DA-1961, nm. 41. DWIGHT WALDO.

El estudio de la Administracin pblica

DOCUMENTACIN
BIBLIOGRFICA

EL ESTUDIO
DE LA Resumen de la obra de The
Study of Public Administration
ADMINISTRACIN de DWIGHT WALDO (Doubleday
PUBLICA and Company, Inc., Garden City,
N.Y. 1955).

I. El problema de la definicin
Qu es Administracin pblica? En verdad, no existe una buena definicin
de Administracin pblica. Pueden considerarse dos definiciones tpicas:
Administracin pblica es la organizacin y administracin de hombres y
cosas para alcanzar los fines del Gobierno y Administracin pblica es el arte
y ciencia de administrar, aplicada a los asuntos del Estado. Ambas definicio-
nes no contienen ningn error, pero no contribuyen demasiado a facilitar su
conocimiento.
La Administracin es un arte o una ciencia?Algunos estudiosos y admi-
nistradores, impresionados por los avances de las Ciencias Fsicas y Naturales,
sostienen que la Administracin pblica puede y debe llegar a ser una ciencia
en idntico sentido que aqullas. Otros, atrados por la cualidad creativa y
fluida de la Administracin actual, subrayan que la Administracin pblica no
puede llegar a ser una ciencia porque es un arte. Hoy est de moda referirse
al arte y ciencia de la Administracin pblica. Esta concepcin refleja la
consideracin general de que la Administracin pblica contiene aspectos tanto
de ciencia como de arte y el deseo de prescindir de los problemas de la defi-
nicin.
El problema de cmo debe instruirse o capacitarse a los individuos para
participar en la Administracin pblica, por ejemplo, slo puede resolverse
despus de haber decidido qu es, en definitiva, Administracin pblica. La

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expresin Administracin pblica tiene dos usos. Se emplea para designar el

campo de investigacin intelectual, disciplina o estudio, y el proceso de activi-
dadla administracin de los asuntos pblicos. Aunque ntimamente rela-
cionados entre s, existe una diferencia anloga a la que se da entre la biologa,
como estudio de los Organismos, y los Organismos mismos. En definitiva, la
controversia acerca de si la Administracin pblica es una ciencia o un arte
proviene del fracaso para ponerse de acuerdo en cuanto a si la Administracin
pblica es una disciplina o una actividad. A primera vista se observa que en su
estudio sistemtico es una ciencia, y en su prctica, un arte.
El concepto de la accin racional.La dificultad puede allanarse mediante
la introduccin del concepto de accin racional, entendida como accin co-
rrectamente calculada para lograr unos fines dados. La Administracin pblica
es la accin racional destinada a la realizacin de objetivos pblicos. Conside-
rada como actividad, implica un clculo continuo de los medios adecuados
para alcanzar los fines pblicos, si bien en este caso existe una gran varia-
cin en cuanto a la determinacin de esos fines, a los conocimientos y al grado
de abstraccin de quienes se ocupan de esa actividad. En la Administracin
pblica como estudio se da tambin un clculo continuo de los medios, me-
diante los cuales pueden alcanzarse los fines pblicos.
El significado de Administracin: accin racional cooperativa.Administra-
cin pblica es una especie que pertenece al gnero administracin, que, a su
vez, se integra dentro de la familia, que podemos denominar accin humana
cooperativa. El trmino cooperativa se define por sus resultados: cuando
produce efectos que no tendran lugar si no existiera la cooperacin.
Administracin es, por tanto, un tipo de esfuerzo humano cooperativo
que entraa un alto grado de racionalidad. La idea de propsito o meta es
esencial a la definicin de administracin. Ahora bien, qu es lo que distingue
a la Administracin como tipo? Para el socilogo las caractersticas diferenciado-
ras son aquellas que pueden subsumirse en el concepto de burocracia. Para el
estudioso de la Administracin se subsumen mejor dentro de los trminos or-
ganizacin y administracin.
A la primera puede considerrsela como la anatoma, la estructura; a la
segunda, como la fisiologa, el funcionamiento. Ambas son interdependientes e
inconcebibles la una sin la otra. Trtase, en definitiva, de dos puntos de vista
diferentes de contemplacin del mismo fenmeno. Una es esttica y la otra
es dinmica.
Puede definirse la organizacin como la estructura de las relaciones perso-
nales recprocas, habituales y autoritarias, de un sistema administrativo.
Administracin (management) es la accin destinada a lograr una coope-
racin racional en un sistema administrativo. La palabra accin debe inter-
pretarse con la mayor amplitud: como cualquier cambio destinado a obtener
una cooperacin racional. Comprende el propio cambio o actividad todos los
efectos del hombre sobre el hombre y de ste sobre las cosas. De ah que

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algunos escritores definan el management en trminos de direccin o control.

Administracin (management) se utiliza habitualmente con respecto a las ac-
ciones cuya intencin es obtener racionalidad.
El significado de pbHco.Podramos definir pblico en trminos tales
como Gobierno y Estado, mas conviene utilizar conceptos de otras discipli-
nas, como la sociologa y la antropologa.
Las ideas asociadas, por ejemplo, con el anlisis estructural-funcional y la
cultura no nos permitirn definir lo pblico con precisin, pero nos ayuda-
rn a comprender por qu la Administracin pblica posee algunos aspectos
genricos y asimismo por qu la lnea entre lo pblico y lo privado se dibuja en
los distintos lugares con diferentes resultados. El significado no es idntico en
dos contextos culturales, cualesquiera que sean. En suma: el significado de
pblico puede buscarse por varios caminos. En algunos casos bastar la sim-
ple determinacin del status legal de un sistema administrativo; en otros ser
conveniente traspasar los lmites con que se ha estudiado convencionalmente
y adoptar algunos de los conceptos e instrumentos de la sociologa y antropo-
loga. El concepto de cultura, en fin, ayuda a conocer y tratar los varios as-
pectos de lo pblico entre las sociedades, as como las varias relaciones de
la Administracin dentro de una sociedad.
La importancia de la accin no racional.En nuestro intento por definir y
explicar qu es Administracin pblica hemos trazado quizs un bosquejo de-
masiado sencillo y de reducidos alcances. Por eso al subrayar la accin racional
es posible que hayamos producido una impresin falsa de la suma de raciona-
lidad existente o posible en los asuntos humanos.
Los estudiosos de Administracin se percatan cada da ms de la existencia
de factores no racionales que rodean y condicionan a la Administracin y de
que para lograr la necesaria racionalidad se requiere un conocimiento acabado
y un amplio respeto de la vasta esfera de lo no racional. Los estudiosos saben
ahora que no deben encuadrar los asuntos humanos en reglas y grficas. Como
deca Bacon: Para mandar sobre la naturaleza hay que obedecerla.

II. Impulso de los estudios sobre Administracin

Desde los albores de la Humanidad se ha estudiado la Administracin, pero
pocas veces con tanta consciencia y nunca con el alcance y la intensidad que
hoy en da.
La historia de la Administracin permanece ignorada en su mayor parte
y est pendiente de escribirse. Es interesante observar que todas las subven-
ciones y ayudas a las instituciones de enseanza, tanto medievales como en los
primeros aos de los tiempos modernos, se concedieron o por la Iglesia o por
el Estado para la instruccin de los individuos, a fin de lograr una actuacin
ms efectiva de un sistema administrativo.

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A finales del xix y principios del siglo xx se produjo un desarrollo en

los estudios de Administracin que ha modificado la perspectiva, alcance y con-
tenido de los mismos. En esencia, lo que ha ocurrido es un aumento conside-
rable de la capacidad del hombre para alcanzar metas mediante la accin
cooperativa, como consecuencia de haber aunado una variedad de tendencias
histricas. El desarrollo espectacular habido en la ciencia fsica moderna y en
la tecnologa es otra tendencia histrica que subraya la revolucin adminis-
trativa. La simultaneidad del desarrollo de la eficacia administrativa y la tec-
nologa refuerzan la tesis de que la distincin entre ciencias fsicas y sociales
es falsa.
Unos de los principales captulos, y quizs de los temas bsicos de esa his-
toria, es el movimiento de administracin (management) cientfica, asociado
preferentemente al nombre de Frederick W. Taylor. El taylorismo fue un im-
pulso ascendente en la consecucin de mtodos de administracin mejores, ms
racionales y efectivos. Aunque ha perdido toda su independencia, sus efectos
se dejaron sentir y se sienten an en casi todos los campos del estudio admi-
nistrativo.
La primera guerra mundial aceler la aplicacin de las ideas de adminis-
tracin cientfica a la Administracin pblica. Los instrumentos y tcnicas de
la psicologa cientfica moderna como los tests de aptitudes y de inteligencia
se adoptaron por la administracin de personal desde un principio, as como
las tendencias filosficas modernas. La Administracin pblica fue adquiriendo
autoconsciencia, forma de disciplina y de programa acadmico.

III. La enseanza de la Administracin en la actualidad

Waldo se refiere a dos libros de texto norteamericanos sobre Administracin
pblica: el de John M. Pfiffner y R. Vanee Presthus, y el de M. E. Dimock
y G. O. Dimock. La primera de las obras citadas contiene los siguientes cap-
tulos:
La Administracin pblica en el Estado moderno; La dinmica de la Ad-
ministracin; La organizacin administrativa; La administracin de personal;
La administracin financiera; Las leyes y disposiciones administrativas, y La
responsabilidad administrativa.
Ambas obras difieren mucho menos entre s que con respecto a los prime-
ros libros aparecidos sobre Administracin pblica en los Estados Unidos.
En los colleges y universidades se dictan cursos sobre Administracin pbli-
ca, que versan sobre administracin de personal; administracin presupuestaria
o financiera, planeamiento o programacin, el problema general de la comu-
nicacin administrativa, tcnicas del anlisis organizativo, leyes administra-
tivas, etc. Como mtodo de enseanza se utilizaba con frecuencia el mtodo
de casos, en los que se presenta un problema real de Administracin pblica

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libre de la posible deformacin o errnea preconcepcin de los libros de texto

y da al estudiante el sentido de lo que es en verdad la Administracin pblica,
a travs de esos relatos de episodios administrativos.
Tambin existe el training (adiestramiento denominado pre-entry (previo
al ingreso), que suele consistir en una rpida rotacin de estudiantes, ya indi-
vidualmente, ya en grupo, a travs de varios Organismos gubernamentales (con
su consentimiento y cooperacin), y el llamado in-service (en servicio), que
consiste en una instruccin o capacitacin ms o menos formal para quie-
nes ya han ingresado en la Administracin.

IV. Tendencia en el estudio de la Administracin pblica

Las doctrinas bsicas de los libros de texto sobre Administracin pblica
aparecidos hacia 1914 tuvieron una gran aceptacin. Sus ideas, con visos de
ciencia, fueron aceptadas como doctrinas firmes y ltimas verdades. Durante
los aos veintitantos hasta el treinta y tantos los estudiosos de Administracin
discutieron en torno a la sistemtica seguida y se produjeron cambios de ideas
y actitudes. En los aos 30 y 40 el estudio entr en un perodo de actividad,
expansin y crecimiento, como lo acreditan los archivos de la Public Adminis-
tration Review (Revista de Administracin Pblica-). An nos encontramos en
una poca de cambios bruscos y de desarrollo.
Cuatro fueron las doctrinas centrales sobre Administracin pblica ante-
riores a 1940. La primera sostena que el proceso de Gobierno, considerado
analticamente, consiste slo en dos partes, a saber: decisin y ejecucin. Pri-
mero es necesario decidir lo que se va a hacerfuncin y definicin de la pol-
tica y despus ejecutar la decisinpapel y definicin de Administracin.
La segunda doctrina consista en afirmar que deba convertirse en una cien-
cia o, al menos, estudiarse de la misma manera que los fenmenos en la cien-
cia fsica. La tercera doctrina, en sntesis, sostena que el estudio cientfico
de la Administracin conduce al descubrimiento de unos principios ms o me-
nos anlogos a los principios de las ciencias fsicas.
Otra doctrina sostena que la economa y la eficiencia son las metas cen-
trales del estudio administrativo. Conseguir buenos servidores de la Admi-
nistracin no es.bastante; lo importante es que el Gobierno o la Administra-
cin sean dirigidos econmica y eficientemente.
Durante los ltimos aos los criterios orientadores del estudio de la Admi-
nistracin pblica han cambiado mucho. La rgida e incluso dogmtica separa-
cin entre poltica y Administracin ha sido abandonada casi por entero en
los ltimos veinte aos. Entre otros factores, entraron en juego una conside-
racin ms optimista del proceso poltico como resultado de una# considerable
mejora del tono moral de la vida pblica.
La doctrina de los principios de Administracin, pblica ha sido casi total-
mente abandonada. La palabra misma est desacreditada. La situacin actual

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es la siguiente: los estudiantes de Administracin consideran que su estudio

es importante y til; que los problemas de definicin pueden esperar y los
problemas de metodologa no pueden decidirse a priori, sino que deben probar-
se con el uso.
En sustitucin de los principios de economa y eficiencia que se critican
como demasiado estrechos, negativos y mecnicos, los escritores proponen una
eficiencia social amplia. Sin embargo, economa y eficiencia todava perdu-
ran. Son medidas de eficacia comparativa de medios para alcanzar fines. Como
tales tienen un papel esencial en la ciencia aplicada de la Administracin. La
crtica contra las mismas fue meramente el reflejo de una confusin entre
fines y medios.
Tanto el contenido como los nombres han cambiado. Una de las dos o tres
obras ms importantes sobre Administracin aparecidas hacia el ao 30 fue
Papers on the science of Administration, de Luther Gulik y Lyndall Urwick.
En una nota, Urwick acua la expresin posdcorb como medio nemotcnico de
recordar las funciones del ejecutivo en la administracin: P = Planeamiento o
Programacin; O = Organizacin; S = Staffing, Asesoramiento; D = Direc-
cin ; CO = Coordinacin; R = Reporting, Informacin o Comunicacin, y
B = Budgeting, Presupuesto.
El entusiasmo por el estudio y realizacin del planning en el ao 30 parece
muy ingenuo y poco crtico. La novedad ha pasado y hay una fluida y abun-
dante corriente de pensamiento entre el planeamiento y otras categoras. La
organizacin ha sufrido cambios de similar alcance. El desarrollo de la teora
administrativa durante los ltimos quince aos ha sido muy rpido. El orga-
nigrama sirve todava para importantes fundaciones, aunque ha perdido la
posicin central que tuvo. La informacin o comunicacin es la que ha cam-
biado ms radicalmente. En el ao 30 designaba la comunicacin de informa-
cin ascendente y descendente de la lnea o cadena de mando y de fuera
adentro (y viceversa) de la organizacin.
Herbet A. Simn, en su obra Administrative Behaviour, aparecida en 1947,
introduce en la literatura de la Administracin pblica el positivismo lgico.
Este aborrece la metafsica, da de lado a la tica, pone el nfasis en el empi-
rismo y encarece el anlisis lgico, riguroso. Establece una marcada distincin
entre cuestiones de hecho (que son) y cuestiones de valor (que deben ser).
Para este sistema filosfico el proceso administrativo es (o puede ser) ciencia
aplicada. La Administracin como proceso es un valor y poltica y admi-
nistracin, un hecho.
Existe hoy una direccin sobre el lado o aspecto de los hechos. Preocupa
la bsqueda de un aparato conceptual ms exacto, de modelos ms tiles, de
declaraciones^ de uniformidad emprica que sean precisas y vigorosas. Existe
un inters en el valor o aspectos debidos de la Administracin pblica, que
se relaciona con el abandono un tanto lejano ya de alcanzar la dicotoma pol-
tica-administracin y con la creencia de que inevitablemente los valores per-

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meabilizan a la Administracin como proceso. El inters en el componente de

valor ha adoptado varias formas. Una de ellas es la modificacin de los pro-
gramas para ampliar los cursos sobre poltica pblica. Otra es el entusiasmo
actual por el estudio de casos: relatos cuidadosos, fotogrficos, de episodios
administrativos.

V. El estudio administrativo y las ciencias sociales

Existe una interaccin entre los estudios administrativos y otras disciplinas.
Socilogos y psiclogos en revistas de Administracin pblica. A su vez, los
estudiosos de Administracin han encaminado tambin sus trabajos hacia es-
tas materias. Algunos hallazgos aceptados son la moral del trabajador y la
productividad.
Ciencia poltica.La Administracin pblica puede ser, y en cierto modo es,
una parte de la ciencia poltica. Los aspectos de mayor inters quizs sean los
partidos, la poltica y la opinin pblica. John M. Gauss expresa la actual
posicin de una gran mayora de estudiosos de Administracin pblica cuando
dice una teora de la Administracin pblica significa tambin en nuestro
tiempo una teora de la poltica. Es de esperar que los estudiosos de la teora
general poltica se vuelvan hacia la Administracin. En la era del Estado admi-
nistrativo no pueden hacer otra cosa si desean evitar la creciente esterilidad
de algunos de sus empeos.
Historia.En sus comienzos el estudio administrativo fue antihistrico. Los
primeros estudios estuvieron orientados por la mxima del naturalista Jean
Henri Fabre: Estudiad en la naturaleza, no en los libros. El estudio minu-
cioso de Taylor de los fenmenos corrientes fue el modelo, mientras que el
estudio de tiempos y movimientos fue el hombre. Sin embargo, durante los
diez o quince ltimos aos ha surgido un nuevo inters por la historia; el
estudio minucioso de la historia facilita la comprensin de los hechos actuales.
Adems, un gran nmero de historiadores profesionales han vuelto su atencin
a la historia de la Administracin eclesistica, estatal, militar, en cualquier
manifestacin. De la Historia podemos extraer diversas generalizaciones: obser-
vaciones filosficas, tcnicas analticas o de resolucin de problemas y tcnicas
administrativas.
Actualmente el empleo de la antropologa es complementario del de la histo-
ria para el estudiante de Administracin. Muchos estudios sobre problemas
administrativos en las complejas sociedades se llevan a cabo por antroplogos.
La sociologa, al tratar de aspectos tales como el status, poder, ocupaciones, fami-
lia, castas, prestigio, etc., permite la elaboracin de los datos histricos y antro-
polgicos para su ms fcil aplicacin a los estudios administrativos. Los soci-
logosalgunos de los cuales estn profundamente interesados por la Adminis-
tracin han tenido mucho que ver con este nuevo enfoque. La ms conocida

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conceptualizacin sociolgica de la burocracia es la de Max Weber. Una de sus

conclusiones ms significativas es la de que en ciertas condiciones de la cul-
tura humana la burocracia tiende a aparecer. La burocracia en este sentido
es una institucin, o un complejo de instituciones, que posee unas ciertas carac-
tersticas definibles o describibles.
Sociologa social.La Administracin se ha definido como cooperacin, y de
este modo es por definicin una actividad social. Existe una corriente de datos
y conceptos entre la antropologa social, la sociologa y la psicologa social. Esto
se observa fcilmente en los proyectos de estudio privados o de administracin
industrial. Por ejemplo: una de las tendencias que se observan en el estudio de
la Administracin es la atencin creciente a lo que se denomina usualmente
como organizacin informal.
Economa.El estudio de la economa y el estudio de la Administracin se
aproximan, e incluso se entrecruzan, en numerosos aspectos. Las finanzas p-
blicas, el presupuesto y la Administracin fiscal son temas de inters para
ambas disciplinas. El presupuesto es el instrumento ms completo de control
administrativo y el factor ms amplio de la economa. Cuando se estudian las
corporaciones, las empresas o compaas como sistemas de poder o sistemas
de equilibrio o microeconomas, entonces tales estudios son paralelos e incluso
convergen con los de la Administracin privada y pblica.
Administracin de negocios (privada).Administracin privada y Administra-
cin pblica se desarrollaron como disciplinas anlogas, y sus contribuciones
recprocas, especialmente las de Administracin privada en la Administracin
pblica, han sido amplias. El criterio de los primeros estudios de la Adminis-
tracin pblica fue el de aplicar los mtodos privados de la Administracin
pblica.

VI. El problema del valor en el estudio administrativo

El proceso administrativo consiste en la eleccin entre propsitos o fines,
en escoger entre medios de realizacin de esos propsitos o fines. 0
El estudio de la Administracin est relacionado con el estudio de los cos-
tos relativos de los fines y medios. Conviene observar que es ms real y pro-
vechoso estimar los medios como fines intermedios y a los fines como medios
de impulsar metas. Una decisin prudente sopesar otros factores adems del
costo o de la eficiencia.
El problema del valor en el estudio administrativo debe contemplarse en
relacin con la doctrina antigua de que la Poltica y la Administracin son
fenmenos separables, y con la ltima y reciente tendencia de abandono de
tal doctrina. Un estudio cuidadoso y una meditacin detenida han revelado
que los rganos y funcionarios administrativos, de hecho, hacen poltica.
Se acepta hoy en da por casi todos los estudiosos que los rganos adminis-
trativos y sus funcionarios contribuyen a determinar las normas o metas

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establecidas por leyes para la accin administrativa. Pueden realmente hacer

poltica mediante la decisin en el caso concreto de lo que debe o no debe
hacerse. La Administracin como proceso se esboza ahora como el agrupa-
miento de una multiplicidad y variedad de decisiones de diverso nivel en una
sola. El papel del administrador se concibe desde un punto de vista lgico-
positivo, como anlogo al del ingeniero. Desde luego, los problemas ticos apa-
recern y se enfrentarn con el administrador,. como le ocurre tambin al in-
geniero, pero los problemas ticos que puedan surgir no deben confundirse con
los problemas tcnicos de consecucin de metas dadas con una limitacin de
medios. Lgicamente, los medios estn siempre relacionados con los fines par-
ticulares. No existe un medio ms eficiente de lograr las metas colectivas, cual-
quiera que sean. ticamente, los medios deben sopesarse siempre en relacin
con los fines, y stos con aqullos. La Administracin burocrtica moderna pue-
de no serdesde luego no lo esel medio ms eficiente de alcanzar cualquier
meta cooperativa. Sin embargo, es un medio efectivo de cooperacin racional
en el logro de metas.

VII. Retrospeccin
El estudio de la Administracin se inici con el principio de la civilizacin,
y estuvo estrechamente relacionado con ella. Civilizacin supone una creciente
densidad de poblacin y una creciente complejidad de vida. La creciente den-
sidad de poblacin exige un incremento del nivel de cooperacin racional. La
buena Administracin puede contribuir a que los diversos bienes de la civili-
zacin o de la vida sean distribuidos ampliamente. Existen limitaciones a la
cooperacin racional cuando se carece de propsitos morales ms all de la
propia cooperacin.
Estimamos conveniente sintetizar algunos de los problemas y oportunidades
actuales en la Administracin pblica. Uno de ellos consiste en la integracin
de la Administracin pblica con las otras ciencias sociales; una prueba em-
prica rigurosa de las hiptesis relativas a la conducta administrativa; la expe-
rimentacin modelo; las relaciones de la Administracin pblica con los parti-
dos polticos y las actividades de los grupos de presin; hay que estudiar mejor
los temas del dirigente y sus facultades creadoras; el total complejo de ideas
relacionadas con el trmino civil service necesitan retocarse ampliamente; en
cuanto al mtodo de casos es preciso inculcar el sentido de la naturaleza e im-
portancia de la Administracin a aquellos individuos que ven en la misma un
aspecto rutinario o tcnico; desarrollar los conocimientos y tcnicas de la
Administracin y fomentar el inters por la misma.GREGORIO LASO VALLEJO.

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