Sobre el tema de la gobernanza

Dra. Arq. Carina Nalerio

Trataremos aquí la gobernanza desde el punto de vista de la prospectiva territorial. Nuestro
enfoque apunta a resolver el tema del Gran Montevideo en su nuevo ciclo territorial, en la
búsqueda de una nueva modalidad de gobernanza tanto “hacia arriba” como “hacia abajo”.
Porque el mundo exige hoy nuevas instancias de control y regulación a escala planetaria. El
intento de Montevideo de transformarse en la verdadera capital política del MERCOSUR puede
llegar a resolver la necesidad supranacional de instalar nuevas formas de gobernanza que
señala P. Calame (2003). Estas deben promover sistemas de conexión entre todos los países
del MERCOSUR, preservando las necesidades del otro extremo de la estructura territorial del
espacio metropolitano: los barrios y los conjuntos de vivienda, para permitir a todos los niveles
de la nueva organización de ejercer sus responsabilidades legítimas.
Nuevos instrumentos para un mundo que ha cambiado
El cambio de era que atravesamos se manifiesta en el nivel global en una triple expresión como
la Nueva economía, la sociedad del conocimiento y la revolución tecnológica (M. Castells, 1996)
y determina un trastorno de nuestras formas de gobernar. En los nuevos contextos de alta
incertidumbre, las modalidades tradicionales de la acción colectiva comienzan a mostrarse
ineficaces o insuficientes. El espacio de ejercicio del poder no corresponde más al espacio
económico real. El territorio no corresponde más a la delimitación de la ciudad ni del Estado-
nación. Ese territorio es ahora el mundo.
Y por este motivo, la democracia se encuentra en migajas1. Pensamos el mundo de mañana con
las ideas de ayer y las instituciones de antes de ayer. Porque las representaciones han
evolucionado mucho más lentamente que la realidad. Un desfasaje se opera entre la estructura
socio-productiva de nuestro sistema y su superestructura. Por eso la transformación de nuestro
pensamiento y la recomposición de las formas de gobernanza -sobre la base de los fermentos
emergentes de la práctica actual- se hace imprescindible. Construir un fundamento ético común
y recuperar el poder de los ciudadanos sobre las decisiones clave del futuro es uno de los
fundamentos necesarios para esta nueva gobernanza (P. Calame, 2003).
A nivel del gobierno local, los instrumentos tradicionales de la acción colectiva se muestran ellos
también superados, y la necesidad de crear nuevos instrumentos que estén a la altura de las
nuevas funciones de los territorios locales se hace evidente (G. Loinger, 2002).
¿Cómo conciliar la dimensión económica y política con la dimensión urbana y territorial? ¿Que
manejo es posible en el nivel territorial frente a la conmoción económica y política del mundo?
Una transformación del pensamiento es indispensable, así como la concepción de una nueva
gobernanza que responda a los desafíos de nuestra época. Las contradicciones binarias no son
más operativas y es en definitiva la “relación” la que debe ocupar el corazón del sistema de una
nueva gobernanza. Lo interesante es ocuparse de la manera en que las cosas funcionan, más
que a la forma de las instituciones que las hacen funcionar (P. Calame, 2003).

1
Título que utiliza P. Calame para nombrar su libro. CALAME, P. (2003) “La démocratie en miettes. Pour une révolution de la
gouvernance”. Descartes & Cie, Paris

1
Señalemos que la noción de gobernanza –“el arte de gobernar”- aparece después de la caída del
muro de Berlín, poniendo en evidencia la emergencia de nuevos cuestionamientos de una
sociedad en mutación, en especial la distancia entre gobernantes y gobernados. El Club de
Roma en 1991 define la gobernanza como “el mecanismo de gobierno de un sistema social y sus
acciones”. S. Rossell avanza sobre esta definición explicándola como “el proceso a través del
cual una sociedad se maneja a ella misma”.
El PNUD/Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, por su parte, la señala como el
fortalecimiento de los tres ejes motores del desarrollo de un territorio: el Estado –como
combinación de los poderes legislativo, judicial y ejecutivo con la identidad nacional-, la sociedad
civil –constituida por ciudadanos organizados o no- y el sector privado. Notemos que muchos
elementos hacen converger las nociones de gobernanza y de prospectiva, en particular la
respuesta al desafío central de reforzar la interacción entre estos tres ejes (P. Destatte, 2003).
No es pura casualidad que el concepto esté impregnado de la ideología triunfante de la época
que lo hace emerger… La palabra “gobernanza” es un anglicismo proveniente del concepto
empresarial, la “corporate governance” y pone en evidencia el economicismo a ultranza del
momento y su visión de “management” de la sociedad que implica.
No obstante, algunos especialistas señalan un origen francés a la palabra. P. Calame (2003) la
identifica como una expresión del francés antiguo –utilizada por Charles d’Orléans en el siglo
quince- que describe la conducción, el arte de gobernar. Esta palabra presenta por otra parte la
misma raíz que “gubernare” que significa en latín tanto el pilotaje de un buque –de donde su
derivado “gouvernail” (timón en francés)- que la conducción de los asuntos públicos.
En el marco de esta tesis, impulsaremos la idea de un territorio metropolitano como el nodo que
articula adecuadamente la gobernanza “hacia arriba” y “hacia abajo”. Porque existe de hecho
una comunidad mundial, pero no existen reglas e instituciones que respondan al desafío de
hacerla funcionar de forma armoniosa. Cuando P. Calame habla del territorio como “dovela “de la
nueva gobernanza, evoca una imagen que nos resulta muy elocuente. En efecto, la dovela es el
centro del arco que recibe el peso de un muro. Podríamos asociarlo al peso de la globalización,
de los flujos de intercambio, del deterioro de la naturaleza por la productividad salvaje, presión a
la que se somete el territorio local.
Esta dovela genera un espacio cubierto y vació, que podríamos identificar con el espacio local
del territorio concreto, donde las cosas se inventan y la vida se vive. Esta dovela, el territorio
metropolitano, es el punto en el que todas estas fuerzas convergen y se equilibran.
Una nueva gobernanza “hacia arriba” y “hacia abajo”
El territorio local es un descriptor del global. Esta territorialidad es el cuadro de la realidad viva y
tangible de la sociedad global. Es, de hecho, el nivel más próximo de la base societal y el nivel
“meso” –intermedio- pertinente para la regulación (G. Loinger, 2001). Porque el control de las
fuerzas externas en el nivel nacional, se ha perdido. La ciudad territorio metropolitana es el
espacio en el que la sociedad local se reconoce y los fenómenos globales se materializan. Se
transforma así en un interlocutor legítimo frente a las fuerzas globalizadas. Y esta escala del
territorio, portadora de todas las dimensiones del desarrollo humano, ámbito de cohesión e
identidad, es el espacio de los sueños colectivos (F. Goux-Baudiment, 2001a). Es por esto que
consideramos que consideramos que la necesidad de nuevas formas de gobernanza “hacia
arriba” (es decir la producción de espacios de gestión del sistema mundo) y “hacia abajo” (de
nuevas formas de gestión del espacio metropolitano) convergen en la ciudad territorio.

2
Señalemos que la conquista de la competitividad del territorio local debe nutrirse de sus valores
profundos. Porque frente a la uniformización del mundo, y la banalización de ciertas cualidades
urbanas, la diferenciación es posible y sobre todo necesaria. Noremos que gran parte de estas
cualidades deben evidentemente ser aseguradas para que estos territorios no sean excluidos del
juego económico mundial. Y asegurarlas exige un esfuerzo importante por parte de la ciudad,
como producir una conectividad física eficaz y una verdadera inserción en las redes mundiales
(J. Borja, M. Castells, 1997).
En la búsqueda de la diferencia, la especificidad constituye entonces un elemento de
posicionamiento. Porque son los “azúcares lentos” descritos por P. Veltz (1996) que constituyen
lo que es difícilmente transferible de un territorio a otro. En este sentido, los elementos a poner
en valor son la inteligencia colectiva, la confianza entre actores y la geografía de la organización
que se construyen en el tiempo lento de la ciudad, por oposición al tiempo rápido de la finanza y
de la rentabilidad.
Y de esta manera, contener el “zapping territorial” de las empresas y de las inversiones que
padecen a menudo los territorios locales, que parece ser uno de los desafíos más importantes en
la conyuntura actual (P. Veltz, 1996).
Y agregaremos a esta lista, la construcción de un Proyecto de ciudad territorio, que traduzca esta
inteligencia, esta confianza y esta organización.
La observación de M. Godet a este respecto es particularmente interesante:
¿Por qué, frente a los mismos desafíos externos –la globalización económica, los cambios
tecnológicos, la metropolización- algunos territorios se afirman como focos de desarrollo,
mientras que otros fracasan, sin lograr ni su reconversión económica, ni su transformación
interna?
El Proyecto Cities2, que busca identificar los factores de éxito de las ciudades, retiene la
existencia de un Proyecto como eje central de la estrategia de lo que denomina las “ciudades
inteligentes”.
Es lo que las hace existir como actores económicos, sujetos pensantes y activos más que
espectadores pasivos ante los cambios que las pueden excluir. Porque para transformarse en
actor de la globalización en vez de padecer pasivamente sus efectos, se debe construir un
Proyecto de desarrollo propio (A. Rallet, 2001), reencontrando las ambiciones colectivas de la
ciudad. Y esta posibilidad va en relación directa con la capacidad de alinear en torno al Proyecto
a los agentes constructores del territorio. Y es la comunidad, y no más el mercado, que pasa a
comandar la dirección del cambio (A. Vegara, J-L. de las Rivas, 2005).
El Proyecto Cities define así los territorios inteligentes o smartlands:
“Los Territorios Inteligentes son espacios capaces de dar una respuesta coherente a los cambios
que impone el desafío de la globalización.

2
„El PROYECTO CITIES es Programa de la fundación Metrópoli -del que Montevideo hace parte- que
apunta a identificar las ventajas competitivas de una ciudad y sus factores de éxito. Constituye un
esfuerzo conjunto centrado en veinte ciudades de cinco continentes (entre las que se cuenta Montevideo).
El objetivo es identificar las ventajas competitivas de cada una de ellas y mostrar los factores de éxito y
las principales innovaciones urbanas que se están desarrollando, especialmente aquellas que inciden en la
forma física de la ciudad y en la estructura de la región metropolitana. Es llevado adelante desde julio de
1999 por la fundación Metrópoli, fundada en 1998 en Madrid asocia los esfuerzos e insumos de ciudades,
universidades, instituciones y expertos. Estas contribuciones diversas hacen posible la investigación
urbana y el desarrollo de sus iniciativas.”
http://www.proyectocities.org

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Los Territorios Inteligentes logran ser verdaderos territorios sostenibles por su capacidad a
equilibrar la trilogía urbana: estrategia económica, desarrollo social y calidad del medio ambiente.
Y cada ciudad debe adquirir un perfil de excelencia que sea la base de su competitividad.”
Otras dimensiones se suman al concepto de Territorio Inteligente y la alimentan: la ciudad digital,
los clusters de excelencia, la participación, la belleza estética, el arte e incluso la utopía.
La raíz latina de la palabra Proyecto –pro jacio que significa “tirar hacia delante”- indica como
una ciudad, al elaborar su Proyecto de futuro, construye una ventaja competitiva que confluye
con el proceso que una prospectiva pone en marcha. Según M. Godet (2004), lo que diferencia a
una ciudad de otra –ya que afrontan todas desafíos globales análogos- será su capacidad de
poner en valor sus ventajas y disminuir el peso de sus debilidades. Por lo que M. Godet insiste a
agregar, a las cuatro preguntas clásicas de la prospectiva:
Q1 – ¿Que puede suceder?
Q2 - ¿Que podemos hacer?
Q3 - ¿Que vamos a hacer?
Q4 - ¿Cómo hacerlo?
una pregunta anterior:
Q0 - ¿Quién soy?
Y la prospectiva pude identificarse como un instrumento que permite la construcción de este
territorio inteligente. F. Goux-Baudiment (2001c) señala como el Proyecto ce ciudad está en el
corazón de la prospectiva territorial. Tres motivos determinan esta condición:
 El Proyecto permite saber, y comprender el territorio. Lo que la prospectiva territorial
necesita para desencadenar un proceso de reflexión prospectiva;
 El Proyecto permite desarrollar una estrategia como el arte de identificar y coordinar los
medios para llegar a un objetivo. Lo que la prospectiva territorial realiza en proceso de la
reflexión prospectiva;
 El Proyecto permite elaborar colectivamente un porvenir, que traduce en discurso
coherente y apropiable. Lo que la prospectiva territorial produce como resultado del
proceso.

Y alcanzamos así los procesos desarrollados clásicamente en el Urbanismo.