases de
recogida y transporte son las ms costosas y requie- Adicionalmente, hay que tomar en cuenta los efec-
ren una adecuada planificacin. El tratamiento tos altamente nocivos de los mtodos no legales de
incluye todas las operaciones para la eliminacin o eliminar residuos slidos, como los vertederos
eventual reaprovechamiento de los materiales informales y la quema de basura, que exacerban
contenidos en los residuos. Los sistemas legales de los daos ambientales: contaminacin del suelo, del
eliminacin que incluyen el vertido, la incinera- aire y del agua, y transmisin de enfermedades
cin y el compostaje tienen efectos sobre el medio contagiosas. En los pases desarrollados la totalidad
ambiente (Andr y Cerd, 2005). de los residuos slidos es recolectada y desechada
de manera segura, mientras que en pases de ingre-
El vertido es el mtodo ms utilizado. Si no estn sos medios, la tasa de recoleccin es del 60%
bien construidos, los vertederos producen malos y solo un 30% es desechado de manera segura. En
olores y gases nocivos. Adems, si no son imper- pases de bajos ingresos, apenas un 40% de los
meabilizados, se corre el riesgo de contaminar las desechos slidos es recolectado, y nicamente
aguas subterrneas; por ello es importante evitar el 5% es desechado de acuerdo a estndares
que las aguas pluviales salgan del vertedero sin de seguridad ambiental (Cointreau, 2007).
tratamiento. Por otro lado, la incineracin de los
residuos permite reducir notablemente su peso y No es posible clasificar uno de los mtodos de trata-
volumen, sin necesidad de almacenamiento y miento de los residuos como indiscutiblemente
requiere poco terreno, en comparacin con el nece- superior al resto, en todos los casos. Tampoco lo es
sario para la instalacin de vertederos; no obstante, descartar por completo el uso de algunos de ellos.
puede producir la emisin de sustancias nocivas Una inadecuada infraestructura de tratamiento de
(dixido de carbono, metales volatizados y gases los residuos slidos crea no solamente impactos
orgnicos complejos) a la atmsfera e implica la negativos a la totalidad de la sociedad, sino tambin
imposibilidad de recuperar los materiales incinera- impactos particulares sobre los habitantes ms
dos. Las incineradoras ms modernas cuentan con cercanos. Asimismo, la resistencia de los ciudada-
sistemas para depurar y eliminar posibles elementos nos a la construccin de infraestructura molesta en
txicos, pero se trata de una opcin mucho ms las cercanas de su vivienda es conocida como el
costosa e intensiva en capital que los vertederos, as sndrome NIMBY (del ingls not in my backyard, es
que solo resulta rentable a partir de una determi- decir, no en mi jardn).
nada capacidad de operaciones y, a menudo, est
fuera del alcance de pases ms pobres. Finalmente, En los pases industrializados, el establecimiento de
el compostaje consiste en la descomposicin de la estndares y normas para la gestin de los residuos
materia orgnica contenida en los residuos slidos, slidos urbanos ha permitido reducir sus impactos

13 Un estudio del Department for Environment, Food and Rural Affairs del Reino Unido de 2004 examin los impactos ambientales
y de salud de las diferentes opciones de gestin de residuos slidos urbanos. El estudio encontr que las emisiones de gases
invernadero eran el efecto ambiental ms importante, sobre todo, asociado a los vertederos y a los incineradores.
130 Caminos para el futuro

ambientales de manera sustancial (Cointreau, La remanufactura es otra medida que tiene el poten-
2006). En Europa, la capacidad de produccin de cial de representar una contribucin significativa a
energa desde los residuos slidos es uno de los la solucin del problema de gestin de los residuos
mayores avances ambientales. Alemania, los Pases slidos. La remanufactura permite ahorrar energa y
Bajos, Suecia, Blgica y Dinamarca son pases lde- recursos porque trata de mantener lo ms posible el
res en este campo: en 2006, estos pases utilizaron valor agregado del desecho, a diferencia de lo que
entre 32% y 47% de sus residuos slidos urbanos ocurre en el proceso de reciclaje. Sin embargo,
para la produccin de energa. Estos pases han pueden ocurrir problemas cuando los productores
logrado reducir su dependencia en el vertido a de manufacturas originales perciben los productos
travs de una estrategia combinada de reciclaje y remanufacturados como competidores y tratan de
produccin de energa a partir de los residuos sli- crear barreras tecnolgicas a la remanufactura.
dos (CEWEP, 2008). Polticas de take back, que hacen responsables a los
productores de los bienes originales de la elimina-
La literatura sobre el manejo de los residuos slidos cin de los residuos una vez que los consumidores
hace nfasis en los beneficios de utilizar instrumen- los desechan, son una manera de corregir este tipo
tos de mercado para el desarrollo de polticas de comportamiento cuando no es socialmente
ambientales. En Amrica Latina, algunos instru- ptimo (Ayres y Ayres, 2002).
mentos son ampliamente utilizados, mientras que
otros no lo son en lo absoluto. Por ejemplo, en Boli- Contaminacin del agua en las reas urbanas
via, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Jamaica, Es importante reconocer que existe una diversidad
Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela se de proyectos de infraestructura que pueden afectar,
cobra por la recoleccin, el traslado y el depsito de directa e indirectamente, la oferta y la calidad del
residuos slidos. Para los residuos domsticos, agua. Algunos proyectos de desarrollo de la infraes-
estas tarifas son fijas, peridicas, y no estn relacio- tructura urbana, como las carreteras y la urbaniza-
nadas con el volumen, peso o tipo de residuo. El cin, tienen el potencial de afectar la calidad del
problema con este tipo de tarifa es que no es posible agua, a travs de variaciones en los flujos de agua y
excluir a los usuarios que no pagan y los controles la contaminacin de aguas incluso en lugares muy
necesarios para una aplicacin efectiva exceden la alejados del punto de origen.
capacidad institucional de los gobiernos locales.
Brasil, Colombia y Chile han tenido buenas expe- La gestin de las aguas pluviales es problemtica
riencias con tarifas directamente relacionadas con en las reas urbanas, dado que las reas cubiertas
el peso de los residuos (Ducci y Tomn, 2003). extensivamente con superficies impermeables es-
tn en mayor riesgo de inundacin, porque al
El depsito de los residuos slidos no es el elemento aumentar el derrame superficial, los desages se
ms costoso de un sistema de residuos slidos urba- vuelven insuficientes. En estos casos, los flujos de
nos, sin embargo, sus impactos ambientales asocia- aguas de lluvia llegan a los receptores finales en
dos pueden ser muy serios. Por eso, hay que dar mayor cantidad debido a las menores tasas de infil-
prioridad al reciclaje y la recuperacin de recursos. tracin. Adems, estos flujos recogen contaminan-
El reciclaje es un mtodo de creciente popularidad tes en su trayecto que terminan depositados en ros,
en los ltimos aos, gracias a sus ventajas econmi- lagos y ocanos. Hasta hace poco tiempo se consi-
cas y ambientales. Una herramienta econmica deraba que el riesgo de las aguas de lluvia se limi-
comn en la regin es el sistema de depsito y reem- taba al peligro de las inundaciones y se pasaba por
bolso para los residuos slidos reciclables. Este tipo alto su potencial de contaminacin; de modo que
de sistema existe para papel, cartn, botellas de su gestin se basaba, sobre todo, en mejorar la
vidrio, latas de aluminio y cauchos, entre otros, en eficiencia de su trayecto hacia las aguas receptoras,
Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Jamai- ignorando la importancia de disminuir la contami-
ca, Mxico y la Repblica Bolivariana de Vene- nacin contenida o la cantidad misma de aguas
zuela. Bajo este programa, los consumidores pagan de lluvias entregadas.
una prima por la compra de un bien reciclable que
viene reembolsada cuando devuelven el desecho El aumento en la creacin de aguas residuales y
reciclable (Ducci y Tomn, 2003). residuos slidos se agrega al hecho de que en
Infraestructura ambientalmente sostenible? 131

muchas ciudades las aguas residuales no son trata- planificacin sectorial, regional y nacional. Una
das antes de ser dispensadas. En otros casos, las poltica nacional de desarrollo de la infraestructura
caeras de aguas residuales y de aguas de lluvia no permite considerar alternativas que utilicen el medio
son separadas, mezclndose y contaminando no ambiente de manera menos intensiva o definan
solo las aguas receptoras sino tambin las vas ubicaciones ms favorables para un determinado
fluviales y las aguas subterrneas en su camino. proyecto14. Adems, las polticas nacionales pueden
Esta situacin se torna aun ms preocupante cuando proveer los incentivos necesarios para incrementar
las aguas contaminadas se destinan a ser fuentes de la eficiencia de los proyectos de infraestructura y
agua potable en el futuro. Finalmente, las filtracio- facilitar las polticas complementarias necesarias
nes provenientes de la infraestructura de aguas resi- para mitigar los efectos ambientales negativos.
duales mal mantenidas tambin contribuyen a la
contaminacin de aguas subterrneas. A nivel sectorial, se deben considerar no solo los
impactos de nueva infraestructura, sino tambin la
En conclusin, la infraestructura, tanto en las reas posibilidad de mejorar la eficiencia de la infraes-
rurales como en las urbanas, tiene el potencial de tructura existente y la gestin de la demanda. Por
causar importantes impactos sobre el medio ejemplo, se puede hacer frente a incrementos en la
ambiente. Un conocimiento ms profundo de los demanda de agua o de electricidad, construyendo
canales de estos impactos puede ayudar en la toma nueva infraestructura, pero tambin o conjunta-
de decisiones con respecto a la implementacin de mente promoviendo una mayor eficiencia en el
proyectos nuevos de infraestructura, as como en uso de los servicios de infraestructura que ya exis-
las polticas de mitigacin de impactos. ten. Las ineficiencias vinculadas a la provisin de
servicios de infraestructura pueden derivar de dife-
Planificacin y evaluacin rentes fuentes, como por ejemplo, de varios tipos de
ambiental de proyectos fallas de mercado, un diseo tcnico inadecuado o
una gestin poco eficiente. Intervenciones sectoria-
Como se ha visto anteriormente, la infraestructura les pueden contribuir a un uso ms eficiente y, en
afecta inevitablemente el medio ambiente. Para consecuencia, a menores impactos ambientales de
minimizar los efectos negativos, la conexin infra- la infraestructura (Banco Mundial, 2007a).
estructura-medio ambiente debe ser considerada,
desde el principio, en la elaboracin de los planes Una mejor gestin de la infraestructura y de sus
de infraestructura. De hecho, generalmente, los vnculos con el medio ambiente requiere lograr
costos ex ante de incorporar los impactos medioam- consenso y coordinacin entre los diferentes nive-
bientales son menores a los asociados a tratar de les de decisin. Adems, generalmente, los impac-
resolver el problema ex post (Hodges, 1997). tos ambientales de la infraestructura no son
circunscritos, sino que consisten en componentes
Como se ver en la prxima subseccin, se han locales, regionales y globales. No es suficiente
hecho importantes avances para incorporar las instaurar regulaciones en sectores aislados del
consideraciones ambientales a nivel de proyectos, mercado. En particular, la planificacin adecuada
no solo con respecto a la seleccin y diseo del no puede restringirse ni por el lado de la oferta, ni
proyecto, sino tambin a su implementacin, por el de la demanda, y tampoco es deseable que
gestin y supervisin. Sin embargo, todava hay la regulacin para ambas partes se haga de manera
que mejorar en el cumplimento de los criterios de desagregada y a travs de instancias incomunica-
salvaguardia, y en la creacin de incentivos para das del sector pblico. El Recuadro 4.4 (ver p.132)
acatar los compromisos en el rea ambiental. describe un experimento en la regin de Nueva
Inglaterra de EEUU que demuestra la superioridad
An queda por hacer ms progresos en la incorpora- de un enfoque holstico en la relacin infraestruc-
cin de las consideraciones ambientales a nivel de tura-medio ambiente.

14 Por ejemplo, Ledec y Quintero (2003) argumentan que una de las medidas ms importantes para mitigar el impacto ambiental
al construir las represas hidroelctricas es su adecuada localizacin. Utilizando una serie de indicadores (rea de la reserva,
cantidad de personas desplazadas, hectreas inundadas por capacidad de generacin, entre otros) encuentran que se debe
escoger la ubicacin para minimizar el impacto ambiental de las represas en ros tributarios y no en caudales principales.
132 Caminos para el futuro

Recuadro 4.4 La adecuada planificacin de estrategias de provisin de infraestructura:


el caso de Nueva Inglaterra

La generacin de energa elctrica, central para la actividad tendencia decreciente a medida que aumenta la inversin en
econmica en todo el mundo es un importante contaminador conservacin (ahorro de energa) por el lado de la demanda.
del ambiente. La mayora de los procesos de generacin elc- Por el lado de la oferta, hay una pequea diferencia en los
trica actualmente utilizados emiten dixido de sulfuro (que costos de generacin, si se utiliza tecnologa ms dependien-
produce la lluvia cida) y dixido de carbono (responsable del te en la repotenciacin de plantas existentes y la adquisicin
efecto invernadero) e, incluso, las tecnologas de generacin de energa de otros pases (como Canad). Sin embargo, la
que no utilizan combustible (p.e., la hidroelectricidad) tienen diferencia entre una tecnologa basada nicamente en la
efectos nocivos sobre el ambiente, tales como inundacin de generacin, por medio de combustibles fsiles, y aquella
hbitat naturales, que conlleva a una prdida de vida animal y basada en la adquisicin de energa y repotenciacin de plan-
vegetal tanto acutica como terrestre; deterioro de la calidad tas es muy pequea, a saber, de apenas un 0,9%.
del agua y cambios hidrolgicos; entre otros. Si bien a largo
plazo las polticas de reduccin del impacto ambiental deben En cuanto al impacto ambiental de las estrategias, se obser-
enfocarse en el fomento de nuevas tecnologas, es importan- va que, a medida que aumentan las medidas de ahorro de
te tambin hacer evaluaciones que permitan atenuar el energa por el lado de la demanda, predeciblemente disminu-
impacto de las tecnologas existentes mientras estas sean ye el impacto ambiental debido a la construccin de nuevas
utilizadas (Tabors y Monroe, 1991). plantas en nuevas localidades. En cuanto a la oferta, la repo-
tenciacin de plantas combinada con la adquisicin de ener-
Para ilustrar el hecho de que la planificacin ambiental debe ga desde el extranjero es la opcin ms efectiva para reducir
llevarse a cabo coordinando todas las instancias del mercado simultneamente el impacto regional y global. El impacto local
y teniendo una visin global de las implicaciones de la activi- es menor cuando las plantas existentes son repotenciadas
dad econmica, el Laboratorio Energtico del MIT evalu el (es decir, no se utilizan localidades adicionales). Los resulta-
desempeo potencial de 2.160 estrategias alternativas de dos se resumen en el Cuadro 1, en el que un signo positivo se
generacin elctrica en Nueva Inglaterra en EEUU. Dicho estu- asocia a un mejor desempeo (menores emisiones y costos
dio se hizo tomando en cuenta 60 posibles combinaciones de de produccin).
oferta/demanda en 36 posibles escenarios futuros. La incerti-
dumbre inherente a los escenarios futuros incluye el nivel de De este estudio se concluye que los esfuerzos (y las medidas
crecimiento econmico, los precios del combustible, los regulatorias) de reduccin del impacto ambiental deben
costos y los planes de conservacin de energa, por el lado de implantarse no solo por el lado de la oferta, en cuanto a la
la demanda. tecnologa utilizada para la generacin elctrica, sino que
deben incorporarse tambin medidas que efectivamente
Los efectos nocivos de la infraestructura elctrica sobre el incentiven a inversiones en pro de la conservacin de energa
medio ambiente se midieron en trminos locales (creacin de por el lado de la demanda.
nuevas plantas en nuevas localidades) regionales (lluvia
cida) y globales (efecto invernadero). Los resultados arrojan
que el costo promedio del servicio elctrico presenta una Fuente: elaboracin propia con base en Connors y Andrews (1991).

Cuadro 1 Desempeo de las estrategias de provisin de infraestructura elctrica segn


sus caractersticas
Gestin de uso Repotenciacin Adquisicin
Criterio a considerar de la energa de unidades de energa en
(demanda) existentes el extranjero
Costo Costo total de produccin +
Medio ambiente global Emisin de dixido de carbono + +
Medio ambiente regional Emisin de dixido de azufre - +
Medio ambiente local Nuevas instalaciones + + +
Fuente: Connors y Andrews (1991).
Infraestructura ambientalmente sostenible? 133

Es importante tomar en cuenta cmo las polticas lidad econmica aportan un anlisis costo-beneficio
sectoriales pueden afectar la relacin entre infraes- de un proyecto determinado y, por el otro, las
tructura y medio ambiente. Por ejemplo, las polti- evaluaciones de impacto ambiental (EIA) estiman
cas de precios de servicios de infraestructura que los efectos ambientales y sociales de ese proyecto.
subsidian fuertemente la oferta de agua, electrici-
dad y energa pueden incentivar una demanda Las EIA se utilizan desde los aos setenta (cuando
artificialmente alta de estos bienes, llevando a la fueron introducidas en EEUU) y, actualmente, casi
construccin de infraestructura innecesaria e inten- todos los pases tienen leyes que implican su utili-
sificando los impactos ambientales negativos. zacin como requerimiento legal o administrativo
Adems, frente a una demanda no atendida y a la para la implementacin de un proyecto de infraes-
escasez de servicios pblicos de base, como agua y tructura. La EIA se aplica a proyectos especficos,
electricidad, los consumidores a menudo resuelven tomando en cuenta un rango limitado de alternati-
estos obstculos, buscando ofertas alternativas vas y haciendo nfasis en la mitigacin de los
(generadores de disel, botellones de agua, entre daos sociales y ambientales que podran acarrear.
otros) con impactos ambientales negativos mayo- Sin embargo, la revisin de impactos acumulados
res. Finalmente, las polticas que limitan los es muy limitada y no se contempla el desarrollo a
precios de los servicios de infraestructura pueden escala regional ni los proyectos mltiples. A
reducir con frecuencia su capacidad de manteni- menudo, las EIA se enfocan en conseguir los permi-
miento y de operacin eficiente, con lo cual, dismi- sos burocrticos necesarios para el proyecto y rara
nuyen, a su vez, la capacidad de minimizar sus vez consideran la retroalimentacin entre polticas,
impactos negativos sobre el medio ambiente. planes y programas.

Cabe resaltar que muchos pases de la regin care- Las EIA pueden ser una herramienta til en la toma
cen de polticas ambientales slidas y de una plani- de decisiones con respecto a las inversiones en
ficacin territorial adecuada, hecho que exacerba infraestructura. Dichas evaluaciones permiten
los impactos negativos de la infraestructura sobre el adems de reducir los costos ambientales y
medio ambiente. En particular, una administracin contribuir positivamente al desarrollo sostenible
y una gestin ms adecuadas de los recursos natura- mejorar el diseo y la ubicacin de los proyectos,
les seran un importante paso hacia una relacin integrarlos ms en su entorno ambiental y social, y
ms sostenible entre aquellos dos aspectos. Por fomentar mayor transparencia y contralora en el
ejemplo, como se ha visto en la revisin de los proceso, otorgando mayores oportunidades de
impactos de la infraestructura sobre el medio participacin pblica. Sin embargo, las EIA
ambiente en las reas rurales, la falta de regulacin enfrentan tambin obstculos significativos que
sobre el uso del suelo o de gestin de los bosques limitan el alcance de su efectividad. En primer
ha contribuido a la deforestacin en las cercanas de lugar, muchos proyectos de menor escala no son
las nuevas carreteras. Un reto importante para los incluidos en los sistemas de EIA, aunque sus
pases de la regin es, por un lado, desarrollar y impactos acumulativos pueden ser considerables.
aprovechar las herramientas de evaluacin de Adems, a menudo los estudios de EIA no se inte-
impactos a nivel territorial, regional y sectorial y, gran eficientemente en el proceso de toma de deci-
por el otro, incorporarlas como elemento de una siones, ya sea porque puede haber decisiones
mayor planificacin y administracin del territorio importantes que se hacen antes de que se complete
y de los recursos naturales. la EIA, o porque faltan mecanismos para asegurar
que la EIA se considere en la toma de decisiones.
Herramientas de evaluacin Estas debilidades se exacerban cuando se produ-
cen estudios de EIA excesivamente largos o tcni-
En la planificacin de proyectos de infraestructura, camente complejos que no permiten ser fcilmente
los tomadores de decisiones cuentan con diferentes entendidos por el pblico y los encargados de
herramientas para buscar un equilibrio entre la tomar decisiones (UNEP, 2004).
necesidad de infraestructura para el desarrollo
econmico y social, y el deseo de minimizar el Por estas razones, entre otras, las EIA han sido criti-
costo ambiental. Por un lado, los estudios de viabi- cadas. Se las considera ms un paso pro forma que
134 Caminos para el futuro

una herramienta de decisin, con un alcance limi- Esta evaluacin puede ser independiente o parte
tado por no considerar interacciones entre proyec- integrante de una EIA o una EAE (OCDE, 2006;
tos ni impactos de largo plazo. UNEP, 2004).

De estas crticas naci otra herramienta, las evalua- Respecto a la segunda, es importante resaltar que la
ciones ambientales estratgicas (EAE), desarrolla- EIA de un proyecto especfico puede no considerar
das en los aos ochenta. Las EAE tienen un alcance el efecto acumulativo o sinrgico con otros proyec-
y una perspectiva ms amplia, y se aplican a polti- tos; es decir, un proyecto que se considera de
cas, planes y programas de nivel regional y nacio- impacto menor si se evala individualmente,
nal, con un nfasis en el equilibrio entre objetivos puede tener impactos potenciales significativos si
econmicos, sociales y ambientales. Esto implica, se evala como parte de un conjunto. De este
entre otros aspectos, considerar impactos acumula- modo, una CIA puede ser considerada como un paso
dos y un amplio rango de escenarios alternativos. intermedio entre una EIA y una EAE, de mayor
Mientras que la EIA es realizada y/o costeada, alcance que un proyecto individual, pero todava a
generalmente, por los proponentes del proyecto, la nivel de programa y no de polticas (OCDE, 2006).
EAE se conduce independientemente de cualquier
proyecto especfico. Adems, mientras que la Merece la pena subrayar que la EAE no sustituye a
preparacin de un documento de EIA tiene un una EIA, SIA o CIA, sino que las complementa. Estas
formato y contenidos preestablecidos segn un diferentes herramientas deben ser consideradas
proceso lineal y bien definido, la EAE puede no como partes integrantes de una evaluacin ambien-
ser documentado formalmente, tratndose de un tal comprensiva (OCDE, 2006).
proceso iterativo con ciclos de retroalimentacin.
Un problema que se presenta en las primeras etapas
Las EAE, basadas en una visin ms integrada, de las evaluaciones ambientales es la falta de una
permiten mejorar el proceso de toma de decisiones, visin espacial de los proyectos. Lograr una planifi-
evitando errores costosos, mejorando la identifica- cacin integrada de largo plazo, donde la conserva-
cin de nuevas oportunidades y proporcionando cin ambiental y las prioridades de la infraestructura
una base para la integracin del medio ambiente y se concilien, requiere consolidar visiones contras-
el desarrollo. Tratndose de un proceso iterativo, la tantes de las zonas afectadas. El Sistema de Infor-
EAE permite que la informacin relativa a la evalua- macin Geogrfica Cndor de la CAF para la regin
cin est disponible desde temprano en el proceso andina y el ms ambicioso GeoSUR (descritos con
como para que influya sobre las decisiones futuras ms detalle en el Recuadro 4.5) permiten sobrepo-
(Ahmed et al., 2005). ner proyectos (como carreteras o presas) a datos
biofsicos, revelando dnde es ms probable que los
La aplicacin de las EIA ha llevado al desarrollo de objetivos de desarrollo de infraestructura y conser-
dos herramientas: la evaluacin de impactos socia- vacin del medio ambiente entren en conflicto15.
les (SIA, por sus siglas en ingls) y la evaluacin de
impactos acumulativos (CIA, por sus siglas en No obstante los avances importantes en el uso de
ingls). En cuanto a la primera, inicialmente las estas herramientas de evaluacin existentes y su rol
evaluaciones ambientales se focalizaban en los en lograr un desarrollo sustentable que reconcilia
impactos biofsicos, mientras que ahora se incluye las decisiones de inversin en infraestructura con la
siempre una evaluacin de los impactos sociales, proteccin del medio ambiente, es fundamental
culturales y de salud. Esto se hace no solo por la entender la economa poltica detrs de la toma de
relevancia de estos impactos per se, sino tambin decisiones con el propsito de avanzar en la
porque algunos impactos ambientales son efectos bsqueda de soluciones ms eficientes. De hecho,
indirectos de impactos socioculturales y econmi- como se enfatiza en el captulo 8, las decisiones de
cos (p.e., reasentamientos o cambios en las posibili- inversin en infraestructura emergen del encuentro
dades econmicas debido a cambios ambientales). de intereses muy divergentes. Frente a estos intere-

15 Otros multilaterales tambin estn involucrados en el desarrollo de una herramienta de informacin geogrfica como soporte
del proceso de toma de decisiones.
Infraestructura ambientalmente sostenible? 135

Recuadro 4.5 Los sistemas de informacin geogrfica y la CAF


Una planificacin de la infraestructura requiere de un acceso sino tambin una ms rpida actualizacin. Conjuntamente,
a informacin espacial integrada. El Sistema de Informacin se lanza un proceso de capacitacin personalizada para el
Geogrfica Cndor nace en 1995 como esfuerzo conjunto de uso de la herramienta, dirigida a funcionarios clave en las
la CAF y de Conservation International para contribuir, con una principales instituciones de infraestructura y medio ambiente
herramienta informtica, a identificar y prevenir los principa- en la regin.
les impactos ambientales y sociales asociados a grandes
proyectos de infraestructura. El Programa Cndor permite la El Programa GEOSUR, inaugurado en junio de 2008, propone
identificacin de las reas ms sensibles y los potenciales el establecimiento de una red descentralizada para diseminar
impactos ambientales biofsicos en cinco pases andinos informacin geogrfica en Amrica del Sur con las ms
(Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y la Repblica Bolivariana recientes tecnologas de informacin geoespacial disponibles.
de Venezuela). La base de datos del Programa Cndor se El programa promueve el uso de servicios de mapas en
basa en un importante acervo de informacin regional geogr- Internet, gestionados por las instituciones que participan en el
fica, ambiental, social, econmica y de poltica administrativa, proyecto, a los que se puede acceder en un portal regional: el
fruto de un trabajo de recopilacin de informacin que no era geoportal GEOSUR. Adems, se pone a disposicin de los
de acceso pblico y estaba descentralizada en las diferentes usuarios el servidor regional, con informacin y mapas de los
instituciones encargadas de la materia. proyectos de la iniciativa IIRSA, y un catlogo de mapas que
permite localizar y consultar las caractersticas de los recur-
En 2001, el Centro Internacional de Agricultura Tropical sos disponibles en la red GEOSUR. El programa tambin
(CIAT) se encarg del desarrollo de la primera versin del apoya la generacin e integracin de mapas supranacionales.
programa en ambiente Internet, que entr en funcionamien-
to a principios de 2002. Esta modalidad permite no solo el
acceso a un mayor nmero de usuarios y en forma gratuita, Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2008b).

ses en conflicto, evaluaciones ex ante como las EIA La justificacin de la falta de publicacin de las
y las EAE pueden representar una salvaguardia muy evaluaciones econmicas de los proyectos se basa,
dbil para los proyectos insostenibles. Por estos frecuentemente, en la necesidad de confidencialidad
motivos, es importante subrayar que no es sufi- de informacin de las empresas privadas involucra-
ciente mejorar las tcnicas de evaluacin ambiental, das o en la necesidad de proteger el proceso de licita-
sino que es imprescindible incluir incentivos, finan- cin del proyecto, evitando revelar las estimaciones
cieros y no financieros, para que los intereses de costos e ingresos hechos por el sector pblico. Sin
ambientales se consideren en los proyectos y que embargo, sera posible agregar ciertos datos que
los compromisos en esta rea se cumplan. protejan la confidencialidad de las empresas pero, al
mismo tiempo, ofrezcan informacin para una mayor
Otro problema que dificulta la toma de decisiones participacin y debate pblico. En el caso de licita-
en este campo es el hecho de que en muchos pases ciones pblicas, es posible dar a conocer los rangos
haya falta de transparencia en la toma de decisio- de retornos econmicos y financieros, que permiti-
nes. Las evaluaciones de viabilidad econmica a ran lograr una mayor transparencia sin comprometer
menudo no se hacen pblicas, a diferencia de las el proceso de licitacin. Es indispensable una mayor
evaluaciones ambientales. Ambos tipos de evalua- transparencia y rendicin de cuentas en el proceso de
ciones son importantes para el debate pblico aprobacin de proyectos de infraestructura para
acerca de la conveniencia del proyecto. En la prc- asegurar un equilibrio entre demanda de infraestruc-
tica, con frecuencia ni las ONG ni las agencias tura y desarrollo sostenible (Reid, 2008).
ambientales nacionales tienen acceso a los estudios
de costo-beneficio de los proyectos, mientras que Una vez que, sobre la base de evaluaciones de
muchos pases tienen legislaciones que requieren la viabilidad econmica y de impactos ambientales, se
publicacin de las evaluaciones ambientales. aprueba el proyecto y se recibe el financiamiento,
los incentivos para hacer cumplir los compromisos
contrados en el proceso de aprobacin ambiental se
vuelven muy dbiles. El sector pblico y los bancos
136 Caminos para el futuro

de desarrollo cuentan con instrumentos limitados incentivos financieros que motivan la falta de
para obligar a las partes a cumplir con estos cumplimiento (Akella y Cannon, 2004)17. Por ejem-
compromisos, y con poca disposicin a utilizar plo, Akella y Cannon (2004) calculan que en la
los que tienen. Sin embargo, es posible convertir Amazonia brasilea, las ganancias de cortar ilegal-
buenos planes en buenos proyectos, si son respalda- mente un solo rbol llegan a 75 dlares, mientras
dos por incentivos apropiados (Reid, 2008). Este que utilizando una metodologa para cuantificar el
tema se discutir en la siguiente seccin. valor de la aplicacin de la ley, el valor del desin-
centivo a la tala no supera los 7 dlares. De esta
Finalmente, cabe destacar que estas herramientas, manera, el valor esperado de ser multado por un
en particular las EAE, no sustituyen una planifica- comportamiento ilegal, en relacin con el medio
cin territorial adecuada y una buena gestin ambiente, es demasiado bajo para desincentivar un
de los recursos naturales. La insercin efectiva comportamiento que causa dao a la naturaleza. La
de la variable ambiental en planes, programas y misma lgica vale para los incentivos positivos: si
proyectos de infraestructura necesita de una estos son demasiado bajos con respecto al costo de
voluntad poltica para considerar los efectos cumplir el compromiso ambiental, se preferir el
ambientales en la toma de decisiones. En ausencia incumplimiento. Por otro lado, los incentivos posi-
de esto, se limita notablemente el campo de tivos excesivamente altos son innecesariamente
accin de estas herramientas. costosos y los incentivos negativos demasiado
punitivos, situacin que puede crear resentimiento
Polticas de control y supervisin16 contra los programas ambientales del gobierno.

Como se ha visto anteriormente, uno de los En segundo lugar, es importante que el horizonte
problemas fundamentales de la relacin entre temporal de los incentivos coincida con el del
proyectos de infraestructura y el medio ambiente riesgo ambiental. Por ejemplo, en el caso de una
es que los incentivos para la conservacin y el carretera, el perodo ms crtico es durante la cons-
buen desempeo ambiental se disipan antes de truccin y los siguientes 10 aos, cuando general-
poder implementarlos. Una vez lograda la aproba- mente se cumple la onda mayor de deforestacin.
cin ambiental y adjudicado el financiamiento, los En el caso de una represa, el control de los flujos
gobiernos y los bancos acreedores tienen pocas ecolgicos aguas abajo es un compromiso para toda
herramientas para hacer cumplir los compromisos la vida del proyecto. Finalmente, hay que buscar
ambientales y, a menudo, poca disposicin a utili- una divisin de costos entre las partes (sector
zar las que tienen. pblico, sector privado, acreedores y beneficiarios
de los servicios ambientales) que sea justa y polti-
Frente a esta situacin, se podran introducir incen- camente viable.
tivos para un mayor cumplimiento. Generalmente,
existen dos tipos de incentivos, los incentivos nega- Se considerarn, a continuacin, algunos incentivos
tivos (p.e., multas) y los incentivos positivos (p.e., que se podran implementar para contribuir a una
mejores condiciones de prstamos a empresas que mejor aplicacin de los compromisos ambientales
cumplen sus compromisos ambientales). En cual- vinculados a los proyectos de infraestructura.
quier caso, hay que tomar en cuenta algunos princi-
pios generales. En primer lugar, los incentivos Fondos de mitigacin o compensacin
tienen que ser proporcionales al costo ambiental. En casos donde los impactos ambientales estn, en
Cualquier sistema de cumplimiento es efectivo solo gran medida, fuera del control del ente que efecti-
si genera un incentivo al cumplimiento mayor a los vamente desarrolla el proyecto de infraestructura,

16 Esta seccin se basa, en parte, en Reid (2008), trabajo comisionado para este libro.
17 Es posible calcular, siguiendo a Akella y Cannon (2004), el valor del desincentivo a cumplir un delito ambiental o el incentivo
a no cumplir un compromiso ambiental, como la probabilidad de verificarse cada uno de los pasos del proceso legal, multiplicado
el monto de la multa, descontado por el tiempo entre la deteccin y el pago de la multa. Segn esta lgica, un sistema de aplicacin
es efectivo solo si genera un desincentivo mayor que los incentivos que motivan el comportamiento ilegal. Una implicacin de esta
visin es que si la probabilidad percibida de que se verifique uno de los pasos legales (deteccin, arresto, prosecucin o conviccin)
es cero, el valor de toda la cadena es cero y el rgimen de aplicacin ambiental no presenta ningn incentivo para su cumplimiento.
Infraestructura ambientalmente sostenible? 137

se puede pensar en pagar una suma fija a un fondo ros de desempeo se han utilizado en EEUU en
de mitigacin o compensacin ambiental, que se varios casos, incluyendo el transporte y trata-
ocupe de los intereses ambientales. En Brasil, miento de desechos txicos, instalaciones nuclea-
por ejemplo, las empresas pagan un 0,5% del total res, rellenos sanitarios, entre otros.
de sus inversiones al Fondo de Compensacin
Ambiental, que provee apoyo a las reas protegidas. Depsitos del carbono
El beneficio de este sistema consiste en que las Como se ha visto, uno de los impactos ambientales
empresas no tienen que asumir compromisos ms importantes de las grandes obras de infraes-
ambientales fuera de sus competencias y de sus tructura en Suramrica es la deforestacin, que
intereses financieros. Sin embargo, la inversin en causa cientos de toneladas de emisiones de
conservacin ambiental es independiente del dao carbono por hectrea. Sin embargo, la deforesta-
ambiental potencial causado por el proyecto. Por cin debida a las carreteras puede predecirse y ser
esta razn, calcular el aporte al fondo puede resultar fcilmente medida posteriormente, lo que ofrece la
problemtico. Un sistema proporcional (una cuota oportunidad de utilizar un incentivo basado en los
fija de la inversin, como en el caso de Brasil) es depsitos de carbono. En el contexto de la Conven-
sencillo y permite limitar los costos de transaccin cin Marco sobre el Cambio Climtico 1992, el
y las disputas sobre los pagos, pero es evidente que Protocolo de Kyoto introduce un mercado de
la relacin entre inversin y dao ambiental no es reducciones de GEI a travs del MDL. Una vez
lineal. Una presa puede representar una inversin identificado el componente de carbono de un
muy grande y costos ambientales limitados, en proyecto, se pueden agregar a su presupuesto los
comparacin con el caso de una carretera. Una CRE, para ser adquiridos por la empresa construc-
autopista en un rea desarrollada puede ser ms tora antes de empezar la obra. A intervalos prede-
costosa y tener menos impactos ambientales que terminados despus de la construccin, la empresa
una carretera de menor tamao en la Amazonia. Por podra vender los CRE en exceso y utilizar los nece-
otro lado, tratar de hacer una estimacin precisa del sarios para cubrir la deforestacin causada por el
costo ambiental de cada proyecto para la contribu- proyecto. Esto crea un incentivo a minimizar la
cin al fondo puede ser inviable. deforestacin.

Bonos de desempeo Este mecanismo permite ciertas variaciones, en


Se trata de un mecanismo muy utilizado para acuerdo con el Protocolo de Kyoto. El Recuadro
asegurar el cumplimiento de acuerdos ambientales 4.6 (ver p.138) discute el Protocolo de Kyoto y el
o de otro tipo. La empresa encargada del proyecto Programa Latinoamericano del Carbono, Energas
compra el bono: si cumple con su compromiso Limpias y Alternativas (PLAC+e), contribucin de la
recibe el valor del bono ms intereses; si no CAF en el desarrollo del mercado de reduccin de
cumple, pierde el bono. Este mecanismo funciona emisiones de GEI. Sin embargo, la caracterstica
bien en el caso del impacto directo de corto o clave es un depsito inicial hecho por la empresa
mediano plazo. De hecho, las empresas no estaran constructora frente a emisiones predichas. Sin este
dispuestas a arriesgar el valor del bono por algo pago anticipado, los crditos de carbono crearan
sobre lo cual tienen poco control ni a tener un un incentivo perverso de incrementar la construc-
bono de tiempo indefinido. Variaciones del bono cin de carreteras u otro tipo de infraestructura.
de desempeo incluyen los Certificados de Reduc- Adems, este mecanismo debe ser parte de un
cin de Emisiones (que se vern ms adelante) y el incentivo continuo a la reduccin de emisiones.
seguro de desempeo. En este ltimo caso, el
asegurador podra suscribir una pliza en contra En conclusin, la introduccin de incentivos
del riesgo de que la empresa no cumpla con sus basados en mecanismos de mercado es un impor-
compromisos ambientales. Aunque la prdida de tante paso hacia un mayor cumplimiento de los
corto plazo de la empresa estara limitada a la compromisos ambientales. La regin ha experi-
prima, el acceso a seguros futuros sera ms mentado algunos de estos pero an existen
costoso o difcil de conseguir. Estos bonos y segu- muchas oportunidades inexploradas.
138 Caminos para el futuro

Recuadro 4.6 La mitigacin del cambio climtico, los mercados de carbono y el rol de la CAF
El cambio climtico que afecta a nuestro planeta es el resulta- tico y sus impactos, y en el apoyo al fortalecimiento institucio-
do de la acumulacin de emisiones de GEI, en particular, el nal para incorporar a los pases de la regin en el mercado de
dixido de carbono en la atmsfera, por encima de los niveles reduccin de GEI. Posteriormente, particip activamente en el
histricamente observados, especialmente antes del inicio de mercado de reduccin de emisiones, creando dos importan-
la era industrial. El Protocolo de Kyoto de 1998 es un acuerdo tes mecanismos de compra y venta de reducciones de GEI: i)
internacional que tiene como objetivo contener y reducir las la Facilidad MDL CAF-Gobierno de Holanda (CAF-Netherlands-
emisiones de GEI a nivel mundial. Actualmente ratificado por CDM Facility) por 10 millones de toneladas de GEI, y ii) la
163 pases, establece lmites a las emisiones de GEI a 39 Iniciativa Iberoamericana de Carbono, entre la CAF y el Reino
pases industrializados. En particular, los pases industrializa- de Espaa, por 9 millones de toneladas de GEI. El PLAC+e tiene
dos han aceptado reducir sus emisiones en un promedio de el rol de identificar y desarrollar el componente de carbono de
5,2% respecto a sus niveles de emisin en 1990 durante el los proyectos as como apoyar el logro de los CRE, que se
perodo 2008-2012. transan en el mercado internacional del carbono.

El Protocolo de Kyoto desarroll tres mecanismos de flexibili- En 2006, el PLAC+e incorpor, como parte de su misin, la
dad que buscan ayudar a los pases industrializados a cumplir promocin de opciones de energa limpia y la eficiencia ener-
con los compromisos de reducciones. Estos son: i) los dere- gtica en la regin. Esto ha incluido el financiamiento de
chos de emisiones, mecanismo que busca asignar a los pases proyectos innovadores y de bajo impacto socioambiental en
industrializados un lmite mximo de emisiones e incentiva un energa elica, biomasa, geotrmica, solar e hdrica de
comercio de los excedentes, ii) el MDL, basado en la realizacin pequea escala. En particular, la CAF ha desarrollado el
de proyectos que reducen emisiones de GEI en los pases que componente de carbono de cerca de 30 proyectos en la
no tienen compromisos de reducciones, en donde participa regin, distribuidos en seis pequeas hidroelctricas; seis
Amrica Latina, y iii) la implementacin conjunta, otro mecanis- proyectos de biomasa; cinco de eficiencia energtica; cinco
mo basado en la realizacin de proyectos que solamente de transporte; tres de biogs en la industria; dos de intercone-
opera en los pases con compromisos de reducciones en el xiones elctricas; un relleno sanitario; un proyecto de energa
Protocolo de Kyoto. El comercio de derechos de emisiones es geotrmica; un de energa elica, entre otros. La CAF ha crea-
dominado por Europa y representa un 62% del volumen del do nuevos mecanismos de financiamiento en la promocin de
mercado del carbono. Sin embargo, Amrica Latina represen- energas limpias alternativas, como la Lnea de Financia-
ta un mercado importante para el MDL. miento CAF-KfW, por 130 millones de dlares. Adems, la CAF
ha aportado un milln de dlares al fondo de inversin Clean
El Programa Latinoamericano del Carbono, Energas Limpias Tech Fund, el cual en muy corto tiempo ha financiado tres
y Alternativas (PLAC+e) fue establecido por la CAF en 1999 para proyectos por cerca de 14 millones de dlares.
facilitar e incentivar la participacin de los pases de la regin
en los mercados de reduccin de emisiones de GEI. En su
primera fase, el PLAC+e se concentr en las actividades de
difusin y capacitacin con respecto al tema del cambio clim- Fuente: elaboracin propia con base en CAF (2008b).
Infraestructura ambientalmente sostenible? 139

Conclusiones El reto para los pases de la regin es integrar los


proyectos de infraestructura en las estrategias nacio-
En este captulo se ha visto cmo la insercin nales y regionales de proteccin del medio ambien-
temprana de la variable ambiental en los planes, te, de ordenamiento territorial y de gestin de los
programas y proyectos de infraestructura es clave recursos naturales. Esto permitira considerar la
para lograr una relacin entre el medio ambiente interaccin de diferentes proyectos, tanto de infraes-
y la infraestructura sostenible. Asimismo, es tructura como de otro tipo, temporal y geogrfica-
importante hacer un esfuerzo para considerar toda mente. Asimismo, facilitara, por ejemplo, la evalua-
la vida operativa del proyecto y capturar la totali- cin de la mejor ubicacin para una obra de
dad de los efectos directos e indirectos sobre el infraestructura y las polticas complementarias nece-
medio ambiente. sarias para moderar sus impactos ambientales.

Los hacedores de poltica cuentan con una variedad Sera tambin importante incorporar mecanismos
de herramientas para evaluar los impactos tanto ex de mercado que creen incentivos financieros para
ante como ex post de los proyectos de infraestruc- cumplir con los compromisos ambientales. Meca-
tura sobre el medio ambiente. Sin embargo, las nismos de este tipo incrementan notablemente la
evaluaciones a nivel de proyecto, aunque estn bien conservacin y el buen desempeo ambiental vin-
formuladas, con compromisos fuertes y un segui- culados a proyectos de infraestructura.
miento adecuado, no son suficientes en ausencia de
una planificacin a nivel nacional, regional y secto- Sin embargo, como se coment anteriormente,
rial que tenga en cuenta la conexin entre infraes- muchos de los pases de la regin carecen de polti-
tructura y medio ambiente. Por un lado, los impac- cas ambientales slidas y de un sistema adecuado
tos ambientales de los proyectos de infraestructura de administracin y gestin de los recursos natura-
son, generalmente, ms amplios que los criterios les. Polticas territoriales y de uso del suelo, junto
contemplados en las polticas de salvaguarda espe- con regulaciones precisas sobre la gestin de recur-
cficas al proyecto. Por otro lado, los proyectos sos naturales, constituyen elementos fundamentales
interactan entre ellos y con otras polticas naciona- para la mitigacin de impactos adversos de polticas
les, regionales y sectoriales, y deberan ser conside- de infraestructura sobre el medio ambiente, como
rados en su conjunto para minimizar los impactos parte de una visin holstica del territorio que consi-
negativos sobre el medio ambiente. Adems, las dere, conjuntamente, medio ambiente, produccin,
evaluaciones estratgicas, aunque son un paso en la poblacin, crecimiento y desarrollo. Minimizar los
direccin correcta, no sustituyen la planificacin efectos negativos potenciales de los proyectos de
nacional y regional. infraestructura requiere de una estrategia ambiental
nacional slida as como de un proceso de planifi-
cacin nacional que tenga en cuenta las conexiones
entre infraestructura y medio ambiente.
5
Opciones para la provisin:
experiencias en Amrica Latina
143

Opciones para la provisin:


experiencias en Amrica Latina
Introduccin1

En los captulos previos se ha hecho nfasis en inters para un subconjunto de sectores de infraes-
identificar el impacto de los servicios de infraes- tructura y pases de la regin, con particular nfasis
tructura en diversos indicadores de bienestar de en los servicios de infraestructura energtica (ener-
los hogares, productividad y comercio exterior de ga elctrica y gas natural) as como de saneamiento
las empresas e industrias y del medio ambiente. y transporte (carreteras de distinto tipo) en 10
El mensaje fundamental que surge de estos anli- pases (a saber, Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
sis es que la infraestructura es un elemento central Colombia, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay y la
de los procesos de desarrollo que promueve, a Repblica Bolivariana de Venezuela).
travs de diversos canales y en forma sustentable,
los estndares de calidad de vida de la poblacin y El propsito central no es alcanzar una evaluacin
las oportunidades de produccin de las empresas. comprehensiva de las reformas realizadas (o dife-
La pregunta fundamental que se analiza, tanto en rentes modelos de gestin vigentes) en cada pas,
este como en los siguientes tres captulos, es cmo sino ilustrar diferentes soluciones adoptadas, desta-
debe ser el diseo de las polticas de infraestruc- cando sus fortalezas y limitaciones. En este proceso
tura de forma tal que estos efectos se materialicen se identifican ciertos aspectos de la gestin de
en la prctica y que la gestin de los servicios de dichos servicios que, por su importancia, justifican
infraestructura sea eficiente. un anlisis ms detallado que se desarrollar en
captulos posteriores. Estos temas se refieren a las
El sector privado es un importante actor en el finan- polticas distributivas (ver captulo 6), las Asocia-
ciamiento, produccin y operacin de los servicios ciones Pblico Privadas (APP) para la provisin de
de infraestructura. Ello no ocurre as, por regla infraestructura (ver captulo 7) y los aspectos de
general, en otras reas de la poltica pblica. En este diseo institucional (ver captulo 8).
captulo se revisan los argumentos conceptuales
que justifican dicha participacin y, a la vez, se El mensaje ms importante que se desprende del
describe el rol central que debe tener la regulacin, anlisis que se presenta a continuacin es la necesi-
por parte del Estado, para asegurar que el inters dad de reconocer las mltiples dimensiones que
privado sea consistente con la maximizacin del debe abarcar una gestin eficiente de estos servicios
bienestar social. Como se ver, los aspectos regula- tanto en la etapa de diseo como de implementa-
torios cubren una serie amplia de problemas, cin. En ambas etapas, el sector pblico cumple un
muchos de ellos originados en fallas de mercado, rol central; sin embargo, los resultados se potencian
donde las opciones de poltica que pueden aplicar con la participacin significativa del sector privado.
los gobiernos tambin son variadas.
La organizacin del resto del captulo es la
Esta diversidad de opciones para gestionar los siguiente. En la segunda seccin se discute el marco
servicios de infraestructura se refleja en las polti- conceptual que gua el anlisis de los modelos de
cas o modelos de gestin actualmente implementa- gestin aplicables en las industrias de servicios
dos en la regin donde los niveles de participacin pblicos de infraestructura. La tercera seccin
pblica y privada difieren entre pases y, dentro de describe distintos aspectos de las polticas de
un mismo pas, entre distintos sectores. El presente gestin adoptadas en los diversos servicios de los
captulo tambin se propone revisar estas experien- pases seleccionados. Finalmente, la cuarta seccin
cias con un criterio altamente selectivo, aportando presenta las conclusiones del captulo.
una descripcin parcial de distintas dimensiones de

1 Este captulo est basado, en parte, en Urbiztondo y Cont (2008), documento comisionado para la presente publicacin.
144 Caminos para el futuro

Marco conceptual res potenciales), representa una tentacin para los


gobiernos: si desvan los fondos que deben remu-
Para evaluar las distintas formas de gestin de los nerar los costos de capital (llamados tambin
servicios pblicos de infraestructura, e identificar las cuasi-rentas) hacia otros propsitos poltica-
dimensiones relevantes para un diseo adecuado, mente atractivos (precios insosteniblemente bajos,
deben primero considerarse las caractersticas tecno- sobreempleo en empresas pblicas, reasignacin
lgicas fundamentales de estos servicios. de fondos a otros programas del gobierno, entre
otros), no enfrentan un gran sacrificio, en trminos
Los servicios pblicos de infraestructura, como la de desempeo en el corto plazo, transfiriendo el
electricidad, el gas natural, el saneamiento, el trans- problema a futuras administraciones.
porte pblico y en menor medida, en el actual
contexto tecnolgico las telecomunicaciones, Simtricamente, un nico operador privado goza de
tienen varias caractersticas comunes, tales como su cierto poder monoplico frente a las autoridades
condicin de monopolio natural, la tecnologa de regulatorias2, dando lugar a eventuales comporta-
provisin en redes, la baja elasticidad-precio de la mientos oportunistas de su parte (p.e., impulsando
demanda, la falta de alternativas sustitutas acepta- una renegociacin contractual con el fin de obtener
bles, las externalidades positivas asociadas, entre ventajas tarifarias, mayores subsidios, incumplir
otros. En todos ellos aunque en distinta medida compromisos onerosos, entre otros).
es posible el desarrollo de la competencia en algu-
nos segmentos, pero se requiere el uso (y el acceso) Estos riesgos deben ser mitigados. Cuando se trata
no discriminatorio a la red (o facilidad esencial) de empresas pblicas, los mayores costos por la
operada por un monopolio. Otra caracterstica muy ineficiencia productiva y la disipacin de cuasi-
importante es que se trata de industrias capital- rentas que resultan ante problemas de agencia y
intensivas, cuyas inversiones son especficas e irre- captura de la gestin por parte de distintos grupos
versibles: comparadas con el resto de la economa, de inters (sindicatos, proveedores, actores polti-
estas industrias tienen un muy alto cociente capi- cos, entre otros) restan fondos a la inversin para
tal-producto, y las inversiones son especficas (no ampliar la cobertura de los servicios y mejorar su
reasignables) y de muy lenta depreciacin (con calidad, magnificando los ciclos de inversin en
vidas tiles medidas en dcadas), confiriendo a las funcin de la disponibilidad de fondos pblicos de
empresas establecidas la posibilidad de abusos de rentas generales3. Por otro lado, cuando la inversin
poder de mercado. en una facilidad esencial es privada, la ausencia de
reglas suficientemente crebles, tendientes a evitar
La poltica ptima de fijacin de precios, en este oportunismos de ambas partes, tambin lleva a
contexto, consiste en recuperar y remunerar el costo mayores tarifas y a una subinversin.
de capital muy lentamente. Ante la dificultad de
obtener recursos privados para el financiamiento Impedir estos equilibrios de baja calidad
de dichas inversiones, la participacin directa del resulta, entonces, el desafo central al definir cul
Estado como financista ha sido muy frecuente en modelo de gestin adoptar y cmo instrumentarlo.
todo el mundo. La gestin pblica debe evitar la politizacin
interna, la captura por parte de los grupos de inters
La caracterstica hundida (no reasignable) de los (proveedores, sindicatos, entre otros) y la persecu-
activos de estas empresas, adems de limitar la cin de mltiples objetivos de muy difcil evalua-
posibilidad de que exista competencia en el cin. La gestin privada requiere establecer reglas
mercado o de que haya desafiabilidad (esto es, de juego (regulaciones) claras y previsibles (aunque
la amenaza de competencia por parte de operado- no necesariamente rgidas) que provoquen conduc-

2 Por su ventaja informativa sobre sus propios costos, contexto, esfuerzo, demanda, entre otros y porque su reemplazo en el corto
plazo puede ser muy traumtico para el servicio y para el propio gobierno.
3 Los trminos problemas de agencia y captura provienen de la literatura especializada en informacin asimtrica y regulacin,
y se refieren, respectivamente, a la dificultad de controlar el poder delegado a un organismo regulador o una empresa pblica,
y a la respuesta de alguno de estos a los incentivos y/o presiones que ejerzan grupos de inters (sindicatos, empresas reguladas,
gobiernos de turno, entre otros) para ser favorecidos por sus decisiones.
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 145

tas eficientes, en beneficio de los distintos consumi- moderna, divisin de poderes polticos tendientes a
dores y contribuyentes impositivos a lo largo del lograr un sistema de chequeo y balances, acceso
tiempo, de modo que se evite la captura del ente pblico al financiamiento, entre otros, pero tambin
regulador por los distintos grupos de inters. cuando los actores privados tienen menor capacidad
para cumplir y hacer cumplir los contratos y reglas
A continuacin, se presentan, con mayor detalle, los de juego. En efecto, estas deficiencias limitan las
argumentos que describen en qu circunstancias se opciones efectivas de provisin privada, debiendo
justifica una mayor intervencin pblica y/o acotarse a roles que no involucren inversiones
privada en la provisin de los distintos servicios. hundidas o que las minimicen, en cuyo caso se
Luego, se analizan los componentes regulatorios pierde buena parte de la ganancia de eficiencia que
que deben acompaar la participacin privada. significa unir las decisiones de inversin y opera-
Finalmente, se describen las distintas formas con- cin de un determinado servicio (reduciendo los
tractuales que puede tomar dicha participacin. costos de mantenimiento, como se ver con ms
detalle en el captulo 7) y se favorecen, por ende, de
Provisin pblica y privada manera relativa, las bondades de la gestin pblica.

Entre las distintas formas de proveer servicios La provisin privada de servicios de infraestructura
pblicos, existen interacciones y roles complemen- se justifica en aquellos servicios donde es posible
tarios entre actores pblicos y privados: los opera- cobrar cargos por uso. Ello, adems de proveer un
dores privados utilizan diversos insumos de provi- financiamiento directo de las inversiones, garantiza
sin pblica (en particular, la legislacin y el poder un uso ms racional de la infraestructura. A su vez,
de polica, pero, eventualmente tambin otros servi- introduce la disciplina del mercado en la evaluacin
cios provistos directamente por el Estado), y las de los proyectos. Un argumento que tambin se ha
empresas pblicas contratan personal y empresas esgrimido es que el cobro por uso permite atraer
proveedoras de insumos privados. La distincin fondos privados y liberar recursos pblicos que
entre modelos de gestin pblica y privada, enton- podran utilizarse en otros programas sociales. Tal
ces, corresponde a una categorizacin relativa- como se elaborar con ms detalle en el captulo 7
mente ad hoc: la provisin es pblica cuando el ver tambin Engel et al. (2008) este argumento
ltimo eslabn de la cadena productiva lo realiza el es solo plausible cuando el sector pblico enfrenta
Estado, y es privada cuando lo realiza un tercero problemas de acceso al crdito. La participacin
diferente al sector pblico. privada tambin fortalece los incentivos para la
eficiencia en la construccin y asignacin de fondos
La gestin pblica de servicios se justifica cuando para mantenimiento, y promueve el desarrollo del
hay escasas posibilidades de cobro va cargos por mercado local de capitales (en moneda domstica).
uso pero el servicio es altamente redituable social-
mente. Una alternativa es que el Estado contrate los Ms all de los argumentos mencionados anterior-
servicios al proveedor privado y comprometa pagos mente en cuanto a que la prestacin de servicios
para financiar los costos. Sin embargo, en aquellos pblicos de infraestructura puede ganar en eficien-
servicios donde es difcil verificar y contratar los cia, fomentando la participacin del sector privado,
niveles de calidad, esta solucin tampoco es facti- la constatacin emprica de estas ganancias a nivel
ble, por lo que la gestin pblica (con alta integra- internacional no est exenta de excepciones y
cin vertical) es inevitable. Estos son tpicamente controversias. Por ello, la ventaja de la participa-
los casos de servicios pblicos como seguridad, cin privada no es un hecho irrefutable ni garanti-
justicia, salud, educacin bsica, entre otros4. zado ni siquiera cuando se dan las condiciones
ms propicias para tal fin, sino un elemento sujeto
La gestin pblica tiene mayor potencialidad a la aplicacin de un conjunto de reglas que permi-
cuando la organizacin del Estado es ms eficiente, tan una asignacin de responsabilidades eficiente y
y ello ocurre al contar con una burocracia efectiva y complementaria entre el sector pblico y el privado.

4 Por otro lado, razones de seguridad nacional o estratgicas tambin pueden justificar la intervencin pblica (defensa, Investigacin
y Desarrollo, inversiones en infraestructura de frontera, entre otros).
146 Caminos para el futuro

En tal sentido, una participacin provechosa del la tarea del organismo regulador por cuanto replica
sector privado es mucho ms factible si, por su el comportamiento de los mercados competitivos y
intermedio, es posible establecer derechos de aprovecha, de esta manera, las ventajas que estos
propiedad y obligaciones de cada parte activa en el generan en los consumidores finales. No obstante,
proceso de planificacin, regulacin, prestacin y ya sea por errores de diseo inicial o por restriccio-
control, que permitan sustentar conductas que den nes legales, jurisdiccionales o histricas de distinta
pie a una mayor eficiencia en materia de costos, ndole, las estructuras sectoriales con frecuencia no
niveles de consumo, calidad y decisiones de inver- responden a estos criterios.
sin, y expansin de la cobertura.
Como principio bsico en materia de diseo estruc-
Componentes del marco regulatorio tural de un servicio pblico de infraestructura,
deben aprovecharse las economas de escala y
La efectividad de un modelo de gestin donde se alcance, pero tambin debe evitarse la conforma-
promueva la participacin privada depende, primor- cin de monopolios que no se justifiquen por razo-
dialmente, de la consistencia y claridad con que se nes de eficiencia, limitando la integracin regional
diseen y anuncien los distintos roles de cada actor, y horizontal de empresas al nivel donde dichas
esto es, el marco regulatorio general: dado que, a lo economas de escala y alcance desaparecen, y
largo del tiempo, se enfrentarn inexorablemente asegurando el acceso abierto y no discriminatorio al
coyunturas y vacos contractuales por la emergencia uso de una red monoplica o infraestructura bsica
de shocks y contingencias imprevisibles. En este en manos de un nico operador (o bien, de pocos
contexto, tener una gua clara de los principios bsi- operadores) por parte de quienes puedan competir
cos que deben ser aplicados es un aspecto inicial entre s en la provisin de servicios finales.
insoslayable, tanto para minimizar los riesgos perci-
bidos por los inversores privados como para ordenar De este modo, se podra justificar la agregacin de
los esfuerzos y decisiones de quienes, desde el servicios que, por razones de operacin y tecnolo-
Estado, deban luego instrumentarlos. ga, contienen una fuerte dosis de produccin
conjunta y externalidades (como la provisin de
A continuacin se describen los principales elemen- agua potable y de servicios de desages cloacales).
tos que deben tenerse en cuenta en el diseo e En estos casos, sera conveniente que la provisin
implementacin de un modelo de gestin de infra- se realice de manera conjunta por una nica
estructura con participacin del sector privado: i) el empresa. Sin embargo, ello no parece ser tan opor-
diseo de la estructura vertical, horizontal y regio- tuno o necesario en el caso de servicios energticos
nal de cada sector, previendo cules segmentos variados como la electricidad, el gas natural u otro
operan bajo competencia y cules bajo condiciones combustible lquido. A nivel regional, la provisin
de monopolio; ii) para estos ltimos, un diseo de un servicio de red puede constituir un monopo-
contractual adecuado en relacin con los principa- lio natural solo en un rea geogrfica acotada, por
les parmetros que rigen las obligaciones o compro- lo cual, no sera oportuno centralizar todo el ser-
misos de servicios y precios; iii) un mecanismo de vicio a nivel nacional en una nica empresa
seleccin de operadores eficiente de forma que la (perdiendo, en particular, la posibilidad de que
competencia por el mercado reemplace a la distintas empresas compitan indirectamente, como
competencia en el mercado; iv) finalmente, se ocurre cuando se aplican formal o informal-
har una breve referencia a los arreglos institucio- mente mecanismos yardstick o de competencia
nales a travs de los cuales se implementan los por comparacin). A nivel vertical, aun cuando
distintos componentes regulatorios (este tema se podran existir algunas economas de alcance para
profundizar en el captulo 8). temas como coordinacin, innovacin, entre otros,
las actividades de generacin elctrica, transmisin
Separacin vertical, horizontal y distribucin (o las de produccin, transporte y
y regional de las operaciones distribucin de gas natural) son ntidamente dife-
Optimizar el espacio para el desarrollo de la compe- rentes y concebibles de manera individual. Por
tencia es esencial, ya que esta constituye una consiguiente, es apropiado limitar la integracin
herramienta regulatoria muy efectiva, que asiste a vertical para evitar cualquier riesgo de que al exis-
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 147

tir poder de mercado en alguno de dichos segmen- y de inversin), ya que tericamente las mejoras
tos, se distorsione el funcionamiento de la compe- obtenidas deben ser transferidas a los usuarios, en
tencia o la regulacin en los otros. forma inmediata, por medio de reducciones tarifa-
rias. En este sentido, las tarifas podran fijarse en
Diseo contractual niveles muy altos, reflejando los mayores costos de
Esencialmente, el diseo contractual (entendido en la empresa marginal ms ineficiente del sistema.
el sentido amplio, como sinnimo de marco regula- Por otro lado, la ventaja de este arreglo es que las
torio) en primer lugar, debe definir claramente, las empresas no tendran mayor incertidumbre sobre la
obligaciones y derechos del concesionario/operador posibilidad de recuperar sus costos operativos y de
de la infraestructura en materia tarifaria, cobertura capital, reduciendo los costos de financiamiento. En
y calidad de los servicios, inversiones, entre otros; la prctica, este mecanismo traslada una serie de
y, en segundo lugar, establecer cules riesgos riesgos especficos de la empresa y del mercado a
deber absorber la empresa y cules no, evitando los consumidores.
as la posibilidad de renegociaciones no justifica-
das, luego del otorgamiento de la concesin. El segundo mtodo es la regulacin de precios fijos
En particular, el diseo de los incentivos y la asig- o topes, denominada price-cap, donde las tarifas
nacin de riesgos entre las partes, por un lado, as son independientes de los costos en el corto plazo
como la ausencia de exclusividades artificiales, lo (ajustadas semestral o anualmente, segn la infla-
razonable de la estructura tarifaria y la separacin cin y un factor de descuento X, referido a las
de distintas concesiones cuando no se pierden ganancias de productividad estimadas ex ante) y
economas de escala y/o de alcance significativas, revisadas peridicamente (cada cuatro o cinco aos,
por el otro lado, afectan la intensidad de la compe- segn se evale la evolucin de costos futuros).
tencia inicial por la obtencin del contrato y su En contraposicin con la regulacin por costos,
posterior sostenibilidad. aqu se incentiva la eficiencia productiva al interna-
lizarse, dentro de la empresa, las reducciones de
A continuacin, se discuten los aspectos centrales costos y beneficios del esfuerzo y calidad en las
del diseo contractual aplicables a una amplia gama decisiones de gestin, sin embargo, es posible que
de modelos de participacin privada en los servi- los ingresos resulten excesivos o insuficientes en
cios de infraestructura. cada perodo. El problema de este mecanismo es
que podra inducir incentivos perversos en las
Regulacin tarifaria y especificaciones empresas para reducir costos en perjuicio de la cali-
de desempeo dad del servicio, con la finalidad de aumentar sus
Al tratarse de servicios que se ofrecen en condiciones beneficios. Por ello, es necesaria una mayor super-
de monopolio legalmente establecidos, justificadas visin de la calidad, por parte de la autoridad regu-
por la presencia de economas de escala y alcance, se latoria, en la regulacin tipo price-cap.
requiere, evidentemente, que el Estado regule los
precios de los servicios para evitar abusos de Conceptualmente, la regulacin por costos es retros-
mercado por parte de las empresas concesionarias. pectiva (las tarifas se fijan en funcin de los costos
pasados) y la regulacin price-cap es prospectiva
Al respecto, existen dos criterios alternativos. El (la evolucin tarifaria no depende de la obtencin
primero de ellos es la regulacin por costos, a efectiva de las mejoras o ahorros proyectados). Sin
travs de la cual las tarifas se ajustan para cubrir las embargo, en la prctica, los sistemas implementa-
necesidades de costos operativos y de capital que la dos en varios pases tienden a ser de tipo hbrido o
gestin demande. Este tipo de regulacin puede intermedio. Esto se debe a los rezagos en la regula-
tomar distintas formas, tales como la regulacin de cin por costos (demorando el reconocimiento de
la tasa de retorno tradicional en la experiencia mayores costos, de manera que sus variaciones son
norteamericana o costo plus (donde no se distin- absorbidas por la empresa durante el proceso de
gue entre costos de capital o de otra naturaleza para discusin tarifaria) y a la inevitable referencia a
calcular la base de remuneracin tarifaria). El pro- costos histricos (y a permitir una rentabilidad solo
blema con este mecanismo es que no se incentiva razonable) en la determinacin del factor X, en cada
apropiadamente la reduccin de costos (operativos revisin dentro del mecanismo price-cap.
148 Caminos para el futuro

Se podra concluir que una alternativa viable sera plemento necesario de un esquema tipo price-cap.
la aplicacin de un mecanismo price-cap con revi- Cuando hay dificultades para definir y medir, sin
siones peridicas en funcin de la variacin esti- ambigedades, tales resultados u objetivos, un
mada de costos y que, a la vez, permita una rentabi- sustituto (imperfecto) es especificar las obligacio-
lidad razonable donde la extensin del perodo nes del concesionario en materia de inversiones o
tarifario y los detalles pueden variar segn el servi- soluciones tcnicas puntuales.
cio y el pas en cuestin (Joskow, 1998). En este
esquema, cada empresa enfrenta un precio que, en Asignacin de riesgos
lo inmediato, es independiente de su costo (y, por lo Los proyectos de infraestructura, por sus caracters-
tanto, genera incentivos a invertir para reducirlos) ticas intrnsecas, enfrentan una multitud de riesgos.
pero que, en el mediano plazo, refleja la mejor prc- Estos pueden ser riesgos de construccin (que influ-
tica del conjunto de empresas, lo que facilita la yen en los costos de capital de la inversin), riesgos
difusin de avances tecnolgicos adoptados por las de costos operativos (determinados, por ejemplo,
empresas lderes y que estos se trasladen, al menos por variaciones en los precios de los insumos reque-
en parte, a los consumidores. Entre las soluciones ridos a lo largo del tiempo), de ingresos (por varia-
verdaderamente factibles, esta puede ser la mejor, ciones en la demanda), regulatorios, polticos, entre
en particular, considerando las restricciones de in- otros. La definicin de los distintos parmetros en
formacin y capacidad de fiscalizacin de los un contrato para la provisin de un servicio de
pases que todava transitan los primeros aos de infraestructura por un perodo de 25 a 30 aos
experiencia con participacin privada en los servi- implica, implcita o explcitamente, asignar estos
cios de infraestructura. Por estas razones, dichas riesgos entre los actores involucrados: las empre-
restricciones hacen muy difcil la adopcin de un sas, el sector pblico, los consumidores, los contri-
mecanismo de tipo costo plus. buyentes. Por ejemplo, como se indic antes, en el
caso de un mecanismo de fijacin de tarifas de tipo
A travs de estos mtodos de fijacin de tarifas, se costo plus, los riesgos de aumento de costos de los
busca que los niveles tarifarios reflejen los costos servicios ocasionados por incrementos de precios
incrementales de cada dimensin del servicio, con de insumos o, endgenamente, causados por deci-
el fin de asegurar el mayor nivel posible de autofi- siones de la empresa (p.e., aumentos de salarios), se
nanciamiento. No obstante, puede ser necesario trasladan enteramente a los consumidores (o al
incorporar esquemas de tarifas para usuarios de gobierno, en el caso de que la empresa reciba subsi-
bajo consumo o bajos niveles de ingreso que no dios pblicos para cerrar sus cuentas). Por otro
podran pagar el servicio cuando la tarifa es fijada lado, si el contrato no estipula ningn tipo de garan-
segn estos criterios. Dada la importancia de estas ta de demanda mnima (p.e., garanta de trfico en
consideraciones desde el punto de vista del im- el caso de una carretera por peaje), el riesgo de una
pacto sobre el bienestar de las familias de bajos cada abrupta en la demanda por el servicio lo
recursos, como tambin desde el punto de vista de asume la empresa, en vez de ser trasladado parcial-
la sostenibilidad social y poltica de esquemas de mente al sector pblico.
gestin de la infraestructura con participacin pri-
vada, en el captulo 6 se analizarn diversas mane- Por consiguiente, un tema central que debe resolver
ras de incorporar aspectos distributivos en las pol- un contrato de concesin, es cmo distribuir los
ticas de infraestructura. riesgos entre los distintos agentes participantes de
un contrato de provisin de servicios. Este tema se
Complementariamente a la regulacin del precio de discutir con ms detalle en el captulo 7, dentro del
los servicios, al no haber opciones para los usuarios marco del anlisis de las APP. De todas formas, a
de elegir entre distintos proveedores, debido a la modo de anticipo, se puede sealar un principio
ausencia de competencia en el mercado, los general que establece que los riesgos deben recaer
contratos deben establecer, en lo posible, los objeti- sobre quien mejor pueda controlarlos, y sobre quien
vos de calidad y cobertura de manera no ambigua, mejor pueda diversificarlos o requiera una menor
dejando al concesionario la decisin (y el riesgo) de compensacin para afrontarlos. As, por ejemplo,
cmo cumplir con ellos. Tal como se mencion en el caso de una concesin vial, parece razonable
anteriormente, este tipo de regulacin es un com- que la empresa prestadora absorba el riesgo de
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 149

construccin y de costos de operacin pero el riesgo oportunistas (que den lugar a incumplimientos y
de demanda (por fluctuacin del trfico) que en su renegociaciones) de ambas partes.
mayor parte est determinado por variables que no
controla la empresa (ciclo econmico, entre otros) Existen distintas dimensiones o variables de inte-
debera compartirse, en parte, con el gobierno, a rs. Para el concedente, estas incluyen el canon o
travs de algn tipo de garanta. Por otro lado, no subsidio, las tarifas, la calidad de los servicios, las
sera justificable que los gobiernos queden exentos inversiones, el empleo, entre otros. El concedente
de enfrentar el riesgo regulatorio que impongan deber seleccionar al mejor operador en funcin de
sobre las inversiones (p.e., a travs de la ausencia de su capacidad para lograr los resultados ms favora-
clusulas de arbitraje internacional que aseguren bles de acuerdo con sus preferencias. La transpa-
cierta objetividad e independencia en la interpreta- rencia del proceso de seleccin constituye un
cin de cambios en los marcos regulatorios que ingrediente esencial, dado que el inters de los
puedan infligir costos a las empresas y que, en potenciales prestadores del servicio radica en
funcin de ello, sean compensadas). Esto podra dar maximizar los beneficios que esperan capturar en
lugar a un serio problema de riesgo moral de parte el tiempo, sabiendo que enfrentarn riesgos de
de las autoridades (que no tendran incentivos para mercado (evolucin de la demanda, competencia,
tomar las decisiones conducentes a reducir dicho costos operativos y financieros, entre otros) as
riesgo). como riesgos contractuales (la alteracin de sus
derechos y obligaciones inicialmente establecidos),
Asimismo, para reducir el riesgo de oportunismo y que el organismo pblico a cargo de la seleccin
del operador privado, debe preverse la obligacin del prestador podra manipular el proceso, en
del concesionario a continuar la prestacin del bsqueda de objetivos distintos a la mejor repre-
servicio hasta que uno nuevo sea elegido (o durante sentacin de los intereses del Estado (y los consu-
un plazo que permita tal reemplazo), e incluir midores finales).
garantas ejecutables ante el abandono del servicio.
Si bien estas dimensiones son relevantes y estn
Mecanismo de seleccin o competencia obviamente relacionadas entre s, la mayor transpa-
por el mercado rencia se logra cuando la competencia por el
La competencia por el mercado, esto es, por la mercado se estructura sobre la base de una nica
adjudicacin de los derechos y obligaciones de un dimensin. Esta se obtiene fijando en el contrato las
prestador que, despus de dicha seleccin, no estar obligaciones que directa o indirectamente aseguran
sujeto a limitaciones efectivas de otros prestadores el resto incluyendo los requisitos tcnicos, la capa-
en el mercado, es donde se inicia y no se susti- cidad financiera, entre otros y evitando, as, la
tuye, como originalmente se supuso (Demsetz, comparacin de las ofertas en estas dimensiones
1968) la necesaria interaccin entre las autorida- adicionales.
des regulatorias y los prestadores privados de servi-
cios de infraestructura. La organizacin de la subasta sobre una nica
variable, lejos de significar que es la nica o princi-
En tal sentido, asignar contratos de concesin es pal dimensin relevante para el poder concedente,
muy distinto a vender activos en industrias compe- permite inferir que dicho concedente no est
titivas, ya que existe una relacin de largo plazo dispuesto a someter al resultado de la convocatoria
posterior que afecta el significado de la oferta. Se el valor del resto de las variables de su inters (que,
trata de ver cmo una licitacin puede ayudar a al no ser motivo de seleccin, son exigibles de
obtener mejores trminos para la autoridad conce- manera directa o indirecta dentro de los trminos
dente, logrando que la competencia por el merca- de referencia del concurso y del propio contrato de
do supla lo ms posible la posterior ausencia de concesin). As, competir por la menor tarifa no
competencia en el mercado. significa que el resultado de la mayor competencia
en la subasta prioriza el objetivo de obtener bajos
La recomendacin general es disear un proceso de precios para los servicios en desmedro de otras
seleccin transparente, optimizando la concurrencia variables de seleccin (p.e.,calidad), sino que el
de oferentes y desalentando conductas estratgicas resto de las variables (cobertura, canon/subsidios/
150 Caminos para el futuro

impuestos, calidad o inversiones, entre otras) son con eficiencia? Por ejemplo, deben las tareas de
tan importantes que no son susceptibles de ser promocin, planeacin y evaluacin de los proyec-
determinadas en distintos niveles, segn el resul- tos de infraestructura estar integradas con las de
tado de la convocatoria5. regulacin y fiscalizacin? En el caso de que sea
conveniente independizar estas tareas, cmo debe-
El diseo del proceso de licitacin o competencia ra ser el diseo de las agencias que se focalizan en
por el mercado se inicia en la decisin de cul las actividades regulatorias? Como se mencion
ser el contenido del servicio u obra a ser conce- anteriormente, un modelo de gestin de la infraes-
sionados, requirindose, por un lado, la suficiente tructura con participacin privada requiere la
planificacin y realizacin de estudios que permi- presencia del Estado no solo como regulador, sino
tan optimizar las convocatorias; y por el otro, la tambin en las tareas de planeacin y evaluacin de
realizacin de distintas consultas previas para las inversiones. Qu tipo de institucin pblica
aprovechar la informacin que potenciales oferen- (Ministerios de Planeamiento, Agencias de Promo-
tes o terceros interesados pudieran aportar para cin de Inversiones, entre otras) puede ayudar a
perfeccionar dicho diseo. Esto sugiere que, tal fortalecer estas tareas?
como se enfatizar en el captulo 8, el impacto
sobre el bienestar social de la participacin Estas preguntas de diseo institucional son funda-
privada en los servicios de infraestructura se maxi- mentales ya que el grado de interaccin e indepen-
miza cuando las instituciones pblicas tambin dencia entre las distintas agencias u organismos es
aportan a la tarea de identificacin, planeacin y crucial para determinar los incentivos que enfrentan
evaluacin de proyectos, aun en aquellos casos en los funcionarios pblicos y actores polticos en la
los que es el sector privado quien mayoritaria- determinacin de las polticas y esto, a su vez, reper-
mente los financia, construye y opera6. cute en las acciones que toman los actores privados,
tanto empresas como grupos de inters y consumi-
Aspectos institucionales dores. En otras palabras, este diseo institucional
Un aspecto muy importante que debe tenerse en afecta la credibilidad y estabilidad de las polticas de
cuenta en la gestin de los servicios de infraestruc- gestin de la infraestructura, por lo cual, las mismas
tura est relacionado con la institucionalidad a regulaciones pueden generar distintos comporta-
travs de la cual se implementan los distintos mientos y resultados bajo distintas formas de organi-
componentes regulatorios descritos previamente. zacin institucional. El captulo 8 se dedicar al
Esto, evidentemente, tambin incluye asegurar el anlisis de estos temas. All se provee un marco
control y fiscalizacin de los contratos as como las conceptual para entender la necesidad de establecer
funciones de planificacin, seleccin y evaluacin cierto tipo de reglas e instituciones para fortalecer la
de proyectos pblicos y de aquellos en donde se credibilidad y eficacia de las polticas pblicas en
promueve la inversin privada. Cmo debe el infraestructura. En dicho captulo tambin se revisa
Estado organizarse para llevar a cabo estas tareas la experiencia de la regin en estos aspectos.

5 Los trminos de referencia de una convocatoria pueden variar en cuanto al grado de especificidad de los requisitos exigibles
en materia de inversiones y servicios a ser provistos por el concesionario, la flexibilidad para incorporar propuestas tcnicas
de cada oferente, las caractersticas tcnicas y econmico-financieras de los participantes, la secuencialidad y nfasis dados
en la consideracin de distintas dimensiones relevantes en el proceso de seleccin, la asignacin de riesgos, garantas exigibles,
entre otros. Discutir todas estas opciones excede el alcance de este captulo. Debe notarse, en particular, que la solucin ptima
depende de caractersticas institucionales y de los servicios involucrados en cada caso. El lector interesado puede consultar
Izquierdo y Vasallo (2008).
6 Un aspecto al que no se ha hecho referencia es el de los distintos mecanismos o tipos de subastas que se pueden aplicar para
asignar un contrato entre distintos oferentes. Un anlisis detallado de este tema excede el alcance del presente captulo.
En trminos generales, se puede decir que las dimensiones ms relevantes a considerar son si se trata de un objeto indivisible
o divisible (como la venta de acciones), si la valoracin de dicho objeto, por parte de cada participante, est correlacionada
con la valoracin del resto de sus competidores, si sern por una nica vez o si sern peridicas, si existe riesgo de colusin entre
distintos participantes, entre otras; y las opciones de diseo incluyen la celebracin de subastas simultneas o sucesivas, abiertas
(vocales) o cerradas (sobres sellados), ascendentes o descendentes, discriminatorias o no discriminatorias (de primer o segundo
precio), entre otras.
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 151

Participacin privada en la gestin cuanto a la asignacin de riesgos, responsabilidades


de los servicios de infraestructura de inversin, requisitos operativos e incentivos de
los operadores.
En la subseccin previa se describi una serie de
componentes que integran el marco regulatorio En sectores tales como las telecomunicaciones y, en
sobre el cual deben tomarse decisiones en un cierta medida tambin, en la generacin elctrica y
modelo de gestin de la infraestructura con partici- de gas natural, la participacin del sector privado se
pacin privada. Esto abarc la organizacin ha dado, generalmente, en forma de privatizaciones
industrial del sector (separacin vertical y hori- (acompaadas por reformas estructurales, regula-
zontal del mercado y los proveedores; la fijacin ciones y medidas pro competencia). Sin embargo,
de determinados parmetros regulatorios (tarifas, en otros sectores puertos, aeropuertos, caminos,
indicadores de calidad y cobertura, asignacin de autopistas, ferrocarriles, agua y desages cloacales,
riesgo); y los mtodos de seleccin de los provee- y segmentos downstream del sector energtico
dores de forma que la competencia por el existen restricciones legales, y a veces constitucio-
mercado reemplace, en la medida de lo posible, a nales, que limitan la participacin de agentes priva-
la competencia en el mercado. dos. En estos casos, una solucin intermedia ha sido
el establecimiento de APP, que si bien implican una
Ahora bien, existen muchas formas posibles de inte- importante participacin privada en la construccin
grar al sector privado en los servicios de infraestruc- y operacin de los servicios, no necesariamente
tura, con distintas implicaciones tambin para el rol implican una transferencia total e indefinida de los
que le toca jugar al sector pblico. Esta participa- activos o la ausencia de algn tipo de cofinancia-
cin puede implicar desde la transferencia de acti- miento por parte del sector pblico.
vos (privatizacin) hasta los contratos BLT (build-
lease-transfer) ms acotados, en los cuales el sector Como se ver en detalle en el captulo 7, la litera-
privado construye y financia pero el sector pblico tura seala tres caractersticas centrales de los
gestiona; pasando por distintas formas de contratos esquemas APP: i) el sector pblico y privado
de concesin del tipo BOT (build-operate-transfer), comparten el riesgo de las operaciones; ii) el
donde la gestin tambin es privada. control o disposicin (no implica necesariamente la
propiedad) transitorios de los activos por parte de la
Siguiendo a Guasch (2004), la Figura 5.1 (ver p. empresa privada; y iii) la conjuncin (bundling) de
152) contiene una breve clasificacin de las distin- la inversin y operacin (llevadas a cabo por la
tas formas que puede tomar la participacin privada misma empresa). En efecto, al unir la inversin con
en los servicios de infraestructura, avanzando la operacin, aumentan los incentivos a realizar
progresivamente en el grado de dicha insercin: inversiones que minimizan los costos a lo largo de
comenzando por la ausencia del sector privado todo el ciclo del proyecto (esto es, se internalizan
(correspondiente a la provisin y operacin entera- las externalidades de las distintas gestiones, si el
mente pblica); la participacin de este puede darse esquema de ajuste tarifario no es del tipo costo
por medio del abastecimiento de insumos o servi- plus). Esto, por ejemplo, puede incentivar inversio-
cios especficos (outsourcing) al operador pblico nes que reduzcan los costos de mantenimiento.
(ministerio o empresa pblica); la introduccin de
incentivos de tipo corporativo dentro de la gestin De esta forma, si bien la categorizacin hecha en la
pblica, a travs de la constitucin de empresas con Figura 5.1 es importante en materia de roles atribui-
autonoma y/o de acuerdos de desempeo; los bles a cada parte (pblica y privada), en cada
contratos de administracin con operadores priva- modelo de gestin donde existe participacin
dos; distintos tipos de concesiones (arrendamientos, privada, los detalles de los contratos, bajo cada una
franquicias, concesiones propiamente dichas)- y de las categoras, pueden ser muy diferentes, por lo
contratos para el desarrollo de nueva infraestructura cual habra una cantidad prcticamente ilimitada de
del tipo BOT; y distintas formas de privatizacin. caracterizaciones resultantes de la interaccin entre
Cada forma de participacin difiere en trminos no esta apertura y, por ejemplo, la separacin vertical y
solo de la visibilidad del rol del sector privado ante horizontal de los mercados, el mecanismo de ajuste
los usuarios finales, sino, fundamentalmente, en y la estructura tarifaria, las regulaciones sobre cali-
152 Caminos para el futuro

Figura 5.1
Tipos de participacin
del sector privado en
los servicios de
infraestructura

dad y el monto de inversiones, los mtodos de Experiencias de gestin en Amrica Latina


seleccin de proveedores, la institucionalidad, entre
otros. En la prxima seccin, se har una descrip- En la seccin previa se describieron, con algn deta-
cin de algunas de estas dimensiones regulatorias lle, los principios bsicos que justifican la participa-
aplicadas en varios pases de Amrica Latina. Los cin pblica y privada en diferentes servicios de
aspectos institucionales, como ya se mencion, se infraestructura, la necesidad de separar vertical y
describirn en el captulo 8. horizontalmente los servicios para inducir cierto
nivel de competencia, el tipo de regulacin que debe
ser establecida en los segmentos donde la provisin
es realizada bajo condiciones de monopolio natural,
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 153

y los mecanismos de seleccin de modo que los de los principios bsicos, discutidos en la segunda
mejores operadores se hagan cargo de las concesio- seccin del presente captulo.
nes. En qu medida estos principios se han apli-
cado en los servicios de infraestructura en la regin? En los sectores de electricidad y gas natural se esta-
Cun variados son los modelos de gestin de la blecieron criterios generales y polticas (a travs de
infraestructura, aplicados en la prctica por los leyes y/o decretos) que rigen la prestacin de esos
distintos pases en los diferentes sectores? Esta servicios pblicos de infraestructura a nivel de todo
seccin busca responder a estos interrogantes. En tal el pas. Asimismo, el aparato legal desarrollado
sentido, se describen los cambios en la organizacin defini las funciones primordiales del Estado (regu-
de los servicios, a partir del proceso de incorpora- lacin y control), las reglas de participacin del
cin del sector privado que se produjo desde sector privado, la creacin de mercados (segn cada
comienzos de los aos noventa. Esto no solo involu- caso, como es el mercado mayorista de electricidad
cra la concesin de los servicios a empresas priva- MEM en varios pases), las reglas de operacin
das, sino tambin la separacin vertical y horizontal (separacin vertical y horizontal de servicios en
de los sectores y mercados para inducir una mayor distintas empresas y lmites a la integracin accio-
competencia. Tambin se analizan las regulaciones naria en ambas direcciones), los mecanismos de
tarifarias, de estndares de calidad e inversiones formacin de tarifas, entre otras.
puestas en prctica. Finalmente, un aspecto que
arroja luz sobre el funcionamiento de la regulacin y En efecto, a menudo en estos dos sectores se se-
lo apropiado del diseo de los contratos tiene que par verticalmente la industria en cuatro
ver con la informacin ex post sobre la frecuencia de actividades (generacin/produccin, transmisin/-
las renegociaciones y sus resultados, y cmo esto transporte, distribucin/transporte local y comer-
pudo haber afectado la percepcin pblica sobre la cializacin). La primera y la cuarta de estas activi-
participacin privada en los servicios. dades tienden a funcionar competitivamente
mientras que la segunda y la tercera se desenvuel-
Participacin pblica y privada ven como monopolios sujetos a regulacin. Depen-
diendo del pas, la autoridad regulatoria qued en
Durante la dcada pasada, la mayora de los pases la rbita nacional (p.e., Chile y Colombia); dio
de Amrica Latina ha llevado a cabo importantes lugar a un federalismo regulatorio (p.e., la electri-
reformas en servicios pblicos de infraestructura cidad en Argentina); tuvo potestades regulatorias
(provisin de electricidad, gas natural, transporte sobre cada servicio especfico, separando gas y
pblico, agua potable y desages cloacales, y tele- electricidad (p.e., en Argentina); o sobre ambos
comunicaciones). En general, la tendencia fue hacia servicios (p.e., Colombia y Per). Los detalles de la
una mayor apertura en dichos sectores a la inver- instrumentacin fueron diversos y, en particular, el
sin privada, siguiendo un proceso de separacin de retiro del Estado como proveedor (en alguna o
funciones en materia de poltica, regulacin, con- varias etapas del proceso productivo) fue igual-
trol, propiedad y administracin de empresas, a mente dispar y, en general, incompleto.
menudo tambin liberando el ingreso de nuevos
operadores y promocionando la competencia donde En electricidad, como se ve en el Cuadro 5.1, (ver
fuera posible. p.154) Argentina, Bolivia, Chile tenan, hacia el
ao 2001, una alta participacin privada (superior
Los motivos detrs de estas reformas han sido diver- al 50%), tanto en generacin como en transmisin
sos, reconocindose problemas de financiamiento y y distribucin7. En Per, la participacin privada
gestin de las empresas pblicas que tuvieron el tambin era alta en generacin y distribucin. En el
monopolio histrico en cada sector, la obtencin de otro extremo, se observan los casos de Uruguay y
financiamiento para otros gastos pblicos o, simple- Mxico. En el primer caso, la gestin del sector era
mente, la imitacin de una tendencia mundial. Por enteramente pblica en todos los segmentos, mien-
distintas razones, las reformas en estos sectores no tras que en Mxico el sector privado particip con
siguieron una nica receta, ni la aplicacin estricta un pequeo porcentaje en generacin. En este lti-

7 Este detalle omite un sinnmero de casos de provisin subnacional (provincial, departamental o municipal).
154 Caminos para el futuro

mo pas, la legislacin que otorga al Estado los Debe quedar claro que el problema no es la gestin
derechos exclusivos en la provisin de electricidad pblica per se sino el hecho de que esta no se
que tenga por objeto la prestacin de un servicio complemente con un diseo de mercado adecuado ni
pblico fue flexibilizada desde 1992, permitiendo con el otorgamiento a los actores pblicos de la auto-
actores privados en generacin. Sin embargo, noma e incentivos requeridos para una buena admi-
como se explica en el Recuadro 5.1, una deficiente nistracin. En este sentido, conviene destacar los
estructura de mercado (fuerte integracin vertical) casos de varias empresas pblicas que han sido reco-
ha impedido aprovechar las oportunidades de nocidas por su buena gestin. Milln (2006) mencio-
introducir competencia en dicho segmento, redu- na, por ejemplo, el caso de la Corporacin de
ciendo la eficiencia. Empresas Pblicas de Medelln, Colombia, cuya

Cuadro 5.1 Participacin del sector privado en el sector elctrico


para pases seleccionados de Amrica Latina (2001)
Generacin Transmisin Distribucin
Argentina 60 100 70
Bolivia 90 90 90
Brasil 30 10 60
Chile 90 90 90
Colombia 70 10 50
Ecuador 20 0 30a/
Mxico 10b/ 0 0
Per 60 20 80
Uruguay 0 0 0
Venezuela, RB 20 10 40
a/ La distribuidora de Guayaquil actualmente se encuentra bajo gestin pblica.

b/ La generacin privada en Mxico avanz hasta representar un 34% en 2007.


Fuente: Andrs et al. (2006).

Recuadro 5.1 El sector elctrico en Mxico

El sector elctrico en Mxico est dominado por la empresa rador, cuando esta supera los 40 megavatios). Desde enton-
paraestatal Comisin Federal de Electricidad (CFE), que ces, tambin se liberaron la exportacin e importacin de
tambin controla a Luz y Fuerza del Centro ( LFC, operadora energa, y la produccin en pequea escala de generacin
en el Valle de Mxico). Dichas empresas estn integradas hasta de un megavatio. Sin embargo, en todos los casos, la
verticalmente desde la generacin hasta la comercializacin CFE es el comprador exclusivo (monopsonista), de manera tal
a todo usuario final (salvo quienes se autoabastezcan), sien- que la importacin puede realizarse solo para venderle a CFE
do ambas compaas propietarias de la red de transmisin y o para consumo propio. Actualmente, la capacidad de gene-
distribucin (operada por el Centro Nacional de Control de racin elctrica del conjunto de los actores privados est en
Energa CENACE, tambin controlado por la primera de torno al 35% del total.
estas). El marco de referencia constitucional y la Ley del
Servicio Pblico de Energa Elctrica (LSPEE) otorgan al Esta situacin da lugar a varias observaciones crticas, en
Estado los derechos exclusivos en la provisin de electricidad tanto que el histrico modelo de gestin pblica (consagrado
que tenga por objeto la prestacin de un servicio pblico. constitucionalmente, aunque esto puede interpretarse con
A partir de 1992, se flexibiliz (debido a cambios en la LSPEE) flexibilidad segn cmo se defina el alcance del servicio
el alcance de este concepto, permitiendo la operacin de pblico), que desde 1992 procura aprovechar la participacin
Productores Independientes (PIE) para generar electricidad privada en generacin, contiene aspectos estructurales (inte-
para el servicio pblico, pero previendo su venta obligatoria a gracin vertical y poder monopsnico de la CFE) que resultan
CFE y LFC en contratos de largo plazo. Asimismo, se permiti poco propicios para el desarrollo de un mercado competitivo
la venta de excedentes a CFE y LFC de la energa generada y para la mejora en la eficiencia del sector.
por cogeneradores, autogeneradores y unidades de peque-
a escala (con un lmite de 20 megavatios, aunque podra
ampliarse este lmite al 50% de la capacidad total de un gene- Fuente: Urbiztondo y Cont (2008).
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 155

actividad es la generacin y distribucin de electrici- de contratos de concesin. La actividad regulatoria,


dad en dicha ciudad, adems de la participacin salvo excepciones, se ha mantenido en la esfera
activa en otras industrias de servicios pblicos local, sujeta a regulaciones ambientales y de salu-
(como telefona). Un factor que ha favorecido la bridad de alcance nacional.
buena administracin en este caso es el control de
gestin por parte de los ciudadanos de Medelln. Como en el caso del sector electricidad, en agua y
Otro ejemplo es el Instituto Costarricense de Electri- saneamiento existen experiencias de empresas
cidad (ICE) en Costa Rica, cuya actividad es la gene- pblicas muy exitosas. Por ejemplo, la Companhia
racin y distribucin de electricidad y tambin la de Saneamento Basico do Estado de So Paulo
prestacin de servicios de telecomunicaciones. Esta (SABESP). Esta empresa, en funcin del nmero de
empresa es vista como un patrimonio de la nacin, a clientes que atiende, es una de las proveedoras de
tal punto que la poblacin ha hecho movilizaciones servicio de agua potable y tratamiento de aguas
masivas para protestar contra un intento de reforma residuales ms grandes del mundo. Su buen desem-
(privatizacin). Finalmente, otro ejemplo de buena peo se puede atribuir a una fuerte poltica de trans-
gestin pblica es la Companhia Paranaense de parencia (publicacin de informacin financiera y
Energa (COPEL) en Paran, Brasil, cuya actividad no financiera; reuniones pblicas con analistas y
principal es la generacin, transmisin y distribucin grupos de consumidores, ONG, entre otros) y rendi-
de electricidad en el estado de Paran. Su buen cin de cuentas (accountability) ante organismos de
desempeo tambin se atribuye a una alta participa- control y la misma comunidad local (revisin peri-
cin de la ciudadana (Milln, 2006). dica de procesos internos, reunin peridica de la
junta directiva, comit de auditora y del auditor
Respecto del gas natural, el mapa de identidad, sin independiente, publicacin peridica del flujo de
embargo, difiere al de electricidad, y de manera no caja, entre otros).
homognea. En pases como Bolivia, Ecuador,
Mxico y la Repblica Bolivariana de Venezuela, En materia de infraestructura vial, existen tenden-
por ejemplo, existe una fuerte participacin estatal cias mixtas. En varios pases se dio en concesin la
(junto a la participacin privada, en el primer caso), construccin, operacin y mantenimiento de auto-
producto de una perspectiva nacionalista sobre la pistas y rutas; al tiempo que otra parte de la red vial
propiedad de los hidrocarburos. En el caso opuesto, continu siendo operada por el sector pblico
Argentina privatiz toda la cadena de valor del gas (donde, bajo la denominacin de obras pblicas,
natural (a travs de contratos de concesin, tanto el Estado contrata al sector privado la ejecucin de
para la explotacin de yacimientos activos, como obras y, eventualmente, el mantenimiento pero
para la exploracin y explotacin de nuevos yaci- retiene la operacin y los posibles ingresos por los
mientos, y para el transporte y la distribucin). En peajes)8. Una experiencia extrarregional muy inte-
el caso del agua potable y desages cloacales resante de participacin privada en el sector de
(AP&DC), la tendencia ha sido (al menos en las lti- infraestructura vial es el caso de Espaa. Tal como
mas dcadas) la provisin conjunta de ambos servi- se describe en el Recuadro 5.2 (ver p.156), esta
cios (con excepciones, como p.e., en la ciudad de participacin se dio en el contexto de una fuerte
Crdoba en Argentina), ya sea por parte de un cooperacin con el sector pblico, lo que posibilit
operador privado o pblico. La participacin del la concrecin de importantes obras que han dotado
sector privado ha sido ms limitada y no ha signifi- a Espaa de una de las ms modernas redes de
cado la adquisicin de activos, sino la celebracin transporte de Europa.

8 Esta descripcin no incluye los cambios en los modelos de gestin privada adoptados dentro de cada pas. En el caso de Argentina,
por ejemplo, los contratos de concesin vial celebrados originalmente (en 1989) han sufrido cambios significativos en 2003,
retomando el sector pblico la inversin y dejando a los operadores privados solo la operacin y mantenimiento en contratos
de cinco aos. En Mxico, la reforma se inici en 1985; en 1994 con la crisis devaluatoria se revirtieron varias concesiones,
que fueron rescatadas por el Estado. Entre 2000 y 2002 no hubo concesiones licitadas, solo se entregaron, en forma directa, obras
en concesin, previamente construidas o mejoradas con recursos pblicos, a dos organismos oficiales: i) Caminos y Puentes
Federales (CAPUFE), organismo pblico descentralizado de nivel federal, encargado de las carreteras de peaje o cuota, y ii)
Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), rgano estatal creado para hacerse cargo
de las concesiones privadas que fueron rescatadas por el Estado en 1997. En el captulo 7 se analiza en detalle el rgimen
de concesiones de autopistas en Mxico.
156 Caminos para el futuro

Recuadro 5.2 La exitosa experiencia espaola en el desarrollo de infraestructura vial bajo


esquemas de cooperacin pblico-privada

Una de las bases fundamentales del desarrollo econmico y dan en la contabilidad nacional como dficit pblico o en el
social de Espaa en los ltimos 20 aos ha sido el sector de mercado de capitales, sin gravar los presupuestos estatales.
infraestructura. Este pas ha invertido importantes recursos a
travs de novedosos esquemas de financiamiento que han Las principales tareas emprendidas durante este proceso de
permitido su evolucin. De ser uno de los pases menos desa- modernizacin de la plataforma logstica del pas fueron la
rrollados de Europa, ha pasado a ubicarse en los primeros adaptacin del marco legislativo para la participacin privada,
lugares del mundo en construccin y gestin eficiente de el fortalecimiento institucional del sector pblico encargado de
sistemas de transporte, puertos, aeropuertos y ferrocarriles. trabajar en la administracin del proceso de gestin y ejecu-
cin de las obras y la elaboracin de estudios y diseos para
Espaa se ha convertido en una referencia obligada para la preparacin de proyectos atractivos al sistema concesional.
temas de gestin y financiamiento de infraestructura, basado
principalmente en un esquema de cooperacin pblico-priva- Una importante fuente de recursos que ha hecho posible la
da. El pas ha desarrollado un modelo concesional dentro de ejecucin de tantos proyectos en Espaa, en los ltimos aos,
las opciones de contratacin de las administraciones pblicas, ha sido el aporte comunitario a travs de los Fondos
que ha dado resultados exitosos, ampliamente demostrados Estructurales y de Cohesin, adems del financiamiento multi-
no solo a nivel nacional. Esta experticia, principalmente en la lateral del Banco Europeo de Inversiones.
estructuracin y gestin de concesiones viales, ha sido expor-
tada a varios pases de Amrica Latina, EEUU, Canad y el Luego de la Unin Monetaria de los pases europeos acordada
resto de Europa. De las 11 empresas de concesin de proyec- en 1999, y para el logro de su sostenibilidad, se establecieron
tos de transporte ms grandes del mundo, seis son espaolas polticas estructurales que permitiran a los gobiernos alcanzar
(Public Works Financing. Oct 2006. Ranking). sus objetivos de desarrollo econmico y pleno empleo, espec-
ficamente en el caso de los pases menos desarrollados. El
Hasta hace 15 aos, con la excepcin de algunos casos aisla- sector infraestructura ocup un lugar especial en la agenda de
dos, la financiacin de obras pblicas mediante asignaciones trabajo por el impacto de su desempeo en el logro de estas
presupuestarias era el modelo aplicado en la mayora de los metas. El apoyo a los pases sera otorgado a travs de los
proyectos. Para esta poca, el pas tena un dficit de infraes- fondos mencionados, ampliamente aprovechados por Espaa.
tructura en comparacin con los pases europeos ms avan-
zados, en medio de una gran presin por el cumplimiento de Especficamente, para la ejecucin de los proyectos de trans-
los criterios de convergencia econmica establecidos por la porte, el Gobierno espaol elabor un Plan de Infraestructuras
Unin Europea como condicin indispensable para la incorpo- para el perodo 20002007, con horizonte hasta el ao 2010,
racin de Espaa en la Unin Monetaria. Se exiga el ajuste que incluy inversiones estimadas en 114 mil millones de
de las principales variables macroeconmicas a valores admi- euros, de los cuales un 50% ha sido financiado con aportes de
sibles, para lo cual hubo que adoptar una estricta disciplina la administracin pblica (que incluye aportes no presupues-
presupuestaria. A la vez, era urgente el mejoramiento de las tarios), 30% con fondos europeos y 20% con financiamiento
condiciones de la infraestructura del pas para el crecimiento privado (aproximadamente 20 mil millones de euros).
econmico y el beneficio social.
Este ambicioso plan ha dotado a Espaa de una de las ms
Bajo esta presin, el Gobierno fij sus prioridades en el esta- modernas redes de transporte de Europa y ha logrado el obje-
blecimiento de bases y mecanismos de una nueva poltica de tivo de desarrollo econmico y social para lo cual fue concebi-
financiacin y gestin de la infraestructura pblica, basada en do, con el apoyo de actores clave de la sociedad: entidades
la participacin privada. Adems, se ampliaron y crearon pblicas, empresas privadas, sector financiero y academia.
entes pblicos empresariales ejecutores de proyectos, finan-
ciados con aportes patrimoniales del Estado, que no consoli- Fuente: elaboracin propia.
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 157

Si bien todas estas reformas en los distintos secto- cia o no de precios uniformes para todo tipo de
res de infraestructura fueron muy frecuentes inter- generador, entre otros9. Estos detalles se muestran
nacionalmente y en la regin, algunos pases en el Cuadro 5.2.
siguieron con el programa de provisin preexis-
tente. Por ejemplo, si bien Ecuador sigui a los Resulta interesante mencionar la experiencia de
pases de Amrica Latina en el proceso normativo Argentina, Bolivia y Per que, como se vio pre-
de reformas de desregulacin y de convocatoria al viamente, son los pases que ms avanzaron en la
sector privado, en la prctica, la provisin de los incorporacin del sector privado en el sector elc-
servicios continu siendo, en buena medida, trico, durante la primera mitad de la dcada de los
pblica. Por su parte, en la Repblica Bolivariana noventa. Estos tres pases persiguieron objetivos
de Venezuela la provisin de la mayora de los similares, en la direccin de una separacin verti-
servicios de infraestructura continu siendo cal y horizontal de la propiedad en los segmentos
pblica (con algunas excepciones, donde se obser- de generacin, transmisin y distribucin, as
van instancias de participacin privada en electri- como de privatizacin de (parte de) la actividad de
cidad, autopistas y agua), bsicamente por no generacin y alguna forma de concesin de las
haber avanzado en reformas, pero tambin debido actividades de transmisin y distribucin. Sin
a recientes terminaciones contractuales de privati- embargo, el traspaso del costo de la energa al
zaciones realizadas en la dcada pasada (p.e., en precio final fue tratado de manera diferente en
telecomunicaciones y transporte). cada pas. En Argentina, hasta el ao 2002, se
utiliz una regla no discriminatoria, de modo que
Regulaciones en tarifas, calidad e inversiones el precio horario se determinaba por la interaccin
entre la oferta de generacin y la demanda de cada
En esta seccin se describen brevemente las regu- momento. Este precio serva para remunerar a
laciones tarifarias, de estndares de calidad e inver- todos los generadores por igual. Este mecanismo
siones, puestas en prctica en una muestra de tiene la ventaja de que genera incentivos a los
pases de Amrica Latina. El Cuadro 5.2 (ver p. productores de energa a invertir en tecnologa
158) presenta la informacin referida al sector de para reducir sus costos respecto de la planta ms
electricidad. En este sector, si bien es cierto que, en ineficiente (que es la que determina, por el lado de
general, el mecanismo de determinacin de tarifas la oferta, el precio de mercado en el mercado
elegido fue del tipo tope fijo (price-cap) del mayorista). Por su parte, la demanda pagaba un
margen de transporte y valor agregado de distribu- precio estacional, trimestral, determinado como la
cin con traspaso (passthrough) del precio mayo- suma del precio promedio del mercado mayorista,
rista de la energa a la tarifa final, las distintas observado en el trimestre previo ms el costo fijo
experiencias normalmente difieren en cuanto a la preestablecido para el transporte y distribucin.
determinacin de una serie de parmetros ms De esta manera, los aumentos en el precio mayo-
especficos, por ejemplo, respecto del criterio de rista de la energa se trasladaban, con cierto
revisin del factor X en dicho tope (o cap), el rezago, a las tarifas de los usuarios finales. Las
cmputo y automaticidad del costo de la energa diferencias positivas o negativas entre el precio
transferido a las tarifas, el espacio para la compe- estacional promedio trimestral y el realmente
tencia en comercializacin minorista, las estructu- observado en cada momento durante ese perodo
ras tarifarias en los segmentos regulados (tarifa se acumulaban en una cuenta denominada Fondo
residencial versus industrial/comercial), la existen- de Estabilizacin. El saldo de este fondo indicaba

9 Las diferencias obedecen al grado de prospectividad en la estimacin de costos futuros y a la determinacin del costo de capital.
En Argentina han existido diferencias en los mecanismos aplicados en distintos sectores (gas natural, energa elctrica y AP&DC)
y dentro de un mismo sector en el tiempo (las revisiones en gas natural de 1997 y de 2002 esta ltima abortada en medio
de la crisis macroeconmica y contractual de ese ao). En Chile y Colombia se han utilizado cmputos tericos de empresas
modelo o prcticas de benchmarking internacional, ms prospectivas. En Per, el costo de capital est fijado por ley.
158 Caminos para el futuro
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 159

los ajustes a realizar en los precios estacionales rrollo del mercado spot, desde su concepcin en
para corregir prdidas o ganancias extraordinarias 1994, dependera de las transacciones realizadas
de las generadoras10. entre generadores, grandes usuarios y distribuidoras
(por sus compras no contratadas). Sin embargo,
En el caso de Per, la reforma del sector elctrico pasados ocho aos, no se haba dado un desarrollo
se concibi de manera similar a la realizada en significativo en el mercado de contratos y tampoco
Argentina. La diferencia relevante es que los se haba desarrollado un instrumento de estabiliza-
generadores que participan en el mercado mayo- cin (como el Fondo de Estabilizacin en Argen-
rista pueden obtener un precio por sus ventas equi- tina), de modo que el precio que se pasaba a la tarifa
valente al costo marginal de operacin de la ltima era, en buena medida, el precio spot. El fondo de
central que despacha energa, mientras que si estabilizacin fue finalmente creado en el ao 2002.
vende a las empresas distribuidoras, puede obtener
un precio regulado (tarifas de barra) o un precio El Cuadro 5.3 (ver p.160) describe las regulaciones
libremente negociado, segn se trate de compras aplicadas en gas natural. En este caso, los pases que
de la empresa distribuidora para el abastecimiento realizaron reformas, segmentando el mercado y
de sus clientes sujetos a regulacin o para sus promocionando la participacin de inversores priva-
clientes no sujetos a regulacin de precios, respec- dos, usualmente reconocen una descomposicin de
tivamente. Los precios de barra se calculan agre- la tarifa de gas natural en el costo del commodity y
gando a los costos marginales de generacin de los mrgenes de transporte y distribucin, utili-
energa los cargos por la transmisin involucrada. zando, en general, una figura de regulacin por
La frmula para definir el precio de barra se actua- precios tope o fijo de los mrgenes de transporte y
lizaba cada seis meses hasta abril de 2005 y, desde distribucin, y de traslado de los precios de genera-
entonces, se fija con una periodicidad anual11. El cin al precio de los usuarios finales acordados en
predominio de usuarios regulados y los requeri- contratos y aprobados por el organismo regulador o
mientos de contratacin de energa para las distri- ministerio (luego, los precios finales no se modifica-
buidoras hacen relevante el precio de barra como ban en el corto plazo ante variaciones en las condi-
ingreso para el generador. Esto comenz a generar ciones de demanda y oferta). Tal fue el caso en
un problema a partir de los incrementos de costos Argentina (hasta 2001 claramente y luego, con di-
de generacin trmica desde 2003, ya que las tari- versas modificaciones), donde el precio del gas en
fas de barra reguladas no se ajustaron plenamente boca de pozo se determinaba de manera competi-
a dichos aumentos en costos. tiva, transfiriendo a la tarifa final el costo de la
adquisicin, por parte de cada distribuidora, regu-
En Bolivia, tambin se sigui un modelo similar de lndose tarifas fijas en transporte y mximas en
reforma. En este caso, se requiri a las distribuidoras distribucin, con un avance paulatino en las autori-
contratar al menos un 80% de su demanda. El desa- zaciones de by pass comercial y fsico a aquellos

10 Con la crisis del ao 2002 y luego de ms de un ao de congelamiento de precios, se reformaron los procedimientos de clculo
para el precio a cobrar por los generadores, en circunstancias en las que adquiran relevancia generadores trmicos
con combustibles ms caros que el gas natural, como el fuel oil o el gas oil (cuyos precios no fueron regulados y aumentaron
exponencialmente durante el ao 2002). Primero, se determin una oferta hipottica, a partir de un ordenamiento de mquinas
de generacin hidro y trmicas a gas natural, para mantener controlado el precio marginal de la energa. Segundo, se remuner
solamente un valor representativo de los costos variables a las generadoras hidrulicas. De esa manera, el administrador
de la Compaa Administradora del Mercado Mayorista Elctrico Sociedad Annima (CAMMESA) pas a generar deudas
con las generadoras hidro y con varias generadoras trmicas. Tercero, como el costo de operacin de una generadora trmica con
lquidos es muy superior al precio calculado con la oferta hipottica, CAMMESA pas a remunerar el costo adicional de los lquidos,
financiados con aumentos de cargos adicionales en la tarifa y con aportes del Estado Nacional. Cuarto, el precio sancionado
a pagar por las distribuidoras por sus ventas a los usuarios regulados se diferenci por tipo de usuario, pasando de una ley de un
nico precio para un commodity a una ley de cuatro precios, que luego convergi a una nueva ley de dos precios (congelados
para usuarios residenciales y alumbrado pblico, y aumentados para usuarios industriales y comerciales), aunque an por debajo
de los costos econmicos de generacin. Esta situacin de desbalance puede volverse insostenible en el largo plazo.
Actualmente, se estima que el costo en materia de subsidios para mantener las tarifas a los niveles corrientes podra representar
unos 4.500 millones de dlares (2% de PIB).
11 Dentro de dichos perodos, sin embargo, se prevn algunos reajustes mensuales por frmulas que involucran las variaciones
de precios mayoristas y tipo de cambio.
160 Caminos para el futuro

Cuadro 5.3 Caractersticas de la regulacin en los sectores de gas natural para


pases seleccionados de Amrica Latina
Argentina Bolivia Chile Colombia Ecuador Per Uruguay Venezuela, RB
Regulacin
tarifaria

- Upstream No (hasta 2001) S (precio domstico Importacin S (salvo Regulado - -


y de exportacin) nuevos pozos) por CRE

- Downstream S s.d. S S S (subsidio)

r>i r=i
Estructura (hasta 2005) (estratos altos)
tarifas finales r>i r>i r>i r>i r>i r>i
(ao 2005) r<i r<i
(desde 2006) (estratos bajos)
Price-cap con
Mecanismo Price-cap con
passthrough, revi-
de ajuste VNR y costo Ajustes passthrough
sin s.d.
tarifas de capital anuales y revisin
quinquenal
downstream cada 4 aos
(hasta 2001)
Precio Compras pro-
Compras propias Precio Precio
Passthrough domstico pias Precio regulado
auditadas importacin regulado
regulado auditadas
Otras dimensiones Calidad, Calidad,
reguladas (calidad, atencin Calidad y seguridad
s.d. Seguridad
inversiones, de demanda, seguridad y cobertura
expansin) seguridad mnima
Nota: r: residencial, i: industrial, s.d.: sin datos.
Fuente: Urbiztondo y Cont (2008).

usuarios finales que lo requeran. Este mecanismo Energa y Petrleo y de PDVSA. Son precios regula-
de by pass permita a grandes usuarios negociar dos, cuya determinacin no necesariamente est
directamente (el precio) con los generadores la asociada a los costos. La gran disponibilidad del
compra de gas y pagarles a los transportistas y distri- recurso y las fuertes ventas a un mercado externo
buidores el costo por el transporte (by pass comer- permiten que se subsidie el consumo interno,
cial). Asimismo, el usuario final poda construir su aunque los mrgenes de transporte y de distribucin
propia conexin a la red troncal y evitar pagar los igualmente seran suficientes para recuperar los
costos de distribucin (by pass fsico). Este tipo de costos de dicha infraestructura.
mecanismo permite, evidentemente, introducir un
elemento de competencia al menos para un En general, en todos los pases, las estructuras tari-
segmento de usuarios finales. farias tanto de electricidad como de gas reflejan los
mayores costos unitarios de atender a los usuarios
En Colombia, en la regulacin de mrgenes de residenciales (r) respecto de los grandes usuarios
distribucin, se definen topes mximos y mnimos industriales o comerciales (i), con la excepcin de
(autorizando cierta flexibilidad a travs de una Argentina, a partir de 2005. En este caso, la rever-
canasta de tarifas para contemplar la expansin del sin de la natural relacin tarifa residencial mayor
sistema de redes frente a recursos energticos alter- a tarifa industrial se debe a que un ao despus de
nativos). En la Repblica Bolivariana de Venezuela, la ruptura de la ley (econmica) de un solo precio
por otro lado, la formacin de precios del gas est a en el commodity, el precio libre pagado por un
cargo del Ministerio del Poder Popular para la usuario industrial se desacopl significativamente
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 161

del precio regulado y congelado, pagado por un realizan indirectamente a travs de una tarifa catas-
usuario residencial. tral con indicadores indirectos de capacidad de
pago y consumo presunto (como es el caso de
En el caso del agua potable (ver Cuadro 5.4), en la Argentina) o a travs de una apertura tarifaria en
mayora de las ciudades ms importantes de los dos categoras (como es el caso de la Repblica
pases considerados se otorg en concesin la Bolivariana de Venezuela).
provisin de este servicio junto con el de alcantari-
llado. Dependiendo de la escasez del recurso natu- Las reglas de ajustes tarifarios han sido, principal-
ral as como de las condiciones tcnicas y socioam- mente, de tipo indexatorias, utilizando un ndice de
bientales, en algunos pases se adopt la micro precios (minoristas o mayoristas, como se aprecia
medicin residencial (Chile, Colombia, Per, entre en la mayora de los casos que se describen en el
otros) mientras que en otros se utiliz un mtodo de Cuadro 5.4) o ndices para aproximar los costos del
cobro de tipo no medido (p.e., Argentina y la Rep- servicio (como en el caso de Argentina hasta 1998 y
blica Bolivariana de Venezuela). En los casos medi- de Ecuador). En ciudades de Bolivia y de Argen-
dos, hay diversidad de experiencias de tarifas que tina, se utilizaron mecanismos indexatorios indirec-
incluyen una o varias subcategoras de usuarios tos. Por ejemplo, esto ocurri, desde 1998, en el
residenciales (distinguindolos, a su vez, de los no caso de la concesin de Aguas Argentinas en
residenciales), con uno o varios bloques de Buenos Aires, donde se aplic un ndice de precios
consumo, intentando distinguir a usuarios por su propio del sector de agua.
capacidad de pago o su nivel de consumo, siendo
Chile una excepcin (cuadro tarifario nico). En los Finalmente, en lo referido al sector vial (especfica-
casos de consumo no medido, estas distinciones se mente caminos), la mayora de los pases de Am-

Cuadro 5.4 Caractersticas de la regulacin en el sector de agua potable y desages


cloacales para ciudades representativas de pases seleccionados de Amrica Latina
Argentina Bolivia Chile Colombia Ecuador Per Uruguay Venezuela, RB

Estructura
tarifas finales
No medido, Medido: una Medido, sin Medido: 6 Una nica Medido: 2 Medido: 1 No medido,
Residencial
subsidio nica categora bloques estratos de categora categoras: categora con 2 categoras
automtico con 4 salvo consumo con referencial social y con 7
a la expansin bloques restricciones 3 bloques con 8 rangos domstica bloques
veraniegas con 5
bloques
3 categoras
No residendial
con 2 bloques

IPC (50%),
ndice de costos
energa
Mecanismo de ajus- (hasta 1998) EEUU Polinomio
IPC IPC elctrica (30%) IPM IPC No disponible
te de tarifas IPP sector agua (EEUU IPC)
y remuneracin
(hasta 2001)
unificada (20%)
Passthrough No
automtico
Calidad, Calidad, Calidad,
Otras dimensiones Calidad y Expansin
expansin expansin expansin Inversiones No Expansin
reguladas expansin y calidad
e inversiones e inversiones e inversiones
Nota: se contemplaron las ciudades de Buenos Aires (Argentina), La Paz (Bolivia), Santiago (Chile), Bogot (Colombia), Guayaquil (Ecuador),
Lima (Per), Montevideo (Uruguay) y Caracas (Venezuela, RB).
Fuente: Urbiztondo y Cont (2008).
162 Caminos para el futuro

rica Latina no tuvo una poltica explcita y clara de requieren de un cuidadoso anlisis y tratamiento,
cobros de peajes en las carreteras operadas por el admitiendo que no existe una nica forma de resol-
sector pblico, aunque estos cobros existen en varios ver estos temas y que, seguramente, necesitarn
casos (con certeza en las carreteras y autopistas cambios en estas normas a medida que los pases
operadas por el sector privado). Si bien no hay infor- aprendan de su propia experiencia.
macin de niveles tarifarios, reglas de ajuste, entre
otros, el tema de peajes ha sido un punto conflictivo Percepciones y renegociaciones
en algunos contratos (Milln, 2005). Por ejemplo, los
costos administrativos de cobro de peajes se refleja- Los modelos de gestin de la infraestructura con
ran en la tarifa final, por medio de un esquema de participacin privada no siempre han sido muy bien
traspaso (passthrough) automtico, generando incen- recibidos por la opinin pblica en Amrica Latina.
tivos a los operadores a inflarlos y provocando la Esta conclusin surge del anlisis de encuestas de
posterior reaccin del regulador, resistindose a apli- opinin como las que se muestran en el Cuadro 5.5.
car el contrato con este defecto, conducindolo, en
definitiva, a renegociaciones posteriores. La reconciliacin entre la percepcin y los resulta-
dos mensurables, por parte de los analistas, es muy
En resumen, el anlisis previamente presentado difcil por cuanto dichas percepciones son parte de
sobre las regulaciones aplicadas a los distintos servi- evaluaciones tambin parciales de un conjunto de
cios de infraestructura sugiere que existe una serie de polticas pblicas mucho ms amplio que, por
parmetros regulatorios ms especficos que deben, accin u omisin, acompaan a las reformas en la
asimismo, definirse y que son muy relevantes, ya que prestacin de servicios pblicos. Estas polticas
afectan los incentivos de las empresas que participan tienen impacto sobre los resultados de cada modelo
en los distintos segmentos del mercado. Como se ha de gestin y sobre otras dimensiones de inters de
podido apreciar, existe una importante variacin en los ciudadanos, quienes no pueden percibir cul
los mecanismos aplicados por los distintos pases y aspecto de la poltica pblica (o del contexto inter-
cada uno de ellos puede tener ventajas en una dimen- nacional) ha sido el causante de los resultados que
sin pero costos, en otra. Por ejemplo, la indexacin (imperfectamente y posiblemente sobreestimando
de los contratos a un ndice de precios de EEUU las bondades de contextos contrafcticos subjeti-
puede generar cierta estabilidad para las empresas en vos) juzgan como pobres o insuficientes.
lo que se refiere al balance de sus ingresos con aque-
lla parte de sus costos que evolucionan de acuerdo Concretamente, Perry et al. (2008) han documen-
con el precio de componentes importados, pero, si la tado, en un trabajo comisionado para la presente
inflacin domstica y la internacional difieren publicacin, que las percepciones estn correlacio-
marcadamente, esto puede implicar problemas al nadas con la tasa de crecimiento de la economa en
generarse redistribuciones de ingresos entre empre- el perodo previo, y esta ltima obviamente est solo
sas y usuarios, lo que atentara contra la sostenibili- parcialmente determinada por la poltica especfica
dad de los servicios. Permitir negociaciones directas aplicable a los servicios pblicos de infraestructura.
entre empresas generadoras y usuarios finales Ms aun, algunos estudios sugieren que la opinin
aumenta la competencia; ahora bien, si esta liberali- respecto de la participacin privada en los servicios
zacin se hace demasiado rpido podra debilitar la vara en funcin de si el cambio en la gestin afect
inversin en el sector de transporte y distribucin. El o no el acceso a la infraestructura. En tal sentido, Di
traslado automtico de aumento de costos de distri- Tella et al. (2008) encuentran que, para el caso de la
bucin y transporte al usuario final genera menos privatizacin del sector agua en Buenos Aires, aque-
incertidumbre a las empresas pero, a la vez, podra llas familias que se beneficiaron con un mayor
incentivarlas a inflar los costos operativos. Un precio acceso luego de la privatizacin, reportan una
nico en el mercado de generacin alienta la inver- opinin mucho menos negativa que aquellas a quie-
sin, de mediano y largo plazo, en tecnologa, por nes la privatizacin no les cambi el estatus en la
parte de los productores con el objetivo de bajar provisin del servicio. A su vez, la apreciacin de
costos; aunque podra, en el corto plazo, afectar estos ltimos est mucho ms influenciada por
negativamente a los operadores ms ineficientes del opiniones negativas que pudieran transmitir funcio-
sistema. En definitiva, estos aspectos regulatorios narios o lderes polticos.
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 163

Cuadro 5.5 Porcentaje de individuos que creen que la privatizacin de empresas


pblicas no ha beneficiado a su pas
1998 2002 2003 2007

Argentina 68 86 88 81
Bolivia 51 77 81 57
Brasil 49 62 67 55
Chile 49 78 71 67
Colombia 61 77 76 67
Ecuador 48 60 80 55
El Salvador 46 65 85 62
Guatemala 38 71 84 74
Honduras 53 66 75 67
Mxico 51 72 69 60
Nicaragua 54 70 80 71
Panam 80 69 90 73
Paraguay 54 81 77 78
Per 56 68 78 68
Uruguay 71 84 84 -
Venezuela, RB 49 62 68 53
Promedio 54 72 78 65

Fuente: Latinobarmetro (1998, 2002, 2003, 2007).

Este tipo de evidencia sugiere que, en parte, las afectado, en alguna medida, la calidad y/o el precio
percepciones estn influenciadas por la calidad y de los servicios y, en funcin de ello, la percepcin
credibilidad de informacin que los usuarios dispo- sobre la gestin.
nen o reciban sobre la gestin de la infraestructura.
Por lo cual, asegurar que dicha informacin exista Guasch (2004) sostiene esta perspectiva al notar
(lo que supone decidir qu agencia o institucin se que, en promedio, las renegociaciones en Amrica
encarga de recolectarla) y que pueda ser fcilmente Latina han afectado negativamente a los usuarios.
accesible, podra constituir un requisito importante En efecto, al analizar los datos correspondientes a
para la sostenibilidad poltica de reformas que ms de mil concesiones otorgadas en pases de
promuevan la participacin privada en los servicios Amrica Latina entre 1985 y 2000, Guasch detect
de infraestructura (McKenzie y Mookherjee, 2003). una fuerte tendencia hacia la renegociacin (41%,
en promedio, excluyendo el sector de telecomuni-
Sin embargo, no puede descartarse como hiptesis caciones y 30%, en promedio, incluyndolo), con
que el descontento de la opinin pblica en valores del 9,7% para energa; 54,7% para trans-
Amrica Latina est motivado, adems, por cierta porte; y 74,4% para agua y saneamiento.
decepcin respecto de las expectativas que inicial-
mente tuvieran (o que se hubieran publicitado) El Cuadro 5.6 (ver p.164) muestra la frecuencia de
sobre los logros alcanzables por medio de una renegociacin, distinguiendo por caractersticas del
eficiente organizacin de cada sector. En tal contrato, mientras que el Cuadro 5.7 (ver p.164)
sentido, las renegociaciones contractuales son un describe los resultados de las renegociaciones. En
indicador de los problemas en los servicios que este ltimo cuadro se ve, por ejemplo, que un 62%
pudieron afectar negativamente a los usuarios. Si las renegociaciones implicaron aumentos de las tari-
bien es cierto que todo tipo de contratos, aun el fas, lo que sugiere que, efectivamente, estas pudieron
ms eficiente, puede ser objeto lgico de una rene- haber afectado negativamente a los usuarios.
gociacin (en tanto hubiera ocurrido un cambio en
el contexto que resultaba imposible prever e incor- Finalmente, debe notarse tambin que, como seala
porar en el contrato, de manera clara y precisa, Harris (2003), las renegociaciones en Amrica Lati-
desde el inicio), ello no implica que no hubiera na pueden ocultar adaptaciones que en pases desa-
164 Caminos para el futuro

Cuadro 5.6 Caractersticas contractuales y frecuencia en la renegociacin de contratos


en Amrica Latina y el Caribe desde mediados de la dcada de los ochenta
hasta el ao 2000
Caracterstica del contrato Frecuencia de renegociacin (%)
Criterio de seleccin
Menor tarifa 60
Mayor precio de transferencia 11
Criterio regulatorio
Inversiones requeridas (regulacin por instrumentos) 70
Indicadores de desempeo (regulacin por objetivos) 18
Marco regulatorio
Price-cap 42
Tasa de retorno 13
Existencia al inicio de un organismo regulador
S 17
No 61
Impacto del marco legal
Marco regulatorio contenido en una ley 17
Marco regulatorio contenido en un decreto 28
Marco regulatorio contenido en un contrato 40
Fuente: Guasch (2004).

Cuadro 5.7 Resultados frecuentes de los procesos de renegociacin en Amrica Latina


y el Caribe desde mediados de los ochenta hasta el ao 2000
Porcentaje de contratos de concesin
Resultado de la renegociacin con ese resultado
Retrasos en el cumplimiento de obligaciones de inversin 69
Aceleracin de obligaciones de inversin 18
Aumentos tarifarios 62
Reducciones tarifarias 19
Aumento en el nmero de componentes de costos
59
con passthrough automtico a las tarifas
Extensin del perodo de concesin 38
Reduccin de obligaciones de inversin 62
Ajuste del canon anual pagado por el operador al gobierno
Favorable al operador 31
Desfavorable al operador 17
Cambios en la base de capital a ser remunerada
Favorables al operador 46
Desfavorables al operador 22
Fuente: Guasch (2004).

rrollados son simplemente actualizaciones previstas pblicos, la calidad inicial de la informacin dispo-
en los mismos contratos (p.e., a travs de revisiones nible sobre las condiciones de los activos dados en
tarifarias peridicas o de la aplicacin flexible del concesin pudo ser escasa o bien, estos pases
criterio de rentabilidad razonable). Concretamente, debieron enfrentar mayores shocks macroeconmi-
los primeros diseos contractuales en Amrica Lati- cos, requiriendo, por ende, renegociaciones ms
na pudieron haber sido excesivamente rgidos para frecuentes.
intentar reducir la discrecionalidad de los agentes
Opciones para la provisin: experiencias en Amrica Latina 165

Conclusiones En otras reas como electricidad, gas y transporte


hay una importante confluencia de intereses pbli-
La participacin privada en la gestin de servicios cos y privados.
de infraestructura brinda una oportunidad para
hacer efectiva o creble una asignacin de riesgos y La participacin privada en los servicios de infraes-
responsabilidades entre el sector pblico y el sector tructura se ha dado bajo variados esquemas legales
privado que, correctamente diseada, puede permi- con distintas implicaciones regulatorias y de rgi-
tir mejoras significativas en la calidad de la gestin men de propiedad de los activos. Durante los aos
de inversiones y servicios. Sin embargo, un diseo noventa, tuvo un fuerte impulso el traspaso de acti-
incorrecto o inconsistente del conjunto de reglas y vos, a travs de privatizaciones de servicios, donde
roles que definen tales incentivos puede provocar los cargos al usuario podan hacer rentable el nego-
resultados indeseables. cio para el sector (p.e., telecomunicaciones o ener-
ga). Desde fines de los noventa, la participacin
La provisin privada de servicios de infraestruc- privada ha tendido a concretarse, en mayor medida,
tura, bajo condiciones de monopolio natural, impli- a travs de APP; esto es, concesiones con traspaso
ca la necesidad de establecer polticas regulatorias parcial o temporal de activos donde el sector
que abarquen un importante nmero de variables y privado tomaba compromisos de construccin,
parmetros: tarifas, calidad, inversiones, monto de operacin y mantenimiento de la infraestructura por
subsidios pblicos, mtodos de licitacin, esquema perodos de 20 a 25 aos. En estos esquemas de
legal de la propiedad de los activos, entre otros. APP, no siempre los cargos al usuario eran suficien-
Existen numerosas opciones que pueden adoptarse, tes para financiar la inversin y, por lo tanto, el
dependiendo del sector y de las preferencias de los sector pblico participaba va cofinanciamiento u
gobiernos; no existe, pues, un nico modelo regula- otorgando garantas. Las inversiones en autopistas
torio. Las diferentes leyes de concesiones adopta- y carreteras son un ejemplo caracterstico de ello.
das en la regin reflejan estas distintas posibilida-
des. Sin embargo, s existen ciertos requisitos de La evaluacin subjetiva de las privatizaciones u
consistencia en la asignacin de riesgos y responsa- otro esquema de APP en los servicios de infraestruc-
bilidades entre las distintas partes con el fin de tura no tiene una tendencia clara y, cuando es nega-
conducir a una operacin ms eficiente, sin limitar tiva, no necesariamente refleja disconformidad con
la competencia y que, al mismo tiempo, atienda los servicios per se, sino que ha estado influida por
objetivos sociales o de servicio universal. otros determinantes, como los shocks macroecon-
micos y las opiniones emitidas por lderes polticos
La gestin de los servicios de infraestructura y funcionarios. En los casos en los que ha habido
muestra una gran diversidad, en trminos de parti- mejoras en el acceso a los servicios, la valoracin
cipacin pblica y privada en las inversiones y en de los consumidores ha sido ms positiva.
la gestin. El sector pblico destaca como un
importante proveedor en agua y saneamiento; y el
sector privado, en el caso de telecomunicaciones.
6
Acceso para la equidad
169

Acceso para la equidad

Introduccin

Por lo general, se acepta la visin de que el Las restricciones externas son aquellas que estn
gobierno persigue, con mayor o menor nfasis, ms all del mbito de control del hogar propia-
tanto objetivos asociados a la eficiencia de la mente (p.e., cuando no existen las instalaciones
economa como otros vinculados a alguna nocin troncales necesarias para conectar el hogar a la red
de equidad. Tradicionalmente, la eficiencia y la de agua); y las restricciones internas son aquellas
equidad han sido vistas como objetivos contra- que tienen que ver con las condiciones socioecon-
puestos y, aunque exista evidencia reciente (Kaul micas del hogar (p.e., que el costo del servicio
et al., 2003; Bourguignon et al., 2006) que sugiere elctrico sea muy elevado y la familia tenga
que en muchos casos puede haber complementarie- problemas para cubrir el gasto mensualmente). La
dades entre estas, con frecuencia las polticas intervencin poltica debe partir de una compren-
pblicas han sido clasificadas segn el fin que sin del tipo de restriccin que limita el uso de los
persiguen. Las polticas redistributivas en servicios servicios de infraestructura por parte de las fami-
de infraestructura tienen tanta historia y tanta lias con el fin de optar por el mecanismo ms
vigencia como las polticas dirigidas al aumento de idneo para reducir las desigualdades. A veces el
la cobertura de los servicios. mecanismo ms adecuado no se encuentra disponi-
ble, por lo que las autoridades deben optar por
Como es ampliamente sabido, la poltica redistri- alternativas menos efectivas o ms costosas. En
butiva en servicios de infraestructura se justifica estos casos, es igualmente deseable saber cul sera
por los elevados niveles de desigualdad tanto de la mejor alternativa para moverse en la direccin
resultados como de oportunidades que se observan correcta en el mediano plazo.
en Amrica Latina y en otras partes del mundo
(CAF, 2007), que pueden llegar a dejar a ciertos En cuanto a las restricciones externas al hogar, el
sectores de la sociedad en condiciones de vida que objetivo intermedio de poltica pblica debe ser la
parecen corresponder a tiempos histricos lejanos eliminacin de esa restriccin, por ejemplo,
(Bosaes y Willing, 2002). Como se ha discutido dotando a la zona de residencia de los afectados de
en los captulos 2 y 3, la infraestructura es, en la infraestructura necesaria la conexin a una red
general, de suma importancia tanto para el bienes- (aumentando, de esa manera, la cobertura). Aun-
tar directo de los hogares, como para la productivi- que el mejoramiento del acceso a los servicios de
dad y el crecimiento econmico, por lo que aumen- infraestructura haya sido un objetivo de la poltica
tar el acceso y la calidad de los servicios de pblica por mucho tiempo, destacar su papel como
infraestructura para los menos favorecidos debe ser eje central de la poltica de redistribucin es til
un tema de la mayor importancia en la agenda pol- para asignar adecuadamente las prioridades en
tica de los pases de la regin. esta materia.

Un asunto de gran complejidad tcnica y sensibili- En lo que se refiere a las restricciones internas
dad poltica es cmo se debe llevar a cabo dicha vinculadas, por lo general, a deficiencias en el
poltica redistributiva. Este captulo intenta ordenar, nivel de ingreso per cpita del hogar, es razonable
de alguna manera, el debate en torno a este tema, implementar polticas dirigidas a subsidiar bien sea
con el propsito de contribuir al logro de soluciones la conexin a las redes por parte de los hogares no
prcticas a esta problemtica en la regin. conectados pero cercanos a las redes de servicios
o, directamente, el consumo de los hogares conec-
En primer lugar, se clasifican en dos categoras tados a las redes. En ausencia de problemas de
las razones por las que los hogares pueden no tener informacin e implementacin, los mecanismos de
acceso de calidad a ciertos servicios, a saber, redistribucin a travs de los precios son inferiores
restricciones externas y restricciones internas. a la alternativa de transferir directamente los recur-
170 Caminos para el futuro

sos al consumidor, ya que la fijacin de precios con Desigualdad en acceso, calidad


fines sociales genera distorsiones indeseables en la y gasto en servicios de infraestructura
asignacin de recursos y aumenta los costos de
regulacin de monopolios. En otras secciones de la presente publicacin, y en
una variedad de informes publicados por otras
Las razones del uso extendido de tarifas sociales en organizaciones multilaterales, se han mostrado los
muchos pases para una variedad de servicios es, progresos de la regin con respecto al acceso a
en s misma, una pregunta interesante. La respuesta algunos servicios bsicos como agua y sanea-
probablemente tenga que ver con la interaccin miento, y electricidad (UNICEF, 2006; Fay y
entre la institucionalidad de los pases y los diver- Morrison, 2006). Sin embargo, en todos los pases
sos factores polticos que influyen en las decisio- del mundo, los grupos sociales que quedan reza-
nes sobre el marco regulatorio. Naturalmente, la gados en lograr este acceso son los menos favore-
tarifa social se intenta aplicar a los segmentos de cidos econmicamente. Las metas de cobertura
menores ingresos para la provisin de servicios universal expresadas en los Objetivos de Desarro-
bsicos, y por su diseo es menor que la que se llo del Milenio estn dirigidas a favorecer a los
cobra a los consumidores de mayores ingresos. Sin grupos ms vulnerables de la sociedad. En el
embargo, en vista de que los mecanismos de focali- Reporte de Economa y Desarrollo 2007/2008,
zacin de los beneficiarios de la tarifa reducida son sobre la base de las encuestas oficiales de hogares
imperfectos, con frecuencia se cometen errores en para muchos pases de Amrica Latina, se mostr
este proceso, por lo que en ocasiones la tarifa una caracterizacin de los hogares segn su posi-
termina beneficiando a algunas familias que no la cin en la distribucin del ingreso y se report que
necesitan y, en otros casos, dejan de beneficiar a el 86% de los hogares en el quintil ms pobre
otras a quienes s les hace falta. tenan acceso a una red elctrica, mientras que
esta cifra ascenda a 98% en el quintil ms rico.
El problema de identificacin y focalizacin De manera similar, el acceso a una red de acue-
adecuada de los subsidios para los servicios de ducto era de 77% para el ms bajo y de 94% para
infraestructura est presente en cualquier esquema el quintil ms alto; en el caso de la telefona fija,
de subsidio, bien sea que se aplique sobre las tari- 25% para el quintil ms bajo y 75% para el ms
fas o sobre el ingreso del hogar. Por ello, es necesa- alto (CAF, 2007). Estas brechas toman en cuenta,
rio, en general, mejorar los sistemas de informa- en muchos caso, las diferencias entre zonas rura-
cin sobre las condiciones socioeconmicas de la les y zonas urbanas que, por lo general, son mayo-
poblacin para llevar a cabo cualquier esquema de res a las observadas solo al interior de las zonas
redistribucin en servicios de infraestructura. urbanas.

El resto del captulo se organiza de la siguiente En la medida en que los diversos servicios de infra-
manera: la segunda seccin ofrece evidencia sobre estructura pueden tener un impacto positivo en el
el grado de desigualdad en el acceso a servicios de bienestar de la poblacin y que pueden ser signifi-
infraestructura a partir, principalmente, de la cativos en la facilitacin de oportunidades de
encuesta de la CAF en 16 ciudades de Amrica movilidad social, el objetivo de lograr un acceso
Latina; la tercera seccin analiza algunos elemen- equitativo a servicios de calidad es importante para
tos tericos asociados a las opciones de poltica; la el desarrollo sostenible. La bsqueda de este obje-
cuarta seccin pasa a examinar las polticas para tivo debe adelantarse, tratando de no perjudicar la
mejorar el acceso; la quinta seccin se centra en el viabilidad de la provisin, lo cual exige un balance
tema de la experiencia de la regin con subsidios al delicado, muchas veces difcil de alcanzar debido a
consumo; la sexta seccin considera los elemen- la imperfeccin de los instrumentos de poltica
tos del financiamiento de estas polticas y de los disponibles as como a las restricciones institucio-
efectos distributivos que se pueden generar. nales y polticas a las que, a veces, se encuentran
Por ltimo, la sptima seccin presenta las conclu- sujetas las decisiones.
siones principales de este captulo.
Acceso para la equidad 171

En el captulo 2 se mostraron indicadores de los servicios sugiere que, en las ciudades analiza-
acceso a varios servicios de infraestructura en 16 das, no existe una clara relacin entre la escala de
ciudades importantes de la regin, calculados a las redes de cobertura y la calidad de la provisin de
partir de encuestas realizadas por la CAF, entre los los servicios. Al parecer, las polticas dirigidas a
meses de junio y julio del ao 2008. Como es de mejorar la calidad de los servicios podran ser
esperar, y como se ha documentado en otras publi- complementarias a las polticas destinadas a incre-
caciones (Margulis et al., 2002; Banco Mundial, mentar la cobertura y el acceso.
2004a; Fernndez, 2004; BID, 2007; Carrillo et al.,
2007 y CEPAL, 2007a) el acceso a agua por red es Desde el punto de vista del bienestar social, de la
superior a 95% en muchas de las grandes ciudades garanta de consumo para los ms pobres, y del
de la regin; igualmente, el acceso a electricidad es acceso y la calidad promedio de la poblacin, es
elevado en estas zonas urbanas, llegando a ms de necesario destacar que ni el acceso ni la calidad se
99% en la mayora de ellas. Sin embargo, una foto- encuentran distribuidos de manera uniforme entre
grafa diferente emerge de otros servicios de infra- los distintos estratos de ingreso de la poblacin. Los
estructura como gas, transporte pblico y telefona Grficos 6.1 al 6.5 muestran las diferencias en la
fija. A pesar de que hay una variedad importante en calidad y el acceso a servicios bsicos de infraes-
los niveles de cobertura de telefona y de gas, es tructura entre grupos de alto y bajo ingreso en las
claro que el acceso promedio es significativamente 16 ciudades estudiadas1, as como la diferencia en el
menor que en agua y electricidad. gasto promedio por miembro del hogar entre estos
grupos, datos que deben interpretarse fundamental-
Por otra parte, tambin se ha destacado con frecuen- mente como diferencias de consumo. Los servicios
cia la importancia de la calidad de los servicios a los que se muestran son agua, electricidad, gas natural
que accede la poblacin (CAF, 2007; Klytchnikova de red, telefona fija y transporte pblico.
y Lokshin, 2007; Briceo-Garmendia et al., 2004;
Caldern y Chong, 2004) puesto que si, a pesar de Los grficos muestran el cociente entre el acceso
tener conexin a la red de agua, un hogar es sumi- promedio para los grupos de alto ingreso y el de
nistrado solo dos o tres veces por semana (y muchas grupos de bajo ingreso, y el mismo cociente para
veces con incertidumbre sobre los das u horas de el indicador de calidad as como para el gasto, por
dicho suministro), el bienestar de sus miembros es lo que el 1,13 reportado para Lima en calidad de
mucho menor que si el servicio es ininterrumpido. agua quiere decir que para hogares de alto ingreso
En el captulo 2 tambin presentaron indicadores de esta es 13% superior a la calidad para grupos de bajo
confiabilidad de varios servicios, a partir de la ingreso. Los grficos muestran que, en general, los
mencionada encuesta y se mostr que, en varias menos favorecidos tienen menos acceso y reciben los
ciudades de la muestra, un problema importante en servicios de peor calidad (para casi todos los servi-
la utilizacin efectiva de los servicios de infraes- cios, el indicador est por encima de uno). Tambin
tructura de agua y electricidad (en zonas urbanas) es es cierto que, en trminos generales, los hogares ms
la confiabilidad. Si se consideran otros servicios ricos gastan por cada miembro un monto superior al
como las telecomunicaciones, adems de las gran- que pagan los hogares pobres, lo cual indica que las
des deficiencias en trminos de acceso, tambin diferencias en el nivel de consumo tambin son
existen problemas de calidad de magnitudes muy importantes. Al respecto, existen algunas excepcio-
diferentes en los distintos pases. Por ejemplo, la nes como Buenos Aires, donde el congelamiento de
telefona fija tiene un nivel de confiabilidad de tarifas y la ausencia de un sistema de tarifa social en
98,5% en Montevideo y apenas de 80,9% en Ro de agua y electricidad (ver Cont et al., 2008), sumada a
Janeiro, los servicios de Internet son confiables en un bajo nivel de desigualdad en el gasto, implican
un 82,2% en Bogot y en un 69,8% en Caracas. tambin un bajo nivel de desigualdad en el consumo
Adems, el hecho de que las diferencias en confia- de estos servicios.
bilidad no estn vinculadas con el nivel de acceso a

1 En vista de que en la encuesta con la que se realizan las estimaciones que se presentan a continuacin, el ingreso del hogar se
midi en rangos (para reducir el error de subdeclaracin), no es posible clasificar a los hogares por percentiles de forma exacta, de
tal manera que los grupos de ingreso utilizados para los clculos de desigualdad corresponden, aproximadamente, al cuartil ms
rico y al cuartil ms pobre.
172 Caminos para el futuro

Grfico 6.1
Desigualdad
en acceso, calidad
y gasto en el servicio
de agua para ciudades
seleccionadas
de Amrica Latina

Grfico 6.2
Desigualdad
en acceso, calidad
y gasto en el servicio
de electricidad para
ciudades seleccionadas
de Amrica Latina

En electricidad es interesante notar que, adems de Es necesario destacar que estos indicadores, al refe-
que las diferencias de acceso son menores que las rirse solo a la poblacin de cada una de estas ciuda-
de calidad con la excepcin de Buenos Aires, des, no pueden interpretarse como estimaciones
Bogot y Guayaquil, el nivel de gasto por miem- de la desigualdad nacional en cada uno de los
bro del hogar en familias de altos ingresos es alre- pases, puesto que la desigualdad entre zonas urba-
dedor de 50% ms elevado que el gasto por miem- nas y zonas rurales suele ser mucho mayor (Clarke
bro del hogar en familias de bajos ingresos. Ello y Wallsten, 2002; Benavides, 2003; Fay, 2005) y,
revela, entre otras cosas, las diferencias importan- por lo tanto, si se incorporan las diferencias urbano-
tes respecto de la utilizacin de artefactos elctri- rurales en esta comparacin, el resultado sera un
cos de alto consumo de energa como secadoras de aumento sustancial en las desigualdades estimadas.
ropa y aire acondicionado.
Acceso para la equidad 173

Grfico 6.3
Desigualdad
en acceso, calidad
y gasto en el servicio
de gas para ciudades
seleccionadas
de Amrica Latina

En lo que se refiere al gas natural de red, para algu- y Medelln muestran niveles de desigualdad en
nas ciudades no es posible calcular el indicador de acceso, calidad y consumo, por lo general, menores
desigualdad debido a que no existen suficientes que las observadas en otras ciudades de la regin.
hogares con conexin. Para todas las ciudades en
las que s se puede calcular el indicador, los hoga- Un caso interesante es el del transporte pblico,
res de altos ingresos tienen claramente un nivel de pues a pesar de haber algunas diferencias en
acceso y calidad mucho mayor que los de bajos cuanto al acceso (medido por la cercana al
ingresos, sin embargo, los niveles de gasto no pare- hogar3), las desigualdades en el gasto entre grupos
cen ser muy diferentes. La estimacin de la desi- de alto y bajo ingreso son muy distintas, depen-
gualdad de gasto se ha hecho solo para los hogares diendo de las ciudades. Por ejemplo, en Bogot las
con conexin a la red de gas, por lo que las diferen- familias de alto ingreso gastan por miembro del
cias que se observan se deben, principalmente, a hogar 40% ms que las familias de bajo ingreso,
diferencias en el consumo y no a diferencias en el mientras que en Quito sucede exactamente lo
precio que los hogares pagan por litro de gas2 . contrario, es decir, las familias de alto ingreso
gastan 40% menos que las de bajo ingreso en
En el caso de la telefona fija, como es de esperar, transporte pblico. Tanto la intensidad del uso de
los niveles de acceso, confiabilidad y consumo son transporte pblico como el modo (autobs, taxi,
significativamente mayores para los hogares de entre otros) pueden variar mucho segn las ciuda-
altos ingresos que para los de bajos ingresos, con des. Adems, la configuracin del territorio de la
algunas diferencias notables entre ciudades. Por ciudad juega un papel importante pues, como lo
ejemplo, en Santa Cruz, el nivel de acceso a telefo- muestran los indicadores de acceso de ciudades
na fija de los hogares de altos ingresos es casi seis como Maracaibo y Santa Cruz, los hogares de
veces mayor al del nivel de los hogares menos favo- altos ingresos parecen estar ms aislados de las
recidos; en Arequipa, esta diferencia es de casi el rutas de transporte pblico que los hogares de
triple, tanto en acceso como en calidad, al igual que bajos ingresos, realidad muy diferente a la de
en Maracaibo. Las ciudades colombianas de Bogot Guayaquil, Montevideo y Caracas, por ejemplo.

2 Gran parte de los hogares de bajos ingresos compran gas en bombonas (Bolivia es el caso emblemtico en la regin) que, por
lo general, resultan mucho ms costosas que el gas de red. De tal manera que, si se calculan las diferencias de consumo
sin excluir a los hogares que no tienen conexin a la red, se estara subestimando la diferencia de consumo debido a que el precio
por litro de gas imputado para los hogares pobres sera mucho mayor que el utilizado implcitamente para los hogares de altos
ingresos.
3 Es decir, si este se encuentra a menos de tres cuadras de distancia de la vivienda.
174 Caminos para el futuro

Grfico 6.4
Desigualdad
en acceso, calidad
y gasto en el servicio
de telefona fija para
ciudades seleccionadas
de Amrica Latina

Grfico 6.5
Desigualdad
en acceso y gasto
en el servicio
de transporte pblico
para ciudades
seleccionadas
de Amrica Latina

Con respecto a la calidad del transporte pblico, el mente, los servicios de transporte pblico tienen
Grfico 6.6 muestra la desigualdad en el servicio una calidad relativamente homognea en las distin-
de transporte pblico segn dos dimensiones: tas zonas de las ciudades estudiadas.
congestin y rapidez del servicio. Por lo general,
las diferencias no son demasiado grandes. En algu- El estado de la desigualdad en el acceso y la cali-
nas ciudades como La Paz, Quito y Caracas, los dad de los diferentes servicios es el punto de
hogares de altos ingresos reportan que el servicio partida de las polticas de redistribucin. Las
es ms rpido que en los hogares de bajos ingresos secciones siguientes exploran las opciones de pol-
pero, en la mayora, tanto en las condiciones de tica para atender estas desigualdades desde una
congestin como con respecto a la rapidez de los perspectiva general y luego, ms especficamente,
traslados, las diferencias entre grupos de ingreso en referencia a las deficiencias de acceso, por una
no son sustanciales, lo cual sugiere que, general- parte, y a los subsidios al consumo, por la otra.
Acceso para la equidad 175

Grfico 6.6
Desigualdad
en la calidad
en el servicio
de transporte pblico
para ciudades
seleccionadas
de Amrica Latina

Opciones de poltica son las restricciones internas. Las polticas dirigi-


das a relajar las restricciones internas de los hoga-
Las diferencias en acceso y calidad descritas ante- res deben tener en cuenta los factores que afectan
riormente son diferencias, en su mayora, vinculadas la demanda de servicios.
a restricciones externas al hogar, bien sea porque la
infraestructura se encuentra distante del hogar o En caso de que los problemas de desigualdad
porque las acciones necesarias para mejorar la cali- en la utilizacin de servicios de infraestructura se
dad del servicio que reciben los menos favorecidos encuentren principalmente vinculados a cobertura y
no tienen nada que ver con las caractersticas del calidad, las polticas adecuadas para ello son polti-
hogar propiamente. Ntese que existen restricciones cas de oferta, asociadas a la instalacin de nueva
externas tanto para hogares sin acceso como para infraestructura o al mantenimiento de la infraestruc-
hogares con acceso, y el relajamiento de estas tura existente, elementos ambos externos al hogar.
restricciones ocurre a travs de polticas de oferta de Si, por otra parte, en ausencia de restricciones
infraestructura, ya que sus efectos dependen, princi- externas importantes, algunos segmentos de la
palmente, de las caractersticas del servicio antes de poblacin se ven limitados por restricciones inter-
que se involucre una decisin por parte del consumi- nas que inducen niveles de utilizacin de los servi-
dor final. Esto es importante, porque quiere decir cios de infraestructura muy bajos, surge la necesi-
que puede llevarse a cabo independientemente de dad de implementar alguna intervencin del lado de
los incentivos que tiene el hogar para utilizar ms o la demanda, que puede incluir ofrecer incentivos
menos intensivamente el servicio. para que los hogares se conecten a las redes de
servicios a las que tienen acceso cercano.
Una vez que la oferta de infraestructura es tal que
las redes llegan a la puerta de la vivienda, el Existe una frmula ptima para inducir un deter-
hogar puede decidir conectarse legalmente (y minado nivel de demanda de servicios de infraes-
pagar por el servicio), conectarse ilegalmente (y no tructura? El primer elemento a tener en cuenta es
pagar), o no conectarse (no pagar y no disfrutarlo). que, de entrada, se acepta que el hogar no tiene la
Tanto la decisin de conectarse o no a la red, como informacin o los medios econmicos para decidir
el uso que el hogar le da al servicio, dependen de consumir el nivel mnimo socialmente aceptable,
sus preferencias y de sus posibilidades econmi- por lo que es necesario alterar su restriccin
cas. Las posibilidades econmicas de los hogares interna de tal forma que cambie su decisin.
176 Caminos para el futuro

El segundo elemento es que, en vista de que las Ntese que en cualquier caso, la poltica distorsio-
decisiones de consumo no pueden delegarse, a nar las decisiones del hogar, por lo que la
pesar de que la poltica pueda alterar los incenti- pregunta importante de poltica es cul de las alter-
vos del hogar, invariablemente habr hogares para nativas genera el menor costo, en trminos de sus
los que la poltica no tendr un efecto de la magni- efectos sobre otros mercados. El Recuadro 6.1
tud deseada. Las restricciones internas tienen, muestra dos opciones de subsidio al hogar, una a
bsicamente, dos formas: precios e ingreso. La travs de las tarifas y otra a travs de una transfe-
poltica puede alterar los precios a los que se rencia dirigida al consumo del bien subsidiado
enfrenta el hogar para inducir el nivel mnimo nicamente. Otra opcin es una transferencia de
adecuado de consumo o puede aumentar el ingreso ingresos desvinculada del consumo de un bien en
disponible del hogar para su uso en el consumo del particular que, aunque ms sencilla de administrar,
servicio que se busca incrementar. es una alternativa con poco poder para incentivar el

Recuadro 6.1 Efectos distorsionantes de las polticas de subsidio al consumo


La Figura 1 muestra dos opciones de poltica: en el panel En la figura se puede ver que el caso ilustrado en el panel
izquierdo se ilustra el subsidio a la tarifa que, independiente- derecho sera el ideal, desde el punto de vista de la mini-
mente de cmo se financia, altera los precios relativos que mizacin de las distorsiones del sistema. Sin embargo, la infor-
enfrenta el hogar y, por tanto, afecta no solamente el consumo macin necesaria para implementarlo es difcil de obtener, por
del servicio subsidiado sino tambin el de otros bienes y servi- lo que, desde el punto de vista prctico, cualquier sistema de
cios. Ntese adems que el beneficio para cada hogar ser subsidio al consumo tendr que distorsionar, en alguna medi-
diferente dependiendo de sus preferencias, pues el consumo da, el consumo del hogar que recibe el subsidio. Esto es cierto
de agua (en este ejemplo) puede aumentar mucho ms en incluso en el caso de las transferencias de ingreso, condi-
unos hogares que en otros. El panel derecho muestra una cionadas al consumo del servicio subsidiado, ya que estas
transferencia dirigida que compensa exactamente al hogar por operan como una reduccin en el precio del servicio para
el dficit de consumo con respecto al mnimo aceptable, esta determinados niveles de consumo.
sera una transferencia de ingreso dirigida al consumo del
servicio subsidiado nicamente. Fuente: elaboracin propia.

Figura 1
Dos esquemas de subsidio al consumo
Acceso para la equidad 177

consumo del servicio bsico, ya que el hogar puede La cercana de la infraestructura


destinar el ingreso adicional al consumo de cual-
quier otro bien o servicio, lo cual podra desvirtuar El aislamiento de algunos hogares de la vida
el objetivo de la poltica. moderna est relacionado, en buena medida, con su
lejana respecto de los servicios bsicos, tales como
Queda claro del recuadro que la transferencia diri- agua, saneamiento y electricidad. Esto vincula el
gida es superior en minimizar las distorsiones tema del desarrollo humano con la planificacin
sobre el comportamiento del hogar. Sin embargo, urbana, profundizando las desigualdades sociales
este tipo de poltica suele ser muy difcil de imple- por el consecuente crecimiento de asentamientos
mentar porque depende de un conocimiento deta- humanos en zonas no habilitadas para la vida
llado de las caractersticas de cada hogar (especfi- humana. As como en el captulo 2 se destac la
camente, del consumo de agua que decidira en importancia de la infraestructura para el bienestar
ausencia del subsidio). Un factor clave en esta de la poblacin en general, tambin existen razones
discusin es que el consumo que la poltica busca para pensar que la infraestructura puede jugar un
alterar es el consumo de los hogares que estn por papel importante en la reduccin de las brechas
debajo del consumo mnimo, no el de otros hoga- sociales entre ricos y pobres. Los argumentos que
res. Por ello, es ms importante que los mecanis- relacionan la infraestructura con la reduccin de la
mos de focalizacin de los subsidios sean eficien- desigualdad van desde los efectos de la infraestruc-
tes, y menos relevante si el consumo (de otros tura sobre la pobreza de ingresos hasta medidas
bienes) por parte de los hogares objetivo es distor- multidimensionales del bienestar del hogar (Banco
sionado por el esquema. Los efectos distorsionan- Mundial, 2008; Straub, 2008; Estache, 2005; DFID,
tes ms importantes pueden ocurrir por la altera- 2002; Estache et al., 2002; Ravallion y Jalan, 2002;
cin del consumo de otros consumidores, que no Pouliquen y Malmberg, 2000). De hecho, por lo
son objeto de la poltica. general, la discusin de poltica pblica alrededor
de la infraestructura en pases en desarrollo est
Las opciones de poltica, por lo tanto, pueden muy vinculada al mejoramiento de las condiciones
clasificarse en polticas de oferta y polticas de de vida de la poblacin ms vulnerable.
demanda, dependiendo de si se dirigen a atender
una restriccin externa o una restriccin interna al Especialmente en el caso de agua, saneamiento y
hogar. Las polticas de oferta pueden estar vincula- electricidad, pero tambin en el caso de otros servi-
das a la instalacin de nueva infraestructura, a la cios como gas y telefona fija, las polticas dirigi-
expansin de redes de servicios, al mantenimiento das a acercar los servicios a los hogares, con el fin
de la infraestructura existente e, incluso, a las polti- de proveer acceso a ellos, son polticas que pueden
cas de administracin del uso de la infraestructura. tener impactos redistributivos sustanciales, puesto
Las polticas de demanda, por su parte, incluyen que benefician a los segmentos menos favorecidos
todas aquellas iniciativas que involucren, de alguna y con menos posibilidades de movilidad social.
manera, una decisin por parte del hogar que debe
ser incentivada, de alguna manera; por ejemplo, la El punto de partida para mejorar el acceso de los
cantidad de un cierto servicio bsico que el hogar menos favorecidos a la infraestructura es que
consume o la decisin de hacer inversiones necesa- exista y que tenga un nivel de calidad adecuado.
rias para conectar su vivienda a la red de servicios. En este sentido, la distribucin territorial de la
poltica de infraestructura es de gran importancia,
Programas para mejorar el acceso ya que las diferencias regionales en los niveles de
desarrollo econmico y, por lo tanto, de bienestar
El acceso a ciertos servicios de infraestructura material de la poblacin en Amrica Latina son
tiene, esencialmente, dos componentes. En primer muy marcadas (Tanzi, 2005). Por consiguiente, las
lugar, el alcance de las redes troncales que traen inversiones en infraestructura dirigida a territorios
los servicios al hogar a la puerta de la vivienda; y, relativamente pobres pueden tener impactos redis-
en segundo lugar, la conexin por parte de la fami- tributivos sustanciales, en la medida en que mejo-
lia a la red, dado que esta llega a su puerta. ren las condiciones econmicas de estas regiones.
178 Caminos para el futuro

La dimensin territorial nacional en lo que podra varias regiones del mundo y muestra que, para
llamarse la poltica redistributiva en servicios de Amrica Latina, el costo de conexin al agua fluc-
infraestructura destaca cuando se hace referencia a ta entre 20 y 387,20 dlares. El subsidio impl-
la lejana o cercana de la infraestructura, y es una cito al costo de conexin operado a travs
dimensin importante que los gobiernos deben de cargos bajos puede tener impactos regresivos,
tener presente en la definicin de sus prioridades ya que este, de alguna manera, se incorpora a la
de inversin. Sin embargo, existen tambin zonas estructura de tarifas y, a menos que esta tenga
urbanas que, a pesar de estar cerca de los centros un sistema de subsidios cruzados, la poblacin
de actividad econmica ms importante de los desconectada pobre terminar pagando efectiva-
pases, pueden tambin estar lejos de ciertas mente a travs de rentas generales al ingreso, al
infraestructuras, que hacen que sus habitantes se consumo u otra cosa la conexin de los usuarios
encuentren excluidos de la vida moderna. Este es el de la red de mayor nivel socioeconmico.
caso de muchos asentamientos humanos informa-
les que forman los cordones de miseria de las gran- Sera interesante tener medidas cuantitativas del
des ciudades de Amrica Latina. efecto que un subsidio a la conexin de hogares
cercanos a las redes tiene sobre la probabilidad de
La conexin a las redes conexin. Esto servira para evaluar los mritos
potenciales de un programa que complementara
La conexin de la vivienda a la red de servicios es los esfuerzos ms tradicionales de instalacin de
un elemento complementario ineludible a la cerca- redes. Las evaluaciones disponibles de la efectivi-
na de la infraestructura a la vivienda. Evidente- dad de programas de subsidio a la conexin a las
mente, a menos que esta conexin no se realice, el redes de servicios bsicos descansan sobre supues-
acceso no se materializa. Este no es un tema tos de la fraccin de la poblacin desconectada
menor pues, precisamente, en los hogares ms pero con acceso (cerca de una red de distribu-
pobres, las condiciones de la vivienda son las cin) que decide conectarse una vez ofrecido el
peores y puede resultar necesario llevar a cabo subsidio. En general, no puede decirse que existen
inversiones significativas que las familias pueden evaluaciones de impacto de estas intervenciones
no estar en condiciones de cubrir para el mejora- pues, en un sentido estricto, no lo son. Sin embargo,
miento de las instalaciones. destacan las dos dimensiones fundamentales para el
xito de este tipo de poltica: la fraccin de la
Los esquemas de subsidio a la conexin pueden poblacin desconectada que se logra alcanzar y la
ser efectivos en mejorar el acceso de la poblacin tasa de acogida de la conexin ofrecida. Este ltimo
ms pobre en lugares donde la infraestructura se tema cobra particular importancia para polticas
encuentra razonablemente cercana a la vivienda. dirigidas a formalizar las conexiones ilegales.
A pesar de ello, hay muy pocas experiencias
de subsidios explcitos a la conexin, la mayora Como ilustracin de la relevancia de este tipo de
de los subsidios de este tipo se otorgan de manera iniciativa, el programa Fideicomiso Redes Solida-
implcita, a travs de cargos por conexin muy rias (FRS) en Buenos Aires, discutido en el captulo
bajos. El Cuadro 6.1 describe los rangos de cargos 2, ofreci un micro crdito a los hogares beneficia-
por conexin a la red de agua para 66 casos en rios del programa, a fin de que hicieran las inversio-

Cuadro 6.1 Costo de conexin a servicios de agua y alcantarillado por regiones (en USD)
Agua Alcantarillado
Rango Asia Oriental Amrica Latina Amrica Latina
Global Asia Meridional
y Pacfico y el Caribe y el Caribe
Alto 450,0 450,0 129,0 387,2 400,0
Bajo 2,0 10,0 2,0 20,0 20,0
Promedio 92,2 100,8 41,7 128,2 155,7
Observaciones 66,0 22,0 18,0 21,0 19,0
Fuente: Komives et al., (2005) a partir de Kariuki y Schwartz (2005).
Acceso para la equidad 179

nes necesarias para conectar sus hogares a la nueva al., 2005) ofrece una revisin tanto de la frecuencia
red de gas directo a la que el programa les dio con la que se utilizan los distintos mecanismos de
acceso. Para abril de 2008 haba 2.621 familias focalizacin (segundo o tercer grado) como de su
del Cuartel V del municipio Moreno conectadas efectividad en alcanzar a los sectores ms empo-
a la red externa; de estas, 2.290 hicieron la instala- brecidos de la sociedad. En dicho estudio, se
cin interna para disfrutar del servicio de gas en destaca que los subsidios explcitos con base en la
sus hogares; y el 96,3% de estas ltimas (es decir, cantidad consumida son mucho ms frecuentes que
2.205 familias) utiliz la facilidad del micro crdito los subsidios que se basan en la zona geogrfica u
para financiar la inversin (FPVS, 2008). A pesar de otras caractersticas de los consumidores, tanto en
tratarse de un ejemplo, esta experiencia muestra agua (80%) como en electricidad (70%). Concreta-
cmo un programa de acceso a redes de servicios de mente, la mayora de los proveedores de servicios
infraestructura puede ser complementado con polti- de agua y electricidad ofrecen un perfil de tarifas
cas dirigidas a lograr la conexin de los hogares. que aumenta el costo por unidad consumida a
medida que sube el nivel de consumo; de tal forma
Experiencia de Amrica Latina que aquellos que pueden costear un consumo
con subsidios al consumo mayor, pagan un precio ms alto4. Tambin es
cierto que estos mecanismos pueden aplicarse,
Como se ha comentado anteriormente, el meca- de manera conjunta, en un momento determinado,
nismo de subsidio al consumo ms utilizado en es decir, un perfil de tarifas por bloques aplicado
Amrica Latina es el subsidio a las tarifas. La tarifa de manera selectiva