Competitividad sistmica: Nuevo desafo a las empresas y a la poltica

Klaus Esser / Wolfgang Hillebrand / Dirk Messner / Jrg Meyer-Stamer

Revista de la CEPAL, Santiago 1996, No. 59, pg. 39 - 52

1 Introduccin

El concepto de "competitividad sistemica" constituye un marco de referencia para

los pases tanto industrializados como en desarrollo. Hay dos elementos que lo
distinguen de otros conceptos dirigidos a determinar los factores de la
competitividad industrial:

-- la diferenciacin entre cuatro niveles analticos distintos (meta, macro, meso y

micro), siendo en el nivel meta donde se examinan factores tales como la
capacidad de una sociedad para la integracin y la estrategia, mientras que en
el nivel meso se estudia la formacin de un entorno capaz de fomentar,
complementar y multiplicar los esfuerzos al nivel de la empresa;

-- la vinculacin de elementos pertenecientes a la economa industrial, a la teora

de la innovacin y a la sociologa industrial con los argumentos del reciente
debate sobre gestin econmica desarrollado en el plano de las ciencias polticas
en torno a las policy-networks.

Las empresas industriales de los pases desarrollados y de los pases en vas de

desarrollo se ven hoy ante la necesidad imperiosa de incrementar su
competitividad. Semejante desafo proviene de una competencia cada vez ms
dura, una "carrera" por adoptar y adaptar modelos de produccin "japoneses" y
un cambio tecnolgico acelerado. Y en esa carrera estn enfrascadas todas las
empresas, ya que hasta las posiciones hegemnicas se tornan cada vez ms
vulnerables. Los esfuerzos ms importantes para elevar la competitividad deben
efectuarse a nivel de empresa. Ahora bien, la competitividad internacional no se
explica exclusivamente a nivel empresarial. Las empresas se hacen competitivas
al cumplirse dos requisitos fundamentales: primero, estar sometidas a una
presin de competencia que las obligue a desplegar esfuerzos sostenidos por
mejorar sus productos y su eficiencia productiva; segundo, estar insertas en
redes articuladas dentro de las cuales los esfuerzos de cada empresa se vean
apoyados por toda una serie de externalidades, servicios e instituciones. Ambos
requisitos estn condicionados a su vez por factores situados en el nivel macro
(contexto macroeconmico y poltico-administrativo) y en el nivel meso.

El primer requisito no se cumpli durante largo tiempo en los pases en desarrollo

que seguan una estrategia de industrializacin orientada al mercado interno. Al
amparo de murallas proteccionistas se hizo el intento de montar industrias
nacionales altamente integradas, prescindiendo en muchos casos de la
competencia, ya que el mercado nacional era demasiado estrecho para una sola
empresa, tanto que la admisin de una ms habra alejado bastante la posibilidad
de contar con las deseadas economas de escala. La falta de presin competitiva
hizo que las empresas nacionales --y, en muchos casos, las filiales de las
multinacionales-- quedaran muy rezagadas en trminos de eficiencia con
respecto a los niveles internacionales (Esser 1992). Cosa parecida sucedi en
los pases ex socialistas (Messner y Meyer-Stamer 1992). Las polticas de ajuste
estructural practicadas en pases en vas de desarrollo a lo largo de los aos
ochenta tendieron por lo tanto a incrementar la competitividad de las empresas
aumentando la presin sobre las mismas al liberalizar el comercio exterior y
reducir los subsidios.

El segundo requisito no ha sido suficientemente considerado en el reciente

debate sobre poltica de desarrollo. El concepto ortodoxo de ajuste estructural
se mova a dos niveles: a nivel macro y a nivel micro. Las medidas adoptadas en
el nivel macro (estabilizacin, liberalizacin y desestatizacin, apertura al
mercado externo, devaluacin) apuntaban a corregir distorsiones en las
estructuras de incentivos y estimular as al empresariado latente en el nivel
micro, cuyo desarrollo haba sido nulo debido a las mltiples restricciones
estatales y a la distorsin de los precios (Thomas 1991, Banco Mundial 1993).
En la prctica, sin embargo, ese intento de vitalizar y dinamizar el sector
empresarial qued no pocas veces por debajo de las expectativas. Tal cosa
ocurri por haberse subestimado dos factores: la complejidad de los
requerimientos a las empresas y la importancia del entorno institucional.
En los ltimos aos y en el marco de diversas disciplinas han sido elaborados
varios conceptos destinados a englobar -a distintos niveles de agregacin-
los requerimientos a las empresas y los requerimientos al entorno
institucional. En cuanto a los factores internos de la empresa, la sociologa
industrial hizo notar en fecha temprana que las empresas procuran adaptarse a
los nuevos requisitos competitivos implantando "nuevos conceptos de
produccin" (Kern y Schumann 1984) que implican el abandono de patrones
organizativos ya superados de tipo taylorista y basados en la divisin del trabajo.
Durante largo tiempo fue imposible prever si acabaran imponindose los
conceptos orientados a la tcnica (Computer-integrated manufacturing) o los de
orientacin humana (organizacin antropocntrica, flexible specialization, lean
manufacturing) . Desde la ptica de la teora de la gestin, el concepto
de reengineering explica con mayor perspicacia la ruptura radical que las
empresas necesitan consumar con los conceptos de organizacin desfasados
(Hammer 1990). Aparte de ello, tanto la teora de la gestin como la sociologa
industrial han tematizado las relaciones interempresariales de subcontratacin -
-un fenmeno cambiante y cada vez ms intenso-- aplicando conceptos como el
de just-in-time y el de las cadenas de valor agregado.

Otros enfoques han permitido observar con mayor amplitud el fenmeno

consistente en las redes de cooperacin interempresarial. Con el trasfondo de
experiencias recogidas en industrias tanto tradicionales (en los industrial
districts italianos) como nuevas (en el Silicon Valley de California, ver por ej.
Savenian 1994), quedaron demostrados los efectos estimulantes de la
aglomeracin (clsters) sobre la competitividad de las empresas, demostracin
que engarzaba con reflexiones anteriores de Alfred Marshall. El nfasis recay
en las ventajas que surgen bajo el aspecto de la "eficiencia colectiva" (Schmitz
1989) a travs de la intensa comunicacin informal y del aprendizaje interactivo
(Lundvall 1988). Se hizo nfasis en la complementariedad existente entre
competencia y cooperacin, as como la importancia que reviste un entorno
institucional formado en parte por medios polticos; las investigaciones que se
efectan desde ese enfoque no se limitan al nivel micro, es decir, al de las
empresas.
La investigacin de los clsters fue ampliada por Michael Porter en su anlisis
de las "ventajas competitivas nacionales" (Porter 1990), que configuran un
"diamante" cuyas aristas son las estrategias y estructuras empresariales, la
competencia, las condiciones de la demanda, las condiciones factoriales, as
como las industrias afines o de apoyo; la competitividad industrial proviene en
medida determinante de la calidad locacional. Por cierto que Porter se centra en
los clsters de empresas y en las empresas subcontratistas y de servicios que
apoyan a las primeras. El nivel nacional emerge en su enfoque a la manera
ortodoxa-neoliberal, es decir, como un contexto que ejerce presin sobre las
empresas; Porter examina apenas los aspectos poltico-institucionales
localizados ms all de la formacin de entornos en los pases de
industrializacin tarda.

Una visin algo diferente de las condiciones generales que determinan el

comportamiento de las empresas y el entorno de las mismas est dada en los
anlisis de "sistemas de innovacin nacional", que dan continuidad a los estudios
sobre la innovacin en el campo de la economa. Esas aproximaciones
esclarecen la importancia de una serie de factores polticos, institucionales y
econmicos para el desarrollo empresarial. De acuerdo con ello, el
comportamiento de la empresa depende no slo de la estructura general de los
incentivos, sino adems de arreglos institucionales muy especficos que se van
constituyendo a lo largo de prolongados perodos y que implican por ejemplo una
orientacin decididamente empresarial por parte de los centros de investigacin
de las universidades, la estructura bsica de las relaciones industriales o el
comportamiento de las entidades financieras.

En el marco de la OCDE se han desarrollado en los ltimos aos considerables

esfuerzos para sistematizar los diferentes enfoques existentes sobre el
fenmeno de la competitividad y resumirlos en un enfoque integral bajo el
concepto de "competitividad estructural" (OCDE 1992). Los elementos
medulares de este concepto son (1) el nfasis en la innovacin como factor
central del desarrollo econmico, (2) una organizacin empresarial situada ms
all de las concepciones tayloristas y capaz de activar los potenciales de
aprendizaje e innovacin en todas las reas operativas de una empresa, y (3)
redes de colaboracin orientadas a la innovacin y apoyadas por diversas
instituciones y un contexto institucional con capacidad para fomentar la
innovacin.

El concepto de "competitividad sistmica" se basa en el reciente debate de la

OCDE. Nuestras reflexiones al respecto partieron de un fenmeno observado en
numerosos pases en desarrollo, que es la inexistencia o la insuficiencia del
eficaz entorno empresarial enfatizado en el concepto de la OCDE. Semejante
fenmeno puede impedir que el reajuste estructural fomente el desarrollo
industrial aun cuando la estabilizacin a nivel macro haya sido exitosa; tal cosa
se ha venido comprobando tanto en los pases miembros de la OCDE como en
los pases de mayor o menor desarrollo relativo. Es justo sealar sin embargo
que un entorno deficiente no impide en principio la creacin de competitividad.
Cuando las condiciones generales cambian bsicamente con el paso de un
mercado interno protegido a una economa abierta y cuando las empresas se
ven ante la disyuntiva de elevar su eficiencia o salir del mercado, por lo menos
una parte de ellas acomete los esfuerzos necesarios para mejorar con rapidez la
competitividad. sta surge en primer trmino all donde es factible aprovechar
determinadas ventajas estticas de localizacin. Pero la ausencia de un entorno
eficaz restringe la capacidad de las empresas para desarrollar una
competitividad duradera. Sucede que stas no pueden concentrarse en la
actividad productiva central que las hace competitivas por verse obligadas a
desarollar ellas mismas producciones y servicios internos que a otras empresas
les basta con adquirir o explotar como efectos externos. En consecuencia no se
produce el upgrading permanente que distingue a las empresas de eficiencia
duradera (Messner 1993b).

Nuestro concepto va ms all del que ha formulado la OCDE. El concepto de la

OCDE y otros similares cubren slo categoras econmicas, soslayando casi por
completo la dimensin poltica que interviene en la creacin de competitividad.
Se est llegando a un consenso sobre el hecho de que la creacin de un entorno
sustentador con el esfuerzo colectivo de las empresas y con la iniciativa conjunta
de las asociaciones empresariales, el Estado y otros actores sociales puede
conducir hacia un desarrollo relativamente acelerado de las ventajas
competitivas. (Hillebrand 1991). Sin embargo, la literatura existente acerca de
esta temtica contempla en medida insuficiente los patrones de gestin en que
se basan los procesos exitosos de industrializacin tarda. Pero tambin con
respecto a los pases industrializados cabe comprobar que los anlisis de la
competitividad prcticamente no estn relacionados entre s, como tampoco lo
est la investigacin de nuevos patrones de gestin en diferentes reas de la
poltica, como la poltica de estructuras industriales y la poltica tecnolgica. Si
bien es cierto que se ofrece una descripcin detallada del entorno empresarial a
crear, tambin es cierto que las propuestas polticas concretas con respecto a
los mecanismos y mtodos de identificacin y tratamiento de problemas, de toma
de decisiones, implementacin y seguimiento de los resultados no dejan de ser
vagas e imprecisas. Es ms: en el discurso econmico prima una ortodoxia que,
si bien reconoce en principio la falla de mercado -- debido, entre otras cosas, a
las externalidades-- , considera no obstante ms grande el peligro de falla de
Estado. Los defensores de esta ortodoxia estiman por tanto que la gestin y la
intervencin pblica en el rea del desarrollo industrial son generalmente
perjudiciales. Tal opinin se basa ciertamente en un concepto de gestin acorde
con las ideas keynesianas y sociotecnolgicas de los aos sesenta y setenta, y
no con los nuevos patrones de gestin que, basados en las redes de
colaboracin, se vienen imponiendo desde los ochenta. Al elaborar nuestro
enfoque hemos recurrido al debate suscitado en estos ltimos tiempos en el
mbito de las ciencias polticas en torno a los potenciales y alcances de estos
patrones de gestin.

2 La competitividad en el enfoque sistmico

2.1 Niveles de competitividad sistmica

Un pas no puede elaborar cualquier cantidad de polticas o elementos de

competitividad a partir del conjunto dado de determinantes de la "competitividad
sistmica" (subsistemas e instrumentos de gestin, diagrama 1). Los pases ms
competitivos poseen

-- estructuras en el nivel meta que promueven la competitividad,

-- un contexto macro que ejerce una presin de performance sobre las
empresas, y un nivel meso estructurado donde el Estado y los actores sociales
desarrollan polticas de apoyo especfico, fomentan la formacin de estructuras
y articulan los procesos de aprendizaje a nivel de la sociedad,

-- un gran nmero de empresas situadas en el nivel micro que buscan

simultneamente la eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de reaccin, estando
muchas de ellas articuladas en redes de colaboracin mutua.

En contraste con ello, la mayora de los pases en desarrollo o en transformacin

se distinguen por las deficiencias que acusan en todos los cuatro niveles.
Cules son entonces los puntos de partida para los pases que quieren
desarrollar industrias competitivas a nivel internacional o elevar a ese nivel la
competitividad de sus industrias ya existentes? Qu medidas deben tomarse
en primer trmino? La experiencia atesorada en una serie de pases de mayor o
menor xito permite formular las siguientes conclusiones:

-- Lo importante en un comienzo es la estabilidad del contexto macroeconmico

(para ello, el dficit presupuestario, la deuda externa, la inflacin y el tipo de
cambio tienen que ser controlables y las reglas del juego econmico no deben
cambiar reiteradamente, ya que esa es la nica forma de ofrecer seguridad a la
inversin) y la necesidad de que la macropoltica haga llegar a las empresas
seales claras e inequvocas de que ellas deben acercarse a los niveles de
eficiencia usuales en el mbito internacional. Puede servir a tal fin la poltica
comercial, siempre que el desarme arancelario se produzca a lo largo de etapas
previsibles. La poltica reguladora de la competencia puede jugar un papel
relevante para prevenir situaciones monoplicas.

-- La poltica macroeconmica y la formacin de estructuras mesoeconmicas se

condicionan mutuamente. La estabilizacin en el nivel macro es una condicin
necesaria, pero no suficiente, para garantizar el desarrollo sostenido de la
competitividad, pues ello presupone implementar las polticas de nivel meso.
Pero la formulacin de las mismas ser poco promisoria mientras no se haga
nada por estabilizar el contexto macro. La poltica tecnolgica, por ejemplo, no
alcanzar su objetivo de fortalecer la capacidad tecnolgica de las empresas si
los propios empresarios no buscan la competitividad. Las barreras arancelarias
selectivas sirven para fortalecer las industrias slo cuando las empresas
aprovechan el tiempo disponible para hacerse competitivas.

-- Numerosos pases en vas de desarrollo que han vivido un largo perodo de

orientacin hacia adentro sufren hoy bloqueos en su desarrollo social y no han
alcanzado el consenso sobre el rumbo que deber adoptar la futura estrategia
de su desarrollo econmico (bloqueos en el nivel meta). El desbloqueo social y
la implantacin del nuevo patrn orientado al mercado mundial son dos procesos
que van de la mano, posibilitando el aprendizaje en el terreno de la poltica
econmica. Un consenso cada vez ms generalizado sobre el rumbo del
desarrollo es un requisito indispensable para que los grupos claves de actores
sociales sean capaces de formular polticas y trazar estrategias. Solamente una
orientacin bsica comn permite emprender procesos de bsqueda colectiva
que a su vez posibilitan aproximarse al nuevo patrn genrico de desarrollo
industrial y crear instituciones pblicas e intermedias aptas para configurar los
niveles macro y micro (creacin de consenso en trminos de poltica y poltica
econmica). Este proceso avanzar sin embargo a ritmos diferentes en funcin
de las estructuras socioculturales de cada sociedad (tradiciones, valores,
estructuras sociales bsicas de organizacin y poder) cuya transformacin es
lenta (capacidad de integracin social).

2.2 Nivel meta

La competitividad sistmica tiene como premisa la integracin social, exigiendo

no slo reformas econmicas, sino tambin un proyecto de transformacin de la
sociedad. La tarea pendiente en muchos pases en desarrollo y en
transformacin radica en superar la fragmentacin social y mejorar la capacidad
de aprendizaje, ante todo la capacidad para responder con prontitud y eficacia a
los requerimientos de ajuste. La formacin de estructuras a nivel de sociedad,
como complemento de la formacin de estructuras a nivel econmico, eleva la
capacidad de los diferentes grupos de actores para articular sus intereses y
satisfacer entre todos los requerimientos tecnolgico-organizativos, sociales,
ambientales y los que plantea el mercado mundial; segn acontece en muchos
pases en desarrollo o en transformacin, la presencia de naciones inconclusas
u otros factores desfavorables situados en el nivel meta se oponen --incluso a
mediano plazo-- a un desarrollo industrial encaminado hacia la competitividad
internacional. Pocas sern las sociedades que atraviesen por un proceso de
industrializacin tan rpido y dinmico como el de Corea o Taiwan. Pero en
muchas otras sociedades existen mrgenes apropiados para el desarrollo de los
factores esenciales en los cuatro niveles. La competitividad sistmica no es el
privilegio permanente de un reducido grupo de pases.

La capacidad de gestin necesaria a nivel meta implica la existencia de los

siguientes elementos: un consenso acerca del modelo "orientacin al mercado y
al mercado mundial", coincidencia en el rumbo concreto de las transformaciones
y concordancia en la necesidad de imponer los intereses del futuro a los bien
organizados intereses del presente. Una orientacin tendiente a la solucin
conjunta de problemas presupone una clara separacin institucional entre el
Estado, la empresa privada y las organizaciones intermedias. Slo esa
separacin hace posible la organizacin autnoma, los procesos de aprendizaje
independientes y el desarrollo de una gran capacidad de anticipacin y
respuesta. Una vez implantada la separacin de instituciones, es posible que
surja un Estado autnomo y eficiente al tiempo que los grupos de actores
sociales privados y pblicos se muestran dispuestos a cooperar y articularse
entre s. Tales son los requerimientos funcionales de orden general con miras a
establecer reformas creativas en materia de gestin poltica; su fisonoma
especfica difiere de pas a pas en funcin de factores tales como la constelacin
poltico-institucional surgida en cada uno de ellos.

El ms importante de los elementos que aseguran la coordinacin en y entre los

cuatro niveles sistmicos es la disposicin al dilogo entre los grupos
importantes de actores sociales, disposicin que ayuda a cohesionar esfuerzos
y a canalizar conjuntamente el potencial creador de la sociedad. Los dilogos
son imprescindibles para fortalecer las ventajas nacionales de innovacin y
competitividad y poner en marcha procesos sociales de aprendizaje y
comunicacin. Los dilogos fundamentan la disposicin y la aptitud para
implementar una estrategia de mediano a largo plazo con vista al desarrollo
tecnolgico-industrial orientado a la competencia. La capacidad competitiva
exige una elevada capacidad de organizacin, interaccin y gestin por parte de
los grupos nacionales de actores, que deben procurar finalmente una gestin
sistmica que abarque a la sociedad en su conjunto.

2.3 Nivel macro: estabilizacin del contexto macroecomico

Con miras a lograr una asignacin efectiva de recursos resulta clave la existencia
de mercados eficientes de factores, bienes y capitales. Esto es una condicin all
donde el concepto de gestin es pluridimensional y apuesta por la competencia,
la cooperacin y el dilogo social a fin de canalizar los potenciales nacionales y
desarrollar as la capacidad necesaria para operar con xito en el mercado
mundial. Las experiencias de los aos setenta y ochenta han demostrado que la
inestabilidad del contexto macroeconmico perjudica de un modo sustancial la
operatividad de estos mercados, ejerciendo asimismo un efecto negativo sobre
el crecimiento de la economa.

Las fuentes ms poderosas de inestabilidad macroeconmica son los dficits

presupuestarios y de balanza de pagos cuando sus niveles son constantemente
elevados. Los fuertes dficits presupuestarios acentan las tendencias
inflacionarias existentes y obstaculizan la actividad inversionista del sector
privado, ya que ste ve limitadas sus posibilidades de obtencin de crditos. Los
dficits en la balanza de pagos, inevitables con un tipo de cambio sobrevaluado,
contribuyen a aumentar la deuda externa y, por ende, el servicio de la misma, lo
que debilita en forma persistente la actividad inversionista nacional al tiempo que
entorpece la importacin de bienes de capital, poniendo en peligro con ello los
fundamentos mismos del crecimiento de la economa nacional.

La estabilizacin del contexto macroeconmico tiene que apoyarse sobre todo

en una reforma de las polticas fiscal y presupuestaria, como tambin la
monetaria y cambiaria. El paso de un contexto macroeconmico inestable a uno
estable resulta sin embargo difcil por las siguientes razones:

-- La lucha contra la inflacin mediante una poltica restrictiva de tipo

presupuestario, tributario y monetario contribuye a limitar en muchos casos no
slo el consumo, sino tambin las inversiones, reduciendo as todava ms los
mrgenes de crecimiento y distribucin de la economa nacional. De ah el
campo de tensin que existe en forma latente entre los objetivos de estabilidad,
crecimiento y distribucin.

-- Las medidas de estabilizacin a nivel macroeconmico suelen surtir efecto van

acompaadas de prolongadas reformas estructurales paralelas, como son la
reforma del sector econmico estatal, el desarrollo de un sector financiero
efectivo y una reforma de la poltica de comercio exterior.

-- Los costos del ajuste se dejan sentir de inmediato, mientras que sus beneficios
demoran en hacer lo mismo, de modo que la produccin, la inversin y la
ocupacin suelen decrecer en la fase inicial.

Los grupos sociales no son afectados de un modo uniforme por las

consecuencias de las medidas estabilizadoras del contexto macroeconmico y
por las reformas estructurales concomitantes. Este proceso cuenta ms bien con
ganadores y perdedores, generando en consecuencia duros conflictos en el
plano de la poltica interior (Haggard y Kaufmann 1992).

Quiere decir que la estabilizacin del contexto macroeconmico demanda no

slo un concepto congruente en trminos tecnocrticos, sino tambin un
esfuerzo poltico considerable. El xito estar asegurado nicamente si el
gobierno se muestra resuelto a imponer las difciles y conflictivas reformas, si
consigue organizar una coalicin nacional de fuerzas reformadoras con miras a
recobrar el equilibrio de la economa tanto interior como exterior y si logra captar
al mismo tiempo el apoyo internacional.

Aseguramiento del equilibrio econmico interno ms formacin de

estructuras

Dentro de un entorno hiperinflacionario se anula casi por completo la funcin

sealizadora de los precios, lo que hace ineficaz la asignacin de recursos. Es
imperioso por lo tanto de que el Estado contribuya a estabilizar en medida
suficiente el valor monetario, pero evitando al mismo tiempo que sus polticas
destinadas a tal fin pongan en peligro las bases del crecimiento de la economa
nacional y agraven ms an los desequilibrios sociales existentes. Estas
correlaciones deben tenerse en cuenta ante todo al consolidar el dficit
presupuestario, esto es, al reformar las polticas presupuestaria y tributaria. Ello
tiene las siguientes implicancias en la poltica estatal de gastos y ingresos:

-- Las medidas de poltica fiscal dirigidas a incrementar los ingresos

presupuestarios no deben concebirse con las miras puestas en primer trmino a
reducir a corto plazo el dficit del presupuesto; su objetivo fundamental debe ser
la implementacin de una poltica favorable al crecimiento econmico y la
distribucin. Un enfoque de ese tipo obliga por regla general a reestructurar a
fondo el sistema ntegro de impuestos y gravmenes y a elevar la eficiencia de
las administraciones fiscales. La poltica debe tender a gravar ms el consumo
que la produccin, a cubrir todos los tipos de impuestos y aplicar el impuesto
progresivo, evitar un bias en la tributacin de transacciones nacionales e
internacionales e imponer tarifas que cubran la mayor parte de los costos
originados por los servicios pblicos.

-- Al aplicar medidas para reducir el gasto pblico es preciso abstenerse del

recurso poltico ms simple que es el de reducir las asignaciones del Estado para
educacin, salud, infraestructura fsica y otro rubros. A fin de no debilitar las
bases del crecimiento futuro, las medidas de consolidacin deben dedicarse en
primer trmino a los gastos consuntivos, a suprimir privilegios para determinados
grupos de inters y a medir los alcances de la gestin pblica. Es muy importante
reducir los gastos militares y la ocupacin excedente en el sector pblico, reducir
los subsidios limitando sus perodos de vigencia y dndoles carcter degresivo,
concentrar la poltica social en los grupos poblacionales ms pobres y reducir los
dficits de las empresas pblicas explotando los mrgenes de maniobra en favor
de la privatizacin y la comercializacin de las actividades del Estado. Ello no
obstante, es preciso someter a una revisin detenida los gastos destinados a la
inversin, concentrndolos en las reas de especial importancia para el
desarrollo del sector privado y del organismo social. En otras palabras: toda
reforma fiscal y presupuestaria tiene que ir aparejada con una poltica estructural
orientada al crecimiento y con una poltica social de flanqueo; dadas esas
condiciones, la citada reforma se transforma en una bisagra poderosa que
permite avanzar simultneamente hacia los objetivos representados por la
estabilidad, el crecimiento y la distribucin.

-- Si se quiere mantener la inflacin a niveles tolerables, la poltica fiscal y

presupuestaria orientada a la estabilizacin no debe ser contrarrestada por una
poltica monetaria expansiva. Pero si los mercados de dinero y capitales estn
poco desarrollados, cualquier poltica monetaria dirigida a estabilizar la
economa se ver muy restringida. Instrumentos tales como el racionamiento de
crditos, su concesin selectiva y la fijacin arbitraria de tasas de inters han
provocado ms distorsiones en los mercados de dinero y capitales sin ser
capaces de influir en la medida deseada sobre el volumen crediticio. Algunos
pases latinoamericanos han obtenido xitos en su lucha contra la inflacin, pero
slo despus de introducir el Currency-Board-System. A la hiperinflacin
argentina se le puso atajo en 1991 al quedar establecido un tipo fijo de cambio
respecto al dlar y al implantarse una clusula de cobertura mediante reservas
de esa divisa para el circulante y los depsitos consignados en el Banco Central.
Por cierto que esa tctica, aparte de limitar considerablemente la creacin de
crdito por parte del banco emisor, implica en la prctica el abandono de toda
poltica monetaria nacional. Por eso, la aplicacin del Currency-Board-
System no debe ser motivo alguno para aplazar las amplias reformas necesarias
en el sector financiero. Con el fin de garantizar una oferta crediticia suficiente con
tasas de inters tolerables y contando con un valor monetario suficientemente
estable, tales reformas deben apuntar en primer trmino (1) a fortalecer la
capacidad el Banco Central para regular la masa monetaria nacional y los flujos
de capital forneo, (2) a desarrollar un sector financiero privado potente y
diversificado, (3) a asegurar la efectividad de la competencia en los mercados de
dinero y capitales, y (4) a reducir las intervenciones discrecionales del Estado
para influenciar la formacin de tipos de inters.

Aseguramiento del equilibrio del comercio exterior

La persistencia de elevados dficits en la balanza de pagos restringe los

mrgenes de crecimiento y desestabiliza la economa nacional. Semejantes
dficits suelen ser un sntoma de la existencia de un anti-export bias dentro del
contexto macroeconmico, y lo nico que puede reducirlos es por lo tanto un
cambio radical de la poltica que rige el comercio exterior.

Las experiencias de los aos setenta y ochenta han demostrado que los tipos de
cambio, si estn muy sobrevaluados, aumentan inexorablemente los dficits en
la balanza de pagos al dificultar sobre todo las exportaciones industriales y
facilitar las importaciones. Los pases que admiten una sobrevaluacin
persistente de su moneda obstaculizan por partida doble el desarrollo de un
aparato eficiente de produccin industrial:

-- Provocado por la sobrevaluacin, el encarecimiento de las exportaciones no

abre ante las empresas una posibilidad realista de orientar su produccin en el
mercado mundial como marco de referencia.

-- El abaratamiento artificial de las importaciones da pie a que las empresas

pierdan competitividad en el mercado interno, razn por la cual la inversin se
concentra en el rea de los productos no negociables o los capitales son
inclusive exportados del pas.

De ah la necesidad de impedir que los niveles del tipo de cambio acusen un

pronunciado anti-export bias. Lo que debe procurarse ms bien es un tipo de
cambio ms equilibrado o un rgimen que implique un ligero pro-export
bias. Pero ni en este ltimo caso puede ser demasiado grande la distancia hasta
el nivel de equilibrio, ya que de lo contrario encarece mucho la importacin de
capitales e insumos, sobrecompensando el abaratamiento artificial de los
insumos nacionales. El tipo de cambio no es por consiguiente un precio entre
tantos otros, sino ms bien la variable estratgica que determina si una economa
nacional est o no en condiciones de crear las condiciones macroeconmicas
bsicas para establecer industrias competitivas a nivel internacional.

La poltica comercial, igual que la cambiaria, est en la obligacin de transmitir

seales claras al empresariado para que oriente sus estrategias en funcin del
mercado mundial como marco de referencia. Y los gobiernos que quieren
abandonar una estrategia de sustitucin radical de importaciones para acometer
la integracin activa al mercado mundial, tienen a su disposicin dos conceptos
muy distintos entre s:

-- Liberalizacin general de importaciones: este concepto apunta a establecer un

tipo arancelario bajo y uniforme para todas las categoras de productos. Confa
en la vigencia del principio de las ventajas comparativas de costos y acepta que
sobrevivan tan slo las industrias adecuadas a la dotacin de factores con que
cuenta el pas en el corto plazo. Apuesta en consecuencia por una liberalizacin
no slo indiscriminada, sino adems muy rpida de las importaciones.

-- Liberalizacin selectiva de importaciones: la liberalizacin se efecta en este

caso de acuerdo con un plan desarrollado mediante un anlisis de los
potenciales previsibles de respuesta por parte de las industrias existentes y de
los requerimientos que plantea el desarrollo de los ncleos industriales tanto
antiguos como nuevos.

El primer concepto --vase el caso de Chile-- acarrea elevados costos sociales.

No presenta por cierto alternativa posible cuando el Estado tiene poca capacidad
de gestin econmica; lo mximo que se puede hacer en este caso es frenar el
ritmo de la liberalizacin del comercio exterior. El segundo modelo, aplicado
entre otros por Corea, apunta por un lado a no rebasar la capacidad de
adaptacin de las empresas y, por otro, a dar tiempo suficiente a los necesarios
procesos de aprendizaje de las industrias y de desarrollo de polticas
estructurales de flanqueo. La poltica comercial pasa a formar parte en este caso
de una poltica de formacin activa de estructuras industriales.

Competitividad internacional: basta con la estabilizacin

macroeconmica?

En un anlisis presentado en fecha reciente, el Banco Mundial atribuye el exitoso

crecimiento econmico y la elevada competitividad internacional de los pases
del Este y Sureste Aitico a una buena gestin macroeconmica y a una poltica
activa de fomento a la exportacin, combinada con una poltica arancelaria
moderada (World Bank 1993). Segn este anlisis, las polticas macro
orientadas a la estabilidad estimularon particularmente el ahorro, permitiendo
fuertes inversiones tanto pblicas como privadas. Como complemento a lo
anterior, la considerable apertura frente a las tecnologas extranjeras, aparejada
con un sistema de incentivos dotado de un pro-export bias contribuyeron en
forma sustancial a desarrollar un sector privado dinmico.

Pero, atribuir el exitoso crecimiento y la elevada competitividad internacional de

esos pases a la observancia de los principios fundamentales de la
macroeconoma y a una poltica relativamente liberal en el rea del comercio
exterior es una exageracin que induce a error. Y lo es porque --salvo los pases
de escasa poblacin (Singapur, Hong Kong)-- los pases medianos como Taiwan
y Corea aislaron en medida considerable su mercado interno de la competencia
exterior hasta fines de los ochenta o an ms tarde, combinando para ello
barreras arancelarias con barreras ante todo para-arancelarias, admitindo al
pas nicamente importaciones complementarias y muy poco competitivas. Esta
poltica no slo result esencial para prevenir desequilibrios mayores en el
comercio exterior, sino que el fuerte proteccionismo aunado a una poltica
comercial selectiva depar a la industria nacional una fase de treinta aos de
tranquilo aprendizaje. En segundo lugar, justamente los NICs de la primera
generacin --salvo Hong Kong-- fomentaron metdicamente el desarrollo de
industrias competitivas a nivel internacional al crear ventajas comparativas
dinmicas, siendo la proteccin de las industrias jvenes slo uno de numerosos
elementos integrantes de un complejo enfoque macro. De ah las abrumadoras
crticas dirigidas al Banco Mundial por afirmar que las intervenciones selectivas
efectuadas en Corea y otros pases no ejercieron influencia digna de mencin ni
en la estructura industrial ni en la productividad de las empresas industriales. Es
precisamente al agudizarse la pugna competitiva en los mercados mundiales
cuando los gobiernos hacen bien en combinar macropolticas estabilizadoras con
un concepto de formacin activa de estructuras.

2.4 Nivel micro

Las empresas se ven confrontadas hoy con requerimientos cada vez ms fuertes
que resultan de distintas tendencias (Best 1990, Meyer-Stamer 1990, OCDE
1992):
-- la globalizacin de la competencia en cada vez ms mercados de producto;

-- la proliferacin de competidores debido a los procesos exitosos de

industrializacin tarda (sobre todo en el Este Asitico) y al buen resultado del
ajuste estructural y la orientacin exportadora (p.ej. en EE.UU.);

-- la diferenciacin de la demanda;

-- el acortamiento de los ciclos de produccin;

-- la implantacin de innovaciones radicales (nuevas tcnicas [microelectrnica,

biotecnologa, ingeniera gentica, nuevos materiales], nuevos conceptos
organizativos);

-- avances radicales en sistemas tecnolgicos que obligan a redefinir las

fronteras entre las diferentes disciplinas (p.ej. solapamientos entre la informtica
y las telecomunicaciones [telemtica] o entre la mecnica y la optoelectrnica
[optomecatrnica]).

Para poder afrontar con xito las nuevas exigencias, las empresas y sus
organizaciones necesitan reorganizarse en gran medida, tanto a nivel interno
como dentro de su entorno inmediato. A tal efecto no bastan los cambios
incrementales como los que se proyectaban en los aos ochenta con la
automatizacin intensiva y la creacin de redes informticas (bajo el lema de
"automatizar el taylorismo"). La consecucin simultnea de eficiencia,
flexibilidad, calidad y velocidad de reaccin presupone ms bien introducir
profundos cambios en tres planos diferentes:

-- Organizacin de la produccin: los objetivos consisten en acortar los tiempos

de produccin, sustituyendo por ejemplo las tradicionales cadenas de
ensamblaje y los sistemas de transferencia por celdas e islas de fabricacin y
ensamblaje para responder as con prontitud a los deseos del cliente reducir las
existencias en depsito para disminuir los costos del capital de giro.

-- Organizacin del desarrollo del producto: la estricta separacin entre

desarrollo, produccin y comercializacin encareca en muchos casos los costos
que implica el diseo de los productos; en otros casos, los productos no eran de
la preferencia del cliente. La organizacin paralela de diferentes fases del
desarrollo y la reintegracin del desarrollo, la produccin y la comercializacin
(concurrent engineering) contribuyen a acortar drsticamente los tiempos de
desarrollo, a fabricar productos con mayor eficiencia y a comercializarlos con
ms facilidad.

-- Organizacin y relaciones de suministro: las empresas reducen la profundidad

de fabricacin para poder concentrarse en la especialidad que asegura su
competitividad; reorganizan el suministro introduciendo sobre todo sistemas
articulados just-in-time y reorganizan su pirmide de subcontratacin al reducir
la cantidad de proveedores directos, elevando a algunos de ellos a la categora
de proveedores de sistemas integrados al proceso de desarrollo del producto.

La tarea a emprender en los tres planos es la combinacin creativa de

innovaciones tanto organizativas como sociales y tcnicas. La reorganizacin
suele ser el factor inicial que crea las condiciones necesarias para aplicar
racionalmente el nuevo hardware computarizado. Las innovaciones sociales
(reduccin de planos jerrquicos, delegacin de ciertos mrgenes de toma de
decisiones al nivel operativo) constituyen el requisito indispensable para el
funcionamiento de nuevos conceptos de organizacin.

Los crecientes requerimientos a las empresas van de la mano con

requerimientos cada vez mayores al entorno de las mismas. Es por ello que las
empresas que actan en el mercado mundial ya no compiten de una manera
descentralizada y hasta aislada, sino en forma de clsters industriales, es decir,
como grupos empresariales organizados en redes de colaboracin. La dinmica
de su desarrollo depende en gran medida de la efectividad de cada una de las
localizaciones industriales, vale decir del contacto estrecho y permanente con
universidades, instituciones educativas, centros de I+D, instituciones de
informacin y extensin tecnolgica, instituciones financieras, agencias de
informacin para la exportacin, organizaciones sectoriales no estatales y
muchas otras entidades ms.
2.5 Formacin de estructuras en el nivel meso - La relevancia de las
polticas selectivas

El entorno empresarial --las instituciones y los patrones polticos situados en el

nivel meso-- ha venido cobrando mayor importancia a lo largo de la ltima
dcada debido al cambio tecnolgico-organizativo y a la superacin del
tradicional paradigma de produccin fordista. Los efectos acumulativos de
aprendizaje y las innovaciones van de la mano con la formacin de redes de
colaboracin interempresarial a nivel micro y con relaciones de cooperacin
tanto formales como informales entre las empresas y los conjuntos de
instituciones relacionados con los clsters; la creacin de esos conjuntos
institucionales constituye la mdula de toda poltica locacional activa. La
capacidad tecnolgica en cuanto fundamento de la competitividad se basa a su
vez en "stocks" de conocimientos y procesos de aprendizaje acumulativo
difcilmente transferibles y muchas veces no codificados que van
materializndose en el curso de la interaccin entre empresas e instituciones. De
esta manera van surgiendo los patrones y ventajas competitivos especficos para
cada pas y regin, que no son fciles de imitar.

Los actores polticos que, al desenvolverse en el plano mesopoltico de sus

pases, omiten desarrollar una perspectiva estratgica que gue la actividad del
Estado y del empresariado y apuestan en primer trmino por reacciones
espontneas ad-hoc y procesos de trial and error , estarn subestimando

-- la importancia que tiene el desarrollo oportuno y selectivo de la estructura fsica

y sobre todo inmaterial para la competitividad internacional de las empresas,

-- la duracin del perodo que requiere desarrollar el capital humano y la

infraestructura tecnolgica, es decir, las determinantes claves de la
competitividad internacional,

-- la influencia negativa que ejercen sobre las estrategias empresariales

ofensivas la inseguridad tecnolgica (Dosi 1988) y las situaciones de riesgo que
una empresa sola es incapaz de apreciar en su totalidad o de modificar a su
favor.
El Estado, las empresas y las instituciones intermedias en el nivel meso -
Se rompen las dicotomas tradicionales

A medida que las empresas elaboran productos ms complejos van creciendo

los requerimientos al entorno comunal, regional y nacional. Tanto la idea de que
el Estado, como centro rector de la sociedad, es el nico capaz de conducir los
procesos tecnolgicos y econmicos, como el dogma de la subsidiariedad del
Estado frente a los procesos del mercado, distan mucho de la realidad. Los casos
exitosos de la economa mundial revelan la existencia de un amplio margen de
accin para llevar a cabo polticas que fortalezcan la competitividad de las
localizaciones industriales. Y ese margen de accin se sita entre dos extremos:
el intervencionismo dirigista y el laissez-faire limitado a establecer las
condiciones generales del funcionamiento econmico. En los planos social y
poltico se estn perfilando nuevas formas de organizacin y gestin de modo
anlogo a como ocurre en la produccin industrial.

En muchos casos, las condiciones de demanda favorables a la competitividad

son el resultado de medidas iniciales como la desregulacin, la privatizacin de
empresas estatales y el apoyo financiero externo. Resulta esencial adems la
creacin de una infraestructura fsica al servicio de la exportacin (por. ej.
sistemas de transporte y telecomunicaciones). Lo que opone muchas ms
dificultades es reformar y desarrollar con criterios de competitividad las
instituciones educativas, investigativas y tecnolgicas, as como las dems
polticas locacionales de soporte industrial dirigidas a estructurar el nivel meso.
El problema radica no solamente en los instrumentos a aplicar (ver diagrama 2).
La cuestin clave est en cmo seleccionarlos y combinarlos, en saber qu
procesos de toma de decisiones podran servir de base para desarrollar e
implementar polticas locacionales adecuadas a la complejidad de la produccin
industrial. Resulta, pues, que la estructuracin del nivel meso es en primer
trmino un problema de organizacin y gestin. De lo que se trata es de
desarrollar una eficiente estructura institucional (hardware) y de promover en
especial la capacidad de interaccin estrecha entre actores privados y pblicos
al interior de un clster (software). (diagrama 3)
Las nuevas estrategias de localizacin industrial difieren en grado fundamental
de los enfoques estatistas de las polticas tradicionales referentes a la industria,
la planificacin industrial y la conduccin de la inversin, pero difieren tambin
de los enfoques neocorporativistas de los setenta en los que estaban
involucradas tan slo las cpulas de las asociaciones empresariales y de los
sindicatos. Los dos enfoques son hoy inoperantes, pues en el plano de la poltica
locacional y del desarrollo de polticas meso, los potenciales de accin, el know-
now necesario para formular polticas largoplacistas y las capacidades de
implementacin estn repartidos entre numerosos titulares tanto estatales como
privados e intermedios (empresas, asociaciones, sector cientfico, instituciones
estatales, instituciones privadas intermedias, sindicatos) (Mayntz 1993). Durante
la fase del fordismo y de los patrones industriales altamente estandarizados an
era posible establecer con xito grandes empresas de integracin vertical
basadas en la planificacin industrial estatal centralizada (en la URSS, la India o
incluso Brasil). Hoy, en cambio, los patrones reguladores unidimensionales y
centralistas estn condenados al fracaso cuando se trata de desarrollar y apoyar
la creacin de redes empresariales complejas y conjuntos de instituciones
especializadas.

Los patrones de organizacin social, el rpido flujo informativo, los canales

abiertos de informacin, las estructuras y la comunicacin articuladas se
convierten ellos mismos en factores competitivos. Los "medios suaves de
gestin" (Krumbein 1991, p. 49) como el flujo de informacin, la integracin de
intereses y la fijacin de procedimientos van cobrando importancia debido al
cambio de las condiciones estructurales. Esos medios ejercen dos funciones: por
un lado, la poltica estatal meso depende de los recursos que ofrecen el know-
how de las empresas, el sector cientfico y otros actores estratgicos; y, por otro
lado, esos nuevos medios de gestin se corresponden con el carcter interactivo
de la innovacin y con el carcter sistmico de la competitividad. Las polticas
meso van asumiendo un carcter procesual. La formacin de estructuras a nivel
meso (en contraposicin con las polticas macroeconmicas) es promovida no
slo por la public policy, pues las empresas, las instituciones intermedias y las
asociaciones (por separado o en conjunto) tambin pueden y deben aportar lo
suyo a la configuracin de la localizacin industrial (por ej. presentando ofertas
de formacin, desarrollando sistemas de informacin o acelerando el flujo de
informaciones).

Estas nuevas formas de gestin han cobrado importancia en pases como el

Japn tras el predominio de las polticas industriales clsicas en los aos setenta
(aranceles y barreras para-arancelarias, promocin de la importacin va
desgravaciones tributarias, subsidios a la I+D, creacin de crteles obligatorios)
(Hilpert 1993, Vestal 1993). Los planes y visiones presentados por el MITI son
concebidos en el curso de un prolongado y minucioso proceso de comunicacin
con representantes del sector privado y de la investigacin cientfica.
Presentados con regularidad para un perodo de tres a diez aos, esos planes
no guardan la menor similitud con las directivas de una economa centralista, ya
su cumplimiento no es de obligatoriedad directa ni para las empresas ni para las
entidades pblicas. Las visiones esbozadas por los principales actores sociales
dan una idea general del rumbo que debera asumir el desarrollo
macroeconmico, un rumbo deseado y considerado por muchos como correcto.
Esos planes tambin establecen objetivos a corto y mediano plazo para
diferentes sectores, recurriendo a tal efecto a un anlisis conjunto de los cuellos
de botella, los puntos fuertes y los posibles cambios radicales. Facilitan asimismo
guas a la banca para que sta adopte decisiones sobre la concesin de crditos,
a las empresas para que tomen decisiones sobre inversiones a largo plazo, al
sector privado para que pueda asignar recursos a la investigacin, y a las
instituciones intermedias (instituciones educativas y centros de investigacin)
para que reorienten y rectifiquen el rumbo de su gestin. Una poltica locacional
de tal naturaleza reduce el grado de inseguridad, estimula la bsqueda de
innovaciones y las inversiones en I+D, permitiendo que las empresas sigan
estrategias de largo plazo orientadas al crecimiento y a la conquista de
segmentos de mercado.

Otro ejemplo de la creciente importancia que tienen los medios suaves de

gestin y los canales operativos de comunicacin entre grupos sociales,
instituciones y organizaciones relevantes son las "conferencias regionales" que
se han institucionalizado en algunos estados federados de Alemania, sobre todo
en zonas crticas en las que se han efectuado y se siguen efectuando amplias
obras de reconversin (por ej. en Renania del Norte-Westfalia) (Jrgens y
Krumbein 1991, Voelzkow 1994). Dentro de este contexto, numerosos actores
sociales afectados intentan llegar a un consenso acerca de las futuras
oportunidades de desarrollo de su regin, tratando de identificar cuellos de
botella en el proceso de modernizacin y de anticipar los costos ambientales y
sociales del mismo con el objeto de elaborar orientaciones para la toma de
decisiones a nivel tanto poltico como empresarial. En las regiones involucradas
van surgiendo complejas redes de colaboracin que engloban a organizaciones
empresariales, sindicatos, asociaciones, administraciones locales, institutos
tecnolgicos y universidades. Esas redes se sitan entre el Estado y el mercado,
elaborando visiones o, en trminos ms pragmticos, escenarios para el
desarrollo regional, preparando decisiones estratgicas fundamentales y
posibilitando una gestin poltica no estatista de los programas de reconversin
econmica, as como la formacin activa y participativa de estructuras a nivel de
localizacin industrial tanto regional como nacional.

Orientaciones para la accin en situaciones de cambio radical y de

consolidacin

La bsqueda de reas econmicas con futuro en sectores dotados de un gran

potencial de valor agregado y el desarrollo de una poltica estructural anticipativa
es una tarea ambiciosa. Por regla general, esta forma de targeting encierra
posibilidades de xito slo en economas consolidadas y slo en base a la
experiencia acumulada al coordinar la actuacin de las empresas con la del
gobierno y la del sector cientfico.

El targeting y las mesopolticas selectivas avanzan parejos con el desarrollo de

un complejo sistema de monitoreo. Justamente en las fases de reestructuracin
econmica resulta clave el enfoque estratgico del targeting por parte de las
instituciones pblicas (Ministerio de Economa, equipos de asesores). Los
gremios y lobbies empresariales defendern primordialmente sus intereses
particulares, presionando para que sus respectivas industrias sean definidas
como ncleos estratgicos. En las fases de cambio radical, los actores que
siguen una orientacin estratgica deben cooperar en las entidades pblicas con
asesores y expertos independientes a fin de poder identificar ncleos industriales
con potencial de desarrollo. En la fase de consolidacin de la economa, la tarea
central consiste en desarrollar un sistema ms amplio de monitoreo que se base
en el pluralismo de los actores y de las instituciones. Los institutos de
investigacin econmica, los centros universitarios de investigacin, las
instituciones sectoriales de tecnologa y asesoramiento, los gremios
empresariales, los centros investigativos del sector privado, los sindicatos y las
consultoras contribuyen por su parte a mejorar constantemente la base
informacional sobre la dinmica del sector productivo. Todos ellos interactan
mediante la publicacin de estudios, la polmica cientfica, los congresos y la
investigacin colectiva.

El know-how atesorado en las instituciones as como las modalidades formales

e informales de interaccin entre ellas (red cooperativa) permite que todos los
actores sociales realicen un proceso de aprendizaje continuo en trminos de
economa y localizacin industrial, hacen ver con mayor transparencia los
aspectos eficientes y deficientes y los desafos a la economa nacional y mejoran
la capacidad de orientacin tanto de las empresas como de las instituciones
privadas y pblicas. Lo primero que tienen que hacer numerosos pases en
desarrollo es crear instituciones en cuyo seno vaya surgiendo el know-how sobre
el sector productivo, mientras que en los pases avanzados esa acumulacin es
un proceso en gran medida autnomo, ya que las mencionadas entidades se
comunican entre s mediante intercambio de informes, seminarios, proyectos
conjuntos de investigacin, consejos consultivos, y muchos otros recursos ms.
Aparte de existir esa organizacin autnoma horizontal, las instituciones
promotoras de la investigacin suelen trazar las prioridades correspondientes.

Por cierto que para traducir ese know-how en poltica econmica hace falta una
orientacin estratgica para la accin. Las instituciones estatales situadas en el
rea de la poltica econmica y locacional asumen tambin esta vez la importante
misin de acopiar y cohesionar el know-how existente, explotar corredores de
desarrollo, cooperar con los actores estratgicos en la formulacin de visiones
de mediano alcance y procurar sobre esa base el mejor diseo posible de la
localizacin industrial. La formacin de nuevos patrones de organizacin de la
sociedad y de "tcnicas de intervencin y regulacin ms compatibles con la
autonoma" (Scharpf 1992) a nivel meso facilita al mismo tiempo la gestin y la
configuracin de los procesos de mercado, atenuando las deficiencias de la
regulacin puramente mercantil y las de la planificacin estatista.

La dimensin nacional, regional y local del nivel meso

Aparte de la existencia de un contexto general favorable a la innovacin

(educacin bsica, incentivos tributarios para I+D), la creacin de ventajas
competitivas dinmicas exige aplicar mesopolticas especficas y selectivas. A
diferencia del tan difundido "fomento con regadera", la selectividad en el plano
mesopoltico apunta a "fortalecer a los fuertes" para erigir con rapidez ncleos
industriales dinmicos y localizaciones industriales eficientes que ejerzan su
poder de irradiacin sobre reas menos desarrolladas.

La selectividad va dirigida hacia tres niveles:

-- la concentracin de mesopolticas en clsters industriales con potencial de

desarrollo,

-- a nivel de clsters, al desarrollo de un entorno eficiente para los mismos, esto

es, un contexto propicio a la innovacin, un instrumental capaz de promover a
los best performers (picking the winners) y conducirlos lo antes posible hasta
el best practice internacional, as como la formacin de estructuras que ayuden
a las empresas con potencial de desarrollo a dar alcance al grupo de los best
performers;

-- el fortalecimiento de las regiones en desarrollo donde surjan grupos

empresariales dinmicos o clsters.

Las polticas que configuran el nivel meso poseen una dimensin nacional y una
regional o local. A nivel nacional, las polticas meso apuntan a desarrollar las
infraestructuras fsicas (transportes: puertos, redes ferroviarias y de carreteras;
telecomunicaciones: sistemas de abastecimiento y de eliminacin de residuos:
energa, agua y desage, desechos) y las infraestructuras inmateriales
(formacin de sistemas educativos, etc.) adecuadas a los clsters. Son de
importancia asimismo las polticas selectivas y activas de comercio exterior
(poltica comercial, estrategias de penetracin a los mercados), as como la
defensa activa de intereses a nivel internacional (por ej. de los pases en
desarrollo frente al proteccionismo de los pases industrializados).

Al tiempo que se produce esta mejora sistemtica del nivel meso nacional, ganan
importancia las polticas de soporte especfico a los clsters a nivel tanto regional
como local. La creciente importancia que revisten los factores estructurales
espaciales para la competitividad de las empresas hace necesario aplicar
polticas descentralizadoras y reconsiderar las atribuciones de las instancias
polticas nacionales, regionales y locales. Se torna decisivo extender las
atribuciones y los mrgenes de financiamiento de las administraciones
regionales y comunales. Todo ello es preciso para ampliar las estructuras
institucionales que permitan formar a su vez otras estructuras en las
localizaciones locales y regionales (formacin de estructuras desde abajo).

La descentralizacin no debe interpretarse como una delegacin esquemtica

de responsabilidades hacia niveles de decisin subsidiarios ni menos an como
una desconexin entre las regiones y el Estado nacional. Tal como sucede en
las empresas modernas, donde la incrementada autonoma que poseen los profit
centers no implica de modo alguno la supresin de niveles directivos, sino el
incremento de capacidades de controlling y nuevas tareas para la gestin central
(organizacin de redes cooperativas y desarrollo de visiones estratgicas para
la empresa en su conjunto en vez de gestin centralizada de todas sus
divisiones), una descentralizacin eficaz del sector pblico tiene que implicar
cambios complementarios a nivel central. El Estado central conserva su
importancia para cohesionar aglomeraciones dinmicas dentro de una estrategia
nacional de desarrollo, poner en marcha retroacciones productivas entre
localizaciones locales y regionales e implementar una poltica activa en materia
de comercio exterior (formacin de estructuras desde arriba).

La estructuracin del nivel meso para que pueda crear capacidades es una tarea
permanente del sector pblico y privado; la poltica meso debe ser entendida
como una tarea transectorial dirigida a mejorar en forma constante la localizacin
econmica. Es ms: un nivel meso bien estructurado no slo sirve para
incrementar y mantener la competitividad internacional de la economa, sino que
es tambin la base de una implementacin efectiva de las polticas sociales y
ambientales de flanqueo.

Las estructuras de redes de colaboracin y su manejo

Es en el nivel meso donde se extienden las estructuras basadas en redes

cooperativas y la coordinacin horizontal autnoma. All interacta la gestin
jerrquica con la gestin basada en esas redes (selfcoordination in the shadow
of hierarchy, Scharpf 1993, p. 145) Los mecanismos basados en redes de
colaboracin predominan en el nivel meso porque los recursos de gestin estn
muy diseminados por toda esa rea poltica (capacidad de identificar problemas,
conocimiento de las relaciones causales relevantes para la gestin, capacidad
de implementacin). El nivel meso se distingue por el fenmeno de las
"soberanas compartidas" (Meyer 1994), que afecta por igual a las instituciones
pblicas, las empresas y las organizaciones intermedias. La configuracin de
una localizacin econmica a travs de un conjunto de medidas de poltica
tecnolgica, innovativa, educacional, industrial y regional depende por tanto de
que los actores sociales de los niveles micro y meso estn estrechamente
articulados. A nivel meso se mueven los actores de la administracin estatal (de
nivel local hasta nacional), as como las instituciones intermedias tanto pblicas
como privadas (por ej., entidades tecnolgicas, consultivas y educativas;
tambin cmaras de comercio, asociaciones). A travs de la interaccin van
surgiendo procesos acumulativos que potencian la capacidad de todas las partes
involucradas, incluida la del nivel meso en su conjunto.

Tres puntos son relevantes en este contexto: el primero, la relacin especfica

entre los niveles meso y meta; el segundo, el alcance de las polticas meso; y el
tercero, su importancia para el surgimiento de la competitividad internacional.

La relacin entre los niveles meso y meta: Como ya se ha destacado, en el

nivel meso se superponen diferentes patrones de organizacin y gestin. Quiere
decir que justamente la tarea de configurar esta dimensin depende de la
capacidad organizativa y estratgica de que disponen numerosos actores
sociales. Es por ello que la capacidad de los patrones organizativos situados en
el nivel meso y basados en redes de colaboracin est muy vinculada a las
estructuras profundas de cada sociedad involucrada y, por ende, al nivel meta.
En el nivel meta es donde hay que buscar los factores que deciden si los actores
colectivos sern capaces o no de orientarse en la solucin de problemas. Todo
intento de implementar la gestin basada en redes colaborativas estar
condenado al fracaso si

-- los actores involucrados tienden a orientarse exclusivamente en lobbies,

-- no hay experiencia histrica en el tratamiento de conflictos y en la bsqueda

de soluciones consensuales, por lo que las estructuras basadas en redes
colaborativas pueden desembocar fcilmente en un "desacuerdo interminable",

-- la falta de seguridades propias de un Estado de derecho dificulta la generacin

de "confianza generalizada" entre los actores, una premisa importante para la
gestin basada en redes colaboracin.

Cuando las condiciones son propicias en el nivel meta, las tareas a ejecutar en
el nivel meso consistirn en

-- optimizar la capacidad de los actores involucrados (de las empresas, de los

clsters empresariales, de las asociaciones patronales y obreras y de otros
grupos de inters, as como de las instituciones intermedias),

-- la accin coordinada entre los mismos con vista a la generacin de efectos

sinergticos y a la cohesin de recursos muy diseminados de gestin, sin
socavar la autonoma relativa de los actores,

-- el equilibrio entre intereses propios e intereses conflictivos y colectivos.

Hace falta adems un sistema de countervailing powers (Galbraith), que impida

descargar sobre la sociedad los costos (ambientales, sociales y econmicos)
que representan las redes de colaboracin del nivel meso. La configuracin del
nivel meso plantea por consiguiente fuertes requerimientos a las sociedades,
siendo una tarea difcil de ejecutar para los pases en desarrollo o en
transformacin. De ah que la estructuracin del nivel meso constituye un ensayo
para comprobar la capacidad de organizacin y gestin existente en una
sociedad dada.

El alcance de las polticas y de las actividades privadas a nivel meso: En

contraste con las reformas macroeconmicas, cuyos alcances se ven limitados
en algunos campos por la globalizacin de la economa (por ej. por la prdida de
soberana sobre las tasas de inters), el nivel meso se presenta como una
dimensin que ofrece un margen de maniobra ms amplio, siendo su importancia
cada vez mayor. Si damos por cierto que la efectividad a nivel meso se
materializa a travs de la accin coordinada de los actores sociales y que --como
lo indican los estudios de Porter, de la OCDE, de los adeptos a la teora de
los districts, y otros trabajos ms--, las dimensiones local, regional y nacional no
pierden relevancia, existiendo ms bien ventajas competitivas nacionales
(Porter), y si la creacin de ventajas competitivas est vinculada por lo tanto a
las localizaciones industriales, resulta entonces que los requerimientos a las
polticas meso son grandes, pero al mismo tiempo son amplios los mrgenes
para configurarlas. Si bien es posible aprovechar potenciales externos (know-
how extranjero, participacin en redes tecnolgicas internacionales), el nivel
meso permanece en cambio circunscrito a una sola zona geogrfica, siendo un
sistema institucional y organizativo articulado que no se puede exportar ni
importar. La aglomeracin es fomentada en medida especial por los patrones de
organizacin y gestin basados en redes de colaboracin y predominantes en el
nivel meso.

La importancia del nivel meso para la creacin de competitividad

sistmica: De estos ltimos planteamientos es posible inferir la importancia que
tiene el nivel meso para la creacin de ventajas competitivas nacionales.
Mientras que las polticas a nivel macro se van homogeneizando a nivel mundial,
las localizaciones industriales difieren mucho de pas a pas. El "diseo"
locacional viene determinado en primera lnea por la constelacin de
instituciones existentes en el nivel meso (diagrama 4). Es all donde se generan
las ventajas competitivas tanto institucionales como organizativas, los patrones
especficos de organizacin y gestin y los perfiles nacionales que sirven de base
a las ventajas competitivas y que son difcilmente imitables por los competidores.
Este enfoque contrasta vivamente con las hiptesis de autores como Knieper
(1993), quien sostiene que en la economa mundial estn surgiendo cada vez
ms localizaciones uniformes, "sin fisonoma propia", y que los inversionistas, al
adoptar sus decisiones, se fijan ms bien en los niveles salariales y en las tasas
fiscales del pas destinatario. Lo ms probable es que precisamente la
competencia global haga surgir patrones competitivos nacionales muy diversos
y especficos en el marco de la economa mundial.

3 Requerimientos a diferentes grupos de pases

La capacidad nacional de transformacin est condicionada por la capacidad de

respuesta a los requerimientos de los distintos grupos sociales, del cambio
tecnolgico, de la economa mundial y de la durabilidad del proceso de
desarrollo. La capacidad de asegurar y mejorar la capacidad nacional de
transformacin vara de pas a pas y vara tambin en las diferentes fases por
las que atraviesa cada uno de ellos. La constelacin econmica mundial sufre
por lo tanto reacomodaciones bastante frecuentes. Los procesos recesivos que
se producen en los pases cuya capacidad de adaptacin est en descenso
tienen como contrapartida los procesos tecnolgicos y de industrializacin tarda
que avanzan en otros pases. Vara bastante el potencial de anticipacin y
reaccin ante los nuevos requerimientos que actan en el plano tecnolgico-
organizativo y en el de la economa mundial:

1. Los pases industriales tradicionales, algunos de los cuales continan

siendo pases pioneros fuertes en trminos de innovacin y competitividad,
renen aspectos fuertes en los cuatro niveles y poseen una marcada experiencia
en materia de gestin econmica. Tales pases se fecundan mutuamente con
elementos de aprendizaje intercambiando su know-how con miras a
complementar sus propios descubrimientos bsicos, as como sus
correspondientes experiencias industriales. Sin embargo, la competencia que se
hacen los tres grandes grupos de pases industrializados (Norteamrica, Europa
Occidental, Este Asitico) en trminos de localizacin y crecimiento econmico,
sumada a la creciente presin competitiva que emana de los pases en desarrollo
y en transformacin, han desencadenado un amplio proceso de bsqueda y
adaptacin en los pases industriales tradicionales.
Las empresas estn empeadas en elaborar nuevos patrones de organizacin y
gestin. Los Estados, convencidos de sus estructuras administrativas son
demasiado caras, poco imaginativas, rgidas y hostiles al cliente, empiezan a
reformarlas y a optimizar los complejos procesos de coordinacin entre los
niveles polticos locales, regionales, nacionales y multilaterales, todo ello con el
fin de hacerlas ms atractivas en trminos econmicos y administrativos. Se van
detectando dficits en la infraestructura fsica, en el sector educativo y en el de
I+D. Se emprenden esfuerzos por lograr ms coherencia, articulando mejor, por
ejemplo, la ciencia, la tecnologa, la industria, el aparato estatal y las
organizaciones intermedias de la sociedad civil.

Las estrategias para bajar los costos (desregulacin, desactivacin de las

polticas conservadoras de estructuras y de prestaciones sociales, saneamiento
presupuestario, desburocratizacin) estn aparejadas con la reorganizacin de
las estrategias de innovacin. Las fuerzas no slo se cohesionan en el marco
nacional, sino que se activan los esfuerzos en pro de la cooperacin y la
integracin regionales, para seguir mejorando las condiciones de la oferta y la
demanda para la gestin econmica. Al fin y al cabo, lo que determinar la futura
competitividad internacional de las economas de estos pases es el reajuste
completo de sus patrones de organizacin, gestin y estrategia.

2. Los pases del Este y del Sudeste Asitico, entre los cuales figuran varios
de industrializacin tarda, hace tiempo que poseen ventajas en el nivel meta
(coherencia nacional, consenso sobre los reajustes necesarios del patrn bsico,
procesos coordinados de gestin econmica). La gran capacidad estratgica que
ostentan sus grupos centrales de actores facilita asimismo la tarea de establecer
un contexto macroeconmico estable. Satisfaciendo los requerimientos
planteados en los distintos niveles sistmicos y articulando estrechamente esos
niveles entre s, los grupos en cuestin consiguen mejorar con rapidez la
competitividad internacional de la economa y crear condiciones sociales
favorables a tal efecto (por ej. en el sector educativo). Lo que s est en estado
an incipiente es el manejo racional de los recursos naturales y energticos.

Las ventajas locacionales y la especializacin de esas economas orientadas

hacia el mercado mundial generan considerables desafos para los pases
industrializados. Pero, a pesar de esa competencia cada vez ms poderosa,
stos ltimos estn muy interesados en realizar inversiones directas en ese
grupo de pases y en estrechar lazos econmicos con ellos. Tal inters
aumentar a medida que los pases este y sudesteasiticos profundicen entre
ellos la cooperacin tecnolgico-industrial, flanqueando al mismo tiempo su
patrn organizativo con medidas ms efectivas de ndole social.

3. Los pases avanzados de Europa Centro-Este, Amrica Latina y Asia

meridional, que atravesaron por un largo perodo de orientacin hacia adentro,
acusan desventajas en todos los niveles sistmicos. All, la tarea primordial
reside en ejercitar una macropoltica estable que ofrezca seguridad al sector
privado, presionndolo al mismo tiempo para que incremente su productividad.
Reside tambin en subsanar las deficiencias del contexto macro (por ej. en el
sector de las polticas financiera, tributaria y de regulacin de la competencia),
movilizando los potenciales de efectividad en el mayor nmero posible de niveles
sistmicos. En esos pases es importante poner en marcha procesos de
bsqueda y aprendizaje en las reas de la poltica que sean relevantes para
desarrollar la competitividad sistmica. Es preciso generar impulsos selectivos -
-en el curso de la privatizacin, por ejemplo-- para mejorar la cooperacin entre
las empresas y la competitividad de las mismas y contribuir al desarrollo de un
perfil de especializacin.

Con el objeto de potenciar el nivel meso hay que hacer frente a la fragmentacin
de fuerzas --un fenmeno que se presenta con no poca frecuencia--,
promoviendo nuevos patrones para el dilogo y la toma de decisiones y
mejorando la capacidad estratgica de los actores, aunado todo ello a la
reorganizacin de las instituciones del entorno empresarial o al desarrollo
complementario de las mismas. Esto atae en primer lugar a las instituciones
situadas en las interfaces entre la ciencia, el desarrollo tecnolgico y la
produccin (por ej. instituciones de transferencia de I+D, oficinas de patentes,
universidades tcnicas). En cuanto a la organizacin o la creacin de sistemas
de seguridad social (por ej. cajas privadas de pensiones de vejez y
capitalizacin) o de agencias ambientales, es tambin conveniente sealar
rumbos que fortalezcan la competitividad sistmica. Algunos pases
pertenecientes a este grupo pueden convertirse a mediano plazo en
competidores poderosos, pero al mismo tiempo en socios interesantes para la
cooperacin con los pases industrializados.

4. Tampoco los pases de menor desarrollo relativo ven ante s sistemas

econmicos alternativos frente a la economa de mercado. Estos pases acusan
por regla general graves deficiencias en todos los niveles sistmicos. Las
deficiencias ms acentuadas son las del nivel meta: no son raras las naciones
inconclusas con un bajo grado de integracin y, por ende, de cohesin nacional,
las sociedades civiles inviables y los actores sociales con escasa capacidad
estratgica. El descuido de los potenciales de innovacin, crecimiento y
competencia provoca fenmenos de descomposicin agravados por un intenso
aumento demogrfico. Estos problemas, sumados a un deficiente rgimen de
mercado, un aparato estatal dbil y unas empresas con poca experiencia
competitiva que se ven enfrentadas con poderosos competidores externos,
hacen que no pocos de esos pases se vean desbordados por los nuevos
requerimientos que les plantea la tecnologa y el mercado mundial. En algunos
de ellos se van acumulando los potenciales conflictivos de orden social y poltico.

Pero, en este grupo de pases hay que emprender tambin esfuerzos propios
dirigidos a crear un contexto macroeconmico estable y a fortalecer a aquellos
grupos nacionales de actores que procuran identificar y explotar los potenciales
de eficacia del pas.

El desarrollo del nivel meso, que suele contribuir a la formacin social de

estructuras y a la integracin (por ej. en el sector educativo), debera tener
siempre como objetivo final la competitividad sistmica. La especializacin
orientada hacia el mercado mundial empieza por implantarse generalmente en
un solo segmento de la economa y de la sociedad. Slo de ese modo resulta
posible aprovechar los potenciales de exportacin, generar las divisas
necesarias y poner en marcha procesos de aprendizaje dirigidos al mercado
mundial. En casi todos los casos, lo primero que se debe hacer es explotar a
fondo las ventajas basadas en los recursos naturales y en los costos salariales.
Solamente sobre esta base resulta posible seguir avanzando hacia segmentos
ms intensivos en creacin de valor agregado. No pocas veces resulta imposible
aliviar notoriamente los problemas sociales, al menos a corto y mediano plazo,
ni siquiera aglutinando todas las fuerzas nacionales. Una cooperacin al
desarrollo que ayude a asegurar la supervivencia es mucho ms importante en
este grupo de pases que en el primero y el segundo.

Los dos primeros grupos, en que figuran unos 40 pases competitivos,

constituyen el motor de la innovacin, del crecimiento econmico y de una
articulacin cada vez ms intensa de la economa mundial. Si a esa lista se
agrega China, un pas que parece tener xito en la movilizacin dinmica del
potencial de desarrollo, resulta que ambos grupos abarcan un 43 % de la
poblacin mundial (22 % sin China) y un 80 % del PIB mundial.

Los pases fuertes en materia de innovacin y competitividad van desarrollando

grupos regionales de comercio e integracin cuyo resultado es la formacin de
sistemas interconectados en que las industrias colaboran de un modo intensivo
sobre la base de la divisin del trabajo. El regionalismo abierto permite ensayar
el uso de nuevas tecnologas en un extenso mercado domstico antes de
lanzarse a la conquista de segmentos de mercado mundial. Por otro lado permite
responder con flexibilidad a los cambios que se operan en la economa mundial,
por ejemplo, las mejoras desproporcionadas de otros pases en la lucha
competitiva, e incluso amortiguar el impacto del ajuste sobre la propia economa
nacional. El regionalismo puede conducir a la formacin de bloques regionales o
a la dinamizacin del comercio mundial.

Lo que est por verse es hasta qu punto los pases industrializados

tradicionales y nuevos conseguirn incorporar a los pases de los grupos
restantes a una economa mundial dinmica y hasta qu punto sern capaces
estos ltimos de poner en marcha procesos dinmicos de aprendizaje para
adaptarse pronto a las exigencias del paradigma tecnolgico-organizativo
correspondiente, as como potenciar las empresas nacionales y la ventaja
competitiva nacional. Sin duda, se debe fortalecer los potenciales nacionales a
travs de la cooperacin y la integracin regional. Es solamente en el marco de
los proyectos de integracin donde resulta posible remediar las desventajas de
tamao en el plano del mercado, la empresa y la I+D. Tan slo una integracin
en torno a pases fuertes en lo econmico y lo poltico ser capaz de crear una
dimensin de mercado que despierte un inters fuerte y persistente por el
crecimiento econmico de las empresas nacionales y extranjeras.

Bibliografa

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