EVOLUCIN Y PROCICLICIDAD DE LA POLTICA FISCAL EN LA

PROVINCIA DE BUENOS AIRES1

Pablo Jorge2

11 de Noviembre de 2016

RESUMEN
La poltica fiscal de los gobiernos provinciales en Argentina se ha caracterizado
por tener un comportamiento procclico; en este sentido, la provincia de Buenos
Aires no escapa a la norma. En un contexto nacional de fuerte recuperacin
econmica como el ocurrido durante los ltimos diez aos, la provincia ha
mejorado sustancialmente sus cuentas pblicas, aumentando la participacin de
recursos propios en relacin a las transferencias nacionales, con un elevado nivel
de gasto corriente y una reduccin sustancial de los niveles de deuda pblica. A
pesar de estos resultados no se han visto cambios sustanciales en la ciclicidad de la
poltica fiscal. En este trabajo se analiza la prociclidad de la poltica fiscal y su
evolucin en la provincia durante los ltimos diez aos, esbozando instrumentos y
propuestas de reformas con el objetivo de reducir dicha prociclidad.

INTRODUCCIN
El comportamiento procclico de las cuentas pblicas que ha tenido la Argentina y las
provincias desde hace dcadas, en un contexto de fuerte volatilidad macroeconmica y
debilidad institucional, ha restringido los mrgenes de maniobra para implementar
polticas fiscales contracclicas. Las causas de la prociclicidad pueden encontrarse en la
importancia de los recursos naturales en los ingresos provinciales; el diseo del
federalismo fiscal en lo que concierne a los sistemas de reparto de impuestos entre los
tres niveles de gobierno (nacin, provincia y municipios); el peso de los gastos
corrientes rgidos o con destino asignado; y en los mecanismos que tienen las provincias
para contraer deuda (Jimnez y Ter Minassian, 2016). Por otra lado, las polticas
fiscales contracclicas generan amplios beneficios para la sociedad, dado que reducen la
volatilidad del producto y establecen niveles estables de consumo (Martner, 2007). Esto
implica poder contar con excedentes en pocas de crecimiento econmico que permitan
incurrir en dficits en momentos recesivos.

1 Trabajo realizado en el marco de la ctedra de Poltica Econmica II, FCE-UNLP.

2 pablo.jorge84@yahoo.com.ar. Legajo 62437/8.

1
 A partir de la devaluacin de 2002 y durante gran parte de los aos siguientes, la
provincia de Buenos Aires ha disfrutado de un contexto econmico nacional e
internacional destacable, caracterizado por elevados precios internacionales de los
commodities y altas tasas de crecimiento del producto que permitieron una mejora
sustancial de las cuentas pblicas, devolvindole un mayor protagonismo en la
provisin de bienes y servicios pblicos. A pesar de este contexto favorable para la
provincia, no ha habido avances sustanciales en la reduccin de la prociclicidad de la
poltica fiscal. Mientras que en pocas de crisis, algunos gobiernos tienen polticas
contracclicas a travs de un aumento del gasto social, es mucho ms difcil tener un
comportamiento contracclico en los momentos de crecimiento (Martner, 2007).
El objetivo de este trabajo es analizar la evolucin y prociclidad de la poltica fiscal en
la provincia de Buenos Aires durante el periodo 2003-2013. A partir de la utilizacin de
datos provenientes de diversas fuentes, el trabajo se estructura de la siguiente manera:
en la seccin I se marcan las principales caractersticas de la poltica fiscal, analizando
en la seccin II, la prociclicidad a travs de una estimacin del balance estructural.
Finalmente, se concluye con algunos comentarios, a modo de sntesis, proponiendo una
serie de medidas que permitan reducir la prociclidad de la poltica fiscal.

I. PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LA POLTICA FISCAL EN LA PROVINCIA

La provincia de Buenos Aires, con una poblacin estimada para el ao 2016 de

16.841.135 personas3 representa cerca del 38.6% de la poblacin total del pas. Este
porcentaje es similar cuando se considera el producto bruto geogrfico (42.9%)4. Estos
datos la convierten en el gobierno subnacional ms relevante del pas.
En los ltimos diez aos, como muestra el grfico I, la provincia financi sus
erogaciones en una mayor proporcin con recursos propios, perdiendo participacin los
recursos de origen nacional, especialmente los de carcter automtico (coparticipacin,
leyes especiales y Fondo del Conurbano Bonaerense)5. Esta situacin fue corregida en
un primer momento con una mayor incidencia de transferencias discrecionales, que han
perdido relevancia en los ltimos aos, traducindose, por lo tanto, en una mayor
presin tributaria provincial.

3 Fuente: Direccin Provincial de Estadstica (DPE) INDEC.

4 Datos del ao 2015. Fuente: (DPE) INDEC.
5 En el ao 1994 reciba de manera automtica (coparticipacin y leyes especiales) el 25% del total de recursos

que el gobierno central le transfiere a las provincias. En 2013 dicha participacin cay al 19%, en gran medida
explicado por el problema del Fondo del Conurbano. Monitor Fiscal Ao 8, Edicin N 24.

2
Entre 2003 y 2013 los recursos de origen provincial representaron en promedio un 58%
de los ingresos corrientes, frente a un 42% de los recursos de origen nacional. En
relacin al producto bruto geogrfico, los ingresos corrientes pasaron de un 8.5% en
2003 a un 12.2% en 2013. Entre los principales ingresos tributarios provinciales, se
destaca el impuesto a los ingresos brutos, siendo este, el de mayor recaudacin. Por el
lado de la presin tributaria esta ha aumentado desde un 4.3% del PBG en el 2003 a un
6.9% en el 2013.

GRFICO I RECURSOS DE ORIGEN PROVINCIAL Y NACIONAL

(En porcentaje del PBG)

12

10

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

De origen provincial De origen nacional

Fuente: elaboracin propia, en base a datos de la DPE, ARBA y la Direccin Nacional de

Coordinacin Fiscal con las Provincias.

Los gastos provinciales han seguido un comportamiento similar a los ingresos, siendo el
gasto en personal el de mayor peso, alcanzando, como se observa en el grfico II, un
58.1% del total de gastos para el ao 2013. Con un peso mucho menor, los gastos en
capital, significaron en promedio, para el periodo analizado, un 5.9% del total. Al
analizar la evolucin del gasto pblico provincial, se evidencia un comportamiento
procclico del mismo, con una inflexibilidad considerable a la baja especialmente el
gasto en personal.

3
 GRFICO II EVOLUCIN Y COMPOSICIN DEL GASTO PROVINCIAL
(En porcentaje del total)
60.00

50.00

40.00

30.00

20.00

10.00

0.00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Participacin de los salarios en el gasto total

Participacin de los gastos de capital en el gasto total

Fuente: elaboracin propia, en base a datos de la DPE, ARBA y la Direccin Nacional de

Coordinacin Fiscal con las Provincias.

En el grfico III se analiza la evolucin de la deuda pblica provincial en trminos del

PBG, como tambin de los ingresos totales, siendo este ltimo indicador ms
representativo de la capacidad de pago y sostenibilidad de la deuda, que la relacin con
respecto al producto.

GRFICO III DEUDA PBLICA

(En porcentaje)
250.00 20.00

200.00
15.00

150.00

10.00
100.00

50.00 5.00
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Deuda pblica / ingresos totales (eje derecho)

Deuda pblica / PBG

Fuente: elaboracin propia, en base a datos de la DPE y Direccin Nacional de Coordinacin

Fiscal con las Provincias.

Las elevadas tasas de crecimiento del producto y la mejora en los ingresos provinciales,
permitieron reducir sistemtica y sustancialmente los niveles de deuda pblica, desde un
20.3% del PBG en el 2003, hasta el ao 2008 donde vuelve a crecer levemente,

4
 producto de la crisis financiera internacional, para posteriormente descender hasta un
nivel relativamente bajo de 8.2% del producto. Cuando se realiza el mismo anlisis en
relacin a los ingresos totales, los resultados son similares: con una proporcin
deuda/ingresos del 235.1% en el ao 2003, esta se reduce hasta un 65% en el ao 2013,
permaneciendo todava en niveles significativos.

Finalmente, las cuentas de la provincia evidenciaron resultados fiscales primarios y

financieros es decir considerando el pago de los intereses de la deuda pblica
mayoritariamente negativos durante todo el periodo analizado, reducindose
drsticamente estos ltimos, desde la crisis de 2008-2009 donde representaban un
1.85% del PBG hasta alcanzar un 0.21% del PBG en el ao 2013.

II. CARCTER PROCCLICO DE LA POLTICA FISCAL

A. Estimacin del Balance Estructural. Metodologa y resultados.

Siguiendo la metodologa empleada por Basso (2006) y Jimnez y Ter-Minassian

(2016), es posible construir un indicador del balance estructural para la provincia de
Buenos Aires. Esta construccin implica contar previamente con una estimacin del
PBG y PBI potencial a travs de la aplicacin del filtro Hodrick-Prescott o del clculo
de la funcin de produccin, por ejemplo como tambin la estimacin de las
elasticidades de los ingresos y gastos fiscales. De acuerdo a este indicador, la poltica
fiscal se considera procclica si los cambios en los balances estructurales son
correlacionados negativamente con la brecha del PBI, y contracclica si son
correlacionados positivamente (es decir procclica si hay expansin fiscal en periodo
de auge y restriccin en periodo de recesin, y contracclica en los casos contrarios)
(Jimnez y Ter-Minassian, 2016).
El indicador del balance estructural se construye a partir de la siguiente frmula:

1 2
= [ ( ) + ( ) + ] [ ( ) + ] 6

6
Donde es el balance estructural, son los recursos tributarios propios, y son el
producto potencial y observado de la provincia, son los recursos de origen nacional, y son el producto
potencial y observado del pas y son los ingresos ya sean de origen provincial o nacional independientes del
ciclo econmico. Por el lado de los gastos, es el gasto corriente y es el gasto en capital. Finalmente, 1 , 2 y
corresponden a la elasticidad producto de los recursos tributarios de origen provincial, nacional y del gasto
corriente, respectivamente.

5
La estimacin de las elasticidades se realiza a partir de las siguientes regresiones:
( ) = 1 + 1 ( )

( ) = 1 + 2 ( )

( ) = 2 + ( )
En la provincia de Buenos Aires, el impuesto a los ingresos brutos representa el tributo
de mayor recaudacin 72% de la recaudacin provincial para el periodo analizado y
ms sensible a la volatilidad del producto, dado que grava a las actividades econmicas.
Es por eso que se utiliza dicho tributo para el clculo de la elasticidad producto de los
recursos tributarios provinciales. Las elasticidades utilizadas son las siguientes:

CUADRO I ELASTICIDADES UTILIZADAS PARA LA ESTIMACIN DEL

BALANCE ESTRUCTURAL
RECURSOS PROPIOS TRANSFERENCIAS GASTO CORRIENTE
2.02 1.94 1.61
Fuente: elaboracin propia, en base a datos de la DPE, ARBA, INDEC
y la Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias.

Estimados los niveles de PBG y PBI potencial, mediante la aplicacin del filtro
Hodrick-Prescott, y calculadas las elasticidades ingresos y gastos, es posible determinar
la evolucin del balance estructural para la provincia. El grfico IV muestra la
evolucin del balance estructural junto con los cambios en el resultado financiero y la
brecha del PBG.

GRFICO IV BALANCE ESTRUCTURAL, RESULTADO FINANCIERO Y BRECHA DEL PBG

5 .5

0
-.5

-1
-5
-1.5

-2
-10
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Brecha del PBG (eje izquierdo)

Balance estructural / PBG potencial
Resultado financiero / PBG

Fuente: elaboracin propia, en base a datos de la DPE, ARBA, INDEC y la Direccin Nacional
de Coordinacin Fiscal con las Provincias.

6
En primer lugar, se observa un comportamiento muy similar del balance estructural
respecto del resultado financiero del sector pblico provincial; esta similitud estara
marcando la situacin presupuestaria estructural. En segundo lugar, se destaca del
grfico, la posicin negativa del balance estructural durante gran parte del periodo
observado, profundizndose en la crisis del 2008-2009, con una posterior recuperacin,
de manera quebrada a partir del 2009 hasta llegar a posiciones cercanas a cero en el ao
2013. Estos resultados evidencian la prociclidad de la poltica fiscal de la provincia, es
decir, se produce una disminucin del balance estructural a medida que aumenta la
brecha del PBG y viceversa.

COMENTARIOS FINALES

En un contexto econmico internacional y nacional ms que favorable como el que

vivi la provincia durante los ltimos diez aos, a excepcin de la crisis del 2008-
2009, las polticas fiscales han mantenido un comportamiento procclico. Es posible
asociar dicho comportamiento a diferentes factores. Una primera explicacin se
encuentra en la elevada sensibilidad que tienen tanto los recursos de origen provincial
impuesto a los ingresos brutos como los de origen nacional ley de coparticipacin,
transferencias discrecionales, etc. al ciclo econmico. Este comportamiento de los
recursos en combinacin con una inflexibilidad del gasto a la baja principalmente el
gasto en personal y la restriccin en el acceso a los mercados financieros
internacionales reducen el margen de maniobra, en pocas de recesin, para la
implementacin de polticas fiscales contracclicas.
En este sentido, se vuelve fundamental reducir la prociclicidad de la poltica fiscal,
permitiendo minimizar la volatilidad del producto, a travs de una serie de reformas, de
manera coordinada, que consideren claramente las particularidades polticas,
econmicas e institucionales de la provincia. Algunas de estas reformas son de carcter
provincial, mientras que otras implican un debate ms amplio con el resto de las
provincias y la nacin. Entre ellas se encuentran:
Llevar a cabo una reforma en la estructura impositiva provincial que reduzca la
sensibilidad de los tributos al ciclo econmico.
Discutir una nueva ley de coparticipacin federal de impuestos buscando consensos
con el resto de las provincias sobre la base de criterios equitativos de reparto.

7
Adopcin de reglas fiscales7 con el fin de mejorar las cuentas pblicas y establecer
criterios claros respecto a los niveles sostenibles8 de gasto, presin tributaria y
endeudamiento. Estos tipos de reglas poseen amplios beneficios, siempre y cuando se
diseen de manera adecuada, entre los que se destacan: reduccin de la volatilidad
macroeconmica; mejora del contexto macroeconmico; menor discrecionalidad del
estado y mayor fortalecimiento institucional que limite las presiones de los diferentes
grupos de poder sobre el destino de los recursos. Ejemplos de reglas de este tipo son:

- Mayor difusin y transparencia en la informacin vinculada a la ejecucin

presupuestaria y a la evolucin de los diversos indicadores fiscales. La Ley de
Responsabilidad Fiscal 25.917, aprobada en el ao 2004, ha dada un paso
importante en este sentido.
- Lmites al endeudamiento y al nivel de gasto expresado en trminos del PBG.
Esta medida es difcil de sostener polticamente en contextos de crecimiento
econmico, dado los problemas estructurales en trminos de pobreza y
desigualdad que todava afectan a la provincia.
- Constitucin de fondos de estabilizacin con la recaudacin tributaria excedente
para ser utilizados en pocas recesivas.

Las reglas fiscales propuestas anteriormente, deben contar en su diseo y posterior

implementacin, con clusulas de escape, que le otorguen flexibilidad al instrumento
frente a situaciones de carcter extraordinario.

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

Basso, M. A. (2006). El Balance Estructural: Metodologa y Estimacin para

Argentina. Anales de la AAEP. Salta, 2006.
Capello, M., Diarte, G., y Grin, N. (2014). Finanzas Pblicas de la Provincia de
Buenos Aires en la ltima dcada. Monitor Fiscal Ao 8, Edicin N 24.
Facultad de Ciencias Econmicas, UNLP (2014). Anlisis sobre la deuda pblica en la
provincia de Buenos Aires.

7 Las reglas fiscales tienen como finalidad lograr un entorno de confianza y garantizarle a los mercados que los
indicadores fundamentales de las cuentas pblicas seguirn siendo predecibles y slidos, independientemente del
gobierno que ocupe el poder, estableciendo un marco despolitizado de la poltica fiscal, similar a un aislante poltico
que autodisciplina. (Melamud, 2010).
8 La discusin sobre lo que se considera sostenible respecto a estos indicadores excede a los objetivos de este trabajo,

pero existe numerosos trabajos en la literatura que abordan este tema.

8
Jimnez J.P. y Ter-Minassian, T. (2016). Poltica fiscal y ciclo en Amrica Latina. El
rol de los gobiernos subnacionales. Serie Macroeconoma del Desarrollo No.173.
CEPAL. Santiago de Chile.
Martner R. (2007). La poltica fiscal en tiempos de bonanza, Serie Gestin Pblica
No.66. CEPAL. Santiago de Chile.
Melamud A. (2010). Reglas fiscales en Argentina: el caso de la ley de responsabilidad
fiscal y los programas de asistencia financiera. Serie Gestin Pblica No.71.
CEPAL. Santiago de Chile.
Programa de asesora parlamentaria (2014). Propuesta de reglas macro fiscales para la
Administracin Pblica de la Provincia de Buenos Aires. Fundacin Nuevas
Generaciones.