(SNED) en Chile1
Alejandra Mizala 2
Pilar Romaguera
I. Introduccin
El tema educacional ha alcanzado una enorme relevancia en los ltimos aos, tanto
en pases desarrollados como en pases en desarrollo. La razn de esto reside; por
una parte, en la evidencia que muestra la importancia de la educacin para la
sociedad, la economa y su rol en la distribucin del ingreso. Por otra parte, se ha
constatado que en muchos pases en desarrollo, si bien se ha superado el problema
de cobertura educativa, aun subsisten problemas con la calidad educativa y la
distribucin de la misma entre distintos segmentos de la poblacin.
Otro elemento que se discute en relacin a la calidad de la educacin, y que est muy
ligado a la rendicin de cuentas, es la estructura de incentivos que enfrentan los
docentes. La interrogante aqu es si la estructura de remuneraciones y la carrera
profesional de los docentes genera los incentivos para mejorar su desempeo, tema
que abordaremos en la siguiente seccin de este documento.
1
Trabajo presentado en Conferencia XXxxxxxxxxxx
Este trabajo se basa en dos trabajos anteriores publicados por las autoras: Sistemas de incentivos en
educacin y la experiencia del SNED en Chile y Evaluacin del desempeo e incentivos en la
educacin chilena
2
Centro de Economa Aplicada Depto. de Ingeniera Industrial Universidad de Chile
En el contexto de esta discusin, el Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo
Docente (SNED) aplicado en Chile desde 1996, busca; por una parte, mejorar el
sistema de incentivos al que estn enfrentados los docentes y; por otra parte, generar
informacin comparable acerca del desempeo de los establecimientos
educacionales. Esta poltica est orientada a todos los establecimientos del pas que
reciben financiamiento estatal, sean administrados por los municipios
(establecimientos municipales) o administrados por el sector privado (establecimientos
particulares pagados)3.
Nuestro trabajo est organizado de la siguiente forma. En la segunda seccin se
discuten la estructura salarial y la carrera profesional de los docentes y algunas
soluciones que se han intentado implementar para hacer frente a estas caractersticas
de la carrera docente. En la tercera seccin se describe la forma como se ha puesto
en marcha el SNED en Chile y en la cuarta seccin se presentan las percepciones de
los directores de escuelas y profesores respecto del SNED. El trabajo finaliza con
algunos comentarios.
En relacin a la carrera profesional, sta en general est asociada con ascensos que
implican el abandono del aula por parte de buenos profesores, y que muchas veces
dependen de la jubilacin o el retiro de quienes ocupan puestos superiores en la
escala jerrquica. Esto hace que no se incentive a los mejores docentes a continuar su
perfeccionamiento.
3
En Chile existen tres tipos de establecimientos educacionales: los municipales que
representan un 53.7% de la matrcula escolar, financiados por el estado y administrados por los
municipios, los particulares subvencionados que representan un 35.8% de la matrcula, se
financian con la subvencin por alumno que otorga el estado y son administrados por el sector
privado y los particulares pagados que operan slo en base a las contribuciones de los padres
y representan un 8.9% de la matrcula escolar. El resto, 1.6% de la matrcula, corresponde a
corporaciones de administracin delegada (establecimientos tcnico-profesionales),
financiadas por el estado y administradas por el sector privado.
1
En el caso de la educacin hay una falla de mercado que parece particularmente
relevante y es que se trata de un mercado en que no se puede identificar
adecuadamente la calidad del producto. Es decir, si los padres y la comunidad no
pueden diferenciar un buen colegio de un mal colegio, es probable que puedan surgir
un mayor nmero de malos colegios (Savedoff, 1997 y Gonzlez, 2000).
Las soluciones para estas fallas no pasan por ignorar al mercado, sino por mejorar su
funcionamiento, y para ello junto con generar indicadores de calidad y hacer
transparente los resultados educativos, se deben establecer los incentivos adecuados.
Entre los esquemas de incentivos que se han propuesto se cuentan: (a) los pagos por
mrito, (b) las carreras escalares, (c) el pago por competencias y (d) los incentivos al
nivel de establecimientos escolares (school awards). En lo que sigue revisaremos
brevemente cada uno de ellos 4:
Los pagos por mrito fueron utilizados en algunos distritos escolares de EE.UU. en los
aos ochenta. Consiste en otorgar bonos monetarios individuales a aquellos docentes
que cumplan determinados requisitos. Estos esquemas enfrentaron enormes
dificultades y en la actualidad prcticamente no se aplican; en general las experiencias
que sobreviven corresponden a la educacin privada (Murname y Cohen, 1986;
Richards 1985; Johnson 1984; Hanushek, 1994).
Se argumenta que, a diferencia de los pagos por mrito, las carreras escalares no
obligan a competir por una determinada suma de dinero a los docentes de un mismo
establecimiento escolar, la cual ser asignada a slo a algunos de ellos. Todos
aquellos docentes que satisfacen los requisitos exigidos para pasar de un escaln a
otro obtienen su certificacin profesional. Sin embargo, se critica a las carreras
4
Un anlisis detallado de cada una de ellas se puede encontrar en Morduchowicz (2001)
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escalares debido a que continan remunerando y promoviendo la uniformidad, aunque
ahora dentro de una misma categora.
En este sistema se considera que los docentes deben cumplir con determinadas
competencias para realizar bien su trabajo, por ejemplo: (i) competencias relacionadas
con la instruccin dentro del saln de clases, lo que significa tener conocimientos
profundos de las materias que ensea (ii) competencias en otras reas de la
educacin, como por ejemplo, la tutora de los alumnos, la evaluacin de materiales
didcticos y el desarrollo de prcticas curriculares innovadoras (iii) competencias de
liderazgo y administracin, las que fortalecen el proceso de autonoma escolar y
permiten actividades como la coordinacin de equipos, gua a otros docentes de la
escuela, desarrollo de proyectos institucionales y administracin de los recursos
(Odden y Kelley, 1997).
En realidad hoy en da los docentes realizan muchas de estas tareas; sin embargo,
muchos de ellos no tienen la preparacin suficiente o adecuada para llevarlas a cabo
con xito, o en su defecto, no reciben un pago diferencial por realizarlas (Odden y
Kelley, 1997).
3
fundamentalmente un incremento salarial asociado a la demostracin de determinadas
competencias.
La experiencia poco exitosa con los salarios por mrito llev a desarrollar sistemas de
incentivos grupales. Estos premios se asignan a grupos de docentes o a una escuela
completa, en la medida que logran alcanzar objetivos educativos previamente
determinados; por ejemplo, mejoras en las pruebas estandarizadas de rendimiento,
aumento de tasas de retencin, disminucin del ausentismo de alumnos y docentes,
desarrollo de proyectos escolares, etc.
Estos incentivos pueden estar orientados a fomentar procesos (ex ante) o el logro de
determinados resultados (ex post).
En EE.UU. existen varios estados y algunos distritos escolares que han adoptado este
tipo de incentivos, es el caso de South Carolina, Georgia, Indiana, Kentucky, Texas,
North Carolina and Tenesse (Richards y Ming Sheu,1992; Cornett and Gaines, 1994;
Ladd, 1999; Clotfelter y Ladd,1996)
En Amrica Latina el nico caso en que se ha aplicado un sistema de inc entivos a las
escuelas es Chile con el Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo Docente
(SNED) que comenz en 1996. Este consiste en un premio en dinero a todos los
profesores de los establecimientos educacionales seleccionados por su excelente
desempeo.
A pesar de que hay escasas evaluaciones de sus impactos, las perspectivas que
ofrece este esquema han llevado a considerarlo como una alternativa innovadora a
incorporar en la agenda de las polticas educativas.
Qu es el SNED?
5
Para mayores detalles ver Mizala y Romaguera (2000a y 2002)
4
El Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo de los Establecimientos
Educacionales Subvencionados (SNED) se aplica en el pas a partir de 1996. Este
identifica a los colegios que reciben subvencin estatal (tanto particulares
subvencionados como municipales) de mejor desempeo en cada regin.
5
distintos tipos de discapacidades. En la aplicacin del SNED 2002-03 se formaron 109
grupos homogneos a nivel nacional.
La ley que cre el SNED estableci que la medicin del desempeo de los
establecimientos educacionales deba considerar los siguientes factores: efectividad,
superacin, iniciativa, mejoramiento de las condiciones de trabajo y adecuado
funcionamiento del establecimiento, igualdad de oportunidades e integracin y
participacin de profesores, padres y apoderados.
Con estos factores se construye un Indice SNED, que se estima para cada uno de los
recintos escolares del pas. Finalmente, se seleccionan las escuelas con mayor
puntaje, hasta completar el 25% de la matrcula escolar de cada regin del pas.
Hay que hacer notar que un tema importante del sistema educativo se refiere al
problema de la discriminacin en contra de determinados alumnos por parte de los
establecimientos escolares. El SNED penaliza las conductas de discriminacin y
sanciones indebidas a los estudiantes. Es decir, aquellos establecimientos que caen
en esto, ven reducido su puntaje y, por tanto, disminuyen su probabilidad de acceder
a la subvencin de excelencia. Se debe reconocer, sin embargo, que la discriminacin
es un tpico complejo de enfrentar en los sistemas educativos basados en la libre
eleccin de colegios y, por ende, es un problema que va ms all del SNED.
6
Igualdad de - Tasas de retencin y aprobacin de alumnos
oportunidades - No existencia de prcticas discriminatorias. Entre ellas:
(22%) cancelacin de matrcula a alumnos repitentes; cancelacin de
matrcula a alumnas por razones de embarazo o maternidad y
negacin de matrcula a postulantes, a pesar de existir vacantes.
- No existencia de sanciones indebidas sobre los alumnos. Entre
otras: medidas disciplinarias por razones distintas a su
comportamiento; retencin de certificados de estudios y/o
licencia; negar el acceso al establecimiento.
Integracin de - Encuesta a los establecimientos sobre actividades de informacin
profesores y e integracin
apoderados (5%) - Encuesta SIMCE a padres sobre calidad del recinto educacional.
Fuente: Ministerio de Educacin de Chile
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proporciones son muy similares a la participacin que cada dependencia tiene en el
total de colegios del pas. A nivel nacional, existen 6.174 establecimientos municipales
(65% del total) y 3.291 establecimientos particulares subvencionados (35% del total).
Por lo tanto, es posible concluir que el SNED premia en forma similar a los colegios
municipales (20,4%) y particulares subvencionados (18,4%) 6. (Grfico 1)
Grfico 1:
Establecimientos Premiados SNED
9000 7601
8000
7000 6174
4915
6000
2000
604 Total
1000
Municipal
0
SI Particular Subvencionado
NO
Total
6
Esto que ejemplificamos con los resultados del SNED 2002-03 se verifica para cada una de
las sus aplicaciones anteriores.
8
La percepcin de los directores de establecimientos educacionales se recogi a partir
de entrevistas 7 y encuestas8. Las entrevistas en profundidad permitieron concluir lo
siguiente:
ii. Con respecto a la capacidad del SNED para motivar a los profesores y lograr
cambios positivos en su desempeo, se observaran elementos que dificultan el logro
de este objetivo, a saber: la falta de informacin y difusin del premio impide que la
escuela se sienta en competencia por lograr ser seleccionada como escuela ganadora;
la cultura docente tiende a la compensacin igualitaria de esfuerzos y resiste la
distincin entre docentes y entre escuelas, situacin que se refleja en la
subutilizacin del 10% especial para repartir entre los profesores ms destacados de
la escuela. 9 .
iii. Los directores sostienen que el premio al desempeo tendr mayor gravitacin
en la medida en que los establecimientos compitan por obtenerlo; si no hay suficiente
informacin difcilmente se producirn efectos estimulantes sobre los establecimientos
no seleccionados. Sin embargo, se reconocen avances en el tiempo. Se sugiere que
los padres se incorporen a la red de actores informados respecto del premio y sus
caractersticas, de forma que el SNED sea un elemento coadyuvante en la seleccin
de establecimientos de calidad.
7
Se realizaron 32 entrevistas semi-estructuradas, a directores de establecimientos
subvencionados en las regiones V y Metropolitana el ao 1999; luego de dos aplicaciones del
SNED.
8
Se realiz una encuesta a 110 directores de establecimientos subvencionados (particulares y
municipales) de las regiones V, X y Metropolitana el ao 1999. Se seleccion un nmero
equivalente de establecimientos que haban obtenido la subvencin de excelencia del SNED y
aquellos que no la haban obtenido.
9
Esto se refiere a que gran parte de los establecimientos han tenido dificultad para establecer
criterios sobre cmo asignar el 10% de la subvencin que recibe el establecimiento para
profesores destacados; muchos de ellos han optado por una distribucin uniforme de esta
asignacin, entre el conjunto de docentes del establecimiento escolar.
9
?? En relacin al diseo general del SNED 1998-99, usted considera que este es?,
(un 67% contesta que es adecuado o muy adecuado).
?? Cules son los aspectos que usted considera ms deficientes?. La alternativa con
una mayor frecuencia de respuestas es el monto de la subvencin (24,6%
encuentran que ste debiera ser ms alto); en tanto que slo 6,4% considera
deficientes los factores que se miden en el SNED.
?? Cuando se les piden que ordenen segn su propio criterio la ponderacin (o
importancia) que debieran tener los distintos factores que integran el SNED, la
gran mayora responde con un orden muy similar al que existe, especialmente para
los dos factores ms importantes: efectividad y superacin.
?? Est usted de acuerdo en que la metodologa de diseo de los grupos
homogneos que utiliza el SNED es una forma adecuada de hacer comparables
los distintos tipos de establecimientos?, (75% est de acuerdo o muy de acuerdo).
?? En relacin a la complejidad del diseo del SNED (un 45,4% contesta complejo o
muy complejo).
Se realiz tambin una encuesta a una muestra aleatoria de profesores del Gran
Santiago, para conocer su percepcin sobre el SNED.10
Hay una mayor dispersin en las respuestas a la pregunta sobre el efecto del premio
de excelencia, y sobre la ligazn entre evaluacin y remuneraciones:
10
El trabajo de campo se desarroll desde el 26 de noviembre de 1998 al 6 de enero de 1999,
utilizando encuestadores. Se trabaj con una muestra aleatoria de 400 profesores del Gran
Santiago, obtenida en dos etapas: (i) a partir de la seleccin aleatoria de 50 establecimientos
premiados y 50 establecimientos no premiados por el SNED (42 establecimientos municipales
y 58 establecimientos particulares subvencionados); (ii) se seleccionaron aleatoriamente 4
profesores por establecimiento. Se entrevistaron efectivamente a 355 profesores (48
establecimientos premiados y 50 no premiados).
10
Sin embargo, an en estos dos aspectos, tradicionalmente cuestionados por el gremio
docente y sobre los cuales en las entrevistas los directores manifestaban una alta
preocupacin, las respuestas sealan una opinin relativamente positiva. Este
resultado es interesante, dado que mostrara un cambio en la actitud de resistencia a
esquemas de evaluacin docente.
Sistemas de evaluacin y premios grupales a las escuelas se han aplicado con relativo
xito en distintos estados y distritos escolares de EE.UU.. En el caso de Chile el
sistema tiene alcance nacional, ya que incluye a todos los establecimientos que
reciben financiamiento pblico en el pas.
El SNED busca, por una parte, mejorar la informacin disponible para los padres de
familia y las autoridades educacionales y; por otra parte, romper la estructura muy
aplanada de las remuneraciones docentes, ligando parte de stas al desempeo
educacional.
El SNED ha premiado a alrededor del 27% de los docentes en cada una de sus
aplicaciones, con un monto de recursos que es ms o menos equivalente a un dcimo
tercer salario. El nmero de establecimientos premiados es alrededor del 19%.
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