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NOTAS SOBRE TEORA GENERAL DEL ESTADO

Fuente: BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economa y Ciencias Sociales

2. El fenmeno poltico y la teora del poder. La Teora General del

Estado: desarrollo histrico, objeto, mtodo, contenido. Carcter y
posicin dentro de las ciencias jurdicas.

El inicio del estudio de cualquier materia siempre va acompaado de

expectativas y hasta cierto punto de deseos de conocer y desentraar algunas
de sus particularidades. En este caso, estas apreciaciones pueden
multiplicarse, toda vez que al disear el nuevo Plan de Estudios (Plan D) para
nuestra carrera, se ha decidido impartir las asignaturas Teora General del
Estado y Teora del Derecho, en dos momentos distintos, cuando la tradicin,
por lo menos seguida en los ltimos planes de estudio, era la imparticin de
Teora del Estado y el Derecho, siguiendo, como ha expresado nuestro insigne
profesor Julio FERNNDEZ BULT, una clara orientacin marxista-leninista,
vinculando metodolgicamente estos dos elementos de la superestructura
social sobre la base de que ambos estn relacionados no solo por su origen,
sino tambin por su esencia, naturaleza y funcionamiento orgnico, algo que
probablemente no tuviera expresin en otras universidades en el resto del
mundo. Por tanto, despus de un largo perodo de estudio de esta teora
unificada de los fenmenos estatal y jurdico, se convierte en un reto para
profesores y alumnos dar cumplimiento al nuevo diseo de estas materias. Y
ese reto comienza desde esta primera clase.

Esta primera conferencia, pretende, de manera general, introducir algunos

contenidos relevantes para comprender el desarrollo histrico, el objeto y
mtodo de esta disciplina, a partir del anlisis necesario de fenmenos
presentes en la vida diaria, que nos conectan ineludiblemente a la poltica y el
poder, manifestaciones a las que asistimos en calidad de sujetos, bien activos,
bien pasivos, y cuya explicacin pudisemos ofrecerla perfectamente de forma
emprica.

Quisiera, por tanto, intentar evadir ciertos formalismos y brindar nociones que
nos ayuden a entender, para luego explicar racionalmente, qu lugar ocupan y
cules son los efectos de estos fenmenos junto a la importancia que poseen
en el proceso de conocimiento del Estado y su complicada fundamentacin
terica. Para ello, no obstante, se hace necesario atender determinadas
categoras en el estudio de la teora del poder y del fenmeno poltico,
invertidas en el orden de anlisis con toda intencin.

La cuestin del poder es tan antigua como la existencia humana misma. Puede
decirse que las relaciones sociales, que poseen un condicionamiento histrico
determinado por la propia evolucin del hombre, extendido a la familia y la
comunidad, y de las condiciones materiales que le rodean, se expresan en
torno a necesarias relaciones de poder. Desde su perspectiva conflictiva puede
explicarse el poder de manera similar a la teora de la violencia, que resulta
anterior a la sociedad estatal, y que solo adquiere carcter poltico y organizado
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desde el momento en que aparece el Estado. No obstante, existen

manifestaciones muy peculiares del poder institucionalizado, si se quiere, que
basta extraerlas de los aportes del marxismo en cuanto al estudio de las
distintas formaciones econmico-sociales que ha conocido la humanidad, y que
anteceden o por lo menos se contraponen tericamente a la sociedad
esclavista, como punto de partida y expresin esencial de la divisin clasista de
la sociedad y origen del fenmeno estatal. Uno de estos ejemplos es el poder
de la comunidad eminente en las sociedades tributarias, forma de dominio
que garantiz por siglos la esclavitud generalizada del campesinado, sobre la
base del conocimiento, un recurso exclusivo y de difcil acceso en culturas
antiguas como Egipto, Mesopotamia, India y China.

La teora sobre el poder ha encontrado muchos cultivadores tambin desde

pocas remotas. La justificacin de la dominacin clasista y su legitimacin
encontraron en la idea del poder poltico su ms efectivo recurso. Si se retoma
el ejemplo de las sociedades pertenecientes al Modo de Produccin Asitico,
se entender como despus del quebrantamiento lgico de la moralidad
positiva impuesta sobre la gran masa explotada por sacerdotes, faraones y
sabios, y frente a un ineludible conflicto social estructural, no quedaba
alternativa alguna que convertir este poder en una fuerza neutralizadora,
capaz de contener o limitar el conflicto interno de la sociedad. Este es,
precisamente, el poder poltico, supremamente detentado por una institucin
llamada Estado. Por ende, todo indicio de teorizacin relativa al poder, desde
entonces, responde al afianzamiento clasista, sobre todo en la sociedad de
explotacin, que ha prevalecido indiscutiblemente en los trazos de la historia
humana.

Pretender periodizar este fenmeno resulta complejo y extenso. Esta tarea

queda tambin reservada al espritu y la voluntad de quienes deseen
comprender meridianamente el origen de algunos fenmenos y
comportamientos que hoy observamos con absoluta tranquilidad o con honda
preocupacin.

Sobre determinaciones conceptuales y clasificaciones existe numerosa

bibliografa de consulta, por ello, he preferido desglosar algunos elementos de
inters para un acercamiento general a esta temtica, sobre todo en conexin
con el Estado, y tratando de mantener una postura, que difcilmente, nos
permita aislar este concepto de la poltica. De igual manera se pretende dejar
para un momento posterior dentro del programa el estudio del poder poltico
pblico, ese significativo rasgo del Estado, que vamos adelantando como futura
sntesis de todo este dilema terico.

Sera bueno entonces formular algunas preguntas, porque desde posiciones

reflexivas pueden despejarse algunos de los senderos abrumados por la carga
terica que tan necesaria, pero a veces complicada es:

1. Posee un fundamento histrico el poder? No se busca una respuesta tan

elemental como se pretende desde un inicio (Es importante que se tenga en
cuenta que por cada tesis que formulemos desde una perspectiva marxista,
con el empleo de un mtodo -que tambin anticipo- es dialctico y la vez
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materialista, siempre aparecern no menos de diez anttesis: naturalistas,

subjetivistas, espiritualistas, etc.)

2. Dominacin, autoridad, poder? Generalidad, particularidad, moral,

capacidad. Muchas de estas conclusiones nos servirn -y me parece saludable
ir anticipando sucesos- para comprender otro fenmeno de contenidos
conexos: la hegemona.

3. Es solo el poder asimetra, o si se quiere mejor, conflictividad? Un momento

oportuno para enfatizar e las teoras sobre la coordinacin o el aspecto
relacional de la dominacin, con tanta repercusin en la sociedad moderna.
Tambin para evaluar la bilateralidad o multilateralidad de las relaciones de
poder.

4. Es el poder creador o deformador de valores? Una temprana aproximacin

al pensamiento roussoniano sobre el poder como medio en la realizacin de lo
axiolgicamente significativo.

5. Es el poder una muestra de la diversidad funcional en la sociedad? Y claro

que no se pueden obviar las funciones propias del poder, incluso en las
distintas formaciones econmico-sociales conocidas -por no redundar en los
temas anticipados, esta vez respecto a los tipos histricos de Estado-.

Finalmente, sera tambin productivo precisar las posibles clasificaciones del

poder en sus manifestaciones diversas dentro de la sociedad, desde el poder
econmico o ideolgico hasta el poder poltico, como bien nos recrea ATIENZA
en su texto, a partir de las ideas de BOBBIO. De igual manera las distintas
acepciones de esta categora, cuestionndose la idea de poder como
capacidad o posibilidad de obrar, como capacidad para influir y determinar
sobre la conducta de los seres humanos y como capacidad de dirigir y
transformar las relaciones sociales, que va muy ligado a la idea funcional del
poder y las distintas manifestaciones comentadas.

Todas esas aproximaciones deben dirigirse, indefectiblemente, a la

comprensin de la importancia de la teora sobre el poder en la formacin del
conocimiento acerca del fenmeno estatal.

El segundo aspecto reservado para esta conferencia -que deba, en principio,

ser el primero- es el concerniente a la poltica. Intentamos analizar el poder
fuera de la poltica, y puede que encuentre incluso justificacin entre las
consideraciones sobre la primera como actividad y del segundo como
condicin. Pero cierto es que ambos son conceptos cuya constatacin es
objetiva, cuya expresin es concreta y cuyo fundamento es histrico. Sobre la
poltica tambin se han generado multiplicidad de estudios tericos . Hasta el
punto de hablar de la formacin de un rea del saber que se denomina Ciencia
Poltica, y que no en vano tiene tanta conexin -e incluso genera identificacin-
con la Teora General del Estado, esta disciplina que hoy estudiamos. Sin
embargo, una diferencia sustancial respecto al poder estriba en el hecho
mismo de que la poltica s es fruto de la formacin de las sociedades estatales,
y por ende, responde a estas, en sus distintas manifestaciones histricas, como
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parte de su funcin social. No debe hablarse entonces de fenmeno pre-

estatal, como pudiese hacerse con el poder o la violencia.

De la poltica es preciso destacar:

1. Su fundamento y esencia

2. Su carcter terico y prctico

3. Esferas de la actividad poltica y multiplicidad de sentidos del trmino

4. El carcter superestructural de este fenmeno y su indisoluble relacin con

el Estado

5. Vnculos con el poder, la moral y el Derecho

6. Rol social de la poltica

Dejamos toda posible definicin para un estudio individual, porque, para

cumplir con la idea de sortear los formalismos, resulta suficiente en una clase
de esta naturaleza entrenar el sentido prctico y motivar el mtodo emprico -
dentro de lo que la teora nos permite- para crear una nocin fundamentada de
la poltica y su importancia para la comprensin del fenmeno estatal.

Acerca de la Teora General del Estado, en correspondencia con este nuevo

enfoque en nuestro programa de estudios no puedo dejar de hacer remisin
expresa a la obra cimera del fundador de la moderna Teora del Estado, H.
HELLER, para la explicacin de la evolucin histrica de esta disciplina y
particularmente los estudios relativos a su objeto y mtodo. No podemos perder
de vista la concepcin marxista unitaria de la Teora del Estado y el Derecho,
nuestra fuente doctrinal fundamental, pero es oportuno deslindar algunas
cuestiones estrechamente vinculadas al fenmeno estatal, aunque haya que
recurrir, y esto es muy importante, crticamente, a las nociones occidentales
sobre esta rea del conocimiento.

El hilo conductor de la actual Teora General del Estado (que identificaremos

por cuestiones de comodidad con la abreviatura TGE), proviene, como
analizbamos en la poltica, de la Antigedad. Es lcito afirmar que con una
manifestacin mucho ms cercana a los estudios polticos, ya en los tiempos
de las sociedades explotadoras orientales se reconoca una ciencia poltica,
muy prxima en el tiempo al florecimiento de los estudios polticos durante la
democratizacin de Atenas y en los Estados-ciudades de Sicilia. Los
primeros maestros de esta ciencia poltica al parecer estuvieron ligados a la
sofstica, practicando la poltica como arte para la vida del individuo, como
formacin del poltico propiamente dicho, como parece suceder con
PROTGORAS y GORGIAS en Grecia. Incluso se adjudica a ARISTTELES
la creacin de la ciencia poltica antigua como fundamento de la moderna
teora estatal. Este saber estaba muy vinculado a la tcnica del poder, el arte
cvica o Filosofa moral, la Metafsica histrica y la Sociologa. Como apunta
HELLER, era por ello que solo se tena conocimiento de una arista del
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problema: la doctrina dogmtica del Estado, puesto que la cultura griega no

lleg a conocer una teora general del Derecho Poltico, y lo mismo le sucedi,
en el fondo, a los romanos. Ella es, propiamente, una creacin de la baja Edad
Media.

Esta nueva etapa en la historia de la humanidad reservar para estos estudios

sobre el fenmeno estatal un marcado fundamento teolgico y natural, cuyos
exponentes sern bien identificados en esta y otras disciplinas, como la
comentada Filosofa del Derecho. Segn HELLER, es MONTESQUIEU, quien
por primera vez realiza, al menos de un modo programtico, el intento de
explicar al Estado y la actividad poltica por la totalidad de las circunstancias
concretas, naturales y sociales. HUME obrara de modo similar en Inglaterra.

La Filosofa poltica de HEGEL tambin marc un hito en la formacin de esta

disciplina terica.

Se atribuye a DAHLMANN y a TOCQUEVILLE, el ser los precursores de un

nuevo tipo de Ciencia Poltica, a partir de las obras Poltica sobre la base y
medida de los objetos reales y Democracia en Amrica, presentadas en 1835.
WAITZ, DROYSEN y MOHL, este ltimo con su Enciclopedia de las ciencias
del Estado se inscriben en esta ruta histrica, as como la Ciencia del Estado,
aunque carente de un contenido real y objetivo, formulada por el economismo
apoltico del siglo XIX.

La asimilacin terica del Estado al Derecho hecha por KELSEN y las

limitaciones en JELLINEK, influyeron en la no concrecin de esta TGE. Para el
propio HELLER, como tendremos ocasin de comprobar, no era siquiera esta
formulacin -la de Teora General- la ms conveniente -como tampoco la de
teora particular-, siendo por ello el ttulo de su mxima obra precisamente el
de Teora del Estado, de acuerdo a cuestiones de mtodo, objeto y contenido
que quedarn expuestas en esta conferencia. La bibliografa bsica
recomendada y otros materiales de consulta contribuirn a perfilar una idea
ms acertada de los derroteros de este saber jurdico .

Sobre la TGE, sin embargo, no hay criterios pacficos. Nos corresponde

delimitar algunas cuestiones bsicas como el objeto y el mtodo de esta
ciencia jurdica, tambin atendiendo a si es posible o no fundamentar este
pretendido carcter cientfico de esta disciplina. Por ello, propongo exponer
estos puntos controversiales, despus de habernos extendido un poco en los
temas histricos, siempre tan tiles:

1. La cuestin del objeto de la TGE. Su menor o mayor generalidad, como se

enuncia a pie de pgina, y su confusin con la terminologa misma de los
contenidos.

2. Los contenidos de la TGE, que configuran esta disciplina en un mayor o

menor grado de universalidad o particularidad, de abstraccin o concrecin.
Pueden tenerse como referencia las posturas comparativas respecto a la
Ciencia Poltica, y la determinacin sobre si una es ms prctica y valorativa
(en HELLER, vgr., lo es la CP) u otra ms general y portadora de las categoras
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conceptuales aplicables a otras reas del saber (TdE), por ser ciencia terica,
no valorativa (aunque no libre absolutamente de valoracin) .

3. El mtodo de la TGE. Sobre el que se encontrarn, acertadamente,

coincidencias, al menos en los dos libros de referencia: por nuestra parte al
dejar expresamente sentado la utilidad y necesidad del mtodo dialctico-
materialista y en el caso de la postura occidental, al definir la importancia del
modo dialctico del pensar, mtodo hegeliano, perfeccionado por MARX y
ENGELS, sumando el mtodo emprico, a pesar de las discusiones
sobresalientes entre la determinacin del carcter eminentemente terico o
prctico de la TGE .

4. La posicin de la TGE dentro de las ciencias jurdicas y el sistema de

relaciones con stas.

5. El discutido carcter cientfico de la TGE.

6. El carcter partidista de nuestra Teora del Estado y del Derecho, que sin
dudas algunas no vamos a abandonar frente al estudio de una nueva Teora
General del Estado.

De esta manera se han abordado algunas problemticas de primer orden en

este difcil empeo de iniciar un nuevo programa en un plan de estudios
igualmente nuevo. Como metodolgicamente correspondera, unas acertadas
conclusiones pondran el punto final a esta conferencia, pero creo que, como el
conocimiento cientfico, el pensamiento creativo y productivo del estudiante
deber ser abierto, libre de ciertas formalidades, ahora solo se ha intentado
brindar las herramientas para una comprensin ms acabada de los temas
presentados y para la consecucin definitiva de los objetivos propuestos. Por
ende, s debe quedar claro lo relativo a:

1. La importancia de la teora del poder y la poltica en la comprensin del

fenmeno estatal.

2. El carcter ineludible del enfoque histrico y objetivo de las categoras

relevantes en el desarrollo de la TGE como disciplina.

3. La necesidad de la determinacin del objeto de estudio, mtodo y contenidos

de la TGE.

4. La relevancia del dominio de los criterios de conformacin de las ciencias, y

el papel de la TGE en relacin a los saberes jurdicos y sociales en general.

5. El necesario enfoque marxista y la definicin del carcter partidista de esta

disciplina terica.

Las actividades de control expresan tambin la libertad e intercambio con que

han sido debatidos los contenidos expuestos durante la clase, material
suficiente para dedicar horas de estudio en la explicacin lgica y argumentada
de cada uno de los criterios aqu expresados. Esto es parte acaso de un intento
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por ensayar la mayutica socrtica, que ahora, pues, seguro, lleva otro nombre
en nuestros manuales metodolgicos.

S indicar, adicionalmente, una lectura preliminar a las nociones sobre el

Estado y el aporte terico del pensamiento marxista, puesto que la prxima
conferencia ser dedicada a los primeros pasos sobre el estudio del fenmeno
estatal per se.
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BUROCRACIA Y MAX WEBER

Fuente: www.wikipedia.com

Tanto en la sociologa como en la ciencia administrativa y, especialmente, la de

administracin pblica, la burocracia es una organizacin o estructura
organizativa caracterizada por procedimientos explcitos y regularizados,
divisin de responsabilidades y especializacin del trabajo, jerarqua y
relaciones impersonales. Podra definirse como un conjunto de tcnicas o
metodologas dispuestas para aprender o racionalizar la realidad exterior- que
pretende ser controlada por el poder central- a fin de conocerla y dominarla de
forma estandarizada o uniforme1 . Un claro ejemplo de esta caracterstica de
las burocracias, particularmente de las de gobierno, es la contratacin y
asignacin o remocin de personal (funcionarios) de acuerdo a criterios
explcitos y relevante al desempeo de funciones (es decir, no est relacionada
con asuntos personales. En la base de todo aparato burocrtico hay algn tipo
de disciplina. Por tal razn la burocracia sirve como articulacin de la
simplificacin. Se podra argumentar que por la burocracia es posible la divisin
de trabajo promovida por el poder central, que a su vez busca dominar a los
funcionarios2 . Entre los ejemplos de las burocracias cotidianas se pueden
contar las de hospitales, tribunales, iglesias, escuelas, ejrcito y las empresas,
tanto pblicas como privadas. Por ejemplo, en un hospital corresponde al
director o supervisor tomar decisiones acerca de la distribucin general de
recursos entre los departamentos. A cada mdico jefe de departamento
corresponden las decisiones acerca de cmo organizar los recursos que le han
sido designados por el director o supervisor en relacin a la atencin que su
departamento ofrece al pblico (horas y tipos de atencin de mdicos,
enfermeras... y uso de materiales camas, quirfanos...). A cada doctor o
enfermera dentro de esos departamentos corresponden las decisiones acerca
de atencin a los pacientes que asistan, con los recursos disponibles en su
departamento tal y como han sido organizados por el jefe del departamento,
etc. Esos funcionarios (doctores, enfermeras, etc.) son tanto contratados como
promovidos o despedidos en relacin a sus capacitacin tcnica y
funcionamiento en relacin a sus tareas, y no porque sean simpticos, amigos
o parientes del director o descendientes de alguna familia especial. Por
ejemplo, tanto un mdico como una enfermera jefe acceden a sus cargos en
relacin a los cursos de especializacin que hayan atendido y concluido
exitosamente como en relacin a su experiencia. La burocracia ha formado
incluso parte de la administracin de la justicia por pura necesidad ya que
como cualquier otra actividad acometida por el Estado se ha visto sometida a la
complejizacin cualitativa y cuantitativa de las tareas a su cargo. La nica
forma de afrontar la complejidad es analizndola y fraccionndolas en diversas
materias y aplicando la fuerza de los funcionarios a estas materias limitadas, a
fin de lograr su dominio3 . En la poca moderna la burocracia asume su rol e
importancia no solo en el desarrollo de las funciones del Estado, sino tambin
en las corporaciones y grandes empresas, capitalistas o no, debido al
desarrollo y especializacin del trabajo que han experimentado estas; se suele
denominar a este tipo de burocracia en las empresas privadas burocracia
corporativa', trmino que generalmente se entiende como refirindose al
conjunto de los empleados de mayor jerarqua y especialistas en reas como
marketing, publicidad, ventas, departamentos legales, administracin,
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relaciones pblicas, etc. que -se alega- detentan algn tipo de monopolio en
ciertos conocimientos. Este sector de servicios, es adems uno de los
segmentos de la sociedad de mayor crecimiento en poder econmico y de
decisin en muchos de los pases del Primer Mundo. (ver Gerente y
tecnoestructura La burocracia se puede ver incluso en el aspecto ecolgico ya
que la destruccin ambiental ha sido simplificada a dos reas la pobreza y la
riqueza4 .

Contenido

1 Definiciones
2 Origen y evolucin del trmino
3 Caractersticas de la burocracia
4 Percepciones de la burocracia
5 Crticas
6 Vase tambin
7 Enlaces externos
8 Citas y referencias

Definiciones

El trmino viene del francs "bureaucratie", y este de bureau, oficina, escritorio,

y -cratie, -cracia: gobierno.

"El gobierno de las normas y organizacin explcitas"

En un sentido original, que se traslada al uso comn, burocracia se asocia a
ineficiencia, pereza y derroche de medios. Generalmente se percibe, en la
imaginacin popular, como un ente que existe nicamente para s mismo y que
slo logra resultados que acaban ampliando las dimensiones de la burocracia.
As, comnmente se usa de manera peyorativa.
No obstante, de acuerdo al anlisis sociolgico de Max Weber, el sistema tiene
connotaciones ms positivas, en que es una forma de organizacin y
administracin ms racional que las alternativas, que se caracterizan como
sistemas basados en aproximaciones "carismticas" o "tradicionales". Weber
defini a la burocracia como una forma de organizacin que realza la precisin,
la velocidad, la claridad, la regularidad, la exactitud y la eficiencia conseguida a
travs de la divisin prefijada de las tareas, de la supervisin jerrquica, y de
detalladas reglas y regulaciones.

La burocracia en si es un tipo de gobierno. Weber reconoce que las

burocracias pueden causar problemas de "papeleo", muchos trabajos
burocrticos pueden resultar tediosos, ofreciendo pocas oportunidades para el
ejercicio de las capacidades creativas.

La autoridad de los funcionarios y la rutina burocrtica son los precios que se

deben pagar por la eficacia de la tcnica de la organizaciones burocrticas.
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Origen y evolucin del trmino

La palabra fue introducida al vocabulario poltico-econmico con una

connotacin negativa por Jean-Claude Marie Vicent de Gournay, quien
escribi con anterioridad a la Revolucin francesa y en relacin a las polticas
practicadas por la monarqua absoluta: "Tenemos una enfermedad en
Francia que seriamente intenta obstaculizar nuestros esfuerzos; esta
enfermedad es llamada buromania". En otras ocasiones se refiere a "la
burocracia" como forma de gobierno.5

En una carta fechada el 15 de julio de 1765 un enciclopedista alemn, el

barn Von Grimm, escribe: "El verdadero espritu de las leyes en Francia es el
de aquella burocracia de la cual el fallecido Sr. De Gournay se quejaba tanto;
aqu las oficinas, los funcionarios, secretarios, inspectores e intendentes no son
nombrados en sus puestos para beneficiar el inters pblico, en realidad
parecera que el inters pblico ha sido instaurado para que las oficinas
puedan existir"6

Sin embargo, la burocracia, entendida como la tentativa de establecer

mecanismos e instituciones con la intencin de obtener, centralizar y procesar
informacin a fin de poder tomar decisiones efectivas acerca del futuro, es
quizs tan antigua como la historia de la civilizacin misma. Ejemplo de ello es
el escriba, quien primero hizo su aparicin y ascenso a la prominencia en
Sumeria que muchos consideran la primera civilizacin como tal, con un
sistema de escritura y clculo tan complejo que se necesitaba un
entrenamiento de largo plazo para poder emplearlo (ver escritura cuneiforme).
Tanto entre los sumerios como los antiguos egipcios los escribas llegaron a
ejercer un gran poder, dado que eran los nicos capaces de efectuar, acceder
y controlar tanto los documentos como los clculos necesarios para determinar
cosechas esperadas, impuestos, etc (ver, por ejemplo: Unidades de medida en
el Antiguo Egipto y Papiro de Ahmes). Ms tarde, en el imperio persa, la
habilidad de los escribas y la extensin del imperio mismo permiti la divisin
del imperio en provincias, dirigidas por funcionarios (strapas) nombrados por y
responsables al emperador (Sah).

Generalmente se considera7 que el sistema de burocracia antigua ms

eficiente fue el sistema chino, en el cual, por ms de mil aos, los mandarines
establecieron y mantuvieron un sistema sumamente efectivo y estable basado
en el nombramiento o contratacin y promocin de los funcionarios o
adminsitradores pblicos en relacin a estudios rigurosos y exmenes
competitivos generales o impersonales (es decir, basados en las capacidades
necesarias para ejecutar las funciones correspondientes a la posicin).

La extensin al sistema burocrtico moderno empieza con la expansin del

poder del Estado durante las monarquas absolutas (ver, por ejemplo
Cameralismo y Colbertismo, en relacin al cual debe entenderse el criticismo
del Sr. De Gournay) y contina con la Revolucin industrial, que marca el
trmino de la asociacin exclusiva y tradicional entre la burocracia y el Estado y
la extiende a empresas y organizaciones no estatales.
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A partir de esas fechas, la creacin y desarrollo de empresas tales como la

Compaa Britnica de las Indias Orientales ocasiono la gran y acelerada
expansin de la burocracia no estatal: el trmino "civll servant" (empleado
publico) en el presente entendido como significando un empleado del gobierno,
fue originalmente creado para describir al masivo nmero de administradores
entrenados y empleados por la Compaa (de Indias).8 Este proceso culmino
en propuestas tales como la de Henry Fayol acerca de la Funciones
Administrativas de una empresa como siendo las que coordinan y sincronizan
todas las dems funciones de las mismas.

Caractersticas de la burocracia

De acuerdo a Fayol, un sistema de administracin eficiente se caracteriza por:

1. Subordinacin de intereses particulares, a los intereses generales de la

empresa: por encima de los intereses de los empleados estn los intereses de
la empresa.
2. Unidad de mando: en cualquier trabajo un empleado slo deber recibir
rdenes de un superior.
3. Unidad de Direccin: un solo jefe y un solo plan para todo grupo de
actividades que tengan un solo objetivo. Esta es la condicin esencial para
lograr la unidad de accin, coordinacin de esfuerzos y enfoque. La unidad de
mando no puede darse sin la unidad de direccin, pero no se deriva de esta.
4. Centralizacin: es la concentracin de la autoridad en los altos rangos de la
jerarqua.
5. Jerarqua: la cadena de jefes que va desde la mxima autoridad a los niveles
ms inferiores y a la raz de todas las comunicaciones que van a parar a la
mxima autoridad.
6. Divisin del trabajo: quiere decir que se debe especializar las tareas a
desarrollar y al personal en su trabajo.
7. Autoridad y responsabilidad: es la capacidad de dar rdenes y esperar
obediencia de los dems, esto genera ms responsabilidades.
8. Disciplina: esto depende de factores como las ganas de trabajar, la
obediencia y la dedicacin un correcto comportamiento.
9. Remuneracin personal: se debe tener una satisfaccin justa y garantizada
para los empleados
10. Equidad: amabilidad y justicia para lograr la lealtad del personal
11. Orden: las personas y los materiales deben estar en el lugar indicado en el
momento preciso.
12. Estabilidad y duracin del personal en un cargo: hay que darle una
estabilidad al personal
13. Iniciativa: tiene que ver con la capacidad de visualizar un plan a seguir y poder
asegurar el xito de ste
14. Espritu de equipo: hacer que todos trabajen dentro de la empresa con gusto
y como si fueran un equipo, hace la fortaleza de una organizacin y control.

De acuerdo a Weber, un sistema burocrtico es regulado por los principios

siguientes:

El desempeo de funciones oficiales es permanente y constante (en el sentido

que los funcionarios no cambian tareas arbitrariamente y que siempre habr
alguien que desempee determinada funcin).
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Tales funciones se ejecutan estrictamente de acuerdo a las siguientes reglas:

a) Las tareas de cada funcionario estn delineadas de acuerdo a criterios

impersonales.

b) El funcionario tiene la autoridad para desempear sus tareas.

c) Los medios de coercin a disposicin de ese funcionario son estrictamente

limitados y las condiciones de su uso claramente definidas.

Las responsabilidades y autoridad de cada funcionario son parte de una

jerarqua de autoridad, con derechos y deberes apropiados de supervisin y
apelacin.
Los funcionarios no son propietarios de los recursos que utilizan en el
desempeo de sus funciones, pero son responsables por el uso de tales
recursos.
Los ingresos en relacin al desempeo de las funciones estn estrictamente
separado de cualquier otro. Igualmente en relacin al trabajo.
Las posiciones y/o funciones no pertenecen ni pueden ser apropiadas por los
funcionarios (es decir, no se pueden heredar, transferir, etc., por decisin del
funcionario).
Las funciones se desempean y se llega a decisiones sobre la base de
documentos escritos.

Adicionalmente, existen los siguientes considerandos en relacin a los

funcionarios:

Cada funcionario es contratado, nombrado o elegido sobre la base de su

conducta.
Cada funcionario ejerce la autoridad que le ha sido delegada de acuerdo a
reglas generales e impersonales. Su lealtad es al correcto desempeo de sus
funciones.
La contratacin, eleccin y/o posicin de cada funcionario depende de sus
calificaciones relevantes o tcnicas.
El trabajo del funcionario es exclusivo. El funcionario no puede tener otro
trabajo o responsabilidad que el desempeo de sus funciones.
El funcionario es compensado o premiado con un salario regular y la
posibilidad de progreso en su carrera, progreso que depende primariamente de
su esfuerzo y dedicacin al desempeo de sus funciones.

El funcionario debe ejercer su buen juicio y habilidades, pero su deber es

ejercerlas en el servicio de la autoridad superior (incluyendo, especialmente en
el caso de altos funcionarios, la autoridad de la ley). ltimamente, el funcionario
es responsable por el desempeo imparcial de sus funciones tal como estn
establecidas ya sea en la ley o regulaciones relevantes y debe sacrificar sus
opiniones personales o renunciar a su cargo si es que ese deber le llega a
ser contrario.

Percepciones de la burocracia

Como hemos visto, y a pesar de la efectividad y ventajas administrativas que el

sistema ha conferido histricamente a los estados, la reaccin frente a su
aplicacin o extensin no ha sido universalmente aprobatoria. Muchos,
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siguiendo a De Gournay (quien en este sentido se puede ver como

antecediendo al Liberalismo clsico) lo consideraban como esencialmente
negativo.

Sin embargo, autores como Adam Smith y John Stuart Mill sobrepasaron esas
visiones tempranas, buscando proporcionar un fondo terico a la asignacin
racional de los recursos, a la produccin, y a la fijacin de precios, teoras
muchas veces basadas en la organizacin burocrtica de las actividades
econmicas y las empresas.

Quizs los primeros que intentaron realizar un examen acadmico general del
fenmeno y sus consecuencias fueron Karl Marx y Friedrich Engels, para
quienes la burocracia se origina y desarrolla a partir de cuatro fuentes: la
religin, el Estado, el comercio y la tecnologa.9

En general, para esos pensadores la burocracia tambin tiene un rol negativo

(por ejemplo, Marx escribe: "En realidad, la burocracia como la organizacin
civil del Estado se opone al Estado Social de los civiles" (es difcil traducir el
juego de palabras en el original alemn) ver op cit "Nota a Parrafo 297"). Marx
tambin describe a la burocracia como "la repblica petrificada". Sin embargo,
introducen una diferencia interesante: la burocracia como instrumento del
Estado y la burocracia como intrumento de la sociedad civil (que tanto Marx
como Engels conceptualizan en las "corporaciones" o guildas y gremios
como la sociedad burguesa).

As pues, Marx sugiere la burocracia como uno de los elementos que han
posibilitado, en este caso, la emergencia de las instituciones polticas de la
sociedad burguesa (a travs del desarrollo de las corporaciones) y, ms en
general, la posibilidad que la burocracia sea un instrumento no estatal sino uno
al servicio de los actores de la produccin y la "sociedad civil" en general. En la
concepcin marxista la burocracia no contribuye a la creacin de riqueza, pero
gobierna (controla y organiza) tal produccin apropindose de una porcin de
ella a travs de leyes (impuestos, licencias, tributos, etc.). Es entonces, un
costo social (o costo a los productores) pero es un costo que puede ser
aceptable, en la medida que hace posible mantener el orden social y posibilita
la expansin del producto comn. El problema en relacin a la burocracia es
entonces, desde este punto de vista, no tanto si la burocracia puede tener un
papel legtimo en la sociedad, sino cul es el costo de ese papel,
particularmente dado que las clases sociales (propietarios de los factores de
produccin: proletariado, capitalistas, terratenientes, etc.) estn
constantemente en disputa sobre la distribucin del producto del proceso de
produccin (ver, por ejemplo, Explotacin social). Se ha sugerido que Marx
no profundiz el estudio en relacin al papel general de la burocracia,
especialmente acerca de la posibilidad que desplace del poder a las clases
productoras propiamente tales.

Sin embargo, y con posterioridad (1851), Auguste Comte propone una

sugerencia precisamente en ese sentido (en su "Systme de Politique
Positive", ver dirigismo ) asignando al gobierno el rol de conducir la accin
individual al objetivo comn. Para Comte ese gobierno -se alega- seria
 14

necesariamente autoritario, en que la accin de ese Estado se basa en el

descubrimiento y aplicacin de "leyes naturales" por los administradores
cientfico-tcnicos. Para Comte los "sabios positivistas" tienen el papel principal
de educar en un proceso que "dar a cada uno el conocimiento necesario para
comprender su lugar, su papel como "rgano de la humanidad"" a travs de un
sistema que debe ser "preciso tanto acerca de los programas como acerca de
los "cuadros institucionales"; tendiendo a limitar absolutamente la intervencin
de la individualidad. (implementando de manera rutinaria) la investigacin
administrativa, centralizacin uniformisante, reasignacion regular del personal a
fin de evitar relaciones personales, cursos de contenido preciso y programas
estrictos, todo es planificado y anunciado por adelantado.10 Ese
desplazamiento de direccin poltica por una elite tcnico-burocrticas lleg a
ser, para algunos (ver, por ejemplo, Trotsky), de mayor importancia en
tentativas posteriores de implementar la concepcin marxista. (ver
Capitalismo de Estado). Ms generalmente, la propuesta de Comte se
percibe como estando en las bases de los sistemas de administracin en
Europa continental en la segunda mitad del siglo XIX.

Max Weber introdujo, de acuerdo a muchos, el concepto al vocabulario

acadmico moderno, basndose en el estudio de los sistemas de
administracin pblica europeos continentales de su poca. Para Weber la
burocracia tiene una connotacin positiva, en que es un sistema ms racional
que las alternativas anteriores, sistemas de administracin que basan la
autoridad en las tradiciones o el carisma.

De acuerdo a Weber, la burocracia es un sistema de gobierno o control legal

(en el sentido de estar sometido a reglas explcitas y generales). Es impersonal
(es decir, la autoridad va a quien tiene la capacidad de ejecutar ciertas
funciones, determinado por criterios establecidos en relacin al desempeo de
la tarea y no en base a personas determinadas ya sea por tradicin o carisma;
ver tambin Meritocracia), eficiente, eficaz y perdurable (en la medida que
distribuye y coloca funciones y poderes a los niveles adecuados de manera
racional) y tiende a disminuir las desigualdades sociales (en la medida que por
un lado distribuye autoridad y por el otro el acceso a esa autoridad y sus
posibles privilegios no se transmiten de generacin a generacin).

Sin embargo, Weber tambin enfatiz que la burocracia puede anquilosarse,

dado que quienes tienen poder buscan preservarlo; y/o a carecer de
flexibilidad, por ejemplo, cuando confronta casos individuales o especiales.

Crticas

El propio Max Weber percibi que realmente no puede existir un tipo de

organizacin ideal. Por tanto, la burocracia real ser menos ptima y efectiva
que su modelo ideal. Segn Weber, puede degenerar de las siguientes
maneras:

La jerarqua vertical de autoridad puede no ser lo suficientemente explcita o

delineada, causando confusin y conflictos de competencia.
 15

Las competencias pueden ser poco claras y usadas contrariamente al espritu

de las reglas; en ocasiones el procedimiento en s mismo puede considerarse
ms importante que la decisin o, en general, su efectos.
Nepotismo, corrupcin, enfrentamientos polticos y otras degeneraciones
pueden contrarrestar la regla de impersonalidad, pudindose crear un sistema
de contratacin y promocin no basado en mritos.
Los funcionarios pueden eludir responsabilidades.
La distribucin de funciones puede ser inefectiva, produciendo excesiva
actividad regulatoria, duplicacin de esfuerzos y, en general, ineficiencia.11

Incluso una burocracia no degenerada puede verse afectada por ciertos

problemas:

Sobreespecializacin.
Rigidez e inercia en los procesos, tomando decisiones con lentitud o siendo
imposible aplicarlas al presentarse casos inusuales, e igualmente retrasando
los cambios, evolucin y adaptacin de viejos procesos a nuevas
circunstancias;
Suposicin de que el sistema es siempre perfecto y correcto por definicin,
provocando que su organizacin sea poco proclive al cambio y a la autocrtica;
Poca estima por las opiniones disidentes;
Creacin de ms y ms reglas y procesos, creciendo su complejidad y
disminuyendo su coordinacin, facilitando la creacin de reglas contradictorias.

En ejemplos extremos la burocracia puede dirigir al trato de los seres humanos

como objetos impersonales. Este proceso ha sido criticado por numerosos
filsofos y escritores (Aldous Huxley, George Orwell y Hannah Arendt) y
satirizado en el tebeo Dilbert. Mafalda, un personaje de historieta creado por
Quino, le puso Burocracia como nombre a su tortuga.

En la concepcin del marxista Len Trotsky, el rgimen de la antigua URSS

tras el triunfo de Stalin corresponda al dominio poltico de una casta
privilegiada, la burocracia.

Para principios de la dcada del tercer milenio, se sostiene que los nietos de la
generacin joven ya no conocern un sistema burocrtico, remplazado o
eliminado por las tecnologas informticas y la finalidad de agilizar procesos
humanos

Fuente:

Este texto forma parte del libro

Nuevas formas organizativas
 16

MAX WEBER Y LA CONCEPCIN BUROCRTICA

Max Weber, socilogo alemn del siglo XIX y principios del siglo XX, ejerci
una gran influencia, a veces no reconocida, no solo en la sociologa burguesa
contempornea, sino en la concepcin de los principios de administracin y de
direccin, y en los autores reconocidos ms importantes. Dirigido contra la
teora marxista de las formaciones econmico sociales, se basa en las
construcciones mentales de tipo ideal que no refleja la realidad.

El trmino burocracia describe determinado tipo de organizacin social y las

relaciones sociales que supone, en el cual el aspecto jerrquico administrativo
a gran escala es el predominante. Esta corriente de pensamiento, su
interpretacin e implantacin en la prctica desde finales del siglo XIX ha tenido
y tiene an en pleno siglo XXI una influencia e importancia trascendental.

Su predecesor y estudioso Weber, M. lo consider una forma de organizacin

social, poltica y econmica, que a su juicio constituye el instrumento
fundamental del progreso social en el mundo occidental. Para este autor es un
ejemplo supremo de racionalidad en las relaciones sociales, de manera que
burocracia y eficacia son para l casi sinnimas.

A fuerza de repetirlo y de aplicarlo, las principales caractersticas, elaboradas y

constituidas en principios de administracin han tenido una influencia en todas
las actividades de la vida, que a diario casi no nos damos cuenta de ello. Pero
donde se hace ms evidentes es en las actividades cotidianas, en las
instituciones y empresas.

No cabe dudas que las principales caractersticas de la organizacin

burocrtica de Weber tuvieron una influencia en los trabajos de Fayol, H. y en
sus principios, y de conjunto sentaron las bases para que a partir de la dcada
del 20 del siglo XX se pudiera identificar un movimiento de la direccin
cientfica (Maynard, H. B 1967), y dos tres dcadas despus se reconociera
la Direccin como disciplina y profesin (The Practice of Management,
Drucker, P. 1954).

Regresemos a las caractersticas del as organizacin burocrtica de Weber, y

las ideas que nos interesa subrayar:

La organizacin burocrtica se basa en primer lugar en la eficacia de la

autoridad disciplinada formalmente.

Las secciones que componen una organizacin administrativa actan dentro

de las respectivas esferas jurisdiccionales que fijan oficialmente su
competencia.

las organizaciones de estas oficinas obedecen al principio de jerarqua y por

ello, cada seccin de grado inferior permanece bajo el control y la supervisin
de la seccin que se encuentra en el nivel inmediatamente superior en la
escala jerrquica.
 17

Los actos administrativos, las decisiones y cualquier otro tipo de

manifestacin de voluntad de contenido normativo asumen una forma escrita y
como tales deben ser archivados.

No se escapa que se subraya la importancia de los aspectos formales y

normativos, y desde luego de la autoridad y jerarqua y el principio de la unidad
de mando, que queda explcita con Farol.

Los trece principios de administracin de Fayol, H. que se expresan en

Industrial and General Administration (1908), y que es necesario researlos
brevemente, son:

Divisin del trabajo

Considerada ley de la naturaleza, el objeto es producir ms y mejores

resultados con la misma cantidad de esfuerzo, de manera que el trabajador que
se ocupa de hacer siempre lo mismo, adquiere una destreza, seguridad y
exactitud.

Autoridad y responsabilidad.

Autoridad es el derecho a mandar y de hacerse obedecer. Se reconoce que un

buen director es aquel que tiene autoridad estatutaria otorgada por el cargo y
tambin la autoridad personal, resultado de sus conocimientos y cualidades
ticas y morales. No se concibe autoridad sin responsabilidad.

Disciplina.

Consiste en obedecer y guardar una actitud dentro de los lmites fijado por el
convenio entre la empresa y sus empleados.

Unidad de mando.

Un empleado tiene que recibir instrucciones sobre una operacin particular de

un solo hombre, regla que se aplica en todo momento y en todas las
circunstancias.

Unidad de direccin.

Un director y un plan para todas las operaciones que tengan el mismo objeto es
condicin esencial para la unidad de accin, para coordinar los recursos y ver
que los esfuerzos se dirijan al mismo fin.

Subordinacin de los intereses individuales a bien comn.

Los intereses de los empleados no deben anteponerse al de la empresa en su

conjunto.
 18

Remuneracin del personal.

Es la recompensa por el trabajo realizado, y debe hacerse sobre una base justa
y equitativa.

Centralizacin.

Como la divisin del trabajo, la centralizacin es una ley de la naturaleza. Es un

problema de grado, es necesario hallar cul es el mejor grado de
centralizacin. Se compara la direccin con el cerebro, y es ste, que se
encuentra en un plano superior, el que trasmite las rdenes que ponen en
movimiento todas las partes del organismo.

Jerarqua.

Es la serie de cargos que se establece por orden de rango desde la autoridad

suprema hasta el ltimo empleado. El conducto jerrquico es al mismo tiempo
va de comunicacin, y para que la informacin y las rdenes se trasmitan bien
y se asegure la unidad de mando.

La escalera o puente de Fayol representa las lneas de autoridad y las

relaciones verticales y horizontales que convergen en la cspide. Explican la
jurisdiccin, la coordinacin, el examen del trabajo y la divisin de deberes que
deben existir. No es difcil darnos cuenta que esta escalera ha sido el modelo
para disear las estructuras de las empresas y el funcionamiento de las
organizaciones hasta nuestros das.

Orden

Un lugar para cada uno y cada uno en su lugar.

Equidad

Al personal hay que tratarlo con amistad, y la equidad es el resultado de

combinar la amistad con la justicia, sin excluir la energa ni la firmaza.

Estabilidad del personal

Un empleado necesita algn tiempo para adaptarse a una nueva funcin.

Solidaridad

Hay que desarrollar la armona y la unin entre el personal.

Los requisitos profesionales son considerados mritos, y los puestos de

jerarqua son ocupados a partir de una seleccin por promocin.

Crticos no faltaron, sealando la insuficiencia de aspectos ideolgicos y

tcnicos de una sociedad democrtica, maximizando el ejercicio de un control
imperativo sobre los seres humanos, al decir del autor. El propio Weber dijo
 19

que se haba inspirado en la organizacin burocrtica del estado mayor

prusiano.

Subrayamos brevemente las crticas principales:

La exageracin de la estructura formal tiende s olvidar la importancia de las

relaciones sociales entre las personas, y entre el individuo y el grupo al que
pertenece. Esto influye en todo el sistema motivacional y moral, as como en
las comunicaciones y la propia direccin de las personas.

Deberan pasar algunas dcadas hasta los planteamientos behavioristas y los

posteriores desarrollos sobre el comportamiento del ltimo cuarto del siglo XX.

Consideraciones extremas de la formacin y el adiestramiento tcnico en

detrimento o disminucin de las aptitudes y los factores sociales de las
personas.

Confianza ilimitada en los reglamentos y los procedimientos rutinarios, en

contraposicin a las iniciativas.

Confianza en las promociones que se basan en el conformismo y la

aceptacin rgida de lo establecido segn las normas dictadas.

Insensibilidad a cualquier innovacin, a las exigencias de renovacin, y

considerar los cambios como situaciones conflictivas que es mejor evitar.

Se puede afirmar que a lo largo de casi un siglo, muchos de estos elementos

se han constituido en valores culturales, y ha pesado y pesa enormemente en
el pensamiento empresarial, analtico, reduccionista y mecanicista, muy alejado
del necesario pensamiento y enfoque sistmico, sin el predominio de la
orientacin tcnica desde la ejecucin del trabajo hasta la concepcin y
direccin de los procesos.

El lder del movimiento por la calidad, Deming,E. ha dicho: El sistema de

direccin que prevalece entre nosotros ha destruido a nuestra gente. Otro
estudioso de la actualidad, Senge,P.(1992) ha dicho: Es una irona que, por
someter el trabajo a la aprobacin ajena, las corporaciones creen precisamente
las condiciones que las predestinan a un desempeo mediocre.

Forman legiones las burocracias autoritarias tradicionales que reaccionan

demasiado lentamente para sobrevivir a las transformaciones (Ibd.). El ser
humano no es fijo e inmutable, est en un proceso permanente de devenir. Si
no hay una naturaleza humana predeterminada, tampoco puede haber
procedimientos y normas de actuacin predeterminadas e inmutables. La
focalizacin del conocimiento como recurso competitivo, hoy da, para buscar
y desarrollar organizaciones de y en aprendizaje, que hagan de la adaptacin y
del cambio paradigmas, no tiene nada que ver con las organizaciones
aministrativo-burocrticas. Carlos J. Bruzn Viltres