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II Informe

Estado de la Justicia

PROGRAMA ESTADO DE LA NACION

APDO. 1174-1200 PAVAS, COSTA RICA

www.estadonacion.or.cr
4 ESTADO DE LA JUSTICIA

353.4
P-953-s Consejo Nacional de Rectores (Costa Rica). Programa Estado de la Nacin
Segundo informe estado de la justicia / PEN. -- 2 ed. -- San Jos C.R : Servicios
Grficos, AC .2017
344 p. : ilustraciones ; 28 cm.

ISBN-978-9930-540- 00-8-impreso
ISBN-978-9930-540- 01-5-digital

1.COSTA RICA. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. 2. ADMINISTRACIN DE


JUSTICIA-COSTA RICA. 3. PODER JUDICIAL-COSTA RICA. 4. INDICADORES
TERRITORIALES. 5. RECURSOS HUMANOS. 5. PRIVACION DE LIBERTAD.
6.CONTROLES DEMOGRFICOS. 7. COSTA RICA. I. Ttulo.

CAT.MMR
ESTADO DE LA JUSTICIA 5

En la elaboracin de sus publicaciones, el PEN


sigue una poltica de lenguaje inclusivo centrada
en evitar usos idiomticos que refuerzan y tienden
a perpetuar las diversas formas de discriminacin
contra las mujeres. Habida cuenta de la complejidad
de sus textos, intenta conseguir ese objetivo sin caer
en la prctica extrema de hacer explcita la alusin
a hombres y mujeres en todos los contextos, pues
ello genera dificultades sintcticas y de concordan-
cia que complican enormemente la lectura. Por ese
motivo, en el presente Informe se hace un uso razo-
nable de enunciados en los que se marca la distin-
cin entre sexos, a fin de no incurrir en repeticiones
excesivas, ni en exclusiones sistemticas a lo largo del
documento.
6 ESTADO DE LA JUSTICIA

Primera edicin: Abril, 2016.

Diseo y diagramacin: Erick Valdelomar / Insignia | ng.


Litografa e imprenta: Servicios Grficos AC.
ESTADO DE LA JUSTICIA 7

E STA DO DE L A J UST ICI A

Equipo responsable

Consejo Acadmico Asesor rea de Estadstica


Roco Aguilar, Marvin Carvajal, Alfredo Chirino, Natalia Morales, Luis Antonio Gonzlez,
Armando Gonzlez, Daniel Gonzlez, Julio Jurado, Mario Herrera, Rafael Segura, Ariel Solrzano.
Ana Lorena Brenes, Mara Lourdes Echandi,
Alejandra Mora, Sonia Navarro, Elizabeth Odio, rea de Difusin
Francisco Antonio Pacheco, Hernando Pars, Vera Brenes, Manuel Alfaro, Guido Barrientos,
Monserrat Sagot, Monserrat Solano, Constantino Mara Laura Brenes y Arlene Mndez.
Urcuyo y Zarella Villanueva.
rea de administrativa
Consejo Directivo Susan Rodrguez, Karol Arroyo, Jos Jorge
Luis Guillermo Carpio, Monserrat Solano, Montero, Giselle Rojas y Joani Valverde.
Eduardo Sibaja.
Editor
Convenios marco de cooperacin Programa Estado de la Nacin.
Consejo Nacional de Rectores,
Poder Judicial. Edicin de textos y correccin
Alexandra Steinmetz.
Director
Jorge Vargas Cullell. Diseo y diagramacin
Erick Valdelomar | Insignia | ng
Coordinadora general de investigacin
Evelyn Villarreal.

Equipo tcnico
Ronald Alfaro, Katherine Barquero,
Carmen Bogantes, Karen Chacn, Esteban Durn,
Steffan Gmez, Luis Antonio Gonzlez,
Vladimir Gonzlez, Mario Herrera,
Pamela Jimnez, Jennyfer Len, Leonardo Merino,
Alberto Mora, Natalia Morales, Dagoberto Murillo,
Mara Estel Jarqun, Susan Rodrguez,
Isabel Romn, Mara Santos, Jorge Vargas Cullell,
Evelyn Villarreal.
8 ESTADO DE LA JUSTICIA
ESTADO DE LA JUSTICIA 9

E STA DO DE L A J UST ICI A

Reconocimientos
Aunque en cada uno de los captulos se hace un re- y Operaciones. Se reconoce el acompaamiento de perso-
conocimiento a las y los colaboradores que apoyaron este nal de la Sala Constitucional Kattia Salas y Randall Sand,
esfuerzo en sus distintas etapas, en esta pgina queremos del Despacho de la Presidencia, Sonia Villegas, de la Sala
dejar constancia de nuestra gratitud por el valioso apoyo Constitucional y el Centro de Jurisprudencia Constitu-
que recibimos de muchas otras personas durante los casi cional. En la Escuela Judicial contamos con la ayuda de
dos aos de preparacin de este Informe, tanto en tareas Julio Paniagua, Magdalena Aguilar y Kattia Escalante,
generales como para secciones especficas del documento. que reprocesaron el sistema SAGA para poder utilizarlo
Anticipamos nuestras disculpas por cualquier omi- en este Informe, con el apoyo de su directora Ileana Gui-
sin involuntaria que este listado pueda contener. lln y su Consejo Directivo. Tambin a las unidades de
Agradecemos a la Corte Suprema de Justicia por capacitacin de la Defensa Pblica, Juan Carlos Morales,
la confianza y apertura con que ha dado continuidad a y el Ministerio Pblico: Sergio Valdelomar. Se agradece al
esta iniciativa desde el 2012, as como por el patrocinio personal de la Defensa Pblica que brind informacin
brindado para la realizacin de los estudios que aqu se en distintos momentos y colabor en la interpretacin
resean. De manera particular reconocemos el impulso de los resultados, entre ellos Diana Montero, Marta Iris
brindado por la actual presidenta, Zarela Villanueva, y Muoz, Juan Carlos Salas, Abraham Sequeira, Mario
el personal de su despacho, sobre todo por Rger Mata, Serrano. A la Direccin Ejecutiva, representada por Ana
Melissa Cordero y Marcela Alln. Eugenia Romero; a Silvia Navarro, de la Secretara de la
Varios departamentos o entidades del Poder Judicial Corte; Milena Conejo, del Consejo Superior.
hicieron posible que esta segunda entrega del Estado de la Cabe destacar que para la elaboracin de este Infor-
Justicia ampliara la frontera de informacin existentes. De me el equipo tcnico del Programa Estado de la Nacin
manera especial, se agradece a al Departamento de Plani- fue reforzado con el valioso trabajo de Andrea Elizondo,
ficacin, representado por su directora Nacira Valverde y Mario Herrera, Luis Gonzlez y Rolando Leiva.
en particular a las funcionarias y funcionarios de la Sec- Un especial agradecimiento a la amplia lista de lectores
cin de Estadsticas: Ana Ericka Rodrguez, Jefa de dicha crticos, incisivos y constructivos, que participaron en este
seccin y Marlen Vargas, quienes respondieron, segn su esfuerzo. En cada captulo se consignan sus nombres So-
disponibilidad, mltiples consultas sobre diversos temas, bre todo a Alfredo Jones, Carlos Nez y Marco Feoli, que
a lo largo de los dos aos de investigacin. Nuestra grati- dedicaron buena parte de su valioso tiempo a leer muchos
tud tambin para la Direccin de Tecnologa de Informa- captulos y sin duda mejoraron la calidad de esta obra.
cin y Comunicacin, su directora Kattia Morales, Luis El Consejo Acadmico Asesor de este Informe cum-
Jimnez Fallas, Jefe de la Seccin de Informtica y particu- pli un papel fundamental en las distintas fases de la ini-
larmente a Deyler Agero, quien trabaj para responder ciativa. Por su dedicacin y su trabajo desinteresado agra-
de forma expedita y completa las solicitudes de informa- decemos a todas las personalidades que lo conformaron.
cin del SIGMA. Al Departamento de Gestin Humana Se reconoce el destacado trabajo de Alexandra Stein-
por su entusiasmo e inters con la investigacin que les metz en las labores de edicin de textos y correccin de estilo.
corresponda, su Director Jos Luis Bermdez, los subdi- Nuestra gratitud tambin para Erick Valdelomar y el
rectores Waiman Him y Mauricio Quirs, y de la Unidad personal de Insignia, por el diseo y diagramacin del
de Investigacin y Control de Calidad, Roxana Arrieta y Informe.
Jazmn Orozco, quienes procesaron complejas solicitudes Pese al abundante apoyo recibido por una gran can-
de informacin. En el OIJ, agradecemos la disponibilidad tidad de personas, las omisiones y errores de esta Informe
del Director General del OIJ, Walter Espinoza y el subdi- son responsabilidad del Programa Estado de la Nacin y
rector Michael Soto, en especial la colaboracin prestada sus conclusiones no pueden ser atribuidas a ninguna de las
de Randall Ziga Lpez, sub jefe de la Oficina de Planes entidades y personas mencionadas.
10 ESTADO DE LA JUSTICIA
ESTADO DE LA JUSTICIA 11

E STA DO DE L A J UST ICI A

ndice general

EQUIPO RESPONSABLE 7

RECONOCIMIENTOS 9

PRESENTACIN 25

PRLOGO 27

CAPTULO 1
SINOPSIS 35

Valoracin general 35
Transicin en la cpula judicial en un difcil contexto 36
Desafo de la apertura hacia la ciudadana 36
Principales resultados 37
El Poder Judicial como conglomerado institucional 38
El Poder Judicial como garante de derechos de la poblacin 39
El Poder Judicial como actor del sistema poltico 40
Resumen de los captulos 43
Captulo 2: El gobierno judicial 45
Desconcentracin de decisiones administrativas 45
Regmenes internos de sanciones 47
Capacidades de sancin en materia de corrupcin judicial 49
Desafos prioritarios 49
Captulo 3: Indicadores territoriales de justicia 51
Brechas territoriales en el acceso y la demanda judicial por circuito 51
Brechas territoriales de productividad judicial y justicia pronta 53
Desafos prioritarios 53
Captulo 4: La calidad del recurso humano del Poder Judicial 55
Preparacin acadmica 55
Procesos de reclutamiento 57
Capacitacin del personal 59
Desafos prioritarios 60
Captulo 5. El control constitucional: Patrones de votacin de la Sala Constitucional 61
Acceso a las acciones inconstitucionalidad 61
Contenido de las acciones de inconstitucionalidad 63
12 ESTADO DE LA JUSTICIA

Patrones de votacin de las y los magistrados 64


Admisibilidad de acciones de inconstitucionalidad 65
Desafo prioritario 65
Captulo 6. La gestin de la Defensa Pblica: Anlisis de caso del Tribunal Penal del Segundo Circuito Judicial de San Jos 67
Sistema de defensa y tipo de sentencia 67
Sistemas de defensa y tipo de proceso penal 69
Desafos prioritarios 70
Captulo 7. Causas de la privacin de libertad y perfil de la poblacin penitenciaria 71
Desafos prioritarios 72
Captulo 8: Controles democrticos sobre la labor del Organismo de Investigacin Judicial 73
Tutela efectiva 73
Gobernanza del OIJ 76
Desafos prioritarios 77
Seguimiento a los hallazgos del Primer Informe 79
Presentacin 79
Funcin Administrativa 80
Gestin y productividad 80
Acceso a la justicia 83
Transparencia y participacin ciudadana 83
Funcin jurisdiccional 84
Justicia laboral 84
Justicia penal 86
Funcin poltica 88
Nombramientos de magistrados y magistradas 88
Control de constitucionalidad 89
Judicializacin de salud 91
Cumplimiento de sentencias por parte de la CCSS 92
Propuesta de seguimiento del Segundo Informe 93

CAPTULO 2
DEFENSA PBLICA 97

Sntesis de hallazgos y desafos 97


Aporte del captulo 98
Justificacin 99
Conceptos bsicos 100
Gobierno Judicial 100
Desconcentracin 100
Teora de la nueva gerencia pblica 100
Rgimen disciplinario 102
Contexto 102
Las atribuciones administrativas de la Corte Suprema 102
La creacin del Consejo Superior 104
Las autonomas funcionales para la Administracin del Poder Judicial 105
La Inspeccin Judicial 107
Resultados de la Investigacin 107
Desconcentracin sin transferencia de poder 107
La Corte Plena como decisora final en temas administrativos 107
Los consejos y las comisiones como extensiones de la Corte 110
La Corte Suprema en el nivel estratgico de toma de decisiones 112
Un Consejo Superior desbordado por decisiones de microadministracin 112
La evolucin de los regmenes internos de sanciones 115
Baja proporcin de funcionarios con casos disciplinarios 116
Duraciones y prescripcin de los asuntos 117
Baja proporcin de sanciones efectivas 118
Nomenclatura imprecisa de faltas 119
Discrecionalidad en la imposicin de sanciones 121
Medir la corrupcin: un reto pendiente 122
ESTADO DE LA JUSTICIA 13

Metodologa 123
Agenda de investigacin futura 123
CAPTULO 3
INDICADORES DE ADMINISTRACIN DE JUSTICIA POR CIRCUITO JUDICIAL 127

Sntesis de hallazgos y desafos 127


Aporte del captulo 128
Hallazgos relevantes 128
Justificacin 129
Contexto: El despliegue territorial de los servicios judiciales 129
Los circuitos judiciales como unidades territoriales 129
Delimitacin territorial de los circuitos 130
Distribucin territorial de la justicia en segunda instancia 130
Principales resultados 131
Configuracin espacial de la demanda 131
Distribucin territorial de las capacidades institucionales 136
Personal 135
Presupuesto 137
Indicadores territoriales de desempeo judicial 139
Brechas territoriales en la productividad judicial 139
Brechas territoriales en la duracin de los casos: un desafo pendiente 142
Condiciones actuales de las bases de datos 143
Metodologa 146
Fuentes 146
Agenda de investigacin futura 146

CAPTULO 4
LA CALIDAD DEL RECURSO HUMANO EN EL PODER JUDICIAL 149

Sntesis de hallazgos y desafos 149


Justificacin y aportes del captulo 151
Hallazgos relevantes 153
Conceptos bsicos 155
Gestin humana 155
Reclutamiento y seleccin 156
Capacitacin 156
Contexto 156
Breve repaso histrico sobre la gestin de personal judicial 156
Configuracin actual de la Direccin de Gestin Humana 158
Capacitacin institucional 160
Crecimiento del recurso humano 161
Normativa sobre recursos humanos 161
Resultados de la investigacin 163
El proceso de reclutamiento y seleccin de personal 164
Gestin Humana se actualiza con base en mejores prcticas internacionales 164
Perfiles de puestos por competencias en etapa inicial 164
Reclutamiento de personal tiene mltiples filtros 167
Seleccin: toma de decisiones recae en las jefaturas 170
Resultados de los procesos de reclutamiento y seleccin: una aproximacin 171
Lentos procesos de reclutamiento 171
Exmenes son un filtro efectivo 172
Perfil de las personas nombradas en los ltimos aos 173
Prevalecen nombramientos endgenos 173
Formacin inicial: contraste con las competencias requeridas por el Poder Judicial 173
Jueces: mayores vacos en la formacin de competencias especficas 178
Fiscala: solo dos competencias estn presentes en las carreras analizadas 180
Defensa Pblica: Tres de seis competencias generales son cubiertas por todas las universidades 181
Formacin continua de las y los funcionarios judiciales 181
Los programas de la Escuela Judicial 182
14 ESTADO DE LA JUSTICIA

Unidad de Capacitacin de la Defensa Pblica 184


Unidad de Capacitacin y Supervisin del Ministerio Pblico 185
Percepciones sobre la capacitacin ofrecida por el Poder Judicial 186
Metodologa 188
Reclutamiento y seleccin 188
Formacin inicial y capacitacin 189
Agenda de investigacin a futuro 190

CAPTULO 5
EL CONTROL CONSTITUCIONAL: PATRONES DE VOTACIN DE LA SALA CONSTITUCIONAL 193

Sntesis de hallazgos y desafos 193


Aportes del captulo 194
Hallazgos relevantes 196
Justificacin 197

Conceptos bsicos 198


Control de constitucionalidad 198
Activismo y comportamiento judicial 199
Contexto 200
Control de constitucionalidad vigente en Costa Rica 200
Veinticinco aos de acciones de inconstitucionalidad 201
Resultados de la investigacin 202
Admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad 202
Mayora de acciones se rechaza de plano por unanimidad 203
Ley de Trnsito dispar las acciones de inconstitucionalidad en 2012 204
Particulares y empresa privada son los usuarios ms frecuentes de las AI 207
Votacin de acciones de inconstitucionalidad por el fondo 208
Mayora de normas impugnadas se mantiene por votaciones de consenso 208
Mayor autocontencin al anular normas 208
Temas frecuentes son los que generan ms roces constitucionales 210
Mayor fragmentacin en las votaciones de fondo 210
Duracin de las acciones de inconstitucionalidad 212
Examen de admisibilidad dura tres meses en promedio 212
Duracin de las acciones votadas por el fondo supera el ao 213
Patrones de votacin en la Sala Constitucional 214
Los temas que dividen a la Sala 215
Los temas que unifican a la Sala 219
Una mirada a la estabilidad de las coaliciones entre Magistrados y Magistradas 219
Nota exploratoria: Cambios en la composicin de la Sala Constitucional 221
Metodologa 224
Bases de datos 224
Anlisis de redes 224
Agenda de investigacin futura 225

CAPTULO 6
LA GESTIN DE LA DEFENSA PBLICA: ANLISIS DE CASO DEL TRIBUNAL PENAL
DEL SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOS 227

Sntesis de hallazgos y desafos 227


Aporte del captulo 228
Hallazgos relevantes 228
Justificacin 229
Conceptos bsicos 230
Etapas y resultados del proceso penal 230
Tipos de tribunal de juicios 231
El objetivo de la Defensa Pblica 232
Ausencia de investigaciones previas en Costa Rica 233
Investigaciones en Estados Unidos 233
ESTADO DE LA JUSTICIA 15

Contexto 234
La Defensa Pblica en Costa Rica 234
Breve referencia histrica 234
Estructura y presupuesto de la Defensa Pblica 234
Demanda de servicios de defensa legal 236
Cobros de la Defensa Pblica 238
Controles de calidad y carga de trabajo de los defensores pblicos 239
Resultados de la investigacin 239
Juicios tramitados por el Tribunal Penal del Segundo Circuito Judicial de San Jos entre 2004 y 2013 239
La parte acusatoria 239
La defensa 240
Los jueces 240
Indicadores generales de los servicios de defensa penal 240
Efecto de la Defensa sobre el tipo de proceso penal y su resultado 243
Efectos sobre la escogencia del proceso penal: ordinario o abreviado 244
Efectos sobre los resultados del juicio penal 247
Metodologa 253
Fuente de informacin 253
Datos y tratamiento de valores faltantes 254
Tcnicas de investigacin 255
Agenda futura de investigacin 255
Anexos 257
Anexo 1 257
Regresin logstica multinomial 257
Anexo 2 258
Estimacin de modelos y pruebas de bondad de ajuste 258

CAPTULO 7
PRIVACIN DE LIBERTAD: EL ENCARCELAMIENTO Y SUS CAUSAS 265

Sntesis de hallazgos y desafos 265


Hallazgos relevantes 266
Justificacin 267
Conceptos bsicos 267
Poltica criminal 267
Reformas penales de endurecimiento o mano dura 268
Modelo garantista penal 269
Sistema penitenciario 269
Poblacin privada de libertad 270
Tasa de encarcelamiento 270
Densidad penitenciaria 271
Sobrepoblacin penitenciaria 271
Prisin Preventiva 271
Libertad condicional 271
Control de convencionalidad 271
Contexto 272
Resultados de investigacin 274
Causas de la privacin de libertad 274
Ms condenas a partir de 2009 274
Creacin de flagrancia gener una nueva fuente de privacin de libertad 278
Uso de medidas alternas: ejecucin condicional y libertad condicional 278
Uso de la prisin preventiva 282
Convencionalidad del uso y causales de la prisin preventiva 284
Duracin de la prisin preventiva 286
Perfil socioeconmico y judicial de la poblacin privada de libertad 287
Metodologa 291
Fuentes 291
Delimitacin temporal 292
Obstculos 292
16 ESTADO DE LA JUSTICIA

Agenda de investigacin a futuro 292

CAPTULO 8
CONTROLES DEMOCRTICOS SOBRE LA LABOR DEL ORGANISMO DE INVESTIGACIN JUDICIAL 295

Sntesis de hallazgos y desafos 295


Aportes del captulo 296
Hallazgos relevantes 296
Justificacin 297
Conceptos bsicos 298
Gobernanza 298
Controles democrticos 298
Debido proceso
Riesgo para el debido proceso 299
Contexto histrico e institucional 300
Orgenes del diseo institucional sui generis del OIJ 300
Crecientes capacidades institucionales del OIJ 301
Presupuesto del OIJ concentra ms del 20% del gasto judicial 304
Resultados de investigacin 304
La ruta de los casos en el OIJ 304
Las garantas del debido proceso en las denuncias ante el OIJ 305
Zonas de riesgo para el debido proceso 312
Controles sobre la labor policial del OIJ 313
Controles internos: la labor sancionatoria de la Oficina Asuntos Internos 313
Controles del Poder Judicial sobre el OIJ 314
Controles externos al Poder Judicial 315
Incipiente rendicin de cuentas en el OIJ 315
Metodologa 319
Agenda de investigacin futura 319
Siglas 323
Bibliografa 325

0.1 Segundo Informe Estado de la Justicia: aportes, temas y mtodos aplicados


ESTADO DE LA JUSTICIA 17

ndice de cuadros
32
0.2 Estructura y contenidos del Segundo Informe Estado de la Justicia 32
1.1 Costo por caso ingresado, segn circuito. 2015 52
1.2 Programas y cantidad de participantes en actividades de capacitacin de la Escuela Judicial. 2011-2015 59
1.3 Factores asociados a la decisin final de una sentencia 68
1.4 Tribunal Penal del Segundo Circuito de San Jos: factores asociados a la probabilidad de abreviar
un proceso judicial 69
1.5 Comparacin de indicadores de gestin del Poder Judicial. 1990, 2000, 2010, 2013 y 2015 81
1.6 Consultas previas de constitucionalidad, evacuadas y no evacuadas, segn tipo de consulta.
1989-2013 y 2014-2016 90
1.7 Vicios constitucionales en consultas previas evacuadas. 2014-2016 91
1.8 Temas e indicadores para el seguimiento del Segundo Informe Estado de la Justicia 93
2.1 Integrantes del Consejo Superior. 1994-2016 104
2.2 Funciones que competen a los rganos auxiliares del Poder Judicial 106
2.3 Integracin de los consejos del Poder Judicial, segn puesto 111
2.4 Polticas vigentes en el Poder Judicial 113
2.5 Adjudicaciones aprobadas por el Consejo Superior, segn subpartida. 2013-2015 115
2.6 Faltas exclusivas de los rganos disciplinarios de la Defensa Pblica, el Ministerio Pblico y el OIJ. Circa 2015 121
2.7 Discrepancias en los registros sobre asuntos relativos al personal tratados por el Consejo Superior 123
3.1 Cobertura territorial de los circuitos judiciales. 2015 131
3.2 Tribunales de segunda instancia, segn materia y circuito judicial. 2015 135
3.3 Materias predominantes en los casos ingresados en primera instancia, por circuito. 2015 139
3.4 Costo por caso ingresado, segn circuito judicial. 2015 139
3.5 Descripcin de las bases de datos utilizadas para el clculo de la duracin de los procesos por circuito 144
4.1 Normas que rigen las funciones judiciales, por tipo de puesto 163
4.2 Sntesis de la evaluacin del proceso de reclutamiento y seleccin de personal del Poder Judicial 165
4.3 Requisitos y mecanismos de evaluacin para algunos puestos judiciales 169
4.4 Duracin de los procesos de reclutamiento y seleccin de jueces, por materia y cantidad de inscripciones.
2011-2015 172
4.5 Caracterizacin de los jueces, fiscales y defensores contratados en los ltimos aos 174
4.6 Programas y cantidad de participantes en actividades de capacitacin de la Escuela Judicial. 2011-2015 182
4.7 Matrcula en actividades de capacitacin de la Escuela Judicial, por condicin acadmica. 2011-2015 184
4.8 Actividades de la Unidad de Capacitacin de la Defensa Pblica. 2011-2015 185
4.9 Participantes en actividades de capacitacin del Ministerio Pblico por programa. 2011-2015 186
4.10 Valoraciones sobre la calidad de la formacin continua que ofrece el Poder Judicial. 2016 187
4.11 Valoraciones de los usuarios sobre la calidad de la formacin continua que ofrece el Poder Judicial,
segn rgano. 2016 187
4.12 Informacin disponible sobre los procesos de reclutamiento y seleccin para varios puestos del Poder Judicial 188
4.13 Informacin disponible para el anlisis cuantitativo de nombramientos en el Poder Judicial 188
4.14 Diferencias entre los registros de los Informes de labores anuales y el Sistema de Gestin
de la Escuela Judicial, sobre la cantidad de personas capacitadas 190
5.1 Bases de datos utilizadas en el estudio de las acciones de inconstitucionalidad. 2005-2015 195
5.2 Casos y acciones de inconstitucionalidad ingresadas en la Sala Constitucional y porcentaje que son rechazadas 203
5.3 Duracin de las causas rechazadas por el fondo o de plano por la Sala Constitucional. 2005-2015 213
18 ESTADO DE LA JUSTICIA

5.4 Codificacin de las y los magistrados propietarios sometidos al clculo de porcentajes de coincidencias
en votos con lugar y sin lugar y nmero de sentencias 215
5.5 Distribucin de la votacin en causas relacionadas con convenciones colectivas. 2005-2015 215
5.6 Relacin entre la posicin del Tribunal Supremo de Elecciones y la resolucin de la Sala Constitucional,
en acciones sobre asuntos electorales. 2005-2015 217
5.7 Estabilidad en las coaliciones de magistrados propietarios en la votacin de acciones
de inconstitucionalidad sobre diez temas. 2005-2015 221
5.8 Cambios en la composicin de la Sala Constitucional por experiencia de las y los magistrados
en otras instituciones 222
del Estado y en la carrera judicial. 1989-2015
5.9 Cambios en la composicin de la Sala Constitucional por rea de especializacin de las y los magistrados.
1989-2015 223
5.10 Cambios en la composicin de la Sala Constitucional por experiencia de las y los magistrados. 1989-2015 223
6.1 Causas penales entradas, terminadas y activas por tribunal. 2011-2015 237
6.2 Causas cobradas y honorarios recibidos por la Defensa Pblica 238
6.3 Resultados de la sentencia segn el sexo del fiscal. 2004-2013 240
6.4 Delitos sentenciados por tipo de defensor, segn el resultado de la sentencia. 2004-2013 241
6.5 Casos que terminan en condena, por figura penal y tipo de defensa 242
6.6 Decisin final en el juicio de un delito, segn tipo de proceso y de abogado defensor 243
6.7 Factores asociados a la probabilidad de abreviar un proceso judicial 245
6.8 Resultados del modelo de regresin logstica sobre el tipo de proceso judicial 246
6.9 Factores asociados a la decisin final de una sentencia 248
6.10 Resultados del modelo de regresin logstica multinomial sobre la decisin final de la sentencia 249
6.11 Cantidad de variables principales incluidas en el anlisis y porcentaje de datos faltantes 255
6.12 Resultados de la estimacin de modelos univariados para la variable categrica de tres niveles decisin final 258
6.13 Resultados del modelo de regresin logstica multinomial sobre la decisin final de la sentencia,
ncluyendo todas las variables 259
6.14 Resultados de la prueba de cociente de verosimilitudes eliminando cada variable del modelo base
(una a la vez) 259
y manteniendo las variables restantes
6.15 Resultados del modelo de regresin logstica multinomial sobre la decisin final de la sentencia 261
6.16 Resultados del modelo de regresin logstica multinomial sobre el tipo de proceso judicial 262
7.1 Proyeccin de la sobrepoblacin carcelaria a diciembre de 2018 273
7.2 Tribunales con ms condenas acumuladas. 2005-2015 276
7.3 Condenas en los tribunales penales, segn reincidencia. 2009-2015 277
7.4 Personas condenadas por los tribunales de flagrancia y ordinarios, segn tipo de pena. 2005-2015 279
7.5 Parte gestora de las solicitudes de libertad condicional 281
7.6 Privados de libertad indiciados, total y tasas por 100.000 habitantes. 2005-2015 282
7.7 Prisin preventiva de un mes o menos, segn tribunal. 2011-2015 287
7.8 Edad promedio de las personas con expedientes activos, segn grupos de delitos. 2016 289
7.9 Nivel educativo de las personas con expedientes activos, segn sexo. 2016 290
7.10 Fuentes oficiales utilizadas en el captulo 291
8.1 Cantidad de personal del OIJ, segn dependencia. 2011-2015 302
8.2 Indicadores utilizados por el OIJ para medir el desempeo en las sedes policiales 309
ESTADO DE LA JUSTICIA 19

ndice de recuadros
2.1 La falta de trazabilidad de las estadsticas sobre procedimientos disciplinarios 121
4.1 Publicidad y transparencia en los concursos del Poder Judicial 168
4.2 Investigacin del Conesup: la carrera de Derecho en las universidades privadas 177
4.3 El examen de admisin al Colegio de Abogados 178
5.1 Votaciones divididas en acciones rechazadas de plano en la fase de admisibilidad 205
5.2 Inconstitucionalidad en los presupuestos de la Repblica 211
5.3 Cmo leer los diagramas de redes? 216
5.4 Metodologa para el anlisis de la estabilidad de las coaliciones de magistrados 220
7.1 Alcances de la justicia restaurativa en Costa Rica 275
7.2 El dispositivo electrnico: nuevas medidas alternas a la privacin de libertad 280
7.3 Percepcin del personal judicial sobre el uso de la prisin preventiva 286
8.1 Escndalos en el OIJ 316
8.2 Limitado acceso a la informacin del OIJ por medios electrnicos 318

ndice de grficos
1.1 Personas que confan algo o mucho en el sistema de justicia y en el juicio justo. 2004-2016 37
1.2 Cantidad de proyectos de resolucin sobre asuntos disciplinarios conocidos por el Consejo Superior,
segn la oficina que los envi. 2008-2015 46
1.3 Principales proyectos de resolucin conocidos por el Consejo Superior, segn la oficina que los envi,
excluyendo casos disciplinarios. 2008-2015 46
1.4 Tribunal de la Inspeccin Judicial: quejas tramitadas con respecto a las causales de mayor incidencia.
2005-2015 49
1.5 Litigiosidad por mil habitantes, por circuito. 2010 y 2015 51
1.6 Cantidad de crditos asignados por las universidades, segn competencias requeridas para un puesto
en la judicatura 55
1.7 Distribucin de nombramientos de jueces por tipo, segn aos de antigedad. 2015-2016 58
1.8 Distribucin de nombramientos de jueces por tipo, segn nmero de puestos ocupados previamente.
2015-2016 58
1.9 Recurrentes en las acciones de inconstitucionalidad segn resolucin obtenida en la fase de admisibilidad.
2005-2015 61
1.10 Acciones de inconstitucionalidad declaradas con lugar, por tema. 2010-2015 63
1.11 Acciones de inconstitucionalidad resueltas por voto consensuado. 2006-2015 64
1.12 Razn entre acciones de inconstitucionalidad declaradas con lugar y el nmero de leyes aprobadas
en la Asamblea Legislativa. 1990-2015 65
20 ESTADO DE LA JUSTICIA

1.13 Evolucin de las condenas con prisin efectiva y sobrepoblacin carcelaria. 2005-2015 71
1.14 Informes de casos no resueltos (NR) y casos resueltos con imputado (RCI), por tipo de delegacin.
2011-2015 74
1.15 Quejas presentadas ante el Tribunal de la Inspeccin Judicial contra el personal del OIJ, segn tipo.
2006-2015 76
1.16 Evolucin del presupuesto real asignado al Poder Judicial. 2000-2016 80
1.17 Costo promedio real por asunto terminado. 2000-2015 81
1.18 Evolucin del nmero de habitantes por juez. 81
1.19 Poder Judicial: costo real por funcionario. 2000-2015 82
1.20 Nmero de plazas en el Poder Judicial. 1990-2015 82
1.21 Resultados del Poder Judicial en algunos ndices de transparencia 83
1.22 Duracin promedio de los juicios ordinarios en materia laboral fallados con sentencia en primera instancia,
por tipo de juzgado. 2001-2015 84
1.23 Duracin promedio de los juicios laborales de mayor cuanta fallados con sentencia, por instancia,
segn ao. 2010-2015 85
1.24 Estimacin del costo total de la materia laboral en el mbito jurisdiccional. 2008-2015 85
1.25 Casos concluidos en el sistema penal, segn tipo de terminacin. 2000-2015 86
1.26 Expedientes fallados con sentencias por los tribunales penales y nmero de ellas que fueron absolutorias.
2000-2015 87
1.27 NEPP y nmero mximo de das para el nombramiento de un magistrado o magistrada
en la Asamblea Legislativa. 1990-2016 88
1.28 Aos laborados por las y los magistrados de carrera judicial, segn quinquenio. 1958-2016 89
1.29 Duracin promedio de las consultas previas legislativas, desde el ingreso del expediente
a la Sala Constitucional, segn tipo. 1990-2016 89
1.30 Consultas previas de constitucionalidad resueltas, segn duracin. 1989-2016 90
2.1 Temas administrativos tratados por la Corte Plena en sesiones seleccionadas 110
2.2 Nmero de comisiones en las que participan las y los integrantes del Consejo Superior,
segn reas de trabajo. 2012 y 2015 112
2.3 Cantidad de proyectos de resolucin en asuntos disciplinarios conocidos por el Consejo Superior,
segn la oficina que los enva. 2008-2015 114
2.4 Principales proyectos de resolucin conocidos por el Consejo Superior, segn la oficina que los enva,
excluyendo casos disciplinarios. 2008-2015 114
2.5 Principales asuntos conocidos por el Consejo Superior. 2008-2014 115
2.6 Movimientos de puestos en propiedad enviados al Consejo Superior por la Direccin de Gestin Humana.
2008-2015 116
2.7 Casos ingresados en las unidades disciplinarias del Poder Judicial. 2011-2015 116
2.8 Motivo de inicio de los procedimientos disciplinarios en el Tribunal de la Inspeccin Judicial. 2005-2015 117
2.9 Casos ingresados y terminados en primera y segunda instancia del Tribunal de la Inspeccin Judicial.
2005-2015 117
2.10 Proporcin de casos ingresados que fueron sancionados por las unidades disciplinarias del Poder Judicial.
2011-2015 119
2.11 Tipos de sanciones impuestas por el Tribunal de la Inspeccin Judicial. 2005-2015 119
2.12 Casos entrados, archivados y sanciones totales de la Unidad de Inspeccin Fiscal y personal total
del Ministerio Pblico. 2010-2015 120
2.13 Casos entrados y sanciones totales de la Oficina de Asuntos Internos del OIJ y personal total del OIJ.
2011-2015 120
2.14 Casos entrados, terminados y sanciones totales de la Unidad Disciplinaria de la Defensa Pblica
y personal total de la Defensa Pblica 120
2.15 Quejas tramitadas en el Tribunal de la Inspeccin Judicial con respecto a las causales de mayor incidencia.
2005-2015 122
3.1 Extensin territorial y poblacin por atender, segn circuito judicial. 2015 132
3.2 Litigiosidad por circuito, segn ao. 2010 y 2015 133
3.3 Comparacin entre la poblacin atendida y la demanda efectiva por servicios, segn circuito judicial. 2015 134
3.4 Distribucin de los casos ingresados por circuito judicial, segn estancia. 2015 134
3.5 Personal judicial por circuito judicial, segn ao. 2010 y 2015 136
3.6 Crecimiento del personal asignado entre 2010 y 2015 y tamao de la poblacin por atender en 2015,
segn circuito judicial 137
3.7 Presupuesto ejecutado y tasa de crecimiento, segn circuito judicial. 2010 y 2015 138
ESTADO DE LA JUSTICIA 21

3.8 Casos ingresados y presupuesto asignado, segn circuito judicial. 2015 139
3.9 Jueces totales y productividad por juez, segn circuito judicial. 2015 142
4.1 Presupuesto de la Direccin de Gestin Humana del Poder Judicial. 2011-2015 160
4.2 Distribucin de plazas en el Poder Judicial, segn tipo 1990-2015 161
4.3 Nmero de habitantes por juez. 1990-2015 161
4.4 Nombramientos y ascensos a puestos en propiedad de jueces, fiscales y defensores. Varios aos 171
4.5 Distribucin porcentual de la duracin promedio de los procesos de reclutamiento de jueces. 2011-2015 171
4.6 Participantes en concursos para puesto de juez que aprobaron los exmenes tcnicos, por materia.
2011-2015 173
4.7a. Distribucin de nombramientos de jueces por tipo, segn aos de antigedad. 2015-2016 175
4.7b. Distribucin de nombramientos de jueces por tipo, segn nmero de puestos ocupados previamente.
2015-2016 175
4.8a. Nombramientos de fiscales segn nmero de puestos previos y aos de antigedad. 2015-2016 175
4.8b. Nombramientos de defensores segn nmero de puestos previos y aos de antigedad. 2015-2016 175
4.9 ltimo grado acadmico obtenido por jueces, fiscales y defensores pblicos en el Poder Judicial. Varios aos 176
4.10 Cantidad de crditos en los planes de estudio de bachillerato en Derecho, por universidad privada. 2013 176
4.11 Distribucin porcentual de los resultados del examen de admisin al Colegio de Abogados,
segn rango de notas. 2015-2016 178
4.12 Porcentaje de aprobacin y postulantes totales del examen de admisin al Colegio de Abogados,
segn universidad. 2015-2016 179
4.13 Cantidad de crditos asignados por las universidades, segn competencia y nivel de dominio requerido
para el puesto de juez 180
4.14 Cantidad de crditos asignados por las universidades, segn competencia requerida para el puesto
de fiscal auxiliar 180
4.15 Cantidad de crditos asignados por las universidades, segn competencia requerida para el cargo
de defensor pblico 181
4.16 Estudiantes de la Escuela Judicial, por circuito judicial. 2011-2015 182
4.17 Jueces totales y capacitados en programas de especializacin y actualizacin de la Escuela Judicial.
2011-2015 183
4.18 Personal de la Defensa Pblica no capacitado. 2011-2015 184
5.1 Acciones de inconstitucionalidad (AI) ingresadas y rechazadas. 1990-2015 204
5.2 Cantidad de acciones de inconstitucionalidad ingresadas. 2005-2015 206
5.3 Recurrentes en las acciones de inconstitucionalidad segn resolucin obtenida en la fase de admisibilidad.
2005-2015 207
5.4 Acciones de inconstitucionalidad resueltas por el fondo, segn resultado de la causa. 1990-2015 208
5.5 Razn entre acciones de inconstitucionalidad declaradas con lugar y el nmero de leyes aprobadas
en la Asamblea Legislativa. 1990-2015 210
5.6 Acciones de inconstitucionalidad declaradas con lugar, por tema. 2010-2015 211
5.7 Acciones de inconstitucionalidad resueltas por voto consensuado. 2006-2015 212
5.8 Distribucin de votos de las acciones de inconstitucionalidad resueltas por el fondo, segn resultado final.
2005-2015 212
5.9 Acciones de inconstitucionalidad resueltas por votacin consensuada, segn tema. 2005-2015 213
5.10 Duracin promedio de las acciones de inconstitucionalidad segn resultado de la votacin. 2005-2015 213
5.11 Distribucin de la duracin de las resoluciones de acciones de inconstitucionalidad redactadas,
segn comportamiento de magistrados especficos 214
6.1 Participacin de la Defensa Pblica en el presupuesto del Poder Judicial. 2004-2016 235
6.2 Causas promedio en materia penal, por defensor pblico 236
6.3 Proporcin de casos atendidos por la Defensa Pblica, segn tipo de delito 241
6.4 Composicin del conjunto de casos atendidos por la defensa pblica y la privada, segn tipo de delito
y diferencia relativa 242
6.5 Diferencias en las tasas de condenatorias, absolutorias y sobreseimientos entre la defensa pblica
y la privada, segn tipo de delito 243
6.6 Efecto marginal sobre la probabilidad de abreviar un proceso judicial, segn variable. Ao 2008 o posterior 247
6.7 Efecto marginal sobre la condenatoria de un delito, segn tipo de variable 250
6.8 Efecto marginal sobre el sobreseimiento de un delito, segn tipo de variable 251
7.1 Poblacin carcelaria por 100.000 habitantes, segn pases de Amrica Latina. 2013 272
7.2 Dinmica poblacional del sistema penitenciario, segn capacidad de alojamiento y sobrepoblacin.
2005-2015 273
22 ESTADO DE LA JUSTICIA

7.3 Reformas realizadas al Cdigo Penal. 1971-2009 273


7.4 Evolucin de las condenas con prisin efectiva y sobrepoblacin carcelaria. 2005-2015 274
7.5 Cantidad de personas privadas de libertad y aos promedio de pena segn grandes grupos de delitos,
para personas con expedientes activos a abril de 2016 277
7.6 Indicadores seleccionados de los Tribunales de Flagrancia. 2010-2015 278
7.7 Condenas totales, segn tipo de tribunal. 2005-2015 279
7.8 Privados de libertad indiciados, total y tasas por 100.000 habitantes. 2005-2015 283
7.9 Expedientes con solicitud de prisin preventiva, segn causal. 2016 283
7.10 Percepcin de las y los operadores judiciales sobre los criterios usados por la Fiscala y la judicatura
para sustentar la prisin preventiva. 2016 285
7.11 Personas condenadas por los Tribunales Penales, segn sexo. 2005-2015 287
7.12 Personas condenadas por sexo, segn grupos de delitos ms comunes. Acumulado 2005-2015 288
7.13 Hombres condenados, segn delitos ms comunes. 2005-2015 288
7.14 Mujeres condenadas, segn delitos ms comunes. 2005-2015 289
7.15 Personas condenadas segn grupos de edad. Acumulado 2005-2015 289
8.1 Estructura profesional del OIJ, segn reas de responsabilidad. 2015 303
8.2 Evolucin del presupuesto y el personal del OIJ, segn programa. 2011-2015 304
8.3 Perfil de las vctimas en las denuncias ante el OIJ programa 306
8.4 Ingreso promedio de casos al OIJ y nivel de demanda, segn tipo de delegacin. 2011-2015 307
8.5 Informes de casos no resueltos (NR)y casos resueltos con imputado (RCI), por tipo de dependencia.
2011-2015 311
8.6 Nmero de expedientes tramitados por la Oficina de Asuntos Internos del OIJ y tipo de faltas. 2011-2015 313
8.7 Tipo de sanciones impuestas al personal por la Oficina de Asuntos Internos del OIJ. 2011-2015 314
8.8 Quejas presentadas ante el Tribunal de la Inspeccin Judicial contra el personal del OIJ, segn tipo.
2006-2015 314
8.9 Quejas contra el personal del OIJ y sanciones impuestas por el Tribunal de la Inspeccin Judicial. 2006-2015 315
8.10 Denuncias contra el OIJ recibidas por la Defensora de los Habitantes. 2010-2015 316
8.11 ndice de transparencia del sector pblico: mediciones del sitio web del OIJ, del Poder Judicial
y promedio nacional 317
ESTADO DE LA JUSTICIA 23

ndice de mapas
3.1 Circuitos del Poder Judicial. 2016 130
3.2 Personal judicial por 10.000 habitantes, por circuito. 2015 138
3.3 Productividad y circulante por circuito judicial. 2015 140
3.4 Cambios en la productividad por circuito judicial. 2010-2015 141
4.1 Personal judicial por diez mil habitantes, segn circuito. 2015 162

ndice de diagramas
0.1 Preparacin del Segundo Informe Estado de la Justicia 31
1.1 rganos con potestades disciplinarias en el Poder Judicial 48
1.2 Distribucin de casos ingresados en primera instancia, segn principales circuitos y materias. 2015 52
2.1 Poder Judicial: organigrama del mbito administrativo 101
2.2 rganos con potestades disciplinarias en el Poder Judicial 108
2.3 Evolucin reciente del rgimen sancionatorio del Poder Judicial 109
3.1 Distribucin de casos ingresados en primera instancia, segn principales circuitos y materias. 2015 136
4.1 Poder Judicial: organigrama del Departamento de Personal. 1994 158
4.2 Organigrama Direccin de Gestin Humana. 2015 159
4.3 Etapas generales del proceso de reclutamiento y seleccin 168
5.1 Ruta de una accin de inconstitucionalidad. 2005-2015 202
5.2 Flujo de acciones de inconstitucionalidad (AI), segn sus resultados. 2005-2015 205
5.3 Patrones de votacin de las y los magistrados de la Sala Constitucional en acciones sobre poderes
del Estado. 2005-2015 217
5.4 Patrones de votacin de las y los magistrados de la Sala Constitucional en acciones sobre
asuntos tributarios. 2005-2015 218
5.5 Patrones de votacin de las y los magistrados de la Sala Constitucional en acciones sobre asuntos
ambientales. 2005-2015 219
5.6 Patrones de votacin de las y los magistrados de la Sala Constitucional en acciones sobre asuntos penales.
2005-2015 219
5.7 Patrones de votacin de las y los magistrados de la Sala Constitucional en asuntos de trnsito. 2005-2015 220
6.1 Organigrama de la Defensa Pblica 235
24 ESTADO DE LA JUSTICIA

ndice de figuras
1.1 Proceso que sigue una denuncia en el OIJ 75
8.1 Organigrama del Organismo de Investigacin Judicial 301
8.2 Proceso que sigue una denuncia en el OIJ 306
ESTADO DE LA JUSTICIA 25

E STA DO DE L A J UST ICI A

Presentacin
Nos complace presentar el Segundo Informe Estado Este Segundo Informe aporta nuevos temas para
de la Justicia, elaborado por el Programa Estado de la ampliar la plataforma de investigacin y cumplir con el
Nacin (PEN) al amparo del Convenio Marco entre el objetivo general de brindar informacin veraz, detallada
Poder Judicial y el Consejo Nacional de Rectores (Co- y oportuna sobre asuntos relevantes del Poder Judicial.
nare). Desde el ao 2011, bajo este marco, se da segui- Tambin incluye una seccin de seguimiento de las te-
miento al desempeo del Poder Judicial desde la ptica mticas abordadas en el Primer Informe, con la cual se
del desarrollo humano. espera sentar las bases para un sistema de monitoreo de
La publicacin de esta segunda entrega contribuye indicadores clave para evaluar las tendencias en el desem-
al objetivo general del Convenio, que es sentar las bases peo del sistema judicial.
tcnicas para una cooperacin de largo plazo, tendiente Adems de ofrecer nuevos datos y enfoques, esta edi-
a producir estudios que propicien un mejor desempeo cin presenta innovaciones metodolgicas como el uso
del sistema de administracin de justicia en Costa Rica. de modelos estadsticos multivariados, la aplicacin de
Constituye un punto de partida para entender la situa- software de anlisis de redes, el mapeo de indicadores
cin, las perspectivas y los desafos en esta materia, que por circuitos judiciales y la realizacin de grupos foca-
ha sido posible gracias a la apertura de distintos departa- les, entre otros. Ms all de esta publicacin, se elabo-
mentos de la institucin y sus jerarquas. r una serie de productos que configuran una amplia
El PEN acumula ms de dos dcadas de experiencia en plataforma de datos y anlisis de libre acceso para toda
el anlisis de la situacin nacional. Sin embargo, esta es una la ciudadana, que puede ser consultada en el sitio web
de sus lneas de investigacin ms aplicada, por cuanto tra- del Programa Estado de la Nacin (www.estadonacion.
baja directamente con y dentro de un sector institucional or.cr/justicia2017)
especfico, que tiene la compleja tarea de garantizar el de- Los abajo firmantes dejamos constancia de nuestro
recho de las personas al acceso a la justicia independiente, agradecimiento a las personas involucradas en la realiza-
pronta, cumplida e igual para todos y todas. Para elaborar cin de este trabajo. Como todos los informes del PEN,
el Informe se lleva a cabo un proceso participativo en el cual este es un producto colectivo, creado mediante procedi-
se seleccionan algunos de los desafos ms relevantes para mientos de investigacin y participacin social que invo-
el Poder Judicial; a partir de ellos se recoge, estudia y siste- lucraron a mltiples actores. En su preparacin intervi-
matiza informacin que contribuya a la toma de decisiones no una extensa red de colaboradores y colaboradoras, y
y la deliberacin basada en evidencia. Esta intervencin se se cont con el invaluable e irrestricto apoyo del Poder
sustenta en los importantes avances en el reconocimiento Judicial. Particularmente, se agradece el acompaamien-
de los derechos de la ciudadana y la innegable fortaleza e to del Consejo Asesor del Informe, que con su trabajo
independencia del Poder Judicial. Es gracias a esa robustez voluntario y en medio de apretadas agendas personales,
que un ejercicio acadmico autnomo como este Informe orient y retroaliment el proceso.
puede permitirse estudiar retos persistentes en algunas reas, Este documento mantiene la estructura utilizada en
y realizar sealamientos respetuosos y crticos orientados a el Primer Informe Estado de la Justicia. Su punto de par-
un mayor aprovechamiento de las capacidades instituciona- tida es la definicin del Poder Judicial como un complejo
les. As pues, esta iniciativa se constituye en una herramien- conglomerado de instituciones que tienen a cargo mlti-
ta para el personal del Poder Judicial, pero tambin para ples y hasta contradictorias funciones. Por ello no es po-
practicantes del Derecho, la academia, sectores sociales sible hacer anlisis generales, sino que se debe explorar,
relacionados con los temas de derechos humanos y gober- de manera progresiva, distintas reas de su quehacer. Sin
nabilidad, y la ciudadana en general, que estn dispuestos embargo, la labor del Poder Judicial puede sintetizarse en
a participar constructivamente en una mejor administra- tres grandes reas que se reflejan en la divisin temtica
cin de la justicia. de este Informe: la dimensin institucional, la asociada
26 ESTADO DE LA JUSTICIA

a su papel dentro del sistema poltico y, finalmente, la Para esta edicin se seleccion un conjunto acotado
jurisdiccional o garante del Estado de derecho. de temas probablemente pocos dado el alcance de las
En la primera seccin se escogieron tres reas de es- funciones del Poder Judicial que nos satisface compar-
tudio desde la perspectiva del desempeo institucional: tir con los distintos lectores y lectoras, a fin de que pue-
el gobierno judicial, los indicadores por circuito y la ges- dan extraer sus conclusiones y plantear nuevas y mejores
tin de los recursos humanos. interrogantes con las cuales seguir ampliando la frontera
En la segunda seccin, sobre el papel poltico de la de informacin en el rea de judicial politics en Costa
rama judicial, se ampli el anlisis del control de cons- Rica. El avance en ese sentido cobra especial relevancia
titucionalidad iniciado en el Primer Informe, con un es- ante contextos complejos, tanto a lo interno del Poder
tudio sobre las acciones de inconstitucionalidad, el uso Judicial como, en general, en la situacin poltica del
que hacen de ellas y los resultados que obtienen quienes pas, que demandan respuestas a una serie de proble-
la presentan y sus principales efectos. Adems, se cons- mas sociales que son judicializados.
truy una base de datos con las acciones tramitadas en Los resultados de este esfuerzo ratifican el compro-
los ltimos diez aos y la votacin que obtuvieron de miso de las universidades pblicas y del Poder Judicial
cada magistrada y magistrado de la Sala Constitucional. con el estudio de los temas de inters nacional. Asimis-
Por ltimo, se examinan tres temas relacionados con mo, reiteran la necesidad que tiene el pas de acometer
el desempeo jurisdiccional: la gestin de la Defensa P- los desafos pendientes con entusiasmo y tenacidad, para
blica, a partir de un anlisis de caso de los juicios que lo cual es imprescindible contar con informacin de ca-
atiende en el Tribunal Penal del Segundo Circuito Judi- lidad, a la que puedan acceder sus habitantes, sin distin-
cial de San Jos, el funcionamiento del OIJ en un con- gos de ningn tipo y como herramienta fundamental
texto de incremento y cambio cualitativo de la crimina- para el perfeccionamiento de la democracia.
lidad en el pas, y los perfiles y causas del crecimiento de
la poblacin privada de libertad.

Luis Guillermo Carpio Malavasi Zarela Villanueva Monge Henning Jensen Pennington
Rector Presidenta Rector
Universidad Estatal a Distancia Corte Suprema de Justicia Universidad de Costa Rica
Presidente del Conare de Costa Rica

Julio Csar Calvo Alvarado Alberto Salom Echeverra Marcelo Prieto Jimnez
Rector Rector Rector
Instituto Tecnolgico de Costa Rica Universidad Nacional Universidad Tcnica Nacional

Eduardo Sibaja Arias


Director
Oficina de Planificacin de la
Educacin Superior (OPES)
ESTADO DE LA JUSTICIA 27

E STA DO DE L A J UST ICI A

Prlogo
Contar con un Poder Judicial que garantice justicia parte de la ciudadana, que aumente la transparencia en
independiente, pronta, cumplida e igual para todas las su quehacer, dado que sus diversos rganos y dependen-
personas es fundamental en una democracia madura. No cias custodian informacin indispensable para el ejerci-
obstante, en ninguna sociedad democrtica, aun en las cio democrtico.
ms avanzadas, existe una plena eficacia del sistema de En los ltimos aos el sistema ha avanzado en el se-
administracin de justicia para proteger las libertades y gundo de estos aspectos, al poner a disposicin de pbli-
derechos civiles y polticos consagrados en la Constitu- co cada vez ms informacin sobre sus servicios y su ges-
cin Poltica, facilitar el ejercicio del control ciudadano tin. En particular, en 2011 firm el Convenio Marco
sobre los asuntos pblicos y asegurar la subordinacin entre el Poder Judicial y el Consejo Nacional de Rectores
del poder poltico al imperio de la ley. Esta aspiracin es Conare-Programa Estado de la Nacin para desarrollar
un horizonte en movimiento (ODonnell, 1997). No el Informe Estado de la Justicia en Costa Rica, que per-
en todas las democracias este sistema tiene la misma ca- miti elaborar y publicar el Primer Informe Estado de la
pacidad para cumplir con esas funciones (Proyecto Esta- Justicia en 2015.
do de la Nacin, 2001). Ese lnforme abri un nuevo campo de investigacin
El Primer Informe Estado de la Justicia (2015) sea- acerca del desempeo del Poder Judicial, mediante la
l que el Poder Judicial costarricense enfrenta una para- preparacin de un conjunto de estudios basados en in-
doja. Por un lado, es uno de los sistemas ms consolida- formacin y procesamientos novedosos sobre asuntos
dos de Amrica Latina, como resultado de un proceso de clave de la administracin de justicia, que fueron ms all
desarrollo y modernizacin que le ha permitido fortale- de los indicadores generales disponibles. Hasta entonces
cer sus capacidades financieras y tcnicas, al igual que su no se haba emprendido en Costa Rica una iniciativa con
dotacin de recursos humanos y su presencia territorial. ese alcance; los antecedentes ms cercanos haban sido
En los ltimos aos ha recibido una creciente cantidad la Auditora ciudadana sobre la calidad de la democra-
de casos y en la actualidad atiende un nmero superior cia, publicada hace ms de quince aos, y el seguimien-
al medio milln anual, mucho ms que otras naciones to general que cada ao realiza el Informe Estado de la
latinoamericanas, lo que en principio denota un amplio Nacin.
acceso a la justicia y la confianza de la ciudadana en su Pese a su carcter exploratorio, el Primer Informe
rol como rbitro de las disputas sociales. Por otro lado, permiti construir la ms amplia plataforma de investi-
sin embargo, la administracin de justicia es objeto de gaciones, datos y anlisis sobre este tema disponible en el
cuestionamientos sobre la eficacia y eficiencia de sus ser- pas. Si bien brind un panorama parcial, an impreciso,
vicios y la manera en que se gobierna. sobre el desempeo del sistema de administracin de
En una sociedad democrtica como la costarricense, justicia en ciertos mbitos, los resultados e impactos que
es necesario tomar en serio esas crticas y valorar en qu gener dan cuenta de su relevancia y utilidad (recuadro
grado el sistema de administracin de justicia contribu- 0.1).
ye, en la realidad, al funcionamiento de la democracia. La preparacin de este Segundo Informe representa
Ello no significa aceptarlas, sino utilizarlas como insu- la ampliacin del esfuerzo por llenar los vacos de infor-
mos para formular preguntas sobre la medida en que el macin y conocimiento sobre el desempeo del Poder
Poder Judicial cumple con sus tareas y con las expectati- Judicial y proveer insumos para que:
vas ciudadanas sobre su desempeo. Los cuestionamien-
tos no son, sin embargo, el nico punto de partida para las
autoridades puedan tomar decisiones informadas
esas interrogantes: es necesario que el Poder Judicial se para enfrentar los desafos del Poder Judicial;
abra an ms al escrutinio y la peticin de cuentas por
28 PRLOGO ESTADO DE LA JUSTICIA

Recuadro 0.1 la ciudadana cuente con informacin oportuna y re-


levante para fortalecer la transparencia, la peticin y la
Resultados e impactos del Primer Informe rendicin de cuentas sobre la calidad de los servicios
Estado de la Justicia
de administracin de justicia;

cualquier persona o entidad, dentro o fuera del siste-


El lanzamiento del Primer Informe Estado de ma, pueda impulsar acciones para mejorar el desem-
la Justicia, en abril de 2015, gener inters en peo judicial, y
mltiples y diversos sectores. Cerca de 1.500
personas han participado en alrededor de trein- se promueva un debate pblico de mayor calidad so-
ta conferencias y presentaciones realizadas bre la situacin actual y los desafos del sistema de ad-
tanto en la Gran rea Metropolitana como en las ministracin de justicia, en el que los criterios tcnicos
regiones donde existen oficinas del Poder Judi- prevalezcan sobre los prejuicios y las generalizaciones
cial, entre ellas San Carlos, Liberia, San Ramn, basadas en la casustica (el resultado de un juicio o un
Puntarenas, Gupiles, Prez Zeledn y Golfito. episodio de corrupcin, por ejemplo).

Los principales hallazgos fueron difundidos en Si bien los datos no zanjan las diferencias filosficas,
127 notas y reportajes publicados en medios de polticas e ideolgicas sobre el gobierno y la organiza-
comunicacin nacionales. Temas como produc- cin del Poder Judicial, en una sociedad democrtica es-
tividad judicial, presupuesto y los riesgos para la tas no solo son inexorables, sino deseables. Tampoco los
tutela efectiva de derechos en materia penal tu- datos pueden borrar las percepciones sobre la justicia o
vieron amplia cobertura, tanto en prensa escrita la falta de ella, la (in)eficacia o la independencia con que
como en radio, blogs y otros medios digitales. funciona el sistema. Estas son inevitables y, en una demo-
cracia, es un derecho expresarlas. Lo que la informacin
La pgina web del Informe tuvo cerca de 7.000 y los anlisis sustentados por protocolos cientficos s
visitas entre abril de 2015 y febrero de 2017. pueden evitar es que la arbitrariedad se aduee de la esfe-
La consulta mediante redes sociales tambin ra pblica y que las autoridades tomen decisiones a partir
ha sido importante para la difusin: durante el de creencias o caprichos; pueden promover que actores
mismo perodo, las visitas al perfil del Estado de de diversas orientaciones forjen acuerdos basados en un
la Justicia en Facebook ascendieron a 120.895 y conocimiento ms lcido de la situacin. El Informe Es-
hubo mucho inters en los datos divulgados en tado de la Justicia, en sntesis, no tiene el fin de sustituir o
Twitter y los vdeos colocados en la plataforma acallar ningn debate u opinin en particular, sino el de
YouTube. alimentar la riqueza y la calidad de las deliberaciones; as-
pira a constituirse en un bien pblico para la democracia.
Uno de los impactos ms significativos del Infor- El Programa Estado de la Nacin (Conare/Defenso-
me es su adopcin, por parte de la Presidencia ra de los Habitantes) es el responsable de este Segundo
de la Corte Suprema de Justicia, como herra- Informe, al igual que del anterior. Sin embargo, su ela-
mienta para la evaluacin y el seguimiento de la boracin y publicacin solo fueron posibles gracias al
gestin institucional. Sus hallazgos se convir- Convenio Marco firmado el 9 de diciembre de 2011 y su
tieron en la base para que las distintas reas y respectiva Carta de Entendimiento, a partir de los cua-
departamentos den cuenta de su trabajo. Este les el Poder Judicial abri sus puertas a una investigacin
ejercicio confirma la relevancia de producir imparcial sobre su funcionamiento, permiti el acceso a
anlisis independientes sobre el desempeo fuentes de informacin de invaluable importancia, como
del Poder Judicial en mbitos estratgicos de registros administrativos, expedientes y otros documen-
su quehacer. Tambin evidencia la utilidad y el tos, as como visitas a juzgados y oficinas, respetando
potencial de la investigacin acadmica para en todo momento la plena independencia editorial del
la toma de decisiones sobre asuntos de inters equipo encargado del Informe. Por todo ello el Progra-
pblico ma Estado de la Nacin manifiesta su sincero agradeci-
miento y su confianza en que esta experiencia continuar
propiciando vas de colaboracin en el futuro.
ESTADO DE LA JUSTICIA PRLOGO 29

Acerca del Informe (captulo 3), que incluye un reporte sobre la situacin de
las estadsticas disponibles en esa materia.
Principios A diferencia de otros informes del PEN, el mandato
Como todas las publicaciones del Programa Esta- de investigacin del Consejo Asesor no estableci, como
do de la Nacin (PEN), la preparacin de este Segundo punto de partida, un conjunto de aspiraciones naciona-
Informe Estado de la Justicia se bas en los siguientes les en las reas de inters. Las aspiraciones son un con-
principios rectores: junto de estndares normativos que permiten determi-
nar cun cerca o lejos se encuentra el pas del horizonte
Investigacin rigurosa e innovadora sobre los temas deseado y, a la vez, generan un mecanismo de evaluacin
seleccionados, mediante la formacin de redes inter- de desempeo a lo largo del tiempo.
disciplinarias de personas expertas y la aplicacin de Dos razones explican ese cambio. La primera es la
un portafolio de diversos protocolos metodolgicos y naturaleza de este Informe, ms orientado a estudiar
tcnicos. problemas especficos del Poder Judicial, con el fin de
tener una idea ms precisa de la situacin y desafos par-
Legitimidad social del proceso de elaboracin, a tra- ticulares en los temas escogidos, que a efectuar una eva-
vs de mecanismos de consulta que acompaan la luacin general del desempeo del sistema. Esto ltimo
investigacin desde la definicin del mandato respec- habra requerido tiempo y recursos mucho mayores que
tivo y la deliberacin de los resultados preliminares, los disponibles. La segunda razn es que, por la magni-
hasta la discusin del borrador de la Sinopsis. tud de los vacos de informacin y la precariedad de la
investigacin previa, no exista de antemano una plata-
Amplitud en la difusin, procurando la mxima visi- forma de datos suficiente para acometer una iniciativa de
bilidad del Informe en la sociedad costarricense. tal magnitud. En muchos casos literalmente hubo que
empezar de cero, generando la informacin de base. As
Plena independencia editorial sobre los contenidos pues, pese a que el intenso esfuerzo desplegado y los no-
del documento, que son entera responsabilidad del vedosos datos y anlisis aportados permiten ofrecer una
PEN. visin amplia y detallada sobre asuntos clave de la admi-
nistracin de justicia en Costa Rica, el Informe no es un
Alcance retrato panormico y exhaustivo de su funcionamiento.
El mandato de investigacin del presente Informe Hacer ese retrato es una tarea pendiente y para realizarla
fue establecido en diciembre de 2015, por un Consejo ser necesario un paciente y sostenido trabajo de investi-
Asesor integrado por personalidades destacadas en el gacin en los prximos aos.
mbito de la administracin de justicia. Estas tuvieron Este Informe tambin se diferencia del Estado de la
como insumo principal los resultados de una consulta Nacin en su alcance temporal. Mientras este ltimo por
dirigida a grupos relacionados con el Poder Judicial: sec- lo general circunscribe sus anlisis al ao anterior o un
tor privado, academia, instituciones pblicas, funciona- lapso cercano, en esta segunda edicin del Estado de la
rios y usuarios; en total participaron 77 personas. Justicia cada captulo abarca un perodo que tiene rele-
La consulta se realiz entre julio y agosto de 2015, vancia en funcin del tema respectivo. As por ejemplo,
por medio de un breve cuestionario (virtual y presen- los captulos sobre recursos humanos y gobierno judicial
cial), que solicitaba a las personas sealar y priorizar cubren el decenio 2005-2015, mientras el estudio del OIJ
asuntos de inters para el anlisis. Se recopilaron cente- abarca los ltimos tres aos. Para otros captulos, como
nares de valiosas ideas, de las cuales el Consejo Asesor los dedicados al anlisis del desempeo de la Defensa
revis y seleccion las temticas de investigacin. Pblica, la poblacin privada de libertad y el rol poltico
La participacin de esta instancia, una prctica ha- del Poder Judicial, se trata ms bien de investigaciones
bitual en la preparacin de las publicaciones del PEN, inditas, basadas en informacin primaria producida
est contemplada en el Convenio Marco y la Carta de especialmente para esta publicacin, la revisin de nor-
Entendimiento ya mencionados. Algunos de los man- mas y documentos de diversos perodos y entrevistas en
datos del Consejo Asesor sufrieron modificaciones en el profundidad a informantes clave, para hacer un balance
transcurso de la investigacin, para adaptarse a los pla- sobre la evolucin y estado actual en cada mbito. De
zos y los datos con que se contaba. En especial debe se- este modo, el alcance temporal de los estudios permite
alarse que, por las limitaciones actuales de los sistemas conocer la situacin ms reciente (anlisis sincrnico),
de informacin, no se pudo desarrollar en profundidad pero tambin el curso seguido por el Poder Judicial en
el tema de la duracin de los procesos judiciales. En su diversas reas (anlisis diacrnico).
lugar, se elabor el captulo de indicadores territoriales En resumen, este Informe se caracteriza por:
30 PRLOGO ESTADO DE LA JUSTICIA

ser selectivo, pues escoge temas para estudiarlos en estudios, cuyas versiones preliminares fueron discutidas
profundidad, sin la pretensin de ofrecer un panora- en talleres con personas expertas de distintas corrientes
ma comprensivo, ni producir un diagnstico de alcan- de pensamiento y procedencia institucional. Estas activi-
ce general1; dades contaron con 73 participantes, incluyendo a las y
los miembros del Consejo.
basarse en temas inditos, ya que no parte de un diag- Tras recibir las ponencias finales, el equipo tcnico
nstico previo, sino que explora temas crticos con del PEN se dio a la tarea de elaborar los captulos del In-
nfasis en la generacin de datos y anlisis que no se forme. Estos se basan en los estudios previos, pero son
encuentran disponibles; distintos a ellos en la medida en que implican procesa-
mientos adicionales de informacin; incluso un mismo
estudiar problemas y no valorar aspiraciones. Su obje- captulo puede sintetizar dos o ms investigaciones y
tivo es construir el dato para la discusin, ms que rea- agregar nuevos asuntos. Los borradores fueron nueva-
lizar evaluaciones en funcin de parmetros normati- mente sometidos a lectura crtica especializada (Consejo
vos. Por tanto, no provee una opinin experta sobre Asesor, personas expertas nacionales e internacionales).
la situacin del sistema judicial, sino informacin y Una vez recibidas las observaciones, y luego de una de-
anlisis estratgicos en asuntos que el Consejo Asesor tallada revisin de las cifras y fuentes de informacin,
consider prioritarios, y se prepararon los documentos definitivos (diagrama
0.1). El captulo 1, Sinopsis, fue elaborado en estrecha
combinar perspectivas de corto y mediano plazo (dia- coordinacin con el Consejo Asesor, y su versin final
crnicas y sincrnicas) sobre los temas seleccionados. fue discutida en una sesin especial de ese rgano. La
participacin del Consejo en esta etapa es crucial para
Como es evidente, los temas analizados no son to- identificar prioridades de acuerdo con el momento po-
dos los posibles, ni los estudios tienen, en todos los casos, ltico del pas, y lograr un balance de hallazgos y desafos
la profundidad que sera deseable. Sin embargo, todos que resulten de utilidad para la toma de decisiones en el
son asuntos clave, cuyo conocimiento ayuda a entender Poder Judicial.
mejor el desempeo del sistema de administracin de Las investigaciones de este Segundo Informe em-
justicia. Como ya se mencion, la mayor parte de la in- plearon tcnicas y mtodos propios de las Ciencias So-
formacin que da sustento a esta publicacin es prima- ciales y Econmicas, y la Estadstica (cuadro 0.1). Esta
ria, es decir, construida expresamente para el Informe, o estrategia es una innovacin en Costa Rica, aunque de
bien sistematizada a partir de datos dispersos. uso comn en todos los pases donde se realizan los
Aunque el Informe provee una sntesis editada denominados estudios de la poltica judicial (judicial
de las investigaciones que le sirvieron de base, se invita politics). La metodologa de cada investigacin se detalla
a las y los lectores interesados a consultar esos estudios en la ltima seccin del captulo correspondiente. Sin
en el sitio www.estadonacion.or.cr/justicia2017; all en- embargo, a manera de avance, a continuacin se presen-
contrarn una gran cantidad de informacin adicional ta un resumen.
y muy valiosa sobre temas especficos. Es importante Para estudiar el gobierno judicial (captulo 2) se re-
indicar que esos trabajos son obras de autor. Por ello, visaron las actas de las sesiones de la Corte Plena y los
es posible que ciertas apreciaciones o cifras incluidas informes anuales de labores del Consejo Superior y la
en ellas difieran de las aqu consignadas. El PEN asume Secretara General del Poder Judicial, combinando el en-
plena responsabilidad por estas ltimas. Cabe agregar, foque cuantitativo (cantidad de resoluciones por temas,
finalmente, que este Informe contiene nuevos datos, ob- tipo y aos) con el cualitativo (relevancia o pertinencia
tenidos de reprocesamientos estadsticos especiales, que de los asuntos acordados). En el anlisis territorial de la
no se encuentran en ninguno de los textos de base. administracin de justicia (captulo 3) se usaron datos
sobre personal, cantidad de casos y presupuesto tomados
Proceso de investigacin y deliberacin de los registros administrativos y los informes anuales, y
La elaboracin del Segundo Informe Estado de la se utilizaron variables como poblacin y territorio para
Justicia aplic la estrategia participativa que caracteriza valorar la capacidad del sistema para atender la demanda
las iniciativas del PEN. Su preparacin tom casi dieci- actual y potencial de servicios.
sis meses, una vez que el Consejo Asesor defini el man- El examen de la calidad de los recursos humanos
dato de investigacin. En total, se comisionaron nueve (captulo 4) se bas en la comparacin de los perfiles

1 Cabe recordar que el Informe Estado de la Nacin incluye un captulo que da seguimiento anual al sistema de administracin de justicia.
ESTADO DE LA JUSTICIA PRLOGO 31

Diagrama 0.1
Preparacin del Segundo Informe Estado de la Justicia

Mandato, acompaamiento tcnico y control de calidad del Consejo Asesor

Talleres Edicin de Lectura


Ponencias de consulta borradores crtica Informe
de captulos final

9 equipos 9 talleres PEN Consejo Asesor,


de investigacin 76 personas expertas especialistas nacionales
e internacionales

de puestos de la institucin y las carreras de Derecho cos y el modelo de gestin institucional del Organismo
de las universidades de las que se grada la mayora de de Investigacin Judicial (OIJ, captulo 8) se procesaron
las abogadas y abogados del Poder Judicial. Adems se los registros del Centro de Informacin Confidencial
hizo acopio de registros administrativos e informacin (CICO) y se llev a cabo un panel de expertos en el que
cuantitativa sobre las contrataciones en los puestos de se discutieron aspectos como la actualizacin tecnolgi-
judicatura, fiscalas, defensa pblica e investigacin cri- ca y las polticas y lineamientos para hacer frente al cri-
minal realizadas en los ltimos aos, as como de los men organizado. El cuadro 0.2 muestra el detalle de las
programas de formacin continua que recibe el personal investigaciones y las personas que las realizaron.
judicial. La investigacin sobre los patrones de votacin La Sinopsis (captulo 1) tiene dos propsitos: por
de la Sala Constitucional (captulo 5) se realiz a partir una parte, resume los hallazgos de las investigaciones,
del procesamiento de la base de datos de acciones de in- y, por otra, desarrolla los mensajes clave producto de
constitucionalidad de ese tribunal y una nueva base de los desafos ms relevantes detectados en esos estudios.
datos construida para esta publicacin en la que se Usualmente es el captulo que tiene mayor difusin en
sistematiz informacin de los expedientes para conocer los sectores interesados, y el que utilizan en los medios
las caractersticas de los usuarios, las acciones presenta- de comunicacin para sus notas de prensa. Por ello su
das y sus resultados. redaccin es una de las fases ms importantes en la ela-
La gestin de la Defensa Pblica (captulo 6) se ana- boracin del Informe. Adems, en esta ocasin incluye
liz a partir de las sentencias emitidas por el Tribunal Pe- un apartado en el que se da seguimiento a los principales
nal del Segundo Circuito Judicial de San Jos entre 2004 hallazgos del Primer Informe.
y 2013, en los casos que terminaron en condenatoria,
absolutoria o sobreseimiento. Este es un estudio pione- Principales limitaciones
ro en Amrica Latina, que implic la revisin de cerca La preparacin de un informe como el Estado de la
de 8.000 resoluciones y la elaboracin de una base de Justicia es una tarea compleja. El alcance del anlisis se
datos con informacin de catorce variables, entre ellas: vio afectado por mltiples limitaciones que es necesario
tipo de delito, sexo y nacionalidad del imputado, sexo y subrayar. Algunas han quedado ya esbozadas en los p-
experiencia del defensor, el juez y el fiscal, para un total rrafos precedentes. En estas lneas se comentan aquellas
cercano a 11.200 registros. que, por su carcter general, delimitan el alcance temti-
Para el estudio sobre el origen del hacinamiento co y analtico de la iniciativa. Otras, originadas en las de-
carcelario (captulo 7) se actualiz la base de datos de bilidades de las fuentes de informacin disponibles, son
expedientes penales preparada para el Primer Informe comentadas con ms detalle en cada uno de los captulos
Estado de la Justicia, lo que permiti conocer el perfil del Informe y en una seccin creada con ese propsito en
socioeconmico de las personas privadas de libertad, el el captulo 3.
tipo de procedimiento mediante el cual fueron procesa- La primera limitacin general es que, a pesar de
das y el uso que hacen los tribunales de la prisin preven- llamarse Estado de la Justicia, el presente Informe se
tiva. Finalmente, para analizar los controles democrti- enfoca en el Poder Judicial, es decir, solamente en el
32 PRLOGO ESTADO DE LA JUSTICIA

Cuadro 0.1
Segundo Informe Estado de la Justicia: aportes, temas y mtodos aplicados

Aportes Temas Mtodos aplicados Productos

Nueva informacin Sala Constitucional Procesamientos de las bases de Bases de datos nuevas: acciones de
datos de SAGA, SIG y Sigma inconstitucionalidad y sentencias penales
Privacin de libertad Anlisis de redes sobre patrones Reprocesamiento de las bases de datos
de votacin de personas privadas de libertad y de
la Escuela Judicial
Defensa Pblica Anlisis estadsticos multivariados Mapa de ruta de un caso en el OIJ
Capacitacin Grupos focales Anlisis del uso de la prisin preventiva
Muestreo de sentencias
Seleccin y reclutamiento Sistematizacin de memorias
de personal de distintos departamentos
Ruta de un caso en el OIJ
Historia de la Direccin
de Gestin Humana
Sistematizacin Presupuesto Agregacin de datos por circuito Mapas con indicadores por circuito
de datos judicial en una base judicial
Oficinas Actualizacin a partir de los anuarios Series de indicadores para el perodo
judiciales 1990-2015
Volumen
Personal

Cuadro 0.2
Estudios y productos del Informe Estado de la Justicia

Seccin Nombre Contenidos Investigadoras e investigadores
principalesa

Institucional Captulo 1. Sinopsis Resumen del Informe, mensajes estratgicos PEN


y seguimiento de los hallazgos del Primer Informe
Captulo 2. Gobierno judicial Tribunal de la Inspeccin Judicial Yaruma Vsquez
Corte Plena Olman Villarreal
Consejo Superior Nohelia Hidalgo
Captulo 3. Indicadores Datos bsicos desagregados por circuitos judiciales Luis Gonzlez, Vladimir Gonzlez
territoriales y Cathalina Garca
Captulo 4. Seleccin y reclutamiento Paula Leero y Ana Catalina Nuez,
Recursos humanos Deloitte
Formacin inicial Jos Carlos Chinchilla
Capacitacin
Poltica Captulo 5. Acciones Admisibilidad Carlos Humberto Cascante
de inconstitucionalidad Patrones de votacin
Jurisdiccional Captulo 6. Estudio de caso con base en las sentencias del Alejandro Fernndez,
Defensa Pblica Tribunal Penal del Segundo Circuito Judicial de San Jos Andrs Fernndez, Daniel Salazar
y Rolando Leiva
Captulo 7. Motivos principales de privacin de libertad Marielos Londoo
Privacin de libertad Nuevos tipos de delitos
Flagrancia, prisin preventiva
Captulo 8. OIJ Controles externos e internos del OIJ Rodrigo Campos
Ruta de una denuncia
ESTADO DE LA JUSTICIA PRLOGO 33

conglomerado de instituciones que se encuentran bajo Rica. Esta fue una seria restriccin que debi enfrentar
la gida de la Corte Suprema, y no estudia la totalidad esta iniciativa y que, en muchas ocasiones, oblig a in-
del sector de administracin de justicia en Costa Rica. vertir tiempo y recursos en generar las bases mnimas de
Este ltimo incluye una amplia gama de entidades po- informacin inicial para dar seguimiento a ciertos temas.
liciales, carcelarias, administrativas y jurisdiccionales, en Esta afirmacin podra resultar sorprendente, habi-
su mayora pero no todas pblicas, que abarcan, pero no da cuenta de la larga tradicin de estudios jurdicos que
se restringen, a las adscritas al Poder Judicial, y que estn existe en el pas. Sin embargo, esos trabajos se concen-
encargadas de prevenir, atender y dirimir los conflictos tran ya sea en anlisis doctrinarios y filosficos sobre el
sociales contrarios al ordenamiento establecido. El Poder Derecho, o en el examen de leyes y sentencias con base
Judicial es la pieza clave de ese entramado, en la medida en la exgesis de textos jurdicos. En cambio, son conta-
en que es un Poder del Estado que concentra la mayor das las investigaciones sobre la institucionalidad judicial
parte de las funciones jurisdiccionales que se ejercen en el en las disciplinas de las Ciencias Sociales y Econmicas,
pas y es el encargado de tutelar la legalidad de los com- la Administracin y la Estadstica. Por otra parte, las es-
portamientos sociales, pblicos o privados. Sin embargo, tadsticas judiciales de Costa Rica, si bien estn entre las
por lo dicho, no es la nica pieza. Hay temas candentes mejores de Amrica Latina, se circunscriben a un con-
del sistema de administracin de justicia que escapan al junto de indicadores macro relacionados con el volu-
mbito de este Informe y que, en la medida de lo posi- men de trabajo, los tiempos de respuesta y los tipos de
ble, son (o sern) abordados en otros informes del PEN, terminacin de los casos que ingresan al Poder Judicial.
particularmente en el Estado de la Nacin. La explica- Constituyen un punto de partida general valioso, pero
cin del alcance temtico acotado del presente texto es el insuficiente para los fines que busca este proyecto.
Convenio Marco que le dio origen, suscrito por el Poder Una tercera limitacin deriva de la naturaleza misma
Judicial y el PEN-Conare. de este Segundo Informe. Muchas cuestiones importan-
La segunda limitacin general es el escaso desarro- tes no fueron abarcadas, dado que como se ha dicho-
llo de la investigacin cientfica basada en protocolos el texto no es un retrato panormico del Poder Judicial,
de recoleccin, sistematizacin y anlisis de datos, sobre sino una mirada en profundidad sobre un conjunto
el desempeo de la administracin de justicia en Costa acotado de asuntos relevantes asociados a su funciona-

El Informe Estado de la Justicia no es


Un anlisis integral y comprensivo del Poder Judicial. Un plan de accin. El lmite del anlisis es el sealamiento
Las caractersticas de este conglomerado institucional de los principales desafos detectados, con base en la evi-
hacen muy difcil una aproximacin a la totalidad de fun- dencia emprica. No se plantean las acciones o rutas que
ciones, entidades y temas que lo componen. Tambin se- deberan seguirse para enfrentarlos. El Informe no es pro-
ra difcil lograr el grado de profundidad y anlisis deseable positivo, pues reconoce que los instrumentos de la demo-
si se ampla la lista de asuntos por estudiar. cracia han establecido con claridad cules son los rganos
responsables de la toma de decisiones.
Un libro acadmico o una tesis. No se pretende com-
probar una hiptesis a partir de una teora o acervo de Un ensayo de opinin. Se presentan los hallazgos ob-
conocimiento, ni tampoco desarrollar amplios marcos tenidos por las investigaciones a partir de la informacin
tericos o discusiones conceptuales. recopilada, sin considerar ni incluir las opiniones, valora-
ciones o enfoques normativos de los autores sobre las ma-
Un estudio jurdico o normativo. El enfoque es multidis- terias estudiadas. En las ponencias de base, que son obras
ciplinario, de modo que el uso de tcnicas de investigacin de autor, s pueden presentarse anlisis ms valorativos, o
jurdica no es exclusivo, sino complementario, de otras un mayor margen de interpretacin de los resultados.
metodologas de la Estadstica, las Ciencias Polticas y la
Historia. La legislacin es una entre muchas otras fuentes
de apoyo, pues no solo interesa lo que disponen los textos
legales, sino cmo opera la realidad.
34 ESTADO DE LA JUSTICIA

miento. Se podr abundar, con razn, en los mritos de do por nueva y ms precisa informacin. Cuando esto
los temas no considerados y en la necesidad de haberlos sucede, la prctica ha sido aceptar pblicamente el error
analizado. A esto lo nico que puede replicarse es que la y efectuar la correccin respectiva a la brevedad posible.
presente publicacin es el segundo paso en el desarrollo En el caso de incurrir en omisiones que afecten las con-
de una plataforma de investigaciones que en el futuro, clusiones del anlisis, estas se consignarn en la siguiente
esperamos, ser amplia, robusta y capaz de incorporar entrega del Informe.
asuntos excluidos en esta ocasin. Ello no remedia las
omisiones de este ejercicio, pero si garantiza que estas no Palabras finales
obedecieron a razones conceptuales o de conveniencia El Programa Estado de la Nacin confa en que los
poltica, sino, simplemente, al imperativo de establecer diversos sectores de la sociedad encuentren en este Infor-
prioridades entre tantos temas urgentes, debido a las res- me una herramienta til para entender los desafos y lo-
tricciones materiales de esta iniciativa. gros del Poder Judicial en Costa Rica. Esperamos que sus
Por ltimo, la falta de informacin sistemtica fue contenidos contribuyan a una mayor calidad y profundi-
un obstculo presente en casi todos los temas, pese a los dad en el debate poltico y que ofrezcan a la ciudadana
miles de datos que se publican en el Anuario Judicial, un instrumento para involucrarse en la gestin judicial.
y otros informes del Departamento de Estadsticas, de Como todo esfuerzo por generar conocimiento, este
la Direccin de Planificacin del Poder Judicial. Sin es un proceso perfectible. Se puede actualizar y mejorar
embargo, cuando se requiere conocer en detalle las ca- progresivamente, como ha sido nuestra experiencia con
ractersticas de los casos, para contestar preguntas como los distintos Informes del PEN. Es por eso que el Estado
quines son?, qu respuesta obtuvieron?, por qu?, de la Justicia se concibe como un trabajo sostenido a lo
cunto tard el proceso?, esas estadsticas se vuelven largo del tiempo, que pretende ir documentando nuevos
insuficientes. Los sealamientos que se planteanen este hallazgos y cambios de tendencia en el quehacer judicial.
Segundo Informe apuntan hacia la consistencia, confia- Sabemos que este Informe sorprender y provocar
bilidad, pertinencia, oportunidad y desagregacin de los reacciones con muchos de sus hallazgos y conclusiones,
datos, a la necesidad de mejorar los formatos de registro pues no necesariamente se alinean con las creencias, pre-
y a un mayor uso de las tecnologas de informacin y co- juicios y discursos generalizadores que abundan en el de-
municacin, para potenciar los esfuerzos de documenta- bate pblico. Esperamos que se reciban de manera cons-
cin del desempeo judicial. tructiva, para avanzar en la indisputable tarea de mejorar
el desempeo, seguimiento y rendicin de cuentas del
Errores y omisiones Poder Judicial. Esa es la misin bsica de un Informe de
Los contenidos de este Segundo Informe Estado de este tipo: recordarnos que las realidades son ms com-
la Justicia estn para ser debatidos y rebatidos. La crtica plejas y, a veces, distintas a lo que creamos de antema-
es siempre bienvenida. El PEN reconoce como cierto un no, pero tambin que con informacin independiente y
dato o un planteamiento mientras no haya sido refuta- oportuna se pueden atender mejor los desafos.

Jorge Vargas Cullell Evelyn Villarreal


Director Coordinadora de investigacin
Programa Estado de la Nacin Informe Estado de la Justicia
ESTADO DE LA JUSTICIA 35

Captulo 1
Sinopsis 1
Valoracin general

El Segundo Informe Estado de la Justicia constata la Esta ventaja del Poder Judicial en el contexto latinoa-
capacidad del Poder Judicial costarricense para garanti- mericano no es irreversible, ni est exenta de problemas.
zar a la poblacin del pas el ejercicio de su derecho a En la actualidad se cuestiona la capacidad de su estruc-
la justicia. Al mismo tiempo, documenta importantes tura de gobierno para atender las demandas de la ciuda-
limitaciones en la estructura y funcionamiento del go- dana. Se mantiene una jerarqua vertical que concentra
bierno judicial para responder a las demandas ciudada- la toma de decisiones polticas, administrativas y juris-
nas por ms transparencia y eficacia en la administracin diccionales en la Corte Suprema de Justicia y sus inte-
de justicia. grantes, incluso a nivel de microadministracin, en un
Los alcances de esta apreciacin deben contextuali- marco de dispersin territorial, por materias y por rga-
zarse. El Poder Judicial de Costa Rica muestra un robus- nos auxiliares que tienen distintos niveles de autonoma,
to desarrollo institucional y es uno de los ms avanzados y crecientes recursos humanos y financieros.
y modernos de Amrica Latina. Tal como rese este Esta estructura de gobierno, que fue relevante en el
Informe en su edicin anterior (2015), esa fortaleza es el siglo XX para alcanzar los logros que hoy se exhiben, es
resultado de un largo proceso histrico de construccin inadecuada. Tropieza con la complejidad del conglome-
institucional que tuvo lugar durante todo el siglo XX. rado institucional que en la prctica es el Poder Judicial,
En los ltimos veinte aos, el Poder Judicial experiment y que se ha ido configurando como un sistema de pesos
una serie de reformas orientadas a mejorar su capacidad y contrapesos internos, con zonas de autonoma y una
para ofrecer una justicia pronta, cumplida e igual para marcada diversidad en su presencia territorial. Es claro
todos y todas, con especial nfasis en poblaciones en si- que la tarea sobrepasa las capacidades de conduccin,
tuacin de vulnerabilidad. Tambin busc someter su organizacin y supervisin de la ms alta jerarqua judicial.
desempeo al escrutinio pblico, mediante polticas de La concentracin del poder poltico y administrati-
transparencia y participacin ciudadana, recientemente vo en la Corte Suprema de Justicia es tambin un riesgo
acuadas bajo el concepto de justicia abierta. para la independencia judicial interna. En la medida en
La inversin en justicia por habitante es hoy en da que la decisin final sobre un nombramiento o sancin
cuatro veces mayor que la de dos dcadas atrs, aunque reside en la Corte Plena y sus integrantes, se debilita la
la poblacin creci en un 37%. En ese perodo, la pla- autonoma del personal judicial subordinado. Este In-
nilla judicial se cuadruplic y se ampliaron la cobertura forme constata que la delegacin de funciones en el
territorial y la diversidad temtica que atienden los des- Consejo Superior, promovida por la reforma a la Ley
pachos judiciales. Ello permiti incrementar el acceso Orgnica del Poder Judicial de 1993, no implic una ce-
ciudadano a los servicios del sistema y ha generado una sin de poder real por parte de la Corte, y que su carcter
de las tasas de litigiosidad ms altas de Amrica Latina piramidal con la Corte Plena como mxima jerarqua,
(solo por debajo de Chile). no alteraron mayormente la centralizacin de poderes.
36 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Por otra parte, las altas autoridades judiciales son sobre el fortalecimiento de la transparencia y eficacia del
nombradas por dos tercios de las y los diputados a la Poder Judicial. Este ao ese debate es an ms imperioso,
Asamblea Legislativa, en un contexto de fragmentacin pues existen varias coyunturas que se traslapan y ponen
partidaria que prolonga y hace cada vez ms complejas al Poder Judicial en una delicada transicin.
las negociaciones entre bancadas. Entre tanto, en las sa- La primera coyuntura es el nombramiento de la per-
las del Poder Judicial se mantienen vacos que pueden sona que ocupar la Presidencia de la Corte. La renova-
afectar su funcionamiento. La Comisin de Nombra- cin o reeleccin de este cargo, cada cuatro aos, siem-
mientos del Congreso elige aspirantes a la magistratura pre agudiza las tensiones entre diversos grupos internos,
sin estndares internacionales aplicables a estos procesos en particular dentro de la Corte Suprema, interesados en
y con escaso escrutinio pblico, a contrapelo de la de- el control del gobierno judicial. La Presidencia tiene la
manda ciudadana por una mayor transparencia. potestad para impulsar o frenar cambios institucionales
Los esfuerzos por transparentar la administracin de y dar un nuevo tono a las relaciones con el resto del en-
la justicia se ven obstaculizados por la falta de trazabili- torno poltico. En otras palabras, tiene capacidad para
dad, calidad y oportunidad de la informacin disponible. incidir en la suerte de las olas reformistas que han mol-
Las estadsticas judiciales de Costa Rica estn entre las deado la modernizacin del Poder Judicial en los ltimos
ms robustas de Amrica Latina. Sin embargo, en aos veinticinco aos y alterar el balance del sistema de pesos
recientes se inici un proceso de transicin hacia nuevos y contrapesos en que interactan la cpula judicial y los
sistemas informticos de gestin que an no concluye y rganos auxiliares que gozan de autonoma.
que ha dado lugar a un estancamiento en esta materia. Por otro lado, la eleccin de la Presidencia concurre
Los distintos sistemas carecen de controles de calidad de con la campaa electoral nacional. La agitacin partidis-
los datos ingresados, estn incompletos, no se comuni- ta potencia el inters de actores externos para influenciar
can entre s y an no generan reportes que permitan el la decisin de la Corte Plena. En esta ocasin, adems,
seguimiento en tiempo real. Con estas condiciones, hoy los partidos representados en la Asamblea Legislativa
por hoy el Poder Judicial tiene dificultades para conocer tienen la oportunidad de alterar el balance de poderes
el tipo de respuesta que brinda a la ciudadana, y debe dentro de esa instancia. Desde hace ms de dieciocho
limitarse a datos de flujo (ingresos, egresos, promedios) meses est pendiente en el Congreso el nombramiento
que no dan cuenta de todo su trabajo. de un magistrado o magistrada en la Sala Constitucio-
La remodelacin del gobierno judicial pasa aunque nal, y a ello se sum en fecha ms reciente otra vacante
no nicamente- por una reforma a su Ley Orgnica, tema en la Sala Tercera. A esto deben agregarse los relevos por
que se ha debatido por ms de una dcada dentro de las jubilaciones que se presentaron en cuatro magistraturas
paredes de la Corte, sin trascender a foros pblicos. El en los ltimos tres aos, as como en una serie de jefatu-
diseo institucional no es solo un asunto judicial, sino un ras clave, ante las cuales no se contaba con una estrategia
aspecto que atae a la configuracin del sistema poltico de sustitucin.
del pas y, por ello, es preciso incluir a otros sectores de El panorama se torna aun ms complejo cuando se
la sociedad, tanto en la preparacin, redaccin y discu- observa que el Poder Judicial est expuesto a una ciuda-
sin de un nuevo proyecto en el seno de la Corte, como dana cada vez demandante y sensibilizada sobre su de-
despus, claro est, en la deliberacin y aprobacin en la recho de acceso a la justicia y que confa poco en la ins-
etapa legislativa, donde necesariamente el debate tendr titucin: los resultados del Barmetro de las Amricas,
que abrirse a las fuerzas polticas y los sectores sociales. de la Universidad de Vanderbilt, sealan que la confianza
Adems, el dilogo debe tomar en cuenta los dos prin- en el Poder Judicial es notoriamente menor a la de hace
cipales cuestionamientos de la ciudadana hacia el Poder dos dcadas, pese a los esfuerzos de modernizacin y las
Judicial: su eficiencia y transparencia, para garantizar a la polticas de apertura y transparencia que se han impulsa-
poblacin el efectivo ejercicio de su derecho a una justi- do (grfico 1.1). Adems, el desempeo institucional es
cia independiente, pronta, cumplida e igual para todos y reportado y sometido al escrutinio pblico con mayor
todas. Frente a estos complejos desafos se requiere una apertura y asiduidad que antes, por los medios de comu-
direccin clara y estratgica para darle profundidad a los nicacin y las redes sociales. Pese a esta prdida de apo-
avances y trabajar en las falencias detectadas, conduccin yo, cabe subrayar que la demanda por servicios judiciales
de la cual el gobierno judicial es responsable exclusivo. sigue siendo alta: alrededor de medio milln de nuevos
casos cada ao.
Transicin en la cpula judicial
en un difcil contexto Desafo de la apertura hacia la ciudadana
Las investigaciones realizadas para el presente Infor- La respuesta del Poder Judicial ante los cambios en
me confirman la necesidad de un amplio y urgente debate el sistema poltico ha sido un aumento progresivo en el
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 37

acceso y la oferta de informacin sobre su quehacer. Su


plataforma en lnea contiene abundantes datos sobre
Grfico 1.1
sentencias, presupuestos, disposiciones administrativas y Personas que confan algo o mucho en el sistema de justicia
estadsticas. Tambin se ha permitido que jueces y juezas y en el juicio justo. 2004-2016
participen en medios de comunicacin cuando sus deci-
siones han sido cuestionadas. 60%
Este Segundo Informe Estado de la Justicia es un
50%
ejemplo de esa apertura. Sus estudios, que profundizan
en el conocimiento del Poder Judicial e identifican de- 40%
safos concretos para mejorar su desempeo, han sido
posibles por el impulso de la Presidencia de la Corte, de 30%
prorrogar el convenio con el Programa Estado de la Na- 20%
cin para ampliar la investigacin acadmica indepen-
diente sobre este Poder y, con ello, proveer informacin 10%
relevante para la toma informada de decisiones, tanto
0%
por parte de la jerarqua judicial como por parte de la 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2015 2016
ciudadana. Confianza en el sistema de justicia Cortes garantizan juicio justo
Este Informe reconoce los esfuerzos de la Corte Su-
Fuente: Elaboracin propia con base en la encuesta Barmetro de las Amrica, varios aos.
prema de Justicia por lograr una mayor transparencia.
Sin embargo, lo alcanzado hasta ahora no es suficiente,
ni adecuado. El mayor obstculo para una apertura que
efectivamente permita dar cuenta de la capacidad del sis- diciales estn entre las mejores de Amrica Latina, su
tema para dispensar una justicia pronta, cumplida e igual alcance est limitado a indicadores agregados sobre el
para todos y todas, se encuentra en las serias limitacio- volumen de trabajo. Hoy en da no es posible contestar
nes de la informacin y los registros judiciales. Los da- preguntas clave sobre los perfiles de los usuarios, o sobre
tos que se presentan al pblico, y los que tiene la misma cmo se desarrollan y cunto tardan los procesos, con
jerarqua judicial, no tienen la desagregacin necesaria, datos desagregados por despacho y operador (personal
no son oportunos ni confiables como insumos para una de la judicatura, la Defensa Pblica y el Ministerio P-
valoracin sistemtica y fundamentada del desempeo blico), a fin de determinar cmo atiende el sistema a las y
institucional. Puede decirse que el Poder Judicial carece los ciudadanos que procuran ejercer su derecho a la justi-
de un conjunto robusto de instrumentos eficaces para cia. Sin esa capacidad, el Poder Judicial seguir sin poder
orientar su trabajo y permitir el escrutinio ciudadano, articular una respuesta convincente ante los reclamos de
con la salvedad del Organismo de Investigacin Judicial, diversos grupos sociales y polticos que cuestionan la efi-
donde este Informe constat la existencia de novedosos cacia y la equidad en su desempeo
sistemas de informacin. Este llamado de atencin ya se haba realizado en el
En trminos generales, esta situacin se origina en Primer Informe Estado de la Justicia (vase el recuadro
una cultura organizacional que no est acostumbrada al 1.2, en la pgina 51 de esa edicin). Sin embargo en esta
monitoreo y la rendicin de cuentas y se resiste a la ge- entrega se explica y caracteriza con ms detalle la pro-
neracin de datos para evaluar su desempeo. Esta resis- blemtica en torno a las estadsticas judiciales. Con un
tencia no necesariamente deriva de decisiones polticas panorama ms claro, se plantea este desafo prioritario
explcitas sino, en ocasiones, de prcticas cotidianas. Un que las autoridades judiciales deberan resolver en los
ejemplo de ello se da cuando, en los juzgados y tribuna- prximos aos.
les, el personal asignado no llena por completo los ex-
pedientes electrnicos, con lo cual anula la posibilidad Principales resultados
de un mayor escrutinio sobre la labor de los despachos Al igual que en su primera edicin, este Informe
judiciales. Este tipo de prcticas, adems, coincide con el examina el funcionamiento del Poder Judicial desde
proceso antes mencionado, de transicin hacia sistemas tres perspectivas: como conglomerado institucional
informticos de gestin que no han entrado en opera- (funcin administrativa), como garante de derechos de
cin de manera generalizada (en 2015 estaban funcio- la poblacin (funcin jurisdiccional) y como actor del
nando en el 67% de los despachos), por lo que hoy en da sistema poltico (funcin dentro del sistema de pesos y
convergen diversos sistemas manuales y digitales de contrapesos). En cada rea se analizan temas especfi-
captura de informacin. cos, escogidos como resultado de una extensa consul-
Pese a que, comparativamente, las estadsticas ju- ta previa. Debe tenerse muy presente que los asuntos
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abordados en esta entrega dan cuenta de un conjunto li- instrumento esencial para resguardar la autonoma de
mitado de aspectos dentro de la gran diversidad temtica la judicatura y, en general, de las personas que realizan
que abarca el quehacer judicial. El propsito del Informe labores jurisdiccionales, con respecto a quienes ocupan
Estado de la Justicia es ampliar progresivamente, en cada los altos cargos de la institucin. La gestin en este m-
edicin, el abanico de temas reportados. bito implica sentar la responsabilidad por actuaciones
indebidas y someter los casos al escrutinio de entes es-
El Poder Judicial como conglomerado pecializados del debido proceso, sin que la cpula judi-
institucional cial utilice ese procedimiento para limitar la autonoma
Luego de que el Primer Informe documentara el rpi- decisoria del personal subordinado. La accin de estos
do crecimiento del tamao y la complejidad del sistema rganos debe permitir la deteccin y, si es del caso, la san-
de administracin de justicia, para esta segunda entrega cin de conductas que rian con las obligaciones legales
se plante la necesidad de examinar con ms detalle el y ticas pero, al mismo tiempo, debe darse en un marco
diseo institucional del Poder Judicial, con el fin de valo- que proteja la seguridad jurdica y la independencia de
rar su capacidad para dar respuestas y conduccin opor- esos operadores y operadoras.
tuna a las cambiantes demandas del contexto nacional En el Poder Judicial costarricense, el rgimen disci-
e internacional. En esta ocasin el estudio se enfoc en plinario es aplicado por entes y jefaturas dispersos a lo
tres aspectos que ayudan a comprender la dinmica in- largo y ancho del conglomerado institucional, segn el
terna de este conglomerado: la estructura del gobierno tipo de falta y la sancin. Sin embargo, esta fragmenta-
judicial, la distribucin territorial de los servicios y el cin est articulada a una estructura piramidal en alzada
rea de gestin humana. que puede llegar hasta la Corte Suprema, el rgano po-
La reforma de la Ley Orgnica del Poder Judicial, de ltico por excelencia del sistema, para la revisin de las
1993, y las distintas olas reformistas que vinieron des- decisiones de otras entidades y para casos que involucren
pus, tuvieron entre sus objetivos separar las funciones a los y las magistradas, quienes se aplican la disciplina en-
administrativas de la Corte Suprema. Una pieza clave tre s nicamente en este nivel. El hecho de que la Corte
en este esfuerzo, pero no la nica, fue el Consejo Supe- tiene la ltima palabra en esta materia es un riesgo para
rior, creado en aquel ao como rgano subordinado de la independencia judicial, pues los jueces y juezas supe-
la Corte. El principal hallazgo de este Informe es que la riores son tambin los jerarcas administrativos y polti-
operacin de esta y otras entidades no ha sustrado a las cos, todo a la vez, del personal cuyos actos estn siendo
magistradas y los magistrados del control sobre asuntos juzgados.
como nombramientos, conflictos de personal, sancio- Los registros estadsticos muestran que un porcen-
nes, integracin de comisiones de trabajo, formulacin taje minoritario de la planilla es objeto de alguna queja
y aprobacin de presupuestos, entre otros, que siguen ante las unidades disciplinarias del Organismo de In-
ocupando buena parte de su tiempo. Hubo una descon- vestigacin Judicial, el Ministerio Pblico, la Defensa
centracin de labores, en especial hacia el Consejo Supe- Pblica y el Tribunal de la Inspeccin Judicial. Las pro-
rior, pero no una cesin efectiva de poder por parte de la porciones de sancin efectiva son menores al 19% de las
Corte Plena y sus integrantes, ni por reas de trabajo ni denuncias atendidas.
por unidades territoriales. La investigacin evidenci la necesidad de reforzar el
Ciertamente, el Consejo Superior asumi desde sus rgimen disciplinario en cuanto a la tipificacin de faltas,
inicios una gran cantidad de funciones. Su volumen la estandarizacin de la nomenclatura utilizada, la clari-
de trabajo es altsimo y creciente: cada ao conoce al- dad de los procedimientos y la calidad de los registros
rededor de 2.000 asuntos (proyectos de resolucin y estadsticos. Mejoras en estas reas permitiran evitar dos
acuerdos), administra el fondo de pensiones del Poder efectos no deseados: una excesiva burocratizacin que
Judicial, sus miembros visitan los distintos despachos y haga inaplicables los procesos de sancin administrativa,
circuitos, participan en comisiones de trabajo y en otros y una flexibilidad tal que atente contra la seguridad jur-
consejos, asisten a eventos, entre otras tareas. Con este dica del personal.
nivel de demanda, es difcil evitar la microadministra- El segundo aspecto que abord este Informe en ma-
cin y concentrarse en resolver los problemas medulares teria de gestin institucional fue la distribucin de re-
que afectan la eficacia y eficiencia del sistema, una labor cursos, servicios y productividad desde el punto de vista
que, en principio, forma parte de su mandato. territorial. Se encontr que el conglomerado judicial tie-
Garantizar la independencia del Poder Judicial es una ne una estructura de poder poltico-administrativo cen-
funcin bsica de su gobierno. En esta edicin se enfati- tralizada y desbordada por asuntos rutinarios como ya
z en un aspecto particular de la llamada independencia se coment y, a la vez, una oferta de servicios altamente
interna del sistema: el rgimen sancionatorio. Este es un descentralizada a lo largo del pas. La tensin entre estas
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 39

dos realidades disminuye la capacidad del sistema para te del gobierno judicial. Ciertamente los filtros para el
atenuar las brechas de recursos y desempeo entre las ingreso a la institucin han mejorado y los criterios de
distintas sedes. Dificulta la adopcin y seguimiento de seleccin se fundamentan, cada vez ms, en perfiles por
decisiones orientadas a mejorar el rendimiento, sobre competencias, aunque todava para un conjunto reduci-
todo en los circuitos ms rezagados, que deben esperar do de puestos. No obstante, la evaluacin con este enfo-
su turno en la larga lista de asuntos que atienden las ins- que alarga los procesos, debido a la escasez de personal
tancias superiores del gobierno judicial. en la oficina a cargo. A ello se ana el hecho de que para
En el Primer Circuito de San Jos se concentran los un gran nmero de competencias se solicitan niveles
servicios administrativos, las salas de casacin, la Sala mximos de cumplimiento, lo cual dificulta lograr la ca-
Constitucional y los rganos auxiliares. Consecuente- lificacin requerida. De este modo, al final es posible que
mente, esta sede atiende una alta litigiosidad y tiene la se llenen las vacantes con candidatos y candidatas que
mayor asignacin de recursos de todo el sistema. Los eran elegibles para puestos inferiores, o que se realicen
otros catorce circuitos presentan variaciones, pero no nombramientos por inopia, despus de largos y costosos
tan extremas. En todos ellos la demanda est centrada en procesos de reclutamiento.
los asuntos de primera instancia y en tres materias: cobro La capacitacin inicial y continua que ofrece la ins-
judicial, penal y trnsito. La principal brecha detectada titucin es fundamental para solventar los vacos de la
es la de productividad, entendida como el nmero de ca- formacin universitaria y del perfil de reclutamiento.
sos terminados por funcionario. En 2015 este indicador La Escuela Judicial es la rectora en esta materia, pero los
registr diferencias superiores al 100% entre algunos cir- rganos auxiliares cuentan con sus propias unidades de
cuitos. En un extremo est el Tercer Circuito Judicial de capacitacin, que no funcionan como un sistema articu-
San Jos, con 196 casos resueltos por funcionario, y en el lado de aprendizaje, ms all de algunas lneas de accin.
otro est el Primer Circuito de la Zona Atlntica, con 81. Se brinda una induccin bsica de manera casi universal
Cabe sealar que se intent incluir en este anlisis el a las personas que ingresan. Adems se imparten cursos
clculo de las duraciones de los juicios, con datos des- de especializacin o formacin continua, que son esen-
agregados territorialmente. Sin embargo, ello no fue ciales para responder adecuadamente a los cambios deri-
posible debido a los vacos de informacin y la calidad vados de las nuevas leyes que se van aprobando. Sin em-
de las bases de datos. En la seccin correspondiente del bargo, el hallazgo principal del Informe en este mbito es
Informe se dej constancia detallada de los asuntos que que, con los datos disponibles, no es posible conocer la
requieren mejoras sustanciales en los sistemas de infor- cobertura de la oferta de capacitacin con respecto a las
macin del Poder Judicial. poblaciones meta, salvo en el caso de la Defensa Pblica.
El tercer aspecto de la gestin institucional examina-
do en esta edicin fue el reclutamiento y la capacitacin El Poder Judicial como garante
de los recursos humanos. Este es un tema de gran im- de derechos de la poblacin
portancia para garantizar la independencia judicial, as Desde la perspectiva jurisdiccional, este Informe
como la calidad y eficacia de los servicios que se brindan ahonda en la materia penal, al estudiar las causas del
a la poblacin en todo el pas. Su relevancia es a un ma- encarcelamiento en Costa Rica y profundizar en el des-
yor si se considera el notable crecimiento que ha tenido empeo de dos rganos auxiliares: el Organismo de In-
el personal judicial en las dos ltimas dcadas. vestigacin Judicial (OIJ) y la Defensa Pblica. Como
Un estudio realizado para este Informe sobre las antecedente de este esfuerzo cabe sealar que, desde hace
cinco universidades de las que se gradan ms funciona- al menos un quinquenio, los informes Estado de la Na-
rios y funcionarias judiciales, encontr una desconexin cin analizan el fenmeno denominado penalizacin de
entre las competencias que se solicitan en los perfiles de la justicia, es decir, la concentracin de recursos del Po-
puestos del Poder Judicial y las mallas curriculares de las der Judicial en la materia penal, incluyendo los rganos
carreras de Derecho. Asimismo, fue posible documen- auxiliares. Cerca de dos tercios del presupuesto institu-
tar los bajos porcentajes de aprobacin en la prueba de cional se dedican a esta rea.
ingreso al Colegio de Abogados y Abogadas de Costa En el proceso penal interviene la polica judicial. Su
Rica, y en el examen de admisin al curso Formacin funcin como puerta de ingreso al sistema es crucial para
inicial para aspirantes a la judicatura (FIAJ), que cons- la tutela efectiva de derechos de las partes involucradas.
tituyen indicadores preocupantes no solo de esa desco- Siendo la nica polica represiva e investigativa del pas,
nexin sino, en general, de la calidad de la formacin de debe garantizar los derechos de las personas imputadas
estos profesionales en el pas. y las vctimas por medio de una adecuada investigacin.
Acelerar y ampliar los procesos de reclutamiento y El OIJ est implementando un sistema de gestin
capacitacin del recurso humano es un desafo pendien- (control de mando) que permite una exhaustiva vigilancia
40 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

sobre los casos, a partir de su clasificacin como senci- datos). El Poder Judicial no realiza este tipo de anlisis,
llos, intermedios, complejos y lite. Este sistema produce que deberan ser parte de sus sistemas de evaluacin de
informacin con una desagregacin mxima (por agen- desempeo.
te) y en tiempo real. Aunque an est en desarrollo, tiene
el potencial para facilitar el cruce de variables y la genera- El Poder Judicial como actor del sistema
cin de reportes con datos agregados. poltico
Por ahora, la informacin disponible permite cono- En esta edicin se da continuidad al estudio iniciado
cer si se cumple el plazo mximo de 120 das para rendir en el Primer Informe, sobre las relaciones del Poder Judi-
un informe sobre cada caso atendido, as como el tipo de cial con el sistema poltico. Para ello, se examina un tema
reportes generados, por agente y por oficina, entre otros. del proceso de judicializacin de la poltica que, hasta el
En 2015 el 28% de las denuncias recibidas termin con momento, no haba sido abordado de manera sistem-
un expediente con imputado reconocido, enviado al tica en el pas: las acciones de inconstitucionalidad (en
Ministerio Pblico para que este dispusiera los pasos si- adelante AI). Por medio de este mecanismo de control,
guientes la Sala Constitucional asegura el alineamiento de la le-
Es importante indicar que los esfuerzos por reforzar gislacin y los decretos ejecutivos con la Carta Magna.
los controles internos no se han traducido en una ma- Dado que esos instrumentos son emitidos por los otros
yor comunicacin con la ciudadana. El OIJ no informa poderes de la Repblica, las resoluciones pueden generar
sobre el avance de los procesos o la elaboracin de re- conflictos entre estos y el Poder Judicial, e incluso dentro
portes, salvo que las partes involucradas lo soliciten ex- de la misma Corte Suprema de Justicia.
presamente. En general, hay poca rendicin de cuentas El Informe constata que en Costa Rica el mecanismo
hacia afuera por parte de este cuerpo policial; tampoco para declarar inconstitucional una ley o parte de ella est
hay una supervisin sistemtica de la cpula judicial, ni sujeto a un riguroso filtro que genera el rechazo del 82%
de los rganos especializados de control. de las AI presentadas. Sin embargo, hay recurrentes que
Una vez que recibe el informe del OIJ, el Ministerio tienen mayores mrgenes de xito; por ejemplo, el 51%
Pblico define si procede una acusacin o el archivo del de las acciones interpuestas por organismos no guber-
caso. Si se decide por lo primero, se inicia un proceso pe- namentales logra superar la etapa de admisibilidad, una
nal en el que el imputado o imputada debe contar con proporcin muy superior a la de otros grupos. De las AI
representacin legal, sea pblica o privada. La Defensa ingresadas para votos de fondo, la Sala tiende a declarar
Pblica de Costa Rica, considerada un modelo a nivel la constitucionalidad de las normas impugnadas. No
latinoamericano, atiende cerca del 60% de los asuntos obstante, el resultado vara segn el tema, y en algunas
penales1 en Tribunal Penal del Segundo Circuito de San reas incluso se da el comportamiento contrario: el 64%
Jos, caso seleccionado para estudio en este Informe, y de los fallos sobre pensiones, el 58% en trnsito y el 49%
est orientada (aunque no exclusivamente) a las personas en trabajo atienden los reclamos presentados.
que no tienen capacidad para pagar por asesora legal. El Para el clculo de estas estadsticas se utilizaron dos
Poder Judicial ha ido ampliando los recursos que invierte bases de datos de AI construidas expresamente para este
en este sistema conforme han crecido su cobertura y su Informe, con registros de diez aos, 2.733 casos y ms de
volumen de trabajo. setenta variables descriptivas por voto. En la actualidad
Este Informe da cuenta del desempeo de la Defensa el Poder Judicial no cuenta con este tipo de datos, que
Pblica en los juicios realizados en el mencionado Tri- seran de gran utilidad si interesara realizar anlisis de
bunal Penal, a partir de una base de datos sobre los casos votaciones en otras salas de casacin.
que terminaron en condena, absolutoria o sobreseimien- Tanto el examen de admisibilidad como los votos
to en ese despacho durante el perodo 2004-2013. El de fondo en los que se mantiene la norma cuestionada
estudio efectuado a partir de esa fuente llev a la con- son instrumentos de autocontencin. Desde esta pers-
clusin de que el asesoramiento legal pblico aumenta pectiva, es claro que la Sala ha ido modificando su com-
la probabilidad de que una persona sospechosa sea con- portamiento desde su creacin en 1989: ha aumentado
denada penalmente, cuando se trata de ciertos delitos: la tendencia a rechazar de plano las AI y cada vez menos
contra la fe pblica, contra la autoridad, sexuales, contra se declara la inconstitucionalidad el acto impugnado.
la propiedad y contra la funcin pblica (que constitu- Este cambio no ha estado exento de discusiones a lo in-
yen el 70% del total de delitos registrados en la base de terno del tribunal constitucional. En las votaciones para

1 Esta es una cifra aproximada, pues corresponde nicamente a la proporcin de casos que atiende la Defensa Pblica en el Tribunal Penal del Segundo Circuito Judicial
de San Jos. Hasta 2015 no existan registros estadsticos que permitieran estimar esta cifra para todos los circuitos.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 41

rechazar de plano una accin la evidencia muestra ma- se explican en funcin del tema. La minora en un asunto
gistrados y magistradas ms proclives a la apertura de la ambiental no es la misma minora en un tema como el
competencia de la Sala, e incluso a la idea de no cerrarla de trnsito. En otras reas, la Sala suele tener una postura
excesivamente. consolidada y unnime, por ejemplo en materia de tribu-
Con este estudio por primera vez se aplic en el tos, y una posicin slida, pero dividida, en relacin con
pas un enfoque analtico muy utilizado en el rea de las convenciones colectivas.
judicial politics en el mundo anglosajn, y que consiste La principal conclusin es que las coaliciones no son
en examinar los patrones de votacin de las y los jueces. permanentes. No hay un subgrupo que piense igual siem-
El primer hallazgo es que a los siete miembros de la pre, en todos los temas y a lo largo del tiempo. La mayora
Sala Constitucional se les dificulta cada vez ms llegar tiene importantes reas de convergencia. S fue posible iden-
a acuerdos unnimes. Sin embargo, ello no quiere decir tificar oposiciones estables entre pares de jueces y juezas, es
que existe un escenario de polarizacin entre coaliciones decir, personas que nunca votan igual en los diversos mbi-
estables (mayoras y minoras claramente identificables), tos. Este tipo de anlisis podra ser replicado en futuras edi-
pues las votaciones 4-3 o 5-2 siguen siendo minoritarias. ciones de este Informe, tanto para el tribunal constitucional
Un segundo hallazgo es que los patrones de votacin como para otras salas de la Corte.
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ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 43

Resumen de los captulos

En esta seccin se resumen los contenidos de los ca- como insumo y apoyo para la definicin de prioridades.
ptulos del Informe. En cada caso, la sntesis se estructura Como se ver, en esos listados se mezclan temticas de
a partir de las preguntas de investigacin que se procur gran alcance (reformas legales o constitucionales) con
responder, de conformidad con los lineamientos que en reas especficas de gestin. Se entiende que, en el primer
su oportunidad sugiri el Consejo Asesor. caso, el Poder Judicial no puede conducir por s solo las
Como novedad, en cada resumen se incluye una pe- acciones planteadas y, por ende, necesita la participacin
quea lista de desafos seleccionados con el criterio de de la clase poltica, mientras que en el segundo s tiene la
la coordinacin y el equipo investigador. Estos tienen potestad para llevar adelante los cambios internos que se
un enfoque propositivo: se someten a consideracin de sugieren.
las autoridades judiciales con la finalidad de que sirvan
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ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 45

R ESUMEN DE LOS CAPTULOS

Captulo 2
El gobierno judicial

Desconcentracin de decisiones administrativas


Pregunta de investigacin

Se logr en la ltima dcada desconcentrar las decisiones


administrativas de la Corte Suprema y delegarlas en el Consejo
Superior?

El gobierno judicial es la organizacin que permite la concentren en impartir justicia y no en gestionar la ins-
definicin de polticas y lineamientos, as como el manejo titucin. Con la separacin de funciones tambin se ha
de los recursos del sistema de administracin de justicia. buscado fortalecer la independencia judicial (externa e
En el conglomerado institucional, la mxima autoridad de interna), pues la distribucin de los recursos y los pro-
ese gobierno es la Corte Suprema de Justicia, que es apoya- cesos de contratacin se desplazan de un ente poltico
da por una serie de rganos tcnicos: el Consejo Superior, como la Corte Suprema, hacia los rganos tcnicos.
la Auditora Interna, el Tribunal de la Inspeccin Judicial, El presente Informe constata que esa desconcentra-
el Consejo de la Judicatura, la Contralora de Servicios y cin de funciones administrativas efectivamente descar-
las comisiones de trabajo. A la vez, existe una interaccin g de la Corte Suprema una gran cantidad de asuntos
compleja entre la Corte y los rganos auxiliares que gozan que ahora conoce el Consejo Superior, entre ellos algu-
de autonoma funcional: el Ministerio Pblico, la Defensa nos nombramientos, los procedimientos disciplinarios
Pblica y el Organismo de Investigacin Judicial. Todo ello y las compras del conglomerado judicial (grficos 1.2 y
configura un esquema jerrquico vertical, que a la vez cuen- 1.3).
ta con pesos y contrapesos internos. Ms del 65% de las funciones asignadas al Conse-
Este captulo se concentra en dos de las reas invo- jo Superior se concentra en labores de administracin
lucradas en la gobernanza del Poder Judicial: la gestin activa o tareas rutinarias (nombramientos, contratos,
administrativa y la aplicacin del rgimen disciplinario. jubilaciones, compras, sanciones). En menor medida
El Primer Informe Estado de la Justicia document (10%) se atienden asuntos tcnico/legales (por ejem-
que, en los ltimos veinte aos, la creacin o el reforza- plo, la elaboracin de reglamentos o la administracin
miento de las instancias tcnicas del gobierno judicial ha del fondo de pensiones) y temas estratgicos (diseo de
permitido una creciente separacin de las funciones ad- polticas o lineamientos, seguimiento del Plan Estratgi-
ministrativas y las jurisdiccionales, con el fin de mejorar co), con aproximadamente un 25%. En el panorama ac-
la calidad del servicio al disminuir la carga de trabajo de tual de ampliacin de la planilla y la cobertura territorial
las y los jueces y magistrados, de tal forma que estos se de la institucin, se ha cuestionado la capacidad de este
46 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Grfico 1.2 rgano para seguir realizando microadministracin,


como lo ha venido haciendo desde su creacin, sin des-
Cantidad de proyectos de resolucin sobre asuntos
cuidar otras de sus funciones, como la evaluacin del
disciplinarios conocidos por el Consejo Superior,
segn la oficina que los envi. 2008-2015 desempeo y su misin general de asegurar la indepen-
dencia y la eficiencia del Poder Judicial.
1.600 Pese a la desconcentracin, la Corte Suprema no
ha sido relevada de las funciones administrativas, que
Cantidad de proyectos

1.200
siguen ocupando parte del tiempo de las magistradas
y los magistrados. Los motivos son tres: en primer lu-
gar, la normativa reserv para este rgano importantes
800 tareas de esta ndole, como los nombramientos en los
puestos ms altos en la escala de la judicatura (niveles 4
y 5), la aprobacin del presupuesto anual y la decisin
400 final sobre asuntos disciplinarios e irregularidades en
nombramientos, entre otros. Con el crecimiento expo-
0
nencial que ha tenido la institucin, estas funciones han
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 aumentado en cantidad y complejidad, con respecto a la
Apelacin de varios entes disciplinarios
situacin que prevaleca veinticuatro aos atrs, cuando
Tribunal de la Inspeccin Judicial se aprob la actual Ley Orgnica del Poder Judicial.
En segundo lugar, los y las magistradas participan di-
Fuente: Elaboracin propia con base en los informes de labores del Consejo Superior y
rectamente en la toma de decisiones administrativas en
datos suministrados por la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia.
los distintos consejos (presiden el Consejo Superior, el
de la Judicatura y el Laboral) y en las comisiones de tra-
Grfico 1.3 bajo, que encabezan o integran junto con otros funcio-
Principales proyectos de resolucin conocidos por el Consejo narios. Con distintos alcances, estas instancias gestionan
Superior, segn la oficina que los envi, excluyendo casos recursos y dan lineamientos para reas de trabajo muy
disciplinarios. 2008-2015 importantes, con bastante independencia y en forma pa-
ralela a la Corte Suprema.
250 Y en tercer lugar, mediante la figura del avocamien-
to y con la solicitud expresa de sus integrantes, la Corte
200 puede entrar a conocer cualquier asunto de la agenda del
Cantidad de proyectos

Consejo Superior que considere pertinente. Si bien este


150 instrumento no se utiliza con frecuencia, mantiene abier-
ta la posibilidad de influir en una decisin administrativa
100 en cualquier momento. Por ejemplo, recientemente se
han avocado los nombramientos en las direcciones de
50
diversas reas.
Por las razones expuestas anteriormente, se confirma
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 un proceso de desconcentracin de funciones sin tras-
Expedientes Direccin Ejecutiva Informes Auditora lado de poder, el cual se reserva en ltima instancia a la
Proveedura Planificacin Corte Suprema segn el diseo institucional actual.
Fuente: Elaboracin propia con base en los informes de labores del Consejo Superior
y datos suministrados por la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 47

Regmenes internos de sanciones


Pregunta de investigacin

Cmo han evolucionado los regmenes internos de sanciones


del Poder Judicial en la ltima dcada?

El rgimen disciplinario del Poder Judicial replica el En esta rea hay amplias oportunidades de mejora,
modelo del gobierno institucional, caracterizado por una en asuntos como la tipificacin de las faltas, la estandari-
jerarqua vertical con competencias fragmentadas, que zacin de los procedimientos y los registros estadsticos
coexiste con unidades que gozan de distintos niveles de de cada unidad. En particular, esta investigacin se cen-
autonoma. La Corte designa a las y los miembros del Tri- tr en detectar los riesgos de corrupcin interna que po-
bunal de la Inspeccin Judicial, quienes son susceptibles dran existir en el conglomerado judicial. Sin embargo,
de remocin por prdida de confianza. Las resoluciones la manera en que se registra la informacin no permite
del Tribunal son revisadas en alzada por el Consejo Su- conocer realmente si las denuncias contra funcionarios
perior y en ltima instancia por la Corte Plena. corresponden a faltas administrativas o tienen caracte-
Al mismo tiempo, la funcin disciplinaria est distri- rsticas de actos corruptos. Con ello se ven limitados los
buida en diversos rganos. Todos ellos reportan aumen- insumos que aporta el rgimen sancionatorio para que
tos en los casos ingresados en 2014 y 2015 (diagrama las autoridades puedan tomar decisiones y aplicar medi-
1.1), pero solo un porcentaje pequeo de las denuncias das tendientes a prevenir que la corrupcin penetre a la
termina con una sancin efectiva: en 2015 un 13% en el institucin.
Tribunal de la Inspeccin Judicial, un 18% en la Inspec-
cin Fiscal del Ministerio Pblico, un 13% en la Oficina
de Asuntos Internos del OIJ y un 27% en la Unidad Dis-
ciplinaria de la Defensa Pblica.
48 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Diagrama 1.1
rganos con potestades disciplinarias en el Poder Judicial

rgano disciplinario Competencia Apelacin ante

Tribunal de la Todos los servidores del Poder Judicial, y segunda instancia


Inspeccin Judicial para casos especficos Consejo Superiora/

Tribunal de la
Jefatura de oficina Faltas cuya sancin no exceda una suspensin de quince das
Inspeccin Judicial

Tribunal de la
Juez Dentro del proceso judicial
Inspeccin Judicial

Sobre el personal de la Direccin Ejecutiva y jefaturas Tribunal de la


Direccin Ejecutiva de las dependencias subordinadas Inspeccin Judicial

Consejo Superior Funge como segunda instancia de lo resuelto por el Tribunal de la No hay posibilidad
Inspeccin Judicial de apelacin

Corte Plenab/ Sobre Corte Plena, Consejo Superior, Tribunal de la Inspeccin Judicial, No hay posibilidad
Fiscal General Adjunto, Direccin y Subdireccin del OIJ de apelacin

Presidencia
de la Corte Sobre el personal de su despacho Consejo Superior

Asuntos Internos Sobre el personal del OIJ, por faltas cuya sancin no exceda Tribunal de la
OIJ una suspensin de quince das Inspeccin Judicial

Inspeccin Fiscal Sobre el personal del Ministerio Pblico, por faltas cuya sancin Tribunal de la
Ministerio Pblico no exceda una suspensin de quince das Inspeccin Judicial

Supervisin Tribunal de la
Disciplinaria Defensa Sobre el personal de la Defensa Pblica, por faltas cuya sancin
no exceda una suspensin de quince das Inspeccin Judicial
Pblica

a/ Cuando la sancin corresponde a la revocatoria del nombramiento de un fiscal, la apelacin la conoce el Fiscal General,
b/ El artculo 199 de la Cambiar por Ley Orgnica del Poder Judicial indica que, en casos de retraso o errores graves e injustificados en la administra-
cin de justicia, el Tribunal de Inspeccin Judicial pondr el hecho en conocimiento de la Corte Plena, para que esta, una vez hecha la investigacin del
caso, resuelva sobre la permanencia, suspensin o separacin del funcionario, lo que implicara una potestad disciplinaria universal de la Corte Plena
sobre todo el funcionariado del Poder Judicial.

Fuente: Elaboracin propia a partir de Vsquez, 2016.


ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 49

Capacidades de sancin en materia de corrupcin judicial


Pregunta de investigacin

Cul es la preparacin de los rganos disciplinarios para sancionar conductas


relacionadas con corrupcin judicial?

A partir de las estadsticas que generan los rganos


Grfico 1.4
disciplinarios no se puede obtener un panorama de los
riesgos de corrupcin en el Poder Judicial. La impreci- Tribunal de la Inspeccin Judicial: quejas tramitadas con
sin de la nomenclatura utilizada no permite determinar respecto a las causales de mayor incidenciaa/. 2005-2015
con certeza cundo una falta se relaciona con un acto de
corrupcin interna. Por ejemplo, el retraso en la tramita- 1.000
cin de un asunto podra ser negligencia o corrupcin,
lo mismo que un adelanto de criterio o una fuga de in- 800
Cantidad de quejas

formacin.
Es necesario depurar y precisar la clasificacin de las 600
faltas que se usa actualmente, de manera que las estads-
ticas reflejen con claridad la incidencia real de los pro- 400
blemas y permitan prevenir, detectar y atender los casos
200
de corrupcin.
Pese a estas dificultades, es posible agrupar algunas
0
causales que, por su naturaleza, podran relacionarse con 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
actos de corrupcin adelanto de criterio, alteracin de Incumplimiento de deberes Negligencia
documentos, cobro indebido, extravo de documentos, Retardo Faltas que podran relacionarse con corrupcin
evidencias y/o expedientes, fuga de informacin, inters
indebido, parcialidad o favorecimiento, peculado, preva- a/ En la categora de faltas relacionadas con corrupcin se agruparon: adelanto de criterio,
ricato y recepcin de ddivas para identificar su peso alteracin de documentos, cobro indebido, extravo de documentos, evidencias y/o
expedientes, fuga de informacin, inters indebido, parcialidad o favorecimiento, peculado,
dentro del total de faltas sancionadas. Los datos mues- prevaricato y recepcin de ddivas. Las otras tres categoras no son agrupaciones y se
tran que esas conductas no tienen una alta incidencia, consignan tal como aparecen en los anuarios judiciales.
pues tan solo representaron aproximadamente un 5% de
Fuente: Vsquez, 2016, a partir de los Anuarios Judiciales del perodo 2005-2015.
los procesos tramitados ante el Tribunal de la Inspeccin
Judicial en el perodo 2005-2015. Las causales ms fre-
cuentes son las acuadas bajo los nombres de retardo en Desafos prioritarios:
la administracin de justicia, incumplimiento de deberes
y negligencia (grfico 1.4).
Cabe destacar que entre 2005 y 2015 el 86% de los Agilizar y ampliar la discusin sobre la reforma a la
procesos disciplinarios se origin en una queja presen- Ley Orgnica del Poder Judicial, e incluir en ella una
tada por la parte interesada, y solo un 10% se abri de revisin crtica de la estructura institucional.
oficio. Esto sugiere que hay una tendencia a fiscalizar
conductas ms cotidianas y visibles en el quehacer ju- Promover que el Consejo Superior se concentre
dicial. En este sentido, las visitas a las oficinas por parte en temas estratgicos mora judicial, calidad de la
de inspectoras e inspectores nombrados con ese fin, re- atencin y de las sentencias, acceso a la justicia e in-
activadas en 2015, podran tener un efecto directo en la dependencia judicial y cada vez ms le traslade las
deteccin de redes o actos de corrupcin y, por tanto, en tareas de microadministracin a las direcciones que
la cantidad de causas abiertas de oficio. corresponda.
50 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Determinar, por medio de un seguimiento cualitati- Crear o sistematizar informes de labores de los r-
vo, cul ha sido el impacto de las decisiones adminis- ganos que integran el gobierno judicial Corte Su-
trativas de la Corte Suprema en la concrecin de los prema, Auditora, Contralora, Tribunal de la Ins-
principios de independencia y prontitud de la justicia. peccin Judicial, consejos y comisiones con datos
estandarizados, comparables y oportunos, presenta-
Generar protocolos con definiciones claras de las dos en formatos libres de restricciones para su uso.
faltas y sus sanciones, tanto para el Tribunal de la En especial, sera relevante contar con informes de
Inspeccin Judicial como para los dems rganos la Comisin de Transparencia y la Comisin para
disciplinarios, e identificar en ellos los casos relacio- Investigar la Penetracin del Crimen Organizado y
nados con corrupcin interna, para establecer alertas el Narcotrfico en el Poder Judicial.
tempranas en los lugares ms vulnerables.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 51

R ESUMEN DE LOS CAPTULOS

Captulo 3
Indicadores territoriales de justicia

Brechas territoriales en el acceso y la demanda judicial por circuito


Pregunta de investigacin

Cunto varan los indicadores relevantes del Poder Judicial


si se desagregan por circuitos?

El anlisis territorial de los recursos y las capacidades Grfico 1.5


del Poder Judicial muestra que la gestin y administracin
por medio de circuitos reproduce, un tanto ms atenuados, Litigiosidada/ por circuitob/, segn ao. 2010 y 2015
los patrones de concentracin de la poblacin en el Valle
Central. Pese a ello, hay instancias judiciales en zonas aleja- 800
das de la capital y escasamente pobladas con una cobertura
que pocas entidades pblicas exhiben, gracias a los esfuerzos 600
Litigiosidad

sostenidos que a lo largo del tiempo ha desplegado la insti-


tucin para garantizar el acceso a la justicia en todo el pas 400
(reseados en el captulo 2 del Primer Informe). La alta con-
centracin en San Jos corresponde a los tribunales de se- 200
gunda instancia, sobre todo en el Segundo Circuito, y a las
0
salas y rganos auxiliares que se alojan en el Primer Circuito.
I San Jos

II San Jos

Puntarenas

I Zona Atlntica

I Guanacaste

II Guanacaste

II Zona Sur

I Alajuela

Heredia

I Zona Sur

II Zona Atlntica

Cartago

II Alajuela

III Alajuela

III San Jos

Desde el punto de vista de la demanda, la desagrega-


cin de los casos que ingresan a las distintas sedes pro-
dujo dos hallazgos: en primer lugar, que el grueso de los
asuntos se dirige a los despachos de primera instancia, Circuitos
2010 2015
con el 94% como promedio nacional y pocas variacio-
nes entre circuitos; en segundo lugar, que hay una clara a/ Nmero de casos ingresados en primera y segunda instancia para todas las materias,
concentracin de la demanda en el Valle Central, como por cada mil habitantes.
b/ Los circuitos Primero y Segundo de San Jos poseen tribunales con competencia
cabe esperar dados a los patrones de poblamiento del nacional que no estn en los dems circuitos, por lo que la litigiosidad est
pas, de modo que, por ejemplo, en el Primer Circuito sobreestimada.
de San Jos se presenta una litigiosidad de ms de 600
Fuente: Gonzlez, 2016, con datos del Poder Judicial y el INEC.
casos por cada mil habitantes. Cabe notar que este lti-
mo indicador ha venido disminuyendo en todos los cir-
cuitos, con excepcin del Segundo Circuito de San Jos,
(grfico 1.5).
52 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Diagrama 1.2
Distribucin de casos ingresados en primera instancia, segn principales circuitosa/ y materiasb/. 2015

a/ La categora otros circuitos incluye los restantes once circuitos judiciales.


b/ La categora otras materias incluye: civil ordinario, agrario, contencioso, familia, pensiones alimentarias, violencia domstica, trabajo, penal juvenil,
contravenciones y notarial.

Fuente: Gonzlez, 2016 con datos del Poder Judicial.

Cuadro 1.1
Costo por caso ingresado, segn circuito. 2015 La principal conclusin en este tema es que, pese a las
disparidades en los perfiles de demanda, la variedad no es
Circuito Costo por caso Razn con respecto
al menor costo
tal como para afirmar que existen contrastes marcados
entre los circuitos. La informacin disponible arroja una
clara concentracin en tres materias: cobro judicial, pe-
Primero de San Josa/ 1.046.224 6,2 nal y trnsito. No obstante, desde el punto de vista terri-
Primero de la Zona Atlntica 494.829 3,0 torial la concentracin en cobros judiciales y los asuntos
Segundo de la Zona Sur 391.019 2,3
Segundo deGuanacaste 343.356 2,0
de trnsito es menor (diagrama 1.2).
Puntarenas 322.980 1,9 En cuanto a las capacidades institucionales, en el pe-
Primero de la Zona Sur 308.015 1,8 rodo 2010-2015 se increment a nivel general, aunque
Primero de Guanacaste 307.404 1,8 en distintas magnitudes, el personal encargado de brin-
Segundo deAlajuela 301.614 1,8 dar los servicios judiciales. En trminos de presupuesto,
Segundo de la Zona Atlntica 298.262 1,8
Tercero de Alajuela 292.765 1,7
la relacin entre la demanda efectiva y los fondos asig-
Segundo de San Jos 274.318 1,6 nados es la previsible, es decir, a mayor nmero de casos
Cartago 272.862 1,6 ingresados, mayores recursos. No obstante, hay notables
Heredia 267.683 1,6 asimetras. Por ejemplo, la dotacin que recibe el Primer
Primero de Alajuela 223.249 1,3 Circuito de San Jos es muy superior a la de las otras se-
Tercero de San Jos 167.572 1,0
des, cuando se considera el indicador de costo por caso
a/ El presupuesto del Primer Circuito Judicial de San Jos no incluye las oficinas (cuadro 1.1). Ello se debe a la presencia de los rganos
administrativas de cobertura nacional, pero s los montos destinados a los rganos de
direccin de la Defensa Pblica y el Ministerio Pblico y el OIJ, as como de la direccin, de direccin y administracin de la Defensa Pblica, el
secretara e investigacin criminal del OIJ. Para 2015, las cantidades totales de investiga-
dores y fiscales se contabilizaron dentro de la Direccin del OIJ y del Ministerio Pblico, Ministerio Pblico y el OIJ.
respectivamente.

Fuente: Elaboracin propia con base en Gonzlez, 2016.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 53

Brechas territoriales de productividad judicial y justicia pronta


Pregunta de investigacin

Muestran los circuitos indicadores similares en materia de productividad


y justicia pronta?

Los indicadores de desempeo permiten constatar Desafos prioritarios


la existencia de importantes diferencias territoriales en
la productividad del sistema, es decir, existen bolsones Adecuar los sistemas de gestin y las estadsticas para
altamente productivos que coexisten con amplios seg- que el desempeo de los despachos se pueda valorar
mentos de ms bajo desempeo, pese a asignaciones de individualmente y de manera comparada.
recursos y perfiles de demanda similares.
En 2015 existan diferencias superiores al 100% entre Descentralizar las funciones que se estn convirtien-
las sedes de mayor y menor productividad. El grupo es do en cuellos de botella, para que se realicen desde
encabezado por el Tercer Circuito de San Jos, que re- los circuitos con mayor alcance e impacto sobre la
suelve 196 casos por funcionario. En un rango de entre calidad de los servicios.
109 y 145 casos figuran once circuitos: los dos primeros
de San Jos, los tres de Alajuela, Cartago, Puntarenas, Generar informes peridicos con indicadores clave
Heredia, el Segundo de la Zona Atlntica, el Primero de por circuito, y procesos de rendicin de cuentas en
Guanacaste y el Primero de la Zona Sur. Los tres restan- las comunidades.
tes tienen una productividad promedio de 93 casos; en-
tre ellos, el Primer Circuito de la Zona Atlntica registr Completar el funcionamiento del Sistema Integrado
la productividad ms baja: 81 casos por funcionario. de Gestin (Sigma, por su sigla en ingls) y capacitar
Finalmente cabe sealar que, si bien este Informe se a los usuarios para su apropiada utilizacin.
propuso analizar la capacidad del Poder Judicial para dis-
pensar una justicia pronta, los vacos de informacin y la Los distintos sistemas del Poder Judicial deberan
deficiente calidad de las bases de datos impidieron llevar interactuar y alimentarse entre s automticamente;
a cabo ese estudio. La principal conclusin del esfuerzo en la actualidad, por ejemplo, el Sistema Integrado
realizado es que, hoy por hoy, el Poder Judicial carece de de Gestin Administrativa (SIGA), de la Direccin
un sistema de informacin que permita generar, en tiem- de Gestin Humana, no se comunica con la base de
po real, reportes pormenorizados para medir y evaluar datos Sistema Automatizado de Gestin de Activi-
su desempeo, ms all de indicadores agregados y gene- dades Acadmicas (SAGA), de la Escuela Judicial.
rales para el conjunto de la institucin. Para reconstruir
las duraciones especficas de los procesos judiciales se Producir y difundir manuales o protocolos de las
requiere una mejora sustancial en este mbito, pues por bases de datos que se utilizan para generar las estads-
ahora una iniciativa en tal sentido demandara esfuerzos ticas judiciales.
extraordinarios (estudios especiales de campo, como por
ejemplo un muestreo de expedientes).
Dadas estas limitaciones, el captulo reporta los ha-
llazgos en cuanto al estado de las fuentes de informacin,
como una forma de contribuir a orientar la revisin de
los procesos de recopilacin de datos en el conglomera-
do judicial.
54 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 55

R ESUMEN DE LOS CAPTULOS

Captulo 4
La calidad del recurso humano
en el Poder Judicial

Preparacin acadmica
Pregunta de investigacin

Cul es el nivel de coherencia entre la preparacin acadmica que


brindan las universidades y el perfil de los puestos del Poder Judicial?

El anlisis de los perfiles de puestos del Poder Judicial Grfico 1.6


versus los programas de las carreras de Derecho mostr
vacos importantes en la formacin profesional bsica. Cantidad de crditos asignados por las universidades, segn
La definicin de perfiles basados en competencias no ha competencias requeridas para un puesto en la judicaturaa/
permeado en las mallas curriculares de las cinco princi-
pales universidades de las que se grada el personal judi-
100
cial. Esta puede ser un rea de oportunidad para coordi-
nar esfuerzos entre esas instituciones y el Poder Judicial, 80
no solo porque este ltimo es el ms grande empleador
de abogados y abogadas del pas, sino tambin porque, a
Crditos

60
lo largo de sus carreras, la gran mayora de estos profesio-
nales tendr que interactuar en el mbito judicial. 40
Con respecto a los perfiles de la judicatura, las univer-
20
sidades tienen un mayor nmero de crditos asignados a
cursos relacionados con competencias generales como
0
independencia jurdica y visin democrtica, no as con Independencia tica y Visin Humanismo y Servicio de Razonamiento Liderazgo
jurdica transparencia democrtica conciencia calidad crtico y lgico
la tica, la transparencia y el liderazgo. Las competencias social
especficas (trabajo en equipo, toma de decisiones, crea- Competencias requeridas para un puesto en la judicatura
tividad, comunicacin efectiva, entre otras) estn del
todo ausentes en los programas de dos instituciones y en a/ Cada color representa una universidad.
las dems tienen una presencia dbil (grfico 1.6). El pa- Fuente: Elaboracin propia con base en Chinchilla, 2016.

norama empeora en el caso de la Fiscala: solo dos de las


cinco competencias generales establecidas en los perfiles
son cubiertas por los programas. Para el cargo de defen-
sor o defensora, tres competencias de seis estn presentes
56 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

en todas las universidades. Para estos dos puestos las


competencias especficas estn prcticamente ausentes.
El captulo reporta los bajos porcentajes de apro-
bacin en la prueba de ingreso al Colegio de Abogados
y Abogadas de Costa Rica y el examen de admisin al
curso Formacin inicial para aspirantes a la judicatura
(FIAJ), de la Escuela Judicial. Tambin recoge un estu-
dio realizado por Conesup sobre la variabilidad del n-
mero de cursos y crditos entre 23 carreras de Derecho.
Estos son indicadores preocupantes de la calidad de la
formacin en esta disciplina. Para el Poder Judicial repre-
sentan el desafo de disear procesos de induccin para
cubrir las brechas entre el perfil profesional que requiere
y el que est egresando de las universidades.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 57

Procesos de reclutamiento
Pregunta de investigacin

Cmo evolucionaron los procesos de reclutamiento, seleccin y


preparacin del recurso humano para atender los requerimientos
derivados de las reformas judiciales en el perodo 2011-2015?

Acorde con el diseo institucional del Poder Judicial, al ritmo de la voluntad y conocimientos de las jerarquas
la gestin del recurso humano tiene diferentes niveles de de cada mbito.
desarrollo en las entidades que conforman el sistema. Los procesos de seleccin y reclutamiento para po-
Histricamente, la funcin central del Departamento de siciones de judicatura, fiscalas, defensa pblica e inves-
Personal se concentr en asuntos operativos como con- tigacin, destacan por tener una rigurosa etapa de eva-
trataciones, despidos y pago de salarios, y cada rgano luacin de candidaturas que incluye exmenes tcnicos y
en ejercicio de su autonoma- asumi buena parte de una amplia revisin de antecedentes (prueba psicolabo-
los procesos de reclutamiento, seleccin y capacitacin, ral) que efectivamente funciona como filtro para el in-
motivo por el cual hoy presentan escenarios distintos, greso a la institucin, aunque no para todos los puestos
tanto en su marco normativo como en sus prcticas. el segundo requisito es vinculante.
La ahora denominada Direccin de Gestin Hu- La investigacin realizada detect la necesidad de re-
mana realiza esfuerzos por mejorar y estandarizar los mozar el marco jurdico que rige estos procesos, ya que
procedimientos, mediante la definicin de perfiles de algunas de las normas, como el Estatuto de Servicio Ju-
puestos por competencias y el cumplimiento de las me- dicial, tienen ms de cuarenta aos de antigedad. Tam-
jores prcticas internacionales en la materia. Ello ha ido bin se recomienda revisar los perfiles por competencias,
acompaado de un reforzamiento de sus capacidades, pues en algunos casos se exige un gran nmero de ellas,
que han crecido significativamente tanto en trminos de casi todas con niveles de cumplimiento altos, lo que da
personal y presupuesto, como en alcance dentro del con- lugar a perfiles poco realistas y difciles de alcanzar para
glomerado judicial. Sin embargo, esos avances an son los aspirantes, cuya evaluacin adems incrementa el
insuficientes y lentos, dada la gran cantidad de tareas que costo y la duracin del reclutamiento. Una de las reco-
lleva a cabo esa entidad, como lo demuestra el bajo n- mendaciones de este trabajo es la necesidad de priorizar
mero de los perfiles actualizados por competencias y los un conjunto ms acotado de competencias, que sean
largos procesos de reclutamiento que genera la carencia realmente requeridas para el puesto.
de personal en el rea de evaluacin. La decisin final sobre las contrataciones la toman
Lo reciente y parcial de estas transformaciones, as los y las jerarcas de los diversos rganos, a partir de listas
como la forma de llevar los registros, dificulta analizar de elegibles y con distintos grados de discrecionalidad.
su impacto en la calidad del personal, fin ltimo de es- En los puestos de fiscales y defensores son muy fre-
tos esfuerzos. Adems, su sostenibilidad enfrenta desa- cuentes las apelaciones, que atrasan considerablemente
fos. Primero, la complejidad del diseo institucional y los nombramientos. En la judicatura muchas veces la
los mrgenes de autonoma que conservan los distintos designacin no se realiza en la clase de puesto con que
rganos en materia de gestin humana obliga a compar- inici el proceso, ya que, dependiendo de factores como
tir la toma de decisiones, que en algunos casos se trasla- la ubicacin geogrfica, la plaza es rechazada por todos
pan. Segundo, el volumen de trabajo es alto y creciente. los candidatos de la lista de elegibles, por lo que se sigue
Por ltimo, si se considera que la gestin de los recursos contactando a las personas que cumplen con las especi-
humanos es un proceso que se desarrolla a lo largo de ficaciones de puestos inferiores, hasta obtener una res-
la trayectoria laboral de las personas, la evaluacin del puesta positiva.
desempeo y la capacitacin por competencias deberan Este Informe tambin encontr que existe una alta
complementar el reclutamiento y la seleccin; sin em- rotacin interna de personal, y que los funcionarios y
bargo, esos componentes evolucionan muy lentamente y funcionarias judiciales desarrollan su carrera profesional
58 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Grfico 1.7 dentro de la institucin. El 50% de los defensores y el


18% de los jueces nombrados en el perodo bajo anlisis
Distribucin de nombramientos de jueces por tipo,
contaban con experiencia laboral fuera del Poder Judi-
segn aos de antigedad. 2015-2016a/
cial. Llama la atencin que ningn fiscal o fiscala estaba
30
15 en esa situacin (Leero y Nez, 2016; grficos 1.7 y
1.8).

Nmero de nombramientos
Nmero de nombramientos

25
Estas son algunas de las razones por las cuales se re-
20 10
comienda desarrollar un planeamiento estratgico del
proceso de reclutamiento, de modo que no se enfoque
15 tanto en su efecto presupuestario, sino en cubrir a me-
10
diano y largo plazos las necesidades de personal para
5
cumplir con los objetivos de la institucin y garantizar
5 recursos humanos de la misma calidad en todo el pas.
0 0
Juez 1 Juez 2 Juez 3 Juez 4 Juez 5 Juez Juez 1 Juez 2 Juez 3 Juez 4 Juez 5 Juez
supernumerario supernumerario
Tipo de juez Tipo de juez
Sin antigedad Entre 1 y 9 aos Ninguno Entre 1 y 9 puestos
Entre 10 y 19 aos Entre 20 y 29 aos Entre 10 y 19 puestos 20 puestos o ms

a/ El periodo estudiado finaliza en abril de 2016.

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Direccin de Gestin Humana del Poder Judicial.

Grfico 1.8
Distribucin de nombramientos de jueces por tipo, segn
nmero de puestos ocupados previamente. 2015-2016a/
15
Nmero de nombramientos

10

0
Juez Juez 1 Juez 2 Juez 3 Juez 4 Juez 5 Juez
pernumerario supernumerario
Tipo de juez
Ninguno Entre 1 y 9 puestos
Entre 10 y 19 puestos 20 puestos o ms

a/ El periodo estudiado finaliza en abril de 2016.

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Direccin de Gestin Humana del Poder Judicial.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 59

Capacitacin del personal


Pregunta de investigacin

Qu tipo de capacitacin ha implementado el Poder Judicial para la


induccin, actualizacin y mejora de la preparacin y el rendimiento
de su personal?

Ante los dficits sealados en la formacin universi- las universidades, y adems, con formacin continua
taria inicial, la capacitacin que brinda a nivel interno el para que estn actualizados y enfrenten los cambios del
Poder Judicial resulta fundamental. La Escuela Judicial es contexto.
la rectora en la materia, aunque el Ministerio Pblico y A nivel de induccin bsica la Escuela cuenta con
la Defensa Pblica cuentan con sus propias unidades de programas de cobertura casi universal, requeridos en el
capacitacin, ambas con presupuestos independientes. primer ao de labores. Adicionalmente, tiene cursos de
La Direccin de Gestin Humana capacita al personal especializacin o formacin continua, aunque en estos
administrativo. El estudio encontr lneas de coinciden- la capacidad de cubrir al pblico meta es variable (cua-
cia y trabajo articulado (mtodos didcticos, utilizacin dro 1.2). Con excepcin de la Defensa Pblica, los datos
de espacios, presencia de consejos directivos), pero an disponibles no permiten conocer con exactitud quines
hay un amplio margen de mejora para que estas entidades han recibido capacitacin, cuntas veces y en qu temas.
funcionen como un sistema que potencie los esfuerzos en La calidad de los registros en este campo es una de las
una especie de economa de escala, con aprendizajes co- falencias detectadas en esta investigacin.
lectivos y estadsticas unificadas. En el perodo 2011-2015, solo las actividades de la
A la Escuela Judicial y las unidades de capacitacin Escuela Judicial tuvieron 13.960 participantes, para un
les corresponde completar la formacin inicial de las y promedio anual de 2.792. Es importante indicar que hay
los funcionarios, no solo con la induccin necesaria para funcionarios que asisten a varios cursos, por lo que los
el desempeo de los puestos, sino tambin con conoci- datos no expresan el nmero de personas capacitadas. Se
mientos bsicos, habilidades y destrezas que no brindan determin que existe paridad de gnero en la asistencia

Cuadro 1.2
Programas y cantidad de participantes en actividades de capacitacin de la Escuela Judicial. 2011-2015

Nombre del programa 2011 2012 2013 2014 2015



Formacin inicial para aspirantes a la judicatura (FIAJ) 25 27 59 30 31
Formacin general bsica 85 150 140 163 59
Especializacin 143 193 248 348 125
Formacin a distancia para personas tcnicas judiciales 261 217 262 681 586
Actualizacin 1.856 954 948 1.452 828
Extensin 597 977 1.177 491 847
Total 2.967 2.518 2.834 3.165 2.476
Hombres 1.372 1.141 1.163 1.384 1.113
Mujeres 1.595 1.377 1.671 1.781 1.363

Fuente: Chinchilla, 2016.


60 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

a estas actividades, y que se hacen esfuerzos por ampliar Proveer los recursos necesarios para agilizar y mejorar
el acceso de quienes laboran fuera de la GAM, aunque los procesos de evaluacin durante el reclutamiento.
sigue siendo predominante la presencia de empleados de Entre las debilidades identificadas cabe mencionar
esta zona, pues en ella se concentra la mayor parte de per- que no se cuenta con un laboratorio informtico
sonal. Parece necesario fortalecer las modalidades de for- para la aplicacin de pruebas, suficientes salas de reu-
macin virtual, pues con el formato de cursos presencia- niones para las entrevistas y fondos para realizar giras
les difcilmente se lograr cubrir a la creciente poblacin de evaluacin integral de las y los candidatos.
judicial, en tiempos oportunos y de manera sistemtica.
Generar informes peridicos sobre los resultados de
Desafos prioritarios los procesos de reclutamiento, que incluyan perfiles
del personal ingresado e indicadores de efectividad
Elaborar un planteamiento estratgico en materia de (costo/beneficio).
reclutamiento, que permita manejar a mediano plazo
los planes de sucesin, con miras a aumentar la cali- Disear programas de cooperacin con las univer-
dad del recurso humano en todo el pas. sidades que imparten la carrera de Derecho, para
desarrollar enfoques y especialidades acordes con las
Adaptar y coordinar los procesos de gestin humana competencias requeridas por el Poder Judicial y, a la
a partir del enfoque de competencias (reclutamiento, vez, promover la inclusin de estudiantes destacados
seleccin, ascensos, evaluacin, capacitacin, incen- en la institucin.
tivos, etc.). Esto incluye la definicin de perfiles por
competencias para todos los puestos del Poder Judi- Fortalecer los recursos de la Escuela Judicial y las uni-
cial. dades de capacitacin de los rganos auxiliares, para
ampliar la cobertura y actualizacin de sus activida-
Revisar los actuales perfiles por competencias, en los des.
cuales se solicita un nmero muy alto de competen-
cias y niveles de dominio elevados, lo que dificulta los Definir rectoras y competencias tanto en materia de
procesos de evaluacin e identificacin de candida- recursos humanos como de capacitacin, para que
tos y candidatas. los distintos rganos acten como un sistema que
aproveche al mximo los recursos disponibles.
Revisar las normas relacionadas con la gestin hu-
mana. Algunas tienen ms de cuarenta aos de an- Desarrollar un sistema que genere reportes estadsti-
tigedad, como el Estatuto de Servicio Judicial, y cos por persona (sin duplicaciones) a partir del Siste-
requieren actualizacin. Se sugiere, como reforma ma Automatizado de Gestin de Actividades Aca-
legal, que los exmenes psicosociales (fsico, habili- dmicas (SAGA) y que permita calcular la cobertura
dades y entorno) sean parte de la evaluacin en los real de las actividades de capacitacin, sobre todo
procesos de seleccin de la judicatura. para identificar a las personas que no han asistido a
los cursos y pueden necesitarlos ms.

Evaluar el impacto de las actividades de capacitacin.


ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 61

R ESUMEN DE LOS CAPTULOS

Captulo 5
El control constitucional:
patrones de votacin de la Sala

Acceso a las acciones inconstitucionalidad


Pregunta de investigacin

Qu poblacin tiene acceso a la justicia constitucional mediante las


acciones de inconstitucionalidad?

No se cuenta con datos suficientes para construir un


perfil completo de las y los usuarios de la Sala Constitu-
Grfico 1.9
cional en lo que concierne a la presentacin de acciones Recurrentes en las acciones de inconstitucionalidad segn
de inconstitucionalidad (en adelante AI); para ello se re- resolucin obtenida en la fase de admisibilidad. 2005-2015
querira informacin que la Sala protege en razn del de-
recho a la confidencialidad de las personas. Tampoco los Vecinos
expedientes tienen datos uniformes de todas las partes. Partido poltico
Por ejemplo, en 1.309 casos de los 2.237 que componen Otros
Instituciones pblicas
una de las bases de datos utilizadas en este estudio, como
Defensores
domicilio se registra nicamente la provincia, lo que im-
Municipalidad
pide una ubicacin ms precisa de los recurrentes. Trabajadores
Aun con estas limitaciones, los registros de la Sala ONG
contienen varias tipologas que hacen posible una ex- Miembros de los Supremos Poderes
ploracin inicial. En primer lugar estn las personas ND
que actan de forma individual, y entre ellas sobresalen Femenina
por mucho los hombres, con ms de la mitad de las AI Empresa privada
del perodo 2005-2015. En segundo lugar figuran quie- Masculino
nes interponen acciones en representacin de personas 0 400 800 1.200 1.600
Total de AI
fsicas (abogados litigantes) o jurdicas (empresas, ins-
Total rechazadas de fondo y de plano Total admitidas
tituciones pblicas, municipalidades, ONG, partidos
polticos), as como jerarcas de los Supremos Poderes. Fuente: Elaboracin propia con informacin de las bases de datos Admisibilidad
y Resueltos del PEN.
Asimismo, pese a que no son muy numerosas, hay dos
categoras de usuarios colectivos que son relevantes: ve-
cinos y trabajadores (grfico 1.9).
62 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Hay grupos que con mayor frecuencia pasan el exa-


men de admisibilidad, entre ellos los miembros de los
Supremos Poderes y los partidos polticos, lo que refuer-
za la idea del importante papel que juega la Sala en el sis-
tema poltico. Asimismo, las ONG superan este filtro en
el 51% de los casos. La lista de asuntos que estas llevan al
tribunal constitucional es amplia, pero destaca el tema
ambiental con trece acciones presentadas durante el
decenio analizado, de las cuales nueve fueron admitidas.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 63

Contenido de las acciones de inconstitucionalidad


Pregunta de investigacin

Cules son los asuntos ms relevantes sometidos a control


de constitucionalidad?

Diez temas concentran el 63% de las AI resueltas con y Terrestres (conocida como Ley de Trnsito), cuya
votacin por el fondo2 (grfico 1.10). La materia de tra- discusin inici en 2006 y se prolong por ms de seis
bajo fue la predominante en el perodo estudiado, y si se aos. Por disposicin de esa normativa, a partir de ene-
agregan categoras relacionadas, como convenciones co- ro de 2012 se produjo un incremento automtico de las
lectivas y pensiones, se identifica un rea de influencia de multas, mientras en la corriente legislativa se tramitaba
la Sala Constitucional en torno a las polticas de empleo un proyecto que buscaba reducirlas (Arrieta, 2011). Ese
en el pas, que podra ser objeto de futuras investigacio- ao se presentaron 89 acciones contra esta ley y la Sala
nes. La tendencia mayoritaria en estos temas frecuentes admiti 23, incluidas 20 que impugnaban las sanciones.
es declarar inconstitucionales las normas cuestionadas. De ellas, 11 fueron declaradas con lugar (55%). Adems
Las sentencias que s conceden el reclamo se distribuyen del alto porcentaje de xito para los estndares del pero-
de la siguiente manera: 64% en pensiones, 58% en trn- do, la finalizacin de estos casos fue sumamente rpida:
sito y 49% en trabajo. 7 se resolvieron en menos de tres meses, 7 en un lapso
En aos particulares ha habido temas que han gene- de entre tres y seis meses, 8 tardaron entre seis meses y
rado aumentos notables en la cantidad de AI interpues- un ao y cuatro meses, y un nico caso se prolong por
tas. Ese fue el caso de la Ley de Trnsito por Vas Pblicas cerca de dos aos y medio (Cascante, 2016).

Grfico 1.10
Acciones de inconstitucionalidad declaradas con lugar, por tema. 2010-2015/
(porcentajes) 63,9
57,5
48,8
39,1
33,3
25,0
21,7

11,1 12,5 12,5


jo

io

io

al

ad

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na

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Po

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M

Con lugar Promedio

a/ Se incluyen nicamente los diez temas que presentaron ms acciones de inconstitucionalidad. Juntos agrupan el 63% del total de casos.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la base de datos Resueltos del PEN.

2 Aqu se trabaja con la clasificacin temtica que utiliza la propia Sala Constitucional en su Centro de Jurisprudencia. Estas categoras no cuentan con un glosario y
son asignadas segn el criterio de la persona que alimenta la base de datos.
64 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Patrones de votacin de las y los magistrados


Pregunta de investigacin

Cules son los patrones de votacin que se desprenden de las


resoluciones de la Sala Constitucional y su evolucin a lo largo de la
dcada 2005-2015

Grfico 1.11 En este tema el Informe hace una contribucin pio-


nera a los estudios judiciales en Costa Rica. Un primer
Acciones de inconstitucionalidad resueltas por voto hallazgo es que en la dcada 2005-2015 fue ms difcil
consensuado. 2006-2015/ para la Sala llegar a consensos, pues disminuyeron las
(porcentajes)
resoluciones unnimes (votacin 7-0; grfico 1.11) para
90% dar paso a una mayor cantidad de votos divididos, no-
tas separadas y adicin de razones a los argumentos de la
80% mayora. Sin embargo, tampoco hay una clara polariza-
AI resueltas por consenso

cin, pues las votaciones 4-3 siguen siendo minoritarias.


70% Los magistrados y magistradas que votan en minora
varan segn el tema. El tribunal suele tener una postura
60% muy consolidada y unnime, por ejemplo, en materia de
tributos, y una posicin slida, pero dividida, en relacin
50%
con las convenciones colectivas. El anlisis de los patro-
nes de votacin permiti identificar tres grupos de jueces
que tienden a votar de modo similar en los mismos te-
40%
mas, independientemente del contenido de la resolucin
y de los cambios en la integracin de la Sala.
30%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Estas agrupaciones no son coaliciones altamente
cohesionadas, que trasciendan los asuntos particulares
a/ La votacin consensuada se da cuando los siete magistrados y magistradas votan y permitan predecir la votacin de acuerdo con filoso-
de la misma forma. fas polticas y jurdicas reconocibles. La mayora de los
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la base de datos Resueltos del PEN.
miembros de la Sala tiene importantes reas de conver-
gencia, pero tambin de divergencia, que varan segn el
tema. S fue posible identificar claras oposiciones indivi-
duales en diversos mbitos, es decir, personas que nunca
votan igual.
Una de las causas de las alineaciones pueden ser los
antecedentes compartidos (experiencia laboral, edad,
especialidad, entre otros). Esto se explor con el anlisis
prosopogrfico de los jueces y juezas propietarios, el cual
sugiere que a lo largo de la historia de la Sala hay distintas
generaciones de magistrados que difieren entre s por
su trayectoria previa y sus reas de especialidad. La poca
informacin disponible muestra que los antecedentes in-
ciden en las alianzas, las cuales se conforman a partir no
solo de posiciones jurdicas o ideolgicas, sino tambin
de las relaciones que se van configurando en razn de ca-
ractersticas comunes de las personas.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 65

Admisibilidad de acciones de inconstitucionalidad


Pregunta de investigacin

Constituye el examen de admisibilidad un mecanismo de


autocontencin de la Sala Constitucional?

El comportamiento de la Sala Constitucional en el Grfico 1.12


trmite de acciones de inconstitucionalidad presenta
Razna/ entre acciones de inconstitucionalidad declaradas
una diferencia entre el perodo 1990-2010, cuando ejer- con lugar y el nmero de leyes aprobadas en la Asamblea
ci un control ms activista, y el ltimo lustro, en el que Legislativa. 1990-2015
ha tendido a la autocontencin al decidir si admite y de-
clara con lugar los casos presentados. Las variaciones en
1,0
este patrn son producto de condiciones tanto internas
cambios en otras jurisdicciones y en la conformacin
de la Sala y sus criterios de admisibilidad como exter-
AI con lugar / leyes aprobadas

0,8
nas, de mayor rigurosidad y filtros previos en el trmite
legislativo.
La autocontencin se manifiesta en un proceso 0,6
de admisibilidad que cada vez ms rechaza las AI, y en
votaciones de fondo que cada vez menos declaran la 0,4
inconstitucionalidad del acto cuestionado. De hecho,
la proporcin de AI declaradas con lugar con respecto
a la cantidad de leyes aprobadas ha tendido a disminuir 0,2
(grfico 1.12). No obstante, estas tendencias se revierten
en temas y aos especficos, en los que la Sala muestra
un comportamiento diferenciado. Por ejemplo, hay al- 0,0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
tos porcentajes de acciones declaradas con lugar en las
causas relacionadas con convenciones colectivas, medio
ambiente, pensiones y la materia de trnsito. a/ La cifra corresponde al cociente: nmero de acciones declaradas con lugar divido
Al examinar con mayor detenimiento las causas re- entre el nmero de leyes aprobadas. La lnea horizontal indica el promedio de AI
sueltas con votaciones disputadas (5-2 y 4-3) se nota que declaradas con lugar en el periodo.
hay discrepancias en torno al rechazo de plano y por el Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de
fondo. En el primer caso, la evidencia muestra magistra- la Asamblea Legislativa y cifras de la Sala Constitucional del Poder Judicial.
dos ms proclives a la apertura de la competencia de la
Sala e incluso a la idea de no cerrarla excesivamente. Y
en los rechazos por el fondo se pueden identificar tesis Desafo prioritario
en materias especficas que han sido defendidas por mi- Organizar los registros de acciones de inconstitu-
noras dentro del tribunal y que ilustran la diversidad de cionalidad que lleva la Sala Constitucional bajo un
posiciones de las y los jueces en temas como derecho par- formato de base de datos, con su respectivo manual
lamentario, asuntos electorales y medio ambiente, entre de uso y variables como las votaciones por magistra-
otros. do o magistrada, fechas y personas intervinientes.
Esta base de datos puede replicarse como una buena
prctica de transparencia en las dems salas del Poder
Judicial.
66 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 67

R ESUMEN DE LOS CAPTULOS

Captulo 6
La gestin de la Defensa Pblica:
anlisis de caso del Tribunal Penal
del Segundo Circuito Judicial
de San Jos
Sistema de defensa y tipo de sentencia
Pregunta de investigacin

Existe relacin entre el tipo de abogado que defiende un caso


y la probabilidad de condenatoria del imputado?

Este captulo analiza el trabajo de la Defensa Pblica, Estas categoras son los delitos ms frecuentes y abarcan
en los juicios realizados en el Tribunal Penal del Segundo el 70% de las figuras penales analizadas. Los modelos
Circuito Judicial de San Jos, que terminaron en con- tambin permitieron identificar otros factores asociados
denatoria, absolutoria, o sobreseimiento, en el perodo a la probabilidad de condenatoria (cuadro 1.3).
2004-2013, con el fin de determinar si obtiene resultados Al examinar las diferencias de resultados que obtie-
distintos a los servicios privados. nen las personas cuando son defendidas por abogados
En este caso de estudio el 60% de los juicios los asu- pblicos o privados, el trabajo que aqu se resea resulta
mi la Defensa Pblica y el resto la privada. Los resul- ser pionero en el pas. El Poder Judicial no tiene datos
tados globales muestran una leve diferencia en el por- y anlisis similares. Siendo un primer esfuerzo, tiene un
centaje de condena, que favorece a quienes cuentan con alcance acotado, no solo porque la informacin refiere a
representacin privada. un tribunal en particular, sino porque el principal indica-
Sin embargo, la investigacin fue ms all de esos dor de desempeo empleado, la tasa de condenatoria, es
porcentajes generales y aplic modelos estadsticos para un dato agregado y parcial, de una realidad multidimen-
profundizar en las brechas entre los resultados que obtie- sional como lo es el quehacer de un sistema de defensa
nen los defensores pblicos y los privados. En esos mode- pblica. Sin embargo, es importante subrayar que, pese a
los, en cinco categoras de delitos (contra la propiedad, su limitacin, se trata de un parmetro ampliamente uti-
sexuales, contra los deberes de la funcin pblica, contra lizado en la literatura acadmica y ofrece un buen punto
la fe pblica y contra la autoridad pblica) se encontr de partida para llevar a cabo estudios sistemticos sobre
una mayor probabilidad de condena para las personas la Defensa Pblica dentro del enfoque de judicial politics.
imputadas que son representadas por la Defensa Pblica3. Es necesario profundizar en investigaciones futuras,

3 Para el clculo de esta probabilidad se utiliz una regresin logstica multinomial. En la seccin Metodologa y el anexo 1 del captulo 6 se explica en detalle esa
tcnica.
68 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Cuadro 1.3
Factores asociados a la decisin final de una sentencia
Variable Efecto en la probabilidad
Condenatoria Sobreseimiento
Tribunal colegiado Disminuye Disminuye
Imputado extranjero Disminuye Aumenta
Imputado mujer Disminuye Disminuye
Vctima mujer Sin efecto Sin efecto
Vctima otroa/ Aumenta Sin efecto
Aos de experiencia del defensor Sin efecto Sin efecto
Aos de experiencia del fiscal Sin efecto Sin efecto
Fiscal mujer Sin efecto Sin efecto
Juez mujer Sin efecto Aumenta
Tipos de delitos defendidos por defensores pblicosb/
Contra la propiedad Aumenta Aumenta
Sexuales Aumenta Sin efecto
Contra la vida Sin efecto Sin efecto
Contra los deberes de la funcin pblica Aumenta Aumenta
Contra la fe pblica Aumenta Aumenta
Infraccin a la Ley de Psicotrpicos Sin efecto Sin efecto
Contra la autoridad pblica Aumenta Sin efecto
Contra la libertad Sin efecto Sin efecto
Infraccin a la Ley de Armas y Explosivos Sin efecto Aumenta

a/ La categora vctima otro se refiere a vctimas que no son personas fsicas, sino entidades jurdicas como empresas
e instituciones.

b/ La variable tipo de defensor se incluy como una interaccin con cada tipo de delito.

Fuente: Fernndez, et al., 2016.

para confirmar o rechazar la idea de que en ciertos delitos


existe una aparente desventaja de las personas de bajos
ingresos ante el poder punitivo del Estado4 y para deter-
minar si la causa de tal situacin est relacionada con las
capacidades de la Defensa Pblica, que pese a ser consi-
derada un modelo a nivel latinoamericano, no logra neu-
tralizar el peso del ingreso econmico de los imputados
como un factor decisivo en la justicia penal. Este estu-
dio procura alimentar esa discusin con informacin
independiente y objetiva, e iluminar reas en las cuales se
puede iniciar una evaluacin ms detallada.

4 Sobre este tema se han realizado mltiples investigaciones. Incluso la ONU viene sealando desde 1975 la sobrerrepresentacin de personas pobres en la clientela del
sistema de justicia penal. Vase ONU, 1975.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 69

Sistemas de defensa y tipo de proceso penal


Pregunta de investigacin

Es distinta la probabilidad de que un abogado defensor


participe en procesos abreviados segn este sea pblico o
privado?

As como, en teora, el tipo de defensa no afecta la De forma muy interesante, el proceso abreviado deja
probabilidad de condena, tampoco debe influir en la de estar asociado al tipo de defensa legal (pierde su signi-
propensin a que un delito se procese de forma abre- ficancia estadstica) luego de la creacin de los tribunales
viada (que implica la condena de la persona imputada de flagrancia (cuadro 1.4). La mayor propensin de las
tras la aceptacin de los cargos). Solamente la prueba, abogadas y abogados pblicos a abreviar los procesos
valorada por el juez o jueza, puede determinar tal resul- antes de esa reforma, podra explicarse por la alta car-
tado. No obstante, en esta investigacin se encontr que ga de casos con slida evidencia en contra que deban
la probabilidad de que un proceso penal termine por gestionar estos funcionarios. Se debe tener presente que
esa va s estuvo asociada a la participacin de la Defen- a nadie se le puede negar el derecho a la representacin
sa Pblica en el perodo anterior a 2008 ao en que se legal, es decir, que el personal de la Defensa Pblica no
crearon los tribunales de flagrancia y que todava hoy se puede seleccionar los casos que atiende, como s ocurre
emplea con ms frecuencia en asuntos relacionados con en la prctica privada. Ante este panorama, los procesos
infracciones a la Ley de Psicotrpicos y delitos sexuales y abreviados son un recurso para obtener un juicio ms
contra la fe pblica.

Cuadro 1.4
Factores asociados a la probabilidad de abreviar un proceso judicial
Variable Efecto en la probabilidad de abreviar
Antes del 2008a/ 2008 o posterior
Delitos
Contra la propiedad Aumenta Aumenta
Sexuales Aumenta Aumenta
Contra la vida Sin efecto Sin efecto
Contra los deberes de la funcin pblica Sin efecto Aumenta
Contra la fe pblica Sin efecto Aumenta
Infraccin a la Ley de Psicotrpicos Sin efecto Aumenta
Contra la autoridad pblica Sin efecto Sin efecto
Contra la libertad Sin efecto Sin efecto
Infraccin a la Ley de Armas y Explosivos Sin efecto Sin efecto
Tribunal colegiado Sin efecto Sin efecto
Imputado extranjero Disminuye Aumenta
Imputado mujer Sin efecto Sin efecto
Vctima mujer Sin efecto Sin efecto
Vctima otrob/ Aumenta Aumenta
Defensor pblico Aumenta Sin efecto
Defensor mujer Sin efecto Aumenta
Aos de experiencia del defensor Sin efecto Sin efecto
Aos de experiencia del fiscal Disminuye Disminuye
Fiscal mujer Aumenta Aumenta
Aos de experiencia del juez Sin efecto Sin efecto
Juez mujer Sin efecto Sin efecto

a/ El ao 2008 corresponde a la fecha de creacin de los tribunales de flagrancia.


b/ La categora vctima otro se refiere a vctimas que no son personas fsicas, sino entidades jurdicas como empresas e instituciones.

Fuente: Fernndez et al, 2016.


70 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

expedito y una condena menor. Esta hiptesis es razo- Desafos prioritarios


nable en vista de que despus de 2008, cuando baj el
promedio de procesos abreviados (posiblemente relacio- Mejorar la preparacin del personal encargado de
nados con delitos flagrantes) desapareci la asociacin alimentar los sistemas de gestin de los despachos,
entre el tipo de defensa y la probabilidad de abreviar. Sin para que completen toda la informacin requerida
embargo, esta explicacin debe estudiarse ms a fondo y por la institucin (en especial la de los intervinien-
podra coexistir con otras hiptesis. tes) y utilicen variables estandarizadas, a fin de dismi-
Otra explicacin podra ser, por ejemplo, que los nuir los importantes vacos detectados.
abogados pblicos emplean con ms frecuencia este re-
curso como estrategia para administrar la elevada carga Desarrollar sistemas de seguimiento de las cargas de
de trabajo que tienen, o para balancear la dificultad de trabajo por defensor y defensora, y sus resultados.
los casos que reciben.
Y finalmente, otra explicacin podra ser el incentivo Recopilar estadsticas que permitan el anlisis de los
que representa para los defensores privados que el pro- resultados y los tipos de casos por actores (defenso-
ceso no se abrevie, ya que de esta forma el tiempo dedi- res, fiscales y jueces), para fortalecer la preparacin
cado a cada caso es mayor y, por ende, sus honorarios se de los juicios.
incrementan.
Definir un mecanismo efectivo para valorar la ca-
pacidad de pago de las y los usuarios de la Defensa
Pblica, y asignar responsables de su aplicacin y
seguimiento hasta la gestin de cobro.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 71

R ESUMEN DE LOS CAPTULOS

Captulo 7
Causas de la privacin de libertad
y perfil de la poblacin penitenciaria
PreguntaS de investigacin

Cul es el perfil sociodemogrfico de las personas privadas de libertad?


Por qu motivos llegaron a prisin?
Cules fuentes judiciales explican el aumento del encarcelamiento
en la ltima dcada?

Al analizar la rpida expansin de la tasa de encar- Grfico 1.13


celamiento en Costa Rica, se identificaron tres fuentes
judiciales relevantes que inciden en la cantidad de per- Evolucin de las condenas con prisin efectiva
y sobrepoblacin carcelaria/. 2005-2015
sonas privadas de libertad: el aumento de las sentencias
condenatorias en juicios ordinarios, la entrada en funcio-
namiento de los tribunales de flagrancia y la frecuencia y 6.000
duracin de la prisin preventiva que los jueces y juezas
dictan para arraigar a los imputados de delitos. Estas y
Personas condenadas

otras condiciones incidieron en que la poblacin carce- 4.000


laria por 100.000 habitantes se incrementara en un 60%
en la ltima dcada, hecho que a su vez ha generado una
fuerte presin sobre la infraestructura penitenciaria, que 2.000

no se ampli correlativamente en ese perodo. Cabe re-


conocer, sin embargo, que esta situacin est empezando 0
a cambiar en la actualidad (grfico 1.13). 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Este captulo llama la atencin sobre el bajo uso de
las medidas alternativas. Aunque en los tribunales de fla- -2.000
grancia se utilizan con ms frecuencia que en los ordina- Prisin efectiva ordinario Prisin efectiva total
rios, en el periodo analizado, siguen siendo aplicadas en Prisin efectiva flagrancia Sobrepoblacin carcelaria
menos de un tercio de los casos totales. A este respecto
se plantean dos hiptesis que debern ser investigadas
en el futuro. Por una parte, las reformas legales que se
ha venido aprobando tras la promulgacin del Cdigo
Procesal Penal han limitado los asuntos en que es posible a/ A partir de febrero de 2015, para estimar la sobrepoblacin carcelaria se utiliza la
dictar esas medidas. Pese a que este instrumento est pre- capacidad real (antes se usaba la capacidad instalada). Las cifras de 2015 llegan hasta el
19 de noviembre.
visto en el ordenamiento legal, los jueces y juezas deben
verificar una serie de condiciones restrictivas para poder Fuente: Anuarios Judiciales del Poder Judicial y Ministerio de Justicia y Paz, 2015.
72 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

emplearlo, y el universo de casos susceptibles de resolu- administrativos de un rea tan sensible para la tutela
cin por esta va ha disminuido. La segunda hiptesis es efectiva de los derechos ciudadanos.
que puede haber falta de capacitacin en las y los opera-
dores de justicia, para cambiar la cultura del litigio por Desafos prioritarios
la de la conciliacin y la resolucin alterna de disputas.
El captulo constata que la mayora de las personas Estandarizar la toma de datos al momento de iden-
condenadas con prisin efectiva proviene de grupos de tificar a la persona imputada de un delito, tanto en
poblacin que viven en pobreza. En trminos generales, instancias judiciales como en el Ministerio de Justi-
los privados de libertad son hombres jvenes pertene- cia. Es necesario contar con informacin suficiente
cientes a los estratos socioeconmicos ms bajos. Hasta para construir un perfil socioeconmico que incluya:
abril de 2016 las personas encarceladas eran sobre todo sexo, nacionalidad, edad, estado civil, nmero de hi-
hombres (93%), jvenes (52% menores de 35 aos y 77% jos e hijas, ocupacin, ingreso econmico, escolari-
menores de 45 aos), costarricenses (87%). El 51% esta- dad y lugar de residencia.
ba en condicin de soltera, divorcio o viudez y el 49%
en relaciones de unin (matrimonio o unin libre). La Unificar la forma de trabajar en los despachos en
mayora desempeaba oficios no profesionales, en parti- cuanto al ingreso de las causas con solicitud de pri-
cular asociados al comercio y la construccin, activida- sin preventiva. Es conveniente que en cada juzgado
des en las que se registran altos niveles de informalidad. y tribunal penal se registren por aparte las entradas
Las mujeres, una minora muy pequea de las per- de las solicitudes de prisin preventiva, por fecha de
sonas privadas de libertad (una en diecisis) se dedican ingreso.
principalmente al servicio domstico no remunerado.
El 58% de la poblacin detenida tiene niveles muy bajos Capacitar al personal de la jurisdiccin penal e in-
de escolaridad, de primaria completa o incompleta, y un corporar en el examen para el ingreso a la judicatura
4,7% son personas analfabetas, proporcin que casi du- los temas de la normativa internacional y el control
plica el promedio nacional de 2,4%. de convencionalidad en materia penal y de derechos
Cuando se examinan las causas de encarcelamiento, humanos, con nfasis en el derecho a la libertad.
la segunda pregunta de investigacin, destacan cuatro
delitos: contra la propiedad, contra la Ley de Psicotrpi- Gestionar, a travs de la Comisin Interdisciplinaria
cos, sexuales y contra la vida. de Alto Nivel sobre el Hacinamiento Carcelario, la
La fuente principal que se utiliz para delinear el implementacin efectiva de la Ley sobre mecanis-
perfil de la poblacin privada de libertad fue el sistema mos electrnicos de seguimiento en materia penal
de informacin del Ministerio de Justicia, entidad que y la aprobacin de la Ley de Ejecucin de la Pena.
proporcion la base de datos completa de personas re- Asimismo, monitorear el contenido y el trmite de
tenidas en centros penitenciarios actualizada a abril de los proyectos de ley que podran influir en el conges-
2016. En la medida en que permite tener una fotogra- tionamiento de las prisiones.
fa de un momento especfico, esta fuente resulta valiosa
para avanzar en el conocimiento de los temas investiga- Coordinar entre la Defensa Pblica y la Oficina de
dos. Sin embargo, tiene una serie de limitaciones que di- Cmputo de la Pena del Ministerio de Justicia la
ficultaron la elaboracin de un perfil sociodemogrfico atencin de las personas que tienen derecho a liber-
completo de la poblacin de inters. Por ello este Infor- tad condicional.
me hace un llamado a mejorar la calidad de los registros
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 73

R ESUMEN DE LOS CAPTULOS

Captulo 8
Controles democrticos sobre la labor
del Organismo de Investigacin Judicial
Tutela efectiva
Pregunta de investigacin

Cmo se procesan los casos dentro del OIJ para garantizar


la tutela efectiva de los derechos ciudadanos, como primer
eslabn del proceso penal?

La mayora de los procesos penales inicia con una de- ocurre mientras se esperan diligencias externas al OIJ,
nuncia interpuesta ante el Organismo de Investigacin cada investigacin se convierte en un informe que se re-
Judicial (OIJ). El ingreso puede darse a travs de lo que se mite al Ministerio Pblico, en promedio, dentro de los
conoce como denuncia contra ignorado, as como por la 120 das posteriores al inicio del proceso. Este puede ser
atencin de un delito notorio o flagrante, la concrecin un informe de caso resuelto con imputado reconocido
de una informacin recibida o la remisin de un caso (RCI), que permitira la apertura de un juicio, o no re-
presentado previamente al Ministerio Pblico. La infor- suelto (NR), porque no fue posible identificar a la perso-
macin es depurada para eliminar inconsistencias y erro- na que cometi el delito.
res de clasificacin o digitalizacin. Luego cada jefatura Los casos RCI pasaron de un 20% de los asuntos
o superior inmediato del personal policial asigna el caso, atendidos en 2011, a un 28% en 2015, aunque no todas
considerando la carga de trabajo y el potencial de las y los las delegaciones presentan los mismos resultados (gr-
agentes. La carga ideal de cada investigador es de ocho fico 1.14). El informe final del caso debe ser aprobado
casos por mes, pero en la actualidad ronda los once. por la jefatura respectiva. Resulta difcil hacer control de
En los das siguientes, el funcionario a cargo estudia calidad en este mbito, dado que cada ao se producen
el expediente y traza una ruta de las diligencias por reali- cerca de 75.000 informes.
zar. Sin embargo, no existen protocolos de actuacin por La polica judicial ha estado implementando un
tipo de caso, que orienten a las y los investigadores sobre modelo de gestin que permite la supervisin del traba-
las pesquisas que deben efectuar segn el delito de que jo de los agentes en cada paso del proceso y en tiempo
se trate. Por ahora ese vaco es llenado en el trabajo coti- real; adems alerta sobre retrasos, con lo cual propicia la
diano, como parte del aprendizaje que los agentes recin realizacin de mejoras.
ingresados reciben de los ms experimentados. Es importante indicar que a las partes involucradas
Los casos se clasifican en cuatro categoras: sencillo, en un caso no se les brindan detalles sobre el avance de la
intermedio, complejo y lite. Dependiendo de su natu- investigacin, ni sobre la elaboracin del informe final,
raleza y evolucin, un caso puede ir ascendiendo en esta salvo que los interesados lo soliciten expresamente. Tam-
escala de complejidad. Con excepcin del retraso que poco hay mecanismos de realimentacin sobre el servicio
74 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Grfico 1.14
Informes de casos no resueltos (NR)a/y casos resueltos con imputado (RCI)b/,
por tipo de dependenciac/. 2011-2015

6.500 DCLIF, TyTP

Robos
6.000 Alto RCI y alto NR

5.500 Heredia
Alto RCI y bajo NR Fraudes

5.000 Asaltos
Limn
Cartago Alajuela
4.500
Total RCI

Puntarenas

4.000 Varios

Penal juvenil Gupiles


3.500

3.000 Liberia

San Carlos Prez Zeledn


2.500
Corredores Promedio
Turrialba
2.000 Bajo RCI San Ramn
y bajo NR Jac Quepos
Santa Cruz
1.500
Vehculos La Unin
Bribri Caas
1.000 Grecia Bajo RCI y alto NR

Upala
Promedio

500 Los Santos


Atenas

0 Lavado

0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000 18.000 20.000 22.000 24.000 26.000 28.000 30.000 32.000 34.000

Total NR
Tipo de delegacin
Especializada
Territorial

a/Caso que es remitido al Ministerio Pblico sin que en la investigacin criminal se haya logrado identificar al autor o autores del hecho
delictivo.

b/ Caso que es remitido al Ministerio Pblico luego de que en la investigacin criminal se ha identificado al presunto autor o autores del
hecho delictivo.

c/ Se excluye la Unidad de Delitos Informticos, que tambin funciona como unidad de apoyo a las dems delegaciones. Las siglas
DCLIF, TyTP corresponden a las dependencias que investigan delitos contra la integridad fsica y el trfico y trata de personas.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Oficina de Planes y Operaciones del OIJ.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 75

y el trato recibidos, lo cual podra mejorar el desempeo


del personal y servir como una medida preventiva contra
la negligencia y la penetracin de la corrupcin.
La tutela de derechos est garantizada por el amplio
acceso de la poblacin al mecanismo de denuncia. De
hecho, por mandato de la Sala Constitucional el OIJ
debe aceptar todas las denuncias, aunque no constituyan
delitos, para que sea el Ministerio Pblico el que se en-
cargue de su revisin (figura 1.1).

Figura 1.1
Proceso que sigue una denuncia en el OIJ

Ingreso del caso Asignacin Investigacin Control Informe al MP

Contra
ignoradoa/ 85% Incompetencia
No resuelto 71%

Mero trmite Legajos revisados


por jefaturas
Guardia o
flagranteb/ 10%
Caso
Resuelto
Depuracin y 27%
con imputado
asignacin
de agente
Manual de investigacin Mtricas
criminal de desempeo
Ante MPc/ 4%
Resuelto
Tipo de caso 2%
sin imputado

a. lite 0,1%
CICOd/ 1% b. Complejo 0,9%
c. Intermedio 3,0%
d. Sencillo 96,0%

120 das

a/ Contra ignorado: denuncias en las que no se conoce el autor del posible delito.
b/ Guardia o flagrante: denuncias recibidas en las sedes del OIJ o como resultado de un operativo del mismo OIJ.
c/ MP: Ministerio Pblico.
d/ CICO: Centro de Informacin Confidencial.

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Oficina de Planes y Operaciones del OIJ.
.
76 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Gobernanza del OIJ


Pregunta de investigacin

Cmo ha variado la gobernanza del OIJ para cumplir con


sus funciones en un contexto de cambio en la naturaleza y
frecuencia de la violencia en el pas?

Cules son los mecanismos de control democrtico


sobre este rgano?

El desempeo del OIJ est sometido a diversos con- los Habitantes tienen potestades en esta materia. Y por
troles. Por un lado hay instancias de control adminis- ltimo, el OIJ est sujeto al control ciudadano, que pue-
trativo interno, sobre todo del rendimiento de las y los de ser ejercido directamente, por medio de denuncias
agentes investigadores, que se han fortalecido en el lti- o solicitudes de informacin, o a travs del periodismo
mo quinquenio gracias a un mayor uso de las tecnologas investigativo.
de informacin y comunicacin (TIC). Entre ellas des- No todos los controles deseables dentro de un rgi-
taca la Oficina de Asuntos Internos del OIJ. men democrtico estn desarrollados de manera similar.
Por otro lado hay controles externos al Organismo. Entre los mencionados antes, los controles internos,
El Poder Judicial fiscaliza su trabajo por medio del Tri- tanto del Organismo como del Poder Judicial, han sido
bunal de la Inspeccin Judicial (grfico 1.15), la Comi- reforzados recientemente; en el primer caso con la im-
sin Permanente de Enlace y, en determinados temas, el plementacin de sistemas de seguimiento y un nuevo
Consejo Superior. Tambin la Contralora General de enfoque gerencial, y en el segundo, aunque los cambios
la Repblica, la Asamblea Legislativa y la Defensora de no son tan robustos, destaca el seguimiento desde la Co-
misin de Enlace y el Tribunal de la Inspeccin Judicial.
Los controles externos, polticos, legales o administra-
tivos, son poco utilizados. En este mbito, los esfuerzos
Grfico 1.15 de rendicin de cuentas del OIJ son incipientes y la in-
formacin institucional disponible para la ciudadana es
Quejas presentadas ante el Tribunal de la Inspeccin Judicial limitada en comparacin con el Poder Judicial y el resto
contra el personal del OIJ, segn tipo. 2006-2015 del sector pblico.
En cuanto al control ciudadano ejercido por medio
200 de la prensa, la polica judicial no ha enfrentado gran-
des escndalos que involucren toda su operacin, pero s
160 existe un creciente y especializado periodismo de inves-
tigacin que ha hecho pblicas algunas irregularidades y
Total de quejas

120 casos puntuales de corrupcin, incluso antes de que los


controles institucionales los detectaran. En este marco,
80 han sido divulgados casos de agentes vinculados a si-
tuaciones de trfico de influencias, negligencia y abusos.
40 Aunque para este Informe no se pudo realizar un ejer-
cicio de sistematizacin de la cobertura de prensa, cabe
0 mencionar la utilidad de estas denuncias como fuente de
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
realimentacin para el sistema de gestin que est desa-
Uso de violencia Calidad del servicio Corrupcin rrollando el OIJ. De la manera en que los cuerpos po-
Asuntos administrativos Otros liciales respondan ante esos reportes, depender buena
parte de su nivel de credibilidad ante la poblacin.
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Oficina de Planificacin Judicial del Poder
Judicial.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 77

Desafos prioritarios

Dado que la implementacin del nuevo sistema de Reforzar la gestin humana para disminuir el alto
gestin es reciente, se debe dar un seguimiento cui- nivel de rotacin y fuga de investigadores e investi-
dadoso a la calidad de su alimentacin y asegurar gadoras de amplia experiencia. Para ello es necesario
que todas las dependencias del Organismo estn debatir sobre la necesidad de crear una carrera poli-
adoptndolo, indistintamente de los cambios en el cial y disear planes de relevo generacional y de aten-
personal a cargo. Esto es fundamental para mejorar cin de contingencias en las reas crticas, en las que
la trazabilidad de los casos y los indicadores de des- el personal especializado es escaso.
empeo y resultados, as como para generar reportes
agregados en tiempo real, que permitan una toma de Fortalecer el rgimen disciplinario, tanto en la Ofi-
decisiones oportuna y documentada. cina de Asuntos Internos como en el Tribunal de la
Inspeccin Judicial, garantizara la tutela efectiva de
Solventar la falta de informacin a las personas usua- los derechos ciudadanos y, por tanto, aumentara la
rias durante todo el proceso, desde la denuncia hasta confianza en el OIJ. Junto a un porcentaje muy bajo
los resultados de la investigacin y, a la inversa, obte- de sanciones efectivas con respecto a las quejas pre-
ner realimentacin de la ciudadana sobre la calidad sentadas, hay un persistente nmero de reportes de
del servicio. La orientacin y el apoyo que reciba el o uso de la violencia por parte de la polica judicial,
la denunciante al acudir al OIJ, pueden ser decisivos pese al reforzamiento de los controles. Esta proble-
para reducir los casos de difcil resolucin. Las expe- mtica pueda generar deslegitimacin ante la ciuda-
riencias de algunos despachos en ese sentido brindan dana, por lo cual es imperativo que a nivel interno se
una gua para la estandarizacin de prcticas exito- lleve a cabo a una revisin profunda de este tema.
sas.
78 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 79

Seguimiento a los hallazgos


del Primer Informe

Presentacin
Uno de los objetivos de este Segundo Informe Estado anterior. Sin embargo, no todos ellos son susceptibles
de la Justicia es valorar los avances en los desafos sea- de seguimiento: algunos tienen que ver con cambios de
lados en el Primer Informe. Sobre esa base, se pretende largo plazo, cuyos resultados no pueden apreciarse en
constituir un sistema de seguimiento para los nuevos te- un lapso de dos aos, y otros corresponden a hallazgos
mas que se investiguen en futuras ediciones. producidos por estudios a profundidad (muestreos de
As pues, en esta seccin se presentan los resultados expedientes, por ejemplo) que son demasiado costosos
de una valoracin (dictamen) de los cambios ocurridos para replicar en cada edicin. Por estos motivos, se selec-
con respecto a la situacin encontrada en el Primer In- cionaron asuntos en los que se contaba con informacin
forme, es decir, entre los aos 2014 y 2016. Este trabajo actualizada para 2014 y 2016 y que constituan desafos
fue inspirado y facilitado por una iniciativa de la Presi- de la gestin judicial con amplios mrgenes de mejora.
dencia de la Corte Suprema de Justicia, que consisti en Para futuras entregas, se solicit a la red de investi-
solicitar a las dependencias aludidas en el Informe repor- gacin identificar los temas e indicadores de desempeo
tes peridicos sobre sus planes de mejora. que posibilitaran la actualizacin de los principales ha-
La seccin fue estructurada siguiendo las tres gran- llazgos y la observacin de los cambios ocurridos. As, en
des funciones del Poder Judicial: la administrativa, la un eventual tercer informe este sistema de seguimiento
jurisdiccional y la poltica. Para cada una de ellas se in- se expandir a otras temticas, que se incluyen a modo de
cluyen los principales temas abordados en el Informe propuesta en el apartado final de este captulo.
80 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Funcin administrativa
Gestin y productividad Grfico 1.16

Resumen Evolucin del presupuesto real asignado al Poder Judicial.


El Primer Informe encontr que durante el pe- 2000-2016
(miles de millones de colones constantes, base 2006=100)a/
rodo de reformas el presupuesto judicial tuvo una
300

Miles de millones de colones constantes


expansin notable, que no fue acompaada por un
crecimiento en los indicadores de resultado (casos
250
terminados por juez de primera instancia y sentencias
por juez).
200
Tal como se observa en el grfico 1.16, el presu-
puesto judicial muestra una tendencia al alza desde el
150
ao 2000, especialmente a partir de 2007, y ese com-
portamiento se mantuvo durante el perodo 2014- 100
2016. En el ltimo de estos aos ascendi a 243.000
millones de colones. 50
En cuanto a la productividad5, se reportan es-
fuerzos en distintas reas: a partir de 2014 se inici el 0
rediseo de procesos en el Circuito Judicial de Car-

2011
2012

2015
2013
2014

2016
2001

2010
2007
2002

2005
2003
2004

2006

2008
2009
2000

tago y su periferia, en el Primer Circuito de San Jos


en materia cobratoria y en la Oficina de Recepcin de
Documentos Anexo A del Segundo Circuito de San a/ Cifras deflactadas con el ndice de precios al consumidor base 2006.
Jos, en la jurisdiccin contencioso-administrativa.
Fuente: Elaboracin propia con datos del Departamento de Planificacin, Seccin de
Adems se continu con la incorporacin de nuevas Planes y Presupuesto del Poder Judicial.
tecnologas (en 2015 el 67% de las oficinas judiciales
contaba con sistemas informticos de gestin) y se
aprob el primer plan estratgico en el rea tecnolgi- institucional entre 2014 y 2015. La informacin del cuadro 1.5 revela que
ca, para el quinquenio 2015-2020. Tambin se cre el en el perodo de estudio sigui creciendo el presupuesto judicial, lo mismo
Centro de Apoyo, Coordinacin y Mejoramiento de que los costos por caso terminado y por funcionario (grficos 1.17 y 1.19).
la Funcin Jurisdiccional. No obstante, cabe sealar Asimismo, los datos relacionados con el personal muestran un au-
que mientras la litigiosidad se viene reduciendo desde mento en 2015, sobre todo en la contratacin de funcionarios auxiliares y
2010, los casos en trmite y la cantidad de causas acti- administrativos, que representaron el 76% de las nuevas plazas registradas
vas al ao en relacin con los asuntos entrados siguen en 2014 y 2015, lo que se refleja en el peso de la categora otros en el
creciendo. No hay cambios en el nmero de casos ter- grfico 1.20.
minados por juez y las sentencias por juez continan En el tema de evaluacin de desempeo, el Primer Informe seal
disminuyendo. un vaco, y la presente edicin constata que los esfuerzos siguen siendo
La falta de indicadores de gestin y de productivi- puntuales o se encuentran en fase de prueba. La Comisin Nacional de
dad detectada en el Primer Informe se mantiene. Este Sistema Nacional de Calidad (Sinca-Justicia), encargada de examinar los
sigue siendo uno de los mayores retos para lograr una sistemas de gestin de los despachos, nicamente haba acreditado siete
evaluacin concienzuda del desempeo judicial, que oficinas hasta 2013, y exista una amplia lista de espera.
sirva como insumo para desarrollar procesos de me- En 2014 se aprob el Reglamento del Sistema Integrado de Evalua-
jora efectivos. cin del Desempeo del Poder Judicial y en 2015 la Corte Plena dio el
Aun sin indicadores precisos, en este ejercicio de visto bueno al Proyecto de ley para la evaluacin de la gestin, el desem-
seguimiento se presentan algunos datos agregados, peo y la rendicin de cuentas en el Poder Judicial.
con el fin de explorar de manera preliminar la gestin Desde 2015 la Direccin de Gestin Humana tiene a su cargo la

5 Para ms detalles sobre la productividad desagregada por circuitos judiciales, vase el captulo 3.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 81

Funcin administrativa
Cuadro 1.5
Comparacin de indicadores de gestin del Poder Judicial. 1990, 2000, 2010, 2013 y 2015
Indicador 1990 2000 2005 2010 2013 2015 Tendencia
Porcentaje del gasto dedicado a pago de personal 85,1 92,4 87,6 88,9 88,4
Presupuesto per cpita (dlares) 15,7 32,2 45,6 98,8 132,9 156,1
Costo real por caso terminado (miles de colones) 223,4 227,2 267,0 348,3 361,0
Casos entrados netos por juez de primera y nica instancia 765 844 677 672 565 529
Casos terminados netos por juez de primera y nica instancia 841 663 595 487 491
Casos activos por juez de primera y nica instancia 709 824 622 704 826 839
Casos en trmite por juez de primera y nica instancia 467 566 587 563
Casos activos por cada 1.000 entrados 926 977 920 1.047 1.463 1.586
Casos en trmite por cada 1.000 entrados 690 842 1.044 1.063
Nmero de sentencias por juez de primera y nica instancia 958 298 182 168 135
Personal del Poder Judicial por 100.000 habitantes 120 160 181 228 238 246
Jueces por 100.000 habitantes 10 15 19 25 26 27
Fiscales por 100.000 habitantes 2 6 8 11 11 12
Defensores por 100.000 habitantes 3 5 6 8 10 10
Nmero de habitantes por juez 9.965 6.665 5.178 4.085 3.889 3.717
Litigiosidad 67 105 114 144 126 124

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Seccin de Estadstica de la Direccin de Planificacin del Poder Judicial.

Grfico 1.17 Grfico 1.18


Costo promedio real por asunto terminado. Evolucin del nmero de habitantes por juez. 1990-2015
2000-2015
(miles
400
de colones constantes, base 2006=100)a/ 12.000

350
Miles de colones constantes

9.000
Habitantes por juez

300
6.000
250

3.000
200

150 0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

a/ Cifras deflactadas con el ndice de precios al consumidor base 2006. Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Seccin de Estadstica
de la Direccin de Planificacin del Poder Judicial.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Seccin de Estadstica
de la Direccin de Planificacin del Poder Judicial.
82 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Funcin administrativa
Grfico 1.19
Costo real por funcionario en el Poder Judicial. 2000-2015 implementacin del sistema de evaluacin de desem-
(miles de colones constantes, base 2006=100)a/ peo basado en el enfoque de competencias, que se es-
pera completar entre 2015 y 2019. En 2015 se haban
22
evaluado trece oficinas. Como parte de ese proceso se
20 aplic un plan piloto (entre octubre de 2015 y junio de
Costo real por funcionario

2016) en el cual participaron 63 funcionarios y funcio-


(millones de colones)

18 narias. A partir de los resultados obtenidos se identifi-


caron los ajustes legales, tcnicos y operativos necesa-
16
rios para su implementacin en todo el conglomerado
14
institucional. En diciembre de 2016 se tena un avance
del 81,5% en el diseo y desarrollo del sistema de in-
12 formacin que apoyar el trabajo en esta materia.

10
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Dictamen
a/ Cifras deflactadas con el ndice de precios al consumidor base 2006.
La sostenida y creciente inversin en los
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Seccin de Estadstica de la Direccin recursos del Poder Judicial, tanto humanos
de Planificacin del Poder Judicial. como de presupuesto, no se ha traducido en
un mejor desempeo: el nmero de senten-
Grfico 1.20 cias dictadas ha disminuido, la cantidad de
Distribucin de plazas en el Poder Judicial, segn tipo. casos terminados no ha crecido, pero s el
1990-2015a/ volumen de causas activas en relacin con los
asuntos ingresados cada ao.
12.000

10.000 La evaluacin de desempeo no se ha mate-


rializado como una prctica institucional. La
8.000 falta de indicadores de gestin y de resulta-
dos, ya detectada en el Primer Informe, impide
Plazas

6.000
una valoracin adecuada de la labor del Poder
4.000 Judicial, as como del impacto de las medidas
adoptadas en los ltimos aos.
2.000

0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

Jueces Fiscales Defensores pblicos Otros

a/ Para el periodo 1990-2000 la cantidad de jueces se refiere solo a plazas


ordinarias; del 2001 en adelante se incluyen tambin las extraordinarias. En el caso
de los fiscales y defensores pblicos, el periodo 1990-2002 se refiere solo a puestos
ordinarios y del 2003 en adelante se incluyen los extraordinarios. Para el resto de
cargos, las plazas extraordinarias se contabilizan a partir del ao 2004.

b/ La categora otros incluye funcionarios y funcionarias auxiliares y


administrativos.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Seccin de Estadstica de la


Direccin de Planificacin del Poder Judicial.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 83

Funcin administrativa
Acceso a la justicia En 2016 se estableci el Observatorio de Violencia de G-
nero contra las Mujeres y Acceso a la Justicia. Tambin se cre
Resumen la aplicacin mvil Empodrate, que busca que los nios, ni-
El Primer Informe seal que en materia de acceso a la justi- as y adolescentes conozcan y hagan valer sus derechos.
cia los esfuerzos se haban concentrado en la equidad de gnero, En el captulo 3 de este Informe se corrobora la existencia
pero tambin haban ido ms all, al incluir a otros grupos vul- de oficinas judiciales en todo el territorio nacional, que han
nerables de la poblacin. En esa edicin se coment la puesta en ido ampliando su cobertura y especializacin. Ello se ha com-
marcha, en 2011, del plan piloto de la Plataforma Integrada de plementado con el Programa de Facilitadores Judiciales y su
Servicios de Atencin a la Vctima (Pisav) en el distrito josefino notable crecimiento de los dos ltimos aos, ya que pas de 57
de Pavas. A su vez, esta entrega reporta que en 2016 esa instancia colaboradores en 2014, a 474 en noviembre de 2016.
ya estaba funcionando en los cantones de La Unin (Cartago) y
Flores (Heredia). Otro esfuerzo que se debe resaltar es el Pro-
grama de equipos de respuesta rpida para la atencin integral Dictamen
de vctimas de violacin.
En el perodo 2014-2016 se aprob la Poltica institucio- En la creacin y desarrollo de polticas, mecanismos,
nal para el acceso a la justicia de personas afrodescendientes proyectos y campaas se ha mantenido como priori-
y su Plan de Accin, la Poltica pblica de justicia juvenil res- dad el acceso a la justicia, con especial nfasis en po-
taurativa y una nueva versin de la Poltica institucional para blaciones vulnerables. Aunque la cobertura territorial
garantizar el acceso a la justicia de personas adultas mayores. es amplia, no existen informes de evaluacin sobre el
Asimismo, se ofreci capacitacin sobre derechos humanos y la impacto de estas acciones.
poblacin LGBTI, y se ejecutaron campaas de comunicacin
en temas de acceso a la justicia para grupos especficos.

Grfico 1.21
Transparencia y participacin ciudadana Resultados del Poder Judicial en algunos ndices
de transparenciaa/
Resumen 83,7
En el tema de transparencia el Poder Judicial muestra un 77,9 78,8
desempeo variable (grfico 1.21). Segn mediciones recien-
59,0
tes, en el ndice de accesibilidad a la informacin judicial en 55,4 55,8
internet tuvo un descenso, en el ranking de sitios web mejor
y en el ndice de transparencia en el sector pblico no present
cambios.
Durante el perodo 2014-2016, la Comisin de Transpa-
rencia trabaj para desarrollar un sistema de informacin de
alerta temprana (SAT-PJ) para detectar vulnerabilidad ante el 2011 2014 2012 2015 2015 2016
riesgo de corrupcin. Asimismo, se present el proyecto de ley ndice de acessibilidad Ranking sitios web ndice de transparencia
a la informacin (Incae) en el sector pblico
para crear una jurisdiccin especializada en crimen organizado judicial en internet (DH)
y narcotrfico y se habilit una lnea telefnica gratuita (800- (CEJA)
8000-645) para recibir denuncias sobre este tipo de casos en la
funcin judicial. a/ CEJA: Centro de Estudios de Justicia de las Amricas; Incae: Instituto
En el rea de sistemas informticos se aprob la implemen- Centroamericano de Administracin de Empresas; DH: Defensora de los
Habitantes de la Repblica.
tacin del Sistema de Informacin Georreferencial (SIG) del
Poder Judicial y se coloc en internet una primera versin de Fuente: Elaboracin propia a partir de Barahona et al., 2015; CEJA, 2014, y
este, aunque todava con pocas variables. Zamora, 2015 y 2016.
84 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Funcin administrativa
Sobre el tema de participacin ciudadana, cuyo
abordaje el Informe anterior ubic dentro del Plan Dictamen
Quinquenal 2013-2018, como parte de la tercera
ola de reformas judiciales, el seguimiento indica que La participacin ciudadana an no se ha materializado en la crea-
en 2015 se aprob la Poltica Institucional de Partici- cin de espacios obligatorios, permanentes y efectivos (de doble
pacin Ciudadana y se elabor la Gua prctica para va) dentro del Poder Judicial, y su implementacin est sujeta al
la incorporacin de la participacin ciudadana en el criterio de las y los jerarcas de cada circuito y despacho. No se
Poder Judicial (Poder Judicial, 2015). reportan cambios notables en cuanto a transparencia
Tambin en 2015 se inici la promocin del enfo-
que denominado Poder Judicial Abierto. Se aprove-
ch el rediseo de procesos en el Circuito Judicial de
Cartago para ejecutar un plan piloto, se cre un sitio
web especfico para la iniciativa y est en proceso de
aprobacin una poltica de justicia abierta

Funcin jurisdiccional
Justicia laboral Grfico 1.22
Duracin promedio de los juicios ordinarios en materia laboral
Evolucin fallados con sentencia en primera instancia,
El Primer Informe seal que el tiempo que toma por tipo de juzgadoa/. 2001-2015
la resolucin de una denuncia en materia laboral es (das)
una variable relacionada con el riesgo para la tutela
efectiva de derechos. En 2013, en los juzgados de me- 1.000
nor cuanta la duracin promedio fue de 9 meses y
1 semana; en 2014 se redujo a 8 meses y 2 semanas
y en 2015 no present variaciones (grfico1.22). Por 750
su parte, los juzgados de mayor cuanta tardaron 24
Das calendario

meses y 2 semanas en 2013 (tres meses y medio ms 500


que en 2012); en 2014 hubo una disminucin con
respecto al ao anterior, tendencia que continu en
2015, cuando se report una duracin de 22 meses y 2 250
semanas, un mes menos que en el ao previo.
En los tribunales de segunda instancia la duracin
0
se mantuvo estable entre 2013 y 2014, pero en 2015
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

present un aumento de 6 semanas con respecto a


2014. En casacin el tiempo fue de 4 meses y 1 se- Mayor cuanta Menor cuanta
mana durante 2013 y 2014, y en 2015 se report una
disminucin de 3 semanas (grfico 1.23).
En cuanto a los juicios por pensiones, en 2013 su a/ A partir de 2013 las demandas por pensiones de cualquier tipo, que antes se
consideraban juicios ordinarios de trabajo, pasaron a integrar el grupo que es atendido
duracin promedio fue de 18 meses y 1 semana, con por los juzgados de seguridad social. Los datos de ese ao son preliminares.
un total de 2.150 sentencias dictadas. Estos datos se
mantuvieron estables en los dos aos siguientes: 18 Fuente: Elaboracin propia con base en Solana, 2014b, y los Anuarios Judiciales de
2014 y 2015.
meses exactos y 2.019 resoluciones en 2014, y 17 se-
manas y 2 meses con 2.113 sentencias en 2015.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 85

Funcin jurisdiccional Grfico 1.23


Duracin promedio de los juicios laborales de mayor cuanta
fallados con sentencia, por instancia, segn ao. 2010-2015
Con respecto a la mora judicial, el Primer Infor- 25
me report la creacin de la herramienta escritorio
virtual, para acelerar el manejo de expedientes en ma-
20
teria laboral, as como la puesta en marcha de un pro-
yecto de intervencin directa para reducir la mora en

Meses
15
el juzgado electrnico del Segundo Circuito Judicial
de San Jos. Este ltimo, mediante el establecimiento
10
de cuotas y la distribucin de cargas de trabajo, logr
bajar de 18 a 7 meses el tiempo previo a la convocato-
ria a audiencias para la recepcin de prueba y dictado 5
del fallo.
El Primer Informe tambin seal que en 2012 0
2010 2011 2012 2013 2014 2015
los recursos disponibles para la jurisdiccin laboral
representaron cerca del 12% del presupuesto total del Primera instancia Segunda instancia Casacin
Poder Judicial, ms de 11.000 millones de colones en Fuente: Elaboracin propia con base en Solana, 2014b, y los Anuarios Judiciales
trminos absolutos. Durante el perodo bajo anlisis de 2014 y 2015.
se mantuvo la tendencia histrica de crecimiento del
monto asignado, que en 2015 fue cercano a 14.000
millones de colones (grfico 1.24)
En otro orden de ideas, la Comisin de la Jurisdic- Grfico 1.24
cin Laboral asign jueces extraordinarios en el Juzga-
Estimacin del costo total de la materia laboral en el mbito
do Laboral del Segundo Circuito Judicial de San Jos jurisdiccional. 2008-2015
y aprob la puesta en marcha de un plan de accin en (total y como porcentaje del presupuesto, base 2006=100)
los juzgados laborales de Limn y Puntarenas, para
disminuir los tiempos de respuesta.
En los ejercicios de seguimiento del Primer Infor- 10.000 13%
en millones de colones constantes

me a lo interno del Poder Judicial, esta Comisin es-


tim conveniente solicitar a la Seccin de Estadstica 8.000 12%

en el mbito jurisdiccional
Peso del presupuesto
que genere datos sobre la etapa de ejecucin de sen-
Presupuesto

tencia, para determinar el porcentaje de trabajadores 6.000 11%

y trabajadoras que logran un fallo favorable y tienen


4.000 10%
xito en su ejecucin. Adems, indic que se deben
identificar los casos de duracin extrema para inves-
2.000 9%
tigar las causas y tomar las acciones pertinentes. No se
conoci ningn avance en ese sentido.
0 8%
En el tema la tutela efectiva de derechos, la moda- 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
lidad de cierre por conciliacin se considera un caso Monto total Porcentaje del presupuesto (eje derecho)
de riesgo. No se trata, sin embargo, de un riesgo per
se, sino que se materializa cuando las personas deman- Fuente: Elaboracin propia con base en Solana, 2014b, y los informes Costo de la
Justicia de 2014 y 2015.
dantes se presentan a conciliar sin acompaamiento
legal, pues ello genera una evidente desigualdad de
armas y no hay garantas de que el acuerdo logrado
est acorde con los derechos del trabajador o traba-
jadora.
La Reforma Procesal Laboral (Ley 4393), que en-
trar en vigencia en junio de 2017, combate este riesgo
al crear la figura del abogado de asistencia social, que
86 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Funcin jurisdiccional
garantiza acompaamiento legal gratuito a las perso-
nas cuyo ingreso mensual no supere dos salarios base Dictamen
del cargo de auxiliar judicial 1 (artculo 454).
El Primer Informe seal que el logro de los ob- No se reportan variaciones importantes en las duraciones prome-
jetivos de esta ley depende en gran medida del Poder dio de los juicios en materia de trabajo, pese a que el presupuesto
Judicial, cuya previsin organizativa y de recursos asignado a esta jurisdiccin ha tenido un ritmo creciente. Por otra
resultar fundamental para su efectiva aplicacin. A parte, el Poder Judicial se prepara para la entrada en vigencia del
este respecto cabe mencionar que en 2016 se realiza- Cdigo Procesal Laboral, que incluye medidas para disminuir el
ron talleres de induccin general para jueces, juezas y riesgo para la tutela efectiva de los derechos laborales.
personal tcnico.

Justicia penal Grfico 1.25


Casos concluidos en el sistema penal, segn tipo de
Evolucin terminacin. 2010-2015
De acuerdo con el Primer Informe Estado de la
Justicia, la desestimacin y el archivo fiscal son las dos
modalidades ms frecuentes de cierre de un caso pe- 300.000
nal (65%) y adems constituyen reas de riesgo para la 250.000
tutela efectiva de derechos en esta materia.
Entre 2000 y 2013 las desestimaciones represen-
Total de casos

200.000
taron ms del 48% de los casos terminados netos en
150.000
el sistema penal. Esa proporcin disminuy a 38,6%
en 2014 y 39,2% en 2015. En cambio, los asuntos con- 100.000
cluidos por archivo fiscal aumentaron, de 21,2% en
50.000
el perodo previo, a 29,7% en 2014 y 27,2% en 2015.
La tercera forma en que suelen terminar los casos 0
penales es el sobreseimiento, con un 18,6% en el pe-
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
rodo 2000-2013. La cifra se redujo a 17,9% en 2014,
Desestimacin Sobreseimiento Sentencia Archivo fiscal Otrosa/
pero en 2015 retom su tendencia anterior, al regis-
trar un 18,7% (grfico 1.25).
a/ La categora otros incluye las restantes formas de terminacin de casos,
En promedio para el perodo 2000-2013, el 68% tomando como base los asuntos terminados netos.
de los asuntos terminados en un tribunal penal obtie-
ne una sentencia, cifra que se redujo a 63% en 2014 Fuente: Elaboracin propia a partir de Solana, 2014a, y los Anuarios Judiciales de
2014 y 2015.
y 2015. Las absolutorias muestran una reduccin im-
portante, de 54% en 2006 a 32% en 2015, tendencia
que se presenta desde 2009, con la entrada en opera-
cin de los tribunales de flagrancia (grfico 1.26).
Un caso se encuentra en riesgo de tutela de dere-
chos cuando las argumentaciones legales que se plan-
tean para su terminacin no coinciden estrictamente
con la figura o modalidad de cierre utilizada. En el
Primer Informe se determin que cerca de uno de cua-
tro expedientes de la muestra analizada contena una
posible calificacin errnea. Asimismo, se encontr
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 87

Funcin jurisdiccional
que un probable motivo para sobreseer que genera Grfico 1.26
vulnerabilidad y, por tanto, riesgo es el vencimiento
Expedientes fallados con sentencias por los tribunales penales
del plazo legal otorgado para procesar la causa. y nmero de ellas que fueron absolutorias. 2000-2015
Los asuntos terminados por desestimacin y ar-
chivo fiscal han sido objeto de seguimiento por parte
20.000
del Ministerio Pblico. Con tal propsito ya en 2013
se haba establecido la Unidad de Monitoreo y Apoyo

Casos terminados
a la Gestin de las Fiscalas, cuya labor fue reforzada 15.000
en 2015 con la creacin de la Unidad Centralizada de
Archivos Fiscales y la Unidad Centralizada de Deses- 10.000
timaciones, entidades que se encuentran adscritas a la
Unidad Operativa de Direccin Funcional. Asimis- 5.000
mo, el Ministerio Pblico emiti dos circulares (08-
ADM-2013 y 06-ADM-2013) sobre la interpretacin 0
del archivo fiscal y el deber de probidad en las solici-
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
tudes orales de desestimacin.
Como parte del seguimiento que ha dado la Pre- Condenatorias Absolutorias Terminados netosa/
sidencia de la Corte al Primer Informe, se recibi una
respuesta de la Comisin de Flagrancia en la cual se
a/ En los tribunales penales, el valor se obtiene de restarle a los casos terminados
refiere a este tema. Esa entidad solicit al Departa- las incompetencias y los casos remitidos a los tribunales de flagrancia.
mento de Planificacin la elaboracin de indicadores
de incidencia en cuanto al principio de tutela judicial Fuente: Elaboracin propia a partir de Solana, 2014a, y los Anuarios Judiciales de
2014 y 2015.
efectiva6, pero la tarea no se ha concretado.
Del Primer Informe se desprende que existen
combinaciones ms peligrosas. Por ejemplo, en cier- Dictamen
tas figuras penales la desestimacin est asociada a
mayores riesgos que otras resoluciones, como sucede Se logr visibilizar e incidir en las jerarquas para que prestaran
en el caso de los delitos sexuales, en los que ese tipo mayor atencin a los casos cerrados por desestimacin y archivo
de cierre entraa una probabilidad de riesgo del 80%7 fiscal, especialmente los asociados a ciertos delitos. El fortaleci-
de que los derechos no sean efectivamente tutelados. miento de las unidades de control en el Ministerio Pblico es una
En respuesta a esta situacin se cre el ya citado Pro- seal de ese esfuerzo. Se registr un descenso en las desestima-
grama de equipos de respuesta rpida para la atencin ciones, pero no en los asuntos enviados a archivo fiscal. Sobre
integral a vctimas de violacin, el cual dio inicio en los mltiples programas piloto y planes implementados, no hay
2014 con un plan piloto en cuatro zonas del pas. datos que permitan medir su impacto.
Asimismo, en septiembre de 2016 el Consejo Su-
perior aprob el Plan de accin para la aplicacin
efectiva de la Ley de Penalizacin de la Violencia causas penales con respecto al promedio nacional. En
contra las Mujeres. De acuerdo con cifras del Poder 2015 en los Pisav de Pavas y La Unin las desestimacio-
Judicial, con la aplicacin de esta Ley se ha logrado nes representaron el 69% y el 56% de los asuntos entra-
disminuir los porcentajes de desestimaciones de las dos, respectivamente.

6 Indicadores como: cantidad de prescripciones ordenadas, duracin promedio de los procesos e identificacin de las secciones y tribunales que exceden el plazo definido en el artculo 435 del
Cdigo Procesal Penal, incompetencias ordenadas por cada seccin o tribunal de flagrancia, rebeldas, cantidad y razones de suspensin de debates y audiencias, y duracin promedio de los
distintos rganos jurisdiccionales para efectuar las liquidaciones de penas.

7 La Comisin de Asuntos Penales considera que el Departamento de Planificacin debe realizar estudios peridicos sobre los juzgados penales del pas y el dictado de resoluciones de desesti-
macin y sobreseimiento.
88 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Funcin poltica
Grfico 1.27
Nombramientos de magistrados
y magistradas NEPPa/ y nmero mximo de dasb/ para el nombramiento de un
magistrado o magistrada en la Asamblea Legislativac/.
1990-2016
Evolucin
750 5
Durante el perodo 2014-noviembre de 2016 la
Asamblea Legislativa nombr a cambiar por a tres 600 4,4
magistrados y una magistrada8. La sustitucin que
Das calendario
ms se demor fue la de un miembro de la Sala Se- 450 3,8

NEPP
gunda que anunci su retiro en junio de 2015 y no
fue reemplazado sino hasta septiembre de 2016 (447 300 3,2
das).
150 2,6
En 2014 baj el nmero mximo de das para la
designacin de autoridades judiciales (91), hasta al- 0 2
canzar plazos semejantes a los del perodo anterior a
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

2012
2013
2014
2015
2016
2011
las reformas constitucionales de 20039. No obstante,
en 2015 y 2016 resurgi la tendencia ascendente que NEPP Mximo de das
vena presentndose desde 2009, pero sin sobrepasar a/ NEPP: nmero efectivo de partidos polticos.
el trmite ms prolongado, de 670 das, que se dio en-
tre 2008 y 2009 (grfico 1.27). b/ Para determinar la conformacin del Congreso por perodo y partido poltico
solo se considera la composicin original despus de cada eleccin, no las
En el Primer Informe se comprob que a partir de diputaciones independientes que se declaran a partir de rupturas internas en las
la dcada de 2000 mejor el perfil acadmico de las fracciones.
y los magistrados, pues desde entonces se eligen ms
c/ El nmero mximo de das se contabiliza desde el momento en que se lee la
personas con ttulos de doctorado. En aos anterio- nota de disponibilidad de la vacante enviada por la Corte Suprema de Justicia,
res el grado ms alto era la licenciatura. En el perodo hasta el nombramiento definitivo en el Plenario Legislativo.
2014-2016 esa tendencia se mantuvo: se nombr a
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Asamblea Legislativa y PEN, 2015.
dos juristas con ttulos de doctorado y dos con ttulos
de maestra.
Cabe destacar que solo uno de los cuatros nom-
bramientos del perodo recay en una mujer. Entre
2001 y 2013, de dieciocho personas designadas en la
magistratura, siete eran mujeres.
Por otra parte, la mitad de las y los magistrados
electos entre 2014 y 2016 eran funcionarios de carre-
ra judicial, proporcin menor que la registrada en el
decenio anterior, cuando solo uno de siete nombra-
mientos recay en una persona que no provena del
Poder Judicial. Las nuevas autoridades, en promedio,
haban laborado por veinticinco aos en el sistema de
administracin de justicia. Esta cifra supera el prome-
dio de veinte aos del perodo analizado en el Primer
Informe (grfico 1.28).

8 Al momento de redactarse este Informe se encontraban vacantes un puesto en la Sala Constitucional (desde el 1 de noviembre de 2015) y uno en la Sala Tercera (desde el 1 de enero de 2017).

9 Tal como rese el Primer Informe (captulo 8), en ese ao se aprob una serie de reformas al mecanismo de eleccin de magistrados y magistradas por parte de la Asamblea Legislativa. La
principal de ellas fue la relacionada con la votacin requerida para estos nombramientos, que pas de mayora simple a mayora calificada.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 89

Funcin poltica
Grfico 1.28
Aos laborados por las y los magistrados de carrera judicial, Dictamen
segn quinquenio. 1958-2016
El incremento en el nmero efectivo de partidos
30 polticos representados en la Asamblea Legis-
lativa no implic un aumento en la duracin del
25
proceso para elegir magistrados y magistradas.
En los nombramientos efectuados durante el
Aos laborados

20
perodo 2014-2016 se redujo la presencia de
15 mujeres y de funcionarios de carrera judicial
con respecto al perodo 2000-2013. No obstan-
10 te, mejor el perfil acadmico de las personas
designadas.
5

0
1958-1989 2000-2004 2005-2009 2010-2013 2014-2016

Fuente: Elaboracin propia con base en PEN, 2015 y la base de datos prosopogrficos
de magistrados de la Sala Constitucional del PEN.

Grfico 1.29 Control de constitucionalidad


Duracin promedio de las consultas previas legislativas, desde
el ingreso del expediente a la Sala Constitucional, segn tipo/. Entre 1989 y 2013, el trmite de consultas previas
1990-2016 de constitucionalidad (facultativas y preceptivas),
60 desde que fueron presentadas por la Asamblea Legis-
lativa hasta que se emiti una resolucin, dur en pro-
medio 23,8 das: 28,7 para las facultativas y 20,8 para
45 las preceptivas. Entre 2014 y 2016 la duracin fue de
Das calendario

25,0 das: 33,2 y 20,1, respectivamente (grfico 1.29).


30
Como se observa, estas ltimas cifras representan un
aumento en la duracin general con respecto al pero-
do anterior, en particular en las consultas facultativas
15 y en el ao 2014.
En el Primer Informe se determin que el trmite
de la inmensa mayora de las consultas previas legis-
0
lativas era corto y se calificaron como excepcionales
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016

los casos que tardaron ms de 45 das. En el perodo


Facultativa Preceptiva 30 das naturales de seguimiento la tendencia se mantuvo: el 66,7% se
a/ Para cada ao se muestra la duracin del proceso en das naturales, desde el
resolvi en 30 das o menos y el 90,1% en 45 das o
ingreso de la consulta hasta la fecha de votacin del dictamen. El ao 1989 registr menos. A nivel general, entre 1990 y 2016 el 71,6% de
valores atpicos, por lo que fue omitido en el grfico, a fin de permitir una mejor las consultas se resolvi en 30 das o menos y el 94,6%
visualizacin del comportamiento de la serie en el periodo 1990-2016. Se presentan
los datos filtrados, lo cual significa que no se tomaron en cuenta las consultas que
en 45 das o menos (grfico 1.30).
resolvieron nulidades, adiciones, aclaraciones, recusaciones y otras resoluciones Del total de consultas previas gestionadas en el
interlocutorias. perodo 1989-2013, las preceptivas (62,4%) supera-
Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de consultas de
ron a las facultativas (37,6%). El 92,1% fue evacua-
constitucionalidad. do. Entre 2014 y 2016 se presentaron 70 solicitudes
90 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Funcin poltica
de examen previo, de nuevo con predominio de las Grfico 1.30
consultas preceptivas (62,9%) sobre las facultativas Consultas previas de constitucionalidad resueltas, segn
(37,1%; cuadro 1.6). Tambin se mantuvo el alto por- duracin/. 1989-2016
centaje de casos evacuados: 84,3%. (porcentajes)
En cuanto a los resultados, entre 1989 y 2013 en
el 61,9% de las consultas facultativas se encontra- 100%
ron roces constitucionales, tanto de fondo (37,2%)
Consultas no resueltas
como de forma (18,4%) y de ambos tipos (6,3%).
75%
En cambio, el anlisis preceptivo solo encontr
vicios en un 13,6% de los casos (2,8% de fondo, 10,6%
de forma y 0,2% de ambos tipos). 50%
En el perodo 2014-2016 la proporcin de con-
sultas facultativas con algn roce constitucional se 25%
redujo a 42,9%. Un 21,4% correspondi a vicios de
fondo, un 14,3% a errores de forma y solo un 7,1%
present ambos tipos de problemas (cuadro 1.7). 0%
0 15 30 45 60 75 90 105 120 135 150
Ninguna consulta preceptiva result con vicios.
Das calendario

a/ Se refiere al porcentaje de consultas remanente segn intervalo de duracin.


Se muestran los datos filtrados, lo cual significa que no se tomaron en cuenta las
consultas previas que resolvieron nulidades, adiciones, aclaraciones, recusaciones y
otras resoluciones interlocutorias.

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de consultas de


constitucionalidad.

Cuadro 1.6
Consultas previas de constitucionalidada/, evacuadas y no evacuadas, segn tipo de consulta.
1989-2013 y 2014-2016

Evacuadas No evacuadas Total


Periodo Tipo de consulta Total Porcentaje Total Porcentaje Total Porcentaje
1989-2013 Preceptiva 433 66,0 11 19,6 444 62,4
Facultativa 223 34,0 45 80,4 268 37,6
Total 656 100,0 56 100,0 712 100,0
2014-2016 Preceptiva 44 74,6 0 0,0 44 62,9
Facultativa 15 25,4 11 100,0 26 37,1
Total 59 100,0 11 100,0 70 100,0

a/ No incluye gestiones de nulidad, solicitudes de adicin y aclaracin, recusaciones, resoluciones interlocutorias, consultas hechas
por particulares y correcciones de errores materiales.

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de consultas de constitucionalidad.


ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 91

Funcin poltica

Cuadro 1.7
Vicios constitucionales en consultas previas evacuadas/.
2014-2016

Preceptiva Facultativa Total


Tipo Total Porcentaje Total Porcentaje Total Porcentaje
Solo de fondo 0 0,0 3 21,4 3 5,2
Solo de forma 0 0,0 2 14,3 2 3,4
De fondo y forma 0 0,0 1 7,1 1 1,7
Ninguno 44 100,0 8 57,1 52 89,7
Remisin a vicio de fondo 0 0,0 0 0,0 0 0,0
Total 44 100,0 14 100,0 58 100,00

a/ No incluye gestiones de nulidad, solicitudes de adicin y aclaracin, recusaciones, resoluciones interlocutorias, consultas hechas por
particulares y correcciones de errores materiales.

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de consultas previas de constitucionalidad.

Dictamen

El trmite del examen previo de constitucionali-


dad sigue siendo corto. En trminos cuantitativos
se mantiene el predominio de las consultas pre-
ceptivas sobre las facultativas. En el perodo de
seguimiento la Sala encontr vicios en un porcen-
taje mucho menor de las consultas facultativas, y
ninguno en las preceptivas.

Judicializacin de salud

En el tema de acceso a medicamentos, no se logr Dictamen


obtener el nmero de expediente y el voto de los re-
cursos de amparo tramitados en el segundo semestre Los recursos de amparo por medicamentos si-
de 2015 y la totalidad del ao 2016, para actualizar guen ingresando en volmenes similares a los
la base de datos respectiva. nicamente se obtuvo in- reportados en el Primer Informe. No se cont con
formacin de la cantidad de casos recibidos: 182 du- la informacin necesaria para actualizar el resul-
rante la segunda mitad de 2015, de un total de 20.058 tado de los votos de la Sala Constitucional en este
asuntos ingresados ese ao. En 2016 (hasta el 16 de tema.
diciembre) se presentaron 260 recursos, sobre un to-
tal de 19.818.
92 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Funcin poltica

Cumplimiento de sentencias
por parte de la CCSS Dictamen

Entre 2009 y mayo de 2013 el 88% de los fallos Se observa un aumento importante en el cumpli-
emitidos por la Sala Constitucional haba sido aca- miento de las sentencias de la Sala Constitucional
tado. Sin embargo, al analizar el grado de cumpli- por parte de la CCSS, tanto en lo que concierne al
miento por institucin y segn los plazos fijados, el acatamiento dentro de los plazos sealados por
panorama era muy distinto. Ninguna de las entidades el tribunal, que se logra en poco ms de la mitad
que con mayor frecuencia son objeto de recursos de de los casos, como, en general en el grado de
amparo logr superar el 25% de acatamiento en el cumplimiento de las resoluciones emitidas por
tiempo establecido. En el caso particular de la CCSS ao.
la proporcin fue del 20%.
En el perodo de seguimiento la CCSS logr una
mejora notable en este indicador, al registrar un pro-
medio del 53% de sentencias cumplidas en tiempo.
Asimismo, del total de 5.757 fallos relacionados con
esta institucin dictados entre 2013 y 2016, en pro-
medio, el 94% ha sido acatado
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 93

Propuesta de seguimiento
del Segundo Informe

El cuadro 1.8 presenta un conjunto de temas que fueron


analizados en este Informe y una propuesta de indicadores a
los que se intentar dar seguimiento en una eventual tercera
edicin.

Cuadro 1.8
Temas e indicadores para el seguimiento del Segundo Informe Estado de la Justicia

Tema Indicadores propuestos


Consejo Superior y desconcentracin Nmero de comisiones conformadas por magistrados y magistradas
de funciones Avocamiento de asuntos del Consejo por parte de la Corte Plena
Tipologa de asuntos administrativos decididos en Corte Plena
Tipologa de asuntos atendidos en el Consejo Superior
Cantidad de acuerdos segn tipo de asunto
Concordancia entre asuntos vistos por el Consejo Superior y las polticas institucionales
Mecanismos de seguimiento de las polticas institucionales
Lineamientos de administracin emitidos por el Consejo Superior

Control de constitucionalidad Mejoras en el sistema de registro de las acciones de inconstitucionalidad, que incluyan:
calidades de los recurrentes, fechas de ingreso, fecha de voto, duracin del trmite, norma
recurrida, entre otros

Desempeo del OIJ Medicin constante y en tiempo real de la gestin policial, con todos sus parmetros
y metodologas
Clculo de las gestiones y sus costos para cada diligencia policial
Proceso de rendicin de cuentas con participacin de actores sociales

Indicadores territoriales Duracin de los procesos por despacho, segn fase, caractersticas de los intervinientes y
tipos de casos

Personal por tipo de funcionario, presupuesto asignado, casos ingresados, casos terminados
y circulante, a nivel de despacho, tribunal y circuito
94 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Cuadro 1.8
Temas e indicadores para el seguimiento del Segundo Informe Estado de la Justicia

Hacinamiento carcelario Cantidad de condenas dictadas segn tribunal, pena impuesta, grupo de delitos y reincidencia
Perfil de las personas privadas de libertad: caractersticas socioeconmicas y judiciales
Indicadores generales sobre la prisin preventiva: duracin, poblacin carcelaria, indiciados
Percepcin de las y los funcionarios del Poder Judicial sobre la prisin preventiva

Reclutamiento y seleccin de personal Cumplimiento de la planificacin del recurso humano


Cumplimiento del presupuesto asignado a las actividades de reclutamiento y seleccin
Costo del proceso de reclutamiento y seleccin por candidato
Duracin de los procesos de seleccin
Calidad del proceso de seleccin
Total de la poblacin cubierta en la induccin
Eficiencia e importancia del proceso de induccin tcnica
Preparacin de las y los candidatos que participan en los procesos de reclutamiento y seleccin

Capacitacin y formacin inicial Realizacin de actividades de capacitacin en las competencias detectadas como dbiles o con
vacos en los puestos de juez 1, fiscal auxiliar y defensor, por parte las instancias correspondientes:
Escuela Judicial, Unidad de Capacitacin y Supervisin del Ministerio Pblico y Unidad de
Capacitacin de la Defensa Pblica
Indicadores de las actividades realizadas por la Escuela Judicial: participantes segn sexo y
programa, cursos segn modalidad, circuito judicial y puesto

Rgimen disciplinario Incorporacin de indicadores trazables por caso, que incluyan variables como: personal denunciado
segn categora de puesto, inicio de los procedimientos, resolucin y apelacin o consulta
Indicacin de la norma sobre cuya base se impone la sancin
Inclusin de datos estadsticos sobre la cantidad de visitas realizadas a oficinas y despachos
judiciales, as como de los hallazgos obtenidos a partir de ellas
Incorporacin de la variable de corrupcin en los reportes de la instancia competente (Tribunal de
la Inspeccin Judicial, Comisin de Transparencia o Comisin de Narcotrfico), segn los mismos
indicadores generales recomendados para los casos disciplinarios

Defensa Pblica Porcentaje de personas condenadas segn tipo de defensor


Cantidad de procesos abreviados segn tipo de defensor
Carga de trabajo por defensor o defensora
Presencia de criterios objetivos y personal para distinguir entre quienes pueden y no pueden pagar
un abogado privado
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 1 95
96 CAPTULO 1 | ESTADO DE LA JUSTICIA
ESTADO DE LA JUSTICIA 97

Captulo 2

El Gobierno Judicial 2
Sntesis de hallazgos y desafos mientos, los procedimientos disciplinarios y las compras
del conglomerado judicial.
El gobierno judicial es la organizacin que permite la Ms del 65% de las funciones que realiza el Consejo
definicin de polticas y lineamientos, as como el manejo Superior se concentra en labores de administracin activa
de los recursos del sistema de administracin de justicia. o tareas rutinarias (nombramientos, contratos, jubilacio-
En el conglomerado institucional, la mxima autoridad de nes, compras, sanciones). En menor medida (10%) se atien-
ese gobierno es la Corte Suprema de Justicia, que es apoya- den asuntos tcnico/legales (por ejemplo, la elaboracin de
da por una serie de rganos tcnicos: el Consejo Superior, reglamentos o la administracin del fondo de pensiones)
la Auditora Interna, el Tribunal de la Inspeccin Judicial, o temas estratgicos (diseo de polticas o lineamientos,
el Consejo de la Judicatura, la Contralora de Servicios y seguimiento del Plan Estratgico), con aproximadamente
las comisiones de trabajo. A la vez, existe una interaccin un 25%. En el panorama actual de ampliacin de la plani-
compleja entre la Corte y los rganos auxiliares que gozan lla y la cobertura territorial de la institucin, se ha cues-
de autonoma funcional: el Ministerio Pblico, la Defensa tionado la capacidad de este rgano para seguir realizando
Pblica y el Organismo de Investigacin Judicial. Todo microadministracin, como lo ha venido haciendo desde
ello configura un esquema jerrquico vertical, que a la vez su creacin, sin descuidar otras de sus funciones, como la
cuenta con pesos y contrapesos internos. evaluacin del desempeo y su misin general de asegurar
Este captulo se concentra en dos de las reas involu- la independencia y la eficiencia del Poder Judicial.
cradas en la gobernanza del Poder Judicial: la gestin ad- Pese a la desconcentracin, la Corte Suprema no ha
ministrativa y la aplicacin del rgimen disciplinario. sido relevada de las funciones administrativas, que siguen
El Primer Informe Estado de la Justicia document ocupando parte del tiempo de las magistradas y los magis-
que, en los ltimos veinte aos, la creacin o el reforza- trados. Los motivos son tres: en primer lugar, la normativa
miento de las instancias tcnicas del gobierno judicial ha reserv para este rgano importantes tareas de esta ndole,
permitido una creciente separacin de las funciones admi- como los nombramientos de los jueces de los niveles 4 y
nistrativas y las jurisdiccionales, con el fin de mejorar la 5, los ms altos en la escala de la judicatura, la aprobacin
calidad del servicio al disminuir la carga de trabajo de los del presupuesto anual y la decisin final sobre asuntos
jueces y magistrados, de tal forma que estos se concentren disciplinarios e irregularidades en nombramientos, entre
en impartir justicia y no en gestionarla institucin. Con otros. Con el crecimiento exponencial que ha tenido la
la separacin de funciones tambin se ha buscado forta- institucin, estas funciones han aumentado en cantidad
lecer la independencia judicial (externa e interna), pues la y complejidad, con respecto a la situacin que prevaleca
distribucin de los recursos y los procesos de contratacin veinticuatro aos atrs, cuando se aprob la actual Ley
se desplazan de un ente poltico como la Corte Suprema, Orgnica del Poder Judicial.
hacia los rganos tcnicos. En segundo lugar, los magistrados participan direc-
El presente Informe constata que esa desconcentra- tamente en la toma de decisiones administrativas en los
cin de funciones administrativas efectivamente descarg distintos consejos (presiden el Consejo Superior, el de la
de la Corte Suprema una gran cantidad de asuntos que Judicatura y el Laboral) y en las comisiones de trabajo, que
ahora conoce el Consejo Superior, entre ellos los nombra- encabezan o integran junto con otros funcionarios. Con
98 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

distintos alcances, estas instancias gestionan recursos y Al mismo tiempo, la funcin disciplinaria est distri-
dan lineamientos para reas de trabajo muy importantes, buida en diversos rganos. Todos ellos reportan aumentos
con bastante independencia y en forma paralela a la Corte en los casos ingresados en 2014 y 2015, pero solo un por-
Suprema. centaje pequeo de las denuncias termina con una sancin
Y en tercer lugar, mediante la figura del avocamiento efectiva: en 2015 un 13% en el Tribunal de la Inspeccin
la Corte puede entrar a conocer cualquier asunto de la Judicial, un 18% en la Inspeccin Fiscal del Ministerio P-
agenda del Consejo Superior que considere pertinente, blico, un 13% en la Oficina de Asuntos Internos del OIJ y
con la solicitud expresa delas y los magistrados. Si bien este un 27% en la Unidad Disciplinaria de la Defensa Pblica.
instrumento no se utiliza con frecuencia, mantiene abier- En esta rea hay amplias oportunidades de mejora, en
ta la posibilidad de influir en una decisin administrativa asuntos como la tipificacin de las faltas, la estandariza-
en cualquier momento. Por ejemplo, recientemente se han cin de los procedimientos y los registros estadsticos de
avocado los nombramientos en las direcciones de diversas cada unidad. En particular, esta investigacin se centr
reas. en detectar los riesgos de corrupcin interna que podran
En la segunda seccin del captulo se hace un acer- existir en el conglomerado judicial. Sin embargo, la ma-
camiento al rgimen disciplinario del Poder Judicial, que nera en que se registra la informacin no permite conocer
replica el modelo de gobierno caracterizado por una jerar- realmente si las denuncias contra funcionarios correspon-
qua vertical con competencias fragmentadas, que coexiste den a faltas administrativas o tienen caractersticas de
con unidades que gozan de distintos niveles de autonoma. delitos. Con ello se ven limitados los insumos que aporta
La Corte designa a los miembros del Tribunal de la Ins- el rgimen sancionatorio para que las autoridades puedan
peccin Judicial, quienes son susceptibles de remocin por tomar decisiones y aplicar medidas tendientes a prevenir
prdida de confianza. Las resoluciones del Tribunal son que la corrupcin penetre a la institucin.
revisadas en alzada por el Consejo Superior y en ltima
instancia por la Corte Plena.

Aporte del captulo

Este captulo efecta una aproximacin a los resul- En cuanto al funcionamiento del rgimen disci-
tados de los procesos de desconcentracin del gobierno plinario, el captulo busca dilucidar si en ese mbito el
judicial y el estado actual de su rgimen disciplinario. Poder Judicial est preparado para enfrentar los desafos
La relevancia del primer tema, en particular, ha sido re- de la corrupcin, un aspecto central en los esfuerzos
iterada en diversos momentos de la reforma que viene iniciados por las olas reformistas de aos anteriores
experimentando el sistema de administracin de justicia para construir un sistema de administracin de justicia
desde la ltima dcada del siglo XX. Se trata de un asun- abierto y transparente. Para ello, se estudi la evolucin
to poco tratado en la literatura especializada, cuya explo- reciente de su normativa y los datos disponibles sobre la
racin brinda luces a las autoridades judiciales sobre la gestin del Tribunal de la Inspeccin Judicial y los r-
forma en que operan las dinmicas de toma de decisin ganos disciplinarios del Ministerio Pblico, la Defensa
en ese poder de la Repblica. Pblica y el Organismo de Investigacin Judicial.
Para analizar los resultados de los procesos de des- En el transcurso de la investigacin se hizo evidente
concentracin se llev a cabo una sistematizacin de los la necesidad de mejorar la calidad, formato, accesibi-
informes anuales de labores del Consejo Superior y las lidad y utilidad de las estadsticas judiciales, lo que se
actas de las sesiones de Corte Plena. Hasta ahora no se enmarca en el esfuerzo por avanzar hacia una poltica de
haba realizado un esfuerzo similar en el pas, ya fuera datos abiertos en el Poder Judicial.
por el Poder Judicial, las comunidades de investigacin
acadmica, organizaciones ciudadanas o los medios de
comunicacin.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 99

CAPTULO 2

El Gobierno Judicial

Justificacin

La definicin de polticas y lineamientos, el manejo lan al Poder Judicial pasan necesariamente por una revi-
de recursos y la aplicacin del rgimen disciplinario son sin de su diseo institucional, tema que ha sido poco
algunas de las funciones principales del gobierno judicial, desarrollado en la reforma. Tampoco se ha analizado la
adems de la evaluacin del desempeo, la rendicin de evolucin del proceso de desconcentracin iniciado tras
cuentas y la garanta de independencia, entre otras. la promulgacin de la Ley Orgnica de 1993, con el ob-
El Primer Informe Estado de la Justicia se enfoc jetivo de revisar lo actuado desde entonces y profundizar
en el desarrollo de la reforma de los ltimos veinte aos, los cambios requeridos.
y describi cmo se ha buscado mejorar la calidad del Hasta el final del siglo XX, la Corte Suprema con-
servicio mediante la disminucin de la carga de trabajo centraba las funciones jurisdiccionales, administrativas
administrativo de los jueces y magistrados, de tal forma y disciplinarias, siguiendo los modelos piramidales de
que estos puedan concentrarse en sus funciones juris- las cortes espaolas. La Inspeccin Judicial fue introdu-
diccionales. Asimismo, se ha procurado fortalecer la in- cida tempranamente, en una reforma de 1937, mientras
dependencia judicial (externa e interna), trasladando la que no fue sino hasta 1993, en la Ley Orgnica del Po-
toma de decisiones acerca de la distribucin de los recur- der Judicial (n 7336) que se cre la figura del Consejo
sos y la contratacin de personal, de la Corte Suprema Superior, para ejercer la administracin y disciplina de
de Justicia hacia un rgano tcnico e independiente. Sin ese Poder, de conformidad con la Constitucin Poltica
embargo, en ese Informe y en otras investigaciones del y de acuerdo con lo dispuesto en esa Ley, con el prop-
Programa Estado de la Nacin se ha sealado que este es sito de asegurar la independencia, eficiencia, correccin
an un proceso incompleto. y decoro de los tribunales y de garantizar los beneficios
La reforma de este complejo entramado institucio- de la carrera judicial (artculo 67). Tambin se consti-
nal ha sido objeto de discusin desde hace dcadas, en- tuy el Tribunal de la Inspeccin Judicial y la Contralo-
tre quienes abogan por una separacin de las funciones ra de Servicios, esta ltima como rgano adscrito a la
jurisdiccionales y administrativas como la antes mencio- Corte Suprema. Entidades de este tipo tambin fueron
nada, y aquellos que insisten en el modelo tradicional establecidas en varios pases latinoamericanos; por ejem-
de una Corte Suprema que dirige toda la estructura del plo, Argentina instaur el Consejo de la Magistratura en
Poder Judicial. Sin embargo, hasta ahora ese debate no 1994 y Ecuador cre el Consejo de la Judicatura, en el
ha sido parte de la agenda pblica, ms all de los crcu- marco de procesos de democratizacin ms amplios que
los judiciales. Tal como seala Flores (2005) para el caso pretendan devolverle autonoma al Poder Judicial, hasta
chileno, no es de esperar que la Corte sea la propulsora entonces histricamente subordinado al Ejecutivo.
de ese tema en la opinin pblica; se requiere que fuerzas Como se seal en la primera edicin de este Infor-
polticas adopten una postura al respecto y un mayor ac- me, en Costa Rica no hay muchos antecedentes de estu-
tivismo de especialistas y actores interesados. dios en el rea de judicial politics que se enfoquen en el
Los desafos de gestin e independencia que se sea- gobierno de la magistratura, pese a que en la literatura
100 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

especializada este tema ha sido abordado desde la se- patrimonio propios, y que es distinto de aquel al que se le
gunda mitad del siglo XX. As pues, este captulo es un restan esas competencias (Gordillo, 2013).
primer esfuerzo para valorar desde esa perspectiva la re- Con la desconcentracin se pretende aumentar y
forma antes mencionada. mejorar la toma de decisiones en niveles locales o infe-
riores, con miras a generar un mejor servicio al usuario
Conceptos bsicos (Peralta, 1994). Al mismo tiempo, se busca desconges-
Desde el punto de vista de la administracin pblica, tionar los rganos superiores y permitir que la ejecucin
el Poder Judicial puede ser analizado como un conglo- de polticas en determinadas materias tenga un carcter
merado institucional que se autogobierna y maneja sus ms tcnico, especializado y gil.
propios recursos. A continuacin se definen brevemente Existen diversas corrientes tericas que asignan dis-
algunos conceptos propios de ese mbito que sern em- tintos roles a la desconcentracin (Ponce, 1965), entre
pleados a lo largo de este captulo. las cuales cabe mencionar dos. La primera la concibe
como una transicin o etapa intermedia en un proceso
Gobierno Judicial de desplazamiento de poderes hacia niveles inferiores,
Se entiende el gobierno judicial como la organizacin que finalmente conduce a una descentralizacin. Desde
que permite la definicin de polticas y lineamientos, as esta perspectiva, la desconcentracin es una descentra-
como el manejo de recursos por parte de las autoridades lizacin mnima e incompleta, en la cual el rgano su-
del Poder Judicial. La Constitucin Poltica le asigna esa perior mantiene el control sobre el quehacer del rgano
funcin a la Corte Suprema de Justicia (artculo 156). inferior. Para la segunda corriente, la desconcentracin
Sin embargo, en la actualidad este no es el nico actor genera una distorsin del vnculo jerrquico entre la en-
relevante, aunque s el ms importante del conglomera- tidad superior y la inferior, de modo que es la limitacin
do institucional: el rea administrativa ha crecido en las de la jerarqua la que da vida a la desconcentracin, y
ltimas dcadas, con la creacin de entes especializados hace de esta la consecuencia antes que la causa (Ponce
en los que la Corte delega algunas de sus competencias, y 1965).
que estn distribuidos en una estructura vertical y jerr-
quica (diagrama 2.1). Teora de la nueva gerencia pblica
El mbito administrativo est conformado por ins- La modernizacin de la gestin pblica y la perspec-
tancias que brindan apoyo a las restantes oficinas del Po- tiva de la nueva gerencia pblica (NGP) constituyen una
der Judicial, entre ellas las siguientes: Consejo Superior, tendencia que se encuentra presente en los pases desa-
Consejo de la Judicatura, Consejo de Personal, comisio- rrollados desde los aos ochenta del siglo XX (Olias de
nes permanentes y especiales de magistrados, Secretara Lima, 2001). En este estudio se usa como marco terico
General de la Corte, Contralora de Servicios, Direccin para el anlisis de la desconcentracin en la administra-
Ejecutiva, departamentos y administraciones regionales, cin judicial.
Tribunal de la Inspeccin Judicial, departamentos de Au- La NGP parte de dos premisas: i) el Estado y la Ad-
ditora, Planificacin, Personal, Prensa y Comunicacin ministracin deben orientar su gestin a partir de las ne-
Organizacional, Oficina de Cooperacin y Relaciones cesidades y aspiraciones de los habitantes de un espacio
Internacionales, Unidad de Control Interno, Secretara determinado, y ii) la imagen de las autoridades y fun-
Tcnica de Valores y Secretara Tcnica de Gnero (Po- cionarios (de cualquier nivel) debe inspirarse en la de un
der Judicial, 2012). verdadero y efectivo gerente pblico, con responsabili-
dades y competencias estratgicas.
Desconcentracin Siguiendo la propuesta de Villarreal (2016), hay dos
La desconcentracin tiene lugar cuando el jerarca de caractersticas bsicas de la NGP asociadas directamente
una organizacin delega en forma exclusiva una compe- con este captulo, a saber:
tencia a un rgano inferior dentro de la misma entidad
(Romero, 2008). A esta definicin puede agregarse la Modalidad descentralizada y/o desconcentrada.
reserva de ley que pesa sobre la accin de desconcentrar, Se pretende acercar las organizaciones a la ciudada-
que se relaciona con su carcter estable y permanente na, llevando los centros de toma de decisiones a los
(Gallo, 2011). En este caso, el jerarca no renuncia a su lugares donde los problemas se plantean, a veces con
potestad de decidir en ltima instancia sobre los asuntos evidente crudeza. Esto no significa la proliferacin
que ha delegado. de lo que en el sector privado se denomina puntos
La desconcentracin se diferencia de la descentra- de venta o acceso en los territorios o reas de in-
lizacin en que la segunda otorga competencias a un fluencia. Tanto la descentralizacin (asignacin de
nuevo enteque tiene personalidad jurdica, recursos y poder efectivo para la toma de decisiones) como la
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 101

Diagrama 2.1
Poder Judicial: organigrama del mbito administrativo

Corte Plena

Presidencia

Despacho de la Comisiones Consejo Auditora


Presidencia Superior Judicial

Departamento Seccin
de Gestin Seccin de Seccin
de Prensa y Cooperacin de Protocolo
Comunicacin Administrativa-
Despacho de la y Relaciones y Relaciones
Organizacional Internacionales Pblicas
Presidencia

Direccin Direccin
de Gestin Direccin de Tecnologa Direccin Direccin
Humana de Planificacin de la Informacin Jurdica Ejecutiva

Secretara Secretara
Consejo Contralora Secretara Tcnica Tcnica de tica
de Personala/ de Servicios de la Corte de Gnero y Valores

Comisin
Consejo Unidad Centro de Nacional para el
Inspeccin Gestin de la
de Judicial de Control Mejoramiento de
Administracinb/ Interno Calidad la Administracin
de Justicia

Departamento Departamento Departamento Departamento


Departamento Departamento Trabajo Social
de Proveedura de Artes Graficas de Servicios Financiero de Seguridad
Generales Contable y Psicologa

Administraciones Biblioteca Registro Archivo


Regionalesc/ Judicial Judicial Judicial

Simbologa

Unidad organizativa formal


a/ El Consejo de Personal es el rgano asesor del Consejo Superior en materia de
administracin de recursos humanos y, por ello, debe mantener una estrecha relacin
con la Direccin de Gestin Humana.
Unidad organizativa informal b/ Los Consejos de Administracin son rganos deliberativos y participativos, que
analizan y proponen soluciones ante las instancias que corresponda del Poder Judicial,
segn lo estipulado en el artculo 1 del reglamento aprobado por la Corte Plena en sesin
Unidad asesora 3-2001, del 22 de enero de 2001, artculo XXXVIII.
c/ Incluye la Administracin del Primer Circuito Judicial de San Jos y la Oficina de
Administracin del Segundo Circuito Judicial de San Jos.
Unidad con mando
Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Direccin de Planificacin del Poder
Judicial
Unidad subordinada

Lnea de autoridad formal

Linea de autoridad informal


102 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

desconcentracin (delegacin administrativa para la Rgimen disciplinario


ejecucin de tareas y actividades en mbitos defini- El rgimen disciplinario deriva de la potestad
dos sin poder de decisin propio) son aspectos clave para sancionar las violaciones a los deberes jurdicos
para caracterizar la estructura y la dinmica de la or- funcionales de los servidores pblicos (Sala Constitucio-
ganizacin. nal, resolucin 1265-95, de 7 de marzo de 1995). Su fi-
nalidad es preservar la organizacin, es decir, al imponer
Predominio de jerarquas ms horizontales. Se sanciones, la Administracin se autoprotege y resguarda
trata de avanzar en la simplificacin de los niveles su orden interno (PGR, 2006).
jerrquicos, con el propsito de facilitar el queha- Aunado a esto, el derecho disciplinario busca orientar
cer institucional. Para ello es necesario superar la la conducta de sus destinatarios, vinculados por relaciones
disyuntiva entre el extremo formalismo usualmen- de sujecin, dentro de un marco de parmetros ticos que
te generado por numerosas y enmaraadas normas aseguren el cumplimiento de su funcin social dentro de un
de todo tipo- y la necesidad de dar respuesta pronta, Estado democrtico de derecho (Gmez, 2006).
oportuna a las demandas de individuos y comunida- En general, se reconoce que las sanciones administra-
des cada vez ms activos y exigentes. Los avances en tivas estn fuera del campo del derecho penal, aunque en
este sentido tiene una influencia determinante en los ellas procede la aplicacin analgica de este ltimo (Ma-
espacios y procesos de toma de decisiones organiza- bel, 2006). En su naturaleza jurdica el rgimen discipli-
cionales. La transparencia, claridad, eficiencia, efec- nario corresponde a un derecho administrativo-laboral
tividad y calidad de los lineamientos emitidos por las y, por tanto, tampoco debe asimilarse al derecho laboral,
jerarquas adquieren un rol central (Barzelay y Diln, ya que, en su uso e interpretacin, tiene particularidades
2003). que lo diferencian de esa rama (Quesada, 2010).

Las funciones de una entidad pblica tienen tres ni- Contexto


veles, los cuales se utilizarn aqu para agrupar las tareas Como ya se mencion, el presente captulo hace n-
que realizan tanto la Corte Plena como el Consejo Supe- fasis en dos reas del gobierno judicial: la desconcentra-
rior, y determinar en qu reas se concentra la mayora cin de funciones de la Corte Plena a raz de la creacin
de ellas: del Consejo Superior, y la aplicacin del rgimen disci-
plinario, en particular en lo concerniente a los actos de
Nivel estratgico: aspectos de carcter macro, corrupcin. Este apartado ofrece una descripcin inicial
como las polticas, lineamientos y directrices ge- de los tres rganos relacionados con estas temticas la
nerales de la organizacin. En el caso de estudio se Corte Plena, el Consejo Superior y el Tribunal de la Ins-
trata bsicamente de las polticas y normas que rigen peccin Judicial de tal forma que los hallazgos de in-
al conglomerado judicial (leyes orgnicas, reformas vestigacin que se exponen posteriormente puedan ser
procesales, presupuestos, etc.). valorados dentro del contexto institucional del Poder
Judicial.
Nivel ejecutivo o tcnico-legal: funciones norma-
tivas hacia lo interno, relevantes para reas sustan- Las atribuciones administrativas
tivas del Poder Judicial aunque no necesariamente de la Corte Suprema
para el conjunto del sistema, como nombramientos, La Corte Suprema de Justicia es la cspide del Poder
reglamentacin de ciertos asuntos y aplicacin del Judicial y est conformada por veintids magistradas y
rgimen disciplinario. magistrados. Estos son nombrados por la Asamblea Le-
gislativa por perodos de ocho aos y con el voto de dos
Nivel administrativo o de rutina: son las tareas terceras partes de sus miembros. Se consideran reelectos
cotidianas clsicas de la administracin activa, des- por plazos iguales, salvo que una mayora calificada de
tinadas fundamentalmente a la gestin de los recur- los diputados decida lo contrario. El Congreso no tiene
sos institucionales, como la tramitacin de vacacio- la potestad de sancionar por cuestiones disciplinarias a
nes, el otorgamiento de permisos, la resolucin de los magistrados; esto solo puede hacerlo la Corte Su-
conflictos laborales, la gestin de licitaciones y la prema, mediante un acuerdo tomado por no menos de
atencin de solicitudes de informacin. dos terceras partes de sus integrantes1 en una votacin
secreta.

1 En el Primer Informe Estado de la Justicia se dedic un captulo al proceso de nombramiento de magistrados y magistradas; algunos de sus indicadores fueron
actualizados y se presentan en la seccin Seguimiento a los hallazgos del Primer Informe, en el captulo 1.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 103

La Corte es, en primer lugar, el ms alto tribunal del Inciso 12. Ejercer el rgimen disciplinario sobre sus
pas. Su funcin jurisdiccional, actuando como Corte propios miembros y los del Consejo Superior del Po-
Plena, es nicamente el juzgamiento de los miembros de der Judicial.
los Supremos Poderes, y con respecto a las salas especia-
lizadas es la ltima instancia de apelacin de los asuntos Inciso 15. Proponer a la Asamblea Legislativa la
que resuelven los tribunales de niveles inferiores. creacin de despachos judiciales en los lugares y las
Desde el punto de vista del autogobierno, la Corte materias que estime necesarios.
es el ente decisor final en materia de gestin y polticas y
institucionales. Desde 1937 y hasta la promulgacin de Inciso 16. Refundir dos o ms despachos judiciales
la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1993 (n 7333), en uno solo, dividirlos o trasladarlos de sede, fijarles
las decisiones jurisdiccionales, de gobierno y adminis- su competencia territorial y por materia o compe-
trativas estuvieron centralizadas en ese rgano, lo que tencia especializada.
constituy un paso fundamental en la consolidacin de
este Poder. A principios del siglo XX, se promovi esa Inciso 18. Disponer cules comisiones de trabajo
concentracin de funciones con el argumento de que sern permanentes y designar a los magistrados que
los magistrados eran quienes conocan y podan resolver las integrarn.
mejor los problemas de la administracin de justicia, en
contraste con la injerencia poltica prevaleciente en esa Inciso 19. Incorporar al presupuesto del Poder Judi-
poca, sobre todo en los nombramientos de jueces y ma- cial, mediante modificacin interna, todo el dinero
gistrados (Cascante, 2015). que pueda percibir por liquidacin o inejecucin de
En 1977 se introdujo la figura de la Direccin Ad- contratos, intereses, daos y perjuicios, y por el co-
ministrativa (Ley 6152), en respuesta a la necesidad de bro de los servicios de fotocopiado de documentos,
eximir a la Corte Plena de tareas administrativas como microfilmacin y similares. Este dinero ser deposi-
la aprobacin de pensiones y permisos por maternidad, tado en las cuentas bancarias del Poder Judicial.
compras y nombramientos de todo tipo, entre otros. La
Ley Orgnica de 1993 transform esa entidad en la Di- Inciso 20. Fijar los das y las horas de servicio de las
reccin Ejecutiva, como parte de una serie de cambios oficinas judiciales y publicar el aviso respectivo en el
que pretendan desconcentrar las funciones administra- Boletn Judicial.
tivas de la cpula judicial.
Se estableci as un diseo institucional en el cual Adicionalmente, la Corte Plena tiene la potestad de
la Corte Plena, como cabeza del gobierno judicial, con- intervenir en asuntos administrativos mediante la figura
serv al menos diez funciones administrativas. Estas se del avocamiento. Segn esta, los magistrados y magistra-
encuentran normadas en varias secciones de la Ley antes das pueden entrar a conocer y decidir sobre temas que
mencionada, pero de manera ms especfica en los inci- son competencia del Consejo Superior, cuando as se
sos del artculo 59 que se citan a continuacin: acuerde en sesin convocada a solicitud de cinco de los
miembros de la Corte o de su Presidente, o por simple
Inciso 3. Aprobar el proyecto de presupuesto del votacin mayoritaria de sus integrantes. Desde que se
Poder Judicial. presenta la solicitud de avocamiento, y mientras no haya
un pronunciamiento, se suspenden los actos del Conse-
Inciso 7. Promulgar reglamentos internos. jo Superior sobre la materia en cuestin, sin perjuicio de
las medidas cautelares que dicte la Corte. Esta dispone
Inciso 9. Nombrar en propiedad a los miembros del de un mes para resolver el asunto. El agotamiento de la
Consejo Superior del Poder Judicial, los inspectores va administrativa se produce con la comunicacin del
generales del Tribunal de la Inspeccin Judicial, los acuerdo final de la Corte. Al disponerse el avocamiento,
jueces de casacin y los de los tribunales colegiados, se puede ordenar la suspensin de los efectos del acuerdo
el Fiscal General de la Repblica, el director y el sub- del Consejo (artculo 59, inciso 11).
director del Organismo de Investigacin Judicial, el Finalmente, la Corte integra los principales rganos
jefe y el subjefe de la Defensa Pblica. Tambin nom- administrativos y selecciona a los miembros que presiden
bra a los suplentes respectivos. los consejos Superior, de la Judicatura, de Personal y de la
Escuela Judicial. Asimismo, a travs de su participacin
Inciso 10. Conocer el informe anual del Consejo en las comisiones temticas, los magistrados y magistra-
Superior del Poder Judicial. das toman decisiones sobre el personal y la ejecucin de
proyectos y recursos, como se ver ms adelante.
104 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

La creacin del Consejo Superior administracin del presupuesto asignado al Poder Judi-
En Amrica Latina, los consejos de autogobierno cial, no solo en Costa Rica sino en toda Latinoamrica,
judicial o de la magistratura2 por lo general son rganos haban estado en manos de los tribunales superiores o de
creados por la Constitucin o por ley, no jurisdicciona- la Corte en pleno, lo cual generaba una sobrecarga de tra-
les, cuyas funciones principales pueden resumirse en ser bajo para los jueces que deban estar concentrados en sus
garantes de la independencia, dirigir el proceso de selec- funciones de carcter jurisdiccional (Villarreal, 2016).
cin de los jueces y asumir la administracin del Poder El Consejo Superior es un rgano subordinado a la
Judicial (Snchez, 2014; Psara, 2011). Corte Plena, que carece de potestades jurisdiccionales
En Costa Rica el Consejo Superior naci por la va y est encargado de los temas administrativos. Fue crea-
de una modificacin a la Ley Orgnica del Poder Judicial do con el fin de que los magistrados pudiesen dedicarse
(en adelante LOPJ), aprobada en el marco de lo que el prcticamente en exclusividad a las labores de las salas de
Primer Informe Estado de la Justicia denomin la pri- casacin (Villarreal, 2016). Aunado a ello, se le asign la
mera ola reformista del Poder Judicial. En esa etapa se tarea de nombrar jueces en el marco de la Ley de Carrera
impulsaron varias propuestas que tenan como objetivo Judicial y, en ltima instancia, la aplicacin del rgimen
desconcentrar los procesos de nombramiento y sancin disciplinario sobre ellos, con lo cual se pretendi fortale-
de los funcionarios, garantizar la autonoma de los r- cer la autonoma de los operadores de justicia.
ganos auxiliares y, en general, hacer ms transparente la El Consejo tiene cinco miembros, uno de los cuales
toma de decisiones de la cpula judicial (PEN, 2015). ocupa un puesto permanente y lo preside: el o la titular de
Psara (2011) apunta que, por ser una de las pocas la Presidencia de la Corte Suprema. Los dems integran-
naciones que contaba con un grado importante de satis- tes son nombrados por votacin de mayora simple de la
faccin ciudadana con la justicia, Costa Rica no sigui la Corte Plena, por un perodo de seis aos, y ostentan una
corriente que introdujo los consejos de la magistratura representacin sectorial. No pueden ser reelectos, salvo
en otras naciones de Amrica Latina, pero s opt por decisin de tres cuartas partes del total de los magistra-
crear el Consejo Superior, una figura dependiente de la dos. El objetivo de la no reeleccin es que se mantenga
Corte Suprema de Justicia, para que se encargara de las una verdadera representacin de los sectores, lo que pue-
funciones meramente administrativas y de garantizar los de no suceder si las mismas personas permanecen por
beneficios de la carrera judicial, con notables diferencias largos perodos en el Consejo. Pese a ello, hasta 2016 se
en relacin con Argentina, Bolivia, Per, Ecuador y El haba reelecto a tres miembros de distintos sectores (abo-
Salvador, entre otros pases de la regin. gados externos, trabajadores y funcionarios-no jueces;
Histricamente, las labores de superintendencia y cuadro 2.1).
Cuadro 2.1
Integrantes del Consejo Superior. 1994-2016
Presidencia
Funcionarios judiciales - jueces Abogados Funcionarios judiciales de la Corte
externos Trabajadores - no jueces (Magistraturas)
Zeidy Rudn Ruphury Francisco Chamberlain Trejos Mario Villalobos Gmez Gerardo Aguilar Artavia Edgar Cervantes Villalta
Miriam Ancha Paniaguaa/ Edgar Amador Madriz Hernn Esquivel Salas Ifigenia Bustamante Guerreroc/ Luis Paulino Mora Mora
Ifigenia Bustamante Guerrero Lupita Chaves Cervantesa/ Marvin Martnez Fernndez Juan Diego Rojas Araya Zarela Villanueva Monge
Magda Pereira Villalobos Carmen Aguilar Morab/ Mario Alberto Mena Ayales Milena Conejo Aguilara/ Jos Manuel Arroyo Gutirrez
Alejandro Lpez Mc Adam Ramiro Salvador Arauz Montero Diana Montero Monterob/ (Vicepresidente)
Damaris Vargas Vsquezb/ Carlos Alberto Montero Zigaa/
Gary Amador Badilla


a/ Representantes que han sido reelectos: Lupita Chaves Cervantes (nueve aos y medio), Milena Conejo Aguilar (dieciocho aos y medio), Carlos Alberto
Montero Ziga (casi siete aos) y Miriam Ancha Paniagua (casi siete aos).
b/ Representantes que estuvieron con nombramiento interino.
c/ Ifigenia Bustamante Guerrero fue electa en un primer momento como representante de los funcionarios judiciales jueces, y posteriormente en representa-
cin de los no jueces.

Fuente: Elaboracin propia con base en las actas del Consejo Superior.

2 El antecedente de estos rganos son los consejos de la magistratura europeos establecidos por Francia en 1946, Italia en 1958, Portugal en 1976 y Espaa en 1978.
Vase ms referencias histricas en Psara, 2011.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 105

Utilizando las categoras expuestas en el apartado Conocer y aprobar el plan de vacaciones del Poder
Conceptos bsicos, a continuacin se resumen las fun- Judicial, con excepcin del correspondiente a las sa-
ciones del Consejo Superior. las de la Corte.

Nivel administrativo: Regular la distribucin de las causas judiciales entre


los despachos de igual competencia territorial, para
Designar a los funcionarios propietarios, trasladarlos equiparar las cargas de trabajo.
provisional o definitivamente, suspenderlos y conce-
derles licencias con goce de sueldo o sin l y remo- Nivel tcnico-legal:
verlos, sin perjuicio de las potestades atribuidas a la
Presidencia. Conocer en alzada, en los casos establecidos por la
ley o por el reglamento, las resoluciones adoptadas
Designar funcionarios interinos o suplentes cuando por las personas a cargo de la Direccin y la Subdi-
se compruebe que los despachos no se encuentran al reccin Ejecutivas.
da en sus tareas.
Ejercer la potestad disciplinaria sobre los servidores
Designar personal interino para suplir las vacancias. judiciales, de conformidad con la ley y sin perjuicio
de las facultades conferidas a la Corte Plena, ala Pre-
Aprobar o improbar la designacin del personal sub- sidencia y al Tribunal de la Inspeccin Judicial.
alterno que hiciere cada jefe administrativo en su res-
pectivo despacho, departamento u oficina. Al hacer- Nivel estratgico:
lo, verificar que el nombramiento se haya ajustado al
procedimiento establecido en el Estatuto de Servicio Ejecutar la poltica administrativa del Poder Judicial,
Judicial. dentro de los lineamientos establecidos por la Corte.

Resolver sobre los reclamos de carcter econmico Conocer y aprobar el anteproyecto de presupuesto
que se hagan al Poder Judicial. del Poder Judicial.

Resolver sobre las licitaciones y solicitar a la Corte Dictar las normas internas para el mejor desempeo
Plena que acuerde las expropiaciones de inmuebles o de sus funciones, con excepcin de los reglamentos.
la afectacin de derechos reales que interesen al Po-
der Judicial. Administrar el Fondo de Pensiones y Jubilaciones del
Poder Judicial, de acuerdo con las polticas de inver-
Invertir en el mantenimiento y construccin de loca- sin establecidas por la Corte.
les y en otros rubros que lo ameriten.
Dirigir, planificar, organizar y coordinar las activida-
Reconocer a los servidores el tiempo laborado en el des administrativas del Poder Judicial y proponer a la
sector pblico y ordenar el reintegro que correspon- Corte los reglamentos correspondientes.
de al Fondo de Jubilaciones y Pensiones del Poder
Judicial. Las autonomas funcionales
para la administracin del Poder Judicial
Resolver sobre la devolucin de cuotas del Fondo de Como se ha dicho, la Constitucin y la LOPJ le otor-
Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial a otros re- gan a la Corte Suprema el gobierno del Poder Judicial, y
gmenes de seguridad social. la segunda establece adems que el Consejo Superior es
la mxima instancia en la administracin y la aplicacin
Otorgar toda clase de jubilaciones y pensiones judi- del rgimen disciplinario del conglomerado institucio-
ciales. nal. No obstante, el marco normativo de distribucin
de funciones es complejo, porque cada una de las enti-
Conceder licencias con goce de sueldo a los servido- dades judiciales goza de distintos niveles de autonoma,
res, para realizar estudios o proyectos que interesen al de acuerdo con los mandatos estipulados en sus propias
Poder Judicial. leyes de creacin (cuadro 2.2). Este diseo institucional
conforma un sistema de pesos y contrapesos interno,
106 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

tanto en el mbito jurisdiccional como en el administra- rectora en la materia. La rectora de algunas temticas
tivo y el de gobierno, pues las autonomas funcionales puede estar centralizada, o bien ser compartida entre
definen reas en las que los dos entes mximos de la ins- varias instancias que regulan todo el sistema, es decir,
titucin (la Corte Suprema y el Consejo Superior) deben puede haber mltiples gerencias para un mismo asunto.
respetar las decisiones de los rganos auxiliares. Para ilustrar esta relacin compleja se puede utilizar
Las y los jerarcas de cada rgano tienen la potestad el ejemplo del rea de recursos humanos, que se analiza
de dictar los lineamientos generales para el ente que di- a profundidad en el captulo 4 de este Informe. La Corte
rigen, administrar su personal, capacitarlo, sancionarlo Plena, los consejos, la Comisin de Asuntos Laborales
por faltas no graves y organizar su estructura terri- y las jefaturas tienen competencias, y por tanto, injeren-
torial. Ahora bien, esta autonoma funcionales ejercida cia en la materia. Tambin se cuenta con la Direccin
en el marco de la provisin de una serie de servicios de de Gestin de Humana, encargada de funciones tcnicas
apoyo centralizados y directamente bajo el control de la como realizar los concursos y el reclutamiento de perso-
Corte Suprema. As por ejemplo, no hay departamentos nal, pero una vez aplicadas las pruebas y confeccionadas
de planificacin, de tecnologa o de gestin humana en las listas de candidatos elegibles, los resultados se tras-
cada uno de los entes del conglomerado. Aun en aquellas ladan a las jefaturas de los rganos que requieren llenar
reas en las que cada rgano auxiliar s tiene sus propias vacantes, para que sean estas la que seleccionen a las
estructurascomo las unidades de capacitacin o de personas idneas para cada puesto. Estas decisiones son
disciplina-, estas deben ajustarse a las polticas generales susceptibles de apelacin en varias instancias y, como re-
que guan a todo el conglomerado, como por ejemplo la curso final, se pueden plantear inconformidades ante el
poltica de capacitacin de la Escuela Judicial, que es la Consejo Superior o la Corte Plena.

Cuadro 2.2
Funciones que competen a los rganos auxiliares del Poder Judicial

Polticas Administrativas
Ministerio Pblico Determinar la poltica general del Ministerio Impartir instrucciones, de carcter general o particular, con
Pblico y los criterios para el ejercicio respecto al servicio y ejercicio de las funciones del Ministerio Pblico
de la accin penal. y los funcionarios a su cargo.
Establecer la poltica general y las Definir la organizacin del Ministerio Pblico por medio de fiscalas
prioridades que deben orientar la investigacin territoriales o especializadas, permanentes o temporales.
de los hechos delictivos. Ejercer la administracin y disciplina del Ministerio Pblico.
Efectuar y revocar nombramientos, ascensos, permutas y traslados
de los fiscales y aceptar sus renuncias.
Conceder licencias sin goce de sueldo hasta por un ao.
Organismo Velar por el cumplimiento de la Ley Orgnica del OIJ y sus
de Investigacin reglamentos y por el buen funcionamiento de todas las
Judicial dependencias del Organismo.
Fijar, dentro del marco que le sealen la Ley y la Corte Suprema de
Justicia, la poltica y dems directrices relativas a la actuacin y
funcionamiento del Organismo.
Establecer las normas internas de administracin, trabajo y disciplina
de todas las dependencias del Organismo.
Confeccionar el anteproyecto de presupuesto.
Aplicar el rgimen disciplinario, cuando corresponda.
Estimular al personal para el adecuado y eficiente cumplimiento de
sus deberes, por los medios ms recomendables para propiciar
su superacin.
Cambiar discrecionalmente de adscripcin al personal del
Departamento de Investigaciones Criminales, excepcin hecha de
su jefe, as como al personal de las delegaciones.
Proponer a Corte Plena ternas para el nombramiento de todos los
funcionarios del Organismo.
Defensa Pblica Nombrar a las y los defensores pblicos.

Fuente: Elaboracin propia con base en la Ley Orgnica del Poder Judicial y las leyes de creacin del Ministerio Pblico y el OIJ.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 107

La Inspeccin Judicial En cuanto a las tres oficinas especializadas, existe una


El rgimen disciplinario del Poder Judicial est regu- en el OIJ, una en el Ministerio Pblico (MP) y una en la
lado en el ttulo octavo de la LOPJ, en el cual se definen Defensa Pblica (DP). Cada una tramita las causas dis-
la falta y su sancin, as como la imposicin y ejecucin ciplinarias contra el personal respectivo, y al igual que en
de esta ltima. Este rgimen se encuentra normado por el caso de los jueces y las jefaturas, contra las sanciones
la LOPJ desde 1937, y en la reforma de 1993 no se rea- que imponga cabe recurso de apelacin ante el TIJ (dia-
lizaron cambios sustanciales en esta materia (Vzquez, grama 2.2).
2016). La evolucin normativa en esta materia tambin ha
Aunque el rgimen disciplinario es ejercido por el tenido lugar a travs de nuevas leyes que cubren al Po-
Tribunal de la Inspeccin Judicial, la LOPJ otorga fa- der Judicial. As, con la aprobacin de la Ley General de
cultades en este mbito a seis instancias ms, a las que Control Interno y la Ley contra la Corrupcin y el En-
se suman tres oficinas especializadas que, en la prctica, riquecimiento Ilcito en la Funcin Pblica, se sumaron
tambin lo aplican (Vsquez, 2016). nuevas faltas y sanciones a las ya existentes en la LOPJ.
El Tribunal de la Inspeccin Judicial (en adelante, En cuanto al proceso disciplinario, este ha sido normado
TIJ) est integrado por tres inspectores generales. Los mediante las llamadas Reglas Prcticas, aprobadas por la
nombra la Corte Plena por perodos de seis aos y pue- Corte Plena en dos ocasiones, las primeras en 2001 y las
den ser removidos por prdida de confianza. que se encuentran vigentes en 2012 (diagrama 2.3).
En enero de 2014 la estructura del TIJ tena tres nive-
les3: El primero lo conforman los tres inspectores gene- Resultados de la investigacin
rales, quienes constituyen un rgano colegiado que es la
mxima autoridad del Tribunal. Sin embargo, en mayo Desconcentracin sin transferencia
del mismo ao se cre el denominado el Tribunal Emer- de poder
gente con tres inspectores adicionales, a fin de reducir Como se ha venido mencionando, la creciente se-
el volumen de expedientes circulantes. El segundo nivel paracin de las funciones administrativas y jurisdiccio-
est integrado por un secretario, nueve inspectores ins- nales en el Poder Judicial pretendi mejorar la calidad
tructores, dos inspectores de visita, dos profesionales en del servicio, al disminuir la carga de trabajo de los jueces
Derecho y cinco oficiales de investigacin. Y en el tercer y magistrados, de tal forma que estos pudieran concen-
nivel se encuentran el coordinador judicial y el personal trarse en impartir justicia y no en gestionar la institucin.
de apoyo; este ltimo se encarga de los trmites relacio- Asimismo, se busc fortalecer la independencia judicial
nados con los procesos, como la creacin de expedientes, (externa e interna), pues se desplazaron las decisiones so-
manifestacin de las partes, distribucin de escritos y bre la distribucin de los recursos y la contratacin de
toma de declaraciones, adems colabora en la atencin personal, desde la Corte Suprema, un ente poltico, hacia
al pblico durante las audiencias (Departamento de Pla- un rgano tcnico.
nificacin, 2014). El presente captulo valora la magnitud de esa sepa-
Por otra parte, la jefatura de cada oficina aplica el r- racin, mediante el anlisis del volumen y tipo de funcio-
gimen disciplinario sobre aquellas faltas que se castigan nes administrativas que hoy realizan la Corte Suprema
con una suspensin de no ms de quince das. En el mar- y el Consejo Superior. La investigacin estuvo limitada
co del proceso judicial, el juez o jueza ejerce la potestad por la escasez de informacin (vase la seccin Meto-
disciplinaria. A su vez, la Direccin Ejecutiva tiene poder dologa), por lo que debi restringirse a la cantidad de
sancionatorio sobre sus funcionarios y sobre las jefaturas asuntos y los temas que conocen estas instancias, pero no
de las dependencias subordinadas a ella. La Presidencia fue posible realizar valoraciones cualitativas, por ejemplo
de la Corte es competente para apercibir y reprender al sobre la complejidad o la duracin de los procesos que
personal. Al mismo tiempo, el Consejo Superior conoce llevan a cabo.
en apelacin o consulta las resoluciones del TIJ.
Finalmente, la Corte Plena ejerce las potestades disci- La Corte Plena como decisora final
plinarias respecto de sus integrantes, sobre los miembros en temas administrativos
del Consejo Superior y del TIJ, sobre las o los jerarcas de Las funciones administrativas asignadas a la Corte
la Fiscala General y Adjunta, la Direccin y la Subdirec- Plena constituyen la mayora de los asuntos que conoce
cin del Organismo de Investigacin Judicial (OIJ). este rgano en cada una de sus sesiones. Sin embargo, es

3 Al ser consultados al respecto, personeros del Departamento de Planificacin indicaron que la estructura descrita es la que prevalece en la actualidad.
108 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Diagrama 2.2
rganos con potestades disciplinarias en el Poder Judicial

Organo disciplinario Competencia Apelacin ante

Tribunal de la Todos los servidores del Poder Judicial, y segunda instancia


Inspeccin Judicial para casos especficos Consejo Superiora/

Tribunal de la
Jefatura de oficina Faltas cuya sancin no exceda una suspensin de quince das
Inspeccin Judicial

Tribunal de la
Juez Dentro del proceso judicial
Inspeccin Judicial

Sobre el personal de la Direccin Ejecutiva y jefaturas Tribunal de la


Direccin Ejecutiva de las dependencias subordinadas Inspeccin Judicial

Consejo Superior Funge como segunda instancia de los resuelto por el TIJ No hay posibilidad
de apelacin

Corte Plenab/ Sobre Corte Plena, Consejo Superior, TIJ, Fiscal General Adjunto, No hay posibilidad
Direccin y Subdireccin del OIJ de apelacin

Presidencia
de la Corte Sobre el personal de su despacho Consejo Superior

Asuntos Internos Sobre el personal del OIJ, por faltas cuya sancin no exceda Tribunal de la
OIJ una suspensin de quince das Inspeccin Judicial

Inspeccin Fiscal Sobre el personal del MP, por faltas cuya sancin no exceda Tribunal de la
MP una suspensin de quince das Inspeccin Judicial

Supervisin Sobre el personal del DP, por faltas cuya sancin no exceda Tribunal de la
Disciplinaria DP una suspensin de quince das Inspeccin Judicial

a/ Cuando la sancin corresponde a la revocatoria del nombramiento de un fiscal, la apelacin la conoce el Fiscal General,
b/ El artculo 199 de la LOPJ indica que, en casos de retrasoo errores graves e injustificados en la administracin de justicia, el TIJ pondr el hecho en
conocimiento de la Corte Plena, para que esta, una vez hecha la investigacin del caso, resuelva sobre la permanencia, suspensin o separacin del
funcionario, lo que implicara una potestad disciplinaria universal de la Corte Plena sobre todo el funcionariado del Poder Judicial.

Fuente: Elaboracin propia a partir de Vsquez, 2016.


ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 109

Diagrama 2.3
Evolucin reciente del rgimen sancionatorio del Poder Judicial

19 faltas 5 faltas 14 faltas

Ley contra la
Ley Orgnica Ley General de Corrupcin y el
Faltas y sanciones del Poder Judicial Control Interno Enriquecimiento Ilcito
(1993) (2002) en la Funcin Pblica
(2004)

4 sanciones 3 sanciones 3 sanciones

Reglas Prcticas para


orientar el ejercicio de Reglas Prcticas
Procedimiento la potestad disciplinaria del Tribunal de la
disciplinario y funcionamiento Inspeccin Judicial
del Tribunal de la Modelo de Costa Rica
Inspeccin Judicial (2012)
(2001)a/

a/ Estas reglas fueron sustituidas por las aprobadas en 2012.

Fuente: Elaboracin propia a partir de Vsquez, 2016.

difcil saber cunto tiempo y trabajo demandan, dado personal, en propiedad o interino, para distintas plazas.
que no existen informes de las labores que realizan las En las actas de 1990, antes de la reforma de la LOPJ,
y los magistrados en este mbito, ni estadsticas de sus se puede observar que la Corte nombraba personal de to-
acuerdos. dos los niveles: alcaldes de faltas y contravenciones, nota-
Con el fin de aproximar el tipo de decisiones admi- rios recolectores de pruebas, defensores pblicos, jueces
nistrativas que debe tomar la Corte Plena, se estudiaron suplentes o propietarios de tribunales superiores y, desde
doce actas seleccionadas4 de esa instancia, especfica- luego, las y los jerarcas de los rganos auxiliares: OIJ, De-
mente las de la primera y la ltima sesin del primer ao fensa Pblica, Ministerio Pblico. Tras la modificacin
de cada quinquenio desde 1990 hasta 2015. Los temas de la LOPJ, la Corte nicamente nombra jueces superio-
fueron agrupados en seis categoras: personal, nombra- res (4 y 5), los miembros de los consejos, los magistra-
mientos, informes, jubilaciones, representacin de la dos y magistradas que integran las distintas comisiones
Corte y rgimen sancionatorio. La revisin efectuada y las jefaturas o direcciones del conglomerado judicial.
permiti identificar variaciones de nfasis en este pe- As, a inicios del presente siglo se redujeron los asuntos
rodo. En las actas de los aos noventa predominaban en esta categora, pero volvieron a aumentar a partir de
asuntos de las tres primeras categoras, que no han des- 2008 debido a la expansin del personal. Es decir, aunque
aparecido del todo, pero s han ido cediendo espacios a disminuyeron sus competencias en nombramientos, el
funciones relacionadas con las ltimas categoras. volumen de trabajo de la Corte en esta rea sigui incre-
La categora personal es una de las que presenta mentndose por el crecimiento que ha tenido la planilla
mayor cantidad de asuntos, y de manera persistente a lo judicial en los ltimos aos.
largo de los ltimos veinticinco aos (grfico 2.1). Este La categora informes est presente en todo el pe-
rubro incluye una amplia variedad de conflictos labora- rodo, pero en mayor medida en el ltimo ao registrado
les, como vacaciones denegadas por el Consejo Superior, (2015). Aqu se agrupa una gran cantidad de asuntos,
disputas por la distribucin de cargas de trabajo entre pues la Corte puede conocer informes de la Auditora In-
jueces, solicitudes de pago de prohibiciones para jueces terna, de estadsticas anuales, del Departamento de Pla-
interinos, entre otros. Por su parte, la categora nom- nificacin (sobre temas tan diversos como creacin de
bramientos se refiere exclusivamente a la seleccin de plazas, reestructuracin de oficinas, duraciones de despa-

4 01-1990, 99-1990, 01-1996, 29-1996, 01-2000, 49-2000, 01-2005, 37-2005, 01-2010, 36-2010, 01-2015 y 44-2015. Estas actas se encuentran disponibles en el
Sistema Costarricense de Informacin Jurdica (SCIJ) y para los aos anteriores desde 1996 hubo de revisarse los registros fsicos del Archivo Nacional..
110 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

chos especficos, etc.), de magistrados sobre el trabajo de En 2015 la Corte Plena resolvi una cantidad de
las comisiones o algn tema en particular y hasta de des- asuntos administrativos similar a la registrada en 1990
empeo individual. En 2015 el volumen se increment (antes de la reforma de la LOPJ): alrededor de cincuen-
porque se comenz a llevar registro de los informes que ta acuerdos aprobados en dos sesiones revisadas en este
rinden las y los magistrados despus de una represen- estudio (grfico 2.1). Esa cifra representa un crecimiento
tacin internacional (eventos, conferencias, cumbres, con respecto a aos anteriores y es producto de la expan-
etc.): en las dos actas de ese ao incluidas en el estudio, sin del conglomerado institucional; las ms de 11.000
siete de dieciocho informes contabilizados correspon- personas que laboran para el Poder Judicial generan un
dan a ese tipo de reportes. La Corte nicamente puede alto nmero de decisiones administrativas, en contraste
conocer y archivar los informes, o bien aprobarlos, con con la planilla de poco ms de 3.000 funcionarios que
lo cual sus recomendaciones se convierten en decisiones. exista a principios de los noventa, cuando se cre el
En las actas de los aos 2005 y 2010 se desconges- Consejo Superior.
tion el conocimiento de asuntos relacionados con Finalmente, entre las competencias administrativas
personal, nombramientos, jubilaciones e informes, pero de la Corte est la figura del avocamiento, que le permite
ganaron protagonismo los casos provenientes del TIJ. conocer cualquier asunto que est tramitando el Conse-
En ellos las personas solicitan a la Corte revisiones de jo Superior cuando las y los magistrados lo consideren
los fallos del Tribunal, o este le pide a la Corte que ejerza conveniente. Es por esta razn que Cruz (2000) argu-
su potestad sancionatoria mediante la aplicacin del ar- menta que el Consejo tiene una competencia delegada,
tculo 199 de la LOPJ, referido a retardo o errores graves que no le da exclusividad en ningn campo. El avoca-
en la administracin de justicia5. Tambin la Corte pue- miento se ha utilizado espordicamente y no se cuenta
de imponer sanciones administrativas directamente a los con datos estadsticos sobre el tema. En una bsqueda
magistrados propietarios y suplentes. en el Sistema Costarricense de Informacin Jurdica
(SCIJ) se encontraron registros de asuntos de este tipo
Grfico 2.1 en seis actas de Corte de Plena en los ltimos diez aos6.
Temas administrativosa/ tratados por la Corte Plena Se trat de un concurso pblico internacional en el mar-
en sesiones seleccionadasb/ co del prstamo Poder Judicial-BID, los nombramientos
de magistrados suplentes y la designacin de las personas
encargadas de la Direccin de Tecnologa e Informtica,
50 la Direccin de la Escuela Judicial y las jefaturas del De-
partamento de Medicina Legal y la Oficina de Prensa.
40
Los consejos y las comisiones como
30 extensiones de la Corte
Cantidad

Desde el punto de vista del gobierno judicial, la


20 principal reforma introducida a la LOPJ en 1993 fue la
creacin del Consejo Superior. Sin embargo, la Ley no
plante una separacin de las funciones administrativas,
10
jurisdiccionales y disciplinarias en una entidad distinta a
la Corte Suprema, y tan solo defini al Consejo Superior
0
1990 1996 2000 2005 2010 2015 como un rgano subordinado de la Corte Suprema de
Justicia (artculo 67).
Personal Informes Nombramientos
Rgimen sancionatorio Representacin de la Corte Jubilaciones
An ms, el diseo derivado de la LOPJ dispone que
las y los magistrados participen en la toma de decisiones
a/ Se excluyeron los temas de presupuesto y plan estratgico, que nicamente administrativas de manera directa, como miembros de
contabilizaban uno o dos asuntos.
b/ Las actas revisadas son: 01-1990, 99-1990, 01-1996, 29-1996, 01-2000, 49-2000, diversos rganos, e indirecta, a travs del nombramien-
01-2005, 37-2005, 01-2010, 36-2010, 01-2015 y 44-2015. to discrecional de las jefaturas de la institucin. Desde
esta perspectiva, la Ley disminuy las competencias de
Fuente: Elaboracin propia con base en actas seleccionadas de las sesiones de Corte
Plena.

5 Ser rechazada de plano toda queja que se refiera exclusivamente a problemas de interpretacin de normas jurdicas. Sin embargo, en casos de retardo o errores graves
e injustificados en la administracin de justicia, el Tribunal de la Inspeccin Judicial, sin ms trmite deber poner el hecho en conocimiento de la Corte Plena, para que
esta, una vez hecha la investigacin del caso, resuelva sobre la permanencia, suspensin o separacin del funcionario (LOPJ, artculo 199).
6 La bsqueda se realiz utilizando la palabra clave avocamiento y se obtuvo un total de ochenta resultados. Al intentar con otras palabras (avocar, avocarse) los resul-
tados fueron cientos, y habra sido necesario abrir y revisar las actas para saber, en cada caso, si se trataba de esta figura o solo de un uso genrico del trmino.
Tal esfuerzo rebasaba las posibilidades de tiempo y recursos de esta investigacin.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 111

la Corte en actividades rutinarias, pero a la vez introdujo bles, y en paralelo con la estructura de gobierno judicial.
nuevas formas de participar en la administracin tcnica La participacin en ellas aumenta la carga de trabajo, no
y estratgica del conglomerado judicial. solo de los magistrados, sino del personal que las integra.
En primer lugar, el Consejo Superior y los dems Algunos se alejan de la funcin jurisdiccional en las salas
consejos existentes en el Poder Judicial tienen un carc- para dar seguimiento a la o las comisiones que lideran
ter de subordinacin con respecto a la Corte Suprema, (PEN, 2015).
pues todos sus integrantes son nombrados discrecional- Dado que no se cuenta con un listado exhaustivo de
mente por ella. La jerarqua tambin encabeza los conse- las comisiones existentes (por ejemplo, en la pgina web
jos: la persona que ocupa la Presidencia de la Corte es a del Poder Judicial solo se incluyen enlaces para nueve),
la vez quien dirige el Consejo Superior, y otros magistra- se realiz una aproximacin por medio del informe de
dos y magistradas presiden los consejos de la Judicatura, labores del Consejo Superior, que da cuenta del nmero
de Personal y de la Escuela Judicial. Es cierto que puede de comisiones en que participan sus miembros.
haber un matiz en esta participacin, pues las decisio- En 2012 haba 31 comisiones a las cuales asista algu-
nes las toma el rgano colegiado, donde los miembros no de los cinco integrantes del Consejo, y en 2016 la cifra
de la Corte son solo uno o dos votos y es probable que ascendi a 37. Al agruparlas en reas de trabajo, se ob-
no siempre sus puntos de vista sean los que prevalecen, serva una gran variedad de asuntos: hay comisiones re-
pero tambin es indudable que su investidura les da una lacionadas con asuntos rutinarios (sistemas, eliminacin
autoridad y una influencia singulares. En todo caso, esta de documentos, por ejemplo), otras tienen un enfoque
situacin no contribuye al objetivo de descargar a las y ms jurisdiccional (penal, oralidad o flagrancia) y final-
los magistrados de labores administrativas. mente estn las especializadas en la gestin institucional
En segundo lugar, los magistrados y magistradas for- (grfico 2.2).
man parte de distintas comisiones temticas, que mane- As pues, se asume que en la actualidad hay 37 comi-
jan recursos y personal. El Primer Informe Estado de la siones que funcionan de modo simultneo, aunque con
Justicia seal que estas instancias, dirigidas casi siempre muy distintos alcances y recursos. Algunas cuentan con
por miembros de la Corte, funcionan como mecanis- equipos permanentes de trabajo, secretaras tcnicas,
mos alternos de toma de decisiones, ms o menos esta- pgina web, e incluso se organizan en subcomisiones7.

Cuadro 2.3
Integracin de los consejos del Poder Judicial, segn puesto
Consejos del Poder Judicial Integrantes Legislacin
Consejo Superior Magistrado Presidente de la Corte Supremab/ Ley 7333, artculo 71
Representante de jueces
Representante de funcionarios judiciales no jueces
Representante de trabajadores
Representante de abogados privados

Consejo Directivo de la Escuela Magistradob/ Ley 7728, artculo 12
Judicial Director de la Escuela Judicial
Dos jueces
Director General del OIJ
Director de la Defensa Pblica
Fiscal General del Ministerio Pblico
Director de Gestin Humanac/
Consejo de la Judicatura Magistradob/ Ley 7338, artculo 71
Integrante del Consejo Superior
Integrante del Consejo Directivo de la Escuela Judicial
Dos jueces superiores
Consejo de Personala/ Dos magistradosb/ Ley 5155, artculo 11
Dos funcionarios que administran justicia
Director del Departamento de Gestin Humana

a/ Coordina el Consejo el magistrado o magistrada con ms antigedad como miembro del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica.
b/ Preside el Consejo.
c/ La participacin del Director de Gestin Humana no est prevista en la Ley. Sin embargo, el Consejo Directivo decidi incorporarlo, con voz pero sin voto
(acta 23, de 2005, artculo 3).

Fuente: Elaboracin propia con base en las leyes respectivas.


112 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Otras solo son grupos ad hoc que se renen espordi- magistradas, en especial de la Presidencia, para hacer un
camente y recargan en los despachos de las autoridades planteamiento basado en informacin detallada sobre
judiciales la coordinacin de sus actividades. sus necesidades y metas8.
En el nivel de toma de decisiones estratgicas, la defi-
La Corte Suprema en el nivel estratgico nicin de polticas judiciales es una tarea clave para el go-
de toma de decisiones bierno judicial que realiza mayoritariamente la Corte Su-
Las magistradas y magistrados tienen como parte prema. Este estudio identific veinte polticas vigentes,
esencial de sus funciones de gobierno la aprobacin del cinco aprobadas por el Consejo Superior y el resto por la
plan estratgico, los planes operativos y el presupuesto Corte (cuadro 2.4). Trece de ellas se crearon en la presen-
anual del Poder Judicial. Los tres son instrumentos de te dcada, pues en los aos noventa estos mecanismos no
conduccin del conglomerado institucional y deben eran muy utilizados, al menos no bajo la nomenclatura
responder a las cambiantes necesidades del entorno y la explcita de poltica judicial, aunque sin duda los haba.
demanda. La proteccin del derecho a la justicia pronta Adems de estas funciones, la Presidencia tiene un
y cumplida depende de una adecuada gestin de los re- recargo de labores administrativas que lleva a cabo con
cursos destinados para ello. el apoyo de la Secretara de la Corte. Los informes dis-
Para la construccin del presupuesto y el plan estra- ponibles para algunos aos dan cuenta de un volumen
tgico se ha diseado una metodologa desconcentrada creciente de trmites concentrados en los siguientes
que consiste, bsicamente, en la agregacin sucesiva de asuntos: autenticaciones y certificaciones (56.377) con
las propuestas de los distintos niveles y circuitos, hasta un promedio anual de 9.396; comisiones del y al exterior
conformar un documento nico que conoce, discute y (2.331) con un promedio de 388,5; tramitacin de pasa-
aprueba la Corte Suprema. La justificacin del presu- portes diplomticos y de servicio (1.590) con un prome-
puesto ante la Asamblea Legislativa y el Ministerio de dio de 227, y autos de pase en extradiciones (1.462) con
Hacienda es una labor que recae en la Corte. Ello re- un promedio de 292,49.
quiere de cuidadosa preparacin de los magistrados y En aos recientes se registran trmites relacionados
con plizas de seguridad (15.063) con un promedio de
3.012,6 para los aos 2010-2013 y 2015, firmas de jueces
(7.379) y exhortos (1.192), con un promedio anual de
Grfico 2.2 238,4. Las diferencias en los perodos se deben a que en
los informes de la Secretara cambian las formas de con-
Nmero de comisiones en las que participan las y los signar los asuntos, por lo cual no se cuenta con una serie
integrantes del Consejo Superior, segn reas de trabajo. homognea para los mismos aos y la misma descripcin
2012 y 2015 de funciones.
Estos millares de trmites de la Secretara y la Pre-
Usuarios sidencia ilustran la concentracin de labores adminis-
trativas encomendadas a la mxima jerarqua del Poder
Asuntos penales Judicial. Dada la voluminosa y creciente planilla, sus ofi-
rea de trabajo

Relaciones
cinas estn sobrecargadas atendiendo asuntos rutinarios
interinstitucionales y dedican poco a la gestin estratgica y la supervisin
Legal/jurisdiccional/ del conglomerado judicial. Ello da lugar a una cpula de
judicial gobierno saturada en los niveles micro y macro de la
Recursos humanos
gestin institucional.

Gestin Institucional Un Consejo Superior desbordado


por decisiones de microadministracin
0 4 8 12 16 20 Aunque el Consejo Superior entr en funciones en
Comisiones 1995, los datos sobre su gestin estn disponibles solo a
2012 2015
partir de 2008. Estos adems son diversos y dan cuenta
Fuente: Elaboracin propia con base en los informes de labores del Consejo Superior. parcial de algunas reas de trabajo de este rgano (sobre

7 Una de las ms consolidadas es la Comisin de Acceso a la Justicia, que cuenta con once subcomisiones, cada una especializada en algn grupo de poblacin vulnerable.
Tiene una Unidad Ejecutora de Acceso a la Justicia y presenta informes de labores en su pgina web desde 2006.
8 Para conocer ms sobre el proceso presupuestario en el Poder Judicial (planeacin, aprobacin, ejecucin y fiscalizacin) puede consultarse la investigacin de ICMA, 2016.
9 Las cifras y promedios sobre los cuatro rubros citados corresponden, respectivamente, a los perodos: 2005-2010, 2005-2010, 2005-2011 y 2006-2010.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 113

Cuadro 2.4
Polticas vigentes en el Poder Judicial

Poltica Aprobada por Sesin


Polticas de atencin a las vctimas de la violencia y el delito Corte Plena 32-99, del 5 de agosto de 1999, artculo XII
Poltica de equidad de gnero Corte Plena 34-05, del 7 de noviembre de 2005, artculo XIV
Polticas para garantizar el adecuado acceso a la justicia de la poblacin adulta mayor Consejo Superior 27-08, del 15 de abril de 2008, artculo XLVI
Poltica de igualdad para las personas con discapacidad en el Poder Judicial Corte Plena 14-08, del 5 de mayo de2008, artculo XXIII
Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condiciones de vulnerabilidad Corte Plena 17-08, del 26 de mayo de 2008, artculo II
Reglas Prcticas para facilitar el acceso a la justicia de las poblaciones indgenas Consejo Superior 77-08, del 14 de octubre de2008, artculo XLI
Polticas del programa Hacia Cero Papel del Poder Judicial Corte Plena 31-10, del 1 de noviembre de 2010, artculo XX
Poltica institucional para el acceso a la justicia por parte de la poblacin migrante y refugiada Corte Plena 32-10, del 8 de noviembre de 2010, artculo XXIV
Poltica judicial dirigida al mejoramiento del acceso a la justicia de nios, nias y adolescentes Corte Plena 34-10, del 29 de noviembre de 2010, artculo XVII
Polticas del derecho al acceso a la justicia para personas menores de edad en condiciones Corte Plena 4-11, del 14 de febrero de 2011, artculo XV
de vulnerabilidad sometidos al proceso penal juvenil en Costa Rica
Poltica respetuosa de la diversidad sexual Corte Plena 31-11, del 19 de septiembre de 2011, artculo XIII
Polticas de lenguaje inclusivo Consejo Superior 15-12, del 21 de febrero de 2012, artculo LIII
Poltica de igualdad en los servicios de gestin humana del Poder Judicial Corte Plena 33-12, del 17 de septiembre de 2012, artculo XXII
Recomendaciones sobre la validez de documentos de identidad para personas migrantes Consejo Superior 35-13, del 10 de abril de 2013, artculo XL
y refugiadas frente a estrados judiciales
Disposiciones para el acceso efectivo a los procesos judiciales laborales de las personas Consejo Superior 84-14, del 23 de septiembre de 2014, artculo
migrantes, solicitantes de la condicin de refugio y refugiadas XXXII
Participacin ciudadana en el Poder Judicial Corte Plena N 26, del 6 de julio, artculo XIV y n 28, del 20 de
julio, artculo I, ambas de 2015
Poltica pblica de justicia juvenil restaurativa Corte Plena 35-15, del 21 de septiembre de 2015, artculo VI
Poltica institucional para el acceso a la justicia de personas afrodescendientes Corte Plena 35-15, del 21 de septiembre de 2015, artculo
del Poder Judicial y su Plan de Accin XXXIV
Poltica institucional contra el hostigamiento sexual en el Poder Judicial Corte Plena 41-15, del 16 de noviembre de 2015, artculo XIII

Fuente: Presidencia de la Corte Suprema de Justicia.

la dispersin e incongruencia de las fuentes de informa- de Planificacin, en los cuales se recomienda la amplia-
cin se ofrecen detalles en la seccin Metodologa). cin de despachos y plazas.
A diferencia de los rganos administrativos de otros La rendicin de cuentas del Consejo Superior se
poderes judiciales, el Consejo Superior de Costa Rica circunscribe a la publicacin de su informe anual de
tiene un alcance muy amplio, en virtud del diseo insti- labores, que se ha construido internamente gracias a la
tucional del que forma parte y que abarca la Sala Cons- informacin recopilada por los mismos integrantes de
titucional, el Ministerio Pblico, la Defensa Pblica, el este rgano. Hasta el 2015 no se contaba con personal
Organismo de Investigacin Judicial (OIJ, que incluye de apoyo propio. En ese contexto, las actas, pese a ser
la Medicatura Forense), la Escuela Judicial y otros entes muy extensas, solo consignan las solicitudes y los acuer-
especializados, como centros de conciliacin y oficinas dos tomados; no hay registro de los debates que se dan
de atencin a las vctimas de delitos. Para este conglo- en las sesiones, ni estadsticas comparables y rigurosas
merado el Consejo Superior es la mxima instancia de (E : Conejo, 2016).
decisin en asuntos administrativos, que pueden ser des- Aun con estas limitaciones, esos informes son por
de funciones rutinarias (atencin de solicitudes de infor- ahora la mejor fuente disponible para conocer los asun-
macin) hasta la formulacin de lineamientos generales. tos que resuelve el Consejo Superior. La opcin alternati-
Si solo se examinan las funciones que le otorg la va sera revisar las actas; sin embargo, tal esfuerzo excede
LOPJ (ya comentadas en el apartado Contexto) se ob- los alcances de esta investigacin, pues cada una tiene
serva que el Consejo Superior tiene un nfasis en las ta- ms setecientos folios.
reas administrativas rutinarias, y un nmero reducido de En los informes anuales del Consejo se consigna el
atribuciones tcnico-legales o estratgicas. Es claro que, trfico de asuntos que genera cada dependencia judicial.
adems de asistir a sesiones semanales, sus miembros rea- Destaca la carga de trabajo que produce el Tribunal de
lizan un trabajo que no est debidamente registrado en la Inspeccin Judicial (TIJ). A partir de 2014 aument
los datos cuantitativos, como por ejemplo la representa- el volumen de casos terminados por esa entidad, pues
cin del Consejo en diversas comisiones institucionales, se reforz su equipo de trabajo. Ello repercuti en la
visitas a despachos y hasta la creacin de oficinas, que se cantidad de asuntos remitidos al Consejo Superior (gr-
puede dar cuando se aprueban informes de la Direccin fico 2.3), dado que las resoluciones del TIJ son enviadas
114 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Grfico 2.3 a este rgano y este tambin funciona como una segunda
instancia de apelacin o consulta del TIJ (artculos 197
Cantidad de proyectos de resolucin en asuntos
disciplinarios conocidos por el Consejo Superior, segn la a 210 de la LOPJ)11.
oficina que los enva. 2008-2015 Si se eliminan los asuntos disciplinarios (tantos los
del TIJ como los de apelacin), los principales rubros de
1.600 trabajo se originan en el Departamento de Proveedura
y la Direccin de Planificacin (grfico 2.4). El primer
caso se relaciona con el aumento de la contratacin ad-
1.200 ministrativa, como se ver ms adelante, mientras que
Cantidad de asuntos

el segundo tiene que ver con el envo de informes sobre


una gran variedad de temas: evaluaciones de despachos
800 especficos, datos estadsticos desagregados, estudios
para la creacin de plazas o reorganizacin de oficinas,
entre otros.
400 Una segunda manera de estudiar la carga de trabajo
del Consejo Superior fue el conteo de los acuerdos adop-
tados. Hasta el 2014 este registro se llevaba en la Secre-
0 tara de la Corte, por medio de tablas de Excel a las que
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 se daba seguimiento mensual. El porcentaje ms alto de
Apelacin de varios entes disciplinarios Tribunal de la Inspeccin Judicial acuerdos, por mucho, corresponde a los nombramientos
en propiedad entre 2009 y 2012 (grfico 2.5).
Dos reas en las que el Consejo Superior tiene un rol
Fuente: Elaboracin propia con base en los informes de labores del Consejo Superior y clave y un alto volumen de trabajo son la proveedura y
datos suministrados por la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia. los nombramientos. La contratacin administrativa pasa
por las decisiones de este rgano, con el apoyo de la Di-
Grfico 2.4 reccin Ejecutiva y el Departamento de Proveedura. A
este respecto cabe sealar que entre 2013 y 2015 se dupli-
Principales proyectos de resolucin conocidos por el Consejo c el nmero de adjudicaciones y el monto total de esas
Superior, segn la oficina que los enva, excluyendo casos compras se quintuplic. El cuadro 2.5 muestra las adju-
disciplinarios. 2008-2015 dicaciones aprobadas por el Consejo en tres aos selec-
cionados; entre ellas destaca la subpartida edificios, que
250 incluye construccin, mantenimiento y remodelacin.
En cuanto a los nombramientos, como se ver en el
200 captulo 4, no ha existido una estrategia planificada de
mediano plazo, sino que el crecimiento del personal ha
respondido a decisiones legislativas y aumentos iner-
Cantidad

150
ciales segn la demanda. La acelerada expansin de la
100
planilla judicial ha impactado fuertemente el trabajo del
Consejo Superior. En ocho aos, este tramit cerca de
9.000 nombramientos, ascensos, traslados, permutas y
50
descensos, concentrados en los puestos administrativos
y de asistentes judiciales (grfico 2.6).
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 En resumen, los asuntos que pasan por la aprobacin
o conocimiento del Consejo Superior superan en mucho
Expedientes Direccin Ejecutiva Informes Auditora
la capacidad de toma de decisiones de ese rgano. A la
Proveedura Planificacin gran cantidad de acuerdos, que han oscilado entre 500 y
2000, debe agregarse como se mencion anteriormen-
te el trabajo de sus miembros en comisiones, visitas a
Fuente: Elaboracin propia con base en los informes de labores del Consejo Superior y
datos suministrados por la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia. los despachos y participacin eventos, entre otros.

11 Cuando la sancin impuesta es una suspensin de ms de ocho das, o la revocatoria del nombramiento, la persona afectada puede apelar lo resuelto ante el Consejo
Superior (artculos 197 a 210). Este proceso es la base para los asuntos tramitados ante el TIJ y los casos atendidos por cualquier otra instancia administrativa en ejercicio
de las facultades disciplinarias (artculo 215).
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 115

No se cuenta con informacin sobre el grado de difi- Grfico 2.5


cultad o la duracin de los asuntos desde que se reciben
Principales asuntos conocidos por el Consejo Superior.
hasta que se da un pronunciamiento. Por el tipo de tr- 2008-2014a/
mite y el comportamiento de la entrada de casos, es claro
2500
que el Consejo ha sido impactado por cambios en la es-
tructura judicial, que pueden provenir del Congreso, por 2000
medio de nuevas leyes, o de polticas y mandatos de la

Cantidad
1500
Corte. Adems este rgano debe responder a demandas
coyunturales que se suman a sus labores normales, y todo 1000
ello acorta su dedicacin a tareas estratgicas, como por
ejemplo la evaluacin de desempeo. Se trata, pues, de 500
un rgano desbordado no solo por su volumen de tra- 0
bajo, sino tambin por la complejidad y el tamao del 2008 2009 2010 2011 2012 2014
conglomerado judicial.
Nombramientos en propiedad
Reconocimiento de tiempo laboradob/
La evolucin de los regmenes internos Contratacin administrativac/
de sanciones Jubilaciones y pensiones
Aplicar los regmenes de sanciones administrativas es Procedimientos disciplinariosd/
una funcin crucial del gobierno judicial. La capacidad Fijar derecho de jubilacine/
para fiscalizar las actuaciones de los funcionarios y detec- a/ No se incluye el ao 2013, pues los datos disponibles eran solamente del primer
tar conductas inapropiadas contribuye al servicio de una trimestre.
b/ Reconocimiento de tiempo laborado: aprobacin para la realizacin de estudios sobre
justicia pronta y cumplida, y salvaguarda la independen- el tiempo laborado en otras instituciones, para efectos de anualidad y jubilacin.
cia del personal a la hora de cumplir con sus tareas. c/ Contratacin administrativa: procedimientos de adjudicacin y aprobacin de
El funcionamiento de estos regmenes es un rea que licitaciones y contrataciones, as como procesos declarados desiertos, infructuosos o
sin xito.
ilustra la verticalidad, y a la vez fragmentacin, del go- d/ Procedimientos disciplinarios: imposicin de sanciones y archivo de causas
bierno judicial. En esta seccin el foco del estudio son los disciplinarias.
resultados de los procedimientos disciplinarios, lo cual e/ Fijar derecho de jubilacin: acto mediante el cual el Consejo le fija a un funcionario su
derecho de jubilacin bajo las condiciones vigentes en ese momento.
se complementa con una indagacin para determinar si
Fuente: Elaboracin propia a partir de los informes de labores del Consejo Superior del
Poder Judicial.
Cuadro 2.5
Adjudicaciones aprobadas por el Consejo Superior, segn subpartida. 2013-2015
(porcentajes)

Subpartida 2013 2014 2015

Edificiosa/ 28,5 36,7 52,6


Equipo de transporteb/ 13,1 11,2 9,2
Equipo y programas de cmputo 2,2 18,5 4,8
Bienes intangiblesc/ 0,0 1,1 8,9
Equipo de comunicacind/ 4,7 4,5 5,9
Servicios de desarrollo de sistemas informticos 7,0 5,3 2,9
Equipo sanitario, de laboratorio e investigacin 5,4 3,0 1,8
Alquiler de equipo de cmputo 14,2 0,0 0,7
Maquinaria y equipo diverso 5,2 1,1 0,8
Otros 19,7 18,6 12,4
Total 100,0 100,0 100,0
Total de adjudicaciones 76 100 144
Monto total en millones de colones 4.950,5 8.550,7 19.315,7

a/ Agrupa las subpartidas edificios y edificios preexistentes.


b/ Compra de vehculos.
c/ Compra de licencias y herramientas de software.
d/ Compra de pantallas y radiocomunicadores, entre otros.

Fuente: Elaboracin propia con informacin del Departamento de Proveedura del Poder Judicial.
116 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Grfico 2.6 Baja proporcin de funcionarios con casos


disciplinarios
Movimientos de puestos en propiedad enviados al Consejo
En la ltima dcada el TIJ recibi poco ms de
Superior por la Direccin de Gestin Humana. 2008-2015
14.000 casos. Si se relaciona la cantidad anual promedio
(alrededor de 1.400) con el personal del ao respectivo,
Defensor se obtiene una proporcin baja (cercana al 14%)12. En
Coordinador - jefe administrativo
las unidades disciplinarias de las dependencias del Poder
Judicial solo se cuenta con informacin del quinquenio
Otros 2011-2015: 4.239 asuntos ingresados en Asuntos Inter-
nos del OIJ (848 como promedio anual), 2.756 en la
Puestos

Fiscal
Inspeccin Fiscal (551 promedio) y 562 en la Defensa
Investigador Pblica (112 promedio). La tendencia total ha presen-
Juez tado un leve incremento producto del aumento de casos
Tcnico - auxiliar- asistente
ingresados que ha experimentado el TIJ en los ltimos
judicial jurdico aos. Sin embargo, en las restantes unidades discipli-
Administrativo narias el comportamiento ha sido estable en el periodo
analizado (grfico 2.7).
0 1.000 2.000 3.000 4.000
En la prctica, el rgimen disciplinario se activa a
Cantidad de movimientos
partir de las quejas que se reciben. En el perodo 2005-
Fuente: Elaboracin propia con datos de la Direccin de Gestin Humana
del Poder Judicial. 2015 estas representaron, en promedio, el 86% de los
motivos que dieron inicio a procedimientos en el TIJ,
Grfico 2.7 en contraste con un 10% de causas abiertas de oficio. No
obstante, a partir de 2010 se reporta un leve aumento de
Casos ingresados en las unidades disciplinarias estas ltimas (grfico 2.8).
del Poder Judicial. 2011-2015 En aos recientes la carga de trabajo del TIJ en su
rol de primera instancia ha venido creciendo a un ritmo
4.000
promedio del 6% anual, y alcanz su punto mximo en
2015, con un total de 2.121 casos ingresados. Por otra
3.000 parte, las apelaciones a los fallos de los otros rganos
disciplinarios, es decir, los trmites de segunda instancia,
Casos

tuvieron un comportamiento estable, con un promedio


2.000
de 144 causas por ao entre 2005 y 2015 (grfico 2.9).
En ese perodo, el movimiento en primera instancia ge-
1.000 ner un circulante promedio de 829 casos, mientras que
en segunda instancia se mantuvo en 79.
Cuando el TIJ funciona como segunda instancia, lo
0 hace en relacin con los reclamos en alzada sobre los ca-
2011 2012 2013 2014 2015
sos tramitados por las unidades disciplinarias de los r-
Tribunal de la Inspeccin Judicial Unidad Disciplinaria de la Defensa Pblica
Inspeccin Fiscal del Ministerio Pblico Asuntos Internos del OIJ ganos auxiliares. Por su parte, las revisiones en alzada del
TIJ las realiza el Consejo Superior. Tal como se indic
Fuente: Elaboracin propia con base en los registros de las unidades disciplinarias del al principio de captulo, este es uno de los rubros ms
Poder Judicial.
voluminosos en las actas del Consejo.
su diseo est orientado al combate de la corrupcin in- En un taller de consulta realizado con personal del
terna. Vale aclarar que los regmenes sancionatorios no Poder Judicial y funcionarios y funcionarias pensionadas
son la nica herramienta con que cuenta el Poder Judi- con amplia experiencia en la materia, se coment que
cial para atender ese problema, pero s constituyen una sera positivo llevar a cabo una reforma de las compe-
pieza indispensable en cualquier estrategia para enfren- tencias del TIJ. Se destac que la centralizacin de estas
tarlo. ltimas en el Tribunal aunada a una mayor dotacin
de recursos humanos, claro est le permitira cumplir
mejor con sus funciones. A nivel de gobernanza judicial,

12 Esta es una cifra aproximada, que se calcul para tener una idea del volumen de casos que atiende el TIJ. No se puede saber si un funcionario ha tenido ms de una
denuncia, de modo que el porcentaje podra estar sobreestimado.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 117

se seal la importancia de instaurar las dos instancias Grfico 2.8


primera y segunda dentro del Tribunal mismo, en lugar
de que este dependa jerrquicamente del Consejo Supe- Motivo de inicio de los procedimientos disciplinarios en el
Tribunal de la Inspeccin Judicial. 2005-2015
rior. Este rgano colegiado puede modificar resolucio-
nes del TIJ, por ejemplo reducir o aumentar sanciones,
2.000
con criterios discrecionales, pese a que sus miembros no
son especialistas en temas disciplinarios.
1.500
Duraciones y prescripcin de los asuntos
La celeridad de los procedimientos es indispensable 1.000
para la legitimidad y efectividad del rgimen sanciona-
torio. En un estudio realizado por la Direccin de Pla- 500
nificacin del Poder Judicial, sobre la conveniencia de
asignar mayores recursos humanos al TIJ, se concluy
0
que entre 2013 y 2014 el trmite de los casos en ese rga- 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
no tard aproximadamente un ao, por encima del plazo
Quejas directas Solicitudes del Consejo Superior
establecido por el artculo 211 de la LOPJ (Direccin
de Planificacin, 2014). Esa estimacin coincide con los De oficio Otros
registros estadsticos del Poder Judicial, los cuales solo
Fuente: Elaboracin propia con informacin de los Anuarios Judiciales.
estn disponibles para 2013 y 2014. Los procesos ms ex-
tensos son aquellos en los que se lleva a cabo un anlisis
de fondo, para efectos de declarar con o sin lugar la falta
investigada; la duracin promedio en estos casos fue de
14 meses y 1 semana en 2013 y de 12 meses y 2 semanas Grfico 2.9
en 2014, mientras que en los procesos en los que se decla- Casos ingresados y terminados en primera y segunda
ra desestimacin o incompetencia los tiempos fueron de instancia del Tribunal de la Inspeccin Judicial. 2005-2015
5 meses y 2 semanas (2013) y 4 meses y 1 semana (2014).
La temtica del plazo para desarrollar el proceso 2.500
disciplinario es relevante, ya que errores en la conta-
bilizacin del tiempo podran implicar que, en la va 2.000
contencioso-administrativa, se desestimen de manera
sistemtica causas cuya tramitacin ha tenido un costo 1.500
Casos

significativo, tanto en tiempo como en recursos.


En las diversas actividades realizadas durante la pre- 1. 000
paracin de este captulo (taller de consulta, entrevista
500
grupal a los jueces y juezas del TIJ y entrevista a repre-
sentantes de la Direccin de Planificacin13) hubo coin-
0
cidencia en que el alto volumen de procedimientos dis- 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
ciplinarios prescritos es uno de los mayores problemas Ingresados primera instancia
que afronta el TIJ, y su disminucin, por ende, es el reto Terminados primera instancia
principal de ese rgano. Esta informacin fue corrobora- Ingresados segunda instancia
da por personal de diversas dependencias y se menciona Terminados segunda instancia
en documentos internos, pero no es posible constatarla
Fuente: Elaboracin propia con informacin de los Anuarios Judiciales.
estadsticamente por falta de registros.
La prescripcin y la caducidad son institutos jur-
dicos por los cuales se consolidan situaciones de hecho
con el paso del tiempo. Esto ocurre en todas las reas del
Derecho, y tiene como efecto la adquisicin o la prdida
de derechos. En el mbito disciplinario puede implicar
que la Administracin pierda la facultad para investigar
y sancionar una falta.

13 Todas estas actividades se llevaron a cabo entre julio y agosto de 2016.


118 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

La LOPJ establece tres plazos para el desarrollo del pero no ocurri lo mismo en los tribunales especiali-
proceso disciplinario en su artculo 211, a saber: zados. La Sala Primera determin que el mes previsto
un mes para dar inicio al proceso, que concluye con para el inicio del proceso corresponde a un plazo de ca-
la notificacin del traslado de cargos ya que los actos ducidad, y que durante ese tiempo deber comenzar la
administrativos surten efecto a partir de su comuni- investigacin y realizarse la notificacin del traslado de
cacin; cargos16. Esta tesis es compartida por el Tribunal Con-
tencioso Administrativo, en relacin con los procesos
un ao para desarrollarlo, que comienza con el trasla- contenciosos contra lo resuelto por el Tribunal de la Ins-
do de cargos y, peccin Judicial17.
La Sala Segunda, por su parte, considera que se trata
un mes para imponerla sancin, cuando ello corres- de un plazo de prescripcin y que, en los casos en que
ponda una vez concluido el proceso. el TIJ vaya a instruir la investigacin, pero sea la Corte
Plena la instancia que conocer luego la causa (artculo
Sin embargo, existe un debate acerca de cundo da 199de la LOPJ), el plazo de un mes para realizar la in-
inicio la primera etapa del procedimiento, y si, al ven- vestigacin preliminar comienza a correr a partir del da
cerse el plazo, la figura que aplica es la de prescripcin o siguiente en que el rgano instructor del procedimiento,
la de caducidad, distincin que resulta relevante ya que designado por el acuerdo de Corte Plena, es notificado
implica consecuencias jurdicas distintas. Ciertamente, de dicha resolucin18. A su vez, la Sala Constitucional
ambas tienen como efecto la limitacin del ejercicio de la ha sealado que la interpretacin debe hacerse a la luz
potestad sancionatoria; no obstante, existen tres diferen- del artculo 603 del Cdigo de Trabajo y, por lo tanto,
cias bsicas: i) los plazos de caducidad son ms breves, ii) tambin opina que se trata de un plazo de prescripcin19.
esta puede ser declarada incluso de oficio, mientras que Segn la interpretacin ms restrictiva, el traslado
la prescripcin debe ser alegada por una parte interesada de cargos debe realizarse un mes despus de que se ten-
y iii) la caducidad no se interrumpe ni se suspende, y la ga conocimiento de los hechos. Segn los funcionarios
prescripcin s. De esta manera, la determinacin de cul consultados, esta es la tesis que prevalece actualmente en
de estas dos figuras es la que contempla el artculo 211 el TIJ, en aras de evitar la prescripcin de los casos.
de la LOPJ tiene repercusiones directas en el trmite de Asimismo, en las sesiones de trabajo realizadas du-
los casos. Por ejemplo, hay distintas situaciones ante las rante el desarrollo de esta investigacin, se discuti acer-
cuales se acostumbra suspender el procedimiento, lo que ca de la pertinencia de contar con un trmino nico de
no sera posible tratndose de un plazo de caducidad. un ao que englobe tanto la investigacin previa como el
La Direccin Jurdica del Poder Judicial ha seala- procedimiento en s mismo, es decir, que no defina pla-
do que el plazo comienza a correr desde que el rgano zos para cada etapa por separado. De este modo, aunque
competente tiene conocimiento preciso, cierto y exacto el TIJ disponga de un mes menos de lo que est previsto
del acontecimiento de hechos susceptibles de revisin y actualmente (un mes de investigacin y un ao para la
sus supuestos autores () de forma tal que cuente con resolucin), tendra mayor flexibilidad para el manejo
los elementos necesarios y suficientes para emitir el tras- del tiempo.
lado de cargos (Direccin Jurdica, 2016) Cuando es
necesaria una investigacin preliminar14 para decidir si Baja proporcin de sanciones efectivas
procede o no la apertura de un procedimiento, el tiem- En la dcada analizada, el TIJ mostr variaciones
po que dure esa indagacin no se contabiliza dentro del importantes en elejercicio de sus potestades. Las sancio-
plazo de prescripcin pues, en ese momento, el rgano nes llegaron a su nivel ms bajo en 2011, con un total de
disciplinario competente no tiene conocimiento pleno y 102, y a un mximo de 285 en 2015. Tambin las dis-
cierto de la comisin de la falta perseguible (Direccin tintas unidades disciplinarias presentan comportamien-
Jurdica, 2016). tos variables. En 2015, el Ministerio Pblico sancion
La Corte Plena estuvo de acuerdo con este criterio15, aproximadamente uno de cada seis casos que ingresaron

14 La Sala Constitucional ha sealado que la realizacin de esta investigacin preliminar es una potestad, no una obligacin, de la administracin. Sentencia 795-2008,
del 11 de enero de 2008.
15 Acta de Corte Plena n 009, del 14 de marzo de 2016, artculo XXIII.
16 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolucin2010-1185, del 6 de octubre de 2010.
17 Seccin Octava del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Segundo Circuito Judicial, Goicoechea, resolucin 101- 2012, del 28 de octubre de
2012.
18 Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolucin 255-2010, del 17 de febrero de 2010. Vase tambin la sentencia 664 de la Sala Segunda, del 8 de agosto de
2008.
19 Sala Constitucional, resoluciones 5796-96, del 30 de octubre de 1996, 671, del 18 de agosto de 2004, y 664, del 8 de agosto de 2008.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 119

y la Defensa Pblica uno de cada cuatro (grfico 2.10). Grfico 2.10


Durante el perodo de estudio el 55% de las resoluciones
emitidas por el TIJ dispuso la desestimacin de los pro- Proporcin de casos ingresados que fueron sancionados
cesos, un 25% implic un anlisis de fondo, un 4% se por las unidades disciplinarias del Poder Judicial. 2011-2015
archiv y un 4% fue rechazado de plano. 30%
Tambin ha variado la rigurosidad de las sanciones.
En el primer quinquenio predominaban las amonesta- 25%
ciones escritas y las advertencias, pero desde 2014 la sus-
pensin pas a ocupar el primer lugar. Esto es coinciden- 20%
te con el cambio en la Presidencia de la Corte Plena y la
reestructuracin del TIJ, en el mismo ao. Sin embargo, 15%
no existe una poltica o lineamiento explcito sobre este
endurecimiento del rgimen disciplinario. 10%
En el TIJ, los jueces y juezas recibieron la mayor can-
tidad de sanciones durante el perodo de estudio, con un 5%
promedio anual de 27% de todas las sanciones. Entre
2005 y 2010, el principal castigo fue la amonestacin 0%
2011 2012 2013 2014 2015
escrita, mientras que a partir de 2011 la suspensin y la
Defensa Pblica Ministerio Pblico OIJ
revocatoria de nombramiento pasaron a ser las medidas
disciplinarias ms comunes (grfico 2.11). Fuente: Elaboracin propia con base en los registros de las unidades disciplinarias del
En la Unidad de Inspeccin Fiscal el rgano disci- Poder Judicial.
plinario del Ministerio Pblico la falta que motiv la
apertura de ms procedimientos fue la negligencia, con
un 34% de los casos del perodo 2011-2015. No es posi-
ble saber qu conductas caben bajo esta definicin. La Grfico 2.11
mayora de los asuntos ingresados en 2015 fueron des-
estimados y solo un 18% llev a una sancin. En aos Tipos de sanciones impuestas
anteriores el desenlace ms frecuente era el archivo de los por el Tribunal de la Inspeccin Judicial. 2005-2015
casos (grfico 2.12). 300
Por su parte, la Oficina de Asuntos Internos del OIJ
report en 2015 que un 13% de los casos ingresados ter- 250
Cantidad de sanciones

min con una sancin. Los daos a vehculos fueron la


causa del 57% de los procedimientos disciplinarios reali- 200
zados en el perodo 2011-2015 (grfico 2.13).
150
Finalmente, en 2015 la Unidad Disciplinaria de la De-
fensa Pblica sancion un 27% de los casos ingresados. Esta 100
es la instancia que presenta la mayor proporcin de sancio-
nes versus las denuncias recibidas (grfico 2.14). 50

Nomenclatura imprecisa de faltas 0


2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
La investigacin realizada puso de manifiesto un
Advertencia Amonestacin escrita
tema adicional que resulta relevante para el anlisis so-
Suspensin Revocatoria de nombramiento
bre el quehacer del TIJ: la imprecisin en la nomencla-
tura de las faltas que conoce y sanciona ese tribunal. Este Fuente: Elaboracin propia con informacin de los Anuarios Judiciales.
hecho se refleja en cuatro situaciones. En primer lugar,
los nombres empleados en la sistematizacin de los pro-
cedimientos no corresponde a las tipologas contenidas
en las regulaciones sobre esta materia (Vzquez, 2016).
Esto no implica que las conductas tipificadas en el mar-
co normativo no estn siendo sancionadas, sino que en
la prctica los nombres que se utilizan no coinciden con
lo establecido en las leyes. Esta situacin no es exclusiva
del TIJ: se constat que los rganos disciplinarios de la
120 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Grfico 2.12 Grfico 2.13


Casos entrados, archivados y sanciones totales de Casos entrados y sanciones totales de la Oficina
la Unidad de Inspeccin Fiscal y personal total del de Asuntos Internos del OIJ y personal total del OIJ.
Ministerio Pblico. 2010-2015 2011-2015

800 1.600 1.200 3.000


1.000 2.500

Personal del Ministerio Pblico

Personal del OIJ


600 1.200 800 2.000

Casos
600 1.500
Casos

400 800 400 1.000


200 500
200 400
0 0
2011 2012 2013 2014 2015

0 0 Casos entrados Sanciones totales


2010 2011 2012 2013 2014 2015
Personal (eje derecho)
Casos entrados Casos archivados
Sanciones totales Personal (eje derecho)

Fuente: Elaboracin propia con datos de la Unidad de Inspeccin Fiscal Fuente: Elaboracin propia con datos de la Oficina de Asuntos Internos del
y las memorias anuales del Ministerio Pblico OIJ.

Defensa Pblica, el Ministerio Pblico y el OIJ sancionan faltas que


no estn en la lista que usa el TIJ, ni son congruentes con lo que esti-
Grfico 2.14 pula la normativa (cuadro 2.6).
En segundo lugar, la ausencia de un glosario con definiciones
Casos entrados, terminados y sancionesa/ totales claras de las faltas que utilizan tanto el TIJ como los tres rganos
de la Unidad Disciplinaria de la Defensa Pblica y antes mencionados, genera una dispersin interpretativa que podra
personal total de la Defensa Pblica.2010-2015 implicar la existencia de resoluciones contradictorias y/o subjetivas.
Asimismo, esta situacin impide diferenciar las conductas relacio-
nadas con aspectos meramente administrativos, como las llegadas
Personal de la Defensa Pblica

200 800 tardas o las ausencias, de las violaciones al principio de probidad en


la funcin pblica.
150 600 Ligado a lo anterior, tambin se detect una duplicacin o super-
posicin en el listado del TIJ; por ejemplo, se incluye una falta deno-
100 400 minada condena penal, pero tambin las figuras de peculado, preva-
ricato y robo o hurto, todos delitos, de manera que las categoras no
50 200 resultan excluyentes, lo cual se presta para confusin e inexactitud en
una materia de gran relevancia en la funcin judicial.
0 0 Una tercera situacin es que la nomenclatura utilizada por el TIJ
2010 2011 2012 2013 2014 2015
presenta inconsistencias a lo largo del tiempo. Sin embargo, debido
Casos entrados Casos terminados
a la imposibilidad de trazar la informacin disponible, se desconoce
Sanciones Personal (eje derecho)
si la no inclusin de una falta en los datos estadsticos responde a la
a/ Las sanciones incluyen llamadas de atencin no sancionatorias. ausencia de casos, o al hecho de que esa conducta se encuentra sub-
Fuente: Elaboracin propia con base en los informes de labores de la
sumida dentro de otra categora (recuadro 2.1).
Defensa Pblica Finalmente, el artculo 194 de la LOPJ permite abrir un proceso
disciplinario por cualquier infraccin o negligencia no prevista en el
cumplimiento de los deberes propios del cargo, lo cual se contrapo-
ne al principio de tipicidad, que garantiza que las personas conozcan
los motivos por los cuales pueden verse sujetas a un castigo. Adems,
el citado artculo abre la posibilidad de que las faltas por las cuales se
sanciona a los funcionarios no correspondan a las establecidas en la
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 121

legislacin, lo que resultara en una erosin del princi- Cuadro 2.6


pio de legalidad en materia disciplinaria (Vzquez, 2016; Faltas exclusivasa/ de los rganos disciplinarios
Cruz, 2003). Esta situacin ha sido aclarada por la Sala de la Defensa Pblica, el Ministerio Pblico y el OIJ. Circa 2015
Constitucional20.
Unidad de Inspeccin Oficina de
Discrecionalidad en la imposicin Fiscal del Ministerio Unidad Disciplinaria Asuntos Internos
Pblicob/ de la Defensa Pblicac/ del OIJd/
de sanciones Trmite irregular Coaccin Agresin fsica
Si bien la LOPJ es clara en cuanto a la clasificacin Trato irrespetuoso Maltrato a usuario Abuso policial
de las faltas y la sancin correspondiente a cada una de Trato desconsiderado Por no apelar en tiempo Amenazas
ellas, la Ley General de Control Interno y la Ley contra
la Corrupcin y el Enriquecimiento Ilcito en la Funcin a/ No corresponde a un listado exhaustivo. Las faltas presentadas solo existen
para los rganos aqu especificados.
Pblica no categorizan la gravedad de los actos punibles,
b/ Faltas registradas en 2013, 2014 y 2015
lo que implica que el rgano disciplinario puede aplicar c/ Faltas registradas en 2015.
diversas medidas establecidas en ambas normas. Este he- d/ Faltas registradas entre 2011 y 2015.
cho, aunado a la imprecisin en la nomenclatura de las
faltas, provoca que actos similares sean clasificados y ma- Fuente: Elaboracin propia con informacin de los rganos disciplinarios.
nejados de maneras distintas, dependiendo del juzgador,
y agregando un factor de subjetividad muy alto. Recuadro 2.1
Por otra parte, el artculo 199 de la LOPJ permite La falta de trazabilidad de las estadsticas
iniciar procesos disciplinarios por retardo o errores sobre procedimientos disciplinarios
graves e injustificados en la administracin de justicia,
lo que, a raz de la indeterminacin de estas categoras,
as como de la potestad asignada a la Corte Plena para Adems de los problemas reportados en este captulo sobre la
sancionar esas faltas, ha sido objeto de de fuertes crti- nomenclatura de las faltas y la trazabilidad de los datos, las esta-
cas, por vulnerar la independencia judicial (Consejo dsticas sobre procedimientos disciplinarios en el Poder Judicial no
de Derechos Humanos, 2013; Araya, 2015; Acceder et presentan el grado de desagregacin necesario para llevar a cabo
al., 2016). Aunque el primer prrafo del artculo indica anlisis que faciliten la toma de decisiones estratgicas. En el caso
que ser rechazada de plano toda queja que se refiera ex- del Tribunal de la Inspeccin Judicial (TIJ), la informacin publi-
clusivamente a problemas de interpretacin de normas cada en los anuarios judiciales no permite establecer relaciones
jurdicas, lo que en principio evitara la revisin de las entre los funcionarios sancionados, la falta, la sancin, la ubicacin
decisiones de los jueces, la potestad discrecional que el geogrfica (circuito y oficina) y la procedencia de la denuncia.
199 otorga a la Corte Plena hace posible la apertura de
causas contra los operadores judiciales en razn de pre- Asimismo, en el mbito de la segunda instancia no es posible co-
siones mediticas o diferencias de interpretacin (Fun- nocer el detalle de las decisiones que toma el TIJ en relacin con el
dacin para el Debido Proceso, 2013). cargo del funcionario, la sancin propuesta y la sancin aplicada, la
Finalmente, si bien el proceso disciplinario est re- falta cometida y la procedencia del expediente.
gulado por la LOPJ y las Reglas Prcticas aprobadas
por la Corte Plena en 2012, lo que en realidad se aplica En cuanto a los otros tres rganos disciplinarios existentes en el
son las disposiciones de la LOPJ y la Ley General de la Poder Judicial, los datos de la Inspeccin Fiscal son los nicos
Administracin Pblica, a pesar de que esta ltima tiene que se publican en los anuarios judiciales, con una desagregacin
un carcter supletorio frente a la ausencia de una regla similar a los del TIJ y desde 2006. Los de la Unidad Disciplinaria de
expresa en el tema. Esta discrepancia, reconocida por la la Defensa Pblica se divulgan de manera resumida en los informes
Corte Plena en 2014, obedece a que el personal del TIJ anuales de labores de esa entidad, y con un grado menor de desa-
considera desactualizadas las Reglas Prcticas (Vzquez, gregacin; al momento de redactarse este captulo solo estaba en
2016) y podra llegar a generar situaciones de indefen- lnea el informe de 2015, pero el equipo investigador tuvo acceso
sin, dado que no hay claridad en cuanto a la normativa a la informacin de aos anteriores. En cuanto al OIJ, fue necesa-
aplicable en los procesos disciplinarios. rio solicitar los datos de la Oficina de Asuntos Internos, ya que no
estn disponibles en la pgina web del Organismo.

Fuente: Elaboracin propia con base en Vsquez, 2016.

20 La Sala ha establecido que las faltas disciplinarias deben contemplar: 1.- un elemento material: que es un acto o una omisin; 2.- un elemento moral: que es la imputacin del acto a una
voluntad libre; y 3.- un elemento formal: que es la perturbacin al funcionamiento del servicio o afectacin inmediata o posible de su eficacia. Voto 5594-94, del 27 de septiembre de 1994.
122 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Medir la corrupcin: un reto pendiente dentro del total de faltas sancionadas. Los datos mues-
A partir de las estadsticas que generan los rganos tran que esas conductas no tienen una alta incidencia,
disciplinarios no se puede obtener un panorama de los pues tan solo representaron aproximadamente un 5% de
riesgos de corrupcin en el Poder Judicial. La impreci- los procesos tramitados ante el TIJ en el perodo 2005-
sin de la nomenclatura, ya comentada, no permite de- 2015. Las causales ms frecuentes son las acuadas bajo
terminar con certeza cundo una falta se relaciona con los nombres de retardo en la administracin de justicia,
un acto de corrupcin interna. Por ejemplo, el retraso incumplimiento de deberes y negligencia (grfico 2.15).
en la tramitacin de un asunto podra ser negligencia o Es importante sealar que muchas de las faltas que,
corrupcin, lo mismo que un adelanto de criterio o una para efectos comparativos, fueron asociadas a posibles
fuga de informacin. actos de corrupcin no lo estn en todos los casos. Por
Esta situacin, de nuevo, hace evidente la necesidad ejemplo, bajo la categora de falsificacin de documen-
de depurar y precisar la clasificacin de las faltas que se tos se sanciona la alteracin de las fechas de las resolu-
usa actualmente, de manera que las estadsticas reflejen ciones para hacer constar que fueron emitidas antes de
con claridad la incidencia real de los problemas y permi- que esto en realidad ocurriera, simplemente para ocultar
tan prevenir, detectar y atender los casos de corrupcin. la tardanza en el dictado de la sentencia21, as como la
Pese a estas dificultades, es posible agrupar algunas alteracin de un sello para acreditar la entrada de un
causales que, por su naturaleza, podran relacionarse con documento a un despacho, sin que del fallo del TIJ se
actos de corrupcin adelanto de criterio, alteracin de desprenda elemento alguno que implique que la persona
documentos, cobro indebido, extravo de documentos, involucrada procur un beneficio para s misma o para
evidencias y/o expedientes, fuga de informacin, inters terceros, salvo ocultar la entrega tarda del documento
indebido, parcialidad o favorecimiento, peculado, preva- mismo22.
ricato y recepcin de ddivas para identificar su peso Por ltimo, cabe destacar que entre 2005 y 2015 el
86% de los procesos disciplinarios se origin en una que-
ja presentada por la parte interesada, y solo un 10% se
Grfico 2.15 abri de oficio. Esto sugiere que hay una tendencia a fis-
calizar conductas ms cotidianas y visibles en el queha-
Quejas tramitadas en el Tribunal de la Inspeccin Judicial cer judicial. En este sentido, las visitas a las oficinas por
con respecto a las causales de mayor incidenciaa/.
2005-2015 parte de inspectores nombrados con ese fin, reactivadas
en 2015, podran tener un efecto directo en la deteccin
1.000 de redes o actos de corrupcin y, por tanto, en la canti-
dad de causas abiertas de oficio.
800
Cantidad de quejas

600

400

200

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Incumplimiento de deberes Negligencia
Retardo Faltas que podran relacionarse con corrupcin

a/ La categora de faltas que podran relacionarse con corrupcin agrupa: adelanto de


criterio, alteracin de documentos, cobro indebido, extravo de documentos, evidencias
y/o expedientes, fuga de informacin, inters indebido, parcialidad o favorecimiento,
peculado, prevaricato y recepcin de ddivas. Las otras tres categoras no son
agrupaciones y se consignan tal como aparecen en los anuarios judiciales.

Fuente: Vsquez, 2016, a partir de los Anuarios Judiciales

21 Tribunal de la Inspeccin Judicial, resoluciones 1066-2007, del 23 de noviembre de2007, y 843, del 27 de octubre de 2008.
22 Tribunal de la Inspeccin Judicial, resolucin 1038, del 9 de noviembre de 2011.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 123

Metodologa
Para la elaboracin de este captulo se recurri a la tc- (cuadro 2.1). Con base en estas tres fuentes se estim el
nica de investigacin documental y archivstica. El anlisis volumen de trabajo y el tipo de asuntos que tramita ese r-
sobre la labor del TIJ incluy una revisin a profundidad de gano. Ni la terminologa utilizada ni los datos concuerdan
la normativa del rgimen sancionatorio del Poder Judicial, entre las fuentes, por lo que los hallazgos presentados de-
as como un examen de expedientes disciplinarios, com- ben leerse como aproximaciones (cuadro 2.7).
plementados con entrevistas a jueces y juezas de ese tri- En el caso de la Corte Plena no se cuenta con informes
bunal. La fuente de los datos fueron los anuarios judiciales de labores o estadsticas de asuntos conocidos, por lo que
publicados por la Seccin de Estadstica de la Direccin de se procedi a revisar y sistematizar actas de diversos aos,
Planificacin en el perodo 2005-2015. para as tener un acercamiento a su gestin.
Para el estudio de la Unidad de Inspeccin Fiscal, los La investigacin enfrent principalmente dos proble-
datos sobre el movimiento de trabajo se tomaron de los mas metodolgicos. Por un lado, la no trazabilidad y la es-
anuarios judiciales y los relativos al personal de las memo- casa desagregacin de las estadsticas impidieron realizar
rias anuales del Ministerio Pblico. En el caso de la Unidad anlisis de mayor profundidad en el mbito disciplinario.
Disciplinaria de la Defensa Pblica (DP) se consultaron los Asimismo, debido a la ausencia de un glosario de faltas no
informes anuales de labores y las cifras de personal fueron es posible conocer con certeza cules conductas estn in-
calculadas a solicitud del equipo investigador. La informa- cluidas en cada categora y diferenciar entre las vinculadas
cin sobre el rgimen disciplinario del OIJ debi ser solicita- a aspectos administrativos y las relacionadas con actos de
da directamente a su Oficina de Asuntos Internos. Los da- corrupcin.
tos corresponden al perodo 2010-2015, que son los aos Por otro lado, la escasa sistematizacin de los datos
en que est disponible la misma informacin para los tres sobre el Consejo Superior, que se limita a los informes de
rganos disciplinarios. labores, sumada a la inexistente informacin acerca de la
Para analizar el trabajo del Consejo Superior se utiliza- gestin de la Corte Plena, gener dificultades para analizar
ron los informes anuales de labores (disponibles solo para el trabajo y la dinmica entre ambas instancias.
el perodo 2008-2014). Dado que estos no siempre inclu-
yen las mismas categoras de asuntos tratados, se solicita- Agenda de investigacin futura
ron datos complementarios a la Secretara de la Corte, ya El captulo incursion en dos mbitos concretos del
que esta cuenta con informacin ms detallada (incluso por gobierno judicial: la gestin administrativa y el rgimen dis-
mes), aunque tambin presenta cambios de categoras en- ciplinario. A futuro conviene ampliar la perspectiva del an-
tre aos. Finalmente, para el abordaje de temas concretos lisis, para incluir las relaciones entre los distintos rganos
se acudi a las direcciones Ejecutiva y de Gestin Humana, que conforman el Poder Judicial. En la actualidad hay una
as como al Departamento de Proveedura, en busca de da- jerarqua vertical que coexiste con espacios de autonoma;
tos sobre el nmero de casos remitidos al Consejo Superior ambos niveles deben vincularse y coordinar entre s para

Cuadro 2.7
Discrepancias en los registros sobre asuntos relativos al personal tratados por el Consejo Superior

Asuntos 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014


Nombramientos en propiedad
(segn los informes de labores del Consejo Superior) 137 951 1.587 795 643 9 40
Movimientosa/ en propiedad
(segn los asuntos remitidos por la Direccin de Gestin
Humana al Consejo Superior) 481 1.268 1.732 1.242 1.126 1.371 1.368

a/ Refiere a ascensos, descensos, permutas, traslados y nombramientos.

Fuente: Elaboracin propia a partir de los informes de labores del Consejo Superior e informacin dela Direccin de Gestin Humana del
Poder Judicial.
124 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA

asuntos estratgicos, como el presupuesto anual, pero a ve afectada por las funciones administrativas que realiza
la vez se controlan y limitan recprocamente. Los mecanis- la Corte Plena. Si bien el presente captulo investig los
mos de interaccin, las obligaciones, los poderes de veto, la resultados del proceso de desconcentracin a partir de la
rendicin de cuentas, son temas de una agenda de estudio creacin del Consejo Superior, an se debe profundizar en
ms amplia sobre la gobernanza del Poder Judicial. la incidencia del trabajo en comisiones y la toma de decisio-
Otra lnea de investigacin relevante para el futuro es el nes de carcter operativo, sobre el ejercicio de la funcin
papel de Corte Plena en la aplicacin del rgimen disciplina- jurisdiccional.
rio, con miras a determinar cul es el rol que en la prctica Finalmente, de contar con datos de calidad acerca de
ha desempeado este rgano en el inicio de procedimien- la labor del TIJ (incluyendo informacin sobre las visitas de
tos por la va del artculo 199 de la LOPJ, cmo ha sido la inspeccin a los despachos y sus resultados), as como de
dinmica en su relacin de jerarqua con el TIJ y en el de- los otros tres rganos disciplinarios, sera posible ahonda-
sarrollo de los procesos disciplinarios de su competencia. ren el estudio de la aplicacin del rgimen sancionatorio.
Derivado de ello, queda pendiente hacer un anlisis de ex- Tambin sera interesante tener informacin sobre los cos-
pedientes que permita valorar si la aplicacin de sanciones tos de los casos y sus duraciones, considerando adems
administrativas comporta un enfoque garantista o no. las apelaciones, incluso las que se interponen en va juris-
Una tercera lnea de estudios buscara conocer de qu diccional.
manera la labor jurisdiccional de los y las magistradas se
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 2 125

Insumos

Los insumos principales de este captulo son la


nota tcnica El Gobierno Judicial y los procesos de
desconcentracin de las decisiones de la Corte Plena
al Consejo Superior, contribucin de Olman Villarreal,
y la ponencia El rgimen disciplinario del Poder Judicial
frente a los desafos de la corrupcin, de Yaruma
Vsquez.

Crditos

Borrador de captulo: Luis Gonzlez y Evelyn Villarreal.


Edicin tcnica: Jorge Vargas Cullell.
Asistentes de investigacin:
Luis Gonzlez y Andrea Elizondo.
Revisin de cifras: Mario Herrera.
Lector crtico: Alfredo Jones.
Participantes en el taller de consulta:
Roco Aguilar, Jason Alfaro, Alfredo Jones, Sonia Navarro,
Luis Porfirio Snchez y Jos Rodrigo Solrzano.
126 CAPTULO 2 | ESTADO DE LA JUSTICIA
ESTADO DE LA JUSTICIA 127

Captulo 3
Indicadores de administracin
de justicia por circuito judicial 3
Sntesis de hallazgos y desafos

El anlisis territorial de los recursos y las capacidades En cuanto a las capacidades institucionales, en el pe-
del Poder Judicial muestra que la gestin y administra- rodo 2010-2015 se increment a nivel general, aunque
cin por medio de circuitos reproduce, un tanto ms en distintas magnitudes, el recurso humano encargado
atenuados, los patrones de concentracin de la pobla- de atender la demanda por servicios judiciales. En su
cin en el Valle Central. Pese a ello, hay instancias judi- conjunto, el personal de los circuitos (excluyendo los
ciales en zonas alejadas de la capital y poco pobladas, con rganos auxiliares) pas de 4.708 a 5.167 funcionarios y
una cobertura que pocas entidades pblicas exhiben, funcionarias (10,0% de aumento). En trminos de presu-
producto de los esfuerzos sostenidos que a lo largo del puesto, la relacin entre la demanda efectiva y los fondos
tiempo ha desplegado la institucin para garantizar el asignados es la previsible, es decir, a mayor nmero de
acceso a la justicia en todo el pas. casos ingresados, mayores recursos. No obstante, hay no-
La concentracin de despachos y recursos en la capi- tables asimetras. Por ejemplo, la asignacin que recibe el
tal, especficamente en los circuitos Primero y Segundo Primer Circuito de San Jos es muy superior a la de las
de San Jos, se debe a que ah se encuentran las oficinas otras sedes. Esto se debe a que incluye los montos desti-
de apoyo administrativo que sirven a todo el pas, las nados a los rganos de direccin de la Defensa Pblica
direcciones de los rganos auxiliares, los tribunales de y el Ministerio Pblico y el Organismo de Investigacin
segunda instancia, las salas y algunas materias especiali- Judicial (OIJ), as como de la direccin, secretara e in-
zadas que no estn desconcentradas (contencioso-admi- vestigacin criminal del OIJ, de manera que este circuito
nistrativo y civil de hacienda, agrario, entre otras). no es comparable con los dems.
Desde el punto de vista de la demanda ciudadana Por ltimo, los indicadores de desempeo ponen de
hacia el Poder Judicial, el comportamiento por circuitos manifiesto grandes diferencias territoriales en la produc-
no presenta contrastes marcados. La desagregacin de tividad del sistema: hay bolsones altamente producti-
los casos que ingresan a las distintas sedes produjo dos vos que coexisten con amplios segmentos de ms bajo
hallazgos: en primer lugar, que el grueso de los asuntos rendimiento, aun cuando sus dotaciones de recursos y
se dirige a los despachos de primera instancia, con el perfiles de demanda sean similares. Desde el punto de
94% como promedio nacional y pocas variaciones entre vista del acceso a una justicia pronta, el lugar donde la
circuitos; en segundo lugar, que hay una clara concen- persona interpone su caso s afecta el resultado.
tracin de la demanda en el Valle Central, como cabe
esperar dados a los patrones de poblamiento del pas. La
informacin disponible evidencia adems el predominio
de tres materias: cobro judicial, penal y trnsito.
128 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Aporte del captulo

Este captulo hace dos aportes principales al conocimiento El segundo aporte es el anlisis crtico de la informacin
sobre el desempeo del sistema judicial costarricense. El pri- relacionada con el registro de la demanda de trabajo y la dura-
mero es el anlisis de la estructura institucional, su dotacin de cin de los casos que ingresan al sistema. Tal evaluacin es in-
recursos y capacidades, su productividad y la configuracin de dispensable para las autoridades judiciales, como insumo para
la demanda por sus servicios, todo ello desde el punto de vista la definicin de metas y estrategias tendientes a subsanar las de-
territorial. Este abordaje toma como unidad de observacin los bilidades observadas.
circuitos judiciales y se basa en la desagregacin espacial de in-
dicadores y la reelaboracin de diversas fuentes de informacin
del Poder Judicial.

Hallazgos relevantes

Diez de los quince circuitos judiciales (66%) brindan servicios a En trminos de recursos humanos, y como es de esperar
menos de 300.000 habitantes cada uno. En los cinco restantes habida cuenta de las disparidades en el tamao de la poblacin
la poblacin atendida oscila entre 380.000 y casi 750.000 y la demanda que atienden, hay notables diferencias entre los
personas. circuitos judiciales. Los dos primeros de San Jos son los que
ms personal concentran, con cerca de 800 funcionarias y
Entre 2010 y 2015 en catorce circuitos judiciales se produjo un funcionarios cada uno en 2015.
descenso generalizado en la litigiosidad con respecto a 2010.
El promedio nacional pas de 174 a 153 casos por mil habitantes. El personal de los dos circuitos ms grandes es entre tres y
cuatro veces mayor que el de los ocho circuitos ms pequeos.
En 2015, los seis circuitos judiciales con ms casos recibidos
fueron del Valle Central y cuatro de ellos Primero y Segundo de El Primer Circuito de San Jos es el que ejecuta la mayor pro-
San Jos, Cartago y Heredia absorbieron en conjunto el 51,4% porcin de los recursos del Poder Judicial. Entre 2010 y 2015 su
de los asuntos ingresados. presupuesto se increment en un 144% en trminos nominales.

En lo que concierne a la demanda de servicios por materia, la


penal se ubica en uno de los tres primeros lugares en catorce
circuitos, los cobros judiciales en nueve y los asuntos de trnsito
en ocho. No parece haber asociacin entre estas diferencias
y la densidad poblacional o la urbanizacin de los territorios
atendidos.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 129

CAPTULO 3

Indicadores de administracin
de justicia por circuito judicial

Justificacin

En el Primer Informe Estado de la Justicia se hizo manera que los tribunales puedan enfocarse en las tareas
un esfuerzo por presentar datos e indicadores que per- sustantivas, es decir, en la funcin jurisdiccional (PEN,
mitieran valorar las diversas facetas de la gestin judi- 2015). As, el artculo 144 de la citada Ley establece la
cial. Como se indic en el mismo Informe, hubo serias posibilidad de centralizar en una sola entidad labores
dificultades para llevar a cabo esa tarea, debido a la falta como notificaciones, recepcin de documentos, correo
de estadsticas especficas y desagregadas. De cara a esta interno, archivo, custodia de evidencias, administracin
segunda edicin se plante entonces la necesidad, reafir- de salas de audiencias, tesorera y cualquier otra que de-
mada por el Consejo Asesor del Informe, de incorporar termine la Corte. Cabe sealar que la implementacin
al anlisis un enfoque territorial, es decir, desagregar la de esta modalidad de gestin convergi con el desarro-
informacin por circuitos judiciales, de manera que sea llo de importantes proyectos tendientes a mejorar la in-
posible evidenciar y contrastar las diferencias en trmi- fraestructura de las sedes judiciales, a partir de la ltima
nos de capacidades humanas y presupuestarias, as como dcada del siglo XX.
desde la perspectiva de la demanda ciudadana de justicia. En 2001 la Corte Plena aprob el Reglamento del
Consejo de Administracin de Circuito1, que en su
Contexto: el despliegue territorial artculo primero crea este rgano deliberativo y parti-
de los servicios judiciales cipativo, encargado de analizar y proponer soluciones
sobre diversos temas de gestin, ante las instancias que
Los circuitos judiciales como unidades corresponda del Poder Judicial. Sus funciones incluyen
territoriales velar por la buena marcha del circuito, evaluar su funcio-
Se tiene registro de que la nocin de circuito est namiento y plantear mejoras, conocer y proponer al De-
presente en el Poder Judicial desde 1911 (Cascante, partamento de Planificacin los anteproyectos de presu-
2014); sin embargo, la organizacin y definicin de es- puesto y del plan de desarrollo estratgico del circuito y
tas sedes tal como se conocen hoy se remonta a 1997, sugerir a la Escuela Judicial planes de capacitacin para
cuando se promulg la Ley de Reorganizacin Judicial su personal, entre otras.
(n 7728). Adems de crear once circuitos judiciales, esta El consejo est integrado por un juez o jueza nom-
normativa oficializ el modelo de servicios comunes en brado en propiedad, representante de cada una de las
el sistema de administracin de justicia. categoras de la judicatura que existen en el circuito y
Este nuevo modelo est orientado hacia el usuario electo por sus pares, la persona encargada de la coordina-
y se basa en la estrategia de concentrar las tareas admi- cin de la oficina de la Defensa Pblica, el fiscal adjunto,
nistrativas en determinados despachos especializados, de un funcionario de apoyo tambin electo por sus pares,

1 Sesin 03-2001, de 2 de enero de 2001, artculo XXXVIII.


130 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Mapa 3.1 A diferencia de lo que ocurre con las regiones de pla-


nificacin empleadas por el Ministerio de Planificacin
Circuitos del Poder Judicial. 2016
y Poltica Econmica (Mideplan) y el Instituto Nacio-
nal de Estadstica y Censos (INEC), el punto de partida
para la delimitacin de los circuitos es la divisin admi-
nistrativa de las provincias, con algunas particularidades.
Las provincias, a su vez, pueden tener ms de un circuito
Alajuela III
y, en algn caso, un circuito puede abarcar cantones y
Guanacaste I distritos de ms de una provincia (mapa 3.1).
Heredia
La provincia de San Jos distribuye sus veinte canto-
Zona Atlntica II nes en cinco circuitos, al tiempo que su Primer Circuito
Alajuela II
Guanacaste II
San abarca ocho distritos del cantn Central, ms los canto-
Jos II
Alajuela I nes de Puriscal, Turrubares y el distrito de Palmichal de
San San Cartago Acosta. Por su parte, Puntarenas se divide en tres circui-
Jos Jos
I III Zona Atlntica I tos: Primero de la Zona Sur, que incluye el cantn josefi-
Puntarenas no de Prez Zeledn, Segundo de la Zona Sur y Puntare-
nas. Los restantes circuitos corresponden a las provincias
Zona Sur I
homnimas, con excepcin de los de la Zona Atlntica,
que pertenecen a la provincia de Limn.
Cabe indicar que los circuitos son muy distintos,
Zona Sur II tanto en su tamao como en la poblacin que potencial-
mente atienden (cuadro 3.1). Los ms grandes son los
que tienen menos habitantes en su radio de cobertura y
los ms pequeos son los ms poblados, pues correspon-
den a zonas muy urbanizadas del Valle Central. Un ejem-
plo de ello es el Tercer Circuito de San Jos: en 2015 cu-
bra a 735.000 personas y un espacio de apenas 890 km2.
Fuente: Gonzlez, 2016 con informacin del Departamento de Planificacin
Esto se debe a que la densidad poblacional de su rea de
del Poder Judicial. accin es la segunda ms alta del pas: 836 habitantes por
kilmetro cuadrado.
Diez de los quince circuitos (66%) brindan servi-
cios a menos de 300.000 habitantes cada uno y en los
un abogado litigante escogido por la Corte Plena de una cinco restantes los usuarios oscilan entre 400.000 y casi
terna presentada por el Colegio de Abogados y el admi- 800.000 (Primero de Alajuela, Segundo de San Jos, He-
nistrador o jefe de la Unidad Administrativa. redia, Cartago y Tercero de San Jos). Estos atienden en
El administrador general de circuito, figura tambin conjunto el equivalente al 55% de la poblacin del pas.
creada mediante la Ley 7728, es nombrado por la Di- De ello se colige que la distribucin territorial en circui-
reccin Ejecutiva del Poder Judicial. Tras la aprobacin tos reproduce, un tanto ms atenuados, los patrones de
del Reglamento del Consejo de Administracin pas a centralizacin demogrfica en el Valle Central. Sin em-
formar parte de esa instancia, en la cual tiene a cargo la bargo, en las zonas menos densas consolida la demanda
Secretara. potencial en unidades que atienden poblaciones relativa-
mente similares en tamao (grfico 3.1).
Delimitacin territorial de los circuitos
Actualmente el Poder Judicial cuenta con quince cir- Distribucin territorial de la justicia en
cuitos2. Estos se han convertido en una referencia para segunda instancia
entender la distribucin geogrfica del sistema de admi- El acceso a la justicia bajo un esquema de doble ins-
nistracin de justicia, de la misma forma que el anlisis tancia es reconocido en los artculos 8 y 25 de la Con-
de indicadores de gestin necesariamente remite al cir- vencin Interamericana de Derechos Humanos, como
cuito como criterio territorial bsico. una garanta procesal fundamental. Tal como se afirm

2 A los once establecidos en la Ley de Reorganizacin Judicial se sumaron los circuitos Tercero de San Jos, Tercero de Alajuela, Segundo de Guanacaste y Segundo de
la Zona Sur.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 131

Cuadro 3.1
Cobertura territorial de los circuitos judiciales. 2015
Circuito Provincia: cantn (distrito) Extensin Poblacin
total por
(km2) atendera/
Primero de San Jos San Jos: San Jos (Carmen, Merced, Hospital, Catedral, Zapote, 1.030 196.456
San Francisco, Uruca y Mata Redonda), Puriscal, Acosta (distrito de Palmichal)
y Turrubares
Segundo de San Jos San Jos: Goicoechea, Coronado, Tibs, Moravia, Curridabat y Montes de Oca 322 480.101
Tercero de San Jos San Jos: Escaz, Desamparados, Aserr, Mora, Santa Ana, Acosta 890 735.472
(San Ignacio, Guaitil, Cangrejal y Sabanillas), Alajuelita y San Jos
(Hatillo, San Sebastin y Pavas)
Primero de la Zona Sur San Jos: Prez Zeledn 4.290 192.055
Puntarenas: Buenos Aires
Segundo de la Zona Sur Puntarenas: Corredores, Osa, Golfito, Coto Brus 5.239 166.736
Primero de Alajuela Alajuela: Alajuela, Atenas, Pos, San Mateo y Orotina 857 381.866
Segundo de Alajuela Alajuela: San Carlos, Upala, Los Chiles y Guatuso 7.046 283.360
Tercero de Alajuela Alajuela: San Ramn, Grecia, Naranjo, Palmares, Zarcero y Valverde Vega 1.854 295.522
Cartago San Jos: Tarraz, Dota, Len Cortes 3.943 559.998
Cartago: Cartago, Paraso, La Unin, Jimnez, Turrialba, Alvarado, Oreamuno
y El Guarco
Heredia Heredia: Heredia, Barva, Santo Domingo, Santa Brbara, San Rafael, 2.657 490.426
San Isidro, Beln, Flores, San Pablo y Sarapiqu
Primero de Guanacaste Guanacaste: Liberia, Bagaces, Caas, Abangares, Tilarn y La Cruz 6.090 188.080
Segundo de Guanacaste Guanacaste: Nicoya, Santa Cruz, Carrillo, Nandayure y Hojancha 4.051 177.462
Puntarenas Puntarenas: Puntarenas, Esparza, Montes de Oro, Quepos, Parrita y Garabito 3.643 251.170
Primero de la Zona Atlntica Limn: Limn, Talamanca y Matina 5.348 180.595
Segundo de la Zona Atlntica Limn: Pococ, Siquirres y Gucimo 3.840 252.928

a/ Se trata de un proxy de los usuarios potenciales de cada circuito, ya que las competencias de cada tribunal hacen imposible conocer las cantidades reales.
El dato de poblacin corresponde a la suma de los habitantes de los respectivos cantones y distritos.

Fuente: Gonzlez, 2016 con datos de la Direccin de Planificacin del Poder Judicial.

en el Primer Informe Estado de la Justicia, en una de- los dems despachos especializados se ubican en algn
mocracia el deber del Poder Judicial es asegurar el ms circuito josefino. Por ltimo, los dos circuitos de la Zona
amplio acceso ciudadano al derecho a una justicia pron- Sur y el Segundo de la Zona Atlntica solo cuentan con
ta, cumplida e igual para todos (PEN, 2015). Desde esta tribunales mixtos, que atienden la segunda instancia en
perspectiva, se torna relevante examinar la distribucin materia penal, civil y laboral al mismo tiempo (cuadro
de los tribunales de segunda instancia en el territorio na- 3.2).
cional, segn materia y circuito.
Debido a su naturaleza especializada, en Costa Rica Principales resultados
los tribunales de segunda instancia tienen una alta con-
centracin, ms acentuada que la de los servicios judi- Configuracin espacial de la demanda
ciales de primera instancia. En este sentido sobresale el La demanda por el acceso a la justicia vara segn
Segundo Circuito de San Jos, donde concurren al me- el territorio. Por demanda se entiende los casos que las
nos once despachos de diferentes jurisdicciones, inclu- personas fsicas y jurdicas presentan ante un despacho
yendo cuatro que resuelven la segunda instancia para y cuya atencin obliga al sistema a movilizar recursos de
todo el pas: el tribunal de apelacin de sentencia juvenil, personal, infraestructura, logstica y financieros. Dado
los dos de materia administrativa y el agrario. Adems, que no todas las personas recurren a los tribunales, no
cabe destacar que solo los juzgados de trabajo y el de ape- puede confundirse el nmero de habitantes a los que
lacin de sentencia tienen presencia fuera de San Jos; potencialmente debe atender un circuito (cuadro 3.1),
132 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Grfico 3.1
Extensin territorial y poblacin por atender, segn circuito judicial. 2015
(extensin en km2)

II Alajuela
7.000

I Guanacaste
6.000

I Zona Atlntica
II Zona Sur
5.000
Extensin km2

I Zona Sur
II Guanacaste
4.000 Cartago
II Zona Atlntica
Puntarenas

3.000

Heredia

2.000
III Alajuela

1.000
I San Jos I Alajuela
Promedio

III San Jos


II San Jos

0
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000
Poblacin
Fuente: Gonzlez, 2016 con datos del INEC.

con la estimacin de la demanda efectiva que genera esa de su oferta. Adems de concentrar tribunales especia-
poblacin. lizados de cobertura nacional que no estn en el resto
Un primer indicador de la demanda efectiva es la liti- del conglomerado judicial, los casos ingresados en pri-
giosidad, que se define como la cantidad de casos ingre- mera instancia en las materias civil y penal, y en segunda
sados en primera y segunda instancia, por cada mil ha- instancia en civil y laboral, generan una carga de trabajo
bitantes (grfico 3.2). En el perodo 2010-2015 ocurri muy superior a la de los dems circuitos. Cabe indicar sin
un descenso generalizado en la litigiosidad en catorce de embargo que, si bien esta situacin afecta el nivel de liti-
los quince circuitos con respecto a 2010. El promedio giosidad reportado, no necesariamente vara la tendencia
nacional pas de 174 a 153 casos por mil habitantes, 21 a la disminucin de la demanda, pues durante el perodo
menos en cada sede. La principal reduccin tuvo lugar analizado no vari de modo significativo la distribucin
en el Primer Circuito de San Jos, donde el indicador se territorial de los servicios del Poder Judicial.
redujo en 86 casos, y en los circuitos de Puntarenas y Pri- Ocho de los quince circuitos atienden una pobla-
mero de la Zona Atlntica (37 casos por mil habitantes cin y una demanda inferiores al promedio nacional.
en ambos sitios). Cinco de ellos se encuentran en las zonas perifricas
Los datos del Primer Circuito de San Jos deben exa- (cuadrante inferior izquierdo en el grfico 3.3): Punta-
minarse con cierto cuidado. El reporte de litigiosidad renas, Primero de Guanacaste, Primero y Segundo de la
puede estar sobreestimado debido a la conformacin Zona Sur y Primero de la Zona Atlntica, y los otros tres
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 133

Cuadro 3.2
Tribunales de segunda instancia, segn materia y circuito judicial. 2015
San Jos Zona Sur Alajuela Guanacaste Zona Atlntica
I II III I II I II III I II I II Cartago Heredia Puntarenas
Penal
Penal
Apelacin de sentencia
Apelacin de sentencia
penal juvenil
Flagrancia
Civil
Civil
Civil de menor cuanta
Trabajo
Trabajo
Trabajo de menor cuanta
Administrativo
Apelacin contencioso
administrativo y civil
de hacienda
Contencioso administrativo
Agrario
Familia
Notarial
Mixtoa/

Un tribunal Dos tribunales Tres tribunales

a/ Conocen la segunda instancia en las materias civil, penal y laboral.



Fuente: Gonzlez, 2016 con datos del Poder Judicial.

Grfico 3.2
Litigiosidada/ por circuitob/, segn ao. 2010 y 2015
800

600
Litigiosidad

400

200

0
I San Jos

II San Jos

Puntarenas

I Zona Atlntica

I Guanacaste

II Guanacaste

II Zona Sur

I Alajuela

Heredia

I Zona Sur

II Zona Atlntica

Cartago

II Alajuela

III Alajuela

III San Jos

Circuitos
2010 2015
a/ Nmero de casos ingresados en primera y segunda instancia para todas las materias, por cada mil habitantes.
b/ Los circuitos Primero y Segundo de San Jos poseen tribunales con competencia nacional que no estn en los dems circuitos,
por lo que la litigiosidad est sobreestimada.

Fuente: Gonzlez, 2016 con datos de Poder Judicial e INEC.


134 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Grfico 3.3 pertenecen al Valle Central: Segundo y Tercero de Ala-


juela y Tercero de San Jos. Hay dos circuitos que tienen
Comparacin entre la poblacin atendida y la demanda efectiva comportamientos claramente diferenciados del resto: el
por servicios, segn circuito judicial. 2015
Segundo de San Jos, que se caracteriza por cubrir a un
800.000 gran nmero de habitantes y enfrentar una alta demanda
(aunque algo sobreestimada, como ya se coment) y el
700.000 Primero de San Jos, que tiene por mucho el nivel ms
alto de litigiosidad del pas, pero atiende a una poblacin
600.000
de las ms reducidas.
Poblacin del cirucito

500.000 Otro indicador de la demanda se obtiene de la des-


II San Jos
agregacin segn las instancias del proceso judicial. En
400.000 2015, el 94% de los casos, como promedio nacional, se
concentr en la primera instancia, con pocas variaciones
300.000
entre circuitos, aun en aquellos que, como el Segundo
200.000 de San Jos, centralizan tribunales de segunda instancia.
I San Jos Ello sugiere que la concentracin de los servicios judicia-
100.000 les de segunda instancia, si bien puede y es probable que
deba atenuarse, ha sido una respuesta administrativa a la
0
0 100 200 300 400 500 600 700 relativamente baja afluencia de casos: una descentraliza-
Litigiosidad cin que replicara la efectuada para la primera instancia
provocara una subutilizacin de la capacidad instalada
Fuente: Elaboracin propia con base en Gonzlez, 2016. (grfico 3.4).
Por otra parte, existe una fuerte concentracin te-
rritorial de la demanda en el Valle Central, como cabe
Grfico 3.4 esperar debido a los patrones de poblamiento del pas.
En 2015, los seis circuitos judiciales con ms casos reci-
Distribucin de los casos ingresados por circuito judicial, bidos fueron del Valle Central y cuatro de ellos, Primero
segn estancia. 2015 y Segundo de San Jos, Cartago y Heredia, recibieron en
conjunto el 51,4% de los casos ingresados (grfico 3.4).
140.000 Tambin se puede analizar la demanda relacionando
120.000 la carga de trabajo con la materia jurisdiccional. La idea
Casos ingresados

100.000 detrs de este indicador es sencilla: no se puede asumir


80.000 que la estructura de la demanda es similar en todo el
60.000 territorio. Por ejemplo, los casos que recibe un circuito
40.000 ubicado en un rea rural, con poca violencia delictiva,
20.000
probablemente son distintos a los de uno que atiende
una zona urbana con ms altos niveles de criminalidad.
0
En doce de los quince circuitos la materia penal es la
I San Jos
II San Jos
Cartago
Heredia
I Alajuela
III San Jos
Puntarenas
II Zona Atlntica
III Alajuela
II Alajuela
I Guanacaste
II Guanacaste
I Zona Sur
I Zona Atlntica
II Zona Sur

que ms casos recibe; en los otros tres predominan los


cobros judiciales (cuadro 3.3). En el segundo puesto la
situacin es ms diversa: en cinco sedes los asuntos rela-
cionados con violencia domstica son los ms frecuen-
Primera instancia Segunda instancia tes, seguidos por los de trnsito (cuatro circuitos). Cuan-
do se examina la importancia conjunta de las materias
Fuente: Elaboracin propia con base en Gonzlez, 2016.
ms recurrentes sobresalen dos perfiles: la combinacin
penal-cobro judicial-trnsito, en cualquier orden, est
presente en un tercio de los circuitos (5/15) y la dada
penal-violencia domstica en otros cuatro.
La principal conclusin en este tema es que, pese a
las disparidades en los perfiles de demanda, la variedad
no es tal como para afirmar que existen contrastes mar-
cados entre los circuitos. La materia penal est en uno de
los tres primeros lugares en catorce de ellos, los cobros
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 135

Cuadro 3.3
Materias predominantes en los casos ingresados en primera instancia, por circuito. 2015
Circuito Materia 1 Materia 2 Materia 3

Primero de San Jos Cobro judicial Penal Trnsito
Segundo de San Jos Cobro judicial Contenciosoa/ Trnsito
Tercero de San Jos Penal Trnsito Pensiones alimentarias
Primero de Alajuela Penal Cobro judicial Trnsito
Segundo de Alajuela Penal Cobro judicial Pensiones alimentarias
Tercero de Alajuela Penal Cobro judicial Trnsito
Cartago Penal Trnsito Pensiones alimentarias
Heredia Penal Trnsito Cobro judicial
Primero de Guanacaste Penal Violencia domstica Cobro judicial
Segundo de Guanacaste Penal Violencia domstica Cobro judicial
Puntarenas Penal Violencia domstica Trnsito
Primero de la Zona Sur Cobro judicial Penal Violencia domstica
Segundo de la Zona Sur Penal Violencia domstica Contravenciones
Primero de la Zona Atlntica Penal Contravenciones Pensiones alimentarias
Segundo de la Zona Atlntica Penal Pensiones alimentarias Trabajo
Materia principal Penal (12/15) Violencia domstica (4/15) Trnsito (5/15)

a/ El nico juzgado contencioso del pas se ubica en este circuito.

Fuente: Elaboracin propia con base en Gonzlez, 2016.

judiciales en nueve y los asuntos de trnsito en ocho. los circuitos Primero y Segundo de San Jos, Cartago y
No parece haber una asociacin entre las diferencias, la Heredia, que son los que ms casos reciben al observar el
densidad poblacional o la urbanizacin de los territorios total de casos ingresados.
atendidos. Por ltimo, es razonable pensar que las diver-
gencias entre los perfiles tienen implicaciones en los cos- Distribucin territorial de las capacidades
tos de los servicios, como se ver ms adelante. Lamen- institucionales
tablemente, los registros contables del Poder Judicial no Una vez delineada la configuracin territorial de la
permiten un anlisis desagregado desde esta perspectiva. demanda por los servicios judiciales, los datos disponi-
El anlisis del flujo de casos muestra no solo la im- bles permiten una primera aproximacin al estudio de las
portancia de los circuitos Primero y Segundo de San Jos, capacidades (recursos humanos, financieros, logsticos e
Cartago y Heredia en la atencin de la demanda, sino infraestructurales) con que cuentan los circuitos. En esta
las reas en que sta se concentra. En trminos generales oportunidad, debido a limitaciones de informacin, el
destacan tres materias: cobro judicial, penal y trnsito, anlisis se circunscribe a dos aspectos: distribucin del
que en conjunto representaron el 61% de los asuntos in- personal y del presupuesto.
gresados en primera instancia en 2015, en tanto el 39% Cabe indicar que, aun limitando el estudio a esas dos
restante se distribuy en diez mbitos (diagrama 3.1). reas, el panorama que aqu se describe es incompleto.
Hay, sin embargo, un tema que debe ser resaltado: Desde el punto de vista presupuestario, no se incluye una
desde el punto de vista territorial, la demanda por ser- estimacin de los recursos que se destinan a apoyar la
vicios de justicia penal est menos concentrada que los accin de algunos circuitos mediante personal adicional
cobros judiciales y los asuntos de trnsito. En particular, (por ejemplo, jueces). Aunque en la prctica tal asigna-
los circuitos Primero y Segundo de San Jos absorben la cin refuerza las capacidades de los despachos para en-
mayor parte del flujo de cobros judiciales en todo el pas frentar su demanda, desde el punto de vista presupuesta-
(rea verde del diagrama 3.1). Contrstese esa situacin rio esos recursos no pertenecen a ellos. Asimismo, a nivel
con el flujo de casos de la justicia penal que se tramita central del Poder Judicial provee una serie de servicios ad-
en otros circuitos (rea azul en el mismo diagrama): ministrativos y tecnolgicos que no estn contemplados
es ms ancho que la suma de los flujos provenientes de en el presupuesto de los circuitos. Desafortunadamente,
136 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Diagrama 3.1
Distribucin de casos ingresados en primera instancia, segn principales circuitosa/ y materiasb/. 2015

a/ La categora otros circuitos incluye los restantes once circuitos judiciales.


b/ La categora otras materias incluye: civil ordinario, agrario, contencioso, familia, pensiones alimentarias, violencia domstica,
trabajo, penal juvenil, contravenciones y notarial.

Fuente: Gonzlez, 2016 con datos del Poder Judicial.

Grfico 3.5 en la actualidad, los registros contables del Poder Judicial


Personal judicial por circuito judicial, segn ao. 2010 y 2015
a/ no permiten efectuar un clculo de costos de transferencia.

Personal
1.000 La variable de distribucin del recurso humano
incluye jueces, empleados administrativos y personal
800
Personal judicial

tcnico judicial. Como es de esperar, habida cuenta del


600 distinto tamao de la poblacin y la demanda efectiva
que atienden, hay notables diferencias entre los circuitos.
400 Los dos primeros de San Jos son los que tienen las n-
minas ms grandes, con cerca de 800 colaboradores cada
200
uno en 2015 (grfico 3.5). El personal de esas dos sedes
0 es de tres a cuatro veces mayor que el de los ocho circui-
tos ms pequeos. Por otro lado, es importante subrayar
II San Jos

I San Jos

Cartago

Heredia

I Alajuela

Puntarenas

I Zona Atlntica

III San Jos

II Guanacaste

II Zona Atlantica

III Alajuela

I Guanacaste

II Zona Sur

II Alajuela

I Zona Sur

que durante el perodo 2010-2015 en todos los casos se


increment el recurso humano asignado, aunque en dis-
tinta magnitud. En su conjunto, la planilla judicial pas
2010 2015 de 4.708 a 5.167 funcionarios y funcionarias (10,0% de
aumento).
a/ Incluye jueces, defensores y personal administrativo asignados especficamente Cuando se compara la asignacin de personal en-
a cada circuito. Se excluye el personal de los rganos y oficinas de direccin y tre los aos 2010 y 2015 con el tamao de la poblacin
administracin de cobertura nacional. No se cuenta con datos por circuito para la atendida, se observan cuatro situaciones. La primera es
Fiscala ni el Organismo de investigacin Judicial.
la de seis circuitos pequeos en trminos de poblacin,
Fuente: Gonzlez, 2016 con datos del Poder Judicial. cuyo personal tuvo un crecimiento inferior al promedio
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 137

nacional. Son los circuitos Primero de la Zona Atlntica, Grfico 3.6


Puntarenas, Primero y Segundo de Guanacaste, Tercero
Crecimiento del personala/ asignado entre 2010 y 2015 y
de Alajuela y Primero de San Jos. Como se ve, se trata tamao de la poblacin por atender en 2015, segn circuito
de sedes ubicadas mayoritariamente en zonas rurales y judicialb/
perifricas.
La segunda situacin es la de cinco circuitos tambin 1,35
pequeos que tuvieron notables aumentos en sus n-
minas: el Segundo de Guanacaste, el Primero y el Segun- 1,30

Crecimiento de personal 2010-2015


do de la Zona Sur, el Segundo de la Zona Atlntica y el
Segundo de Alajuela. 1,25
La tercera situacin es la de cuatro circuitos gran-
des con un personal que se expandi menos que el pro- 1,20
medio nacional (Primero de Alajuela, Primero y Tercero
de San Jos y Heredia). 1,15
Finalmente, el Segundo Circuito de San Jos tuvo un
crecimiento ligeramente superior al promedio y casi du- 1,10
plic el del Tercer Circuito de la misma provincia (11,1%
frente a 4,9%), a pesar de que este ltimo debe atender 1,05
casi un cuarto de milln de personas ms. No se aprecia
un patrn territorial claro en el comportamiento de estas 1,00
0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000
variables (grfico 3.6). Poblacin por atender
Este tema tambin se puede analizar a travs del in-
dicador de personal judicial por 10.000 habitantes. El a/ Incluye jueces, defensores y personal administrativo asignados especficamente
inters en este caso no es examinar las diferencias en el a cada circuito. Se excluye el personal de los rganos y oficinas de direccin y
aumento de los recursos humanos en un perodo dado, administracin de cobertura nacional. No se cuenta con datos por circuito para la
Fiscala ni el Organismo de investigacin Judicial.
sino tener una fotografa de las capacidades instaladas b/ Las lneas punteadas indican el promedio de las variables de poblacin y crecimiento
en cada circuito. Si el indicador de personal se mide te- del personal judicial.
rritorialmente, descontando el efecto de los patrones
Fuente: Elaboracin propia con base en Gonzlez, 2016.
de poblamiento mediante la aplicacin de una tasa por
10.000 habitantes, es posible identificar las brechas exis-
tentes entre las sedes judiciales. circuitos (grfico 3.7), como es de esperar habida cuenta
El Primer Circuito de San Jos es el nico que tiene de las diferencias en los servicios que prestan, la deman-
40 personas por cada 10.000 habitantes. En un segundo da que enfrentan y el tamao de su personal. El Primer
grupo estn los circuitos Segundo de San Jos, Prime- Circuito de San Jos es el que tiene la mayor dotacin
ro y Segundo de Guanacaste, Segundo de la Zona Sur, de recursos, y en el perodo 2010-2015 esta se incremen-
Puntarenas y Primero de la Zona Atlntica, donde la tasa t en un 144% en trminos nominales. Las cantidades
promedio es de 14 funcionarios. Los ocho circuitos res- absolutas reflejan la magnitud de la brecha: mientras en
tantes, en promedio, cuentan con 8 personas por cada 2015 el circuito antes citado ejecut127.000 millones de
10.000 habitantes. Entre 2010 y 2015 no hubo cambios colones, las dems sedes recibieron, en promedio, 11.000
notorios en este indicador (mapa 3.2). millones cada una.
Cabe sealar tambin que el gasto en recursos hu-
Presupuesto manos absorbe en promedio el 90% del presupuesto
El segundo indicador de capacidad institucional es el ejecutado en cada circuito, proporcin que se mantuvo
presupuesto. Es claro que ms dinero no necesariamente durante el perodo analizado.
implica mejor desempeo, pues en este ltimo inciden Un mismo presupuesto puede ser destinado a circui-
otros factores relevantes, como la calidad de la gestin y tos que enfrentan demandas muy dismiles y, por el con-
del personal, la eficiencia y la eficacia en el uso de los re- trario, entidades con demandas similares pueden recibir
cursos. No obstante, una dotacin econmica insuficien- asignaciones muy distintas. En ambos casos, la relacin
te limita las posibilidades de que una entidad cumpla a entre demanda y presupuesto, medida por el nmero de
cabalidad con sus funciones. En otras palabras, un mayor casos ingresados, brinda un primer acercamiento, muy
presupuesto facilita la realizacin de ms tareas, aunque general, a la eficacia en la utilizacin de los recursos. Se
no asegura que ello suceda. trata, desde luego, de un indicador poco preciso, puesto
En este mbito existen asimetras importantes entre que no considera el efecto de la complejidad de los casos,
138 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Mapa 3.2 ni la estructura de la oferta de cada circuito (cantidad y


diversidad de servicios). Aun as, ayuda a orientar inda-
Personala/ judicial por 10.000 habitantes, por circuitob/. 2015 gaciones ms profundas sobre los criterios de asignacin
y uso del presupuesto.
Desde esta perspectiva puede decirse que, en trmi-
nos generales, la relacin entre la demanda efectiva y el
presupuesto asignado es la que cabe esperar: a mayor
I Guanacaste
II Alajuela nmero de casos ingresados, mayor presupuesto (grfico
3.8). Sin embargo, la relacin no es lineal. Hay circuitos
Heredia
que atienden el doble de casos que otros pero reciben
II Guanacaste
II Zona Atlntica casi la misma cantidad de recursos. As por ejemplo, en
III Alajuela
2015 el Tercer Circuito de San Jos tuvo un presupuesto
I I San Jos
I Alajuela de 7.900 millones y atendi 47.000 casos, mientras que el
I San Jos
Cartago
Segundo de Guanacaste y el Segundo de la Zona Atln-
III San Jos
I Zona Atlntica
tica recibieron 8.200 y 8.100 millones, respectivamente,
Puntarenas y atendieron 23.000 y 27.000 casos, en su orden. Por otra
parte, hay dos circuitos que se separan claramente del
I Zona Sur
resto, tanto desde el punto de vista presupuestario como
el de demanda: el Primero y el Segundo de San Jos. En
sntesis, la relacin entre presupuesto y demanda no es
Por 10.000 habitantes
uniforme.
De 3 a 10 funcionarios
II Zona Sur Como consecuencia de lo anterior, las diferencias de
De 11 a 18 funcionarios costo por caso son apreciables. En el Primer Circuito de
40 funcionarios
San Jos super el milln de colones en 2015, en tanto
que en el Tercero de San Jos, el de menor costo, la cifra
fue inferior a 200.000 colones. Utilizando este ltimo
0 15 30 60 kilmetros
circuito como base de comparacin, el costo por caso es
a/ Incluye jueces, defensores y personal administrativo. No se cuenta con datos por
circuito para el personal de la Fiscala, ni del OIJ. Se excluye el personal de direccin y
seis veces mayor en el Primer Circuito de San Jos, tres
administracin que tiene competencia nacional. veces ms alto en el Primero de la Zona Atlntica, el Se-
b/ No hay ningn circuito que posea entre 19 y 39 funcionarios por diez mil habitantes, gundo de la Zona Sur y el Segundo de Guanacaste, cerca
por lo cual no se incluye ese intervalo.
de dos veces mayor en Puntarenas y un 50% superior, en
Fuente: Gonzlez, 2016 con datos del Poder Judicial y del INEC. promedio, en las dems sedes (cuadro 3.4).

Grfico 3.7
Presupuesto ejecutado y tasa de crecimiento, segn circuito
judicial. 2010 y 2015
(millones de colones corrientes)
Crecimiento del presupuesto

140.000 160%
140%
Millones de colones

120.000
100.000 120%
100%
80.000
80%
60.000
60%
40.000 40%
20.000 a/ El presupuesto del Primer Circuito Judicial de San Jos
20%
no incluye las oficinas administrativas de cobertura nacional,
- 0% pero s los montos destinados a los rganos de direccin de
II San Jos
III San Jos
I Zona Sur
II Zona Sur
I Alajuela
II Alajuela
III Alajuela
Cartago
Heredia
I Guanacaste
II Guanacaste
Puntarenas
I Zona Atlntica
II Zona Atlntica

la Defensa Pblica y el Ministerio Pblico y el Organismo de


I San Josa/

Investigacin Judicial (OIJ), as como de la direccin, secretara e


investigacin criminal del OIJ. Para 2015, las cantidades totales
de investigadores y fiscales se contabilizan dentro de la Direccin
del OIJ y del Ministerio Pblico, respectivamente.

2010 2015 Variacin porcentual (eje secundario) Fuente: Gonzlez, 2016, con datos del Poder Judicial.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 139

Indicadores territoriales de desempeo Grfico 3.8


judicial
Casos ingresados y presupuesto asignadoa/, segn circuito
En cada edicin del Anuario Judicial se publica un judicial. 2015
conjunto de estadsticas sobre el volumen de trabajo de (presupuesto en millones de colones corrientes)
las distintas jurisdicciones. Esta informacin provee la
base para la estimacin de indicadores generales sobre la 140.000
I San Jos
capacidad del sistema para dispensar una justicia pronta,
120.000 II San Jos
tales como la duracin de los procesos por materia, la
productividad por juez y la mora judicial. Estos indica-
100.000

Casos ingresados
dores tienen un gran valor, pues proporcionan un punto
de entrada para dar seguimiento al desempeo del Po- 80.000
der Judicial. Sin embargo, por su carcter general tienen
un alcance acotado: no permiten examinar con detalle 60.000
las diferencias existentes dentro del mismo sistema, un
asunto relevante pues, en un conglomerado institucional 40.000
que tiene una amplia cobertura en el territorio nacional,
no se puede asumir que todas las dependencias tienen un 20.000
rendimiento similar al promedio nacional.
Ese es, precisamente, el objetivo de esta seccin. 0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000
Aunque utiliza las estadsticas oficiales, va ms all, pues
profundiza y reprocesa los datos para identificar brechas Presupuesto asignado (millones de colones)
territoriales en el desempeo del sistema. Adems aporta a/ El presupuesto del Primer Circuito Judicial de San Jos no incluye las oficinas
evidencia de las importantes limitaciones que tienen los administrativas de cobertura nacional, pero s lo destinado a los rganos de direccin
y administracin de la Defensa Pblica, el Ministerio Pblico y el OIJ. Para 2015, las
registros del Poder Judicial, como fuente de informacin cantidades totales de investigadores y fiscales se contabilizan dentro de la Direccin del
para el seguimiento y la toma de decisiones. A juicio de OIJ y del Ministerio Pblico, respectivamente.
este Informe, esto ltimo constituye un desafo pendiente
Fuente: Elaboracin propia con base en Gonzlez, 2016.
que requiere atencin en el corto plazo.
Cuadro 3.4
Brechas territoriales en la productividad
judicial Costo por caso ingresado, segn circuito judicial. 2015
El principal indicador de la productividad judicial es Circuito Costo por caso Razn con respecto
la cantidad de casos que el personal de un despacho es al menor costo
capaz de atender en un ao determinado. Un segundo

indicador es la mora judicial o circulante, que corres- Primero de San Josa/ 1.046.224 6,2
ponde a los asuntos que quedan pendientes de resolu- Primero de la Zona Atlntica 494.829 3,0
cin al finalizar cada ao. En este informe fue posible Segundo de la Zona Sur 391.019 2,3
construir ambas medidas para cada uno de los quince Segundo de Guanacaste 343.356 2,0
circuitos judiciales. Puntarenas 322.980 1,9
Primero de la Zona Sur 308.015 1,8
En 2015 existan diferencias superiores al 100% entre Primero de Guanacaste 307.404 1,8
las sedes de mayor y menor productividad. El grupo es Segundo de Alajuela 301.614 1,8
encabezado por el Tercer Circuito de San Jos, que re- Segundo de la Zona Atlntica 298.262 1,8
suelve 196 casos por funcionario. En un rango de entre Tercero de Alajuela 292.765 1,7
109 y 145 casos figuran once circuitos: los dos primeros Segundo de San Jos 274.318 1,6
Cartago 272.862 1,6
de San Jos, los tres de Alajuela, Cartago, Puntarenas, Heredia 267.683 1,6
Heredia, el Segundo de la Zona Atlntica, el Primero Primero de Alajuela 223.249 1,3
de Guanacaste y el Primero de la Zona Sur. Los tres res- Tercero de San Jos 167.572 1,0
tantes tienen una productividad promedio de 93 casos;
a/ El presupuesto del Primer Circuito Judicial de San Jos no incluye las oficinas admi-
entre ellos, el Primer Circuito de la Zona Atlntica regis- nistrativas de cobertura nacional, pero s los montos destinados a los rganos de direc-
tr la productividad ms baja: 81 casos por funcionario cin de la Defensa Pblica y el Ministerio Pblico y el Organismo de Investigacin Judicial
(mapa 3.3). (OIJ), as como de la direccin, secretara e investigacin criminal del OIJ. Para 2015, las
cantidades totales de investigadores y fiscales se contabilizan dentro de la Direccin del
El mapa 3.3 ilustra la mora judicial en 2015, grafica- OIJ y del Ministerio Pblico, respectivamente.
da mediante crculos. A mayor tamao del crculo, ma-
yor cantidad de casos pendientes. Los circuitos Primero Fuente: Elaboracin propia con base en Gonzlez, 2016.
140 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Mapa 3.3
Productividad y circulante por circuito judicial. 2015

Fuente: Gonzlez, 2016, con datos del Poder Judicial.

y Segundo de San Jos, con desempeos similares al pro- portamiento fue inducido por una baja generalizada en
medio nacional, tienen el circulante ms alto, superior a doce de los quince circuitos. Las excepciones fueron el
los 200.000 casos. Les siguen los circuitos de Cartago y Segundo de San Jos y el Primero de Alajuela, que tuvie-
Heredia, con una media de 73.000 casos, y en un tercer ron un desempeo positivo, y el Primero de Guanacaste,
grupo aparecen los restantes once circuitos, con un pro- que se mantuvo igual (mapa 3.4).
medio de 37.000 casos pendientes. Las tonalidades en el mapa 3.4 muestran la reduc-
Cabe sealar que los circuitos menos productivos cin de la productividad judicial. En los doce circuitos
(Segundo de la Zona Sur, Segundo de Guanacaste y Pri- donde ello sucedi, la disminucin promedio fue de -14
mero de la Zona Atlntica) no tienen circulantes espe- casos por funcionario. Sobresalen Heredia, Puntarenas
cialmente altos. y el Primer Circuito de la Zona Sur, con -22 casos como
Un tema importante de dilucidar es si, habida cuenta media. Este hallazgo contrasta con el descenso de la li-
la creciente inversin que ha recibido el sistema judicial, tigiosidad mencionado en una seccin anterior de este
su productividad est mejorando. La respuesta es nega- captulo, que tuvo lugar en trece de los quince circuitos y
tiva, al menos en los ltimos aos: la productividad en fue de -19 casos en promedio. Ello significa, en sntesis,
2015 fue, en promedio, inferior a la de 2010. Este com- que menos personas solicitaron los servicios judiciales,
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 141

Mapa 3.4
Cambiosa/ en la productividadb/ por circuito judicial. 2010-2015

Alajuela III

Guanacaste I
Heredia
Zona Atlntica II
Guanacaste II Alajuela II
San
Jos II
Alajuela I

San San Cartago


Jos Jos
I III Zona Atlntica I
Puntarenas

Cambio en la productividad
Zona Sur I
-23 15

Zona Sur II

a/ Variacin de la productividad entre 2010 y 2015.


b/ Nmero de casos terminados en primera y segunda instancia, entre la cantidad total de personal de cada
circuito (no se incluye el personal de la Fiscala ni del OIJ).

Fuente: Gonzlez, 2016, con datos del Poder Judicial.

pero el sistema no aprovech esa circunstancia para dis- Por otra parte, es interesante observar las disparida-
pensar una justicia ms pronta, sino que, por el contra- des entre circuitos que tienen cantidades similares de
rio, desmejor en su rendimiento. jueces. Doce de ellos tienen entre cuarenta y ochenta
Un indicador ms fino de la productividad son los operadores judiciales, pero exhiben notables variaciones
casos tramitados por juez, controlando el efecto del ta- en trminos de productividad. Es el caso, por ejemplo,
mao del circuito. En el grfico 3.9 puede verse la can- de los circuitos Primero y Segundo de la Zona Atlntica:
tidad de jueces respecto a la productividad por juez en en 2015 presentaban una diferencia de apenas cinco jue-
cada sede. ces, pero el Segundo report 256 ms casos terminados
El principal resultado del anlisis es que no hay una re- por juez, situacin que tambin ocurri en los circuitos
lacin directa entre la cantidad de jueces y su productivi- Primero y Tercero de Alajuela. Esto sugiere que hay am-
dad (grfico 3.9). El Tercer Circuito de San Jos, sealado plios espacios de mejora en algunas sedes que, sin tener
antes como el ms productivo, es tambin el que tiene los perfiles de demanda muy distintos a los de los circuitos
jueces con mejor desempeo, pero es una sede de tamao ms productivos, tienen desempeos marcadamente
inferior al promedio nacional. En el otro extremo est el inferiores.
Segundo Circuito de la misma provincia, que presenta la Estos indicadores evidencian importantes brechas
ms baja productividad y el mayor nmero de jueces. territoriales en la productividad del sistema: bolsones
142 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Grfico 3.9 delimitar grupos o tipos de casos segn las duraciones


extremas, a fin de proveer ms informacin sobre las di-
Jueces totales y productividad por jueza/,
segn circuito judicial. 2015 ferencias entre despachos. La idea era describir el camino
que sigue un expediente y el tiempo que toma realizar
cada etapa, de modo que se pudieran identificar reas
o procedimientos que requieren planes de mejora para
900 acelerar la gestin3. El estudio se delimit para los casos
III San Jos terminados en 2015 y se basara en el sistema de gestin
850 electrnica con que cuenta un gran porcentaje de los
juzgados del pas (Sistema Integrado de Gestin (Sigma,
800 por su sigla en ingls)4 .
No obstante, los vacos de informacin y la deficien-
II Zona Atlntica te calidad de las bases de datos impidieron llevar a cabo
750
el estudio. Por lo tanto, en este apartado se opt por re-
Productividad por juez

I Alajuela
portar los hallazgos en cuanto al estado de las fuentes de
700 II Alajuela
Cartago informacin, como una forma de contribuir a orientar
Heredia
la revisin de los procesos de recopilacin de datos en el
650
I Guanacaste conglomerado judicial.
Los registros estadsticos del Poder Judicial incluyen
600 II Zona Sur Puntarenas los promedios de duracin de los procesos en las distin-
I San Jos
I Zona Sur
tas materias, para ciertas etapas y ciertos aos. No obs-
550 tante, los datos presentan las siguientes falencias:
III Alajuela

500 Son promedios nacionales, que no pueden desagre-


I Zona Atlntica garse por despacho, o territorialmente.
Promedio

450
II San Jos No suelen incluir todas las fases que sigue un caso,
desde su inicio hasta su terminacin, sino que se
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220 240 260 mide por fragmentos (primera y segunda instancias,
Jueces totales duracin en sala, por ejemplo).

a/ Nmero de casos terminados en primera y segunda instancia, entre la cantidad total No es posible dar seguimiento a un caso para co-
de jueces de cada circuito.
nocer cunto dura en cada etapa y sumar el total, es
Fuente: Gonzlez, 2016, con datos del Poder Judicial. decir, no existe trazabilidad, porque las causas estn
agregadas en promedios nacionales.

Los promedios invisibilizan las situaciones extremas


altamente productivos que coexisten con amplios seg- que el Primer Informe Estado de la Justicia encontr
mentos de ms bajo desempeo, pese a dotaciones de en las materias penal y laboral, y que se asocian con
recursos y perfiles de demanda similares. reas de riesgo para la tutela efectiva de derechos.

Brechas territoriales en la duracin de los No permiten individualizar por grupos de casos o de


casos: un desafo pendiente usuarios, de modo que no es posible definir una ti-
Este Informe se propona analizar a profundidad la pologa, por ejemplo, segn el delito (contra la vida,
duracin de los procesos en las materias penal, laboral, por ejemplo) o el perfil de las partes (mujer joven).
de familia y contencioso-administrativo, por circuito, y Con esa informacin se podra dar respuesta a una

3 A este respecto Fernndez (2009) seala que: No existe una regla universal que determine en qu consiste una dilacin debida y cul es indebida. No es posible
establecer claramente un marco temporal preciso para la tramitacin de un proceso, lo que determina que debe ubicarse en trminos relativos, bajo una ponderacin
de mltiples factores que concurren en cada caso concreto. A saber, la complejidad de los litigios, los aspectos que se encuentran en discusin, la conducta procesal y
personal de las autoridades y la consideracin de los medios disponibles.

4 Este sistema registra los movimientos de los casos desde su inicio hasta su cierre definitivo. Inicialmente se pens en trabajar con una muestra tomada de los juzgados
de las materias de inters que contaran con ese sistema, y luego se distribuiran y seleccionaran los expedientes segn los despachos con mayor nmero de asuntos
ingresados.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 143

de las principales inquietudes que tienen las personas donde se consigna el sexo de los intervinientes aparece
cuando participan en una querella judicial, que es la tanto femenino como mujer, o masculino y hom-
duracin de su proceso. bre. Otra limitacin son los datos faltantes sobre sexo y
estado civil (el 37% de los registros no tiene estado civil,
Con los registros disponibles, la principal conclu- el 24% no tiene sexo). Los vacos pueden estar asociados
sin es que, hoy por hoy, el Poder Judicial carece de un a desconocimiento del atributo o a que la informacin se
sistema de informacin que permita generar, en tiempo considera irrelevante para el caso. Finalmente, en las co-
real, reportes pormenorizados para medir y evaluar su lumnas donde se consigna en qu fase concluy el asun-
desempeo, ms all de indicadores agregados y gene- to tampoco existe la homogeneidad que se requiere en
rales para el conjunto de la institucin. Para reconstruir una base de datos; por ejemplo, aparece 3.Conclusiva
las duraciones especficas, se requiere una mejora sustan- y Conclusiva, 4.Ejecucin, 4.En Ejecucin y Etapa
cial en este mbito, pues por ahora una iniciativa en tal de Ejecucin.
sentido demandara esfuerzos extraordinarios (estudios Buena parte de estos problemas se puede solventar
especiales de campo, como por ejemplo un muestreo de con la elaboracin de manuales de codificacin preesta-
expedientes). blecida en los diferentes campos. En el transcurso de la
investigacin no se tuvo acceso a ellos, pese a que fueron
Condiciones actuales de las bases de datos ofrecidos y solicitados en mltiples ocasiones.
El punto de partida del fallido intento por examinar Para el Poder Judicial es clave disponer de sistemas de
en detalle el desempeo del Poder Judicial en materia de informacin, y es por ello que ha hecho cuantiosas inver-
justicia pronta, fue el reprocesamiento de una base de siones para adquirirlos. Sin embargo, estos no generarn
datos de casos terminados en 2015 en las cuatro mate- valor agregado si no hay un esfuerzo paralelo por capaci-
rias seleccionadas. Esta base fue generada por el Poder tar a las y los funcionarios que registran la informacin,
Judicial para este Informe a partir del Sigma, mismo re- hacer conciencia sobre la responsabilidad de estos lti-
positorio que alimenta la elaboracin de los indicadores mos con respecto a la calidad de los datos y establecer
anuales de justicia. A lo largo de 2016 se recibieron cua- procedimientos para garantizar que esa calidad se logre.
tro versiones de bases de datos (cuadro 3.5), cada una de Para concluir este apartado, a continuacin se pre-
las cuales trataba de solventar las falencias de la anterior. sentan tres lineamientos extrados del Cdigo de Buenas
Sin embargo, al finalizar el ao no se haba logrado con- Prcticas Estadsticas del Sistema Estadstico Nacional,
tar con informacin completa y certera. elaborado por el INEC, que pueden ayudar a generar si-
Para llevar a cabo un anlisis como el planteado ini- nergias entre ese Instituto y el Poder Judicial, para que
cialmente se requiere que la configuracin de las bases este perfeccione sus sistemas de informacin como fuen-
de datos permita seguir cada caso a lo largo de todo el te de insumos esenciales para la toma de decisiones.
proceso, as como una documentacin completa para
el adecuado uso de la informacin5. Con los datos del Prctica 7: El INEC y los dems miembros del Sistema
Sigma se pretenda conocer las caractersticas de los pro- de Estadstica Nacional deben elaborar y difundir esta-
cesos y los intervinientes, adems de las fechas de ingreso dsticas oficiales respetando la independencia cientfica,
y salida por etapa, a fin de cumplir con las expectativas y hacerlo de forma objetiva, profesional y transparente,
de estudio. de modo que se trate a todos los usuarios por igual. Uno
La primera base de datos presentaba un notable su- de los criterios para el cumplimiento de esta Prctica es
bregistro de asuntos finalizados con respecto al Anuario documentar y poner a disposicin del pblico las nor-
Estadstico, pues al realizar el informe el sistema conte- mas, las clasificaciones, los mtodos y los procesos utili-
na un filtro que limit a ciertos casos la bsqueda y ge- zados en la produccin de estadsticas oficiales.
neracin de datos. Adems cabe sealar que, debido al
volumen de registros, la depuracin de los reportes del Prctica 10: En todas las etapas del proceso estadstico,
Sigma que lleva a cabo la Seccin de Estadstica se inicia el INEC y los dems miembros del Sistema de Estadsti-
cada ao con cierto retraso: la informacin de las causas ca Nacional deben utilizar procedimientos y herramien-
que terminaron algn procedimiento en 2015 todava tas que garanticen la calidad de las estadsticas oficiales.
presentaba deficiencias cualitativas importantes duran- Los criterios de cumplimiento para esta Prctica son:
te la mayor parte de 2016. Por ejemplo, en la columna

5 Se requiere para cada nmero nico por fila, informacin sobre las duraciones en los despachos, segn la fase del proceso y las caractersticas de los intervinientes.
Los datos disponibles muestran el caso separado en filas distintas para cada despacho y fase y, adems multiplicativo segn el nmero de intervinientes.
144 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Cuadro 3.5
Descripcin de las bases de datos utilizadas para el clculo de la duracin de los procesos por circuito

Base Registros Variables Limitaciones

Primera base de datos: 149.920 filas Materia, tipo de caso, terminacin, Las variables no estaban codificadas
mayo de 2016 intervinientes, fase, despacho (la base no estaba limpia).
Subregistro importante con respecto
a los casos terminados reportados en
2015. Al elaborar el reporte del Sigma
se dej aplicado un filtro que limit los
datos a solo algunos casos.

Segunda base de datos: Entre 30.000 y 40.000 en las Se eliminaron las variables A la base de datos provista por la
julio de 2016 materias de familia, laboral de los intervinientes, no fue Seccin de Estadstica, la Unidad
y contencioso-administrativo posible conocer informacin Tecnolgica Informtica (TI)
y casi 300.000 en materia de los usuarios. le agreg informacin sobre las fases
penal. de los procesos. Las fases y los
despachos no coincidan.
El procesamiento de la duracin
por fase se hizo imposible.
Las variables seguan sin estandarizar,
pues los casos introducidos antes del
2016 no se haban limpiado.

Tercera base de datos: Familia: 28.358 Se eliminaron las variables de fase Se detect que los totales de esta base
septiembre de 2016 casos terminados e intervinientes. Solo se usaron las no coincidan plenamente con los del
Laboral: 7.132 bases de datos utilizadas para la Anuario. Fue imposible identificar los
Penal: 118.135 elaboracin del Anuario Estadstico, casos perdidos; se desconoce si estn
Contencioso: 14.583 que tiene pocas variables, pero en un solo tipo o distribuidos.
s incluyen la de despacho, con Se entregaron nicamente datos
lo cual se podra hacer el clculo de primera instancia.
por circuito.

Cuarta base de datos: Incluy casos terminados Se repiti la situacin de la base anterior: Persistieron las diferencias entre la
diciembre de 2016 en todas las instancias, para pocas variables disponibles. Se incluyeron base de datos y el Anuario Estadstico.
las cuatro materias de inters. descripciones del tipo de caso, del asunto Cada base tiene una estructura
Se recibieron bases de datos terminado, el juez decisor, el juez diferente. La informacin se
de casos terminados de la tramitador, el delito y la duracin. despliega en una enorme cantidad
jurisdiccin de familia en 2015, En algunos casos tambin se report de hojas de Excel, cuya codificacin
as como de la materia laboral el lugar de origen. habra tomado un tiempo del que
en segunda Instancia, las salas no se dispona, dado que el informe
Primera y Segunda, y los deba ser entregado en abril de 2017.
tribunales de apelacin contencioso
-administrativo, de casacin
contencioso-administrativo y
contencioso-administrativo.

ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 145

Los cuestionarios, metodologas, manuales, aplica-


ciones informticas y dems instrumentos se deben
probar y validar antes de iniciar el proceso de reco-
leccin de datos.

En los procesos de captura, codificacin, crtica y va-


lidacin de la informacin se deben utilizar sistemas
informticos.

Se deben efectuar revisiones del proceso estadstico


con mtodos normalizados y sistemticos, de acuer-
do con el cronograma establecido. Los estudios y
anlisis de las revisiones deben darse a conocer al p-
blico.

En las estadsticas obtenidas a partir de registros ad-


ministrativos, los conceptos y definiciones utilizados
deben ser concordantes con los requeridos para fines
estadsticos.

Prctica 14: Las estadsticas oficiales producidas por el


INEC y los dems miembros del Sistema de Estadsti-
ca Nacional deben reflejar la realidad de forma precisa y
confiable. Para el cumplimiento de esta Prctica se consi-
deran los siguientes criterios:

Se deben evaluar y validar los datos originales, los


resultados intermedios y la produccin estadstica, y
hacer comparaciones con otra informacin estadsti-
ca cuando proceda.

De forma rutinaria se deben realizar estudios y an-


lisis de revisiones, a fin de utilizarlos internamente
para mejorar los procesos estadsticos.
146 CAPTULO 3 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Metodologa
El presente anlisis busc comparar algunos indicado- Agenda de investigacin futura
res de gestin a nivel de circuitos judiciales, para identificar El Poder Judicial ha puesto en marcha una serie de
los cambios ocurridos entre los aos 2010 y 2015, as como intervenciones para atender la problemtica de la mora
evidenciar y describir las brechas existentes entre sedes. judicial, que es una de las demandas ms sentidas de la
Este ejercicio constituye una aproximacin al tema de inte- poblacin. En este mbito sera relevante llevar a cabo eva-
rs, pero no desarrolla ni toma en cuenta la complejidad de luaciones de impacto, para conocer cules acciones dieron
los casos segn materia, puesto que los datos disponibles mejores resultados y por qu.
no permiten cuantificar esa variable. Al medir la duracin de los casos es necesario tomar en
Para la recoleccin y sistematizacin de los datos e cuenta el proceso como un todo. As por ejemplo, en mate-
indicadores se utiliz el programa Excel, mediante el cual ria penal el anlisis tendra que iniciar desde la investigacin
se construy una base de datos con toda la informacin re- en el OIJ, e incluso considerar la fase de ejecucin de la sen-
cabada. Los grficos fueron elaborados con los programas tencia. Este ltimo tema, en especial, fue sealado por los
Excel y Tableau, y para confeccionar los mapas se us Ta- y las participantes en el taller de consulta de este captulo.
bleau y ArcGIS. La respuesta a la pregunta cunto tarda una sentencia en
ejecutarse? es desconocida para el Poder Judicial.
Fuentes Por ltimo, dado que en algunas jurisdicciones se han
Los datos del personal por circuito se tomaron de la realizado cambios normativos importantes (contencioso-
relacin de puestos del Poder Judicial que cada ao da a administrativo y, ms recientemente, la materia laboral),
conocer el Ministerio de Hacienda, e incluyen jueces, defen- sera til que los sistemas de informacin permitan la com-
sores y funcionarios administrativos asignados especfica- paracin entre casos del viejo y el nuevo proceso, como
mente a cada sede. No se consider al personal de los r- una forma de determinar si las reformas cumplieron su co-
ganos y oficinas de direccin y administracin de cobertura metido.
nacional. No fue posible contar con datos por circuito del
personal de la Fiscala ni del OIJ.
La informacin sobre cargas de trabajo proviene de los
anuarios judiciales que publica el Departamento de Planifi-
cacin del Poder Judicial y solo incluyen los movimientos
ocurridos en los tribunales de primera y segunda instancia
segn se consigne, es decir, no toman en cuenta las tres
salas de casacin ni la Sala Constitucional. Los datos de
presupuesto por circuito fueron obtenidos de los informes
Costo de la Justicia, elaborados por la Seccin de Planes y
Presupuestos del Departamento de Planificacin del Poder
Judicial.
Finalmente, los datos de la poblacin atendida por cada
circuito corresponden a estimaciones del INEC, realizadas
con base en la distribucin de cantones en cada circuito,
facilitada por el Departamento de Planificacin del Poder
Judicial.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 3 147

Insumos

Los insumos principales de este captulo fueron la


ponencia Indicadores territoriales del Poder Judicial,
de Luis Antonio Gonzlez, y el Reporte de hallazgos
e incidencias en la investigacin de duraciones de
procesos del Poder Judicial, elaborado por Cathalina
Garca.

Crditos

Borrador del captulo:


Jorge Vargas-Cullell y Ronald Alfaro.
Edicin tcnica: Evelyn Villarreal.
Revisin de cifras: Mario Herrera.
Participantes en el taller de consulta sobre duracin
de los procesos: Erick Alfaro, Esteban Arguedas,
Francisco Arroyo, Milena Conejo, Alfredo Jones,
Sonia Navarro, Ana Ericka Rodrguez, Roco Rojas,
Mario Serrano y Marlen Vargas.
Lectura crtica: Alfredo Jones.
.
148 CAPTULO 5 | ESTADO DE LA JUSTICIA
ESTADO DE LA JUSTICIA 149

Captulo 4
La calidad del recurso humano
en el Poder Judicial 4
Sntesis de hallazgos y desafos

Acorde con el diseo institucional del Poder Judicial, tencias, solo abarcan un conjunto acotado de los cientos
la gestin del recurso humano tiene diferentes niveles de de puestos que tiene el Poder Judicial. Por ltimo, si se
desarrollo en las entidades que conforman ese sistema. considera que la gestin de los recursos humanos es un
Histricamente, la funcin central del Departamento proceso que se desarrolla a lo largo de la trayectoria la-
de Personal se concentr en asuntos operativos como boral de las personas, la evaluacin del desempeo y la
contrataciones, despidos y pago de salarios, y los dems capacitacin por competencias deberan complementar
rganos en ejercicio de su autonoma- asumieron bue- el reclutamiento y la seleccin; sin embargo, esos com-
na parte de los procesos de reclutamiento, seleccin y ponentes evolucionan muy lentamente y al ritmo de la
capacitacin, motivo por el cual hoy en da presentan voluntad de los jerarcas de cada mbito.
escenarios distintos, tanto en su marco normativo como Los procesos de seleccin y reclutamiento para posi-
en sus prcticas. ciones de judicatura, fiscalas auxiliares, defensa pblica
La ahora denominada Direccin de Gestin Huma- e investigacin destacan por tener una rigurosa etapa de
na realiza esfuerzos por mejorar y estandarizar sus pro- evaluacin de candidaturas, la cual incluye exmenes
cedimientos, mediante acciones como la definicin de tcnicos y una amplia revisin de antecedentes (prueba
perfiles de puestos por competencias y el cumplimiento psicolaboral) que efectivamente funciona como filtro
de las mejores prcticas internacionales en la materia. para el ingreso a la institucin, aunque no para todos los
Ello ha ido acompaado de un reforzamiento de sus ca- puestos el segundo requisito es vinculante.
pacidades, que han crecido significativamente tanto en La investigacin realizada para este Informe detect
trminos de personal y presupuesto, como en alcance la necesidad de remozar el marco jurdico que rige estos
y cobertura dentro del conglomerado judicial. Sin em- procesos, ya que algunas de las normas, como el Estatu-
bargo, esos avances an son insuficientes dada la gran to del Servicio Judicial, tienen ms de cuarenta aos de
cantidad de tareas que lleva a cabo esa entidad, como lo antigedad. Tambin se recomienda revisar los perfiles
demuestran los tardados procesos de reclutamiento que por competencias, pues en algunos de ellos se exigen
genera la carencia de personal en el rea de evaluacin. niveles de cumplimiento altos, difciles de alcanzar para
Lo reciente y parcial de esta transformacin dificulta los aspirantes y cuya evaluacin aumenta la duracin del
analizar su impacto en la calidad del personal, fin ltimo reclutamiento, uno de los hallazgos ms preocupantes de
de estos esfuerzos. Adems, su sostenibilidad enfrenta este trabajo.
desafos. Primero, la complejidad del diseo institu- La decisin final sobre las contrataciones la toman
cional y los mrgenes de autonoma que conservan los los y las jerarcas de los diversos rganos, a partir de listas
distintos rganos en materia de gestin humana obliga a de elegibles y con distintos grados de discrecionalidad.
compartir la toma de decisiones. Segundo, el volumen de En los puestos de fiscales y defensores son muy fre-
trabajo es alto y creciente. Algunos de los cambios ms cuentes las apelaciones, que atrasan considerablemente
importantes, como la definicin de perfiles por compe- los nombramientos. En la judicatura muchas veces la
150 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

designacin no se realiza en la clase de puesto con que espacios, presencia de consejos directivos), pero an hay
inici el proceso, ya que, dependiendo de factores como un amplio margen de mejora para que estas entidades
la ubicacin geogrfica, la plaza es rechazada por todos funcionen como un sistema que potencie los esfuerzos
los candidatos de la lista de elegibles, por lo que se sigue en una especie de economa de escala, con aprendizajes
contactando a las personas que cumplen con las especi- colectivos y estadsticas unificadas.
ficaciones de puestos inferiores, hasta obtener una res- Ante las debilidades en la formacin inicial, a la Es-
puesta positiva. Esta es una de las muchas razones por las cuela Judicial y las unidades de capacitacin les ha co-
cuales se recomienda desarrollar un planeamiento estra- rrespondido completar la formacin inicial de las y los
tgico del proceso de reclutamiento, de modo que no se funcionarios, no solo con la induccin necesaria para
enfoque tanto en su efecto presupuestario, sino en cubrir el desempeo de los puestos, sino tambin con conoci-
a mediano y largo plazos las necesidades de personal para mientos bsicos, habilidades y destrezas que no brindan
cumplir con los objetivos de la institucin y garantizar las universidades. Para ello cuentan con programas de
recurso humano de la misma calidad en cualquier zona cobertura casi universal y cursos de especializacin o for-
del pas. macin continua, aunque en estos ltimos la capacidad
El anlisis de las competencias requeridas en los per- de cubrir al pblico meta es variable. Adems, con ex-
files de puestos versus las carreras de Derecho mostr va- cepcin de la Defensa Pblica, los datos disponibles no
cos importantes en la formacin inicial bsica. La pro- permiten conocer con exactitud quines han recibido
puesta de desarrollo de competencias no ha permeado capacitacin, cuntas veces y en qu temas. La calidad de
mucho en las mallas curriculares de las cinco principa- los registros en este campo es una de las falencias detec-
les universidades de las que se gradan los funcionarios tadas en esta investigacin.
judiciales. Esta puede ser un rea de oportunidad para En el perodo 2011-2015, solo en las actividades de
coordinar esfuerzos entre esas instituciones y el Poder la Escuela Judicial participaron 13.960 personas, para un
Judicial, no solo porque este ltimo es el ms grande em- promedio anual de 2.792 (hay quienes asisten a varios
pleador de abogados del pas, sino tambin porque, a lo cursos, por lo que los datos no expresan el nmero de
largo de sus carreras, la gran mayora de estos profesio- personas capacitadas). Con la informacin disponible se
nales tendr que interactuar con el Poder Judicial en el pudo determinar que existe paridad de gnero en la par-
ejercicio de sus labores. ticipacin en estas actividades, y que se hacen esfuerzos
Ante estos dficits, la capacitacin que se brinda a por ampliar el acceso del personal que labora fuera de la
nivel interno cobra un papel fundamental. La Escuela GAM, aunque sigue siendo predominante la presencia
Judicial es la rectora en la materia, aunque el Ministerio de funcionarios de esta zona. Parece importante forta-
Pblico y la Defensa Pblica cuentan con sus propias lecer las modalidades de formacin virtual, pues con el
unidades de capacitacin, ambas con presupuestos inde- formato de cursos presenciales difcilmente se lograr
pendientes. El estudio encontr lneas de coincidencia cubrir a toda la poblacin judicial.
y trabajo articulado (mtodos didcticos, utilizacin de
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 151

Justificacin y aporte del captulo

La administracin de justicia requiere personal cali- de evaluacin de desempeo para todo el conglomerado
ficado que cuente con altos estndares acadmicos y ti- judicial.
cos, competencias y habilidades especficas para la toma Como parte de la agenda de investigacin pendiente
de decisiones, y garantas de estabilidad y autonoma en esbozada en el Primer Informe, se seal la necesidad de
el ejercicio de sus labores. Como parte de sus funciones indagar sobre la cobertura y los resultados de la capacita-
de gobierno y administracin, el Poder Judicial debe es- cin del personal, en particular por medio de la Escuela
forzarse para atraer el mejor recurso humano posible. Judicial, y sobre los vacos existentes entre la formacin
Es por ello que se ha dedicado un captulo del pre- que brindan las universidades y los requerimientos de la
sente Informe a examinar cmo se gestiona esta rea en judicatura.
la actualidad. La investigacin realizada busc dar res- En el ltimo quinquenio la Direccin de Gestin
puesta a las siguientes interrogantes: Humana ha realizado esfuerzos para mejorar el recluta-
miento y la seleccin de personal. Con ese propsito ha
cul es el nivel de coherencia entre la preparacin revisado sus funciones aunque todava estn regidas por
acadmica de las universidades y el perfil de los pues- el Estatuto de Carrera de Servicio Judicial, de 1973 y
tos del Poder Judicial? est iniciando un proceso de actualizacin que resulta de
gran inters documentar.
en el perodo 2011-2015 cmo evolucionaron los Adicionalmente, este estudio est motivado por una
procesos de reclutamiento, seleccin y preparacin serie de crticas de las que ha sido objeto el Poder Judi-
del recurso humano para atender los requerimientos cial, debido a que la expansin de su presupuesto para
derivados de las reformas judiciales? recursos humanos no parece reflejarse en los indicadores
de desempeo de la institucin. En el contexto nacional
qu tipo de capacitacin implementa el Poder Ju- de limitaciones fiscales, se exige la mayor eficiencia y efi-
dicial para la induccin, la actualizacin y el mejo- cacia del gasto pblico, y es de esperar que el significativo
ramiento de la preparacin y el rendimiento de sus crecimiento que ha tenido en los ltimos aos el presu-
funcionarios? puesto judicial no pueda continuar en los prximos aos.
A ello se agrega una amplia cobertura meditica que ha
quines acceden y cules son los resultados de esa for- denunciado irregularidades en los procesos de seleccin
macin? del personal1.
Dado que, como se ver, el rea de gestin humana
cul es la percepcin que tienen los funcionarios comprende una vasta cantidad de temas, para efectos de
judiciales sobre la calidad de la capacitacin que este Segundo Informe se decidi profundizar en tres de
reciben? ellos: i) la formacin acadmica de los profesionales en
Derecho que ingresan al Poder Judicial, ii) los procesos
El Primer Informe Estado de la Justicia rese de reclutamiento y seleccin, y iii) la capacitacin de las
cmo el recurso humano fue fundamental en el proceso y los funcionarios que se desempean en las reas de ju-
de consolidacin del Poder Judicial a lo largo del siglo dicatura, fiscalas, defensa pblica e investigacin2. As,
XX. Su identidad como cuerpo especializado, su esta- aunque en algunas secciones se hace referencia a todo el
bilidad, su capacidad de organizacin y sus luchas por personal del conglomerado judicial, en la mayora de los
mejorar las condiciones laborales, contribuyeron a la casos el enfoque se limitar a los mbitos mencionados.
independencia y robustez que hoy muestra la institucin Debido a limitaciones en la disponibilidad y calidad de
(Cascante, 2014). Se hizo mencin, asimismo, de la im- la informacin, el estudio se circunscribi al quinquenio
portante conquista que signific la creacin de la carrera 2011-2015, y a los aos 2014 y 2015 en el caso de los da-
judicial y su reglamentacin en la dcada de los noventa. tos cuantitativos (vase la seccin Metodologa, al final
Segn se afirm en el captulo 3 del Informe, el desafo del captulo).
siguiente es acompaar esa estabilidad con un sistema

1 En un rpido repaso de notas de prensa publicadas en el segundo semestre de 2016, se encontraron denuncias relacionadas con el nombramiento de funcionarios, en
particular sobre interferencias en el proceso, pagos indebidos y la designacin de personas que no cumplan con los requisitos necesarios (Miranda, 2016; Fallas, 2016;
Ramrez, 2016).

2 No fue posible incorporar al personal administrativo dado el volumen, la dispersin y los vacos de informacin en esa rea.
152 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

La preparacin del recurso humano se estudi desde Para analizar los procesos de reclutamiento y selec-
dos perspectivas: por una parte, la formacin universi- cin se utiliz una metodologa de comparacin con
taria (conocimientos y competencias) recibida por las las mejores prcticas internacionales. Adicionalmente,
personas que se incorporan a la institucin, y, por otra, se exploraron los resultados de esas tareas en trminos
cmo esos funcionarios se actualizan y especializan en el de los requerimientos del Poder Judicial y el perfil de las
transcurso de su carrera, gracias a la capacitacin brin- personas contratadas en los ltimos aos.
dada internamente. Los acelerados cambios sociales que Segn estimaciones de la empresa Deloitte, en los
vive el pas obligan al Poder Judicial a contar con una prximos diez aos el 75% de la fuerza laboral ser de la
estrategia de induccin y capacitacin permanente, de generacin millenial3. Esto impone a las organizaciones
manera que el recurso humano pueda implementar nue- nuevos retos para la atraccin y retencin de talento. El
vos procesos y tecnologas con la mayor eficacia posible. Poder Judicial no escapa a esta tendencia y por ello, para
La preparacin del personal tiene un efecto directo contar con personal altamente calificado, debe adecuar
en la calidad de la justicia que se administra y acrecienta sus procesos de reclutamiento y seleccin a las mejores
la confianza de la poblacin. Es adems un factor esen- prcticas globales, as como generar planes de carrera y
cial para garantizar la autonoma del operador judicial. sucesin que den a sus colaboradores posibilidades de
En este sentido, una buena formacin inicial y la capaci- crecimiento y superacin constantes.
tacin continua previenen la injerencia de otros poderes
y grupos de inters y, paralelamente, sirven como estrate-
gia proactiva para mejorar la imagen institucional.

3 Personas nacidas entre los aos 1981 y 2000


ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 153

Hallazgos relevantes

El Poder Judicial pas de tener 3.621 funcionarios en Entre 2011 y 2015 la Escuela Judicial capacit a cerca
1990, a 11.892 en 2015. En el ltimo de esos aos, un de 14.000personas, la mayora de ellas en los progra-
19,8% del personal eran jueces, defensores pblicos y mas de actualizacin y extensin. En 2012 y 2015 la
fiscales. cifra estuvo por debajo del promedio del quinquenio
y en el ltimo de esos aos se registr una disminu-
La Oficina de Personal, creada en 1964, contaba con cin significativa.
58 colaboradores en 1994. En 2015 pas a llamarse
Direccin de Gestin Humana, con una nmina de
208 funcionarios y un presupuesto anual de cerca de
730 millones de colones.

Los perfiles de los puestos analizados en este captulo


(jueces, fiscales y defensores) exigen una cantidad
muy elevada de competencias (alrededor de 19) y los
aspirantes deben tener un alto nivel de cumplimiento
(entre el 74% y el 100% de las competencias), lo cual
reduce la funcionalidad del proceso de reclutamien-
to y dificulta la posibilidad de encontrar candidatos
idneos.
154 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 155

CAPTULO 4

La calidad del recurso humano


en el Poder Judicial

Conceptos bsicos Admisin: consiste en atraer candidatos calicados


para un cargo (reclutamiento) y seleccionar a la persona
Gestin humana adecuada segn el perfil de competencias y habilidades
requeridas para el puesto.
La administracin de recursos humanos ha evolu-
cionado de acuerdo con las necesidades del contexto. La Aplicacin: comprende definir las actividades que rea-
globalizacin de la fuerza laboral y las innovaciones tec- lizarn las personas en la empresa o institucin. Incluye
nolgicas son dos factores que han obligado a replantear aspectos como el diseo y descripcin de cargos, la in-
las funciones de los departamentos de recursos huma- duccin y la evaluacin del desempeo.
nos, que han pasado de una labor operativa centrada en
implementar procedimientos de contratacin, despido y Compensacin: influye directamente en el grado de
pago, a ser hoy en da un rea de planificacin estratgi- satisfaccin del personal con el trabajo. Conlleva de-
ca y gestora de cambios en las organizaciones (Dessler y finir las caractersticas y criterios para el otorgamiento
Varela, 2011). de incentivos, beneficios y servicios sociales, as como la
Esa evolucin y ese replanteamiento de prioridades motivacin de los empleados, teniendo en cuenta los ob-
se refleja en los cambios de nomenclatura: los departa- jetivos individuales que estos deben alcanzar.
mentos de personal pasaron a llamarse de recursos hu-
manos. En la actualidad estas instancias se denominan Desarrollo: busca el crecimiento profesional y per-
de gestin humana o talento humano, en el entendido sonal de los empleados. Consiste no solo en brindarles
de que, siendo las personas el principal factor de xito informacin y propiciar la adquisicin de nuevos cono-
de las organizaciones, la gestin en este mbito debe en- cimientos, habilidades y destrezas, sino tambin en faci-
fatizar en el desarrollo del capital humano4, que abarca litar el aprendizaje de actitudes, soluciones, ideas y con-
todas las fases de la vida laboral. De esta manera cobr ceptos que modifiquen sus hbitos y comportamientos y
relevancia el enfoque por competencias para definir los les permitan ser ms eficaces en lo que hacen.
perfiles de puestos y se incorporaron requisitos como
habilidades de comunicacin, inteligencia emocional y Mantenimiento: se trata de crear las condiciones nece-
trabajo en equipo, a la vez que se puso una atencin cre- sarias para que, a largo plazo, las personas estn satisfechas
ciente a la salud ocupacional y la proteccin de derechos con la organizacin. Implica proporcionar un ambiente
de las y los trabajadores. fsico, psicolgico y social agradable, seguro, as como
De acuerdo con Chiavenato (1999) la gestin del ta- garantizar que las relaciones con los empleados sean ami-
lento humano incluye seis procesos: gables, de cooperacin y promover la motivacin para el
logro de los objetivos de la empresa o institucin.

4 Por capital humano se entiende el conjunto de los conocimientos, la educacin, la capacitacin, las habilidades y la pericia de los colaboradores de una organizacin
(Crawford, 1991).
156 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Evaluacin: busca dar seguimiento y controlar las ac- Capacitacin


tividades del personal para garantizar el cumplimiento Es un proceso de aprendizaje que busca mejorar las
de los planes y objetivos de la organizacin. Incluye la habilidades y competencias relacionadas con el desem-
construccin de bases de datos, sistemas de informacin peo inmediato del trabajo. Consta de cuatro etapas:
gerenciales y un rgimen disciplinario. diagnstico, diseo, ejecucin y evaluacin.
Actualmente se considera un medio para desarro-
Reclutamiento y seleccin llar las competencias que les permitan a las personas ser
El proceso de reclutamiento y seleccin involucra las ms productivas, creativas e innovadoras, a efecto de que
siguientes tareas: contribuyan mejor a los objetivos de la empresa o insti-
tucin. La capacitacin es una manera eficaz de agregar
Planear y pronosticar los requerimientos de fuerza labo- valor al trabajo de las personas y el servicio que reciben
ral para determinar los puestos que debern cubrirse. los clientes, enriquece el patrimonio humano de las orga-
nizaciones y es responsable de la formacin de su capital
Integrar una bolsa de trabajo para esos puestos y re- intelectual (Chiavenato, 2009).
clutar candidatos internos o externos. En este estudio la capacitacin incluye tanto la in-
duccin inicial que se brinda a las y los funcionarios del
Orientar a las y los aspirantes en el llenado de for- Poder Judicial, como las actividades de especializacin,
mularios de solicitud de empleo y la participacin en actualizacin y formacin en general que estos reciben
entrevistas iniciales. dentro de la institucin5 a lo largo de su vida laboral.
Por otra parte, lo que aqu se denomina formacin
Usar diversas herramientas de seleccin, como ex- inicial corresponde a la educacin universitaria formal,
menes, verificacin de antecedentes y estudios mdi- es decir, el conjunto de conocimientos y habilidades que
cos para identificar a los candidatos viables. ya tienen las y los candidatos a los puestos judiciales, que
no han sido proporcionados por la institucin.
Remitir la informacin sobre uno o varios candidatos
viables al supervisor o jerarca responsable del puesto. Contexto
Dada la complejidad del conglomerado judicial cos-
Entrevistar una o ms veces al candidato o candidatos, tarricense, la administracin de los recursos humanos ha
en compaa del supervisor y otras autoridades relevan- sido asignada a varias instancias y es regulada por normas
tes, con el fin de identificar al aspirante al que se le har de distintos niveles, alcances y fechas de creacin. En esta
un ofrecimiento real (Dessler y Varela, 2011). seccin se describe ese marco institucional y legal, a fin
de contextualizar los hallazgos de investigacin que se
Reclutamiento y seleccin constituyen dos partes de presentarn posteriormente. Para ello, se resea la evo-
una misma lgica: la primera consiste en utilizar diversas lucin que ha tenido el enfoque de recursos humanos a
tcnicas de comunicacin para atraer con selectividad a travs del tiempo y se da cuenta de la magnitud de las
los candidatos que posean los requerimientos mnimos tareas que se llevan a cabo en este mbito, en virtud del
del puesto vacante, y la segunda tiene la finalidad de es- crecimiento del personal, las oficinas y el presupuesto del
coger entre los aspirantes reclutados aquellos que tengan sistema de administracin de justicia, as como de la mo-
ms probabilidades de desempaar bien el puesto. As, el dificacin, especializacin y ampliacin de las funciones
objetivo bsico del reclutamiento es judiciales.
PARA MS INFORMACIN SOBRE
abastecer el proceso de seleccin de
su materia prima: las y los candida- Breve repaso histrico sobre la gestin
la Direccin de Gestin tos, mientras que el objetivo bsico de personal judicial
Humana del Poder Judicial de la seleccin es clasificar y escoger En el proceso de consolidacin del Poder Judicial,
a las personas adecuadas a las necesi- particularmente en la segunda mitad del siglo XX, la
vase Arroyo, 2016 en dades de la organizacin (Chiavenato, administracin del personal ha tenido una evolucin
www.estadonacion.or.cr 1999). congruente con las transformaciones ocurridas en su
entorno. Ello se refleja en diversos niveles, como la asig-
nacin de funciones y recursos, e incluso en el cambio de
nombre, de lo que se conoca como la Oficina de Personal,

5 El Poder Judicial ha establecido alianzas con centros de enseanza (la UNA y la UNED, entre otros) para capacitar al personal en ciertas especialidades. Estos
programas no se tomaron en cuenta en esta investigacin, por considerar que son esfuerzos desarrollados fuera de la institucin
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 157

a la actual Direccin de Gestin Humana, en cuya de- cin Administrativa, como rgano superior de todos los
nominacin actual est implcito el carcter estratgico que departamentos de esa rea, incluido el de Personal, con
tiene su quehacer en el conglomerado institucional. lo cual se debilit el vnculo directo con la Corte Plena
De acuerdo con Arroyo (2016), la historia de esta que exista en la fase anterior. Tambin se estableci el
instancia, desde su fundacin en 1964, se puede dividir Consejo Administrativo, integrado por los titulares de la
en tres momentos que coinciden con los cambios dentro Direccin Administrativa, la Secretara de la Corte y la
del Poder Judicial, a saber: Presidencia del Tribunal de la Inspeccin Judicial, al cual
se le asign el nombramiento de funcionarios, la apro-
Los primeros aos de la Oficina de Personal bacin de vacaciones y el otorgamiento de pensiones y
(1964-1973) jubilaciones. Finalmente, en 1981 se fund la Escuela
En este perodo el trabajo estuvo orientado a tareas Judicial, como ente responsable de la capacitacin del
de orden operativo, como movimientos de personal, personal.
pago de planillas y apoyo en los procesos de reclutamien-
to y seleccin, que an eran competencia de las distintas Reforma organizacional y fortalecimiento de la
jefaturas. Jerrquicamente, la Oficina de Personal depen- gestin humana (1994-2015)
da de la Corte Plena, rgano que adems aprobaba los Los cambios experimentados por el conglomerado
nombramientos, desde los niveles administrativos hasta judicial en los primeros aos de la dcada de los noventa
los puestos de judicatura. En 1965 se promulg el primer impactaron profundamente al Departamento de Perso-
reglamento de la Oficina y a inicios de la dcada de los nal. Prueba de ello es que el Convenio Corte-BID6 tuvo
setenta se incluy al Ministerio Pblico en la estructura un componente especfico orientado a su fortalecimien-
del Poder Judicial, con lo cual se ampliaron los perfiles to (Alfaro, 2016).
ocupacionales y los tipos de contrataciones. En 1973 el Al reformarse la Ley Orgnica del Poder Judicial, en
Estatuto de Servicio Judicial se convirti en ley (n 5155, 1994, la dependencia jerrquica del Departamento se
del 10 de enero) y trajo consigo varias modificaciones al traslad a un nuevo rgano denominado Consejo Supe-
reglamento. Entre otros cambios, la Oficina de Personal rior (diagrama 4.1). En el mismo ao la Ley de Carrera
pas a llamarse Departamento de Personal y se cre el Judicial cambi de manera radical los procesos de reclu-
Consejo de Personal como organismo superior encarga- tamiento y seleccin de personal, pues entre otras accio-
do de definir su poltica general. Destaca en esta norma- nes cre la Unidad Interdisciplinaria, dio estabilidad a
tiva la asignacin de funciones para la capacitacin del los puestos de la judicatura, modific el rgimen de nom-
personal, en coordinacin con el citado Consejo. bramientos, regul los ascensos y traslados e incorpor
pruebas mdicas, psicolgicas y estudios de antecedentes
Consolidacin del Departamento de Personal personales y laborales.
(1973-1994) En 1994 el Departamento contaba con 58 funcio-
Esta etapa se caracteriz por el fortalecimiento de la narios y un equipamiento tecnolgico apenas incipiente,
administracin de personal, en trminos de estructura, lo que impeda atender de manera adecuada y oportuna
funciones y tecnificacin de las actividades, dentro de las demandas del personal; por ejemplo, el pago del pri-
una organizacin cada vez ms diversa. En 1973, como mer salario despus de un nombramiento demoraba, en
se indic, se le dio rango de ley al Estatuto de Servicio promedio, de tres a seis meses. El recin creado Consejo
Judicial, que modific y ampli sustancialmente las res- Superior le provey ms recursos (personal y equipo) y
ponsabilidades del Departamento, al asignarle tareas orient sus esfuerzos de corto plazo a mejorar los tiem-
como la evaluacin peridica de la eficiencia del perso- pos de respuesta en los procesos de pago y la incorpora-
nal, el pago de planillas, el desarrollo de un sistema de cin de tecnologa.
valoracin de puestos, el registro y trmite de los compo- Al iniciar la dcada del 2000 se puso en marcha un
nentes de la carrera profesional y los pagos por concepto esfuerzo de rediseo organizacional y de procesos que
de prohibicin y dedicacin exclusiva, entre otras. abarc todas las reas de la gestin humana. Se plan-
En este perodo se incorporaron al conglomerado te un nuevo enfoque centrado en las competencias la-
institucional el Organismo de Investigacin Judicial borales y apoyado en el Sistema Integrado de Gestin
(OIJ), la Defensa Pblica y el Ministerio Pblico. De Administrativa (SIGA). En octubre de 2002 el Consejo
conformidad con la Ley de Direccin Administrativa y Superior conoci y aprob esta iniciativa. En los aos
de Auditora del Poder Judicial (1977) se cre la Direc- siguientes la nueva estructura se incluy en los planes

6 Se refiere al programa de modernizacin del Poder Judicial que se desarroll con financiamiento del BID y que incluy dos prstamos, por 15 (1996) y 32 millones
de dlares (2002). Otras organizaciones como Usaid, Ilanud y el PNUD apoyaron tcnica y econmicamente la iniciativa.
158 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Diagrama 4.1
Poder Judicial: organigrama del Departamento de Personal. 1994

Consejo
Superior

Consejo Escuela
de Personal Judicial

Consejo de la
Judicatura

Departamento
de Personal

Seccin
Seccin Seccin Reclutamiento Clasificacin Derechos
Salarios Planillas y Seleccin y Valoracin Laborales

Unidad
Interdisciplinaria

Fuente: Arroyo, 2016.

anuales operativos, estableciendo as un vnculo directo Configuracin actual de la Direccin


entre los temas de recursos humanos y la planificacin de Gestin Humana
estratgica del Poder Judicial. En 2015 el Consejo de Personal reconoci el carc-
A partir de este esfuerzo, el Departamento de Per- ter especializado de la entidad encargada de los recursos
sonal logr concentrar bajo su responsabilidad las uni- humanos en el Poder Judicial y seal: Es as que este
dades de Deducciones y de Capacitacin (2004), y aos Consejo no observa que exista ningn tipo de impedi-
despus las reas de Salud Ocupacional (2010) y Servi- mento para que el Departamento de Personal, as llama-
cios de Salud y Ambiente Laboral (2011), en busca de do en la Ley Orgnica, pueda denominarse Direccin de
consolidar un enfoque integrado de la gestin del recur- Gestin Humana, que no slo es un cambio de nomen-
so humano. clatura puro y simple, sino que responde a un enfoque y
Asimismo, como parte de estos procesos de cre- una filosofa administrativa ms acorde con los tiempos,
cimiento y consolidacin interna, en 2008 la Corte donde se reconoce al ser humano como verdadero gestor
Plena aprob el Estudio para la definicin del Estrato de los resultados de una organizacin y cuyo desarrollo
Gerencial del Poder Judicial e incluy al Departamen- debe ser promovido como una accin estratgica de la
to de Personal entre las instancias que conformaban ese entidad en busca del logro ltimo de sus fines (artcu-
estrato, por considerar que su mbito de accin, su gra- lo XIII del acta de la sesin 07-2015, celebrada el 16 de
do de responsabilidad y su rol en la toma de decisiones abril de 2015).
justificaban su incorporacin como uno de los rganos Actualmente la Direccin de Gestin Humana
responsables de la direccin del conglomerado judicial cuenta con 208 funcionarios y funcionarias que tienen a
(Arroyo, 2016). cargo dos procesos claramente definidos: desarrollo hu-
mano y administracin humana (diagrama 4.2).
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 159

Diagrama 4.2
Organigrama Direccin de Gestin Humana. 2015

Consejo
Superior

Consejo Consejo
de Personal Judicatura

Consejo
directivo
Escuela
Judicial

Direccin
Gestin
Humana

Investigacin
y Control

Desarrollo Administracin
Humano Humana

Evaluacin Servicios Salud e higiene Ambiente Gestin Anlisis Carrera Reclutamiento


Personal Salarial
de desempeo de Salud ocupacional Laboral de Capacitacin de Puestos Judicial y Seleccin

Unidades Prestaciones Pagos


de Salud Psicologa
legales salariales
Regionales

Jubilaciones Deducciones Reclutamiento

Gestin
documental Componentes
Seleccin
y archivo salariales

Presupuesto
Estudios Llenado
Especiales de vacantes

Control
de procesos

Fuente: Arroyo, 2016.

En el ltimo quinquenio, en promedio, la Direccin Pblico tiene autonoma para efectuar sus propias con-
ha tenido un presupuesto cercano a 730 millones de co- trataciones, mientras que en la Defensa Pblica los nom-
lones, equivalentes a un 0,22%del presupuesto total del bramientos deben ser avalados por el Consejo Superior.
Poder Judicial (grfico 4.1; Leero y Nez, 2016). El diseo organizacional obliga a la Direccin de
Uno de los grandes retos que enfrenta esta instancia Gestin Humana a servir a todo el conglomerado ju-
es la satisfaccin de las demandas especficas de entes dicial y a responder a varias autoridades. Entre ellas se
disimiles como el sector administrativo, la judicatura, encuentran el Consejo de Personal, el Consejo de la Ju-
el OIJ, la Defensa Pblica y el Ministerio Pblico. Hay dicatura, el Consejo Superior y diversas comisiones. El
caractersticas y normas distintas para los procesos de primero es el ms antiguo; se cre como rgano asesor
seleccin y reclutamiento; por ejemplo, el Ministerio de la Corte Plena en materia de recursos humanos y se
160 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

concentra en resolver diferencias en relacin con las ter- Tambin existen otras entidades que ofrecen este tipo de
nas, cuando no existe acuerdo entre el rea solicitante y servicio, como la Unidad de Capacitacin y Supervisin
el Departamento de Personal (artculo 12 del Estatuto del Ministerio Pblico y la Unidad de Capacitacin de la
de Servicio Judicial). Por su parte, el Consejo de la Ju- Defensa Pblica, ambas con un carcter descentralizado
dicatura solo tiene potestades en su propio mbito. Y el que les permite realizar su propia planificacin y gestin,
Consejo Superior es el rgano de mxima jerarqua en aunque siempre bajo la rectora de la Escuela Judicial
la toma de decisiones administrativas del Poder Judicial, (Chinchilla, 2016). Adems, tal como seala Arroyo
por lo que puede revisar decisiones de prcticamente to- (2016):
dos los rganos y consejos. Por otro lado, la Direccin
de Gestin Humana es miembro permanente o tempo- en concordancia con el rediseo aprobado, en el ao
ral en varias comisiones institucionales, como las de Pre- 2005 tambin se cre la Unidad de Capacitacin (hoy
supuesto, Evaluacin del Desempeo, Nombramientos, Seccin de Gestin de la Capacitacin) dentro del
Incapacidades y Teletrabajo. Esta dispersin institucio- departamento de recursos humanos. Inicialmente el
nal y normativa dificulta el ejercicio de la rectora en el objetivo de esta rea se relacion con la planificacin,
rea de recursos humanos, pues la coordinacin y estan- programacin, control y seguimiento de la ejecucin y
darizacin de procesos se hace ms compleja. mantenimiento de la informacin respecto de la ca-
pacitacin de los funcionarios del Poder Judicial. No
Capacitacin institucional obstante, al ser la Escuela Judicial la rectora de la ca-
Como resultado de las particularidades institucio- pacitacin institucional y existir tambin unidades de
nales, en el organigrama actual hay diversas instancias capacitacin en el OIJ, Ministerio Pblico y Defensa
que son parte de los procesos internos de capacitacin. Pblica, los objetivos del rediseo fueron paulatina-
Desde 1981 la Escuela Judicial Edgar Cervantes Villalta mente ajustndose a la realidad institucional, con la
es el ente rector en este campo. Sus esfuerzos estn di- finalidad de no duplicar tareas, establecer lmites de
rigidos primordialmente a la capacitacin y formacin accin y maximizar los recursos disponibles.
del personal de la judicatura y el sector administrativo.
La Escuela Judicial cuenta con un cuerpo docente
seleccionado a lo interno del propio sistema de adminis-
Grfico 4.1 tracin de justicia, conformado por ocho personas que
se dedican a esta labor a tiempo completo por dos aos
Presupuesto de la Direccin de Gestin Humana
del Poder Judicial. 2011-2015 (prorrogables por otros dos) y quienes antes de asumir
(millones de colones) sus funciones reciben adiestramiento en el modelo de
capacitacin por competencias.
De acuerdo con los informes anuales del perodo
1.000 2011-2015, la Escuela Judicial realiz 13.960 actividades
900 de capacitacin, para un promedio anual de 2.792 en ese
quinquenio7.
800 La Unidad de Capacitacin de la Defensa Pblica
700 no tiene un cuerpo docente estable, ni seleccionado de
la misma manera que en la Escuela Judicial. Sus profe-
600
Presupuesto

sores y profesoras son personas de amplia experiencia y


500 trayectoria dentro de la institucin, particularmente en
400
la Defensa Pblica. En el quinquenio estudiado realiz
un total de 522 actividades de capacitacin, en las que
300 participaron 6.064 funcionarios, con una cobertura pro-
200 medio del 76% del personal de Poder Judicial.
Tampoco la Unidad de Capacitacin y Supervisin
100
del Ministerio Pblico cuenta con un cuerpo docente
0 estable y dedicado exclusivamente a esa labor, la cual es
2011 2012 2013 2014 2015 desarrollada por profesionales de experiencia y trayecto-
Fuente: Leero y Nez, 2016. ria en el Ministerio Pblico. Esta entidad se encuentra

7 Es importante anotar que los funcionarios pueden recibir varios cursos, por lo que los datos no expresan el nmero de personas capacitadas, sino la cantidad de
participantes en las actividades.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 161

en un proceso de reestructuracin y cambios de nomen- Grfico 4.2


clatura de sus actividades, lo que ocasiona disparidades
en la informacin; as por ejemplo, lo que al inicio del Distribucin de plazas en el Poder Judicial, segn tipo.
quinquenio analizado se denominaba charlas o talle- 1990-2015a/
res, hoy se conoce como actualizacin. Por este motivo
resulta difcil cuantificar los esfuerzos en este mbito. 12.000

10.000
Crecimiento del recurso humano
La expansin del personal en los ltimos veinticinco 8.000
aos ha significado un enorme reto y a la vez una opor-

Plazas
tunidad de consolidacin para la Direccin de Gestin 6.000
Humana. La nmina institucional pas de 3.621 fun-
4.000
cionarios en 1990, a 11.892 en 2015, incluyendo plazas
ordinarias y extraordinarias, as como el personal de los 2.000
rganos auxiliares, los empleados administrativos y la ju-
dicatura (grfico 4.2). En el ltimo de los aos citados, 0

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
un 19,8% del personal eran jueces, defensores pblicos
y fiscales. Jueces Fiscales Defensores pblicos Otros
Al observar la relacin entre el nmero de jueces y
a/ Para el periodo 1990-2000 la cantidad de jueces se refiere solo a plazas ordinarias;
magistrados y la cantidad de habitantes, se puede ar- del 2001 en adelante se incluyen tambin las extraordinarias. En el caso de los fiscales
gumentar que existe una mejor cobertura y una menor y defensores pblicos, el periodo 1990-2002 se refiere solo a puestos ordinarios y del
carga de trabajo por funcionario en todos los niveles. En 2003 en adelante se incluyen los extraordinarios. Para el resto de cargos, las plazas
extraordinarias se contabilizan a partir del ao 2004.
1990 haba un juez o jueza por cada 9.965 personas, cifra
que se redujo a menos de la mitad en 2015 (grfico 4.3). Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Seccin de Estadstica de la Direccin
En 2015, el Primer Circuito de San Jos tena la ma- de Planificacin del Poder Judicial.

yor cantidad de personal: 40 funcionarios judiciales por


cada 10.000 habitantes. Esto se debe a que all se con-
centran el personal administrativo de apoyo (financiero, Grfico 4.3
planificacin, tecnologas, etc.) y las instancias de casa-
cin que funcionan para todo el pas. En relacin con Nmero de habitantes por juez. 1990-2015a/
el nmero de jueces, el mapa 4.1 muestra que la mayora
se ubica en el rea central del pas, en particular en los
circuitos Primero y Segundo de San Jos, con 177 y 249 12.000
jueces, respectivamente.
10.000
Normativa sobre recursos humanos
El amplio marco legal que sustenta la gestin de los
Habitantes por juez

8.000
recursos humanos judiciales est disperso en normas con
diferentes niveles, desde la Constitucin Poltica hasta
los acuerdos emitidos por los rganos competentes. Al- 6.000
gunas de estas reglas fueron promulgadas hace ms de
cuarenta aos, como el Estatuto de Servicio Judicial, y 4.000
por ende es posible que no se ajusten a las necesidades
actuales. 2.000
Se han creado normas que se aplican a todo el con-
glomerado judicial; por ejemplo, la Ley de Salarios del 0
Poder Judicial, de 1957, le otorg a la Corte la potestad
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015

de definir sus propias categoras salariales y realizar au-


mentos peridicos. La norma de referencia general es la
Ley Orgnica del Poder Judicial, de 1994, con la cual se a/ Para el periodo 1990-2000 las cifras se refieren solo a plazas ordinarias; del 2001 en
adelante incluyen tambin a las extraordinarias.
rigen el ingreso al servicio, las prohibiciones del perso-
nal, los aspectos disciplinarios y el rgimen jubilatorio. Fuente: Elaboracin propia con informacin de la Seccin de Estadstica de la Direccin
El Cdigo de Trabajo opera como legislacin supletoria. de Planificacin del Poder Judicial.
162 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Mapa 4.1
Personal judiciala/ por diez mil habitantesb/, segn circuito. 2015

II Alajuela
I Guanacaste

Heredia

II Zona Atlntica
II Guanacaste
III Alajuela
I I San Jos
I Alajuela
I San Jos
Cartago
III San Jos
I Zona Atlntica
Puntarenas

I Zona Sur

Por 10.000 habitantes


II Zona Sur
De 3 a 10 funcionarios
De 11 a 18 funcionarios
40 funcionarios

0 15 30 60 kilmetros

a/ Incluye jueces, defensores y personal administrativo. No se cuenta con datos por circuito para el personal de la Fiscala, ni del OIJ.
Se excluye el personal de direccin y administracin que tiene competencia nacional.
b/ No hay ningn circuito que posea entre 19 y 39 funcionarios por diez mil habitantes, por lo cual no se incluye ese intervalo.

Fuente: Gonzlez, 2016 con datos del Poder Judicial y del INEC.

Otra norma relevante es el Estatuto de Servicio Judi- XIII regul el nombramiento de las y los funcionarios
cial, de 1973 (Ley 5155), que estableci la base legal del que imparten justicia, y para tal efecto asign impor-
Departamento de Personal y ampli sus competencias. tantes responsabilidades al Departamento de Personal,
Cabe sealar que la Direccin de Servicio Civil se opu- entre ellas la de administrar las convocatorias, elaborar
so a la promulgacindel Estatuto, porque significaba la las nminas de candidatos y realizar estudios sobre an-
creacin de un rgimen especial que dispersaba an ms tecedentes, experiencia y cualquier otra informacin
las regulaciones en materia de empleo pblico. relevante (artculo 70). Entre los elementos novedosos
En el Estatuto se incorporaron normas sobre la cla- que introdujo el Estatuto estaba la evaluacin peridica
sificacin y valoracin de puestos, el ingreso al servicio de los servicios y el uso de procedimientos tcnicos para
judicial, el perodo de prueba, los ascensos, permutas y promover la eficiencia del personal. Sin embargo, esta
traslados, el adiestramiento y la capacitacin. El captulo actividad se dej de realizar en la dcada de los noventa
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 163

y constituye un desafo pendiente de la institucin, tal En cuanto a la capacitacin, la principal norma es la


como seal el Primer Informe Estado de la Justicia. Ley de Creacin y el Reglamento de la Escuela Judicial
Paralelamente existen leyes especficas que solo rigen (de 1981), cuyo objetivo principal de satisfacer las nece-
para un rgano determinado o una parte de la adminis- sidades de capacitacin de los servidores judiciales. Esta
tracin del recurso humano, entre ellas la Ley de Prohibi- ley dot a la Escuela de un Consejo Directivo, un direc-
ciones y Dedicacin Exclusiva (n 6451, de 1980), la Ley tor o directora y el personal permanente requerido para
de Carrera Judicial, de 1994, y las leyes orgnicas del Mi- el ejercicio de sus funciones. La normativa sobre capa-
nisterio Pblico y del OIJ. El cuadro 4.1 muestra cmo citacin generalmente se establece por medio de regla-
se distribuye la aplicacin del marco legal en los puestos mentos8 y acuerdos de cada rgano. En 2008 el Consejo
considerados en este anlisis. Directivo de la Escuela emiti las Polticas generales de
Los procesos de reclutamiento y seleccin del Poder capacitacin y formacin del Poder Judicial9 que inclu-
Judicial se rigen en primera instancia por el artculo 192 yen una serie de lineamientos para reforzar su rectora en
de la Constitucin Poltica, que indica: la materia.

Con las excepciones que esta Constitucin y el estatu- Resultados de la investigacin


to de servicio civil determinen, los servidores pblicos La gestin humana involucra muy diversas tareas que
sern nombrados a base de idoneidad comprobada y en la prctica se traslapan y complementan. En este es-
slo podrn ser removidos por las causales de despido tudio se valoran tres grandes etapas: los procesos de re-
justificado que exprese la legislacin de trabajo, o en el clutamiento, seleccin y capacitacin del personal. Adi-
caso de reduccin forzosa de servicios, ya sea por falta cionalmente, se incluye un apartado sobre la formacin
de fondos o para conseguir una mejor organizacin de inicial que reciben los funcionarios del Poder Judicial, de
los mismos. cuya calidad son responsables las universidades, pero que
afecta al sistema de administracin de justicia cuando
En segundo trmino, se aplican las normas estableci- contrata a sus graduados. Con ello se pretendi aproxi-
das por cada rgano y para cada puesto. mar respuestas a las preguntas de investigacin plantea-
das al inicio de este captulo.

Cuadro 4.1
Normas que rigen las funciones judiciales, por tipo de puesto

Documento Investigador Fiscal Defensor Juez


Ley Orgnica del Poder Judicial
Ley de Carrera Judicial
Ley Orgnica del Ministerio Pblico
Ley Orgnica del Organismo de Investigacin Judicial
Estatuto de Servicio Judicial
Reglamento en entrada al Ministerio Pblico
Acuerdos Segn corresponda


Fuente: Leero y Nez, 2016.

8 Un listado de reglamentos relacionados puede consultarse en http://www.poder-judicial.go.cr/escuelajudicial/quienes-somos/normativa

9 http://www.poder-judicial.go.cr/escuelajudicial/archivos/Normativas/8_politicas%20general%20capacitacion.pdf
164 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

El proceso de reclutamiento y seleccin una cantidad muy elevada de competencias (alrededor


de personal de 19) y los aspirantes deben tener un alto nivel de cum-
El ciclo de gestin del recurso humano inicia con la plimiento (entre el 74% y el 100% de las competencias),
atraccin y seleccin del talento. Este proceso es de vital lo cual reduce la funcionalidad del proceso y dificulta la
importancia, dado que contar con las personas adecua- posibilidad de encontrar candidatos adecuados.
das determina la calidad y el potencial de cualquier em-
presa o institucin.
El reclutamiento implica la atraccin del mejor ta-
lento y la aplicacin de herramientas de evaluacin para PARA MS INFORMACIN SOBRE
seleccionar a los candidatos idneos. En el Poder Judicial
esta tarea se concentra en la Direccin de Gestin Hu- procesos de reclutamiento y seleccin
mana, aunque no exclusivamente. La seleccin de per- de personal en el Poder Judicial
sonal se refiere a la escogencia concreta de una persona
para una plaza vacante. Esta decisin es tomada por las Vase Leero y Nez (2016), en .www.estadonacion.or.cr
jefaturas, a partir de la nmina de candidatos que pasa-
ron los filtros de reclutamiento.

Gestin humana se actualiza con base Perfiles de puestos por competencias


en mejores prcticas internacionales en etapa inicial
Actualmente los procesos de reclutamiento y selec- Uno de los principales esfuerzos que ha desplegado el
cin en el Poder Judicial estn siendo objeto de impor- Poder Judicial en materia de recursos humanos es la mi-
tantes cambios10 con el fin de garantizar una evaluacin gracin de todos los procesos relativos a la seleccin de
en profundidad de las y los candidatos, de forma tal que personal hacia la evaluacin por competencias. Dessler
se tomen en cuenta no solo sus conocimientos tcnicos, (2011) define este concepto de la siguiente manera:
sino tambin sus habilidades para el ejercicio de los car-
gos. Pese a ello, un anlisis basado en las mejores prc- Es posible decir que el anlisis de puestos basado en
ticas internacionales efectuado por la empresa Deloitte competencias significa describir el puesto en trminos
determin que, de los siete elementos que componen la de competencias conductuales medibles y observables
metodologa Benziger11, solo cinco estn presentes en (conocimientos, habilidades y/o comportamientos),
alguna medida en los procesos que se realizan en el con- que el trabajador que ocupa el puesto debe mostrar
glomerado judicial (cuadro 4.2; Leero y Nuez, 2016). para desempear bien su labor () Por lo tanto, el
Las debilidades tienden a concentrarse en aspectos rela- anlisis de puestos tradicional se enfoca ms en el tra-
cionados con la planificacin estratgica y la proyeccin bajo; mientras que el anlisis basado en las competen-
de necesidades futuras de personal para cumplir con los cias se concentra ms en el trabajador, en especfico en
objetivos, misin y visin de la institucin. lo que es capaz de hacer.
Al igual que muchas empresas e instituciones en
otros pases, el Poder Judicial costarricense ha avanza- Aunque no en todos los puestos se ha concluido la
do al realizar una evaluacin integral de los candidatos definicin de perfiles por competencias, todo el sistema
que combina conocimientos tcnicos con competen- est avanzando en esa direccin para las nuevas contra-
cias suaves12, a travs de instrumentos como las pruebas taciones. Uno de los retos que se plantean a futuro es
psicomtricas. No obstante, hay aspectos que requieren evaluar en qu medida el personal contratado previa-
revisin o ser fortalecidos. Por ejemplo, los perfiles de los mente cumple con los perfiles y, sobre esa base, disear
puestos analizados (jueces, fiscales y defensores) exigen un programa de capacitacin para cerrar las brechas que
se identifiquen.

10 Desde hace ms de cinco aos est en trmite una reforma a la Ley Orgnica del Poder Judicial y en 2015 se present el proyecto de Ley para la evaluacin del
desempeo del personal judicial. En espera de los resultados de esas iniciativas, y para avanzar en esta materia, a partir de 2016 la Corte Plena integr una comisin
especializada y estableci en su agenda un espacio semanal para discutir el tema.

11 El Benziger Thinking Styles Assessment (BTSA) proporciona una gua para evaluar las competencias del perfil de los puestos de jueces, fiscales y defensores. Es un test
neurofisiolgico que ha sido aplicado, validado y reconocido durante ms de veinte aos, como instrumento que permite medir la capacidad de los individuos para maxi-
mizar su efectividad. Brinda informacin sobre los talentos naturales de las personas, a partir del anlisis de los cuatro cuadrantes del cerebro, a saber: i) basal izquierdo,
relacionado con procesamiento y rutina, ii) basal derecho, relacionado con intuicin y empata, iii) frontal izquierdo, relacionado con lgica y resultados, y iv) frontal
derecho, relacionado con visin y creatividad.

12 Se refiere a las habilidades y capacidades relacionadas con la forma en que las personas trabajan juntas, interactan, se comunican y manejan sus emociones.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 165

Cuadro 4.2
Sntesis de la evaluacin del proceso de reclutamiento y seleccin de personal del Poder Judicial
Descripcin de componentes Cumplimiento Hallazgos relevantes

Planeamiento de negocio y estrategia El perfil por competencias se aplica en un nmero limitado


La cantidad y el perfil de los recursos humanos estn acordes de puestos. Las competencias requeridas son muchas y se
con las necesidades actuales y futuras de la institucin, y son establece que su cumplimiento debe oscilar entre el 74% y el
coherentes con los objetivos y metas definidos en sus planes 100%, lo cual disminuye la funcionalidad del proceso y dificul-
y estrategias. ta la posibilidad de encontrar candidatos adecuados.

Generacin de marca y gestin de candidatos En los procesos de reclutamiento y seleccin hay una correc-
Se refiere a la experiencia que vive el candidato durante el ta gestin de la comunicacin con los candidatos, ya que se
proceso de seleccin, al entrar en contacto con las personas, informa sobre los resultados obtenidos. Se debe desarrollar
herramientas y tecnologas involucradas en el proceso. Se mejor la marca empleador, con base en la cultura de la orga-
considera un paso fundamental en la construccin y mante- nizacin y la difusin del desempeo de institucional.
nimiento de un grupo de candidatos elegibles de alta calidad.

Prcticas de reclutamiento En la Fiscala y la Defensa Pblica estas prcticas de reclu-


Deben garantizar la disponibilidad de resultados de calidad en tamiento solo se aplican para los puestos de entradaa/. Para
corto tiempo y con el menor costo posible. Comprende aspec- puestos ms altos se realizan procesos abreviados. El Poder
tos como el anlisis de mercado o inteligencia competitiva y Judicial se apega a lo que establecen las leyes y los regla-
los canales de reclutamiento. mentos internos en cuanto a los medios que deben utilizarse
para realizar las publicaciones de bsqueda de candidatos.
Adems hace uso tanto de pginas web como de redes sociales.
No se realizan anlisis de mercado o inteligencia competitiva.
Se deben diversificar las fuentes para el reclutamiento.
Los nombramientos no se realizan siempre en la clase de
puesto con que inici el proceso.

Infraestructura y outsourcing Se estn implementando sistemas para facilitar la revisin


Comprende la disponibilidad de los recursos tecnolgicos, de de requisitos y la comunicacin con las y los candidatos. La
infraestructura y equipo para el desarrollo de los procesos Direccin de Gestin Humana no cuenta con un laboratorio
de reclutamiento y seleccin (salas de entrevistas, software, informtico para la aplicacinde pruebas, ni con salas para
tcnicos para la revisin de las pruebas, etc.). entrevistas.

Anlisis del negocio El Poder Judicial no realiza este tipo de anlisis. Es necesario
Medicin de la eficiencia y eficacia de los procesos de recluta- definir parmetros para medir el impacto de la funcin de
miento y seleccin y su alineamiento con el negocio. reclutamiento y seleccin en el desempeo institucional.

Estructuras de soporte No todos los procesos de reclutamiento y seleccin de per-


La gestin de recursos humanos opera coordinadamente con sonal se encuentran centralizados en la Direccin de Gestin
otras reas del negocio, para definir estrategias tendientes a la Humana. Hay otras dependencias que realizan estas tareas,
atraccin de talento. Para ello se requiere claridad en cuanto a como sucede con el reclutamiento y seleccin de jueces, del
los roles y funciones de cada uno de los actores involucrados personal para sustituciones y la investigacin sociolaboral de
en el proceso. primer ingreso al OIJ.

Cultura El modelo de reclutamiento debe ser adoptado en todos los


Valores organizacionales, convenios, procesos y prcticas niveles de la organizacin.
que influyen en el comportamiento individual y colectivo de la Se debe fomentar la rendicin de cuentas y transparencia en
organizacin. los mtodos de contratacin.
El Poder Judicial tiene el compromiso de generar empleo para
personas con discapacidad, en cumplimiento de la legislacin
que indica que se debe contar con un 5% de funcionarios per-
tenecientes a esa poblacin.

Escala de cumplimiento La prctica no se realiza en el Poder Judicial.


Se identifica el uso de algunos elementos planteados como mejores prcticas.
Se cumple con la totalidad de los elementos planteados como mejores prcticas.

a/ Se refiere a los puestos ms bajos en la carrera judicial.


Fuente: Elaboracin propia con datos de Leero y Nez, 2016.
166 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Las competencias se clasifican en dos grupos: gene-


rales y especficas o tcnicas. Las primeras comprenden Toma posicin a partir del Derecho vigente, sin de-
reas genricas, como tica, transparencia y humanismo, jarse influir real o aparentemente por factores extra-
en tanto que las segundas refieren a conocimientos y jurdicos.
otras capacidades directamente relacionadas con el car-
go por desempear. Para cada puesto y materia existe Se abstiene de participar en actividades que compro-
una descripcin de las competencias requeridas y una meten su independencia.
ponderacin de su cumplimiento en tres niveles: acep-
table (1), eficiente (2) y superior (3). Adems, para cada Entre las capacidades especficas de los jueces estn
competencia se han definido conductas observables, es la resistencia a la tensin, sentido de urgencia y temple.
decir, aspectos que la ponen de manifiesto. Como se Para la mayora de estas competencias los requerimientos
mencion antes, la elevada cantidad de competencias y se ubican en los niveles eficiente y superior, los ms altos.
el alto nivel de cumplimiento que se exige en los perfiles
de los puestos analizados (jueces y fiscales13) disminuyen
la funcionalidad del proceso. En el apartado siguiente se PARA UNA DESCRIPCIN DETALLADE DE LAS
ahondar en este tema.
Para el puesto de juez, el perfil define siete compe- COMPETENCIAS PARA CADA PUESTO
tencias generales y veintitrs especficas, algunas de las
cuales dependen de la jurisdiccin de que se trate. De Vase Leero y Nez, 2016 www.estadonacion.or.cr
las competencias generales, las de tica y transparencia
e independencia jurdica son las que requieren el nivel
ms alto de cumplimiento (3), mientras que las de visin
democrtica y humanismo y conciencia social tienen un En el caso de las y los fiscales, el perfil incluye cinco
nivel intermedio (2) y para las dems el requerimiento es competencias generales, y entre seis y nueve competen-
el mnimo (1). A modo de ilustracin se puede mencio- cias especficas, segn el puesto. Las generales son com-
nar que por independencia jurdica se entiende que los promiso, tica y transparencia, excelencia, humanismo y
jueces deben actuar por propia conviccin, en el marco conciencia social, y toma de decisiones. En todas ellas se
del ordenamiento jurdico y no en funcin de las expec- requiere el nivel de cumplimiento superior (3). A manera
tativas de otros o respondiendo a presiones directas o de ejemplo, la descripcin de humanismo y conciencia
indirectas; as como llevar adelante las acciones nece- social establece que el fiscal debe mostrar sensibilidad
sarias para la ejecucin de la decisin tomada y hacerse hacia la persona usuaria y su entorno, priorizando el
responsable de ella, tanto en el mbito personal como respeto a la dignidad humana; con clara conciencia del
en el social o jurisdiccional, sobre la base del Estado de impacto social que conlleva su funcin en la sociedad,
derecho. Las conductas observables asociadas a esta con capacidad de ofrecer un servicio humanizado, que
competencia son: genere confianza en la poblacin y que garantice la no
discriminacin. Para evaluar el cumplimiento de esta
Toma decisiones y emite sus juicios aunque puedan competencia se han definido las siguientes conductas
ser difciles o poco populares. observables:

Mantiene sus convicciones y decisiones argumenta- Muestra inters por conocer las circunstancias o
do razonadamente cuando son puestas en duda. condiciones del entorno social, personal, familiar y
cultural, religioso, poltico y tnico, donde se desen-
Resuelve las materias que conoce con imparcialidad, vuelve y es respetuoso de la diversidad social.
basndose en los hechos y en las pruebas, y de con-
formidad con el Derecho. Percibe los puntos de vista y sentimientos de los de-
ms, y entiende su sentido y razones, aunque estos no
Decide los asuntos que le competen, sin restriccin estn expresados o lo sean de forma imprecisa.
alguna y sin influencias, presiones, amenazas o intro-
misiones, directas o indirectas, de cualquiera o por Se interesa por los puntos de vista y sentimientos de
cualquier razn. los dems, y los tiene en cuenta a la hora de interac-
tuar con ellos.
13 En este tema especfico el anlisis no incluye a la Defensa Pblica, debido a que al momento de redactarse este Informe esa instancia no haba concluido la definicin
de los perfiles de puestos por competencias.
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Como sucede con los jueces, las competencias es- meritorios, que brindan la posibilidad de ganar expe-
pecficas del personal de la Fiscala varan segn el tipo riencia laborando ad honorem en la administracin de
de puesto. Para los fiscales adjuntos son ms y requieren justicia y participar cuando se abra una plaza.
mayores niveles de cumplimiento que para los fiscales En la comparacin realizada con las mejores prcti-
auxiliares. cas de reclutamiento se seal como rea susceptible de
Es importante recordar que la gestin de los recur- mejora la diversificacin de los canales de reclutamien-
sos humanos es mucho ms amplia que el proceso de to y un mayor posicionamiento de la imagen del Poder
reclutamiento y seleccin de personal. Por tal motivo, en Judicial como un empleador atractivo. Entre los canales
otras fases, como la evaluacin del desempeo y la ca- poco utilizados se encuentran los planes de sucesin14,
pacitacin, las competencias y las conductas observables los programas de pasantas, un portal dedicado exclusi-
tambin pueden resultar tiles como estndares para la vamente a la publicacin de ofertas de trabajo, eventos
valoracin. Lentamente esta metodologa est permean- con universidades y pblicos meta, ferias de empleo,
do esas otras reas que entran a funcionar despus de la entre otros.
contratacin. El ingreso al Poder Judicial tiene distintas vas. En
El cambio de metodologa requiere un esfuerzo de la judicatura se puede concursar directamente para cual-
educacin y sensibilizacin que an no se est realizan- quier nivel, de juez 1 a juez 5, mientras que en el Minis-
do. Se debe incorporar el enfoque por competencias en terio Pblico el nico canal de entrada es obtener una
todo el conglomerado judicial, no solo en la Direccin plaza de fiscal auxiliar, a partir de la cual se puede ir as-
de Gestin Humana. Es necesario llevar a cabo campa- cendiendo a las siguientes posiciones.
as de comunicacin y cursos de preparacin para que En trminos generales, el proceso completo tiene
todos los involucrados en las relaciones con el personal seis etapas (diagrama 4.3), pero el paso por cada una de
manejen la metodologa (por ejemplo, los tribunales ellas depende del cargo para el que se est reclutando.
evaluadores, las personas que hacen entrevistas, los eva- Por ejemplo, en el concurso para el puesto de investiga-
luadores de desempeo, los que toman las decisiones de dor no se llevan a cabo pruebas tcnicas, entrevistas ni
contratacin, etc.), de forma tal que en todas las etapas actividades de capacitacin/induccin. Asimismo, para
de la gestin humana se trabaje con un lenguaje comn. las posiciones de defensor y fiscal no se realizan entrevis-
tas de evaluacin psicolaboral.
Reclutamiento de personal El proceso de reclutamiento y seleccin inicia con
tiene mltiples filtros una etapa de verificacin de los requisitos mnimos es-
El reclutamiento inicia cuando surge la necesidad tablecidos para cada puesto, tales como presentacin
de contratar personal y se define el perfil correspondien- del currculum vitae, ttulos y certificados, acreditacin
te. El Estatuto de Servicio Judicial (en adelante ESJ), de conocimientos tcnicos en el uso de herramientas
el Modelo para el reclutamiento, seleccin y nombra- informticas, licencia de conducir y carn del Colegio
miento de vacantes en el Poder Judicial (Poder Judicial, de Abogados, entre otros. Si los candidatos y candida-
2012), la Ley de Carrera Judicial y el Reglamento de tas son personas que ya trabajan en el Poder Judicial,
Entrada al Ministerio Pblico (en adelante REMP) son para estos efectos se utiliza su expediente laboral, el cual
normas que establecen los pasos y requisitos del proceso, deben mantener actualizado.
que est a cargo aunque no exclusivamente de la Di- Cuando se ha verificado que los postulantes cum-
reccin de Gestin Humana (artculo 8 del ESJ). Si se plen los requisitos mnimos, se inicia un proceso de
trata de plazas nuevas, estas deben ser incluidas en el pre- evaluacin de conocimientos y competencias que in-
supuesto que se somete a aprobacin de la Corte Plena. cluye pruebas tcnicas y psicolaborales, de acuerdo con
La publicidad de los concursos se realiza segn lo es- las funciones del puesto y el rgano respectivo (cuadro
tipulado en el marco normativo, por medio del Boletn 4.3). Se busca cumplir el mandato legal de efectuar los
Judicial, la pgina web, redes sociales y algn peridico nombramientos con base en criterios de idoneidad com-
de circulacin nacional. Se complementa con difusin probada. En ese sentido, el artculo 74 del ESJ establece
por intranet y correos electrnicos masivos. Adems, en que los candidatos deben ser examinados y calificados
2016 el Poder Judicial particip por primera vez en una en relacin con su experiencia y antigedad en el pues-
feria de empleo, en busca de candidatos para puestos po- to, as como el rendimiento, la capacidad demostrada
liciales, auxiliares de seguridad y tcnicos especializados y la calidad del servicio en los trabajos desempeados
(recuadro 4.1). Adems, existen los programas llamados anteriormente, dentro y fuera del Poder Judicial.

14 Los planes de sucesin son mecanismos que permiten planificar el retiro de empleados que desempean puestos clave, a fin de para evitar impactos negativos en el
quehacer de la institucin.
168 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

Recuadro 4.1
Publicidad y transparencia en los concursos del Poder Judicial

El Estatuto de Servicio Judicial y el Reglamento el Modelo no contiene disposiciones que


de Entrada al Ministerio Pblico, establecen que hagan obligatoria la publicacin de oportunida-
en los concursos para llenar vacantes en el Poder des externas de empleo para un puesto como
Judicial debe haber una amplia publicidad, para empleado en el Poder Judicial, a diferencia de
garantizar la participacin de la mayor cantidad lo que ocurre con los puestos de carrera, como
posible de candidatos y candidatas. Para ello, las se establece en el artculo 73 del Estatuto de
convocatorias se publican en el Boletn Judicial, en Servicio Judicial.
la pgina web de la institucin, en redes sociales y
en al menos un peridico de circulacin nacional. El marco jurdico no contiene disposiciones
Todo ello se complementa con difusin interna por sobre la manera en que deben notificarse las
medio de intranet y correos masivos. vacantes, por ejemplo, calendario, contenido y
plazos mnimos para la publicacin de los avisos,
En 2008, el Comit del Mecanismo de Segui- fechas y lugares para la recepcin de solicitudes
miento de la Convencin Interamericana contra y sitios donde puede obtenerse ms informa-
la Corrupcin (Mesicic) emiti un informe de cin.
cumplimiento en el cual se evalu entre otros
temas- las contrataciones de personal en los tres El Modelo15, aunque est disponible en el sitio
poderes de la Repblica. Concretamente sobre el web del Poder Judicial, no es de fcil acceso.
Poder Judicial, el informe solicit que se mejorara
la publicidad de estos procesos y se estableciera la El Comit formul un nuevo conjunto de reco-
obligatoriedad de los concursos externos. En una mendaciones al Poder Judicial, y en especial al
ronda de verificacin efectuada en 2016, esa ins- Ministerio Pblico, a las que dar seguimiento en
tancia an encontr debilidades en esta materia. posteriores rondas de verificacin. En ellas sugiere
Especficamente mencion que: adoptar disposiciones especficas para solventar
las debilidades apuntadas.

Fuente: Elaboracin propia con base en Mesicic, 2016.

Diagrama 4.3
Etapas generales del proceso de reclutamiento y seleccin

Revisin Investigacin
de requisitos Pruebas Pruebas Entrevista Capacitacin /
tcnicas psicolaborales psicolaboral induccin de
mnimos antecedentes

Fuente: Leero y Nez, 2016.

El proceso toma en cuenta los cursos de especializacin El ESJ tambin seala que las y los candidatos deben
relacionados con el ejercicio del cargo, el tiempo de do- cumplir con una serie de competencias suaves y tcnicas,
cencia universitaria y las obras de investigacin o divul- y demostrar su idoneidad, sometindose a exmenes
gacin publicadas. que evalan rasgos de personalidad y conocimientos

15 Se refiere al Modelo para el reclutamiento, seleccin y nombramiento de vacantes en el Poder Judicial, publicado en el Boletn Judicial n 28, del 8 de febrero de
2012.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 169

Cuadro 4.3
Requisitos y mecanismosa/ de evaluacin para algunos puestos judiciales

Requisitos Juez Defensor Fiscal Investigador

Pruebas tcnicas Examen oral Examen oral Examen escrito No


(tribunal evaluador) (Defensa Pblica) (Ministerio Pblico)
Entrevista S (Consejo de la Judicatura) S S No
Pruebas psicolaborales S S S S
Entrevista de evaluacin
psicolaboral S No No S
Prueba de manejo No No No S
Prctica previa La realizan nicamente Prctica dirigida Prctica dirigida No
quienes concursan por el (Defensa Pblica) (Ministerio Pblico)
puesto de juez 1 genrico,
como requisito para asisitir
al curso Formacin Inicial
para aspirantes a la judicatura
(FIAJ)
Induccin Todos los candidatos y candidatas llevan un curso virtual sobre generalidades del Poder Judicial, impartido
por la Escuela Judicial y la Direccin de Gestin Humana
No Curso de nivelacin Capacitacin tcnica No
de diez das de dos meses
(Unidad (Unidad
de Capacitacin, de Capacitacin,
Defensa Pblica) Ministerio Pblico)
Evaluacin mdica S No No S
Investigacin confidencial Realizada por la Unidad de Investigacin SocioLaboral de la Direccin Realizada por el OIJ
de antecedentes de Gestin Humana
Seleccin final Consejo Superior Direccin de la Fiscal General Secretara General
(jueces 1, 2 y 3) Defensa Pblica del OIJ
y Corte Plena (Consejo Superior
(jueces 4 y 5) puede rechazar
el nombramiento)
ltima Instancia Los exmenes de la judicatura Consejo Superior Consejo Superior Consejo Superior
de apelacin interna no tienen recurso de apelacin

a/ Si no se indica entre parntesis un rgano distinto, el encargado de realizar el examen es la Direccin de Gestin Humana.

Fuente: Elaboracin propia con base en Leero y Nez, 2016.

en la especialidad del puesto al que aspiran. Tambin es Los tipos de evaluacin varan segn el puesto. En
posible que se les soliciten pruebas psicolgicas y m- la contratacin de jueces, el artculo 72 del ESJ faculta
dicas. La nota mnima del examen tcnico es 70% y las al Consejo de la Judicatura para determinar los compo-
listas de elegibles se hacen en orden descendente segn nentes de calificacin que se tomarn en cuenta en cada
las calificaciones obtenidas. Adems se ha establecido concurso, as como para realizar la evaluacin de los can-
que la persona que sea descalificada de un concurso no didatos y candidatas mediante tribunales examinadores,
podr participar en el siguiente, y si quedara aplazada en conformados por miembros de ese Consejo y aboga-
las subsiguientes oportunidades, no podr participar en dos especialistas en la materia bajo evaluacin, quienes
los dos concursos posteriores. seleccionarn y enviarn las ternas de elegibles a la
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Corte Plena o al Consejo Superior del Poder Judicial, con las observaciones y hallazgos obtenidos durante la
para la decisin final. evaluacin, con la idea de que sean un insumo de valor
La conformacin de estos tribunales ad hoc ha sido para los postulantes.
motivo de debate, por cuanto no siempre los abogados Por su parte, los fiscales auxiliares son contratados
especialistas tienen la formacin requerida para evaluar por el Fiscal General de la Repblica, a partir de una
competencias. Tambin implica costos de tiempo y dine- lista de elegibles. No obstante, el artculo 24 de la Ley
ro para la institucin, pues distrae de sus labores norma- Orgnica del Ministerio Pblico tambin faculta a esta
les a jueces y juezas superiores. En un taller de consulta autoridad para efectuar los nombramientos en lnea de
realizado como parte de este estudio se sugiri crear tri- ascenso, sin necesidad de hacer concursos, lo cual po-
bunales examinadores permanentes, constituidos por ju- dra conllevar que no se realice la comprobacin de la
ristas de experiencia, pero tambin por personas expertas idoneidad de los candidatos en relacin con las compe-
en evaluacin por competencias. tencias establecidas para cada puesto.
En algunos puestos se requiere una etapa de prcti- La decisin final de contratacin de las y los defen-
ca y un curso de induccin, previo a que los interesados sores pblicos es tomada por la Direccin de la Defensa
se consideren postulantes vlidos. Para la judicatura, la Pblica, a partir de la lista de candidatos que pasaron sa-
prctica en un despacho solo la realizan las personas que tisfactoriamente el proceso. Sin embargo, en este caso el
han llevado el curso Formacin inicial para aspirantes Consejo Superior del Poder Judicial tiene la potestad de
a la judicatura (FIAJ). En la Defensa Pblica el reclu- rechazar cualquier nombramiento.
tamiento incluye un curso de nivelacin de diez das y La normativa contiene una serie de previsiones para
una prctica dirigida, y solo quienes los aprueban pueden los casos en que haya dificultades para encontrar candi-
participar en los concursos. En el caso de los fiscales, el datos idneos, incluyendo la posibilidad de que se ca-
REMP establece que todos los oferentes deben comple- rezca por completo de aspirantes y sea necesario realizar
tar un programa de formacin tcnica de 250 horas, el los llamados nombramientos por inopia. En concreto, el
cual consiste en una prctica dirigida, ad honorem, en artculo 78 del ESJ establece que:
alguna de las fiscalas o en el Aula Fiscal (el espacio dedi-
cado a la capacitacin tcnica en el Ministerio Pblico). En el caso de que no hubiere elegibles para un deter-
Adicionalmente, una vez que los candidatos se encuen- minado puesto, podr ser nombrado para ocuparlo,
tran en una lista de elegibles, deben recibir el curso bsico con el carcter de funcionario de servicio y de la terna
de formacin de fiscales, cuya duracin es de al menos que al efecto confeccione el Consejo de la Judicatura,
300 horas. aquel que estuviera incluido en la lista de elegibles del
Por ltimo, para los postulantes que aprueban todas grado inmediato inferior y, en su defecto, en la lista
las fases anteriores y van a conformar una lista de elegi- de los elegibles de otros grados. nicamente en el caso
bles, recientemente se estableci como requisito una in- de que no haya aspirantes a estos puestos dentro de la
vestigacin confidencial de antecedentes. Esa tarea est a Carrera Judicial, podrn designarse para ocuparlos en
cargo de la Unidad de Investigacin Socio-Laboral de la la administracin de justicia, con el mismo carcter de
Direccin de Gestin Humana, cuya instalacin apenas funcionario de servicio, a abogados que no hubieran
iniciaba a la fecha de redaccin de este Informe. ingresado a ella. Con ese propsito, el Consejo de la
Judicatura deber realizar un concurso de anteceden-
Seleccin: toma de decisiones tes y oposicin en que puedan participar dichos profe-
recae en las jefaturas sionales.
La decisin de contratar se toma de maneras distintas
para cada puesto y mbito. En la judicatura la responsa- Finalmente, el Estatuto seala que es competencia
bilidad recae en el Consejo Superior del Poder Judicial del Consejo de Personal resolver las diferencias relativas
(jueces 1, 2 y 3) y la Corte Plena (jueces 4 y 5). Esas a ternas cuando no exista acuerdo entre el rea solicitan-
instancias reciben una lista de candidatos con los pro- te y el Departamento de Personal (artculo 12, inciso c).
medios de elegibilidad obtenidos durante el proceso de De acuerdo con Leero y Nez (2016), uno de los
seleccin. Una particularidad en el caso de los jueces es principales problemas identificados en las actividades
que el resultado de la evaluacin psicolaboral equivale a de reclutamiento y seleccin es la gran cantidad de ape-
una recomendacin, es decir, no es un criterio vinculante laciones que se presentan, y que generan considerables
y, por tanto, no forma parte del promedio de elegibili- atrasos en la finalizacin de los procesos. Esto sucede so-
dad. Para los candidatos que no cumplieron con algu- bre todo en los concursos para defensores y fiscales, no
no de los requisitos establecidos, se adjunta un informe tanto en el caso de los jueces.
ESTADO DE LA JUSTICIA | CAPTULO 4 171

Resultados de los procesos de recluta- Grfico 4.4


miento y seleccin: una aproximacin
Con el propsito de conocer en la prctica la gestin
Nombramientos y ascensos a puestos en propiedad de jueces,
fiscales y defensores. Varios aos/
del reclutamiento y seleccin de personal se recurri al (porcentajes)
anlisis de datos cuantitativos sobre los concursos para
las posiciones de juez, fiscal y defensor. Aunque inicial- 78%
mente se plante el estudio para el perodo 2011-2015,
solo se logr recopilar informacin para algunos aos de
61%
ese quinquenio y con diferencias segn el puesto, razn
55%
por la cual no es posible formular conclusiones concretas
en esos mbitos (vase la seccin Metodologa). 45%
39%
Lentos procesos de reclutamiento
En el perodo 2011-2015 se realizaron 137 concursos
para puestos de jueces, lo que equivale a un promedio de 22%
27 por ao. Aunque para los cargos de defensores y fis-
cales solo se cont con informacin de 2014 y 2015, es
evidente que el nmero de concursos fue mucho menor:
tres y dos, respectivamente. Ascenso en propiedad Nombramiento en propiedad
Los nombramientos de jueces fueron 125 en 2015 y
Jueces Fiscales Defensores
23 entre enero y abril de 2016. El 78% fueron ascensos
de personal interino que pas a estar en propiedad. En el a/ Para jueces la informacin corresponde al periodo enero 2015 abril 2016, para los
fiscales al ao 2013 y para los defensores al 2015.
caso de los defensores pblicos, en 2015 se contrataron
70, la mayora de ellos (61%) en propiedad. Finalmente, Fuente: Leero y Nez, 2016.
en 2013, se design a 171 fiscales, el 55% en propiedad
(grfico 4.4). Grfico 4.5
Uno de los indicadores ms relevantes para evaluar
el reclutamiento y la seleccin de personal es la duracin Distribucin porcentual de la duracin promedio de los procesos
de los procesos. En el caso de los jueces el tiempo prome- de reclutamiento de jueces. 2011-2015
dio para la generacin de listas de elegibles fue de 8,22
meses. El mnimo fue de 0,5 meses, pero se trat de un 40%
caso especfico en el que se inscribieron veinticinco can- 34%
didatos, de los cuales solo nueve reunan los requisitos
mnimos; se llevaron a cabo cuatro evaluaciones y ningu- 30%
no logr aprobarlas, por lo que el proceso no continu.
23%
La duracin mxima fue de 18,47 meses, en un concur- 20%
so en el que participaron 43 personas; 38 contaban con 20%
los requisitos mnimos, se efectuaron trece evaluaciones
13%
y nueve fueron positivas; el proceso prosigui y se hizo
una entrevista. En este punto es importante destacar que, 10% 9%
en muchas ocasiones, los candidatos realizan el proceso
de evaluacin con el objetivo de mejorar su promedio de
elegibilidad; sin embargo, para esto no requiere hacer de 0%
nuevo la entrevista. Menos de 3 Entre 3 y 6 Entre 6 y 9 Entre 9 y 12 Ms de 12
Meses
Cerca de una tercera parte de los procesos dur entre
Fuente: Leero y Nez, 2016.
seis y nueve meses, y otro tanto (36%) demor ms de
nueve meses. Solo un 29% se resolvi en menos de seis
meses (grfico 4.5). Ello evidencia lapsos prolongados
entre el inicio del reclutamiento y la seleccin, y el mo-
mento en que la oficina, despacho o departamento pue-
de contar con los recursos humanos solicitados.
La duracin de los procesos est directamente rela-
cionada con el nmero de candidatos. En el caso de los
172 CAPTULO 4 | ESTADO DE LA JUSTICIA

jueces, en el 41% de los concursos participaron menos Exmenes son un filtro efectivo
de 50 personas y solo en un 16% hubo ms de 200 aspi- En los procesos de reclutamiento y seleccin de jue-
rantes. ces se establece que todos los candidatos que cumplan
Si se analiza por materia no es posible establecer un con los requisitos mnimos deben realizar exmenes. El
vnculo entre la duracin de los procesos y la cantidad estudio de Deloitte determin que en la mayora de los
de inscripciones. Por ejemplo, se requieren alrededor de concursos del perodo 2011-2015 (77%) participaron
9,6 meses tanto para contratar un juez de ejecucin de menos de cincuenta aspirantes y solo en un 7% se cont
la pena, con un nmero promedio de 68,4 candidatos, con ms de cien personas. Estos datos son congruen-
como para nombrar un juez penal, con una inscripcin tes con la cantidad de exmenes aplicados. La nota de
promedio de 208,7 aspirantes (cuadro 4.4). aprobacin depende del puesto. Para los jueces 1, 2 y 3
El anlisis permiti identificar que una de las fases el mnimo es 75 y para las categoras 4 y 5 es 80. La cali-
que constituye un cuello de botella es la evaluacin psi- ficacin promedio del personal nombrado en el perodo
colaboral, ya que el rea de Carrera Judicial cuenta nica- 2011-2015 fue de 92,3 (Leero y Nez, 2016).
mente con una persona profesional en Medicina, una en Por materia, los exmenes que en promedio regis-
Psicologa y dos en Trabajo Social, dedicadas a la funcin tran mayores niveles de aprobacin son Apelaciones
de reclutamiento y seleccin. Este grupo debe realizar los penal juvenil (90%) y Contencioso administrativo de
estudios de todos los aspirantes, lo cual incluye visitas apelaciones (82%). En el extremo opuesto estn Fami-
domiciliarias y entrevistas. Otro factor que afecta la du- lia y penal juvenil (29%) y el de Juez genrico16 que es
racin es el trabajo de los tribunales examinadores: una requisito para asistir al curso FIAJ (12%; grfico 4.6). Las
vez que se ha conformado esa instancia solo se presenta, mejores calificaciones las alcanzan los jueces 4 y 5, lo cual
en promedio, un 35% de los candidatos, por lo que no se es congruente con el perfil de esos cargos, pues requie-
da el aprovechamiento esperado y, por ende, se encarece ren ms experiencia y formacin acadmica (maestra y
el proceso (Leero y