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El Servicio Profesional de Carreray los

cambios en la Gestin Pblica de Mxico

Osvaldo Cruz Villalobos


El Servicio Profesional de Carreray los
cambios en la Gestin Pblica de Mxico

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico

Av. Morelos Pte. Nm. 809


Col. La Merced,
Toluca, Mxico
C.P. 50080

Tels. 01 (722) 213 46 72, 213 46 73 y 213 46 74

www.iapem.org.mx
instituto@iapem.org.mx

ISBN: 978-968-6452-87-7

Toluca, Mxico, mayo de 2009

Diseo Editorial y Portada:


D.G. Monserrat Martnez Lpez

Impreso en Mxico

El contenido de este libro es responsabilidad del autor y no refleja necesariamente el


punto de vista del IAPEM.
Instituto de Administracin Pblica del Instituto de Administracin Pblica del
Estado de Mxico, A.C Estado de Michoacn, A.C

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IXTAPAN DE LA SAL

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TOLUCA
Para mis hijos Tania y Daniel
con amor y respeto
NDICE
Introduccin 17

PRIMERA PARTE
Contexto terico e histrico para explicar el funcionamiento
del Servicio Pblico Mexicano 35

Captulo I
Elementos para el anlisis del Servicio Pblico 37

1.1. La Administracin Pblica como disciplina 38


1.2. El Servicio Pblico y su Profesionalizacin 44
1.3. El concepto de Burocracia dentro de la Administracin Pblica 54
1.4. La Racionalidad Administrativa en el Servicio Pblico 61
1.4.1. Conceptos de Eficiencia y Eficacia en el Servicio Pblico 61
1.4.2. El Desarrollo Administrativo 65
1.4.3. La Evaluacin en el Servicio Pblico 69
1.5. La Racionalidad Poltica en el Servicio Pblico 71
1.5.1. Gobernanza y Servicio Pblico 71
1.5.2. El Servicio Civil de Carrera 75
1.5.3. Legitimidad en el Servicio Pblico 79
1.5.4. Modernizacin, reforma e innovacin en la Gestin Pblica 83
1.6. Elementos para el estudio de la Gestin Pblica 85
1.6.1. Definicin de Gestin Pblica 85
1.6.2. Orientaciones de la Gestin Pblica 88
1.6.3. Gestin Pblica y Nueva Gestin Pblica 93

Captulo II
Evolucin de las Estructuras Administrativas del Servicio Pblico
Mexicano 103

2.1. La conformacin de las Estructuras Administrativas para el


Servicio Pblico en Mxico 104
2.2. Antecedentes remotos: Las reformas borbnicas y el cambio
en la estructura de Gobierno 105
2.3. De la Colonia a la consumacin de la Independencia 109
2.4. Del Estado Federal de 1824 a la Constitucin de 1857 112
2.5. De las Leyes de Reforma al Porfiriato 123
2.6. La etapa revolucionaria 131
2.7. De la Constitucin de 1917 a finales del Desarrollo Estabilizador 133
2.8. La creacin y destruccin de los modelos de servicio civil
en el siglo XIX como factor para la estabilidad institucional 138

SEGUNDA PARTE
El cambio en la gestin: De la burocracia pblica al manejo empresarial 141

Captulo III
La Reforma Administrativa a partir de 1971 y los cambios en la
Gestin Pblica 143

3.1. El periodo de la Reforma Administrativa de 1971 144


3.1.1. Revisin de los principales elementos de Reforma 144
3.1.2. Los resultados de la poltica de Reforma 148
3.2. Los cambios en la Gestin 151
3.2.1.La descentralizacin de la Administracin Pblica
Federal 1982-1988 153
3.2.2. El Programa de Simplificacin Administrativa 1988-1994 155
3.2.3. El cambio en la Gestin Pblica:
La implantacin del paradigma de calidad 156
3.2.4. Orientar los procesos del Servicio Pblico hacia
las necesidades de la poblacin 161
3.2.5. El Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica 1995-2000 162
3.3. Los Modelos de Evaluacin para los Servidores Pblicos 167
3.4. Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad
Gubernamental 2001-2006 169
3.5. Programa de Combate a la Corrupcin y Fomento a la
Transparencia y el Desarrollo Administrativo 20012006 175
3.6. Los cambios en la gestin: De la burocracia pblica a
la burocracia empresarial 178

Captulo IV
El Servidor Pblico como agente de la profesionalizacin 183

4.1. La trayectoria de la profesionalizacin de los Servidores Pblicos


en el Gobierno Federal 184
4.2. Los actuales modelos de Servicio Civil de Carrera en la Adminis
tracin Pblica Federal, otros Poderes Pblicos, Organismos Au-
tnomos y el Gobierno del Distrito Federal 196
8
4.2.1. El Sistema de Especialistas en Hidrulica 197
4.2.2. El Programa Nacional de Carrera Magisterial 198
4.2.3. El Servicio Civil de Carrera del Ministerio Pblico de
la Federacin 200
4.2.4. El Servicio Exterior Mexicano 202
4.2.5. El Servicio Profesional Agrario 204
4.2.6. El Sistema Integral de Profesionalizacin 207
4.2.7. La Carrera Judicial 209
4.2.8. El Servicio Profesional Electoral 211
4.2.9. El Servicio de Carrera de la Cmara de Diputados 214
4.2.10. El Servicio Pblico de Carrera del Gobierno del
Distrito Federal 216
4.2.11. El Servicio Civil de Carrera en la Cmara de Senadores 218
4.2.12. El Servicio Fiscal de Carrera 220
4.3. Elementos de los modelos de servicio civil dentro del contexto
del Gobierno Mexicano 223
4.4. Antecedentes inmediatos del modelo actual de Servicio
Profesional de Carrera 224
4.4.1. Propuestas de Servicio Civil 224
4.4.1.1. La propuesta de Esteban Moctezuma Barragn 224
4.4.1.2. La propuesta de Guillermo Haro Blchez 228
4.4.2. Propuestas Institucionales 230
4.4.2.1. La propuesta de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico 232
4.4.2.2. La propuesta de la Secretara de Contralora y
Desarrollo Administrativo 232
4.4.2.3. La posicin de la Federacin de Sindicatos de
Trabajadores al Servicio del Estado 233
4.5. Iniciativas de Ley presentadas por los Grupos Parlamentarios 234
4.5.1. La propuesta del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional 235
4.5.2. La propuesta del Grupo Parlamentario del Partido
Accin Nacional 237
4.6. Condiciones polticas y administrativas que dieron
origen al surgimiento del Servicio Profesional de Carrera 240
4.6.1. Entorno de la gestin pblica en la aparicin de la
Ley del Servicio Profesional de Carrera 242

TERCERA PARTE
El Servicio Profesional de Carrera y las condiciones de la Gestin
Pblica actual 245
9
Captulo V
El proceso de profesionalizacin y el modelo del Servicio
Profesional de Carrera 247

5.1. El modelo para la Profesionalizacin de los Servidores Pblicos 248


5.1.1. Profesionalizacin y gobernanza 249
5.1.2. El Servidor Pblico como agente de la profesionalizacin 251
5.1.3. La institucionalidad en el desempeo del servidor pblico 253
5.2. Anlisis de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administracin Pblica Federal Centralizada 254
5.2.1. El Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera 262
5.3. Las condiciones de la gestin pblica para la implantacin
del Servicio Profesional de Carrera 265
5.3.1. El cambio en las organizaciones de la Administracin
Pblica: Las capacidades institucionales. 266
5.3.2. El cambio hacia las capacidades laborales 272
5.4. El Servicio Profesional de Carrera como una nueva
racionalidad administrativa 274
5.4.1. La racionalidad administrativa del Servicio Profesional
de Carrera en la Gestin Pblica 275
5.4.2. La utilizacin de tcnicas para la microgestin 278
5.4.3. La infraestructura tica en el desempeo pblico 280
5.5. El proceso de evaluacin del servidor pblico profesionali-
zado en un esquema de racionalidad administrativa 284
5.6. La instrumentacin de la profesionalizacin 289
5.6.1. La profesionalizacin como poltica de gobierno 290
5.6.2. El profesionalismo como elemento tctico 291
5.7. El modelo del Servicio Profesional de Carrera como
sistema abierto 295

Captulo VI
El impacto del Servicio Profesional de Carrera en el desempeo
de la Gestin Pblica 297

6.1. El Servicio Profesional de Carrera para el desempeo pblico 298


6.1.1. El programa para el Servicio Profesional de Carrera en la
Administracin Pblica Federal 2004-2006 303
6.2. De la medicin del desempeo a las competencias laborales 309
6.3. Elementos para un modelo de Servicio de Carrera 314
6.3.1. Estrategias para definir las competencias laborales por
nivel funcional 317
10
6.3.2. Una Gestin Pblica permeable para el Servicio Profesional 319
6.3.3. Consideraciones para un modelo de profesionalizacin 321
6.3.4. Elementos para la calidad del modelo de Servicio
Profesional de Carrera 322
6.3.5. Desarrollo Administrativo y Gestin Pblica 325
6.4. Panorama actual en la instauracin del Servicio Profesional
de Carrera 327
6.4.1. Pertinencia del modelo de profesionalizacin del servicio
de carrera 327
6.4.2. El desarrollo institucional a travs de la mejora en la
gestin 330
6.4.3. Convergencia entre medios y fines 332
6.5. Nudos en la implantacin del modelo 337
6.5.1. Escenarios posibles para la evolucin del Servicio de Carrera 340
6.5.2. Consideraciones para la instauracin del Servicio
Civil de Carrera en Mxico 346
6.5.3. Propuestas para la consolidacin del modelo de
Servicio Profesional de Carrera 348

Conclusiones 353

Fuentes de Consulta 361

11
ndice de cuadros Pg.

Cuadro 1
Visin general de los enfoques de la Administracin Pblica 43

Cuadro2
Caractersticas del profesionalismo 50

Cuadro 3
El concepto de burocracia 60

Cuadro 4
Diferencia entre dos conceptos: eficiencia y eficacia 64

Cuadro 5
Modelo de desarrollo administrativo 65

Cuadro 6
Servicios civiles: algunos elementos en comn 77

Cuadro 7
La legitimidad en el servicio pblico 81

Cuadro 8
Nuevas orientaciones de la gestin pblica 89

Cuadro 9
Evolucin de la Nueva Gestin Pblica 101

Cuadro 10
Diagnstico del servicio pblico 109

Cuadro 11
Asambleas y congresos constituyentes en Mxico 119

Cuadro 12
Instrumentos constitutivos 120

Cuadro 13
rganos e instrumentos constitutivos aprobados 120

Cuadro 14
Planes polticos de alcance constitutivo 121

Cuadro 15
Leyes de reforma 126
12
Cuadro 16
Desarrollo de organizaciones de servidores pblicos 135

Cuadro 17
Contexto general de la reforma administrativa 146

Cuadro 18
Proceso de evaluacin 169

Cuadro 19
Cdigo de tica 170

Cuadro 20
Modelo estratgico para la innovacin y la calidad gubernamental 174

Cuadro 21
Comparacin de dos enfoques 180

Cuadro 22
Reformas de la administracin pblica de Mxico 181

Cuadro 23
Efemrides de la carrera administrativa y la profesionalizacin de los
servidores pblicos en Mxico 194

Cuadro 24
Variables para la instauracin de un modelo de servicio civil 226

Cuadro 25
Subsistemas de la iniciativa del PRI 237

Cuadro 26
Subsistemas de la iniciativa del PAN 239

Cuadro 27
El sistema del servicio profesional de carrera 255

Cuadro 28
Funciones de los subsistemas del servicio profesional de carrera 256

Cuadro 29
Reglamento del sistema del servicio profesional de carrera 264

Cuadro 30
Reformas en la administracin pblica para las competencias
institucionales 267
13
Cuadro 31
Relacin de variables en el desempeo pblico 280

Cuadro 32
La infraestructura tica en el servicio pblico 283

Cuadro 33
Los procesos en la administracin pblica 299

Cuadro 34
Programas de retiro y separacin voluntaria, 2001-2003 300

Cuadro 35
Elementos estratgicos de servicio profesional de carrera 304

Cuadro 36
Estructuras organizacionales actualizadas en la administracin
pblica federal, 2004 306

Cuadro 37
Sistema trabajaen 307

Cuadro 38
Concursos 307

Cuadro 39
Descripcin de capacidades 310

Cuadro 40
Enfoque estructural de las competencias laborales 311

Cuadro 41
Evolucin del concepto de competitividad en un contexto de mercado 312

Cuadro 42
Competencias laborales en un sistema de gestin de la profesionaliza-
cin 319

Cuadro 43
Elementos estratgicos del servicio profesional de carrera 329

Cuadro 44
Mtodo de decisin utilizado en la seleccin 333

14
Cuadro 45
Elementos utilizados en los procesos de seleccin 333

Cuadro 46
Por qu el servicio profesional de carrera mejora la actitud y la
cultura administrativa de los servidores pblicos? 334

Cuadro 47
Por qu es una buena opcin para la administracin pblica? 335

Cuadro 48
Servicio profesional de carrera. Subsistema de Ingreso STPS
Secretara del Trabajo y Previsin Social 336

Cuadro 49
Nmero de candidatos seleccionados por medio de concurso SHCP
Secretara de Haienda y Crdito Pblico 336

Cuadro 50
Plazas de nivel de mando en la administracin pblica federal
centralizada por dependencia y rganos desconcentrados 2004 339

Cuadro 51
Propuestas de candidatos a la Presidencia de la Repblica (2006) en
materia de reforma de la administracin pblica 341

15
I NTRODUCcin

E n los ltimos aos de la dcada iniciada en 1980, los pases con mayor
desarrollo econmico, poltico y administrativo iniciaron un conjunto de cam-
bios en la forma de gobernar y en la adaptacin de sus agencias al entorno;
la sensibilidad para comprender y aplicar esos cambios fue la prioridad en la
poltica de los gobiernos.

Las polticas de reduccin del tamao del Estado por medio de las privatiza-
ciones, as como la ineficiencia en las estructuras administrativas del gobier-
no, conformaron algunos obstculos para superar por medio de reformas
administrativas. Junto con esto los procesos de globalizacin, la conformacin
o consolidacin de gobiernos democrticos, la participacin de gerentes del
servicio privado hacia el pblico, la endoprivatizacin, entre otras, resultaron
ser las respuestas que se pens tendran mejores resultados en el corto plazo.

El reto fue mejorar la capacidad de respuesta del gobierno ante la demanda


de servicios, as sociedad, sector privado y gobierno formaron una alianza es-
tratgica para enfrentar esos cambios, por ello las ideas de empresa privada
dentro de la gestin pblica junto con la importacin de personal, se pens
podran corregirse deficiencias que se tenan.

Cabe decir que la introduccin del modelo de Nueva Gestin Pblica en el


conjunto de las estructuras de gobierno en pases desarrollados permiti crear
un efecto a gran escala para los gobiernos en consolidacin democrtica.

El surgimiento del paradigma de una gestin pblica surti efecto y en pases


con caractersticas intermedias como es Mxico, los resultados se reflejaron
con mayor fuerza, con la transformacin de la percepcin de la ciudadana
relativa a que el personal del sector privado dara mejores soluciones.

Cada gobierno tiene la posibilidad de incursionar en la instrumentacin de


esos cambios con la rapidez y precisin que sea necesaria, aun cuando esto
represente transformaciones en los hbitos del personal y usuarios en general.
Esas ideas innovadoras responden al llamado de los grandes capitales que
necesitan administraciones pblicas giles para desarrollar sus actividades;
la ruta del desarrollo de la gestin pblica pas por la centralizacin de las
instituciones pblicas, el exceso de trmites, la falta de profesionalizacin del
personal, la ineficiencia e ineficacia operativa, as fueron sustituidos por tc-
nicas inspiradas en el servicio privado.
En el contexto poltico administrativo las estructuras del gobierno mexicano
se presentaron esos cambios y ms recientemente durante el periodo 2000-
2006 se instaur el modelo estratgico para la innovacin y calidad guber-
namental, que pretendi ese trnsito del servicio pblico de Mxico. Es as
como la transicin se realiz de manera gradual desde las primeras acciones
de modernizacin y simplificacin, hasta este esquema de innovacin.

Es preciso mencionar que dentro de la poltica de modernizacin, innovacin


y reforma administrativa, no se ha hecho nfasis en el desarrollo administra-
tivo y el servicio civil como variables determinantes en esa construccin del
modelo de gestin pblica de Mxico.

De esta forma los cambios en el manejo de los asuntos pblicos constituyen


la pieza fundamental para fortalecer la prestacin de los servicios con la fi-
nalidad de acercarlos a los usuarios, quienes demandan acciones orientadas
a solucionar sus expectativas y necesidades.

Los problemas de tipo procedimental, la falta de capacidad de los respon-


sables para proporcionar una respuesta oportuna en la prestacin del servi-
cio, las transformaciones internacionales en la gestin pblica, la necesidad
de contar con servidores pblicos profesionales y el aumento de los usuarios
de esos servicios, fueron algunos de los factores para que se abandonaran
las formas tradicionales de administrar los servicios. Las instituciones grandes,
jerrquicas y con mucho personal se transformaron en modelos horizontales,
giles y con mejores resultados hacia la sociedad.

La administracin tradicional cedi el paso a esas nuevas formas de manejo


pblico, se trataba de dar una respuesta a los problemas ms apremiantes,
los relacionados a la prestacin del servicio y a la profesionalizacin del per-
sonal encargado del mismo.

La introduccin de una gestin pblica acorde a ese contexto y las nuevas


tcnicas fueron la opcin que proporcionaba mejores resultados inmediatos,
as el trnsito del modelo de estado benefactor a regulador trajo consigo la
desarticulacin de esas instituciones grandes y obsoletas, junto con el proceso
de redimensionamiento que ocasion, entre otras cosas, el despido de per-
sonal en algunos casos calificado y con mucha experiencia en la prestacin
de los servicios.

La gestin pblica fue orientada con mayor nfasis hacia el paradigma de


la eficiencia, por lo que la introduccin de las tcnicas de administracin pri-
vada tales como la reingeniera de procesos, administracin por resultados,
18
certificacin de ISO 9000 en sistemas de gestin de la calidad, trabajo en
equipo y benchmarking, entre las ms significativas, fueron consideradas la
respuesta inmediata a los problemas mencionados.

Las principales crticas al funcionamiento del modelo de Administracin


Pblica burocrtica se dirigieron hacia la construccin de un paradigma que
solucionara problemas de tipo instrumental, por un lado se decidi avanzar
en la incorporacin de las tcnicas administrativas mencionadas, aunado a
ello tambin se decidi reducir el tamao de la nmina, lo cual indujo el
despido masivo, logrando con ello el retiro del personal en ocasiones con ex-
periencia y capacidad para el trabajo.

Este escenario result el ms propicio para iniciar el cambio hacia el para-


digma de la profesionalizacin dentro del modelo de Estado burocrtico, que
era caracterizado por la existencia de instituciones grandes que requeran
cantidades importantes de gasto y proporcionaban bajos resultados en com-
paracin con la poblacin demandante de servicios pblicos.

En forma gradual ese modelo se apart de la eficiencia, eficacia y satisfaccin


al usuario, necesarias en todo momento; las opciones para darle solucin a
este tipo de problemas fue modificar el funcionamiento de las instituciones
pblicas, por lo que la propuesta de incorporar un modelo basado en la ins-
trumentacin de medidas de tipo empresarial result ser la principal apor-
tacin de los responsables de la gestin pblica.

Como producto de lo anterior surge otro modelo de tipo empresarial en


donde la instauracin del servicio civil tambin es factible, en el esquema
burocrtico se puede pensar que la movilidad, la rigidez y la falta de trans-
parencia representaban obstculos para la profesionalizacin; en el otro
la aparente inamovilidad, el condicionamiento a resultados, la capacidad
como condicin para la permanencia, result ser mejor opcin para la trans-
formacin de las instituciones pblicas cules fueron los factores que no per-
mitieron la instauracin de un modelo de profesionalizacin dentro de las
instituciones pblicas antes del ao 2003? que elementos tienen que existir
para la existencia de un servicio civil que considere la profesionalizacin como
un factor de transformacin y tambin de la gestin?

La evolucin de las instituciones del servicio pblico implic pasar de un


modelo centralizado, hacia otro donde las instituciones pblicas funcionan
conforme a los paradigmas de calidad, satisfaccin al usuario, tcnicas de mer-
cadotecnia, trabajo en equipo, administracin por resultados, certificacin de
sistemas de gestin de la calidad en la prestacin de los servicios y liderazgo,
19
como nuevos elementos de la gestin del servicio pblico de Mxico dentro
de un contexto de racionalidad; surge as el modelo del servicio profesional de
carrera como factor aglutinador de este cambio, el cual agrega las capaci-
dades del servidor pblico y la posibilidad de desarrollar una carrera basada
en el mrito.

Aun cuando las transformaciones de la Administracin Pblica Federal de


Mxico, se orientaron hacia la calidad y su legitimacin por medio de la
aceptacin social, faltaba la instauracin de un sistema de carrera para con-
solidar los cambios que, debido a las pugnas dentro del poder ejecutivo, no se
pudieron realizar. Fue el legislativo quien formul y desarroll la propuesta
para iniciar la carrera profesional como parte de esa transformacin.

Las condiciones de racionalidad administrativa1 prevalecientes en el servicio


pblico, dieron paso a la racionalidad poltica, luego entonces, surge el mo-
delo del servicio profesional de carrera con elementos como la movilidad, la
tica, la evaluacin del desempeo como factor para mantenerse en el cargo
y en el centro de todo el sistema, las capacidades para darle viabilidad tc-
nica a la permanencia del servidor pblico.

Es en la racionalidad administrativa donde se presentan los problemas de


instrumentacin de las tcnicas que han permitido un incremento en la efi-
ciencia y eficacia de las dependencias; la crisis de legitimidad, los excesos de
personal en algunas reas y faltante en otras, la obsolescencia de los cono-
cimientos y la carencia de compromisos en el desarrollo de las diferentes fun-
ciones que tienen encomendadas los encargados del servicio pblico, consti-
tuyen una barrera para que las aplicaciones de todas estas tcnicas se lleven
a cabo.

I. Objetivo general e hiptesis

La inclusin de las capacidades y mrito como factor de permanencia privile-


gia la competencia, lo cual puede contribuir a mejorar la gestin por medio
de la introduccin de tcnicas eficientistas; con base en lo anterior y para
abordar el objeto de estudio se definieron el objetivo e hiptesis, mismos que
incluyen las variables dependiente e independiente que han sido considera-
das para el desarrollo de la investigacin.

1
La entendemos como esa transformacin de la gestin por medio de las tcnicas administrati-
vas mencionadas, que le dan viabilidad a su existencia como instrumentos del nuevo modelo de
gestin dentro de las instituciones de la Administracin Pblica de Mxico.
20
Objetivo general
Explicar la transicin de las instituciones de la Administracin Pblica Federal
de Mxico del paradigma burocrtico a un modelo de gestin de tipo
empresarial, en el que destaca el Servicio Profesional de Carrera como parte
de las transformaciones.

Con base en lo anterior para la presente investigacin se formul la si-


guiente:

Hiptesis central
Como resultado de las reformas administrativas dentro de los procesos para
la prestacin de servicios al pblico, los intentos para instaurar el paradigma
de la Nueva Gestin Pblica el cual impulsa el Servicio Profesional de Ca-
rrera, pretenden desaparecer el sistema de botn, sin embargo, esto solo se
podr consolidar por medio de una instancia federal y autnoma separada
del poder ejecutivo que sea la encargada de la implantacin del servicio
civil.

El surgimiento de este servicio civil profesionalizado implica considerar a la


capacitacin, desarrollo de competencias y aumento de la calidad de los ser-
vicios, sobre todo cuando se propone la instauracin de un esquema que
pretende cambiar esa lgica de administracin de personal. De lo anterior se
consideran los siguientes supuestos:

a) Que el Servicio Profesional de Carrera representa una racionalidad


administrativa nueva para la gestin pblica y, en consecuencia, no
son elementos opuestos sino complementarios.
b) Que los cambios en la gestin pblica son producto de acciones ais-
ladas en un intento por dotar a las estructuras administrativas de tc-
nicas para mejorar su desempeo.
c) Que el proceso de profesionalizacin debe ser un medio para la me-
jora del desempeo y por tanto es conveniente que est a cargo de
una institucin autnoma.
d) Que la eficiencia, eficacia, legitimidad y calidad son algunos atri-
butos de los servicios pblicos, aunque no los nicos, para su transfor-
macin.
e) Que mientras la conduccin, supervisin y evaluacin del Servicio
Profesional de Carrera se encuentre dentro del poder ejecutivo, no se
garantizan avances significativos para su consolidacin como producto
de la reforma administrativa.

Derivado de lo anterior, es preciso considerar que los cambios en la gestin


pblica de Mxico no necesariamente son el resultado de la instauracin del
modelo de la Nueva Gestin Pblica, sino ms bien son producto de la apli-
cacin de diferentes intentos de modernizacin y reforma administrativa 21
para mejorar el funcionamiento de las instituciones gubernamentales, por
tanto el Servicio Profesional de Carrera surge despus de la aplicacin de
esos cambios, en consecuencia constituye un modelo para el desarrollo insti-
tucional.

Hiptesis secundarias:
a) Fueron los cambios en la Gestin Pblica los que permitieron la
instauracin del Servicio Profesional de Carrera buscando la mejora en
la prestacin de los servicios o ms bien obedece a la lgica de la pro-
fesionalizacin que pretende darle mayor certeza a la gestin pblica
al dotarla de mejores herramientas e instrumentos?
b) Para instrumentar los diferentes modelos de profesionalizacin exis-
tentes antes de la aparicin del Servicio Profesional de Carrera, fueron
utilizados los elementos ms conocidos en el momento, entre ellos la ca-
pacitacin especializada, ascensos basados en la antigedad y mrito,
desarrollo de habilidades tcnicas o directivas, que se requeran para
el cumplimiento de las funciones del servidor pblico.

II. Metodologa utilizada

Para el desarrollo de la investigacin se revis informacin tanto emprica


como terica para articular los diferentes axiomas, premisas, silogismos y tesis
que son utilizados en los distintos captulos.

Por ello se decidi analizar el comportamiento de los elementos de la Nueva


Gestin Pblica dentro de los procesos de las dependencias, se revisaron algu-
nos programas de capacitacin y acciones de profesionalizacin insertas en el
funcionamiento de las instituciones como forma de transformacin.

De acuerdo con el tema de investigacin, variables, alcance, objetivo e hip-


tesis, fue indispensable la utilizacin del mtodo deductivo, ya que permite el
anlisis ms detallado de los elementos involucrados.

En cuanto a las variables, se clasificaron en dos tipos: independientes y de-


pendientes, en el primer caso est la Gestin Pblica y en el segundo al Servi-
cio Profesional de Carrera. Para el anlisis del objeto de estudio, las variables
fueron manejadas de acuerdo a la funcionalidad del conjunto de elementos
orientados a la demostracin de la hiptesis, por lo que el mtodo deductivo
proporciona la facilidad de estructurar un estudio detallado de distintas ca-
tegoras como son los aspectos bsicos del servicio pblico, burocracia, gestin
pblica, servicio civil, eficiencia, eficacia, gobernanza y legitimidad que sirvie-
ron para la explicacin en los distintos captulos del libro.
22
Para poder manipular los elementos y variables en el contexto de la inves-
tigacin, se inicia con un apartado terico donde se analizan los conceptos
bsicos; posteriormente se desarrolla un estudio descriptivo de la evolucin
y conformacin del sector pblico y los procesos de profesionalizacin de los
empleados del gobierno federal; despus se analizaron datos de un conjunto
de dependencias para verificar la instauracin de los elementos conceptuales
de la Nueva Gestin Pblica.

La estrategia para la integracin y desarrollo de la investigacin consisti,


en primer lugar en la definicin de esos conceptos, la revisin de la trayec-
toria histrica tanto de las estructuras administrativas como de la profesio-
nalizacin, y finalmente la aplicacin de ello como base para presentar un
producto final que consiste en una propuesta de aplicacin de la profesiona-
lizacin y del modelo de servicio civil de carrera.

Con el objeto de proporcionar un contexto histrico referencial que permita


mostrar la evolucin del tipo de organizaciones, tanto Secretaras como Mi-
nisterios, se analizan los diferentes cambios en la gestin pblica desde 1971 y
despus la evolucin de las instituciones.

Asimismo se analiza dentro del mismo periodo la trayectoria de la profesio-


nalizacin hasta la aparicin del Servicio Profesional de Carrera, as se puede
afirmar que las orientaciones de la gestin pblica van desde una comple-
tamente cerrada hasta llegar a un cambio total en su conduccin. A con-
tinuacin se comparar con la llamada gestin pblica abierta respecto a
la atencin de la sociedad mediante la prestacin de servicios al pblico que
incrementen el nivel de vida de la poblacin.

El modelo de burocracia del sector pblico mexicano establece las dimen-


siones del cambio de paradigma, el cual consiste en la instrumentacin de
las tcnicas de administracin mencionadas como alternativa para el nuevo
manejo pblico; asimismo, se analizar el proceso para la profesionalizacin
del servicio pblico y los cambios en la gestin pblica que permitieron trans-
formar la visin de los servidores pblicos en gerentes empresariales. De ah
que sea relevante tener un servicio pblico profesionalizado como medio
para garantizar la gobernanza de las instituciones, algo de trascendental im-
portancia, ya que una adecuada capacidad de administracin de los recur-
sos pblicos, mecanismos de rendicin de cuentas, respeto a los ciudadanos y
a las instituciones de gobierno, son condiciones indispensables y mnimas para
el desarrollo de la Administracin Pblica de Mxico.

Tambin se analizaron los factores que influyeron para tener un sector pbli-
co actualizado, con niveles de calidad mnimos para ser considerado como
23
parte de un sistema de gobierno que se encuentra inmerso en un proceso de
adaptacin que permita la obtencin de mayores niveles de satisfaccin del
usuario.

Por tanto, la estrategia para el desarrollo de la investigacin consiste en


definir los elementos esenciales para la delimitacin del objeto de estudio,
para despus analizar la evolucin de la Administracin Pblica de Mxico
y en forma paralela, la transicin de los diferentes modelos de profesiona-
lizacin de los servidores pblicos que durante ese tiempo han existido, hasta
llegar a la Ley del Servicio Profesional de Carrera de 2003.

III. Marco terico y planteamiento del objeto de estudio

La transicin de las instituciones de la Administracin Pblica de Mxico ha


sido el eje por el cual el paradigma de la profesionalizacin se desarrolla
conforme a los intereses de cada periodo de gobierno. De ah que se pre-
tenda explicar la evolucin de las dependencias para detectar los elemen-
tos que puedan constituir un modelo de profesionalizacin que responda a
las condiciones administrativas que hoy conocemos como eficiencia, eficacia,
gestin de calidad de los servicios, capacidades y orientacin a resultados,
entre otras.

El enfoque terico que se utiliz para el manejo de las variables es el de


la gestin pblica como factor de desarrollo administrativo, porque es este
enfoque el que se relaciona con la instauracin del servicio de carrera y en
el caso de Mxico es la condicin que suministra una infraestructura tcnica
acorde con el desarrollo de las instituciones orientadas a la calidad de los
servicios al pblico.

Es importante considerar que tanto el enfoque de la gestin pblica como la


instauracin del modelo del servicio profesional de carrera son producto de
la aplicacin de polticas para hacer ms eficiente el funcionamiento de las
instituciones pblicas, con la caracterstica de que estos intentos responden a
una integracin de la Administracin Pblica al contexto internacional.

Se analizan los cambios en la gestin pblica que fueron instrumentados


desde las reformas borbnicas, posteriormente con el primer imperio se busc
consolidar las instituciones de la Repblica. Por otro lado, tambin se presen-
taron los elementos de la carrera dentro del servicio pblico, tales como la
profesionalizacin, proteccin social, seguridad en el empleo y ascensos que
fueron distinguiendo a la carrera administrativa desde finales del periodo
colonial hasta 1855, cuando termin.
24
Las estructuras administrativas del gobierno virreinal fueron orientadas ha-
cia la instrumentacin de un modelo con mayor capacidad de recaudacin
y eficiencia, lo cual implic para la corona una transformacin de las formas
de administrar.

Por qu iniciar en las reformas borbnicas, siendo todava un gobierno co-


lonial donde las estructuras administrativas estaban sometidas a una fuerte
centralizacin? En primer lugar, porque se considera que es ah donde se
inicia una reforma de las estructuras administrativas para tener mayores
ndices de recaudacin y presencia de la colonia con el gobierno espaol,
y en consecuencia, la magnitud que ello ocasion convirti organizaciones
orientadas a la eficiencia. En segundo lugar, porque es la primera reforma
administrativa dentro de un gobierno en el continente americano, y es ah
donde se originan los primeros intentos por capacitar a los empleados de la
corona, ya que en los aos anteriores a 1789 se tena una estructura que ya
no responda a las necesidades de la monarqua espaola, por un lado exista
mucha corrupcin y, por lo tanto, no se alcanzaban los resultados que el gobier-
no pretenda con sus territorios de Amrica, en este sentido coincidimos con
Moreno, en cuanto a que las reformas introducidas son consideradas fruto de
la influencia de los modelos hispano y francs.2 En tercer lugar, porque con la
instrumentacin de las mismas se inici un proceso de capacitacin y/o adies-
tramiento que hoy diramos profesionalizacin de todos los empleados de la
corona, por tanto el cambio fue trascendental, ya que inclua la tcnica y el
personal capacitado para cumplir con sus funciones, lo que tambin implic
la permanencia en el puesto.

2
Al respecto Roberto Moreno menciona lo siguiente: Resulta esencial remontarse al estudio y anlisis de
los modelos hispano y francs, con el objeto de recuperar los antecedentes fundamentales en que se forja
la moderna administracin estatal de Mxico; ambos modelos aportan elementos que se reflejan en las
formas de divisin territorial, categoras poltico-administrativas, estrategias de gobierno y administracin
e inclusive en los estilos de llevar a cabo los asuntos gubernamentales, () lo anterior no surge por gene-
racin espontnea, en virtud de la presencia en Espaa a partir de 1700 de la casa de Borbn de ascenden-
cia francesa que prontamente hace sentir su influencia en las formas de organizacin, poltica, gobierno
y administracin en la pennsula ibrica y posteriormente en los dominios de Espaa en Amrica. Estas
reformas fueron introducidas hacia finales del siglo XVIII, (1786 segn la fecha de la Real ordenanza para
el establecimiento e instruccin de Intendentes de Ejrcito y Provincia en el Reino de la Nueva Espaa.
Adicionalmente, Moreno menciona que () las denominadas reformas borbnicas modificaron pron-
tamente tanto el mapa poltico-territorial como los dispositivos de gobierno y administracin tanto en
la pennsula como en la Nueva Espaa, representaron un fuerte impulso modernizador y, ciertamente
constituyeron una genuina sntesis hispano-francesa en torno a las multicitadas formas de gobierno y
administracin. p. 35.
Moreno Espinosa, Roberto. La administracin pblica en los procesos de integracin econmica y poltica
en los albores del tercer milenio: un estudio del proceso formativo de la administracin estatal, situacin
actual y perspectivas en el contexto de la globalizacin. Tesis doctoral. Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales Divisin de Estudios de Posgrado. Doctorado en Administracin Pblica. Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Mxico 2003. pp. 33-34.
25
Al mismo tiempo, la profesionalizacin de los servidores pblicos dentro de
las estructuras administrativas no ha sido elemento fundamental del gobier-
no, ya que los factores polticos son determinantes en la elaboracin de los
programas de actualizacin y capacitacin. As las diferentes acciones de los
gobernantes fueron para atender las urgencias polticas, desde la poca co-
lonial hasta la actualidad.

El anlisis retrospectivo para la bsqueda de modelos de profesionalizacin


muestra lo anterior y confirma que a partir de la poca de las reformas
borbnicas, las instituciones de la Administracin Pblica se transformaron
sustancialmente para dar paso a una administracin orientada a obtener
mejores resultados. En este sentido se puede apreciar que la necesidad era
hacer ms eficiente la recaudacin y de esta manera aumentar el envo de
mayores riquezas hacia Europa.

Por supuesto que el conjunto de las reformas tiene elementos de carcter


poltico y social; sin embargo lo que interesa resaltar es la reestructuracin
de las instituciones de gobierno, que permiti incrementar las rentas de la
Nueva Espaa hacia Europa. Conforme inici el siglo XIX, el periodo de la
revolucin de Independencia rompi con ese esquema, as entre 1810 y 1821,
cuando se reconoce la Independencia, las reformas borbnicas pasaron a ser
parte de la historia, pero su influencia sera determinante para el naciente
Imperio Mexicano an cuando era ms importante lo poltico que lo admi-
nistrativo.

Conforme avanz el siglo, la idea de capacitar o profesionalizar a los em-


pleados del gobierno se esfum, lo cual ocasion la extincin total de las condi-
ciones para la existencia de una carrera administrativa tan necesaria dentro
del servicio pblico, ya que sin sta, la forma de administrar era bastante
improvisada y la movilidad del personal una constante; unido a eso la poca
capacidad de administrar, los escasos recursos, la carencia de un sistema nor-
mativo y las pugnas polticas fueron las condiciones determinantes para la
carencia de un modelo de servicio de carrera acorde a la Nacin.

Se analiza la trayectoria de los modelos de profesionalizacin de los dis-


tintos perodos de gobierno de Mxico, desde la Independencia hasta el se-
xenio 2000-2006; se detecta que dentro de las estructuras administrativas se
han instrumentado procesos de profesionalizacin que no han permitido un
avance real en la evolucin del servicio pblico.

Desde 1789, cuando se da inicio a las reformas borbnicas no se consideraba


la capacidad y tica del servidor pblico; se centr la atencin en el aumen-
26 to de la eficiencia, reorganizacin administrativa y poltica de la Nueva
Espaa. As, durante los siglos XIX y XX, los modelos que fueron instaurndose
estaban orientados a aumentar la productividad y racionalizacin reducien-
do el dispendio de los recursos; posteriormente se fueron introduciendo los
cdigos de tica, hasta alcanzar el actual modelo que es instaurado por la va
legal desde el Poder Legislativo.

La instauracin del Servicio Profesional de Carrera en Mxico ser un reto


para la gestin pblica, ya que se tendrn que realizar los cambios en el
manejo y la operacin del servicio pblico para establecer este modelo; asi-
mismo, es menester definir las variables involucradas para poder llevar a
cabo una profesionalizacin hacia todos los niveles de la organizacin que
permita el funcionamiento de un modelo de servicio civil.

Las condiciones para instrumentar el modelo de profesionalizacin descrito


en el Servicio Profesional de Carrera deben ser consideradas en las reformas
administrativas para transformar la gestin pblica hacia un paradigma in-
cluyente y diseada segn los requerimientos del propio modelo, con ello es
posible mejorar el funcionamiento de las instituciones y sus resultados; de esta
manera tenemos lo siguiente: las acciones de profesionalizacin dentro de la
administracin y gestin pblica, debern ser en forma dependiente, as esta
ltima ser la proveedora de las tcnicas administrativas requeridas para la
implantacin de un servicio profesional.

Para el anlisis anterior, se consideran como premisas para guiar la inves-


tigacin las siguientes: a) La implantacin de tcnicas de gestin pblica
dentro de las organizaciones gubernamentales de Mxico realmente ha me-
jorado la capacidad de respuesta y los procesos de operacin? b) Cul es la
poltica de profesionalizacin hacia los servidores pblicos del gobierno fe-
deral?3 c) En consecuencia, el modelo de gestin pblica en las instituciones
gubernamentales debe proveer de eficiencia, eficacia y satisfaccin en la
prestacin de servicios pblicos hacia la poblacin, ya que est orientado ha-
cia los resultados, siempre y cuando sea incluyente y participativo con todos
los niveles de servidores pblicos.4

3
Como es el caso de la trayectoria de la profesionalizacin, desde la sola capacitacin hasta la consoli-
dacin de los conocimientos que permitan mejorar el servicio. Cabe hacer mencin que de ninguna ma-
nera el punto de partida es afirmar que todo funciona bien o, por el contrario, que todo funciona mal.
Desde nuestra perspectiva es importante que todos los servidores pblicos sean considerados en el modelo
del Servicio Profesional de Carrera, con la finalidad de integrar las estrategias de los niveles superiores
con los inferiores y juntos fortalecer el funcionamiento del servicio pblico en trminos de resultados en la
prestacin de los servicios.
4
Desde nuestra perspectiva es importante que todos los servidores pblicos sean considerados en el modelo
del Servicio Profesional de Carrera, con la finalidad de integrar las estrategias de los niveles superiores
con los inferiores y juntos fortalecer el funcionamiento del servicio pblico en trminos de resultados en la
prestacin de los servicios.
27
Mejorar el desempeo del servicio pblico es una condicin necesaria para
elevar el desarrollo del pas, significa tener instituciones eficaces, eficientes y
legitimadas por medio de acciones reales de prestacin de servicios pbli-
cos para resolver los problemas generados por los constantes cambios en las
instituciones del gobierno federal; es decir, mejorar y desarrollar al servicio
pblico por medio de acciones de profesionalizacin en un contexto de va-
lores definidos para el ejercicio de las instituciones pblicas.

Hacer profesional al servicio pblico es ya un derecho que tiene la poblacin


para recibir los servicios de una Administracin Pblica competente y con
tica en su gestin; se pretende construir organizaciones pblicas con modelos
de gestin que permitan desarrollar, de manera autnoma, la forma de ope-
rar los diferentes procesos para la prestacin de un servicio al pblico.

Comprender el entorno de la profesionalizacin en Mxico ha sido un fac-


tor determinante para el cambio en la gestin, esto significa desarrollar y
poseer conocimientos bsicos para convertirlos en parte de la organizacin
considerando su entorno, un tema que en ocasiones fue fundamental para
la vigencia de la Administracin Pblica y en otras no fue recordado por
los distintos gobiernos que hemos tenido desde el final del periodo colonial,
pasando por las reformas borbnicas que pretendan transformar la forma
de organizacin y funcionamiento de la Secretara de Cmara Virreinal y la
etapa comprendida entre la insurgencia, que culmina con la Independencia
de Mxico, hasta el ao 2003, en que se instaura legalmente la profesiona-
lizacin para toda la Administracin Pblica Federal Centralizada.

Durante la etapa armada iniciada por Miguel Hidalgo y Costilla hasta la


consumacin de la Independencia de Mxico por Agustn de Iturbide, las ins-
tituciones pblicas funcionaron bsicamente con la estructura instaurada por
las reformas borbnicas, despus en el Imperio Mexicano se crearon Ministe-
rios para dar inicio a la conformacin de una Administracin Pblica recin
nacida, pero con una total influencia espaola. Para la promulgacin de la
primera Constitucin Poltica de 1824 se haban creado y eliminado tantos
Ministerios como Secretaras, de acuerdo al grupo en el poder; cabe sealar
que los decretos de creacin no hacen distincin entre estas instituciones, slo
es posible comentar que en el caso de un gobierno conservador existan Minis-
terios y en el liberal Secretaras.

Con la continua pugna entre estos dos grupos que se disputaron el poder
durante poco ms de tres dcadas, en el ao de 1857 el grupo de liberales
que estaban convencidos de un gobierno federal instauran una nueva Consti-
tucin Poltica, posteriormente con las Leyes de Reforma, Benito Jurez Garca
28
consolida la segunda Independencia, ya que hasta entonces los bienes del cle-
ro catlico seguan teniendo una influencia determinante para la prestacin
de los servicios pblicos, durante 300 aos haban consolidado una infraes-
tructura que abarc todo el territorio colonial.

Cuando Porfirio Daz Mori asumi la Presidencia, las instituciones creadas


en el periodo anterior fueron diversificadas e incluso se crearon ms Secre-
taras; en este lapso el pas se haba pacificado y los grupos opositores eran
rpidamente controlados. As tuvimos un periodo de treinta aos en que se
desarroll la Administracin Pblica que contribuy a lograr un crecimiento
en la economa.

Durante la etapa revolucionaria de 1910 a 1917, las instituciones creadas por


Daz continuaron, ya que no era posible su desaparicin debido a que re-
presentaban una forma de control hacia la sociedad; instituciones como el
ejrcito o las comunicaciones fueron utilizados por la poblacin en la lucha
armada; las atribuciones desempeadas por las Secretaras de Hacienda y
Crdito Pblico y de Comunicaciones y Obras Pblicas tuvieron una presen-
cia fundamental, tenan a su cargo las finanzas, los caminos y puertos para
que la economa funcionara.

En el periodo de la promulgacin de la Constitucin de 1917, la Administracin


Pblica consolid su crecimiento y desarrollo, lo que permiti que el brazo
ejecutor del Estado llegara a la poblacin y con ello dinamizar la economa
creando empresas, fondos, fideicomisos, dependencias, bancos e instituciones
de seguridad social que contribuan al desarrollo nacional, por tanto Mxico
tuvo niveles de crecimiento y estabilizacin, ya que la capacidad de sus ins-
tituciones para atender a la poblacin se haca con recursos y personal sufi-
ciente.

Es as como dentro de las estructuras de la Administracin Pblica, la profe-


sionalizacin y el servicio civil en ocasiones ocup un sitio importante como
ocurri en 1934, cuando fue instaurado por acuerdo de la Secretara de
Gobernacin el 12 de abril, algo que termin en el mismo ao. Los intentos
continuaron junto con las organizaciones de servidores pblicos con la in-
tencin de reconocer sus derechos laborales, ya que en el artculo 123 de la
Constitucin originalmente no haban sido considerados.

El tema de la profesionalizacin sigui siendo considerado secundario por el


gobierno en turno, as las estructuras de la Administracin Pblica fueron
creciendo hasta llegar alrededor de 1200 entidades en el ao de 1982, lo que
significaba tener un amplio presupuesto para proveerlas de recursos; de ah
29
pasaron al modelo actual (2007) de austeridad presupuestal y compactacin
de estructuras administrativas conformada por alrededor de 173 entidades.

El trnsito institucional consiste en una administracin centrada en proce-


sos, en la tecnologa, en el diseo de los programas orientados a obtener
mayor eficiencia y eficacia sin considerar la opinin de la poblacin, hacia
un paradigma orientado al usuario. La administracin pblica mexicana se
transform para satisfacer a la poblacin que atiende mediante los distintos
bienes y servicios que proporciona. stos tienen como caracterstica contribuir
al bienestar social, familiar e individual, por lo que no basta con el slo hecho
de proporcionarlos, es necesario instrumentar programas de mejora que con-
sideren el cumplimiento de las modificaciones normativas y funcionales de la
Administracin Pblica que le han permitido acercarse a la sociedad.

Tales modificaciones estn marcadas por la lnea de eficiencia que preva-


lece desde la poca de la reforma administrativa y de las unidades de orga-
nizacin y mtodos (1974). Organizar los diferentes procesos, centrar la aten-
cin en los mismos y no en los resultados fue en aquel momento, la estrategia
para iniciar el proceso de cambio. El contexto lo requera, se trataba de tener
un modelo novedoso de trabajo con la plena seguridad de lograr mayores
niveles de eficiencia y, en consecuencia, de satisfaccin de los usuarios.

En los procesos de modernizacin de la Administracin Pblica mexicana se


empiezan a fortalecer las acciones que se orientan a lneas estratgicas como
la eficiencia, entendida como la optimizacin de los recursos que se utilizan
en un proceso de administracin que proveen de servicios pblicos a la po-
blacin objetivo. Es una relacin de insumo-producto que permite cuantifi-
car el monto de los recursos que una organizacin destina en la operacin de
sus estructuras.

Otro aspecto importante es la eficacia que ayuda a determinar cuando una


institucin cumple con los objetivos para los cuales fue diseada. Mediante
su cuantificacin se conoce cmo las instituciones gubernamentales atienden
a su poblacin objetivo. Otra lnea la podemos definir como de legitimidad,
es decir, se parte de la premisa que por medio del funcionamiento de insti-
tuciones pblicas mexicanas se satisfacen las necesidades de la poblacin y
al hacerlo, tambin de los intereses del Estado. Esta legitimidad puede ser
entendida como el factor de credibilidad, de confianza en las instituciones de
gobierno.5

5
Esta idea de reforma la podemos encontrar ampliamente en: Cabrero Mendoza Enrique. Del adminis-
trador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1997.
30
Es preciso resaltar que los servicios pblicos tienen que ser vistos desde la p-
tica de la calidad, los procesos de reforma administrativa de las instituciones
mexicanas se han establecido dentro de este paradigma, lo que significa verla
desde la parte exgena donde se pretende no slo cumplir con los objetivos,
optimizacin en los procesos, crear entre la sociedad la legitimidad en las
instituciones pblicas, sino dar ese valor agregado que genera las condiciones
que permitan contribuir a elevar el nivel de vida de la poblacin.

Los diferentes intentos que se han instrumentado para reformar la Admi-


nistracin Pblica mexicana pretenden mejorar esas lneas estratgicas, con-
secuentemente a partir del ao de 1971, cuando los cambios en la forma de
operar determin que la Administracin Pblica se orientara a darle mayor
atencin a la poblacin usuaria, lo que origin el surgimiento de las Uni-
dades de Organizacin y Mtodos para mejorar la gestin pblica y con ello
todas las instituciones pblicas; as se tena un panorama adverso en donde
el modelo cambi y se dio inicio a la poltica de reforma administrativa del
gobierno federal.

IV. Estructura de la investigacin

Con la finalidad de demostrar la hiptesis, esta investigacin se estructura en


tres partes: la primera tiene como objetivo definir los conceptos tericos para
el anlisis del objeto de estudio y el contexto histrico donde estudiamos la
evolucin de las instituciones de la Administracin Pblica Mexicana para
comprender su estado actual; en la segunda se abordan los cambios en la
gestin pblica para darle respuesta a la crisis de legitimidad, eficiencia, y
eficacia, misma que trat de solucionarse por medio de la reforma adminis-
trativa de 1971, a partir de ah se analizan los distintos cambios en esa gestin
pblica que necesariamente tena que caminar hacia el modelo de gestin
de los principales socios comerciales de Mxico, sin embargo los intentos por
introducir las tcnicas no respondieron a las necesidades de la realidad mexi-
cana, se tenan instituciones jerrquicas con dificultades en la prestacin de
los servicios pblicos, obsolescencia de los procesos de gestin, por lo que se
decidi incursionar en las tcnicas mencionadas como respuesta inmediata a
ese panorama.

La integracin a la OCDE, los tratados comerciales, los nuevos requerimientos


financieros internacionales, los cambios en el manejo presupuestal de 1998, la
reduccin de la nmina con el programa de retiros voluntarios y la compac-
tacin de estructuras administrativas, eran los principales elementos que fue-
ron dibujando la necesidad de contar con un modelo de servicio civil. Tam-
bin analizamos la trayectoria de los distintos intentos por profesionalizar a
los servidores pblicos hasta la aparicin del modelo denominado Servicio
Profesional de Carrera (SPC).
31
En la tercera parte se analizan los elementos del modelo del SPC y sus im-
plicaciones en el desarrollo institucional, para proponer un modelo de profe-
sionalizacin y de gestin con elementos que no contiene el modelo actual y
que se consideran fundamentales para tener, por un lado al servidor pblico
competente y por otro, a instituciones capaces de proporcionar un valor agre-
gado al proceso, para ello se analiza informacin de campo que sustenta la
hiptesis.

Dentro del captulo primero denominado Elementos para el anlisis del


Servicio Pblico, se definen trminos como administracin pblica, servicio
pblico, burocracia, eficiencia, eficacia, desarrollo administrativo, gobernan-
za, legitimidad, gestin pblica, nueva gestin pblica, servicio civil y carrera
administrativa, mismos que son la base para el anlisis del proceso de instau-
racin de un modelo de calidad dentro del servicio pblico. El propsito es
la delimitacin conceptual que servir para el objeto de estudio y tambin
para realizar un anlisis terico de los cambios en el sector pblico en los tiem-
pos de la calidad.

Dentro del captulo segundo, Evolucin de las Estructuras Administrativas


del Servicio Pblico Mexicano se analiza la trayectoria de las distintas institu-
ciones pblicas, como fueron las Secretaras o Ministerios que dieron forma a
la naciente Administracin Pblica del siglo XIX, hasta llegar al fin del perio-
do del desarrollo estabilizador, donde el servicio pblico empieza un proceso
de acoplamiento que finaliza con la reforma administrativa de 1971.

Comprender la importancia que tuvieron las distintas constituciones polticas,


as como las leyes de carcter constitutivo es indispensable para explicar la
situacin actual donde la problemtica gira en torno a la instauracin, por
un lado, de un sistema de gestin de la calidad de los servicios pblicos y por
otro, la profesionalizacin en toda la Administracin Pblica Federal Cen-
tralizada.

En el captulo tercero, La Reforma Administrativa a partir de 1971 y los cam-


bios en la Gestin Pblica se analizan las transformaciones en la gestin
pblica desde el periodo de esa reforma y posteriormente el Programa de
Descentralizacin de 1982 a 1988, donde se da inicio a la compactacin de las
estructuras administrativas y al proceso de venta de las empresas pblicas.
Para el sexenio 1989-1994 en la gestin pblica se introdujo un trmino que no
se haba considerado dentro de las dependencias y entidades: la calidad en la
prestacin de los servicios pblicos, y con ello la posibilidad de profesionalizar
a los servidores pblicos por medio de un programa especfico, aun despus
de que en 1983 fue creada la Comisin Intersecretarial de Servicio Civil.
32
Con el Programa de Simplificacin Administrativa del sexenio 1989 a 1994 se
dieron los pasos para que con el PROMAP6 se retomara la poltica de calidad
y la posibilidad de instaurar un servicio civil, este camino continu con el go-
bierno 2000-2006, ya que tanto el Modelo Estratgico para la Innovacin y
la Calidad Gubernamental como el Programa de Combate a la Corrupcin
y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo respaldan la
continuidad de los servicios de calidad.

En el captulo cuarto, El Servidor Pblico como agente de la Profesiona-


lizacin se analizan las condiciones de la profesionalizacin del servidor
pblico hasta llegar a la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Ad-
ministracin Pblica Federal Centralizada; revisando tambin doce modelos
de servicio civil, tanto en el Gobierno Federal, las Cmaras de Senadores y
Diputados como en el Gobierno del Distrito Federal y organismos autnomos,
con la finalidad de resaltar que, salvo el que se lleva a cabo en el Servi-
cio de Administracin Tributaria, no se fijan las capacidades o competencias
que son necesarias para la poca actual; de igual manera analizamos los
antecedentes del modelo de servicio profesional iniciado con las propuestas
hechas por las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico y de Contralora y
Desarrollo Administrativo, as como la posicin de la Federacin de Sindicatos
de Trabajadores al Servicio del Estado; con esto se considera que el paso de-
cisivo se dio dentro de la Cmara de Senadores al formular las iniciativas de
Ley, tanto del Partido Revolucionario Institucional como del Partido Accin
Nacional, aqu estaba contenida la esencia del modelo vigente.

Dentro del captulo quinto, El proceso de profesionalizacin y el modelo del


Servicio Profesional de Carrera, se describen las caractersticas de la profe-
sionalizacin, las condiciones de la gestin pblica para la instauracin de los
programas y acciones oficiales, y se argumenta porque este modelo es una
nueva racionalidad administrativa. Junto con ello describimos el proceso de
evaluacin del servicio pblico.

Despus se realiza un anlisis relativo a las posibilidades que tiene la instau-


racin del modelo y, sobre todo, su posible impacto en la prestacin de los
servicios pblicos en beneficio de la poblacin, porque es importante que sea
un modelo de gestin que contenga los elementos necesarios para tener un
proceso de profesionalizacin acorde con las necesidades del servicio pblico

6
Hay que recordar que durante el sexenio 1994-2000, Ernesto Zedillo impuls el Programa de Moder-
nizacin de la Administracin Pblica que retomaba la poltica de calidad y la posibilidad de instaurar el
servicio civil de carrera dentro de la Administracin Pblica.
33
de Mxico7, fundamentalmente se presentan elementos para darle mayor
proyeccin a la profesionalizacin de los servidores pblicos en condiciones
distintas.

En el captulo seis, El impacto del Servicio Profesional de Carrera en el desem-


peo de la gestin pblica, se describe la aplicacin del modelo en la Ad-
ministracin Pblica Federal Centralizada, relacionando el desempeo de
la gestin de servicios pblicos con esta estrategia, as como la propuesta
relativa hacia dnde se considera que puede orientarse el funcionamiento
de las instituciones pblicas para que el modelo de servicio profesional tenga
mejores resultados.

Se abordan los cambios que conducen hacia las competencias laborales den-
tro de las dependencias federales y por qu se considera al SPC una raciona-
lidad administrativa.

Se explica el modelo relativo que se considera para el servicio pblico de


Mxico; en este apartado tambin se presenta el resultado de la investiga-
cin as como el anlisis de las variables que fortalecern la inclusin de las
necesidades de las instituciones, los usuarios y los servidores pblicos, todo esto
orientado hacia la instrumentacin de un sistema de gestin de la profesio-
nalizacin en las estructuras administrativas del servicio pblico.

Es importante conocer las condiciones en que se desarrolla el Servicio Profe-


sional de Carrera, asimismo se propone un modelo de profesionalizacin que
considere las capacidades laborales e institucionales, que permitan dirigir la
carrera del servidor pblico a mejores escenarios.

7
Hay que recordar que tuvo que ser en la Cmara de Senadores, lo que significa replantearse los pro-
cedimientos de ingreso, desarrollo y permanencia de los servidores pblicos con nuevos objetivos y perfiles
que requieren las diferentes instituciones de la Administracin Pblica. Trminos como competencias labo-
rales e institucionales, certificacin de capacidades, certificacin ISO 9000, se convierten en las principales
aportaciones de este modelo.
34
p RIMERA PARTE
CONTEXTO TERICO E HISTRICO
PARA EXPLICAR EL FUNCIONA-
MIENTO DEL SERVICIO PBLICO
MEXICANO

P ara abordar el objeto de estu-


dio, esta parte de la investigacin se
integra por dos captulos. En el prime-
ro se analizan los elementos tericos
que se consideran necesarios para
delimitar y fijar una posicin, con ello
se pretende dotar de una estructura
terico metodolgica que permita
desarrollar el estudio relativo a la ins-
tauracin del Servicio Profesional de
Carrera dentro del gobierno federal.
En el segundo captulo se realiza
un anlisis histrico que servir de
referencia para ubicar el tema en
cuestin y, en consecuencia, fijar posi-
ciones que se consideran importantes
en este anlisis. Lo anterior con la
finalidad de contribuir al estudio de
la profesionalizacin en las institu-
ciones pblicas, as como a los cam-
bios en el desarrollo de las estructu-
ras de las mismas para mejorar el
desempeo de los servidores pblicos.
Tanto el contexto terico como el
histrico son fundamentales para el
planteamiento del objeto de estudio, lo
que permitir desarrollar la segunda y
tercera parte, relativas al proceso de
profesiona-lizacin y al cambio en la
gestin pblica para, posteriormente,
disear una propuesta de profesio-
nalizacin que pueda ser aplicada.
c APTULO I
ELEMENTOS PARA EL ANLISIS
DEL SERVICIO PBLICO

C on la finalidad de analizar los


diferentes conceptos que servirn de
gua para la investigacin y a mane-
ra de delimitar el marco terico, se
analizarn, describirn y discutirn
trminos como Administracin P-
blica, Servicio Pblico, Burocracia,
Eficiencia, Eficacia, Desarrollo Admi-
nistrativo, Evaluacin, Gobernanza,
Servicio Civil, Gestin Pblica y Nue-
va Gestin Pblica, con ello se pre-
tende dar mayor sustento al funcio-
namiento del servicio pblico.

Para definir cada uno de estos con-


ceptos es importante ubicarlos den-
tro del contexto que se requiere, el
cual ofrece la posibilidad de articu-
larlos de manera que representen
el sustento para desarrollar nuevos
modelos de anlisis.

Para que el servicio pblico se de-


sarrolle y adapte su gestin pblica
hacia nuevos esquemas orientados
a la profesionalizacin, es menester
que cuente con acciones concretas de
calidad, desarrollo administrativo y
legitimidad que son necesarias para
que la poltica del servicio profesional
sea instrumentada exitosamente.
1.1. La Administracin Pblica como disciplina

Desde que el ser humano existe en el planeta tiene que cubrir sus necesi-
dades biolgicas y sociales; entre estas ltimas se encuentra la de vivir en
comunidad, lo que hizo indispensable la organizacin social para realizar ac-
tividades como la distribucin de alimentos o la formacin de ejrcitos para
la conquista de pueblos o territorio. As, este tipo de organizaciones sirvieron
para salvaguardar la integridad de las diferentes civilizaciones.

Cuando dos o ms comunidades necesitaban comerciar, era necesario en-


contrar formas de organizacin social que permitieran el ejercicio de ese in-
tercambio; por lo tanto, es conveniente mencionar que cuando las primeras
civilizaciones surgieron y el hombre empez a darle solucin a problemas
como el pago de tributos, la creacin de ejrcitos, la construccin de ciudades
o la realizacin de comercio entre diferentes pueblos; se tena que contar con
una organizacin que permitiera un manejo de lo pblico como consecuen-
cia de la accin de gobierno.

Para algunos autores nuestra disciplina surge con el hombre mismo.8 Cuando
las sociedades tienen un gobierno, la Administracin Pblica es la encargada
de suministrar los servicios pblicos, por ello se puede estudiar desde el desa-
rrollo de sus diferentes actividades; al respecto algunas aportaciones que las
antiguas civilizaciones hacen a la misma son la invencin del papel y la tinta,
los antiguos sistemas de reclutamiento chino, la recaudacin de impuestos,
la creacin de leyes para la vida en sociedad, fueron determinantes para el
desarrollo de la disciplina.

Lo que aqu se trata es conocer, con base en esos elementos, si es posible de-
terminar en qu momento aparece, podemos decir que esto sucede cuando
tiene un mtodo y un objeto propio de estudio, como lo afirma Jos Juan Sn-
chez: La Administracin Pblica se caracteriza porque se ocupa de los fines
del Estado, la voluntad soberana, los intereses pblicos y del derecho, que
es el elemento coercitivo de la sociedad.9 Ms adelante el autor menciona
cules son los trminos en que se puede definir:

1. La administracin pblica es la actividad dinmica y en constante movimien-


to, que contribuye a alcanzar los fines del Estado.

8
Vase: Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica como Ciencia, su objeto y su estudio.
Captulo 1 Historia del objeto de estudio de la administracin pblica. Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Mxico. Plaza y Valdez. Mxico, 2001. pp. 21-56.
9
Ibid. p. 89.
38
2. Es el gobierno en accin la parte ms visible de su actividad pblica, inicia
donde termina la poltica y concluye donde la poltica comienza.
3. Es el poder ejecutivo con todos sus aparatos, rganos y dependencias pblicas
que lo constituyen, aunque se relaciona de manera indirecta (complementaria)
con los poderes legislativo y judicial.
4. Es un proceso dinmico que tiene como finalidad la satisfaccin de las necesi-
dades pblicas reconocidas por el Estado.
5. Es la funcin que contribuye a que los ciudadanos, la sociedad y el Estado
puedan alcanzar los objetivos concurrentes de estos tres factores.
6. Es un instrumento fundamental del Estado para realizar aquellas activi-
dades que el mercado no puede o deja de hacer, pero que debido al inters
pblico deben realizarse.
7. Como parte del gobierno que genera las polticas pblicas, se encuentra vincu-
lada con toda clase de asuntos pblicos, que se manifiestan de ma-nera concreta
en los servicios que realiza el gobierno.
8. Es la ciencia social que se encuentra en gestacin y desarrollo, que naci como
un subcampo de la Ciencia Poltica que tiene por objeto estudiar, analizar y
sistematizar la actividad organizada del Estado.10

En cuanto al nacimiento de la Administracin Pblica veamos lo que afirma


Guerrero al respecto:

La administracin pblica nace como disciplina a partir de la distincin entre


poltica y administracin y su esquema terico originario consiste en la clebre
dicotoma planteada.

Aunque la distincin entre decisin y accin no es conocida antes de Wilson, la di-


cotoma formulada por l es el primer intento por delimitar el campo de estudio
de la administracin pblica, a partir de su diferenciacin con la poltica (...)

Wilson formula una diferenciacin mediante la cual la administracin queda se-


parada, especialmente de su hermana siamesa, la poltica, en su idea el eviden-
ciar un nuevo campo de conocimiento, crear una disciplina destacndola a partir
de la identificacin de una funcin de Estado (...). 11

La Administracin Pblica se entiende como la organizacin de las activi-


dades del Estado para la atencin de la sociedad y, para objeto de esta
investigacin, se concentra en las funciones del poder ejecutivo. Se encuen-

10
Ibid. p. 122.
11
Guerrero, Omar. La Administracin Pblica del Estado Capitalista. Fontamara. Mxico. 1986. p. 39.

39
tra en un contexto particular ya que en las condiciones actuales dentro de
las instituciones de gobierno se utilizan las tcnicas gerenciales en donde la
administracin de los negocios, los estudios de mercado y la orientacin em-
presarial difieren con las fuentes de la Administracin Pblica como estudio
del objeto en trminos de las aportaciones tericas que dieron origen a su
aparicin.12

Es preciso recordar que actualmente la Administracin Pblica es una disci-


plina que se orienta a dotar de un mayor grado de productividad y eficien-
cia a las organizaciones de gobierno, con esta adopcin de tcnicas privadas
pareciera ser que la otrora burocracia fracas y con ella las fuentes que en
su origen le dieron sustento. Sin embargo, la importancia de reconocer que
la Administracin Pblica es una ciencia que tiene un objeto propio, permite
aclarar que sus orgenes estn en las actividades organizadas del Estado, por
lo que es necesario distinguir entre tcnicas eficientistas y el objeto propio que
le da sustento como disciplina social.13

Es una disciplina que se encarga de desarrollar las actividades del gobierno


para darle sustento al manejo pblico, pero tambin al avance en su estudio.
Como disciplina tiene su objeto propio el estudio del gobierno, tal como lo
afirma Guerrero:

En sentido lato la Administracin Pblica es la actividad encaminada a acre-


centar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo
hace formidable constituye una capacidad que produce poder.

En sentido estricto, Administracin Pblica es la actividad que desarrolla la vida


asociada a travs del orden, la seguridad y la substancia; es decir, auspicia la con-
vivencia civilizada, consiste en una capacidad que produce civilidad.14

12
Particularmente me refiero a los orgenes como son las ciencias camerales, la ciencia poltica, las aporta-
ciones de Bonnin, Bodino, von Justi que permitieron definir un objeto propio de la Administracin Pblica,
tambin estn autores como Wilson, Waldo, Gabino Fraga, entre otros, que pretendieron darle fuerza
y sustento terico a la disciplina; parece que en la actualidad los avances tericos de la Administracin
Pblica han sido reemplazados por los principios de la administracin privada, como si fueran los funda-
mentos de nuestro objeto de estudio. Si la Administracin Pblica nace como un subcampo de la ciencia
poltica, al introducir las tcnicas gerencialistas se ha cambiado el enfoque que le dio origen como ciencia
social. Sin embargo, hay que reconocer que mediante la instrumentacin de estas tcnicas se ha con-
seguido un mejor funcionamiento de las instituciones de gobierno.
13
Hay que recordar el significado etimolgico de administracin que es servir a, con la introduccin de ese
nuevo enfoque se pretende mejorar el desempeo de la organizacin y el funcionamiento del gobierno,
con matices que no se tenan anteriormente, tales como el enfoque de calidad, la reingeniera de procesos,
el benchmarking, el concepto de cliente en lugar de usuario y con ello estas tcnicas vienen a transformar
la imagen que la sociedad tiene de la Administracin Pblica.
14
Guerrero, Omar. Principios de Administracin Pblica. Escuela Superior de Administracin Pblica. C-
tedra Colombia. Repblica de Colombia. 1997. pp. 27-28.
40
La Administracin Pblica como parte de la actividad del Estado tiene
alcances jurdicos que definen su naturaleza y que la sociedad puede legi-
timar mediante los servicios pblicos que le otorga, entonces: cules son las
condiciones para que la Administracin Pblica tenga un mejor funciona-
miento?, iniciaremos con el Estado de derecho, aquellas condiciones nece-
sarias para la convivencia social en donde se puede ejercer el poder desde la
prctica de la disciplina como una ciencia, debido a que tiene un objeto de
estudio propio (el gobierno) y tambin tiene un campo para aplicar los cono-
cimientos que se desarrollan en la profesin y est en constante desarrollo.

Llegar a una definicin pura de la Administracin Pblica requiere tomar en


cuenta que estamos hablando de una disciplina social inmersa en una cons-
tante actualizacin; sin embargo, es preciso fijar un punto de partida para
desarrollar el planteamiento de la presente investigacin. La Administracin
Pblica consiste en el ejercicio dinmico que se desarrolla dentro del Estado
como actividad organizada del mismo, la idea de tener una estructura ad-
ministrativa completa que considere una capa de funciones que se desarro-
llen con niveles de efectividad, como lo comenta Jos Juan Snchez Gonzlez
esta disciplina nace:

como un conjunto de habilidades tcnicas y aprendizajes empricos que me-


diante ensayo y error fueron aplicadas por los funcionarios, lo que convierte a la
actividad en el arte elevado. Posteriormente, la necesidad de realizar con honra-
dez y transparencia la actividad con valores altamente ticos y morales, requiere
de una filosofa que pretende alcanzar la felicidad humana como lo seala Von
Stein.
La sistematizacin del conocimiento, la mayor especializacin de actividades y
tareas, as como la elaboracin de estudios administrativos con mayor rigor, per-
miten que la materia se convierta en una profesin frente a otros oficios y carre-
ras...
La administracin pblica tiene un objeto de estudio: la actividad organizada del
Estado, aunque su estudio presenta diversas representaciones de mismo objeto: el
Estado, el gobierno, el poder ejecutivo, la burocracia, la organizacin, el manejo
pblico (management) y las polticas pblicas.15

Para que nuestra disciplina fuera reconocida como profesin, fue preciso
sistematizar el conocimiento y la especializacin de actividades para conocer
con mayor amplitud su objeto de estudio, es por eso que se le considera como
el punto de partida y con base en eso, la definiremos como la disciplina que se

15
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica como ciencia. op. cit. p. 298.

41
encarga del estudio y funcionamiento del Servicio Pblico y de las variables
que le dan sustento a sus diferentes acciones, las cuales son de tipo jurdico,
administrativo, poltico, econmico y social; asimismo, es aquella que le da
orientacin a las actividades organizadas del Estado, que se instrumentan
en las dependencias y entidades, tambin como parte de esa organizacin,
proporciona las herramientas que le permiten mejorar el servicio pblico en
beneficio de la sociedad.

Como organizacin del gobierno se encarga de proporcionar la infraestruc-


tura de comunicaciones, servicios educativos, salud, empleo, vivienda, seguri-
dad jurdica, proteccin ambiental y transporte, entre otras, que la poblacin
de un pas tiene derecho a recibir en los trminos que le permitan mejorar su
nivel de vida.

Analizar las fuentes del origen de la Administracin Pblica y compararlas


con las vertientes actuales, permitir conocer la dimensin en la que se en-
cuentra el servicio pblico de Mxico y con relacin a la carrera profesional
instaurada a partir de 2003.

Finalmente, con respecto a la forma de verla, Falcao menciona que la po-


demos analizar desde tres perspectivas, las cuales resultan parecen inte-
resantes debido a que contienen los elementos que ms adelante se utilizarn
en cuanto a la Gestin Pblica y sus aplicaciones para el caso de Mxico. El
autor propone analizarla desde una visin ortodoxa liberal y empresarial, as
tenemos como caractersticas las siguientes:16

16
Falcao, Humberto. Administracin Pblica Gerencial y Burocracia. La persistencia de la dicotoma
entre poltica y administracin. Documento presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre
reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado en Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de no-
viembre de 1996.
42
Cuadro 1
VISIN GENERAL DE LOS ENFOQUES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Visin Ortodoxa Visin Empresarial
Caractersticas Caractersticas

Control federal central sobre las activi- Preferencia por alternativas de pro-
dades de planificacin, coordinacin, di- duccin externa de bienes y servicios,
reccin, formulacin e implementacin de asociaciones gobiernosociedad civil, vo-
polticas pblicas. luntariado.

nfasis en el aumento global de la ca- Gestin participativa de programas y


pacidad de implementacin de polticas proyectos con los clientes.
en las diversas esferas del Estado.
Estmulo a la competencia interna y
Ocupacin de cargos clave por fun- externa.
cionarios de carrera, profesionales espe-
cializados, entrenados y equipados con Desreglamentacin interna, simplifi-
tecnologas y mtodos gerenciales. cacin organizacional y clarificacin de
papeles y misiones.
nfasis en la capacidad gerencial del
servidor pblico como incentivo para la Evaluacin y financiamiento basados
innovacin. en resultados.

Limitacin de la interferencia poltica Imagen del cliente como consumidor,


sobre la administracin. entrenamiento en atencin y formularios
de sugerencias.
Responsabilidad desde la base hacia el
vrtice, versus direccin desde el vrtice Creacin de centros de resultados finan-
hacia la base. cieros, promoviendo una accin pblica
rentable.
nfasis en los ciudadanos usuarios y
clientes. Previsin estratgica de servicios.

Prioridad en la administracin de car- Descentralizacin y desconcentracin:


gos y salarios pblicos. control jerrquico versus autoridad,
desarrollo de equipos (team building),
Incremento de los programas de reclu- gestin participativa, cooperacin tra-
tamiento en polos de excelencia profe- bajadores gerentes, crculos de control
sional. de calidad y programas de desarrollo
gerencial.

Atencin de las finalidades guberna-


mentales a travs de la reestructuracin
del mercado.

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Falcao, Humberto. Administracin Pblica Gerencial y
Burocracia. La persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin. Documento presentado en el
aI Congreso Interamericano del CLAD sobre reforma del Estado y de la Administracin Pblica, celebrado
en Ro de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996. 43
La Administracin Pblica es la disciplina que tiene un mtodo y objeto de
estudio propio, la cual se ha transformado y evolucionado, ya que mientras
las sociedades avanzan se requiere satisfacer a la poblacin que atiende.

Conduce los procesos dirigidos a proporcionar servicios pblicos a la sociedad,


por tal motivo, dentro de este captulo la definicin se presenta desde tres vi-
siones como lo muestra Falcao. Esta disciplina es la base para el avance de los
procesos que son realizados al interior de las diferentes instituciones conforme
lo sealan las necesidades sociales.

1.2. El servicio Pblico y su Profesionalizacin

Hablar de servicio pblico significa diferenciarlo claramente del espacio pri-


vado17 , de tal manera que seamos capaces de conocer hasta donde llegan las
fronteras de accin de cada organizacin. La Administracin Pblica tiene
como eje de accin la atencin a los diferentes grupos de la sociedad que le-
galmente reclaman servicios pblicos con caractersticas que permitan resolver
sus necesidades, un servicio pblico es aquel que est dentro de un contexto
jurdico y administrativo de naturaleza colectiva y se otorga a travs de una
organizacin del Estado. Partiendo de este punto se describir en qu con-
siste la prestacin del servicio dentro de la Administracin Pblica de Mxico,
as como la importancia de demostrar que dentro de las estructuras adminis-
trativas se utilizan los procesos y procedimientos que en ocasiones ya no corres-
ponden a la realidad.

Al paso del tiempo, las instancias en donde se otorgan servicios a la sociedad


se han transformado, por medio de la inclusin de nuevas tecnologas para
alcanzar la calidad, un ejemplo de esto es cuando se inician los procesos de
cambio a partir del sexenio 1989-1994 en el que se propuso el Programa de
Simplificacin Administrativa que abordaba las acciones orientadas a mejo-
rar el funcionamiento del servicio pblico.18

El trnsito de una Administracin Pblica que funcionaba de manera ce-


rrada a una abierta significa lo siguiente: el enfoque y funcionamiento de las
instituciones de gobierno permiti que poco a poco los procedimientos fueran
siendo obsoletos porque conforme se iniciaba un perodo de gobierno, no se

17
Entendido como el ocupado por las estructuras en donde la Administracin Pblica no llega, debido a
que sus fronteras estn demarcadas por el derecho pblico. Por ello, el sector privado tiene como lmites los
propios de la actividad econmica, en donde el mercado es uno de los principales elementos.
18
Ver inciso 3.2.2. Programa de Simplificacin Administrativa 1989-1994.

44
actualizaban los procesos ni en lo correspondiente a la atencin a los usuarios
con relacin a la satisfaccin de sus expectativas, ni tampoco en la operacin
de los procesos para el desarrollo de los servicios pblicos.

El servicio pblico dependa para su mejora de lo que se pensara en cada


una de las fases de produccin del servicio, y esto normalmente suceda sin un
diagnstico y estrategia integrales, ya que ante el cambio que se realizaba
en cada sexenio no se estableca una lnea que permitiera la continuidad de
programas o proyectos; con el Servicio Profesional de Carrera se trata de dar
esa permanencia que garantice el servicio con las caractersticas para satis-
facer realmente a su destinatario.

La Administracin Pblica abierta significa considerar al usuario como parte


de la estrategia para la actualizacin de los procesos de prestacin de los
servicios pblicos, de tal forma que su vigencia se conserve; incluso se ha esta-
blecido recientemente una poltica de calidad en el servicio que visualiza a la
certificacin del proceso como una necesidad para avanzar en el camino de
tener un gobierno de clase mundial. 19

La diferencia entre lo pblico y lo privado en ocasiones se encuentra en la


forma de operar tcnicas de administracin privada, ms bien parece que se
aleja de su naturaleza. La presencia de mtodos son utilizados en la empresa
privada, tales como los estudios de mercado, las tcnicas de calidad y la lla-
mada reingeniera administrativa, son ejemplo de esa endoprivatizacin que
Guerrero20 analiza y que contina en la Administracin Pblica.

El servicio pblico de Mxico se desarroll conforme se presentaron las circuns-


tancias.21 Para el periodo 1994-2000 se redujo la distancia entre lo pblico y
lo privado,22 as que se prosigui con esa estrategia en donde lo importante

19
Al respecto basta con revisar el Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental
2001-2006 para darse cuenta que en la actualidad tenemos un paradigma con una visin totalmente
diferente a la que se tena en el periodo de la reforma administrativa de 1971, en cuanto a su enfoque que
est orientado a la gerencia que dista mucho a lo que se realizaba en la Administracin Pblica cerrada,
en este sentido es preciso aclarar lo siguiente: en el momento en que se inici la consulta para conocer
la opinin de los clientes del servicio y se aplicaron tcnicas distintas como las de empresa, la naturaleza
de los procedimientos involucrados tambin cambia en trminos de operacin y de sentido, ya que a una
instancia de origen pblico se le aplica un funcionamiento privado.
20
Ver Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Universidad Autnoma del Estado de M-
xico. Porra. Mxico. 1999.
21
Como se explica en el captulo III, 3.1. El periodo de la reforma administrativa de 1971.
22
Ver captulo III. 3.2.5. Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000.

45
para el funcionamiento de las diferentes estructuras de la Administracin
Pblica de Mxico era conocer, mediante indicadores de control de gestin,
el desempeo de las instituciones pblicas.

Esto se desarroll dentro de los parmetros impuestos por la Secretara de


Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) en trminos de austeridad presupues-
tal lo que implic, en principio, una reduccin de gasto corriente como con-
secuencia de una expansin de las instituciones de gobierno y de todo el
personal. Para el servicio pblico se establecieron parmetros en los que la
prioridad era lograr una mejor y mayor legitimidad del usuario hacia las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica. As, mediante se fue-
ron presentando las formas de operacin y los resultados que de acuerdo
con la opinin de los usuarios se han obtenido. La estrategia fue reducir el
presupuesto de operacin y con ello se indujo la vulnerabilidad de las insti-
tuciones debido a que no se pueden realizar mejoras en sus resultados sin el
presupuesto requerido, para la obtencin de una eficiencia que notoriamente
sea reconocida por los usuarios.

El servicio pblico est, por supuesto, relacionado con el gobierno, esto signifi-
ca la coordinacin de acciones civiles y polticas con el fin de que la poblacin
se desarrolle y mejore su nivel de vida en un contexto jurdico que garantice
el progreso social. Dentro de este contexto, el servicio pblico constituye el n-
cleo por donde gira el desempeo de cualquier gobierno y ste es calificado
por los destinatarios del servicio.

Ese ncleo lleva consigo la fuerza necesaria para transformar el gobierno con
las caractersticas que se le han adaptado como las de la eficiencia y la cali-
dad de los servicios que proporciona, por eso se pretende mejorar por medio
de la inclusin de los esquemas de medicin y evaluacin del desempeo
pblico. La estrategia consiste en llegar a la profesionalizacin del servicio
y con ello la del gobierno. Estos dos elementos son esenciales para la instau-
racin del Servicio Profesional de Carrera, si lo que se necesita es un gobierno
ms efectivo y no ms grande, entonces la va es su desarrollo hacia la ins-
tauracin de un proceso con visin de Estado, que lo conduzca a la eficiencia,
eficacia, legitimidad y calidad en su funcionamiento.

Para hablar de profesionalizacin se iniciar con la acepcin de Uvalle, quien


afirma:

La profesionalizacin es un conjunto de procesos que se inducen y estimulan


para que el desempeo de la accin de gobierno sea ms consistente. La profe-
sionalizacin alude a condiciones del trabajo institucional que implican una mejor
calificacin de las aptitudes profesionales.
46
La profesionalizacin alude a que el mrito, la imparcialidad y calidad del trabajo
sean las ventajas de un servicio pblico abierto y competitivo, y que en l se visua-
liza de modo institucional un plan de carrera que defina los requisitos, el ingreso, la
capacitacin, la promocin, los estmulos y la evaluacin del desempeo.23

La institucionalidad del servicio pblico comprende la legalidad del acto de


gobierno, la efectividad que requiere la sociedad y la calidad de sus resulta-
dos. Para lo cual se necesitan servidores pblicos capacitados, con una actua-
cin basada en la imparcialidad y calidad de su trabajo, con la finalidad
de realizar una carrera que garantice la permanencia siempre y cuando se
cubran los requisitos establecidos en la ley.

Dentro de estos elementos algunos autores hablan de profesionalizacin y


otros de profesionalismo, la primera hace referencia a una serie de acciones
que permiten la actualizacin de los servidores en la esfera de los procesos de
la Administracin Pblica y el segundo, hace alusin a una filosofa dentro de
las instituciones de gobierno.

La profesionalizacin basa su actuacin en principios como los de imparciali-


dad y calidad en el trabajo, con las que cada servidor pblico debe iniciar
un proceso de actualizacin y es por medio de la evaluacin del desempeo
como es posible conocer su evolucin dentro de la Administracin Pblica.

Hablar de profesionalizacin del servicio pblico representa cumplir con las


diferentes acciones de tipo legal, en donde como punto previo a la instau-
racin del Servicio Profesional de Carrera, se establecen los criterios para con-
solidar el proceso que aqu se analiza. El servicio pblico profesionalizado
significa tambin (...) un punto de apoyo para la gobernacin eficaz de la
sociedad, la contencin y solucin de los conflictos sociales, la prestacin de
los servicios a favor de la economa de mercado y la adopcin de las polticas
encaminadas al bienestar social real. As, el servicio profesionalizado consti-
tuye una etapa que acredita el desarrollo de las instituciones, al enfatizar en
su calidad y eficiencia tambin corrobora que los operadores -directivos y
ejecutores- de las instituciones tienen un perfil ms competitivo para que la
funcin pblica sea ms emprendedora.24

23
Uvalle Berrones, Ricardo. Institucionalidad y Profesionalizacin del Servicio Pblico en Mxico. Retos y
Perspectivas. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Plaza y Valdez. Mxico. 2000. p. 42.
24
Ibid. p. 48-49.

47
Por tanto el proceso que conduce a la profesionalizacin del servicio pblico
contiene, los elementos tangibles que le permitan desarrollar sus funciones
con apego a un marco normativo establecido. Uvalle tambin comenta que
el servicio pblico est inmerso en una serie de atributos que le otorgan un
carcter estratgico, en virtud de que:

El servicio pblico no es nicamente cuestin de trmites, sino la oportunidad


que el gobierno tiene para dar tratamiento coherente a demandas en compe-
tencia. El servicio pblico es la base para que los actos de gobierno se traduzcan
en resultados, decisiones y expectativas cumplidas. Vinculado a la categora gobier-
no, es el que da vida a los criterios institucionales que se tienen para coordinar los
imperativos de la vida pblica.25

Si el servicio pblico se considera un elemento para el acercamiento del go-


bierno con la sociedad, entonces es ah donde se tiene que iniciar el proceso
de profesionalizacin, como la opcin para hacer un gobierno efectivo. Las
capacidades institucionales son condicin de estabilidad, ya que si un ncleo
de la poblacin no se siente satisfecho o incluido en alguna poltica, la presen-
cia de factores de ingobernabilidad hacen su aparicin. De ah que en la
Administracin Pblica los procesos son de participacin social dentro de las
acciones de gobierno, sin embargo es preciso delimitar hasta dnde es posible
que la sociedad participe.

Por lo tanto, la pregunta es: hasta dnde los procesos de prestacin de los
servicios son analizados y diseados por el pblico usuario? La respuesta estri-
ba en dos puntos, el primero es considerar la opinin en cuanto a la atencin
y el otro en trminos de lo que realmente conoce y puede aportar para me-
jorar los servicios. En este punto es conveniente analizar y considerar dentro
de los procesos de profesionalizacin dos variables:

a) La capacidad de respuesta de las instituciones de gobierno, esto sig-


nifica eficacia, ya que ante la demanda de los usuarios del servicio las
instituciones deben tener una respuesta gil, oportuna y confiable.

b) El nivel de profesionalismo de los servidores pblicos significa habili-


dades.

La primera se relaciona con todas las acciones que dentro de los procesos de
las entidades y dependencias se fomentan para proveer de los medios tan-
gibles necesarios como son la aplicacin de las diferentes tcnicas conocidas y

25
bid. p. 70.
48
aceptadas orientadas hacia un objetivo: la calidad del servicio. En cuanto a
la segunda consiste en una filosofa de actuacin donde no basta con conocer,
sino tambin querer hacerlo.

En cuanto al segundo, Dror afirma lo siguiente:

El concepto de profesionalismo, (...), implica la capacidad de construir puentes


entre el conocimiento abstracto y los hechos concretos. El profesionalismo entraa
una sntesis entre la teora y la prctica, con nfasis en la transformacin de la
ciencia y otras clases de conocimiento sistemtico en accin.
A esta esencia que define al profesionalismo en el arte de gobernar deben aadirse
cuatro caractersticas secundarias: un cdigo de tica profesional; una actitud de
inters clnico y de impasibilidad en medio de la irracionalidad emocional y la
feroz lucha por el poder; una buena dosis de escepticismo con una fuerte suspica-
cia por lo obvio y el sentido comn que llega hasta la iconoclasia; y la bsqueda
constante de creatividad. 26

El profesionalismo contiene los elementos cualitativos para el funcionamiento


del servicio pblico, esto se relaciona con los cdigos de tica que son obli-
gatorios para mejorar el funcionamiento de los programas y proyectos que
se llevan a cabo dentro de la Administracin Pblica. Dror comenta que el
profesionalismo constituye la parte fundamental de un gobierno, debido a lo
indispensable que resulta contar con las habilidades necesarias para dar res-
puesta oportuna y definitiva a las demandas sociales, de ah la importancia
de tener las habilidades y aunado al conocimiento de la profesionalizacin
obtendremos un marco de actuacin que permita a la Administracin Pbli-
ca de Mxico tener niveles de los principales pases como los de los OCDE.

Asimismo Dror enuncia los principios que considera para el profesionalismo


en el arte gobernar: 27

26
Dror, Yehezkel. El profesionalismo en el arte de gobernar. Revista del CLAD Reforma y Democracia.
Caracas, Venezuela. No. 1. 1994. p 11. www.clad.vn
27
Al respecto Guerrero define al servidor pblico: (...) aquel que independientemente de su denomi-
nacin, ya sea funcionario o servidor civil, est normado por un rgimen de funcin pblica bajo una ley
especfica de derecho pblico mediante disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en
los intereses primordiales del Estado. Guerrero, Omar. El Funcionario, el diplomtico y el juez. Porra,
Universidad de Guanajuato. Mxico 1998. p. 8. Esto significa que se tenga como servidores pblicos a per-
sonas dedicadas a las actividades del gobierno, donde se trata de atender sus requerimientos conforme
son demandados por la sociedad.

49
Cuadro 2
CARACTERSTICAS DEL PROFESIONALISMO
Principio Contexto de aplicacin
1. Filosofa del discernimiento, junto con Filosofa de la accin, razonamiento
estudios reflexivos, en lugar de filosofa prctico, filosofa del pensamiento y los
de la ciencia. estudios cognoscitivos.
Principios heursticos, protocolos cuali-
tativos para la reflexin de polticas de
envergadura y directrices para el ra-
zonamiento.

2. Ultra racionalidad como base. Se requiere de nociones de ultra racio-


nalidad ms complejas y avanzadas
que sirvan de base al profesionalismo
en el arte de gobernar. Estas compren-
den la aceptacin de distintos modos
de razonamiento, pensamiento, ima-
ginacin.
3. Foco en grandes opciones. Se debe centrar en directivas globales,
polticas y nacionales, macropolticas,
grandes estrategias, paradigmas de
polticas de envergadura. Esto entraa
grandes alternativas dirigidas a reper-
cutir significativamente en el futuro,
hasta establecer y cambiar trayectorias
a largo plazo.
4. Deliberacin sobre la modalidad de Bajo condiciones de turbulencia, como
gran poltica. las que prevalecen cuando el profesiona-
lismo en el arte de gobernar es ms nece-
sario, una tenue afinacin de poltica es
con frecuencia una ilusin, por lo que se
requieren polticas ms vigorosas. La efi-
cacia de la poltica usualmente no es li-
neal, requirindose distintas cuotas para
lograr resultados diversos bajo condi-
ciones mltiples. La necesidad del pro-
fesionalismo en el arte de gobernar es
considerar las funciones de produccin
de las polticas no lineales y asignar por-
ciones de instrumentos de polticas como
parte de la modalidad de polticas de
envergadura.
Contina

50
Principio Contexto de aplicacin
5. Globalizacin. La adopcin de una perspectiva glo-
bal constituye un imperativo categri-
co para el profesionalismo en el arte de
gobernar en el siglo XXI. Ello requiere de
una nocin global y por lo menos cierto
entendimiento de los procesos globales
como precondicin para la opcin.
6. Inters en las estructuras e institu- Un rasgo fundamental de profesionalis-
ciones. mo en el arte de gobernar deber ser el
intenso inters por las estructuras e insti-
tuciones, como recursos y bases polticas
aun cuando no estn dirigidas a ellas.
7. Consideracin en trminos de auge y Se deben emplear como su marco
cada de naciones, destino de las revo- ms amplio de reflexin las conjeturas
luciones y regmenes, esfuerzos de desa- histricas y tericas respeto del auge y
rrollo exitosos y fallidos, y grandes em- cada de naciones y regmenes, los im-
presas similares. pactos a largo plazo de las revoluciones,
los esfuerzos de desarrollo exitosos y falli-
dos y el destino de otras grandes em-
presas.
8. Futuribles y grandes diseos. Adems de ayudar a superar el ava-
sallamiento de la alternativa a las pre-
siones actuales y adversas inminentes y
con el propsito de suministrar mbitos
de largo alcance y orientaciones de me-
tas dinmicas para las grandes tomas de
decisiones, los futuribles a mayor escala,
en el sentido de posibles futuros alterna-
tivos y cabales a largo plazo, que llegan
hasta los grandes diseos que consti-
tuyen una faceta prioritaria.
9. Pensar en la historia sin atarse al pa- El futuro es el producto de la combi-
sado. nacin dinmica y la interaccin entre la
necesidad, la contingencia, la oportuni-
dad y la opcin. Por consiguiente, todas
las actividades humanas, incluyendo el
diseo de polticas a gran escala, gozan
en principio de grados representativos
de libertad con potenciales de impacto
significativo en las realidades en evolu-
cin, que llegan hasta moldear radical-
mente ciertos aspectos del futuro.
Contina
51
Principio Contexto de aplicacin
10. Estimados de situaciones amplios, de Las imgenes mundiales en las cuales
largo alcance y dinmicos, con especial se basa el diseo de polticas y otras
atencin en curvas descendentes, opor- acciones estatales condicionan todo su
tunidades pasajeras, contingencias, sor- contenido. En consecuencia, el perfec-
presas y virajes. cionamiento de tales imgenes mun-
diales constituye un paso fundamental
para mejorar el diseo de polticas y una
tarea primordial. Este principio esta es-
trechamente vinculado a muchos otros,
como el de considerar largos periodos de
tiempo, centrarse en variables de auge
y cada, tomar en cuenta complejidades
profundas y grandes incertidumbres.
11. Concentracin en opciones dentro de El profesionalismo en el arte de gober-
perspectivas coherentes. nar intenta identificar las opciones crti-
cas y asignarles gran parte de los recur-
sos disponibles para el mejoramiento de
polticas, tales como la capacidad in-
telectual organizada.
12. Omisin de situaciones adversas junto Se refiere a dos lneas en parte distintas
con buenos logros. y en parte superpuestas y convergentes:
reducir la probabilidad de escenarios
malos o peores, y alentar la probabilidad
de escenarios deseables, 1) a menudo es
ms fcil conceptuar y llegar a un acuer-
do sobre situaciones adversas y 2) visto
en trminos de la historia de la toma de
decisiones, el soslayar ciertas situaciones
negativas constituira un adelanto muy
importante.
13. Pensamiento poltico en trminos Considerar aspectos fundamentales en
de interaccin con variables y actores trminos de interaccin activa con varia-
dinmicos. bles y actores muy dinmicos y sensibles,
en contraposicin con la tendencia usual
de desestimar las transmutaciones y
reacciones de los sistemas objetivos y con-
textuales.
14. Manejo de complejidades profundas. La complejidad se reconoce parcialmente
en las teoras polticas cuando requieren
de un manejo, el diseo de polticas tien-
den a ser bastante dbiles para el manejo
de las complejidades reales, sin embargo
no se dispone de ningn concepto ntegro
de complejidad que satisfaga las necesi-
dades del profesionalismo en el arte de
gobernar.
52 Contina
Principio Contexto de aplicacin
15. Gran poltica aleatoria. Esta perspectiva trae como consecuencia
la necesidad de reformas radicales en los
cuadros estatales a fin de enfrentar me-
jor las incertidumbres irreductibles.
16. Razonamiento moral, anlisis de La inclusin del razonamiento moral, el
valores y bsqueda de metas, en la for- anlisis de valores y la bsqueda de me-
macin de una visin realista. tas ilustran un poco ms su naturaleza
multimodal y multidimensional as como
sus imprescindibles bases filosficas ni-
cas. Ello suscita el fascinante problema
de cmo perfeccionar un proceso desde
una perspectiva externa sin intervenir
en sus bases axiomticas y axiolgicas y
con sus justificaciones.
17. Poltica sofisticada, pero segregada. Implica cdigos apropiados de conducta
profesional y, en particular, la cuestin
de a quin servir y cuando dejar de ha-
cer y dejar pasar. Las realidades polti-
cas deben tomarse como una restriccin,
pero no de manera estrecha o rgida.
Evitar ocuparse puramente del asesora-
miento poltico. El profesionalismo debe
de ser polticamente sofisticado, pero
mantenerse segregado (aunque no ais-
lado) de la poltica.
18. Interfase productiva con la especu- Completamente diferente en su razn
lacin sobre polticas como proceso so- de ser es el principio de perfeccionar la
cietal difuso. interfase productiva con la especulacin
sobre polticas que se da como proceso
societal, intelectual, cultural y poltico
difuso.
19. Orientacin introductoria a la polti- Deben enfrentarse los inconvenientes de
ca. traducir estudios complejos a formas acce-
sibles para los individuos ocupados y a
menudo no profesionales que toman las
decisiones, y de introducirlos en el diseo
de polticas a gran escala sin simplificarlos
en forma desmedida.
Finaliza
Fuente: Dror, Yehezkel. El profesionalismo en el arte de gobernar. Revista del CLAD Reforma y Demo-
cracia. Caracas, Venezuela. No. 1. 1994. p 11.

53
El profesionalismo en el arte de gobernar, como lo define Dror, tiene implica-
ciones dentro del servicio pblico las cuales se reflejan dentro de las acciones
para mejorar el desempeo de la Administracin Pblica y especficamente,
en los procesos de las instituciones pblicas, por ello considero la importancia
de que los servidores pblicos de mayor nivel tengan que actualizarse para
un mejor resultado en su actuacin pblica, incursionar en las prcticas del
profesionalismo es un imperativo por lo siguiente:

a) Las unidades de produccin28 pueden ser ms slidas con el desarrollo y


aplicacin de las acciones de profesionalizacin y profesionalismo como el
eje del modelo del Servicio Pblico Profesional de Carrera.

b) Las modificaciones a la gestin pblica debern considerar la instau-


racin de estrategias para la formacin de un servicio pblico profesionali-
zado y con actuaciones de tica en su manejo.

Como elemento de apoyo, el profesionalismo dentro del ejercicio del go-


bierno, implica una diferencia entre las diversas instituciones de la Adminis-
tracin Pblica. Como estrategia, el Profesionalismo est orientado hacia los
aspectos de tica en el servicio pblico, lo que significa un cambio en trminos
de actitudes del personal que se encarga de conducir y operar los distintos
procesos que se transforman en mejores soluciones hacia la sociedad. Dror ar-
gumenta la importancia de gobernar con profesionalismo, lo que representa
transformar el servicio pblico con una visin de mejora.

1.3. El concepto de Burocracia dentro de la Administracin Pblica

Para este apartado, se analizaron las opiniones de autores que parecieran


ser posiciones totalmente diferentes; la finalidad consiste en compararlas para
llegar a definir la propia.

Dentro de la Administracin Pblica existen instituciones que funcionan


como una estructura organizada capaz de realizar las funciones que le son
atribuidas por un ordenamiento legal y asimismo, proporcionar soluciones a
demandas sociales que pudieran transformar las caractersticas de la misma

28
Las unidades de medida por medio de las cuales dentro de las instituciones de la Administracin Pblica,
los procesos se materializan, as por ejemplo pueden ser acciones de profesionalizacin como el desarrollo
de habilidades mediante eventos de actualizacin; tambin lo correspondiente al profesionalismo como
podran ser la instrumentacin de cdigos de tica dentro de todas las instituciones de la Administracin
Pblica.

54
institucin. Esto significa contar con un ordenamiento legal y dominante; tal
y como lo menciona Barzelay, la persistencia de un paradigma burocrtico
que consiste en los hbitos y creencias que estn presentes en las diferentes
instituciones.

Precisemos por tanto el concepto de burocracia, es conveniente mencionar


que no necesariamente est alejado de la eficiencia y eficacia,29 tal como lo
comenta Barzelay:

El paradigma burocrtico fue blanco de la crtica de los intelectuales desde los aos trein-
ta. Algunos consideraban la idea de que la organizacin formal fuera la principal determi-
nante de la eficiencia y la efectividad. Otros instaban a que el control se considerara como
proceso en que todos los empleados buscaban coordinar su labor con la de los dems.
Algunas veces critican la idea de que, dentro de las jerarquas, el ejercicio de la autoridad
unilateral fuese una receta para el buen gobierno.30

El paradigma burocrtico que comenta Barzelay, consiste en el anlisis de


las estructuras de las instituciones de la Administracin Pblica, donde la efi-
ciencia y la eficacia tienen un propsito central en el funcionamiento de esas
instituciones pblicas. As dentro de los paradigmas de funcionamiento de
esas instancias se ha mencionado la obsolescencia de sus estructuras, por tal
situacin conviene analizar con mayor detalle el concepto:

En el Poder Ejecutivo, cada funcin est definida por las delegaciones especficas de au-
toridad. Los funcionarios que desempean cualquier funcin determinada slo pueden
actuar cuando expresamente permitan hacerlo la regla o las instrucciones dadas por au-
toridades superiores en la cadena de mando. Los empleados del poder ejecutivo son res-
ponsables ante sus supervisores.

En el ejercicio de la autoridad, los funcionarios deben aplicar las reglas y los procedimientos
de manera uniforme. La falta de apego a las reglas debe recibir una sancin apropiada.
Los expertos de materias sustantivas -como los ingenieros, el personal que aplica leyes y
los prestadores de servicios sociales- deben ser asignados a las dependencias operativas,
en tanto que los expertos en presupuesto, contabilidad, compras, personal y mtodos de
trabajo deben destinarse a las funciones centralizadas de staff.

Las responsabilidades clave de la funcin financiera consisten en preparar el presupuesto


ejecutivo y en evitar que el gasto real exceda las asignaciones. Las responsabilidades clave
de la funcin de compras son reducir al mnimo el precio pagado por bienes y servicios
del sector privado e implantar reglas de compra. Las responsabilidades de la funcin de
personal incluyen la clasificacin de empleos, el examen de solicitantes y el llevar a acabo
los nombramientos para ocupar las plazas.

Para un anlisis de estos dos conceptos, ver el siguiente inciso.


29

30
Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una perspectiva de la administracin pblica. Fondo de
Cultura Econmica. Mxico. 2000. p. 42.

55
De manera general, el Poder Ejecutivo, operar honrada y eficientemente mientras las
funciones centralizadas de staff, ejerzan un control unilateral sobre las acciones adminis-
trativas de las dependencias operativas. 31

Las instituciones de la Administracin Pblica son consideradas pieza funda-


mental para el funcionamiento del servicio pblico; pero la caracterstica es
la relacin de capacidades tcnicas. De acuerdo con Barzelay, esta divisin
de funciones se basa en su aplicacin, en ocasiones los resultados presentados
distan mucho de lo que se espera. El manejo pblico cambi y, por tal mo-
tivo, tambin lo deben hacer los modelos de funcionamiento dentro de las
instituciones pblicas.

Acercarse al trmino burocracia significa poder explicar la naturaleza de una


organizacin con jerarquas y, por lo tanto, dependencias con caractersticas
como las que mencionan Harmon y Mayer:

Las actividades regulares de los agentes de la organizacin se definen como tareas


oficiales.
Estas tareas son relativamente estables y la autoridad para desempearlas se halla es-
trictamente limitada por reglas, al igual que la autoridad coercitiva de que se dispone
para llevarlas a cabo.
Hay formas regulares y establecidas para asegurar el desempeo continuo de dichas ta-
reas por (y slo por) aquellos individuos que cumplen con reglas o aptitudes generales.32

Actividades dentro de las organizaciones consideradas como regulares, carac-


terizan a la burocracia funcional, aquella que, conforme a sus normas permite
una estabilizacin para el desarrollo de la institucin. Hablar tambin de una
organizacin burocrtica es considerar a las personas como parte intrnseca
de la misma, lo cual implica tener un grupo que trabaje en una bureau 33 u ofi-
cina en condiciones de pertenencia, que se desarrollan con mtodos comunes
para dar los resultados que permitan la sobrevivencia institucional.

Las condiciones que se presentan son, como las indican Harmon y Mayer,
reglas de gestin para todos esos burcratas que representan a las institu-
ciones de la Administracin Pblica. Las reglas que se transforman en lneas
de autoridad significan una jerarqua dominante en donde este factor es im-
portante ya que son las principales normas de funcionamiento.

31
Ibid. p.42.
32
Harmon, Michael; Mayer Richard. Teora de la Organizacin para la Administracin Pblica. Fondo de
Cultura Econmica. Mxico. 2002. p. 104.
33
Del francs: bureaucratie, bureau-cratie.

56
La burocracia es conocida como la organizacin que se instituye dentro de
una forma de gobierno orientada a proporcionar los servicios pblicos hacia
la sociedad. Esta estructura para su funcionamiento requiere de las condi-
ciones siguientes:

a) Un sistema de remuneraciones hacia todos los individuos de la insti-


tucin que refleje su desempeo en la prestacin de los servicios.

b) Una estructura de jerarquas claramente definidas, en donde no


existan obstculos para llegar a la eficiencia y eficacia como condicin
para un desarrollo administrativo.

c) La lealtad hacia la institucin por parte de quien ocupa una plaza.

Otro aspecto de estos modelos es el comportamiento de la llamada burocra-


cia patrimonialista, la cual consiste en esa aparente condicin de propiedad
de los funcionarios en el momento de ocupar la bureau; esto se relaciona con
ese modelo de burocracia estamental que Weber analiza con detenimiento:

Debe entenderse por dominacin estamental aquella forma de dominacin patrimo-


nial en la que determinados poderes de mando y sus correspondientes probabilidades
econmicas estn apropiados por el cuadro administrativo. La apropiacin como en todos
los casos semejantes puede ser:
a) La de una asociacin o categora de personas sealadas con determinadas caractersticas, o
b) La de un individuo; y en este caso slo vitalicia o hereditaria o de libre propiedad.
La dominacin estamental significa tambin:
Limitacin permanente de la libre seleccin del cuadro administrativo por parte del
soberano, en virtud de apropiacin de los cargos o poderes pblicos.
-Por una asociacin,
-Por una capa estamentalmente calificada.
a) Frecuentemente, adems -y esto debe valor aqu como tipo- significa, asimismo:
-) Apropiacin de los cargos, tambin (eventualmente) de la probabilidades lucrativas
que su posesin procura,
-) Apropiacin de los medios administrativos materiales y
-) Apropiacin de los poderes polticos por los miembros individuales del cuadro ad-
ministrativo. 34

Al tener una forma de apropiacin de las instituciones pblicas, los esquemas


se convierten en un cuadro de dominacin de esa burocracia, como si fuera
la propietaria de toda esa infraestructura; pero analicemos si las formas de
fomentar esa organizacin son por medio de la posesin como tal; entonces
es ah donde se precisa el cambio, ya que se trata de una asociacin de in-

34
Weber, Max. Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1990. p. 185.

57
dividuos que buscan un beneficio, en el mayor de los casos, para s y para la
institucin.

La burocracia es ese modelo de funcionamiento que permiti estructuras


amplias y verticales en las que las lneas de superioridad y subordinacin
estn presentes claramente, por tanto es la autoridad legalmente estable-
cida. Esto significa tambin una centralizacin en el manejo y en la toma
de decisiones, lo cual nos lleva a entender que la burocracia funciona de
manera jerrquica. Como se coment anteriormente, la palabra burocracia
es relativa a buros, que implica una institucin con cualidades para dotar
de los servicios a la poblacin en general, stas son las de un desempeo que
contribuya a desarrollar la Administracin Pblica hacia un manejo que le
permita alcanzar e incluso superar los paradigmas de obsolescencia que en
algunos casos son obstculo para el desarrollo administrativo.

Regresando a nuestra lnea de investigacin, partimos de la pregunta qu


significa la burocracia? En parte la respuesta se encuentra en los principios
de actuacin de las instituciones, en donde las prcticas de los diferentes
servidores pblicos se suman a los cambios de orientaciones de los procesos,
Burocracia implica por tanto:

a. Eficiencia, como la condicin para una prestacin de servicios pbli-


cos con mayor agilidad.

b. Eficacia, como factor de legitimidad y confianza para la Adminis-


tracin Pblica.

c. Funcionamiento basado en procedimientos y un marco normativo


denso.

d. No alineacin de recursos hacia los que ocupan un cargo pblico.

Lo anterior se puede ilustrar con las caractersticas del modelo burocrtico


que Barzelay, quien menciona en correspondencia al funcionamiento de la
Administracin Pblica.

Imaginemos cmo funcionara el gobierno si cada decisin operativa -incluso la contra-


tacin y el despido de personal- se tomara sobre las bases polticas partidistas; si muchas
dependencias gastaran todas sus asignaciones anuales durante los tres primeros meses del
ao fiscal, si las partidas se asignaran a las dependencias, sin que ninguna de ellas hubiera
formulado un presupuesto de ingresos y egresos para la jurisdiccin en general, y sin que

58
ningn rgano ni persona del Poder Ejecutivo tuviera autoridad para supervisar las activi-
dades de las dependencias gubernamentales.35

La existencia de burocracia implica estructuras que tiene la verticalidad,


la dominacin; es importante comentar que la burocracia no es necesa-
riamente sinnimo de obsolescencia, pero s de un funcionamiento basado en
paradigmas, con estructuras externas que tienen mltiples niveles de decisin
y por tanto, requieren presupuestos amplios. Este diseo originalmente res-
ponda a una realidad que permita un funcionamiento adecuado para la
circunstancia.

La burocracia es importante para el funcionamiento de las instituciones de la


Administracin Pblica, tal como lo seala Weber, la presencia de la buro-
cracia moderna es por medio de funciones:

Las funciones especficas de la burocracia moderna quedan expresadas del


modo siguiente:

1. Rige el principio de las atribuciones oficiales fijas, ordenadas por lo general, mediante
reglas, leyes o disposiciones del reglamento administrativo, es decir: 1) Existe una firme
distribucin de las actividades metdicas -consideradas como deberes oficiales- necesarias
para cumplir los fines de la organizacin burocrtica, 2) Los poderes del mando necesarios
para el cumplimiento de estos deberes se hallan igualmente determinados de un modo
fijo, estando bien delimitados mediante normas los medios activos que le sean asignados,
3) Para el cumplimiento regular y continuo de los deberes as distribuidos y para el ejercicio
de los derechos correspondientes se toman las medidas necesarias con vistas al nombra-
miento de personas con aptitudes bien determinadas.36

De acuerdo a lo anterior, las funciones, organizacin y marco normativo de


las instituciones burocrticas son parte de la Administracin Pblica que se
pensaba funcionaban de forma adecuada, para ese cumplimiento de los de-
beres, como dice Weber, una parte importante la constituye la normatividad
que es densa; sin embargo conforme se presentaron modificaciones a este
paradigma, las caractersticas de este modelo tendran por tanto que cam-
biar. Conforme al anlisis realizado, a continuacin se muestra un cuadro
comparativo que permite apreciar con mayor precisin el concepto al que se
quiere llegar:

35
Barzelay, Michael. Atravesando la burocracia. Una perspectiva de la administracin pblica. op. cit. p. 39.
36
Weber, Max. op, cit, p. 717.

59
Cuadro 3
EL CONCEPTO DE BUROCRACIA
Caractersticas del modelo tradi- Concepto de burocracia para esta
cional de burocracia investigacin
1) Organizacin que se basa en una je- Burocracia, organizacin que se insti-
rarqua de mandos, 2) Los funcionarios tuye dentro de una forma de gobierno
son remunerados mediante un sueldo y orientada a proporcionar los servicios
no reciben gratificaciones por servicios, pblicos hacia la sociedad, tiene una
3) La autoridad de los funcionarios pro- estructura administrativa y de personal,
viene de su cargo y viene determinada y requiere de un sistema de remunera-
por ste, 4) El nombramiento responde ciones que refleje su desempeo en la
a mritos probados, no a recomenda- prestacin de los servicios, una estruc-
ciones, 5) Las decisiones se toman de tura de jerarquas claramente definidas
acuerdo con unas reglas estrictas prees- donde no existan obstculos para llegar
tablecidas y 6) Las burocracias actan a la eficiencia y eficacia.
mediante la aptitud tcnica y man-
tienen un registro de sus actuaciones.
Fuente: Elaboracin propia.

El concepto de burocracia es utilizado en Francia originalmente en forma


peyorativa,37 ya que es considerada como el gobierno o de aquellos que se
encuentran en las oficinas pblicas. Se pensaba que al pasar de sirvientes de
la corona y con las diversas reformas de tipo administrativo, en el gobierno se
pasaba a ser empleado de la nacin, lo que signific un cambio institucional,
ya que se trataba de ocuparse de la atencin a las necesidades sociales como
prioridad social.

La evolucin del concepto burocracia se manej como la forma de denomi-


nacin por los funcionarios que se encargaban de las actividades necesarias
para la atencin social, hasta llegar a un tipo de gobierno que sustituy a los
monarcas dentro de un Estado en donde se trataba de darle solucin a los
diferentes asuntos que la poblacin solicitaba. Se trata entonces de personal
especialmente capacitado para darle vida y fuerza a las organizaciones ad-
ministrativas que fueron sustituyendo a los sirvientes del monarca.

Si analizamos a la burocracia como la elite que ocupa una posicin en el


gobierno y que dista mucho de alejarse de ah, podemos decir que, como ins-
titucin, se fue alojando en el ncleo del poder poltico, lo que ocasion una

37
Al respecto vease: Kamenka, Eugene: La Burocracia: La Trayectoria de un Concepto. Fondo de Cultura
Econmica. Col. Breviarios. Mxico. 1981. p. 48.

60
definicin clara de concentracin de poder, lo que anteriormente se haca
desde la monarqua.

Para precisar con mayor nfasis el concepto de burocracia, Brown menciona


seis caractersticas, que le dan identidad, las cuales son:

1) Una divisin del trabajo especializada por funciones; 2) Una jerarqua


explcita de la autoridad; 3) Reglas que describen los deberes y derechos de
los funcionarios; 4) Un conjunto de procedimientos de operacin uniformes; 5)
Relaciones impersonales entre los funcionarios, y 6) El empleo y la promocin
basados en el mrito tcnico.38 Por supuesto que las caractersticas son de
la burocracia perteneciente a las instituciones de la Administracin Pblica
moderna.

Con esto, las instituciones que componen la Administracin Pblica se basan


en un conjunto de funciones claramente delimitadas y jerrquicamente or-
ganizadas, las cuales, conforme se desarrollan suelen conformar entidades
densas.

1.4. La Racionalidad Administrativa en el servicio Pblico

Dentro del funcionamiento del Servicio Pblico, es importante definir y des-


cribir la importancia que tienen variables como eficiencia, eficacia, desarrollo
administrativo y evaluacin, ya que constituyen la base para conocer su fun-
cionamiento en trminos de desempeo en la prestacin de los servicios.

Lo anterior es parte de la racionalidad administrativa que representa una


base para que en el servicio pblico se desarrollen las tecnologas de tipo
administrativo, que permitan el avance en trminos de resultados tangibles
que se reflejen en el manejo de recursos, mismos que junto con el desarrollo
administrativo y procesos de evaluacin transformen el manejo pblico. La
finalidad de lo anterior consiste en fijar las variables que posteriormente se
utilizarn para describir el funcionamiento del servicio pblico de Mxico.

1.4.1. Conceptos de Eficiencia y Eficacia en el servicio Pblico

En ocasiones se afirma que dentro de las estructuras de la Administracin


Pblica, los procesos con los que se cuenta son obsoletos, lo cual implica la

38
Brown, Robert. Burocracia: utilidad de un concepto. En Kamenka, Eugene. La burocracia: La trayec-
toria de un concepto. op. cit. p. 250.
61
instrumentacin de tcnicas y estilos de direccin donde no se aprecia un
avance significativo, de ah que la eficiencia ha sido cuestionada en el mo-
mento en que se presentan los resultados obtenidos.

Para precisar el anlisis se iniciar con lo que argumenta Ruiz Dueas en


cuanto a la eficiencia: ... es como un concepto que permite la medicin de
resultados vinculados con las metas previstas en funcin de los insumos aplica-
dos. Este trmino para nosotros, pretende reflejar situaciones eminentemente
cuantificables; es propio de la economa de mercado e implica un criterio de
rentabilidad clsica para reducir precios e inversiones.39

La eficiencia en este sentido, se refiere a la razn que existe entre los resulta-
dos obtenidos y los requerimientos necesarios para la realizacin de los mis-
mos; as en las entidades y dependencias que conforman la Administracin
Pblica existen diferentes formas para el control de los recursos utilizados,
por ello esta variable puede ser manejada con cierta facilidad, mientras los
procesos permiten la prestacin de los servicios.

Es pertinente comentar la importancia de la eficiencia en el control de costos,


lo cual conduce a la rentabilidad, tan necesaria dentro del sector pblico, me-
diante el manejo apropiado de esta se pretende mejorar el funcionamiento
de la Administracin Pblica orientando sus atribuciones hacia el desarrollo
de las organizaciones.

Tambin debe considerarse a la eficiencia parte de las acciones de mejora-


miento dentro de las instituciones, como proceso y como condicin para la
profesionalizacin del servicio pblico, y como factor de cambio hacia la cali-
dad entendida como un sistema. La eficiencia se entiende como la relacin
que existe entre la distribucin de los recursos asignados, esto es los que real-
mente son necesarios, con la capacidad de una organizacin para llevar a
cabo sus atribuciones legales. A travs de esta cuantificacin se obtendr un
control de costos en la Administracin Pblica que permitir tener un manejo
de racionalidad administrativa y contar con un sistema de especializaciones
para el control de los resultados.

Al respecto Carrillo Castro agrupa en los Elementos de un anlisis orgnico


operacional del funcionamiento de la Administracin Pblica,40 la eficien-

39
Ruiz Dueas, Jorge. Eficacia y Eficiencia de la Empresa Pblica Mexicana. Anlisis de una dcada. Uni-
versidad Autnoma Metropolitana Trillas. Mxico. 1982. p. 43.
40
Vease Carrillo Castro, Alejandro. La Reforma Administrativa en Mxico. Metodologa para el estudio del
funcionamiento de la reforma de la Administracin Pblica. T. II. Porra. Mxico. 1985. pp. 65-67.
62
cia y eficacia dentro de las estructuras pblicas y las reas sustantivas, de
operacin y apoyo administrativo, son las que se encargan de proveer de la
tecnologa para controlar y medir estas dos variables, as por ejemplo el autor
habla de un aspecto importante de estas variables:

En estricto rigor la funcin de administracin y desarrollo de personal pblico, constituye


una parte del rea de apoyo administrativo o auxiliar, es conveniente -para efectos de
anlisis- estudiarla por separado a fin de resaltar su importancia, ya que el personal cons-
tituye sin duda el elemento ms valioso con que cuenta la Administracin Pblica. La
experiencia ha demostrado que la eficacia y la eficiencia en el despacho de los asuntos
pblicos dependen primordialmente de las aptitudes y actitudes con que cuenta el pe
sonal al servicio del Estado.41

La capacidad de manejo eficiente de los recursos por el servidor pblico, es


una variable que en ocasiones no es evaluada ex post, sino ms bien es tra-
tada como un registro cuantitativo para la operacin del sistema de control,
no basta con saber cmo incrementar la eficiencia, tambin es preciso trans-
formarla en los resultados esperados.

En cuanto a la eficacia, Ruiz Dueas comenta lo siguiente: La eficacia, es


conveniente acotarlo, se refiere a la adecuada pertinencia de las decisiones,
ms que a los resultados incrementalistas de stas.42 De aqu el autor enu-
mera las siguientes variables de eficacia:

- La eficacia social, se refiere a las necesidades de la colectividad que el sistema econmico


social considera prioritarias. Son, por lo tanto, no slo demandas que el Estado requiere
satisfacer en virtud de la ideologa inmersa en sus fundamentos, sino condiciones necesarias
para sostener su equilibrio y la correlacin de las fuerzas sociales.

- La eficacia econmica est ntimamente relacionada con la eficacia social, pero sus crite-
rios de evaluacin se definen en trminos de poltica econmica, todo ello referido desde la
ptica de la empresa pblica. As ser influida por la orientacin de la poltica de empleo,
la progresividad de la poltica fiscal, la correccin de distorsiones de mercado, etc.

- Al interior de la empresa pblica, la pertinencia en la toma de decisiones merecer


determinadas calificaciones de eficacia funcional, implicando la calidad de la gestin, la
capacidad gerencial, la eventual certeza de la funcin directriz. Componen el complejo
sistema de la organizacin: la planeacin, la estructuracin, la direccin y el control lo que
multiplica en forma matricial cada una de las reas funcionales. 43

41
Ibid.p. 67.
42
Ruiz Dueas, Jorge. op. cit. p. 42.
43
Ibid. p. 43.

63
La eficacia se define como el cumplimiento de los fines para los cuales una
organizacin est diseada, esto nos remite a los objetivos, mismos que deben
ser debidamente alcanzados, ya que lograrlos parcialmente se reflejara en el
incumplimiento de las atribuciones que tiene la institucin.

As, la eficacia orientada a satisfacer las necesidades de la poblacin usuaria


y para cumplir la totalidad de los objetivos programados constituye, junto
con la eficiencia, las condiciones bsicas para la operacin de un sistema de
gestin de la calidad en los servicios pblicos.

Cabe mencionar que de acuerdo con el concepto de burocracia, lleg a con-


siderarse a este tipo de organizacin como sinnimo de eficacia, debido a
que el modelo burocrtico se basa en la dominacin, la cual responda a los
fines de la Administracin Pblica, donde se antepona la centralizacin, el
funcionamiento jerrquico, las instituciones verticales y esto ocasion la falta
de innovacin de los servidores pblicos.

En el siguiente cuadro se aprecia la diferencia entre cada uno de los concep-


tos, que sern utilizados, entre otros, para efectos de esta investigacin con
la aclaracin de que se considera la esencia de cada uno y han sido definidos
con el propsito de ser ejemplificados posteriormente.

Cuadro 4
DIFERENCIA ENTRE DOS CONCEPTOS
Eficiencia Eficacia
Entendida como la relacin que existe Consiste en el cumplimiento de los fines
entre la distribucin de los recursos asig- para los cuales una organizacin est
nados, con la capacidad de una orga- diseada; es decir cumplimiento de los
nizacin para realizar sus atribuciones objetivos de la institucin legalmente
legales. establecida.
Esto significa: Esto significa:
Eficiencia = Eficacia =
Total de resultados obtenidos/Total de Objetivos cumplidos satisfactoriamente/
recursos invertidos. Total de objetivos de la organizacin.

Fuente: Elaboracin propia.

Estos dos conceptos estn incluidos en la medicin del desempeo de los servi-
dores pblicos en trminos de su capacidad en el manejo de los recursos que
les son asignados para el desarrollo de sus actividades. As eficiencia y eficacia
constituyen dos formas de racionalidad que impacta en la gestin de las ins-

64
tituciones de la Administracin Pblica, debido a que existen cada vez ms
polticas de austeridad presupuestal que en ocasiones reducen significativa-
mente los alcances de los servicios pblicos con caractersticas y estndares de
calidad.

1.4.2. El Desarrollo Administrativo

En el Lxico de Poltica Baca Olamendi define el concepto de desarrollo, el


cual servir de eje para analizar este trmino en cuanto a la administracin:

Desarrollo es un trmino ligado a concepciones evolucionistas y organicistas de la socie-


dad. En trminos latos, segn el Diccionario, desarrollar significa extender, hacer crecer
un organismo hasta alcanzar su tamao, estado adulto o de madurez, aumentar la cosa
que estaba arrollada. Implica tambin la accin de impulsar la actividad de algo. El tr-
mino alude al proceso del devenir, de llegar a ser algo, conforme a un parmetro o meta
previamente determinados. En el lenguaje de las ciencias sociales, se usa para designar
el proceso de cambio por medio del cual las sociedades de los pases no industrializados
van adquiriendo el perfil y las caractersticas estructurales y subjetivas de las sociedades
industrializadas.44

Lo anterior implica el cambio que va de una situacin inicial (SI) hacia otra
futura (SF), proyectada y factible de alcanzar, mediante un proceso de pla-
neacin, las instituciones de gobierno se adaptan a las circunstancias, tanto
interiores (CI) del pas como las exteriores (CE), esto ser entonces parte de la
evolucin institucional (EI):

Cuadro 5
MODELO DE DESARROLLO ADMINISTRATIVO
Evolucin Institucional = SF-SI {AI[CI,CE]}
AI= Adaptacin Institucional
Fuente: Elaboracin propia.

Esta relacin significa la diferencia que existe entre lo originalmente planeado


y el resultado de esas acciones, considerando la opinin de los beneficiarios
de los servicios, el impacto de los mismos, la eficiencia y eficacia, as tambin
los cambios en el exterior como son las polticas de modernizacin, los cam-
bios en la orientacin del manejo pblico como la calidad y la certificacin

Baca Olamendi Laura; Bokser Liwerent Judit; Castaeda Fernando; Cisneros Isidro; Prez Fernndez del
44

Castillo Germn. Lxico de la Poltica. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnologa, FUNDACIN HEINRICH BLL, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. p. 172.

65
ISO, donde las organizaciones pblicas orientan sus procedimientos hacia el
mximo beneficio de los servicios.

Continuando con este anlisis, otra apreciacin especficamente orientada al


Desarrollo Administrativo la hace Campero, quien menciona lo siguiente:

El Desarrollo Administrativo forma parte del proceso total de cambio que experimenta
un pas para consecucin de sus metas societales.45 Dentro de este contexto, el desarrollo
administrativo trasciende las dimensiones estrictamente formales y tcnicas, para incorpo-
rarse a la cultura nacional como un valor y una capacidad permanente y sostenida para
la autorrenovacin organizacional, mediante esfuerzos concientes y deliberados. En este
sentido debe considerarse al Desarrollo Administrativo DA como el proceso acumulativo
de modernizacin (M) e institucionalizacin (I), el cual podra ser representado en la si-
guiente frmula: DA= f (M+I). 46

Por modernizacin administrativa se entiende el proceso de cambio a travs


del cual las organizaciones pblicas incorporan nuevas formas de manejo,
como tecnologas y comportamientos que les permitan alcanzar nuevas
condiciones de funcionalidad de una manera ms adecuada. El tema tiene
una relativa complejidad, ya que se habla de dos aspectos fundamentales,
por un lado la modernizacin administrativa, proceso en donde se pretende
cambiar las instituciones en organizaciones que destaquen por su compor-
tamiento hacia una mejor posicin, la cual se puede lograr por medio de
un diseo orientado hacia la adaptacin institucional en relacin con el en-
torno.

En cuanto a la institucionalizacin de los procesos hacia la transformacin de


un escenario inicial, en otro distinto, se trata de hacerlos parte intrnseca de
la organizacin como si fuera un cambio no slo de forma sino tambin de
fondo, por ello hablar de institucionalizacin es hablar de esas acciones que
dan el sentido de cambio planeado.

Analicemos ahora la definicin que hace la Secretara de la Funcin Pblica


sobre el Desarrollo Administrativo, entendiendo que es particularmente inte-
resante debido a que es la dependencia encargada de instrumentar todo el
proceso en la materia, as tenemos:

45
El autor se refiere a las metas que se cumplen en la Administracin Pblica, mediante la prestacin de
los servicios pblicos, creacin de infraestructura y regulacin Estatal, la sociedad es atendida e incluso ha
incrementado su nivel de vida y satisfaccin.
46
Campero, Gildardo. La modernizacin de la Administracin Pblica. Instituto Centroamericano de Ad-
ministracin Pblica. San Jos, Costa Rica. Julio 1976. p. 24.

66
Desarrollo Administrativo:
Implica que la organizacin disee planes estratgicos y, despus, acte conforme a ellos,
ya que son el soporte general para la toma de decisiones.
Es un esfuerzo estratgico de toda la organizacin y administrado desde la alta direccin,
planeado y dirigido para cambiar la cultura, los sistemas y el comportamiento de la insti-
tucin con el objeto de mejorar la eficacia de la organizacin para resolver sus problemas
y lograr sus objetivos.
Desarrollo Administrativo implica tener conciencia de cambio que se presenta en el en-
torno, significa solidez en el trabajo, ya que toda la organizacin se mover en busca de
objetivos comunes aplicando estrategias en conjunto.
Desarrollo Administrativo no solamente implica enunciar intenciones sino planear objeti-
vos medibles y alcanzables, proponer y ejecutar acciones especficas y conocer las necesi-
dades de recursos humanos, financieros y tecnolgicos.47

El Desarrollo Administrativo es considerado un proceso en el que todos los


factores de la institucin interactan para darle sentido a los procesos que
son orientados tanto hacia ese cambio planeado, como hacia la satisfaccin
de las necesidades sociales.

Continuando con otras opiniones, para Campero el Desarrollo Administra-


tivo, en algunos pases de Centroamrica como Guatemala, donde se han
realizado ejercicios interesantes, se describe:

se entiende como un proceso que, en lugar de agotarse a medida que se desarrolla, vaya
autosostenindose mediante la institucionalizacin de la capacidad para autoevaluar y
autocorregir las deficiencias y problemas que afectan a la ejecucin de los programas de
gobierno.
De la misma manera, el proceso, en Honduras, ms que brindar soluciones a la pro-
blemtica administrativa, busca desarrollar las potencialidades y capacidades institucio-
nales, para que sean los mismos organismos quienes se autoadecuen constantemente, con
arreglo a las orientaciones y directrices que establece el Plan. Interesa que al desarrollar
tales potencialidades y capacidades, stas se constituyen como agencias de cambio orga-
nizacional planificado.48

As, el elemento desarrollo administrativo constituye el eje para conducir las


acciones hacia la Administracin Pblica orientada a los procesos que garan-
tizan la atencin a la poblacin por medio de los servicios pblicos que tiene
a su cargo.

Como proceso de cambio, el Desarrollo Administrativo faculta a las institu-


ciones para que determinen las estrategias que conduzcan hacia un mejor

http// www.funcinpblica.gob.mx/ssfp/dgeabg/doctos. p.14, abril, 2004.


47

Campero Crdenas, Gildardo. La Reforma Administrativa en Amrica Latina. Instituto Nacional de


48

Administracin Pblica. Mxico. 1982. p. 18.

67
posicionamiento, con relacin a su capacidad de respuesta y atencin a los
diferentes grupos de la sociedad. Por ello estas instituciones, como expresin
tangible de la Administracin Pblica, son las responsables de conducir y
lograr transitar de una situacin inicial (SI) hacia el logro de resultados (LR)
que permita darle cabida al Desarrollo Administrativo (DA), por lo tanto
tenemos:

DA= SI+LR

Finalmente Siffin hace alusin a los elementos que son considerados en este
tema, el cual se sita en torno a la pregunta: cmo las ideas y los mecanismos
de la Administracin Pblica son usados e instrumentados para el desarrollo
social y econmico?49

Los resultados concretos dentro de las instituciones de la Administracin Pbli-


ca, son percibidos en ltima instancia por la sociedad, tambin forman parte
de la infraestructura tecnolgica para el desarrollo de los servicios pblicos.

El Desarrollo Administrativo es esencial para que dentro de las instituciones de go-


bierno se realicen los cambios producto de las interacciones con la sociedad, partiendo de
ello y, como proceso acumulativo, estas transformaciones resultarn lo ms conveniente
posible para satisfacer lo siguiente: servicios pblicos con calidad y valor agregado.50

49
El autor hace un anlisis de esos elementos de la administracin del desarrollo que deben ser considera-
dos, lo que aqu se presenta es una relacin importante para complementar el anlisis en cuestin.
Siffin, William. The problem of Development Administration, in Farazmand, Ali. Handbook of compara-
tive and development public administration. Pennsylvania State University -Harrisburg Middletown. USA.
1990. p. 5.
50
Otras definiciones relacionadas con esto es lo que dice el siguiente autor. Jimnez Castro, Wilburg. Ad-
ministracin Pblica para el Desarrollo Integral. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1971. pp. 23-27.
Administracin Pblica para el Desarrollo Integral:
Conjunto de aptitudes y actitudes humanas, de procesos y procedimientos administrativos y de sistemas
de estructuras institucionalizadas que sirven para el proceso de transformacin y de progreso, a travs de
factores educativos, polticos socio-culturales, econmicos y morales de cada hombre y de cada pas, de
suerte que cada individuo, pueblo y pas se eleve de una etapa particular superable, a otra ms elevada,
en trminos de satisfacciones para todos ellos.
Desarrollo Institucional:
Es aquel que se refiere al mejoramiento de rganos y organismos pblicos.
Desarrollo Integral: Proceso deliberado de transformacin y progreso a travs de factores educativos,
polticos, socio-culturales, econmicos y morales que hacen que cada hombre, comunidad y pas se trans-
formen y mejoren, y pasen de una etapa particular a otra ms elevada, en trminos de dignidad hu-
mana.

68
1.4.3. La Evaluacin en el servicio Pblico

Hablar de un factor como la evaluacin dentro del servicio pblico, resulta


particularmente interesante debido a que sus alcances tienen que ser perci-
bidos en toda la estructura de la Administracin Pblica conforme se aplican,
tambin se dan a conocer los avances en la materia.

Evaluar al servicio pblico es un acto que involucra elementos como la ca-


pacidad de cada procedimiento para dar a conocer un avance en la pre-
sentacin de los resultados. El concepto evaluar significa verificar el grado de
cumplimiento de las acciones programadas dentro de una unidad de tiempo.

Lo anterior implica considerar a todas las acciones de evaluacin como un


avance de los diferentes programas que se realizan dentro de las instituciones
de la Administracin Pblica. Tambin estas acciones de control son las que
se consideran punto de partida para interpretar las correcciones que se lle-
varn a cabo en un proceso determinado.

La evaluacin tambin debe tomar en cuenta a todos los elementos in-


trnsecos para obtener un resultado lo ms objetivo posible, que conforme
se obtengan los avances, permita conocer mejor las condiciones en las que se
encuentra el servicio pblico.

Este concepto lo podemos analizar en un sentido ms amplio desde el en-


foque de la Administracin Pblica en todo un contexto como lo analiza
Carrillo:

La evaluacin que realiza el contexto poltico y socioeconmico, permite que la D) re-


troalimentacin del sistema se traduzca bien en una ratificacin (expresa o implcita) o en
una modificacin de las A1) facultades as como de los A2) recursos que se asignan a la B)
Administracin Pblica para la continuacin de su funcionamiento. 51

Precisamente la evaluacin como proceso consiste en considerar a la Ad-


ministracin Pblica como parte del sistema poltico, en donde los insumos,
como las demandas sociales y los recursos necesarios, se traduzcan en esa
retroalimentacin que propicie a la institucin ir adaptndose a los cambios
del exterior, de tal forma que los procesos que conduzcan hacia la eficiencia
y eficacia se perfeccionen conforme los ajustes se realizan.

51
Carrillo Castro Alejandro. La Reforma Administrativa en Mxico. T. II. Porra. Mxico. 1985. p. 60.

69
El proceso de evaluacin segn sus aplicaciones dentro de la Administracin
Pblica, resulta un elemento central para el establecimiento de un servicio
pblico profesional, en el que existan acciones que permitan un avance hacia
el modelo de calidad, lo cual significa tener un gobierno con capacidad de
respuesta adecuada. Por ello es indispensable transitar hacia un desarrollo
administrativo que conduzca a las instituciones pblicas a modelos de com-
petencia administrativa.

Si bien el aspecto de la evaluacin puede tomarse como circunstancial y de


carcter tcnico, la idea es que tambin se vea como un proceso macro, con-
siderando el sistema poltico compuesto por los partidos polticos, la sociedad
organizada, los gobiernos estatales y municipales, el aparato productivo y los
Poderes de la Unin. As tendremos lo siguiente:

a) Un proceso de evaluacin donde cada uno de los componentes a


considerar tenga la caracterstica de mejoramiento contino.

b) La evaluacin comprendida como una verificacin de medida ope-


rativa, la cual representa el avance demostrado dentro de una unidad
de control que puede ser: tiempo, recursos, programas, proyectos, accio-
nes para proporcionar servicios pblicos hacia la poblacin.

Para tener un panorama ms completo de lo que representa la evaluacin,


analicemos el Modelo para la Evaluacin de funcionamiento de la Admi-
nistracin Pblica que presenta Carrillo52, el cual tiene como elementos los
aspectos normativo, funcional, estructural y humano.

Por medio de la medicin del grado de eficacia, eficiencia y legalidad de las


instituciones gubernamentales, se conoce si realmente stas cumplen con las
atribuciones para las cuales fueron diseadas; dos elementos son importantes
en este proceso: la coordinacin y el control que operan en los distintos niveles
de la Administracin Pblica. La primera hace referencia a los mecanismos
para fomentar una accin conjunta hacia el logro de los objetivos, y el se-
gundo consiste en dos situaciones: preventivo y correctivo que junto con los
dems conforman un proceso integral de evaluacin.

52
Ibid. pp. 97-103.

70
Carrillo menciona un aspecto importante:

El anlisis de los aspectos humanos de la administracin pblica, requiere el estudio de otro


tipo de variables que se podran clasificar en dos grandes grupos: D1) las relativas a la admi-
nistracin y desarrollo de personal pblico y D2) las que corresponden al estudio de las diversas
formas en que la poblacin, que entra en contacto con la Administracin Pblica interviene o
participa, directa o indirectamente como parte de su contexto socioeconmico y poltico. 53

Para la Administracin Pblica este tipo de evaluaciones buscan la partici-


pacin de los servidores pblicos y la poblacin usuaria. Cabe mencionar que
en aquellos aos (1980) ya se pensaba en tomar en cuenta estos dos elemen-
tos dentro de un proceso de evaluacin, algo similar a lo que sucedi hasta
1995 con el PROMAP. 54

1.5. La Racionalidad Poltica en el servicio Pblico

Como parte de ese manejo dentro del servicio pblico, la racionalidad polti-
ca, como punto de referencia para hablar de gobernanza y legitimidad,
proporciona los elementos de tipo poltico que es necesario definir para rela-
cionar y resaltar la importancia que tiene no slo el aspecto administrativo,
sino tambin lo poltico dentro de las organizaciones de gobierno.

La relacin de gobernanza, legitimidad y servicio civil en el funcionamiento


del servicio pblico es de tipo causal, esto significa que representa variables
que de acuerdo con la forma en que se aplique la gestin, las instituciones
tendrn la capacidad de mejorar conforme fortalezcan estos elementos en el
ejercicio cotidiano.

1.5.1. Gobernanza y servicio Pblico

Qu es la gobernanza y cul es su relacin con el servicio pblico? Para


formular una respuesta es preciso analizar los cambios en el funcionamiento
de las instituciones que componen la Administracin Pblica. Dentro de los
procesos de cambio, la aceptacin que se puede tener con los distintos grupos
de la sociedad, resulta ser el principal elemento para que se hable de una
transformacin de imagen hacia la atencin de los usuarios.

53
Ibid. p. 100.
54
Vase 3.2.5. El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000.

71
Para iniciar con el anlisis de este concepto, empezaremos con la opinin de
Blanco en torno a esos cambios dentro del sector pblico:

El gobierno democrtico tradicional se encuentra hoy con dificultades crecientes para


reaccionar de manera eficaz y eficiente ante un entorno cada vez ms complejo, incierto
y dinmico, y la legitimidad democrtica de las instituciones pblicas se va deteriorando
ante una ciudadana cada vez ms reflexiva y crtica, con menos valores que no pueden
ser satisfechos con la simple provisin tecnocrtica de servicios pblicos. 55

Estos reclamos ponen a prueba la capacidad de respuesta de esas organiza-


ciones en trminos de eficiencia y eficacia, como lo comenta el autor. Tam-
bin es importante destacar que con esa transformacin, la prestacin de los
servicios pblicos se orientar hacia la satisfaccin de las expectativas que
tiene hacia la prestacin de los mismos.

Regresando a la pregunta inicial, la gobernanza es analizada y definida por


las caractersticas de su instrumentacin, tal como lo describe Guttman:

Gobernanza es una manera abreviada de referirse al esfuerzo de las elites dirigido a la


reconstruccin nacional y mundial. Las elites que usan el nuevo vocabulario se consideran
a s mismas reformadoras (incluso revolucionarias), y emprendedoras de reformas de arri-
ba. Los objetivos de la reforma son las burocracias estatales supuestamente ineficientes,
disfuncionales e incluso corruptas. El mtodo bsico de la reforma es la utilizacin de ins-
tituciones no estatales (y de las tcnicas administrativas asociadas a ellas), para servir de
contrapeso a las burocracias estatales, as como para que su personal desempee los fines
pblicos.

Los defensores de la gobernanza pueden, por lo dems, tener visiones polticas diferentes e
incluso opuestas. En Estados Unidos, por ejemplo, la reforma de la agenda administrativa
de la administracin de Bush comparte con la reinvencin del gobierno de la administracin
de Clinton, la promesa de utilizar alianzas entre el sector pblico y el privado, reducir el
tamao del personal de servicio civil y someter a ese personal a incentivos empresariales.56

El vnculo entre gobernanza y servicio pblico est claramente definido en


la naturaleza de su instrumentacin, relacionada con los procesos de refor-
ma que se orientan al mejoramiento de los mismos; esto se relaciona con los
mecanismos de transicin hacia un mejor funcionamiento de todo el sector
pblico y por ende, el impacto que esto tiene con la sociedad.

55
Blanco Ismael, Goma Ricard. La crisis del modelo de gobierno tradicional. Reflexiones en torno a la
governance participativa y de proximidad. Revista Gestin y Poltica Pblica. Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas. Vol. XII. No. 1. Mxico, primer semestre de 2003. p. 37.
56
Guttman, Dan. De gobierno a gobernanza: la nueva ideologa de la rendicin de cuentas, sus conflictos,
sus defectos y sus caractersticas. Revista Gestin y Poltica Pblica. Vol. XIII, nm. 1, Centro de Investi-
gacin y Docencia Econmicas, Mxico, primer semestre de 2004. p. 6.
72
Cambiar desde arriba significa instrumentar reformas con un elemento de
decisin que implica el establecimiento de polticas dirigidas a transformar
los servicios pblicos con diferentes mecanismos de funcionamiento, siempre
orientados al principal objetivo: la transicin hacia una imagen distinta del
sector pblico al exterior.

En cuanto a la forma de conducir los objetivos de la gobernanza dentro de


las instituciones pblicas, Guttman hace referencia a la instrumentacin de
los objetivos principales para que esto se pueda realizar, tomando en cuenta
los factores intrnsecos y exgenos de un proceso de cambio:

En la gobernanza en una reforma desde arriba dirigida por las elites y dirigida a las
instituciones de la elite, los reformadores tienen dos objetivos principales:

Primero, los reformadores proponen eliminar las burocracias estatales disfuncionales en-
contrando los medios para hacerles contrapeso, controlarlas, complementarlas o reempla-
zarlas en el desempeo de los fines pblicos.

Segundo, los reformadores proponen aprovechar los recursos no gubernamentales para


las tareas de 1) Hacer que el Estado rinda cuentas, y 2) Complementar y reemplazar al
Estado en el desempeo de los fines pblicos. La gobernanza -explica el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)-, incluye al Estado pero lo trasciende al incluir
al sector privado y la sociedad civil. Los tres son fundamentales para el desarrollo humano
sostenible.57

La sustitucin de esas estructuras administrativas disfuncionales que no per-


miten el avance tecnolgico por otras de aparente mejor desempeo, es el
principal recurso con el que se pretende solucionar el asunto de la eficacia; sin
embargo, es preciso que con la inclusin de ese sector no gubernamental se
alcance un desarrollo con mejores resultados.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) define a la


gobernanza de la siguiente manera:

Es el ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa para administrar los


asuntos de un pas en todos los niveles. Est compuesta por los mecanismos, procesos e
instituciones mediante las cuales ciudadanos y grupos expresan sus intereses, ejercen sus
derechos legales, cumplen sus obligaciones y arreglan sus diferencias. 58

57
Ibid. p. 10.
58
http//www.magnet.undp.org/about_us/Mdgdbro.htm. abril, 2004.

73
Esta definicin de gobernanza alude a la estrategia de cambio conducida
por el Estado hacia y con la sociedad. De ah que las instituciones guber-
namentales consideren: 1) los procesos administrativos y polticos, 2) el im-
pacto de los servicios pblicos en la sociedad y 3) las influencias del exterior
para conducir este mega proceso. Por tanto la gobernanza, como la define
el PNUD, implica esa transformacin pblica en beneficio de los servidores
pblicos y la sociedad en general.

En otra opinin, para Mayntz la Gobernanza (governance) es una palabra y un


concepto que se ha vuelto ltimamente muy popular. Gobernanza moderna significa una
forma de gobernar ms cooperativa, diferente del antiguo modelo jerrquico, en el que
las autoridades estatales ejercan un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que
constituan la sociedad civil. En la gobernanza moderna las instituciones estatales y no es-
tatales, los actores polticos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulacin
y la aplicacin de polticas pblicas.59

Desde esta perspectiva, la gobernanza es de gran utilidad ya que es la esfera


apropiada para la solucin de problemas con la participacin de toda la
sociedad. Segn Mayntz, en la gobernanza moderna todos los actores tienen
que ser eficientes en sus propios mbitos de competencia, y es aqu donde el
servicio pblico tiene que desarrollar las capacidades que le permitan llegar
a la profesionalizacin de cada uno de sus componentes. As, la gobernanza
involucra al sector pblico para darle solucin a las demandas sociales.

Por tanto, gobernanza significa el cambio de forma de la autoridad del Esta-


do con relacin a las dems instancias sociales. Finalmente Mayntz enumera
el conjunto de actores que se presentan para resolver un problema. As dice
que:

La solucin de un problema es ms efectiva cuando existe total coherencia entre los tres conjuntos
de actores siguientes: 1) Aquellos que producen un problema dado con su conducta, 2) Los que se ven
afectados negativamente por ste y 3) Los que tratan de resolverlo. 60

Dentro del servicio pblico se presentan problemas de eficiencia, eficacia, ca-


lidad o de insatisfaccin de las expectativas de los ciudadanos, por lo que la
solucin a ello est en las propias instituciones de la Administracin Pblica.

59
Mayntz, Renate. El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna. Revista CLAD. Reforma y
Democracia. No. 21. octubre 2001. p. 1. www.clad.vn
60
Ibid.p. 6.

74
1.5.2. El servicio Civil de Carrera

Dentro de las instituciones del gobierno se desarrollan los diferentes procesos


que, con la combinacin de recursos, hacen posible la prestacin de todos los
servicios pblicos, stos tienen diferentes caractersticas debido a que estn
dirigidos a varios grupos de la poblacin.

El servicio civil de carrera se entiende, en un primer momento, como el con-


junto de condiciones de tipo tcnico y legal dentro del proceso de desarrollo
de personal, que proporcione condiciones de eficiencia, eficacia y legitimidad
en el ejercicio del servicio pblico.

As podemos hablar de la carrera en el servicio o trayectoria, la cual es indis-


pensable fortalecer para que esa evolucin institucional sea cada vez ms
slida. De tal forma se definir, para efectos de esta investigacin el Servicio
Civil de Carrera, y es el periodo que transcurre desde el ingreso hasta la sepa-
racin, tomando en cuenta el desarrollo de las habilidades y competencias
que le permiten al servidor cumplir con las caractersticas que los procesos
sealen como necesarias para la realizacin de sus funciones.

En opinin de Guerrero, las carreras pblicas que se establecen para que el Estado
cumpla con sus fines sociales no deben, empero sustituir su potestad, organizacin y de-
beres, sino operar en provecho. Antao los estamentos eran Estados dentro del Estado.
Que medraban en su beneficio y que proporcionaban la ingobernabilidad que hizo des-
fallecer a muchos regmenes. Todo gobierno democrtico y cvico debe cuidarse de iden-
tificar y aun asimilar sus rganos a las carreras pblicas; e inclusive tutelar el monopolio
de una de ellas. De ser as se dara marcha atrs a la rueda de la historia y se retomara
el mrito.61

El Servicio Civil de Carrera se relaciona inmediatamente con las funciones de


Estado, en trminos de lo que convenga para alcanzar gobiernos de tipo pro-
fesional, ya que dentro de la esfera pblica, slo caben este tipo de acciones.

En el contexto de la instauracin del paradigma del Servicio Profesional de


Carrera, es preciso analizar los modelos que para ello existen, si consideramos
a esta variable como aquel sistema en donde las instituciones del servicio
pblico se proveen de personal con caractersticas definidas y, junto con ello,
un conjunto de reglas que permitan fortalecer los procedimientos de ingreso,
permanencia y salida del sistema.

Guerrero, Omar. El Funcionario, El Diplomtico y El Juez. Universidad de Guanajuato. Instituto de


61

Administracin Pblica de Guanajuato. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Plaza y Valdez.


Mxico. 1998. p. 698.

75
Existen varios ngulos por medio de los cuales se puede analizar el servicio
civil, uno de ellos es la posibilidad de contar con un esquema que le sumi-
nistre de personal idneo para desarrollar las funciones encomendadas. As
por ejemplo puede ser visto, segn Antonie Tahoces () el servicio civil de
carrera como sistema integral de desarrollo del capital humano de las ad-
ministraciones pblicas.62

Existen tres beneficios para el servidor pblico, los cuales consisten segn el
autor en lo siguiente: A travs de una seleccin exhaustiva por mrito los
servidores pblicos quedarn beneficiados al poder consolidar sus posiciones y
lograr un reconocimiento ms all de las remuneraciones salariales y presta-
ciones de sus cargos.63

En cuanto al beneficio para las instituciones pblicas el presupuesto funda-


mental de la implementacin de un sistema de servicio civil es la potencial
mejora de la gestin pblica. Permite lograr el funcionamiento del sector
pblico con medicin de resultados a travs de criterios objetivos.64

Es importante considerar al servicio civil como un sistema de Estado y no de


transicin, lo que significa desarrollar estrategias orientadas a la institucio-
nalizacin del modelo, como por ejemplo la creacin de una instancia que
desarrolle, norme, supervise y promueva, en donde tengan presencia los po-
deres federales y la sociedad interesada en participar.

Segn el autor existe un ltimo beneficio y este es a la comunidad A travs


de procesos transparentes de seleccin, el sistema de servicio civil ofrece la po-
sibilidad a los ciudadanos de ingresar a los empleos pblicos y poder colabo-
rar en la administracin pblica sin la obligacin de pertenecer a un grupo
poltico o de influencia. En la medida que un servicio civil aumenta la profe-
sionalizacin de los servidores pblicos, se mejora la calidad en la prestacin
de servicios al pblico en general.65 En este aspecto es pertinente mencionar
que dentro del modelo de servicio civil existen distintos niveles entre los de-
nominados polticos y el primero de la estructura administrativa.

62
Tahoces, Antonie Bartolom. Metodologa para la aplicacin de un sistema de servicio civil de carrera.
El Servicio Pblico de Carrera en las entidades federativas de Mxico. La experiencia franco mexicana
1999-2003. Centro Nacional de la Funcin Pblica Territorial de la embajada de Francia en Mxico.
2004.
63
Ibid. p. 15.
64
Ibid. p. 15.
65
Ibid. p. 16.

76
Lo anterior puede llegar a resultar contraproducente debido a que las es-
trategias diseadas por los polticos administradores y los gerentes tcnicos
encargados de llevar a cabo la implantacin, seguimiento y evaluacin de
los distintos programas, cuentan solo con un nivel de distancia, ya que de
acuerdo con el desarrollo del servicio profesional de carrera, son los directores
generales el ltimo nivel ya que los subsecuentes son los subsecretarios y jefes
de unidad.

Dentro del universo de expectativas nacionales e internacionales, resulta po-


sible distinguir con cierta claridad dos grandes modelos de servicio civil. En
primer lugar los servicios civiles cerrados. En segundo lugar, los servicios civiles
de empleo o puesto a veces llamados servicios civiles abiertos.66

Esta divisin hace posible que podamos entender el caso mexicano, ya que
como se podr observar tiene elementos ms parecidos al servicio civil de
empleo, debido a que el ingreso no est condicionado al primer nivel de
la escala, ms bien la trayectoria se puede realizar desde otro punto. Los
elementos comunes de los modelos de servicios civiles tanto abiertos como
cerrados se describen en el siguiente cuadro:

Cuadro 6
SERVICIOS CIVILES: ALGUNOS ELEMENTOS EN COMN
Mrito Los que ingresan deben ser profesionales aptos que
cuentan con habilidades, actitudes, competencias
y conocimientos.
Primera Igualdad Cualquier ciudadano sin importar sus ideas polti-
caracterstica cas, religin, gnero, condicin social, tiene derecho
a ingresar al servicio civil, siempre y cuando cum-
pla con las condiciones y requisitos de ingreso.
Estabilidad Implica que quien recibe un nombramiento defini-
tivo como funcionario tiene garantizada su per-
manencia, por lo tanto no podrn ser removidos
por ciclos electorales o transiciones internas.
Segunda Estos servicios se encuentran regidos por un cuerpo normativo
caracterstica especfico ya sea estatuto, acto o ley que define los derechos y
las obligaciones de los servidores pblicos, tambin se definen las
lneas que diferencian a los empleados pblicos.
Tercera Cuentan con un conjunto de sistemas administrativos diseados
caracterstica para garantizar con eficacia y coherencia al personal involucra-
do.
En general todos estn integrados por sistemas de ingreso (re-
clutamiento y seleccin), formacin, evaluacin del desempeo,
sanciones, incentivos, lneas, promociones y pensiones.

Fuente: Mauricio Dussauge Laguna. Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusin
conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. Mxico. Primer semestre 2005. pp. 46-47.
66
Dussauge Laguna, Mauricio. Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusin
conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. Mxico. Primer semestre 2005. p. 45. 77
Las caractersticas del servicio civil han sido descritas y es de notarse que para
el caso de Mxico el modelo del Servicio Profesional de Carrera se parece ms
a un servicio de empleo, esto es, un sistema abierto donde los interesados
pueden incorporarse en cualquier nivel comprendido en el esquema y esto
es posible debido a que se argumenta que se pretende atraer a los mejores
hombres y mujeres, lo cual resulta, como se ver ms adelante, paradjico.

Con base en lo anterior se menciona que en lo general existen dos tipos de


modelos de servicio civil, el de carrera que tiene como caracterstica que los
interesados ingresan por la base de sistema, esto significa desde el nivel ms
bajo para de ah iniciar ascensos, en consecuencia, no es posible ingresar por
otro nivel. En cuanto a los servicios civiles de empleo, el ingreso al sistema se
puede realizar por un nivel distinto al de la base y a partir de ah pueden
desarrollar su carrera.67

Existen tanto ventajas como desventajas en estos modelos, en el primer caso


el ingreso al sistema se realiza desde la base y a partir de ah el mrito es un
elemento considerado para poder ascender, esto, segn Dussauge, funciona
mejor en el contexto donde el servicio pblico es considerado una mejor op-
cin para desarrollar una trayectoria sobre el sector privado.

Esto implica que se puede partir de esquemas distintos, por ejemplo para
el caso de Mxico, el servicio pblico no tiene un destacado lugar dentro del
esquema social, se ha credo que el sector privado tiene mejor desempeo,
por lo que se ha tratado de conceptualizar el sentido de un sistema de ser-
vicio civil dentro del modelo de gestin pblica del gobierno federal, lo cual
significa que tanto la gestin como la presencia del servicio civil son va-
riables complementarias, ya que los cambios dentro del desempeo a nivel
tecnolgico como los de la administracin de personal condicionan el desem-
peo pblico.

Estas variables son consideradas las guas de esta investigacin, as tanto el


Servicio Profesional de Carrera como el modelo de gestin pblica represen-
tan los cambios ms significativos dentro de gobierno. Si bien las trayectorias
son consecuentes, en el caso de la instauracin del servicio civil su naturaleza
es de tipo abierto y esto representa un reto para su funcionamiento, ya que
en la actualidad se ha credo que el manejo privado es ms eficiente que el
pblico y, en consecuencia, se importa personal formado en las esferas em-
presariales.

67
Ibid. pp. 48-54.

78
Continuando con las definiciones de servicio civil, Martnez menciona lo si-
guiente () servicio civil entendido como un conjunto de reglas jurdicas e
instrumentales, relativas al modo y condiciones en que el Estado asegura la
disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el
desempeo eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su
rol frente a la sociedad.68 Este desempeo eficiente implica que los servidores
pblicos posean capacidad de adaptacin al entorno, las habilidades que son
necesarias para el modelo de servicio civil de Mxico, es en este sentido que
se pretenden garantizar tanto el buen desempeo como la permanencia por
mrito.

Con las caractersticas mencionadas, el servicio civil es una realidad dentro


del gobierno de Mxico, sin embargo es importante destacar que no debe ser
considerado como la respuesta a los problemas de ineficiencia o baja calidad
de los servicios o incluso la falta de profesionalizacin de sus empleados; es
por tanto, un ingrediente para la transformacin administrativa del sector
pblico en un contexto de reformas de tipo administrativo.

1.5.3. Legitimidad en el servicio Pblico

Cuando se examina el desarrollo de las innovaciones en las organizaciones


de gobierno, se aprecia la importancia de tener dentro de ese conjunto un
elemento que representa, en algunos casos, la estabilidad requerida para
consolidar los cambios que el Desarrollo Administrativo puede proveer.

La legitimidad proporciona la confianza que tiene la sociedad hacia las ins-


tituciones de gobierno en contraste con aquella forma de administrar en
donde, en muchos casos, no se tomaba en cuenta al usuario de los servicios
pblicos, y slo se diseaba desde el escritorio. Esta estrategia fue rebasada
cuando la sociedad organizada demand ms y mejores formas de atencin;
en consecuencia, se ajustaron las atribuciones de las instituciones pblicas en
trminos de su funcionamiento y, sobre todo, en la eficacia y eficiencia en la
prestacin de los resultados.

Legitimar a las instituciones del servicio pblico slo es posible a travs de


su funcionamiento y tendr que ser con acciones orientadas a consolidar los
cambios en la instrumentacin de polticas de servicios pblicos. Las acciones

68
Martnez Pun, Rafael. El Servicio Profesional de Carrera en las entidades federativas de la Repblica
Mexicana. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. Mxico. Primer semestre de 2005. p.
189.

79
para legitimar tienen que estar basadas en el Desarrollo Administrativo, la
Gobernanza y en un proceso de Evaluacin que permita la mejora de los
servicios pblicos.69

La importancia de tener acciones encaminadas a obtener la confianza re-


querida para que las condiciones de funcionamiento se realicen de manera
eficaz se encuentra en la legitimidad, como condicin para que las organiza-
ciones pblicas mejoren su presencia en los ncleos sociales a los que atienden
por medio de la prestacin de los servicios pblicos.

Tener legitimidad es una condicin para que el servicio profesional, en las


instituciones actuales, se pueda realizar. Al respecto, Cabrero menciona como
uno de los prerrequisitos el nivel de legitimidad y comenta lo siguiente:

En este nivel se percibe a la modernizacin como un proceso necesario que reestablezca el


dilogo Estado-Sociedad como una solucin a la crisis de legitimidad del aparato estatal.

El argumento de la credibilidad ciudadana es una de las dificultades a vencer en esta


perspectiva de la modernizacin.

El diseo de estructuras flexibles y giles de comunicacin y un permanente esfuerzo de


autocrtica pueden ser los motores de una reconceptualizacin del aparato estatal. Sin
embargo, los riesgos de una accin modernizadora solamente orientada a recobrar la
legitimidad, pueden ser, parcializar el problema global y caer en acciones populistas y
demaggicas que en la bsqueda de una aceptacin ciudadana de corto plazo, puedan
contribuir a una ruptura mayor en el largo plazo.70

Efectivamente, si bien la legitimidad permite la aceptacin de la ciudadana


hacia las instituciones establecidas, tambin es de considerar que no se con-
vierta en la aceptacin coyuntural donde las acciones del servicio pblico son
de tipo asistencial, as podemos decir que la administracin se legitima por la
finalidad de su actuacin.

Las acciones de las organizaciones pblicas tienen que garantizar el cum-


plimiento de las atribuciones que le son encomendadas por medio de una
accin debidamente legalizada, de tal forma que sus resultados fortalezcan
su presencia en el sector social al que atienden.

69
Como se seal en los puntos, I.4.2. El desarrollo Administrativo; I.4.3. La evaluacin en el servicio p-
blico y I.5.1. Gobernanza y servicio pblico.
70
Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin
Pblica. Mxico. 1997. p. 36.

80
Las instituciones de la Administracin Pblica desarrollan acciones para que
al interior de sus propias estructuras de organizacin, se den las condiciones
para atender, de mejor manera, a los diferentes grupos de la poblacin y
con ello lograr la legitimidad que se requiere para que por medio de dichas
acciones, como el establecimiento de controles de gestin, tcnicas de toma
de decisiones y la consideracin de las opiniones de los usuarios, se obtengan
resultados que impacten a los grupos sociales.

Para Laufer y Burlaud, los sistemas de legitimidad han evolucionado en el


sector pblico, desde el ejercicio de autoridad, la nacionalizacin que garan-
tiza la permanencia del propio sector pblico, la eficiencia y eficacia en la
gestin y las tcnicas en el manejo pblico, que le dan una nueva imagen al
servicio.

Porque son subsistemas del sistema social global, las organizaciones, para funcionar de-
ben apoyarse en un sistema de legitimidad coherente. La evolucin actual de la socie-
dad convierte en caducas las categoras sobre las que se fundaban los antiguos principios
de legitimidad. Un sistema de legitimidad bien establecido permite a una organizacin
perseguir su objetivo inicial.71

Laufer y Burlaud manejan el concepto de legitimidad desde tres aspectos: 1)


un sistema social, 2) su funcionamiento y 3) la existencia de diferentes siste-
mas de legitimidad, as tenemos:

Cuadro 7
LA LEGITIMIDAD EN EL SERVICIO PBLICO
Elemento Componentes
1. Definicin del concepto de legitimidad Sistema de smbolos culturales estruc-
de un sistema social. turados y comunes.
Sistema de valores institucionalizados
que define a cada organizacin.

2. El funcionamiento del sistema de le- Mecanismos que permiten la existencia


gitimidad. de la autoridad
a) La mayor parte de las actividades
que se desarrollan en la organizacin,
son coherentes con un sistema de le-
gitimidad relativamente estable.
b) Existencia de una zona de indife-
rencia que separa una orden ina-
ceptable (ilegtima) de una acepta-
ble (legtima).
c) Los miembros de la organizacin
tienen en comn la preocupacin
por preservar la autoridad.

Contina
71
Laufer, Romain y Burlaud, Alain. Direccin Pblica: Gestin y legitimidad. Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica. Madrid. Espaa. 1989.p. 51.
81
3. La existencia de diferentes sistemas de De acuerdo con Weber hay tres tipos de
legitimacin. Sistemas:
a) Carismtico, fundado en la san-
tidad, herosmo o ejemplaridad que
la gente tiene en las cualidades per-
sonales de quien da rdenes.
b) Tradicional, basado en la creencia
cotidiana en la santidad de las tradi-
ciones que rigieron desde tiempos
lejanos del orden social existente.
c) Racional legal, apoyado en la
creencia en la legalidad.

Finaliza
Fuente: Elaboracin propia con informacin de: Laufer Romain y Burlaud Alain. Direccin Pblica: Gestin
y Legitimidad. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Madrid, Espaa. 1989.p. 51.
Weber Max. Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico 1988. pp. 170 193.

La legitimidad tambin es analizada como parte de la dominacin, tal como


lo describe Weber72 particularmente este elemento proporciona al sistema
burocrtico la estabilidad que le permite llevar a cabo las diferentes clases
de estrategias para desarrollar esa administracin de dominio orientada a
proporcionar los servicios pblicos.

Legitimidad, por tanto, significa considerar la imagen que la poblacin tiene


del servicio pblico, la creencia en la autoridad dentro de las estructuras ad-
ministrativas basadas en lo racional legal,73 para lo cual se hace uso de los
diferentes instrumentos, como la aplicacin de las polticas y estrategias que
permiten, mediante su constante uso, crear las condiciones para una gober-
nanza que permita desarrollar al servicio pblico profesional.

Legitimidad es la capacidad de las organizaciones para satisfacer las demandas de


la sociedad y con ello, fortalecer las instituciones pblicas, para que de esta manera,
una organizacin pblica tenga una presencia significativa que le permita mejorar los
procesos en la prestacin de los servicios pblicos.

72
Weber Max. Economa y Sociedad. op. cit. pp. 170-193.
73
De acuerdo con Weber, todo derecho pactado u otorgado puede ser estatuido de modo racional
-racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas cosas)-, con la pretensin de ser
respetado, por lo menos, por los miembros de la asociacin; y tambin regularmente por aquellas personas
que dentro del mbito de poder de asociacin realicen acciones sociales o entren en relaciones sociales
declaradas importantes por la asociacin. Economa y Sociedad. op. cit. p. 173. Esta legitimidad, dentro de
las organizaciones se ejemplifica por medio del ejercicio de la autoridad. As tenemos los niveles jerrquicos,
atribuciones, reglamentos, normas, polticas y dems disposiciones que constituyen la base por la cual el
servicio pblico cumple con los fines para los cuales fue establecido y, al mismo tiempo, fortalece su legi-
timidad, la cual es posible conocer a travs de la opinin de la sociedad.
82
La relacin entre legitimidad y servicio pblico, significa la unin de dos ele-
mentos que permiten un mejor funcionamiento para fortalecer su presencia
en la sociedad, lo cual pretende dar una mejor respuesta a esta crisis de le-
gitimidad.

1.5.4. Modernizacin, reforma e innovacin en la Gestin Pblica

Como parte del proceso de transformacin de las formas de gobierno, la


gestin pblica se convierte en la instancia que provee al modelo de servicio
civil de los insumos tecnolgicos para que pueda proporcionar a la sociedad
los resultados esperados, dentro de un esquema de racionalidad administra-
tiva. As, la gestin pblica se convierte en el eje desde donde se pretende
suministrar esas tcnicas al conjunto de las instituciones pblicas.

La reforma a la evaluacin del desempeo pblico por medio de la introduc-


cin de tcnicas orientadas a mejorar la eficiencia, calidad y eficacia junto
con la inclusin de las habilidades requeridas en el personal, se considera una
transformacin hacia el desarrollo del factor humano, trmino ms cercano
a la empresa privada que pblica.

La modernizacin, reforma o innovacin dentro del contexto de la Adminis-


tracin Pblica tienen sus diferencias; la modernizacin se entiende como un
proceso de cambio que se orienta a la adaptacin de las instituciones pbli-
cas al entorno, esto significa a las necesidades de la sociedad en general, gru-
pos organizados, sector empresarial, tendencias internacionales que inciden
en su funcionamiento y desempeo. Este proceso, como poltica de cambio,
es diseado, dirigido y evaluado desde el interior de las mismas instituciones,
en ocasiones emulando a la calidad del servicio privado. Estos tres elementos
son trminos semejantes para el avance en la evolucin del servicio pblico,
un proceso de esta naturaleza requiere de modificaciones en las estructuras
orgnicas y en los procesos de funcionamiento de las agencias pblicas.

En cuanto a la modernizacin administrativa, sta se orienta hacia el ejer-


cicio de gobierno de forma integral, considerando los aspectos sociales, as se
tiene lo siguiente:

() La modernizacin es un caso particular de desarrollo que consiste en la habilidad de


desarrollar capacidades y requiere tres condiciones: un sistema social capaz de realizar
innovaciones constantes, sin desfallecer y aceptar la posibilidad del cambio; 2. estructuras
sociales diferenciadas y flexibles; y 3. una organizacin social que brinde la capacitacin y
el conocimiento necesarios para vivir en un mundo tecnolgicamente avanzado. 74

74
Ibid. p. 58.
83
Por su parte, los procesos de reforma sin duda se orientan hacia la asimilacin
de esas tcnicas pero como un aspecto planeado, en donde los actores involu-
crados formen parte activa con la caracterstica de que se modifican las bases
por las cuales funciona la institucin, lo que se traduce en la introduccin de
nuevas estrategias con la intencin de dar a las instituciones de gobierno, una
salida racional administrativa, en casos como pueden ser las deficiencias en
sus resultados.

En este sentido, reformar la gestin pblica resulta una prioridad para cual-
quier gobierno, en cuanto a la capacidad que deben tener las instituciones
para adaptarse a los cambios en la forma de prestar servicios y en especial en
la atencin ciudadana.

El concepto de reforma tiene una importancia particular, ya que permite la


adecuacin de esas estructuras administrativas a los requerimientos de un
medio ambiente en constante movimiento, como lo comenta Snchez:

La reforma administrativa es un proceso que debe ser deliberado con el apoyo de las
mximas autoridades gubernamentales. Para tener xito debe vencer las resistencias que
encuentre en el camino, adems de contar con el pleno apoyo poltico y una adecuada
estrategia de implementacin que provea las polticas para superar los obstculos que le
opongan los intereses formales e informales que har necesariamente que efectuarse.75

Efectivamente la reforma debe ser impulsada desde los niveles ms altos del
gobierno para que pueda tener los efectos que se pretenden obtener, diri-
gida como un factor de cambio hacia la eficiencia y eficacia del acto de
gobierno.

Esto implica una evolucin de las instituciones hacia estadios de adaptacin


como son los aspectos sociales, polticos o administrativos que permitan una
adecuacin administrativa, esto significa racionalidad como condicin para
este proceso. En este punto la modernizacin es un mimetismo que se va de-
sarrollando hasta encontrar esa adaptacin al entorno, en cambio la reforma
va dirigida hacia aspectos muy concretos como pueden ser la eficiencia, cali-
dad o eficacia de los servicios.

Por ltimo, la innovacin la ubicamos en el nivel procedimental, aqu el de-


talle es muy alto, por la naturaleza del funcionamiento de las instituciones
pblicas. Reforma, modernizacin e innovacin en la gestin son partes alcuo-

Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin


75

pblica de Mxico. Porrua. Instituto de Administracin Pblica de Quintana Roo. Mxico. 2004. p 32.
84
tas del contexto de cambio, en estos aspectos el personal es evaluado desde
los niveles estratgicos de la institucin.

La innovacin dentro de las instituciones esta relacionada con los aspectos de


procedimientos, en los que los cambios implican la modificacin radical de un
proceso que es utilizado para la prestacin de servicios al pblico y con ello
obtener mejoras en la accin de gobierno.

Dentro de las instituciones pblicas la innovacin se convierte en parte ne-


cesaria y constante pero con la cualidad de que es aqu donde la partici-
pacin de todo el personal es necesaria, particularmente en los niveles de
base de la organizacin. As se ha convertido en parte importante del ejer-
cicio de las funciones; se trata de cambiar los procesos y orientarlos segn la
reforma administrativa en cuestin.

1.6. Elementos para el estudio de la Gestin Pblica

La intencin de este apartado es comparar la Gestin Pblica con la Nueva


Gestin Pblica, ya que sta es parte del objeto de estudio. Tambin se ana-
liza el origen de la voz management, fundamental para poder entender a la
Gestin, sus orientaciones y mbitos de aplicacin.

1.6.1. Definicin de Gestin Pblica

Como un requisito para iniciar el anlisis del servicio pblico, la Gestin Pbli-
ca es importante debido a que en la presente investigacin se trata de una
variable indispensable para explicar el objeto de estudio.

Definiremos el punto de partida del anlisis, mismo que se encuentra en el


vocablo management, traducido como manejo, gerencia, gestin, direccin,
administracin e incluso se ha utilizado como administracin pblica.

Por ello, es preciso abordar en primera instancia esa palabra como lo co-
menta Guerrero:

En el siglo XVIII, la voz management (o managery) ya haba madurado en el Reino Unido


hacia la connotacin actual. Originalmente estaba orientada al manejo o doma de caba-
llos (to manage a hourse), luego se convirti en un sinnimo de administracin. Hacia fina-
les del siglo sealado, management, se traduca al espaol como manejo o administracin,
y aun as continuaba refirindose al manejo o doma de caballos. De manera similar, a
mediados de esa centuria, en francs se traduca como mniement, governer y administra-
tion; igualmente manager se trasladaba como director, mientras que en el Reino Unido la

85
voz management se usaba como una categora gubernamental, en Espaa y Francia se
utilizaba el vocablo administracin.76

Esta breve historia semntica proporciona un panorama acerca del origen


de ese vocablo. Es conveniente aclarar que se pretendi darle ese sentido al
traducirla como administracin; sin embargo, como en el idioma original, es
ms acertado el uso manejo.

Continuando con el significado de gestin, Snchez comenta lo siguiente:

Identificar el origen de la gestin pblica es una de las primeras necesidades para estudiar
su naturaleza terica y prctica. Existen dos formas para intentar diferenciar su origen;
por un lado, su origen histrico que como actividad existi en la antigedad -objeto de
estudio que se deriva de la administracin pblica- mezclada con otras actividades y por
otro lado, el concepto mismo que proviene de la voz management y que deriva de las
tres traducciones ms comunes al espaol: 1) Gerencia Pblica; 2) Direccin Pblica y 3)
Gestin Pblica.77

Ese origen permite detectar estas tres traducciones, como lo expresa el au-
tor, stas constituyen un referente, habra que analizar si realmente existe
una diferencia entre estos tres vocablos. Continuando con este anlisis, segn
Cabrero la diferencia entre gestin y gerencia pblicas se trata de un matiz
semntico.78

A partir de que en Estados Unidos se impulsa el public management, aparece en


Francia como un anglicismo y en Espaa como gestin pblica (del francs
gestin publique). Finalmente en Amrica Latina se adopta Gerencia Pbli-
ca como alusin a lo mismo. En nuestros das tanto gestin como gerencia son
utilizados como sinnimos; aun cuando se ha previsto que si existiera alguna
diferencia, sta sera en cuanto a que la primera centra ms su anlisis en la
parte operativa, mientras que la segunda en la de diseo de la estrategia.

76
Guerrero Orozco, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Universidad Autnoma del Estado de
Mxico Porra. Mxico. 1999. pp. 90-91.
77
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance. Instituto de Administracin Pblica del
Estado de Mxico. Mxico. 2002. p. 1.
78
Cabrero Mendoza, Enrique. Gestin Pblica, su situacin actual. Estudio Introductorio. Colegio Nacio-
nal de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala, Fondo de Cultura
Econmica. Mxico. 1998. p. 23.

86
Paradjicamente, como lo comenta Drucker, la gestin pblica se origin
en el sector pblico como fue la organizacin del ejrcito, la administracin
municipal, as como esa separacin entre poltica y administracin.79 Esto
es interesante debido a que Drucker argumenta cmo en sus orgenes esta
gestin pblica estuvo orientada a atender ese manejo de las organizaciones
donde los intereses son colectivos.

Regresando al vocablo original, management tambin se ha entendido como


administracin; sin embargo es de hacer notar que incluso cuando la tra-
duccin es aceptable, s existe una diferencia entre sta y el manejo, ya que
aplicar una serie de tcnicas de corte eficientista con el objeto de obtener un
cambio cualitativo, resulta necesario, an as, la orientacin que se pretende
dar implica modificar ese manejo dentro de las organizaciones de gobierno.

Al respecto la gestin pblica puede ser analizada, segn Bozeman, a partir


de dos enfoques que permiten comprender, con mayor amplitud, sus alcan-
ces. Se trata del enfoque P y el enfoque B, el primero surgi dentro de las
polticas pblicas y el segundo dentro de las actividades de comercio. Veamos
como lo dice el autor:

A finales de los setenta surgieron casi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente
distintos de la gestin pblica; uno de ellos provena de la orientacin de la escuela de
polticas pblicas (el enfoque P), mientras que el otro estaba influido por las ideas de la
escuela de comercio y los avances ocurridos en la administracin pblica (el enfoque B).
Como gestin pblica, guiada por las escuelas de polticas, -enfoque P-, fue ms la res-
puesta a un problema que a una idea o una oportunidad, sigui siendo un concepto
nebuloso.80

Un concepto de gestin pblica identificado con otro grupo de estudiosos


(ms cercano a la administracin pblica tradicional) es la gestin pblica
guiada por las escuelas de comercio (enfoque B). Es vista nicamente desde
estos enfoques, de los cuales ste tiene mayores arraigos en cuanto a su ins-
trumentacin, ya que debido a su corte de negocios se ocupa de la eficien-
cia, eficacia y en general de cmo hacer ms rentable a una organizacin.
En lo que corresponde al enfoque P, la orientacin es notoriamente hacia la
parte estratgica, lo cual significa una visin ms de poltica que de admi-
nistracin.

79
Al respecto ver: Drucker, Peter. Las fronteras de la administracin. Donde las decisiones del maana
cobran forma hoy. Hermes. Mxico. 1994. pp. 165 - 170.
80
Bozeman, Barry. La Gestin Pblica. Su situacin actual. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Admi-
nistracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1998. p. 39.

87
Es necesario fijar una definicin que se acerque y sea funcional para esta in-
vestigacin, ya que es parte fundamental del tema, por lo cual se considera
que la gestin pblica es el conjunto de tcnicas que se aplican en la Admi-
nistracin Pblica, centrando su atencin en los procesos con el fin de dotar a
las organizaciones de gobierno de una imagen distinta.

1.6.2. Orientaciones de la Gestin Pblica

Una vez definido el concepto de Gestin Pblica, es pertinente analizar tam-


bin sus orientaciones utilizadas por las diferentes acepciones como son geren-
cia, gestin, direccin, es conveniente sealar por qu utilizaremos el concepto
Gestin Pblica:

a) Por ser ampliamente utilizado para los anlisis que, dentro de las
diferentes organizaciones de gobierno, son practicados para darle sus-
tento a los procesos de modernizacin.

b) Por encontrarse dentro de los enfoques de negocios (el enfoque B),


que de acuerdo a la definicin utilizada en el inciso 1.6.1., se desarro-
lla conforme a los paradigmas de la administracin de empresas, en
donde lo importante es la reduccin de costos, la calidad en los servi-
cios pblicos, la orientacin de los procesos hacia la satisfaccin de los
usuarios.81

c) Porque la Gestin Pblica, para el caso mexicano, se ha basado en


esas tcnicas de administracin que en la prctica parece como si se
tratara de una empresa privada.

d) Porque en el contexto donde surge (enfoque P y enfoque B), repre-


senta una opcin diferente, alejada de los modelos de burocracia tradi-
cionales, en los que lo importante era cumplir con las atribuciones en-
comendadas.

La Gestin Pblica tiene, por tanto, diferentes orientaciones en las que se


puede aplicar como se muestra en el cuadro siguiente:

81
Aqu es conveniente citar la definicin de gestin: La gestin pblica se ha intentado definir de muy di-
versas maneras. Uno de estos intentos recientes la concibe como un conjunto de decisiones de coordinacin
y motivacin de las personas para alcanzar los fines de la organizacin estatal (eficiencia y equidad),
dentro de las restricciones del manejo jurdico poltico. Siendo consideradas gestin debido a que involucra
un conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas individuales
y colectivas, y pblica por la naturaleza de sus fines y el marco jurdico-poltico en el que se desenvuelve.
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance. op. cit. p. 17.
88
Cuadro 8
NUEVAS ORIENTACIONES DE LA GESTIN PBLICA
Instrumental Integral Nuevos campos
Vista como camino Vista como Gestin: tica Valores
para la: Democtica Participativa Interinstitucionalidad
Poltica Consensuada RIG
Eficiencia, Viable GIG
Econmica
Eficacia, Estratgica
Oportuna
Control presupuestal, Visin, Misin, Objetivos
Legitimidad: Innovativa Creativa
Reconocida y Conocimiento:
Aceptada Factor Humano Calidad Capital humano,
Capital Intelectual.
Activos de mercado
(marcas).
Activos Propiedad Inte-
lectual, Cultura Corpo-
rativa.

Fuente: Elaboracin propia basndose en: Snchez Gonzlez, Jos Juan. Gestin Pblica y Governance.
Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico. Mxico. 2000.

Si se considera a la Gestin Pblica como un enfoque instrumental, nos lle-


va por el camino de la reduccin de costos; asimismo la podemos ver como
integral, lo que significa una orientacin hacia los resultados, en donde los
procesos son alineados hacia la satisfaccin de los clientes; en cuanto a los
nuevos campos de estudio, stos se encuentran en constante movimiento lo
que permite tener todava un conocimiento en ocasiones, emprico.

La Gestin Pblica puede ser vista tambin dentro de los esquemas de polti-
ca de modernizacin, desde una estrategia para la transicin que va de la
atencin de demandas sociales, hasta llegar a la satisfaccin de necesidades
de servicios pblicos que incrementen el nivel de vida de la poblacin.

El cambio es de una gestin orientada a procesos y tecnologa, en la que se


disean programas dirigidos a obtener mayor eficiencia y eficacia sin con-
siderar la opinin de la poblacin objetivo, a una gestin con la orientacin
hacia el usuario; as con el cambio de estrategia se pretende garantizar la
satisfaccin de quien hace uso del servicio y en consecuencia se han instru-
mentado las tcnicas de gerencia como modelo de actuacin para atender
las demandas de la poblacin. Por ello es importante que sea explicado el
origen de este paradigma de actuacin pblica.

89
La funcin pblica se basa en la operacin de la organizacin por medio
de estructuras dotadas de tecnologa, instrumentos y polticas que permitan
tener la seguridad de control por medio de la prestacin de servicios pblicos.
Para lo cual el aspecto del funcionamiento de las instituciones pblicas gu-
bernamentales es fundamental dentro de la esfera de la Gestin Pblica.

En la actualidad, dentro de las estructuras administrativas se ha presentado


un proceso de cambio que pareciera ser una revolucin administrativa, lo
que significa instrumentar tcnicas como la mercadotecnia para mejorar la
imagen de las oficinas de gobierno con la poblacin usuaria.

As tenemos que la Gestin Pblica se dirige hacia los procesos relevantes


para la institucin pblica y que van proyectados a mejorar la tecnologa
administrativa tan necesaria para reducir los costos en su operacin, la cual
puede ser vista desde dos vertientes:

La primera est inmersa en las funciones sustantivas, lo que se conoce


como la misin institucional, son las que dan forma y razn a la existencia
de la unidad administrativa.

La segunda la podemos analizar en las funciones adjetivas que permiten


estructurar el manejo de los recursos necesarios para su correcto funciona-
miento.

Dentro de los procesos de prestacin de los servicios pblicos se pretende mo-


dificar los procesos de trabajo y su desempeo, el cual se realiza en la forma
en que cree que es mejor. Los procesos de operacin dentro de las institu-
ciones pblicas responden a criterios de racionalidad administrativa, por tal
motivo es importante que sea investigado desde las siguientes lneas:

a) Las transformaciones de las instituciones de la Gestin Pblica van


desde sustituir los procedimientos de prestacin de servicios, hasta la
instrumentacin de polticas de satisfaccin que en ocasiones modifican
la racionalidad administrativa.

b) La Gestin Pblica, a travs de tcnicas de operacin administrativa


y funcional, incorpora mejoras en la prestacin de los servicios pblicos
por medio de sistemas de calidad.

c) Sin embargo hay que tener cuidado, ya que los sistemas de gestin
de la calidad resultan ser insuficientes si no se acompaan de una pro-
fesionalizacin de los servidores pblicos, lo que implica modificar los
90
perfiles de puestos y la medicin del desempeo, sobre todo de aquellos
empleados encargados de disear las estrategias del funcionamiento
de las oficinas.

La forma en que se desarrollan los procesos para la prestacin de servicios


pblicos tiene una importancia significativa, si bien las lneas de moderni-
zacin de la administracin pblica fueron la eficiencia, eficacia y legiti-
macin como lo expone Cabrero,82 para ello bastaba con incrementar los
resultados con menos presupuesto, ya que se crea que con el slo hecho de
reducir la parte presupuestal se estaba en el supuesto de eficiencia.

Junto con los procesos de profesionalizacin, en la historia de Mxico, las re-


formas administrativas proporcionan la infraestructura necesaria para darle
mayor empuje a la gestin pblica como elemento dependiente de la profe-
sionalizacin. Tenemos que considerar entonces cules son las caractersticas
de esta gestin para darle mayor impulso al funcionamiento de las institu-
ciones de la Administracin Pblica?, considerando esto, a partir de qu mo-
mento la profesionalizacin provee de servidores pblicos con las caracters-
ticas requeridas para poder desarrollar sus atribuciones?

En primer lugar debe permitir fortalecer los procesos de profesionalizacin,


esto implica que sean modificadas las tcnicas de trabajo y con ello intro-
ducir formas de organizacin distintas para alcanzar un estado que ayude
a desarrollar la gestin. En segundo lugar, la gestin pblica como variable
dependiente es la encargada de suministrar las tcnicas administrativas para
resolver principalmente problemas de eficiencia dentro de los procesos de
prestacin del servicio; esto adems implica un cambio de actitud de los servi-
dores pblicos, ya que no es slo el cambio en las tcnicas, tambin lo es en la
forma de actuacin en el servicio. De esta manera la profesionalizacin es un
elemento para el desarrollo del sector, de igual forma requiere de tcnicas de
administracin que posibiliten tener mejores resultados.

Ante esta situacin no solo estamos hablando de tecnologa, sino que re-
presenta un cambio de enfoque, as tenemos que distinguir lo siguiente, las
tcnicas que incluye esta gestin proporcionan una base tecnolgica para
ofrecer servicios de calidad, o son los servicios los que determinan la viabilidad
de esta gestin? Los resultados han significado la transicin de un modelo
denso y obsoleto a otro ms ligero que proporciona mejores resultados, esto
significa necesariamente mayor sustento terico para desarrollar el servicio.

Cabrero Mendoza, Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin
82

Pblica. 2. ed. 1992. pp. 30-36.


91
Por tanto tenemos que los servidores pblicos, los servicios y el usuario de
los mismos son los destinatarios de los procesos, ahora habra que analizar si
realmente esos cambios son producto de esta Nueva Gestin Pblica instru-
mentada en Mxico o por el contrario, si estos cambios fueron ocasionados
por otras variables que, sin ser muy visibles, permitieron la transformacin de
las instituciones en dependencias con paradigmas de calidad que probable-
mente no resuelvan esos obstculos.

Para una primera aproximacin a la respuesta hay que comprender que


las organizaciones dentro de las instituciones de la Administracin Pblica se
basan en la autoridad y competencias legales para funcionar. Estos elemen-
tos los encontramos impregnados de tecnologas, lo que los torna proclives
a cambios en su funcionamiento. Asimismo, tenemos que considerar que la
gestin pblica tendr que adecuarse a las demandas de las transforma-
ciones que implica el modelo de competencias y de la instrumentacin del
sistema de profesionalizacin dirigido a algunos servidores pblicos. Aqu se
presenta una disyuntiva, y es que la gestin est relacionada directamente
con la profesionalizacin en el momento que la primera provee de esas tc-
nicas que demanda el servicio.

Como segunda aproximacin la NGP provee de esas tcnicas de microgestin,


tambin estn presentes los cambios en el comportamiento de los usuarios
que demandan cada vez ms servicios y adems que stos realmente sean
una solucin a los problemas pblicos a los que van dirigidos. Autores como
Lynn83 analizan las caractersticas de ese paradigma burocrtico y argumen-
tan que si bien el modelo ha funcionado, es significativamente diferente en
trminos de hbitos al introducirse las tcnicas mencionadas.

Es conveniente comentar que la NGP no es la solucin total a todos los pro-


blemas que se presentan en el ejercicio del servicio pblico, es como ya men-
cionamos, la propuesta por medio de la cual se han obtenido mayores resul-
tados, pero sin que el modelo se haya instrumentado en la Administracin
Pblica de Mxico. Al respecto, Fred Tompson, Lawrence E. Lynn Jr. y David
Mathiasen84 desarrollan sus criticas en aspectos como la relacin entre esta

83
Lynn, Lawrence E. Jr. The myth of the bureaucratic paradigm: What traditional public administration
really stood for. University of Chicago. USA. October, 2000.
84
Thompson Fred. Defining the New Public Management. Advances in International Comparative Mana-
gement. Supplement 3. 1997. pp 1-13. Lynn, Lawrence Jr. The New Public Management as an interna-
tional phenomenon: a skeptical view. Advances in International Comparative Management. Supplement
3. 1997. pp 105-122.
Mathiasen David. The New Public Management and its critics. Advances in International Comparative
Management. Supplement 3. 1997. pp 273-295.
92
NGP y los conflictos con la burocracia y la democracia, la relacin con la
eficiencia, la eleccin pblica y cmo se ha impregnado en el mundo de la
Administracin Pblica, en especial en el funcionamiento de todas las or-
ganizaciones pblicas. Para Mathiasen, la NGP se caracteriza por centrarse
en aspectos cuantitativos para medir los resultados; descentralizacin de la
toma de decisiones suplantando las estructuras altamente centralizadas y los
dems que se han comentado.

La reforma a la gestin pblica consiste en proveer de los medios tecnolgicos


necesarios para que los servidores pblicos puedan desarrollar sus funciones,
stas tendrn un enfoque de eficiencia para que los resultados sean percibi-
dos por la poblacin usuaria de una manera ms concreta.

Los cambios en la gestin del servicio pblico mexicano son producto de la


introduccin de la NGP, o por el contrario son producto de la instauracin
de tcnicas parecidas pero con orientacin hacia los resultados inmediatos?
Debemos recordar que los cambios en la Administracin Pblica se han pro-
ducido de acuerdo a las condiciones, tanto de presupuesto como de satisfac-
cin hacia el usuario. Tambin la trayectoria de los cambios en las instituciones
pblicas se inicia con la austeridad presupuestal, ya que el enorme dispendio
ocasion que se tuviera mayor dficit y, en consecuencia, era menester hacer
frente a los problemas de operacin y eficiencia.

Es la NGP la solucin ante los problemas de recursos presupuestales escasos


y de obsolescencia en la operacin de los servicios? Lo que podemos decir
es que ha representado la opcin que dio resultados inmediatos ante esos
problemas, lo cual implica el desplazamiento del modelo de operacin de las
dependencias del gobierno federal.

1.6.3. Gestin Pblica y Nueva Gestin Pblica

La relacin entre Gestin Pblica y Nueva Gestin Pblica es muy estrecha,


ya que en ambos casos, como ya fue analizado, se derivan de la voz manage-
ment, teniendo en cuenta que en el servicio pblico se administran los diferen-
tes recursos para que, mediante la aplicacin de tcnicas, se proporcionen los
servicios con las caractersticas que se requieren para satisfacer las expectati-
vas de los ciudadanos.

Adicionalmente, con la austeridad presupuestal, en las oficinas de gobierno


no slo se vieron en peligro las posibilidades de dar respuesta a la poblacin
usuaria, tambin se present la obsolescencia de la capacidad de los servi-
dores pblicos para atender el funcionamiento de las estructuras pblicas.
93
Esta falta de capacidad de los servidores pblicos surgi porque en ocasiones
no contaban con las tcnicas de actualizacin, tan indispensables para la
transformacin del servicio pblico como son todas aquellas que estn dirigi-
das a la eficiencia como primer aspecto por alcanzar.

Esta investigacin est referida a las instituciones gubernamentales dirigidas


al usuario, considerando a la Gestin Pblica como medio para el cambio, la
base del proceso de transicin de una Administracin Pblica con orientacin
en los procesos, a una orientada hacia los resultados.

Las caractersticas de los nuevos paradigmas en la Gestin Pblica son pro-


ducto de experiencias que se realizaron con la finalidad de dar respuesta a
diferentes problemas. En las instituciones pblicas se ha pretendido la orien-
tacin hacia las tcnicas administrativas como las de mercadotecnia, bench-
making, reingeniera de procesos, control total de calidad, planeacin estrat-
gica, motivacin al cambio, entre las ms comunes.

Con las tcnicas que se han impulsado en la Administracin Pblica se pre-


tende mejorar la prestacin de los servicios pblicos, ya que se consideran parte
de la solucin a problemas como el desempeo institucional.85 Esta visin se ha
apoderado de las esferas pblicas, desplazando a los cuadros de servidores
pblicos formados dentro de la Administracin Pblica. Estas variables cues-
tionan el funcionamiento de las antiguas instituciones del gobierno, por lo
que ahora se pretende una transformacin de las dependencias y entidades
ms all de la forma en los procesos, es necesario poner atencin en la forma
cmo se presentan los resultados, as el paradigma de la eficiencia se ha im-
pregnado en el sector pblico, que argumenta ser ms eficaz que el modelo
burocrtico.86

85
Con relacin a este aspecto, resulta interesante el argumento de Jos Ayala Espino que tiene que ver
con la eleccin pblica: En efecto, el anlisis econmico convencional, slo ha desarrollado metodologas e
instrumentos para responder a preguntas relacionadas con la asignacin de recursos desde una propuesta
limitada al estudio de la escasez y los usos competitivos de los recursos. En cambio la EP incluye aspectos
relacionados con la organizacin del Estado, los procesos de toma de decisiones y la evaluacin de la efi-
ciencia del Estado. Tambin Ayala menciona que tanto los votantes como los polticos se relacionan en
el mercado por medio de intercambio de los votos en la esfera del servicio pblico donde se ejecutan esos
programas. As, esta teora responde a los desafos institucionales, ya que dentro de los cambios de las de-
pendencias de la Administracin Pblica, y aqu es donde los relacionamos, esos programas impuestos por
polticos se transforman en nuevos insumos el proceso de profesionalizacin que demandar un conjunto
de elementos tericos y prcticos para conformar un paradigma adecuado a las condiciones del entorno.
En consecuencia, dentro de las organizaciones debern ser los servidores pblicos los destinatarios de estos
cambios y, por supuesto, el pblico usuario de los servicios. Sin embargo, es preciso no confundir a la es-
cuela de la eleccin pblica con la profesionalizacin y la gestin pblica como aspecto intrnseco.
Ayala Espino, Jos. Mercado, eleccin pblica e instituciones. Una revisin de las teoras modernas del Es-
tado. Miguel Angel Porra. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Mxico. 1996. p. 246.
86
Lo que se est realizando al respecto es iniciar un proceso de instauracin de sistemas de gestin de la
calidad dentro de toda la administracin pblica federal, con la finalidad de llevar a cabo el proceso de
certificacin con la norma ISO 9000. Se argumenta que bajo este esquema se obtiene mayor eficiencia en
el funcionamiento de las instituciones gubernamentales.
94
Con la instauracin del nuevo paradigma de Gestin Pblica, tambin se
modifican los perfiles de actuacin del servicio pblico. Al respecto se men-
cionan algunas propuestas para eliminar el burocratismo e ineficiencia, stas
son:

1. El establecimiento de un servicio civil de carrera que promueva cuerpos de funcionarios


profesionales, motivado por un fuerte sentido de misin pblica.

2. Introduccin de sistemas y estructuras de gestin innovadores y ms productivos como:


a) Esquemas de incentivos que pongan nfasis en el sentido de logro y realizacin, as
como la creatividad e independencia de trabajadores y funcionarios; b) Descentralizacin
interna de funciones; c) Esquema de funcionamiento basado en misiones y resultados ms
que en controles, as como organizaciones menos jerrquicas y rgidas; d) Una mayor sim-
plificacin administrativa que promueva normas claras y sencillas, y e) Establecimiento de
sistemas de auditora interna y externa que tengan una condicin administrativa flexible
basada en el logro de metas.87

Estos atributos de la Gestin de las instituciones pblicas son los que dan iden-
tidad y llevan a cabo los cambios comentados por el autor. Este cambio de
paradigma no slo representa las orientaciones hacia los diferentes tipos de
eficiencia, tambin significa cambiar la mentalidad del servidor pblico. Este
cambio va relacionado con la crisis econmica del Estado como lo argumenta
Falcao:

() el patrn de caracterizacin de la crisis del Estado considera algunos puntos recu-


rrentes que se interrelacionan en diferentes medidas: a) Fin del desarrollismo de posguerra
debido al fin de Bretton Woods, la crisis del petrleo, la crisis de liquidez y la inestabilidad
del mercado financiero internacional, los nuevos requisitos de integracin competitiva de
la globalizacin; b) Crisis del Welfare State keynesiano por las disfunciones y desventajas
de la intervencin estatal como garanta del bienestar o de la estabilidad econmica,
con relacin a los atributos del mercado, de acuerdo con lo sostenido por las corrientes de
inclinacin neoliberal a partir de los aos 70; c) Disfunciones burocrticas o crisis del modo
de implementacin estatal de servicios pblicos y d) Ingobernabilidad: sobrecarga fiscal,
exceso de demandas y crisis de legitimidad, entre otros problemas.88

87
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica en la Reforma del Estado en Mxico. Tesis
doctoral. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Facultad de Ciencias Polticas y Sociales. 1997. p.
429-430.
88
Falcao Martin, Humberto. Administracin pblica gerencial y burocracia. La persistencia de la dicoto-
ma entre poltica y administracin .CLAD. 1996.p. 1. cursivas del autor.

95
Lo anteriormente expuesto por Falcao ilustra el porqu del auge de la llama-
da revolucin gerencial que se ha impregnado en la prctica administrativa.
Dentro de este esquema, la modificacin es de un paradigma administrativo
que se caracteriza por la atencin en los procedimientos en la organizacin
de las funciones a otro caracterizado por centrarse ms en los resultados.

Al respecto Falcao comenta lo siguiente:

() caracterizacin genrica de los modelos gerenciales de administracin pblica: a)


carcter estratgico u orientado por resultados del proceso decisorio; b) descentralizacin;
c) flexibilidad, d) desempeo creciente, e) competitividad interna y externa, f) direcciona-
miento estratgico; g) transparencia y responsabilidad por los resultados.89

Transformar las esferas de gobierno con una filosofa distinta, orientada hacia
la proteccin y aseguramiento de la independencia en materia de tecnologa,
gestin y estrategias de actuacin del gobierno para que no quedemos en las
imitaciones, por ello es que la importancia de la Administracin Pblica es tal
que el sector privado tiene que acatar las disposiciones que se emiten en las
diferentes entidades y dependencias gubernamentales.

Con relacin a esto, las Reformas Administrativas de la dcada de los 70s fue-
ron paliativas ya que no atendieron90 a la causa, por el contrario al efecto, es
la atencin a la forma, al aspecto de procedimiento de tcnica administrativa.

Las causas para que se hable de una Nueva Gestin Pblica se circunscriben
a decir que los procesos y servicios pblicos de mala calidad que la Adminis-
tracin Pblica provee a la sociedad son obsoletos, incluso se ha actuado
como si las estructuras de gobierno requirieran de esos niveles de eficiencia.

Es importante analizar estas variables de forma imparcial, objetiva. Si bien la


administracin y la operacin de las oficinas pblicas requiere de una moder-
nizacin, de tener niveles de eficiencia operativa totalmente satisfactorios,
lo que aqu se analiza es la forma en cmo se pretende llegar a ello. La
administracin y la Nueva Gestin Pblica son complementarias, la prctica
administrativa dentro de las instituciones de gobierno requiere de constantes
cambios para poder acercarse cada vez ms a la satisfaccin de las necesi-
dades de la poblacin usuaria.

89
Ibid. p. 5.
90
A partir de 1971 se instrumentan mecanismos de reforma orientados a satisfacer los procedimientos y
despus los resultados considerando los intereses de la poblacin usuaria. Para mayor argumentacin
vase captulo III. inciso 3.1.1.

96
Tambin dentro de las esferas de los gobiernos federal, estatal y municipal se
desarrollan programas y proyectos que en ocasiones son del todo contradic-
torios para los fines que fueron originalmente creados.

Aqu lo importante es modificar el modelo, lo que significa combinar no slo


el mtodo, sino tambin las reglas para poder otorgar un mejor servicio; me
refiero a las condiciones en las cuales los servidores pblicos se desempean
para cumplir con sus funciones.

Para el caso de la Administracin Pblica Federal de Mxico existe una


condicin que pareciera no ser relevante, la cual consiste en que en las di-
versas dependencias y entidades existan diferentes niveles de percepciones
de los servidores pblicos del mismo nivel jerrquico, lo que por lo general no
es propicio para desarrollar los cambios en los procesos de la Gestin Pblica;
esto tambin implica un trato distinto para cada una de esas instancias, en
cuanto al tipo de percepciones, recursos asignados y tipo de sistemas de ad-
ministracin. Al existir una diferencia enorme en el nivel de percepciones,
algunos servidores pblicos son proclives a comportamientos que producen
diferentes niveles de satisfaccin en los usuarios de los servicios pblicos. As,
los nuevos modelos de gestin pblica pretenden atender estas diferencias
mediante la aplicacin de tcnicas de mercadotecnia y de administracin
privada, con las que se intenta desarrollar habilidades para iniciar un proceso
de cambio, es decir, iniciar la prctica de mtodos distintos que para solucio-
nar los problemas de prestacin de servicios pblicos.91

Esas tcnicas son vistas como la nica va para la solucin de los problemas,
tal es el caso de la falta de motivacin del personal o la carencia de niveles de
eficiencia que en ocasiones no alcanzan ni los mnimos requeridos.

Para ilustrar lo anterior, en 1998 la SHCP inicia un proceso de reforma presu-


puestaria denominado Nueva Estructura Programtica, considerado como
un ejemplo de lo que sera una poltica orientada a mejorar la eficiencia
del proceso dentro del gobierno federal, su propsito era la simplificacin de

91
Esto puede verse tambin desde el enfoque de las relaciones humanas, stas son de tipo conductual y
si bien dentro de nuestro objeto de estudio est implcito en cuanto a los valores y el profesionalismo que
comenta Dror, se traducen en aspectos de carcter psicolgico que si bien son importantes, no es la parte
sustantiva de nuestra investigacin. En la administracin de personal existe una funcin de reclutamiento
y otra de desarrollo, las cuales se centran en ese tipo de relaciones; vase por ejemplo Maslow, Mcgregor,
Argyris, quienes analizan las teoras de relaciones humanas dentro de una perspectiva de autorrealizacin
y de la integracin del personal a la institucin, aspectos como la formacin de equipos de trabajo, lideraz-
go, orientacin a resultados y desarrollo organizacional, son slo algunos avances de este enfoque.

97
la administracin presupuestaria en todas las estructuras de gobierno y los
procedimientos, con esto tambin se desconcentraran algunas decisiones. Las
orientaciones de la reforma presupuestaria en Mxico se relacionan con las
polticas encargadas de dotar de estrategia al proceso.

Se ha comentado que la base de la nueva gestin pblica es un argumento


administrativo, hasta dnde un argumento tiene la fuerza como para que
sea considerado columna de un modelo de gestin? El cambio consiste en
cmo dar una respuesta a la demanda de servicios pblicos.

La temprana formulacin de la NGP, como una corriente de pensamiento domi-


nante relativa a procesos organizacionales del gobierno ha dado origen a dos tipos de
planteamientos acadmicos que corresponden al campo de la investigacin sobre polticas
pblicas: la argumentacin sobre temas de doctrina y de poltica, por un lado, y el anlisis
explicativo de las opciones de poltica y del cambio organizacional en sistemas complejos
de gobierno, por el otro.92

Se considera importante lograr un acercamiento a una definicin de lo que se


entiende por Nueva Gestin Pblica, al respecto la disyuntiva entre los temas
de poltica y sus opciones dentro del mbito gubernamental son una va para
que sean analizadas como desarrollo institucional.

Si por Gestin Pblica entendemos el desempeo de la funcin ejecutiva de


un gobierno, es comprensible que se hable de polticas enmarcadas como una
estrategia para desarrollar las capacidades del servicio pblico durante la
respuesta a las demandas de la poblacin.

Las estrategias que enumera Falcao son consideradas como reformas para la
construccin de instituciones fuertes y tienen las siguientes caractersticas:

Control federal sobre actividades de planificacin, coordinacin, direc-


cin, formulacin e implementacin de polticas pblicas.
nfasis en el aumento global de la capacidad de implementacin de
polticas en las diversas esferas del Estado.
Ocupacin de cargos clave por funcionarios de carrera, profesionales
especializados, entrenados y equipados con tecnologas y mtodos geren-
ciales y dotados de recursos presupuestarios.

Barzelay, Michael. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudios latinoamericanos.
92

CLAD. Reforma y Democracia. Nm. 19. Febrero 2001. p. 26.

98
nfasis en la capacidad gerencial del servidor pblico como incentivo
para la innovacin.
Limitacin de la interferencia poltica sobre la administracin, mediante
contratos de gestin flexibles, inclusive por medio de arreglos organizacio-
nales experimentales.
Irresponsabilidad desde la base hacia el vrtice, versus direccin desde el
vrtice hacia la base.
nfasis en los ciudadanos usuarios y clientes.
Prioridad en la administracin de cargos y salarios pblicos.
Incremento de los programas de reclutamiento en polos de excelencia
profesional.93

Con estos elementos es preciso delimitar lo que se entiende por Nueva Gestin
Pblica, para ello mencionaremos la definicin de Ramrez:

La Nueva Gestin Pblica se conforma como un cuerpo tcnico capaz de aglutinar un


gran nmero de propuestas en torno a s mismo. No obstante la amplitud de propuestas
que incorpora, es posible destacar cuatro tendencias que se asocian en las variantes de
esta corriente: a) Los intentos por reducir el tamao del gobierno y replegar su campo de
accin; b) La privatizacin de empresas pblicas o de propiedad del gobierno, as como la
creacin de cuasi-mercados; c) La automatizacin de la informacin y d) El desarrollo de
agencias globales de gobierno. 94

La instrumentacin de la NGP se dirige a conocer las capacidades de la insti-


tucin en trminos de la respuesta hacia la atencin a los diferentes usuarios.
Dentro del sector pblico tiene un campo de aplicacin, el cual est en los
procesos para la prestacin de los servicios pblicos; sin embargo para que
esto se pueda realizar, hay que considerar lo siguiente:

a) La NGP proporciona una visin diferente para el manejo de los pro-


cesos, ya que permite un mejor control hacia la eficiencia.
b) Una de las orientaciones de la NGP es lograr Sistemas de Gestin de
la Calidad con la capacidad de obtener certificaciones en los diferentes
procesos involucrados.
c) La existencia de gerentes que realicen actividades orientadas hacia
la instauracin de las condiciones requeridas dentro del modelo de la
NGP.

Falcao, Martins, Humberto. op. cit. p. 6.


93

94
Ramrez, Jess. Ramrez, Edgar. Gnesis y Desarrollo del concepto de Nueva Gestin Pblica. Bases
Organizacionales para el replanteamiento de la accin administrativa y su impacto en la Reforma del
Gobierno. Documento de Trabajo No. 106. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Divisin de
Administracin Pblica. Mxico. 2002. p. 21.

99
d) La caracterstica de la NGP radica en cmo dentro de las estructu-
ras administrativas, los cambios en trminos de su funcionamiento son
expresamente orientados hacia un manejo tcnico.

Para hablar de sus cualidades y aplicaciones es preciso mencionar cuales


son:

La primera hace referencia a un movimiento o tendencia que se detecta en el sector


pblico de algunos pases occidentales, que han ido transformando el aparato ejecutivo
del Estado mediante la introduccin de trminos de gestin empresarial y reorganizacin
econmica.

La segunda identifica la nueva gestin pblica como una perspectiva novedosa de com-
prensin, anlisis y abordaje de los problemas de la Administracin Pblica. Su contribucin
esencial sera el acento con el empirismo y la aplicacin de valores de eficacia y eficiencia a
un funcionamiento, por encima de los valores tradicionales del modelo administrativo.

La tercera sera completamente normativa e identifica la nueva gestin pblica como


un modelo, es decir, como una serie de principios, polticas y tcnicas para el manejo del
sector pblico que se consideren superiores y cuya aplicacin implcita o explcitamente se
recomendara.95

Estas intencionalidades de la NGP se aplican en forma constante dentro de las


diferentes instituciones de la Administracin Pblica como una opcin para
la obtencin de mejores resultados, lo que origina una mayor legitimidad.

Es as como hemos llegado al punto en donde precisaremos el concepto de


NGP, como el conjunto de tcnicas administrativas orientadas a obtener servicios
pblicos de calidad que cumplan con los estndares normativos y las expectativas de los
usuarios y tambin, a los servidores pblicos, en trminos de conducirlos hacia un pro-
ceso de profesionalizacin y profesionalismo que permita fortalecer la gestin pblica
como factor de cambio en el servicio pblico.

Esta definicin ser utilizada en captulos subsecuentes para ser ejemplifi-


cados en el contexto de cambio del sector pblico, con ello se pretende dar
continuidad al anlisis de la misma dentro de las instituciones pblicas mexi-
canas. Asimismo, existen diferentes elementos que la NGP tiene para ser ins-
trumentada, de igual manera es posible que los cambios realizados en el

95
Longo, Francisco. Echevarra, Koldo. La Nueva Gestin Pblica en la reforma del ncleo estratgico del
gobierno: experiencias latinoamericanas. En Spink, Peter. et. al. Nueva Gestin Pblica y Regulacin en
Amrica Latina. Balances y desafos. CLAD. Venezuela. 2001. p. 100.

100
sector pblico de Mxico no respondan totalmente a la presencia de este tipo
de gestin, sin embargo, en definitiva s ha contribuido a ello. Aqu regresa-
mos a nuestra pregunta si es la NGP la encargada de hacer esta transicin
administrativa que para algunos constituye una revolucin.

Tambin es preciso aclarar, ante la falta de otra opcin que sea aplicada
dentro del sector pblico, que la NGP ha sido una alternativa para incre-
mentar la eficiencia; aun as, conviene sealar que si bien esta visin instru-
mental proporciona resultados inmediatos, en consecuencia y como variable
de estudio, brinda un acervo tecnolgico para que posteriormente, por medio
de la profesionalizacin, los diferentes procesos de los servicios pblicos sean
modificados para adaptarlos a las diferentes demandas de la poblacin.

En el siguiente cuadro se muestran las variables independientes y depen-


dientes que son consideradas para el anlisis del modelo de NGP y sus al-
cances dentro de un contexto de instituciones pblicas que pretende propor-
cionar servicios pblicos de mayor utilidad para la poblacin.

Cuadro 9
EVOLUCIN DE LA NUEVA GESTIN PBLICA
De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica

Variable independiente Variable dependiente


1. Crisis del modelo de Estado propulsor 1. Reduccin del tamao del Estado
de la posguerra. (Polticas para reducir el presupuesto
pblico y privatizacin).

2. Fin del desarrollismo: crisis del petrleo, 2. Polticas para hacer al Estado ms
liquidez. Crisis del walfare state keynesia- eficiente.
no a partir de 1970. Polticas para legitimar a la adminis-
tracin pblica.

3. Crisis del modo de implementacin 3. Fortalecer el papel del Estado en tr-


estatal (modelo burocrtico). minos de intervencin por medio de
polticas pblicas.

4. Crisis de legitimidad. 4. Intervencin Estatal con enfoques de


negocios.

Contina

101
De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica

Variable independiente Variable dependiente


5. Lmites de lo pblico y lo privado. 5. Reforma de la Administracin Pbli-
ca: Reformas eficientistas, con polticas de
modernizacin administrativa.

6. Reforma del Estado en trminos de 6. Nueva Gestin Pblica entendida


funcionamiento de sus Instituciones como: polticas de reforma presupues-
(Nuevo Institucionalismo, eleccin taria; administracin financiera; servicio
pblica). civil; liderazgo; diseo de organizaciones
pblicas; polticas de calidad en el servi-
cio pblico.
7. Crecimiento demogrfico y reduc- 7. Democratizacin del servicio pblico y
cin de la capacidad del Estado para flexibilizacin organizacional.
atender a la poblacin.
Finaliza

Fuente: Este cuadro fue elaborado con informacin de Falcao Martin, Humberto. Administracin pblica
gerencial y burocracia. La persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin CLAD. 1996.
Barzelay, Michael. La nueva gerencia pblica. Un ensayo bibliogrfico para estudios latinoamericanos.
CLAD. Reforma y Democracia. Num. 19. Febrero 2001.
Longo, Francisco. Echevarra, Koldo. La Nueva Gestin Pblica en la reforma del ncleo estratgico del
gobierno: experiencias latinoamericanas. En Spink, Peter. et. al. Nueva Gestin Pblica y Regulacin en
Amrica Latina. Balances y desafos. CLAD. Venezuela. 2001.
CLAD. Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina. CLAD. Caracas, Venezuela. 1998.

De esta forma, de la evolucin de la gestin pblica a la nueva gestin pbli-


ca se aprecia que han sido incrustadas en su funcionamiento las tcnicas que
le han permitido al sector pblico tener mejores resultados cualitativos. En
primera instancia, debido a que se pueden alcanzar niveles de eficiencia,
eficacia e incluso de calidad, que le permitan a la institucin gubernamental
darle direccin a sus estrategias hacia un proceso de mejora. As fue despla-
zado el modelo de burocracia en el que existan estructuras densas, centra-
lizacin de decisiones, planeacin desfasada entre lo que se deca y haca, por
lo que las reformas en la Administracin Pblica se orientaban a obtener un
cambio cualitativo.

102
c APTULO II
EVOLUCIN DE LAS ESTRUCTURAS
ADMINISTRATIVAS DEL SERVICIO
PBLICO MEXICANO

A nalizar el origen, desarrollo y


consolidacin del Servicio Pblico de
Mxico es fundamental para conocer
el presente y describir los diferentes
programas y polticas que se han de-
sarrollado para la existencia de sus
estructuras de organizacin.

La finalidad de este captulo es des-


cribir las condiciones poltico ad-
ministrativas que permitieron darle
forma a las instituciones de la Ad-
ministracin Pblica por parte de los
grupos polticos, como fueron los con-
servadores y liberales en el siglo XIX,
posteriormente describir la forma en
que se pretendi implantar el para-
digma de la Nueva Gestin Pblica
del siglo XX.

Cul ha sido la trayectoria de las


instituciones de la Administracin
Pblica que hoy conocemos?, cmo
se relaciona este proceso con la
profesionalizacin de los servidores
pblicos y la gestin pblica? es fun-
damental comprender esta tran-
sicin para distinguir los elementos
importantes para la evolucin de los
servicios pblicos y tambin cono-
cer porqu sucedieron esos hechos;
recordemos que dentro de nuestra
hiptesis la trayectoria de esta evo-
lucin es parte del objeto de estudio, ya que analizamos tambin el camino
de la profesionalizacin para tener las dos lneas que permitirn comprender
las acciones de los diferentes gobiernos que hemos tenido, tanto la evolucin
de las instituciones como la profesionalizacin permitirn afirmar que esta
ltima no fue importante para el ejecutivo y que tuvo que ser el poder legis-
lativo quien diseara y ordenara este modelo.

Desde 1812 hasta 1857 la nacin mexicana experiment diferentes cambios


en su forma de Gobierno. En ocasiones se conformaban Ministerios y en otras
Secretaras, incluso se lleg a tener ambas organizaciones en un mismo perio-
do. Para el desarrollo de estas estructuras se analizan las bases jurdicas, ya
que son stas las que dan el sustento y la forma de organizacin fundamental
de las diferentes dependencias del Servicio Pblico en Mxico.

2.1. La conformacin de las Estructuras Administrativas para el


Servicio Pblico en Mxico

Como punto de partida para explicar el desarrollo histrico del servicio pbli-
co en Mxico, el cambio de estructura que represent el movimiento de Inde-
pendencia provoc que se crearan nuevas instituciones con la finalidad de
atender de manera urgente, las necesidades de la poblacin y tambin para
sustituir las estructuras coloniales.

Con la consumacin de la Independencia, las estructuras de la Adminis-


tracin Pblica respondan al Emperador y, posteriormente, al Presidente;
sin embargo, no fue definido con claridad, ya que cuando el gobierno era
centralista o federalista se modificaban las estructuras y nombres de las de-
pendencias.

Conforme se consolid el poder poltico en el Mxico independiente, surgie-


ron cambios en la organizacin y en las bases jurdicas que le dieron vida y
presencia a la Administracin Pblica. Los diferentes gobiernos procuraron la
formacin de instituciones con presencia nacional para darle paso a la con-
formacin de la trayectoria de los servidores pblicos.

La evolucin del servicio pblico desde finales de la poca colonial (1760), es


analizada en este captulo conforme se llevaron a cabo los diferentes pro-
gramas de reforma administrativa de las instituciones de gobierno, lo que
signific adaptar esas organizaciones pblicas a las condiciones de la realidad
poltica.

104
Describir cmo surge la Administracin Pblica a partir de las reformas bor-
bnicas y los cambios que representan durante la conformacin de sta en
el siglo XIX, son los aspectos ms importantes para que, posteriormente, se
puedan analizar las acciones de profesionalizacin en el siglo XX como ante-
cedente para la instauracin del servicio civil.

En el siglo XIX la poltica de reforma se orient a la consolidacin de las institu-


ciones que dieran sustento y fuerza para el gobierno federal. En el siglo XX, las
instituciones de la Administracin Pblica modificaron su funcionamiento di-
rigindolo primero hacia su expansin y, despus a su transformacin general.

2.2. Antecedentes remotos: Las reformas borbnicas y el cambio en


la estructura de Gobierno

La estructura de la Administracin Pblica de Mxico ha tenido varias modi-


ficaciones. En 1765 se empezaron a instrumentar las primeras reformas polti-
cas y administrativas a iniciativa de Jos de Glvez. Para el ao de 1786, el
virreinato recibi una nueva divisin territorial y organizacin administra-
tiva, lo que ocasion, por ende, una nueva organizacin en la estructura
burocrtica de finales del siglo XVIII.

En el periodo 1760-1771, Jos de Glvez impuls, en su carcter de visitador, la


reorganizacin poltica de la Nueva Espaa, misma que consista en otorgarle
el poder poltico-administrativo a los peninsulares por encima de los criollos,
quienes se sentan desplazados, y debido a que la corona espaola pretenda
incrementar los impuestos, se introdujeron cambios con la finalidad de hacer
ms eficiente el funcionamiento de toda la estructura burocrtica. En esta
lgica de cambios, para la dcada 1770-1780, los jueces de la audiencia y los
alcaldes mayores pretendieron instaurar un sistema escalafonario que permi-
tiera el ascenso dentro de la jerarqua burocrtica de la Nueva Espaa.96

La corona por un lado y el virrey por el otro, tenan inters en conocer el


estado que guardaba la administracin de la Nueva Espaa y, con el diag-
nstico que present el visitador general Glvez, se propusieron llevar a cabo
reformas en la imparticin de justicia en los monopolios como el tabaco y la
disminucin de la corrupcin. Con estas reformas los ingresos de la corona
provenientes de la Nueva Espaa se triplicaron entre 1765 y 1782.

Brading, D. A. Mineros y Comerciantes en el Mxico Borbnico (1763-1810). Fondo de Cultura Econmica.


96

Mxico. 1875. pp. 73-75.

105
Otro cambio consisti en la instauracin de siete intendencias dentro del terri-
torio, que junto con el poder poltico-administrativo modific la estructura
burocrtica oficial, con ello la reforma administrativa pretendi mejorar dos
aspectos fundamentales para el control del Gobierno: lo militar y lo financie-
ro.97

Con la reforma de 1786 el virreinato recibi una nueva divisin territorial y organizacin
administrativa, que a pesar de depender en gran medida del ordenamiento territorial
anterior, cre de todas maneras unos circuitos administrativos que se podan supervisar ya
que las anteriores eran reflejo de la antigua divisin territorial, derivada de la poca de
la conquista. Adems se deba aumentar el nmero de los gobiernos provinciales, reforzar
el control de la administracin financiera, introducir formas de trmites burocrticos ms
definidos y reordenar las relaciones de dependencia jerrquica entre las diversas autori-
dades.98

Este nuevo ordenamiento pretendi dar mayor rigidez y control al aparato


administrativo, ya que se requera mayor eficiencia de toda esa estructura.
Las reformas borbnicas centraron su atencin en la inspeccin de los tribu-
nales de justicia, de la real hacienda, de los impuestos, todo enfocado hacia
un objetivo claro: dotar de mayor riqueza a la corona espaola y conservar
el poder poltico de los peninsulares. Con esto tambin se logr el despla-
zamiento de los criollos que se sentan con derechos para ocupar posiciones
dentro del gobierno colonial.

Estas reformas administrativas tambin pretendan la creacin de un grupo


de funcionarios que mejoraran capacidades para lograr la unificacin de
toda la organizacin, algo fundamental para la consolidacin de la poltica
borbnica. Un elemento adicional result ser la incorporacin de la poblacin
civil a la carrera del servicio pblico, ya que hasta ese momento la poblacin
militar y la eclesistica dominaban al aparato burocrtico.

Una caracterstica relevante es que el virrey tena entre sus funciones la de


nombrar al personal de todos los niveles dentro de los sectores judicial, fiscal y
militar sin mediar normas que definieran los ascensos. Una estructura vertical
que serva incondicionalmente a los intereses de la corona espaola.

97
Vase: Pietschmann, Horst. Las reformas borbnicas y el sistema de intendencias en la Nueva Espaa.
Un estudio poltico administrativo. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1996. p. 305.
98
Ibid.p. 303.

106
En una de las primeras acciones para asegurar el control de la metrpoli,
la corona procur profesionalizar a la burocracia tradicional del imperio,
antes de acabar el siglo, haba conseguido la subordinacin de la autoridad
eclesistica.99

Esta profesionalizacin de los empleados, tambin les daba, hacia finales de


la poca colonial, los ttulos de propiedad de su empleo y todo lo que eso
representaba. Dentro de la estructura burocrtica existan los escribanos, ofi-
cinistas, contadores directores, magistrados, notarios y secretarios.100

Las oportunidades de hacer carrera dentro de la administracin colonial eran


prcticamente favorables ya que con la propiedad del empleo, la trayecto-
ria y la lealtad a la corona se poda ascender. El elemento importante fue
el desempeo en el trabajo, lo cual marcaba la posibilidad de ascenso. Para
finales del periodo colonial, las posibilidades de hacer carrera se pueden ilus-
trar tal como lo describe Arnold con la familia De la Fuente:

El mayor de los De la Fuente recibi su primer nombramiento para integrar el personal


del tribunal de auditorias en enero de 1741. Fue objeto de promociones, de antigedad a
travs de los niveles de oficinista y contador al puesto de auditor de alto rango, despus
de 52 aos de servicio lleg como recompensa final a toda una vida de hacer auditoria de
cuentas virreinales. Juan de 74 aos de edad en 1793, continu trabajando hasta su muerte
en 1798. 101

Los puestos dentro del gobierno colonial se podan heredar, cosa que sucedi
en los campos de la burocracia que serva a la corona. Otro ejemplo es el
curso de la carrera virreinal, aqu se poda ir ascendiendo dentro de la estruc-
tura del virreinato, ya sea en una provincia o en otra, lo cual representaba
la movilidad necesaria para conocer los diferentes rincones del basto imperio
espaol.

Otro caso fue la carrera imperial, en la que para ascender eran necesarias
lealtad y probada capacidad a los intereses virreinales, pero con la variable
de que se requera el apoyo de un alto funcionario.

Mangino ascendi con xito a travs de la jerarqua de puestos administrativos de alto


rango, durante las siguientes dos dcadas su lealtad, su capacidad, experiencia amplia y
muchos aos de trabajo, as como el patrocinio de Glvez dieron lugar a sus nombramien-
tos de contador general de tributo, superintendente juez de los impuestos, juez honorario
en el tribunal de auditorias, superintendente sustituto del monopolio de la menta y el

99
Arnold, Linda. Burocracia y Burcratas en Mxico. 1742-1835. Grijalbo-Consejo Nacional para la Cultura
y las Artes. Col. Los noventa. Mxico. 1991. p. 19.
100
Ibid. p. 25.
101
Ibid. p. 187.
107
mercurio, y, por ltimo, superintendente delegado de reales asuntos fiscales o asuntos de la
real hacienda en la Nueva Espaa. En 1786, se le otorg el ascenso al Consejo de Indias. 102

Con esto se detecta que la carrera imperial consisti en ir ascendiendo hasta


llegar a los altos niveles del imperio. Los elementos que caracterizan a la bu-
rocracia de finales de la poca colonial eran reglas y el fomento a un sistema
administrativo profesional. Se consideraba que cumplir con las normas y un
alto nivel de moralidad propiciaba avanzar en la pirmide burocrtica.

Con el movimiento de la revolucin de Independencia, la burocracia virreinal


que haba creado sistemas de ascenso perdi toda operatividad y un gran
nmero de empleados fueron desplazados. Las reformas borbnicas impul-
saron una revolucin dentro del gobierno con la existencia de una Secretara
Virreinal, la reforma administrativa aflor ya que se transit hacia un estado
administrativo. Para 1773 esta Secretara contaba con tres secciones que ga-
rantizaban la cobertura para dotar a la estructura de poder virreinal con la
capacidad de hacer ms eficiente la administracin.

Con el paso del tiempo esta Secretara Virreinal fue cambiando, lo que obe-
deci a los diferentes intereses de la corona. Al acercarse el ao de 1810 y,
posteriormente, en 1821, esta estructura poltico-administrativa que funcion
como un virreinato alterno, sirvi de base para crear las cuatro primeras
Secretaras de Estado, lo que marc el inicio de la primera reforma adminis-
trativa del Mxico independiente.

El servicio pblico estaba fundamentado en la divisin de funciones, aunque


efmera pero se tena una incipiente diferenciacin de estas. En cuanto a la
seleccin se tomaba en cuenta el origen del candidato, ya sea espaol o crio-
llo, y la posibilidad de comprar el puesto pblico.

La capacitacin no estaba considerada ya que las estructuras cambiaban


constantemente. Cabe mencionar que para 1761 se empieza a ofrecer la asis-
tencia social a los trabajadores del virrey. As, el desarrollo del servicio pblico
fue instituyndose, sin embargo, en el perodo de la lucha armada por la
Independencia se perdi todo lo alcanzado en la materia. En el siguiente
cuadro se muestra de manera sucinta las condiciones poltico-administrativas
que imperaban en la poca.

102
Ibid. p. 190.

108
Cuadro 10
DIAGNSTICO DEL SERVICIO PBLICO
Condiciones Poltico Administrativas al final del periodo colonial
1. Inspeccin de los Tribunales de Justicia por rdenes del visitador general para
mejorar su funcionamiento.

2. Correccin de los abusos que se hubieran cometido en los ingresos e impuestos


del gobierno colonial.

3. Aumento de la capacidad ejecutiva del virrey. Creacin de la Secretara Virrei-


nal.

4. Transformacin de las condiciones de la Nueva Espaa hacia nuevas institu-


ciones sociales y gubernamentales.

5. Existencia de acciones para fomentar la creacin del Servicio Civil, como parte
fundamental para la estabilidad y eficacia de la corona.

6. En 1760, la consecuencia de la nueva divisin territorial y nueva organizacin


administrativa:
Aumento de gobiernos provinciales.
Reforzamiento del control en la administracin financiera.
Introduccin de polticas de simplificacin Administrativa.

7. Creacin de un sistema de ordenanza para hacer ms eficiente y eficaz la ad-


ministracin pblica de la Nueva Espaa.

Fuente: Elaboracin propia.

Hacia finales del perodo colonial, las condiciones del funcionamiento del sec-
tor pblico, se distinguieron por la introduccin de una reforma administra-
tiva que permitiera transformar esas estructuras que se haban convertido
en un lastre, para dar paso a otras que fueran ms giles, eficientes y con
mayores posibilidades de desarrollo, las cuales tienen como funcin principal
fortalecer el dominio espaol en la Nueva Espaa.

2.3. De la Colonia a la consumacin de la Independencia

A finales del periodo colonial, las instituciones de gobierno seguan operando


con una subordinacin extraordinaria hacia el Virrey, junto con ello la Secre-
tara Virreinal cedi terreno para que esas estructuras pblicas se encargaran
de atender a la poblacin. Mientras tanto las reformas poltico-administrati- 109
vas iniciadas por Glvez pretendan darle mayor sustento y funcionalidad a
todo el aparato burocrtico. La intencin de la corona era fortalecer la pre-
sencia del gobierno espaol en todo el territorio como lo comenta Guerrero:

(...) se decidi instituir una nueva institucin administrativa que sirviera de apoyo al vi-
rrey y, sobre su base, sustentar el desarrollo de una organizacin ms compleja que sirviera
de eje de convergencia a una administracin virreinal en expansin. Esta institucin era
la Secretara de Cmara del Virreinato, fue creada el 28 de agosto de 1756 y con ella la
corona proyectaba facilitar el control metropolitano de la Nueva Espaa. Tena como
encomienda procesar la nutrida correspondencia oficial que circulaba entre ambos conti-
nentes para favorecer la toma de decisiones, la configuracin de polticas, el ejercicio del
control de la riqueza que se produca en el virreinato. 103

La creacin de esta Secretara represent contar con un brazo ejecutivo del


gobierno colonial, que pretendi fortalecer la administracin tributaria; con
ello se empez a formar un incipiente servicio de carrera, ya que el personal
que auxiliaba dentro de sta, consideraba su trabajo como una carrera pro-
fesional. La finalidad era tener un sistema de control de gestin que permitie-
ra agilizar la toma de decisiones, con lo cual tambin se estableca la carrera
en el servicio pblico. En aquel tiempo se intent llevar a cabo la evaluacin
de los empleados por medio de su superior, quien emita una opinin.

Como lo comenta Guerrero, previo a la Independencia, la reforma borbni-


ca desarroll elementos bsicos del servicio civil en la Nueva Espaa: Carrera
Administrativa, sueldos fijos, procedimientos de promocin permanente, se-
guridad en el empleo y su montepo, que sirvieron de sustento a la profesio-
nalizacin de la burocracia virreinal.104

Este tema de la profesionalizacin en el servicio pblico forma parte de una


estrategia que permite la consolidacin del servicio civil, algo que hasta el
ao 2003 se logr en la Administracin Pblica Federal. Como se analizar
ms adelante, este componente en el servicio fue trascendental para la evo-
lucin y consolidacin del funcionamiento de las instituciones.

Una vez consolidada la Independencia, la Administracin Pblica del Estado


Mexicano surge como un conjunto de cuatro instituciones. Con las modifica-
ciones a las denominaciones de las instituciones coloniales y, por tanto, tambin
de las funciones se organiz el servicio pblico con diferentes objetivos, ya que
en ese momento se trataba de una nueva nacin; sin embargo, se conservaron

103
Guerrero Omar. Las races borbnicas del Estado Mexicano. Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Mxico. 1994. p. 249.
104
Ibid.p. 259-260.
110
vestigios de aquellas reformas borbnicas impulsadas por Jos de Glvez. As
se inici la etapa de recuperacin econmica, que al mismo tiempo no dis-
tribuy la riqueza ni tampoco las posiciones polticas dentro del gobierno.

Con este panorama despus del movimiento de Independencia, las institu-


ciones que se formaron sustituyeron a aquella Secretara Virreinal, como lo
comenta Guerrero:

La Secretara del Virreinato fue la semilla natural de la moderna administracin pblica


centralizada mexicana, que aunque modelada en la experiencia hispnica de sus das,
tuvo esa institucin un soporte organizativo original. La formulacin que procesaba esta
dependencia de la administracin virreinal, sencillamente se dividi en las novsimas
cuatro Secretaras de Estado que sucedieron a la Secretara de Cmara del Virreinato,
atendindose desde entonces a su privativo arreglo interno. La antigua organizacin de la
Secretara de Virreinato, con sus ocho oficiales bajo la autoridad del oficial mayor, el ar-
chivero, los oficiales de archivo, el portero, el mozo de oficios y los cuatro escribientes, sirvi
de modelo para las cuatro Secretaras de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores
e Interiores; Guerra; Hacienda; Justicia y Negocios Eclesisticos. 105

Con la Independencia la Administracin Pblica pasa por los cambios que,


de acuerdo a las condiciones del movimiento se incorporan con la creacin
de las cuatro Secretaras. stas conforman la parte fundamental de lo que
posteriormente ser la consolidacin de la estructura del sector pblico.

Con el surgimiento del Imperio mexicano, las instituciones encargadas de


proporcionar los servicios pblicos se transformaron para ser capaces de res-
ponder a los gobiernos conservadores o liberales.

El desorden poltico y administrativo de este periodo caracteriz el funciona-


miento del servicio pblico, la posibilidad de formar en l a personal, como se
hizo en el perodo anterior, definitivamente se cancel ya que, como era de
esperarse, existi una marcada posicin hacia la lucha armada; sin embargo,
para cuando se consuma la Independencia, la estructura de las instituciones
de la Administracin Pblica no contena procedimientos explcitos para la
seleccin de los servidores pblicos, ni la unificacin de puestos ni mucho me-
nos, sistemas o acciones para la capacitacin, por tanto la caracterstica es el
desorden administrativo.

105
Ibid. p. 293 294.

111
2.4. Del Estado Federal de 1824 a la Constitucin de 1857

En la historia de la conformacin de la Administracin Pblica de Mxico, la


constitucin de Cdiz del 19 de marzo de 1812, aun cuando su vigencia y apli-
cacin fue espuria para la Nueva Espaa,106 se enumeraban en su artculo
222 las siguientes Secretaras de Estado y del Despacho:

El Secretario del Despacho de Estado.


El Secretario del Despacho de la Gobernacin de reino para la pennsula e islas adyacentes.
El Secretario del Despacho de la Gobernacin del reino para ultramar.
El Secretario del Despacho de Gracia y Justicia.
El Secretario del Despacho de Hacienda.
El Secretario del Despacho de Guerra.
El Secretario del Despacho de Marina. 107

Estas siete Secretaras influyeron notablemente para que en 1821 surgieran


las cuatro Secretaras de la Nacin Mexicana. Tambin el Reglamento Pro-
visional del Imperio Mexicano en su artculo 32, estableca la existencia de
cuatro Ministerios:

Del Interior y de Relaciones Exteriores.


De Justicia y de Negocios Eclesisticos.
De Hacienda.
De Guerra y Marina.
Y adems, un Secretario de Estampilla. 108

Esta estructura le daba sustento y una nueva forma a la Administracin


Pblica y, por tanto, a los servicios que prestaba el Nuevo Imperio, aunque
efmera, fue utilizada por Iturbide para consolidar su gobierno.

En el artculo 110 de la Constitucin de 1824 se le atribuyen al Presidente de


la Repblica facultades de libre designacin, as como tambin cesar a los
dems empleados de la federacin, nombrar empleados del ejrcito, jue-
ces y dems empleados. No dice expresamente el nmero de Secretarios del
Despacho, una caracterstica de este documento normativo es que otorga
mayores facultades al Poder Legislativo para que conduzca el desarrollo na-
cional, mediante la creacin de la infraestructura para los puertos y caminos.
En sntesis, podemos apreciar que al Congreso se le otorgan 30 facultades y al
Presidente solamente 20. 109

106
Fue vigente del 30 de septiembre de 1812 al 17 de septiembre de 1814, jurada posteriormente el 31 de
mayo de 1820.
107
Tena Ramrez, Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico. 1808-1997. Porra. Mxico. 1957. p. 59, 87. Segn
Tena, esta constitucin tuvo una influencia decisiva en varios instrumentos constitucionales de Mxico.
108
Ibid. p. 173. Texto original.
109
Ibid. p.175. Texto original artculos 47, 48, 49, 50 y 110 de la Constitucin Poltica de 1824.
112
Posteriormente, en el artculo 28 de las Leyes Constitucionales de 1836, se de-
terminaron los cuatro Ministerios para el Despacho de los asuntos del Go-
bierno:

-Ministro de lo Interior.
-Ministro de Relaciones Exteriores.
-Ministro de Hacienda.
-Ministro de Guerra y Marina.

Estos cuatro Ministros, conforme el artculo 29 de la cuarta Ley Constitucional,


sern designados por el Presidente de la Repblica. En este ordenamiento, a
cada Ministro se le confiere el despacho de los asuntos encomendados y que
junto con las Secretaras creadas por el reglamento que el Gobierno pro-
ponga, sern las encargadas del ejercicio de Poder Ejecutivo.110

El poder poltico en Mxico estaba centralizado, lo cual signific transforma-


ciones en la organizacin y funcionamiento de la Administracin de aquel
momento, por ejemplo, en 1824 las bases del nuevo Estado, que basndose
en la Constitucin Poltica, se le confirieron en mayor medida facultades
ejecutivas y administrativas al Poder Legislativo, lo que implic mayor con-
centracin de atribuciones con respecto al Ejecutivo. As, la Administracin
Pblica conocida como congresional impuls las polticas desde este poder.

Cuando se reconoce la Independencia de la Nueva Espaa, el 28 de septiem-


bre de 1821, se crean las siguientes cuatro Secretaras:

Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores.


Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina.
Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda.
Secretara de Estado y del Despacho Universal de Justicia y Negocios Eclesisticos.

Este ordenamiento de la Administracin Pblica de Mxico Independiente


se realiz, como lo afirma Rives, conforme a la concepcin monrquico es-
paola de las cuatro causas.111 De esta forma se consolid el primer paso del

110
Ibid. En la Cuarta Ley Constitucional, en el artculo 33, menciona la existencia de Secretaras, aun
cuando no precisa cuntas ni cules.
111
Rives Snchez, Roberto. Elementos para un anlisis histrico de la Administracin Pblica en Mxico
1821-1940. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. Serie II Administracin Pblica Mexicana.
Mxico. 1984. p. 32.

113
naciente gobierno. A partir de 1821 se inicia el camino para el crecimiento,
evolucin y consolidacin de las instituciones que el gobierno mexicano dise
para consolidar su Independencia y crear las condiciones para el desarrollo
nacional y la pacificacin del pas.

Las condiciones polticas permitieron que las mayores facultades en materia


de desarrollo econmico le fueran conferidas al poder legislativo, ya que con
el primer imperio se centralizaron demasiado las decisiones que permitan
darle solucin a los aspectos como el crecimiento de la economa, el ingreso
pblico, distribucin de la riqueza, justicia y al interior de la Administracin
Pblica, as como aplicar programas de diseo y fortalecimiento de las cuatro
Secretaras de Estado.

Con la Constitucin Poltica de 1824, la Nacin mexicana obtuvo las primeras


bases para dar inicio a su etapa Independiente, ya que se establecieron las
bases jurdicas que le permitieron su fundamento e identidad con respecto
a otros pases; sin embargo, la Secretara Virreinal sirvi de base para darle
mayor presencia a estas instituciones. Tambin es importante mencionar
que los avances de las reformas borbnicas para consolidar el servicio civil
se perdieron con la etapa armada, ya que en muchos casos los empleados
fueron desconocidos en sus puestos.

La Constitucin Federal de 1824 estableci las bases para el funcionamiento


de la Administracin Pblica, hay que recordar que en aquel tiempo se de-
cidi darle mayores atribuciones al Legislativo; aqu se estableca la existencia
de tres poderes, algo tan necesario para dar paso a la instauracin de la
Repblica Federal.

Para ello, la lucha poltica se empez a desarrollar en la arena legislativa, ya


que entre centralistas y federalistas la pugna se desarroll como lo comenta
Rives:

En el interior del congreso constituyente nadie apoyaba ya la idea de establecer un


sistema monrquico sino republicano. Por un lado se agrupaban los partidarios de un
rgimen a la francesa, de corte central, donde la capital subordinaba a las provincias, y
que era apoyado por el alto clero, los ricos propietarios, los principales jefes del ejrcito; su
lema era orden pblico, religin y fueros. Eran los conservadores, que seguan disfrutando
de los privilegios gozados en los regmenes colonial e imperial.

Por otro lado estaban los partidarios de un rgimen federal, influenciados por los Esta-
dos Unidos de Amrica, aunque algunos como Ramos Arispe plenamente convencidos de
las ventajas de la descentralizacin; apoyados por las logias masnicas y elementos de la
clase media, su lema era libertad y progreso. Eran los liberales que buscaban amoldar
esta ideologa poltico-econmica en nuestro pas y para quienes el Estado debera estar
114
por encima de todo supuesto derecho personal, de todo juicio moral y de toda restriccin
poltica que pretendiera superponerse en detrimento del ejercicio de la libertad. 112

La diferencia entre estos dos grupos se tradujo en la instauracin de la


Repblica Central o Federal, as como la promulgacin de la Constitucin de
1824 de corte Federal. En este ordenamiento se encontraban las razones para
pensar en un pacto federal, algo que no convena a la clase gobernante del
primer Imperio pues sentan que con esto las provincias seran autnomas y
restaran poder poltico.113 El instrumento jurdico que permiti transformar
la Administracin Pblica del Mxico Independiente fue esta Constitucin, ya
que le otorg mayores atribuciones al legislativo, y a travs de las Secretaras
se dio forma y, por tanto pretendio desarrollar al servicio pblico.

Posterior a la Constitucin de 1824, surgieron las Leyes Constitutivas de 1836,


las cuales regresaran a la Repblica Central, ya que la pugna de liberales y
conservadores continuaba puesto que el grupo conservador mostraba inters
por seguir con los privilegios del poder desptico y de la clase ms adinerada
del momento.

En 1834, siendo presidente Antonio Lpez de Santa Anna, fue disuelto el con-
greso poniendo fin a la etapa congresional, por lo que se presentaron las
Leyes Constitucionales en 1836, las cuales retomaron como forma de gobierno
el Estado Central y establecen la divisin de poderes en el Ejecutivo, Legisla-
tivo y Judicial, y se cre el Supremo Poder Conservador que se pareca ms a
un poder desptico que a una Repblica Central.

Como comenta Rives, las siete leyes centraban el poder en un solo rgano:

-En la primera se establecan las garantas del individuo; los derechos y obligaciones del
mexicano; invitaba a los extranjeros para establecerse en el pas, respeto absoluto a la
propiedad privada, culto catlico.

Rives, Snchez, Roberto. op cit. p. 44-45.


112

113
Reyes Heroles, Jess. El liberalismo mexicano. TII. La sociedad fluctuante. Fondo de Cultura Econmica,
Mxico. 1976. p. 20: (...) La constitucin de 1824 y los dos constituyentes, no slo obtuvieron la definicin
republicana y el desentraamiento en buena medida, de la problemtica liberal de nuestro pas, sino
tambin la consignacin legal del instrumento jurdico-poltico que iba a permitir el ascenso y consoli-
dacin de las clases liberales: el federalismo. Sin la forma federal, la sociedad virreinal pudo haber confiado
en su prolongacin, en la consignacin de dicha forma, tal confianza hubiese sido estlida. El federalismo
vino a ser estrictamente el instrumento para que las secciones de la sociedad, geogrficamente descen-
tralizadas y polticamente democrticas y liberales no slo por ideas, sino por sus intereses, que eran los
de la evolucin poltica de Mxico, encontraran la puerta abierta para su entrada al poder poltico y
pudieran plantear el conflicto entre ste, circunstancialmente en sus manos, y el poder econmico y social
en manos del partido de retroceso. Se asisti a la dramtica contradiccin entre forma poltica y estructura
econmica social.
115
-La segunda ley fue la gran novedad al crear el Supremo Poder Conservador, integrado
por cinco miembros, su finalidad era la de instrumentar el equilibrio entre los poderes
clsicos. Tena facultades omnmodas (...)
-La tercera ley organizaba al Supremo Poder Legislativo en dos cmaras (...)
-La cuarta ley decretaba la organizacin del Supremo Poder Ejecutivo, depositado en un
Presidente electo en forma indirecta y con duracin de ocho aos en el cargo, pudiendo
ser reelecto.
-La quinta ley organizaba al Supremo Poder Judicial con carcter de inamovible, en la
Corte Suprema, Tribunales Superiores de los Departamentos, Tribunales de Hacienda y
juzgados de primera instancia.
- La sexta ley divida territorialmente al pas en departamentos, distritos y partidos.
-La sptima ley asentaba que la Constitucin tena carcter permanente e inalterable.114

Es posible apreciar que esto signific un retroceso a lo que se proclam con la


Constitucin Federal. Como es lgico, en esta ocasin el grupo conservador
detentaba el poder y con ello modific la estructura y organizacin de la
Administracin Pblica en cuatro Ministerios:

Ministerio de Relaciones Exteriores.


Ministerio del Interior.
Ministerio de Hacienda.
Ministerio de Guerra y Marina.

stos estaban bajo las rdenes del Presidente de la Repblica y a su vez, del
Supremo Poder Conservador. Es importante comentar que en estas leyes no
se prevea la instauracin de una carrera en el servicio pblico, lo que repre-
sent un retroceso con respecto a lo que se logr en este punto dentro del
rgimen de las reformas borbnicas. Sin embargo, con los cambios de nombre
y atribuciones de las dependencias del Ejecutivo, tambin se modificaron sus
polticas y en consecuencia la carrera pblica.

Posteriormente a este hecho histrico tan importante, se agudiz la lucha


entre quienes consideraban al federalismo como la mejor forma de gobier-
no y quienes pensaban y pugnaban por continuar con el centralismo, que,
como argumenta Reyes Heroles, era el mejor momento para que las clases
econmicamente poderosas continuaran con su supremaca frente a la po-
blacin en general.

Entre 1840 y 1855 esta pugna empeor an ms y el pas se encontr en la


disyuntiva entre el federalismo y el centralismo. Ya en las Bases Orgnicas
de la Repblica Mexicana, sancionadas por Antonio Lpez de Santa Anna el

114
Rives Snchez, Roberto. op.cit. pp. 81-84.

116
12 de junio de 1843 (Gobierno Conservador), se estableci en el artculo 93 la
existencia de cuatro ministerios:

Relaciones Exteriores, Gobernacin y Polica.


Justicia, Negocios Eclesisticos, Instruccin Pblica e Industria.
Hacienda.
Guerra y Marina.115

Estos ministros dependan del Presidente de la Repblica, as nuevamente se


cambiaba la estructura de la Administracin Pblica por lo que el servicio
pblico se reestructura conforme las circunstancias polticas lo permiten, ya
que en esta ocasin se trataba de un gobierno centralista.

Cabe mencionar que el proyecto de la Constitucin presentado por el Go-


bierno Constituyente el 25 de agosto de 1842, estableca en el artculo 99, la
existencia de cinco Ministros Secretarios: Relaciones Exteriores; Interior; Justicia;
Hacienda y Guerra y Marina.116 Sin embargo, no pudo ser aprobado porque
dicho gobierno se encontraba en proceso de disolucin. As tambin el consti-
tuyente present otro proyecto el 2 de noviembre del mismo ao, en donde
se estableca en el artculo 61 la existencia de cinco Ministerios: Relaciones
Exteriores e Interiores; Justicia y Negocios Eclesisticos; Instruccin Pblica,
Comercio e Industria; Hacienda y el de Guerra y Marina,117 y al igual que el
anterior no fue autorizado.

Por otra parte, las Bases para la Administracin de la Repblica hasta la


Promulgacin de la Constitucin, (el 22 de abril de 1853 de tipo conservador),
indican en su artculo 1 que para el despacho de los negocios habr cinco
Secretarios de Estado:

Relaciones Exteriores; Relaciones Interiores, Justicia, Negocios Eclesisticos e


Instruccin Pblica; Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio; Guerra y
Marina; Hacienda.118 Es de particular importancia que para la formacin del
Servicio Pblico el apartado 3 de este artculo nombra las atribuciones de la
Secretara de Fomento:

115
Tena Ramrez, Felipe. op. cit. p. 421.
116
Ibid. p. 329. Texto original.
117
Ibid. p. 363. Texto original.
118
Ibid. p. 482. Texto original.

117
- Formacin de la estadstica general de la Industria Agrcola, Minera y Mercantil.
- La colonizacin.
- Medidas conducentes al fomento de todos los ramos industriales y mercantiles. Expe-
dicin de patentes y privilegios. Exposiciones pblicas de productos de la Industria Agrcola,
Minera y Fabril.
- Los caminos, canales y vas de comunicacin, desage de Mxico y todas las obras pbli-
cas. 119

El Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana, expedido el 15 de


mayo de 1856, menciona en su artculo 86 los cuatro ministerios: Relaciones
Exteriores; Gobernacin; Justicia; Fomento y Guerra y Hacienda.120 Dentro de
este ordenamiento, la Administracin Pblica se organiza y, en trminos del
Servicio Civil, no es emitida ninguna disposicin, ya que es de mayor impor-
tancia la conformacin de una estructura slida que le permita desarrollar
las atribuciones de cada ministerio.

Para el ao de 1857, el 5 de febrero se promulga la Constitucin Poltica de la


Repblica Mexicana. En su artculo 86 se establece que para el despacho de
los negocios del orden administrativo de la Federacin habr un nmero de
Secretarios que establezca el Congreso por una Ley.121 En ese momento slo se
estableci que la Administracin Pblica estara conformada por Secretaras
y que cada una de ellas tendra las atribuciones que la Ley le indicara.

Esta informacin ilustra cmo se desarroll el proceso de consolidacin y for-


macin jurdica que dio paso a la existencia de las organizaciones pblicas
encargadas de la prestacin de los servicios pblicos, tal como se muestra en
los siguientes cuadros.

Durante este periodo, caracterizado por el desorden en el servicio pblico, el


sitio donde se poda hacer carrera sera en el sector militar, ya que era ah en
donde se provea de mayores recursos pblicos. Sin embargo, con el estableci-
miento de los Ministerios a partir de 1821, se pretendi mejorar esta situacin,
cada uno de los ramos tendra que elaborar los lineamientos para el desarro-
llo de sus funciones y por tanto, del personal que tena.

119
Ibid. p. 482. Texto original.
120
Ibid. p. 510. Texto original. Aun cuando hace referencia a los Secretarios mencionados en las Bases para
la Administracin de la Repblica del 53, el texto original menciona 6, cuando en realidad en las Bases
son cinco: Relaciones Exteriores; Relaciones Interiores, Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica;
Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio; Guerra y Marina; Hacienda. p. 482.
121
Ibid.p. 622.

118
Los ascensos stos prcticamente no existan, ya que con los cambios de go-
bierno se apropiaban de las estructuras e instituciones y as se desarrollaban
las carreras en el servicio, ya sea por la va del botn o por la compra de
puestos.

Cuadro 11
ASAMBLEAS Y CONGRESOS CONSTITUYENTES EN MXICO
Ao Asamblea Constituyente
1813 Congreso Constituyente de Chilpancingo

1822 Congreso Constituyente

1823 Junta Nacional Instituyente (Actu du-


rante la disolucin del Congreso)

1824 Congreso Constituyente

1835 Congreso Ordinario erigido en Consti-


tuyente

1839 Congreso Constituyente

1842 Congreso Constituyente

1843 Junta Nacional Legislativa

1846 (junio) Congreso Constituyente Extraordinario

1846 (diciembre) Congreso Constituyente

1856 Congreso Constituyente

1917 Congreso Constituyente

Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808 - 1997.
Porra. Mxico. 1997.

119
Cuadro 12
INSTRUMENTOS CONSTITUTIVOS
Ao Nombre del Documento
Constitutivo
1822, 1835 Bases Constitucionales
1823, 1853, 1856, 1865 Estatutos Provisionales
1824, 1847 Actas Constitutivas
1812, 1814, 1824, 1836, 1843, 1857, 1917 Constituciones Polticas*
Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808 - 1997.
Porra. Mxico. 1997.
*Considerando que en estos aos se presentaron las iniciativas de las cuales slo se reconocen como Consti-
tuciones Polticas las de 1824, 1857 y 1917.

Estos documentos son importantes e incluso fundamentales para la confor-


macin de la Administracin Pblica, ya que disponiendo de una base ju-
rdica, la organizacin y funcionamiento de todas las estructuras obedecen a
un mandato, el de dar funcionamiento al sector pblico a travs de una ley.

Cuadro 13
RGANOS E INSTRUMENTOS CONSTITUTIVOS APROBADOS
Origen Instrumento Constitutivo Ao
Congreso de Chilpancingo Decreto Constitucional para la Liber- 1814
tad de la Amrica Mexicana. Consti-
tucin de Apatzingan
Congreso Constituyente Bases Constitucionales 1822

Junta Nacional Institu- Reglamento Poltico Provisional 1823


yente del Imperio

Congreso Constituyente Acta Constitutiva y Constitucin 1824

Congreso Constituyente Bases para la Institucin y la Consti- 1835


tucin de las Siete Leyes
Soberano Congreso Leyes Constitucionales 1836
Nacional
Contina

120
Origen Instrumento Constitutivo Ao
Junta Nacional Legislativa Constitucin Poltica (Bases 1843
Orgnicas)
Congreso Constituyente Acta de Reformas reconociendo como 1847
nica a la Constitucin de 1824
Santa Anna Bases para la Administracin de la 1853
Repblica hasta la promulgacin de
la Constitucin
Comonfort Estatuto Orgnico Provisional de la 1856
Repblica Mexicana
Congreso Constituyente Constitucin Poltica 1857

Maximiliano de Habsburgo Estatuto Provisional del Imperio 1865


Mexicano
Congreso Constituyente Constitucin Poltica 1917

Finaliza
Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808 - 1997.
Porra. Mxico. 1997.

Los instrumentos constitucionales que permitieron la consolidacin de las ins-


tituciones se presentaron segn la posicin del grupo en el poder, ya sean los
conservadores o los liberales. Las pugnas polticas se dirimieron fundamen-
talmente en el campo militar; de esta forma, los gobiernos que tuvimos en el
Mxico Independiente del siglo XIX, se basaron en esos mecanismos jurdicos
para darle la forma y posteriormente una estructura funcional.

Cuadro 14
PLANES POLTICOS DE ALCANCE CONSTITUTIVO
Fecha Nombre del documento Origen Caractersticas
19/jul/1808 La representacin del Ayun- Audiencia de Documento oficial
tamiento de Mxico Mxico, Ayunta- para la reasun-
miento de la Ciu- cin de la Sobera-
dad de Mxico na por el pueblo en
ausencia del Rey
espaol
6/dic/1810 Bando de Hidalgo Miguel Gregorio Esbozo del Pro-
Hidalgo y Costilla grama de Organi-
zacin Social
Contina

121
Fecha Nombre del documento Origen Caractersticas
ago/1811 Elementos Constitucionales Suprema Junta Documento base
Nacional Ameri- para elaborar la
cana (Ignacio L- Constitucin Polti-
pez Rayn) el ca
problema
14/sept/1813 Sentimientos de la Nacin Jos Mara More- Documento que
los y Pavn contiene la filo-
sofa poltica y
administrativa del
movimiento de In-
dependencia
6/nov/1813 Acta Solemne de la Decla- Congreso de Chil- Documento que
racin de la Independencia pancingo expresa que la
de la Amrica Septentrional Amrica Septen-
trional ha reco-
brado el ejercicio
de su soberana
22/oct/1814 Decreto Constitucional para Apatzingn Declaracin de In-
la Libertad de la Amrica Me- dependencia
xicana
1/mar/1854 Plan de Ayutla Florencio Desconocen al Go-
Villarreal bierno de Santa
Juan lvarez Anna y a todos sus
Ignacio Comon- funcionarios
fort
Eligio Romero
Toms Moreno

1/jul/1906 Programa del Partido Ricardo Flores No reeleccin, re-


Liberal Mexicano Magn duccin del perio-
do presidencial
5/oct/1910 Plan de San Luis Potos Francisco Desconocimiento
I. Madero del Presidente y
Vicepresidente,
Magistrados de la
SCJN, Diputados
y Senadores
Contina

122
Fecha Nombre del documento Origen Caractersticas
28/nov/1911 Plan de Ayala Emiliano Desconoce al Pre-
Zapata sidente de la Re-
pblica.
Reclama el cum-
plimiento del
Plan de San Luis
26/mar/1913 Plan de Guadalupe Venustiano Car- Desconoce al
ranza Gral. Victoriano
Huerta y a los
Poderes Legisla-
tivo y Judicial
Finaliza
Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808-1997.
Porra. Mxico. 1997.

Estos documentos, parte fundamental del desarrollo poltico de Mxico, con-


formaron la evolucin del gobierno, asimismo se presentaron con la finalidad
de convertir estos ideales en los diferentes instrumentos que posteriormente
consolidaron las instituciones de la Administracin Pblica. Es de igual impor-
tancia que consideremos la trayectoria de la formacin de las diferentes insti-
tuciones, en primer lugar se les dio el sustento jurdico para despus dotarlas
de elementos y obtener un eficaz funcionamiento.

2.5. De las Leyes de Reforma al Porfiriato

Las Leyes de Reforma constituyen un conjunto de ordenamientos que sirvie-


ron para consolidar al Estado Mexicano. Se independiz de las fuerzas de
la iglesia catlica que pretenda continuar con los beneficios que su posicin
poltica y econmica le otorgaba sobre la sociedad en general, as el 12 de
julio de 1859 se public la Ley de Nacionalizacin de los Bienes Eclesisticos,
por lo que todos los bienes que el clero secular y regular administraba, pasa-
ron a ser propiedad de la nacin y fueron administrados por la Secretara de
Justicia, Negocios Eclesisticos e Instruccin Pblica.

Con la promulgacin de las Leyes se modific la organizacin del servicio


pblico, ya que al nacionalizarse el registro civil, los hospitales pblicos, los
panteones y los bienes del clero, pasaron a ser administrados por el gobierno
federal, lo que trajo como consecuencia la ampliacin de las estructuras de
organizacin de la Administracin Pblica.

123
Otro ordenamiento de importancia que modific la estructura del servicio
pblico fue el Estatuto Provisional del Imperio Mexicano, expedido el 10 de
abril de 1865, el cual tuvo una vigencia fugaz, ya que el 25 de julio de 1867
Jurez entra a la Ciudad de Mxico con la victoria sobre los conservadores y,
por lo tanto el segundo imperio llegaba a su fin. Con este hecho se reesta-
bleci la Constitucin de 1857 y las Leyes de Reforma.

Cabe mencionar que el Estatuto del segundo imperio modific la estructura


de la Administracin Pblica, en su artculo 5 menciona nueve ministerios:

- Ministro de la Casa Imperial.


- Ministro de Estado.
- Ministro de Negocios Extranjeros y Marina.
- Ministro de Gobernacin.
- Ministro de Justicia.
- Ministro de Instruccin Pblica y Cultos.
- Ministro de Guerra.
- Ministro de Fomento.
- Ministro de Hacienda.122

Esta era la organizacin de la Administracin Pblica de ese momento como


el segundo imperio; sin embargo, como las pugnas continuaban entre li-
berales y conservadores, Mxico tena dos gobernantes que ejercan el cargo
simultneamente Jurez y Maximiliano. Cada uno con sus adeptos preten-
dan continuar con las causas que dieron origen a su posicin dentro del Go-
bierno.

A partir del reestablecimiento de la Constitucin de 1857 fueron reformados


varios artculos; an as, no mostraron variacin sustantiva con respecto a la
conformacin de la Administracin Pblica, pero s se modific la duracin en
el cargo del Presidente de la Repblica.

Terminada la lucha entre estos dos grupos polticos y despus de la Presiden-


cia de Jurez, Lerdo de Tejada se encarg de darle continuidad al proyecto
liberal e incorpor las Leyes de Reforma a la Constitucin. El servicio pblico
pas a una etapa de desarrollo, puesto que no hubo cambios constitucio-
nales, ya que se iniciara un periodo de estabilidad poltica que permitira
un fortalecimiento institucional. Como se muestra en el cuadro nmero 15,
las Leyes de Reforma dieron el paso decisivo para la instauracin del Estado
Mexicano.

122
Ibid. p. 671. texto original.
124
Cabe mencionar que durante los aos de lucha entre los dos grupos que se
disputaban el poder, las instituciones de la Administracin Pblica se creaban
y derogaban mientras se instauraba un tipo de gobierno central o federal.

Como el cambio era una constante, la forma de operar de las instituciones


no poda ser otra que la indefinicin funcional, puesto que las atribuciones si
tenan que ser llevadas a cabo conforme se presentaban las circunstancias.

Con las Leyes de Reforma, la Administracin Pblica se reorganiza para darle


mayor consistencia, ya que con los cambios tanto la estructura como la for-
macin de las instituciones se encontraban en desorden, an con esto, en 1861
se distribuyeron los ramos de la Administracin Pblica en seis Secretaras:

- Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores.


- Secretara de Estado y del Despacho de Gobernacin.
- Secretara de Estado y del Despacho de Guerra y Marina.
- Secretara de Estado y del Despacho de Justicia e Instruccin Pblica.
- Secretara de Estado y del Despacho de Fomento.
- Secretara de Estado y del Despacho de Hacienda y Crdito Pblico.

Con esta nueva distribucin, el gobierno de la Reforma buscaba darle mayor


relevancia al aspecto administrativo, a la conformacin de sector pblico que
se encontraba en bancarrota, ya que con el triunfo del gobierno de Jurez se
empez a reconformar este sector, como lo comenta Rives: La lucha haba
concluido, el saldo era: confusin social, desconfianza, una economa destro-
zada, casi paralizada; desorden en los ramos de la Administracin Pblica y
caos hacendario. Era imprescindible iniciar una obra de reorganizacin para
alentar a las actividades productivas (...).123

Con este panorama, era menester que se reestableciera el orden en la con-


formacin de todo el sector pblico, por lo que en ese periodo se impuls
la consolidacin y redefinicin de las seis Secretaras que se orientaron a la
reconstruccin nacional.

123
Rives Snchez, Roberto. op.cit. p. 153.

125
Cuadro 15
LEYES DE REFORMA
Fecha y lugar Documento Ramo
12/jul/1859 Ley de Nacionalizacin de Secretara de Justicia Ne-
Veracruz los Bienes Eclesisticos gocios Eclesisticos e Ins-
truccin Pblica
23/jul/1859 Ley de Matrimonio Civil Ministerio de Justicia e Ins-
Veracruz truccin Pblica

28/jul/1859 Ley Orgnica del Registro Ministerio de Gobernacin


Veracruz Civil

31/jul/1859 Decreto del Gobierno. Ministerio de Gobernacin


Veracruz Declara que cesa toda in-
tervencin del clero en los
conventos y camposantos

11/ago/1859 Decreto del Gobierno. Secretara de Estado y del


Veracruz Declara qu das deben Despacho de Gobernacin
tenerse como festivos y
prohbe la asistencia ofi-
cial a las funciones de la
Iglesia

4/dic/1860 Ley Sobre la Libertad de Ministerio de Justicia e


Veracruz Cultos Instruccin Pblica

2/feb/1861 Decreto del Gobierno. Ministerio de Gobernacin


Palacio Nacional Quedan secularizados los
Hospitales y Estableci-
mientos de Beneficencia

26/feb/1863 Decreto del Gobierno. Ministerio de Relaciones


Palacio Nacional Se extinguen en toda la Exteriores y Gobernacin
Repblica las Comuni-
dades de Religiosas

Fuente: Elaboracin propia con datos de Tena Ramrez Felipe. Leyes Fundamentales de Mxico 1808- 1997.
Porra. Mxico. 1997.

126
En la etapa pacificadora de Porfirio Daz, el servicio pblico se fortaleci ha-
cia la construccin de un crecimiento econmico que le permiti a Mxico
crear la infraestructura requerida para la consolidacin de la Administracin
Pblica.

El periodo de Daz busc la legitimacin de poder, la estructura del sector


pblico tuvo una excesiva centralizacin administrativa, que permiti la con-
solidacin de los modelos de actuacin pblica para establecer las especiali-
zaciones que surgiran a finales del siglo XX.

Durante este periodo, la Administracin Pblica empez a crecer, ya que como lo comen-
ta Rives: Para el ejecutivo los progresos alcanzados en los diferentes ramos de la admi-
nistracin eran fruto de una poca de paz y tranquilidad pblicas; el poder legislativo, por
conducto del presidente del congreso, Francisco Bulnes, encontr avances en: La Secretara
de Gobernacin, (...), La Secretara de Justicia, (...), La Secretara de Instruccin Pblica,
Comunicaciones, Fomento, Guerra, Hacienda.

Al porfiriato se le asocia rpidamente con el lema de: poca poltica y mucha adminis-
tracin y esto a su vez tiene razn de ser, ya que Daz adems de diversas medidas
administrativas que dict, mantuvo una multitud de organismos e instituciones (algu-
nos descentralizados, otros bajo direccin y vigilancia de las dependencias centrales) con
funciones especficas en las diversas reas de la sociedad, abarcando la beneficencia, la
instruccin, la investigacin, la salubridad, el crdito, el comercio, etc. (...). 124

Conforme avanz el siglo, para finales del periodo, el servicio pblico tena
ya establecidos nuevos campos de accin que no tena en la etapa de lucha
entre liberales y conservadores, lo cual permiti su expansin; durante el go-
bierno de Daz existieron siete Secretaras de:

Relaciones Exteriores.
Gobernacin.
Justicia e Instruccin Pblica.
Fomento.
Comunicaciones y Obras Pblicas.
Hacienda y Crdito Pblico.
Guerra y Marina.

Esta estructura fue modificada dentro del movimiento armado de la Revolu-


cin. Cuando Carranza ocup la Presidencia se establecen, mediante decreto
del 3 de diciembre de 1913, ocho Secretaras:

124
Rives Snchez, Roberto. op. cit. p. 204.

127
Relaciones Exteriores.
Gobernacin.
Justicia.
Instruccin Pblica y Bellas Artes.
Fomento.
Comunicaciones y Obras Pblicas.
Hacienda y Crdito Pblico.
Guerra y Marina.125

Prcticamente fueron los mismos ramos que, durante la etapa de Daz, sirvie-
ron para el crecimiento de las instituciones pblicas. Para el periodo de 1913
a 1917 el servicio pblico mostraba la existencia de Secretaras y Organismos
descentralizados, lo que signific iniciar nuevamente la carrera dentro del
servicio pblico; sin embargo, con el movimiento armado se reprimi el in-
cipiente crecimiento del sector.

Finalmente, el 14 de abril de 1917 Carranza, estando en funciones de Presi-


dente Constitucional, expide la Ley de Secretaras de Estado, en la cual se
establecen tambin los Departamentos Administrativos, tal como sigue:

Secretaras de Estado:
- De Estado.
- Hacienda y Crdito Pblico.
- Guerra y Marina.
- Comunicaciones.
- Fomento.
- Industria y Comercio.

Departamentos:
- Judicial.
- Universitario y Bellas Artes.
- Salubridad Pblica.

La existencia de los Departamentos Administrativos consider la posibilidad


de extender las funciones cada vez ms especializadas dentro de la Admi-
nistracin Pblica, por lo que se decidi su creacin mientras se expeda la
Ley de Secretaras de Estado y Departamentos Administrativos. Conforme
se consolid la organizacin y funcionamiento de las instituciones pblicas, se
propuso esta vertiente de funcionamiento por considerarla la mejor opcin
para no tener estructuras organizacionales densas.

125
Ibid.p. 231.
128
Esta nueva estructura de la Administracin Pblica tuvo la misin de conti-
nuar con el desarrollo nacional por medio de su ordenamiento legal; esta-
bleci las bases para su organizacin y funcionamiento, dando inicio a otra
fase de desarrollo, la cual se caracteriz por una mayor definicin de fun-
ciones.

Con la promulgacin de la Constitucin de 1917, el 5 de febrero, se estableci


que para el ejercicio de los asuntos pblicos el Presidente de la Repblica
tendr a su cargo la Administracin Pblica Centralizada y Paraestatal. 126

Para seguir con el desarrollo de la Administracin Pblica, el 31 de diciembre


de 1917, Carranza expidi la Ley de Secretaras de Estado y Departamentos
Administrativos, la cual consider lo siguiente:

Secretaras de Estado:
- Relaciones Exteriores.
- Gobernacin.
- Hacienda y Crdito Pblico.
- Guerra y Marina.
- Agricultura y Fomento.
- Comunicaciones y Obras Pblicas.
- Industria, Comercio y Trabajo.

Departamentos de Estado:
- Universitario y de Bellas Artes.
- Salubridad Pblica.
- Aprovisionamientos Generales.
- Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares.
- Contralora.
- Estadstica. 127

De acuerdo con esto, la Administracin Pblica creci para darle paso al


periodo posrevolucionario, en donde nuevamente existe la paz social que
permite el fortalecimiento del servicio pblico que se consolidar hacia finales
del siglo.

Durante el periodo de Jurez, el servicio pblico empezaba a fortalecerse, as


como tambin el nmero de empleados. Conforme se fue pacificando el pas,

126
Artculo 90, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Cabe mencionar que en el texto
original no se establecan estos dos apartados.
127
Rives Snchez, Roberto. op. cit. p. 239.
129
se establecan las organizaciones de empleados pblicos,128 ya que en 1875 se
crea la Asociacin Mutualista de Empleados Pblicos, incipiente organizacin
para que el servicio pblico tuviera mayor consistencia. En cuanto a los ascensos,
en este periodo de cambios administrativos y polticos, todava no se conta-
ban con sistemas definidos.

Por lo que se refiere a la conformacin de las instituciones de la Adminis-


tracin Pblica, es de hacer notar que con la nacionalizacin de los bienes
eclesisticos, los hospitales, el registro civil, la poblacin ocupada dentro del
servicio pblico aument, debido a que forzosamente tenan que continuar
con su funcionamiento. Es de llamar la atencin que el 21 de septiembre de
1852, se public un decreto de gobierno en el que se prohbe la duplicidad
de empleos y por tanto de sueldos.129 Asimismo, se iniciaron las bases para un
mejor desempeo de servicio, requisitos que van desde saber leer y escribir,
hasta tener conocimientos de derecho y literatura.

Dentro del segundo imperio, Maximiliano de Habsburgo instituy la Escuela


Imperial de Servicios Pblicos, destinada para los servicios militares y civiles,130
en donde se imparten diversos cursos de carcter tcnico, militar y jurdico
que permitan formar a los futuros elementos que se incorporaran a las la-
bores del imperio.

Durante el periodo de Daz, de acuerdo a los datos de la nmina del go-


bierno se tena el siguiente panorama:

El crecimiento econmico de la poca porfirista aument la demanda de empleos en


todos los sectores econmicos, pero no a un ritmo lo bastante rpido (nos referimos a la
iniciativa privada) para absorber el creciente nmero de gente instruida. La respuesta
de el gobierno a ese problema fue aumentar inversamente el tamao de la burocracia
mexicana; entre 1876 y 1910 la nmina del gobierno aument un 900%. Bulnes estim en
1876 que el 16% de la poblacin letrada de Mxico trabajaba en el gobierno en los niveles
nacionales, estatales y municipales; para 1910 ms del 70% estaba empleada en la buro-
cracia. 131

Con este panorama tenemos que el gobierno era el mayor empleador del
pas, dentro del periodo de Daz, al existir esa paz social, tambin se con-
solidaron las estructuras administrativas que permitan avanzar en el de-

128
Chvez Alcazar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. Impresos
Estrella, Mxico. 2 edicin. 1987. p. 56.
129
Secretara de la Presidencia. La Administracin Pblica en la poca de Jurez. Presidencia de la
Repblica. III tomos. Mxico. 1970. T.I. p. 288.
130
Ibid.p. 665. El decreto se publica el 16 de septiembre de 1865.
131
Chvez Alczar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. op. cit. p. 58.
130
sarrollo del servicio pblico. Fue precisamente aqu en donde se integr el
primer catlogo de puestos de la Administracin Pblica Federal, tambin se
instituye una carrera de empleados en la Escuela de Contadura y Adminis-
tracin, como uno de los requisitos para ingresar al servicio.

2.6. La etapa revolucionaria

Terminada la presidencia de Daz y posteriormente a 1910, se realizan elec-


ciones y Madero asume el poder; si bien el cambio se haba dado, las estruc-
turas de la Administracin Pblica que fueron utilizadas en el periodo ante-
rior no lo hicieron, existan las Secretaras que le dieron fuerza y dominio al
ejecutivo durante 30 aos.

Con los movimientos de huelga, el atraso en la educacin, los servicios de


salud pblica casi inexistentes y la infraestructura de comunicaciones basada
en el ferrocarril, el pas tena un nuevo perodo de inestabilidad poltica. Du-
rante ese lapso se cre el Departamento del Trabajo el 15 de diciembre de
1911, derivado del Plan de San Luis Potos, se dictaron decretos y circulares
que haban de ser operados a travs de varios rganos administrativos (di-
recciones agrarias y de cultura, comisin nacional agraria, direccin de aguas,
y otros), lo que en conjunto provocaba lentitud en la maquinaria estatal
para resolver el problema del reparto de tierras.132

La organizacin de las dependencias que tena su vigencia desde la Ley de


Secretaras de Estado del 8 de mayo de 1891, permaneci funcionando du-
rante los primeros aos de la etapa armada hasta que el Presidente Huerta
emiti un decreto que reform dicha Ley y distribuy en nueve el despacho
de los asuntos del Gobierno:

Secretara de Relaciones Exteriores.


Secretara de Gobernacin.
Secretara de Justicia.
Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes.
Secretara de Industria y Comercio.
Secretara de Agricultura y Colonizacin.
Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Guerra y Marina. 133

132
Rives Snchez Roberto. op. cit. p. 226.
133
Ibid.p. 228.

131
Con lo anterior, Huerta pretenda atender de manera urgente las demandas
sociales y con ello, estabilizar polticamente al pas fortaleciendo al ejrcito.
Sin embargo, renunci a la Presidencia y abandon el pas, con lo cual nue-
vamente se presentaron modificaciones a la organizacin de las instituciones
pblicas. Cabe sealar que Carranza cambi la organizacin de la Adminis-
tracin Pblica, en su calidad de jefe del ejrcito constitucionalista, fue un
opositor a Huerta. Durante 1913 y 1914 tuvimos dos organizaciones parecidas
con similar objetivo: la atencin a la sociedad y la legitimacin del sistema.

Como Gobernador de Coahuila desconoci al gobierno de Huerta y proclam


su Plan de Guadalupe: (...) posteriormente al asumir la primera jefatura del
ejrcito constitucionalista, form su gabinete con las mismas dependencias
que haban funcionado con la administracin maderista, desconociendo los
cambios realizados por Huerta.134

Tiempo despus, Carranza emiti el 3 de diciembre de 1913 un decreto que


creaba ocho Secretaras de Estado, cuyo jefe era el Presidente de la Repbli-
ca. Dicha organizacin fue la siguiente:

Secretara de Relaciones Exteriores.


Secretara de Gobernacin.
Secretara de Justicia.
Secretara de Instruccin Pblica y Bellas Artes.
Secretara de Fomento.
Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Secretara de Guerra y Marina.

La visin de Carranza fue rescatar la antigua Secretara de Fomento, a la cual


se le atribuyeron facultades para el desarrollo nacional; sin duda, una modi-
ficacin sustancial para el proyecto de gobierno. Con esta reorganizacin, las
Secretaras tenan una base ms slida que con Huerta, ya que el gobierno
que las haba creado estaba legitimado y por tanto, el poder ejecutivo tena
que consolidarse para dar paso a la pacificacin del pas. El momento propi-
cio, en cuanto a la organizacin de la Administracin Pblica, tuvo lugar con
la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1917.

Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin


134

pblica en Mxico. Instituto de Administracin Pblica de Quintana Roo. Porra. Mxico. 2004. p. 203.

132
Es as como en la etapa revolucionaria, slo hubo un cambio con la Secretara
de Fomento, las dems estructuras que le permitieron a Daz consolidar ese
ejecutivo fuerte, permanecieron esencialmente iguales.

2.7. De la Constitucin de 1917 a finales del Desarrollo Estabilizador

Con la promulgacin de la nueva Constitucin en 1917, las estructuras tenan


un nuevo ordenamiento. Se crearon las instituciones que tendran que satis-
facer las demandas sociales en materia agraria, laboral, educacin y salud
entre las ms relevantes; as tambin se ampliaban las funciones del Estado
para desarrollar la economa, ya que la pacificacin del pas era un elemento
fundamental para la consolidacin de las instituciones del servicio pblico.
Poco tiempo despus se dieron las condiciones para que el pas tuviera la po-
sibilidad de mejorar los ingresos, la economa y principalmente, el fortaleci-
miento de los partidos polticos.

En 1934, el 6 de abril, se expidi la Ley de Secretaras de Estado, Departa-


mentos Administrativos y dems Dependencias del Poder Ejecutivo Federal,
quedando la Administracin Pblica conformada por Secretaras y Departa-
mentos Administrativos, as como la Procuradura General de la Repblica,
esto es:135

Secretarias de Estado:
Relaciones Exteriores.
Gobernacin.
Hacienda y Crdito Pblico.
Guerra y Marina.
Economa Nacional.
Agricultura y Fomento.
Comunicaciones y Obras Pblicas.
Educacin Pblica.

Departamentos Administrativos:
Trabajo.
Agrario.
Salubridad Pblica.
Establecimientos Fabriles y Aprovisionamientos Militares.
Distrito Federal.

135
Ibid. p. 334.

133
Procuradura General de la Repblica.

Posteriormente, el 31 de diciembre de 1935 se public la Ley de Secretaras y


Departamentos de Estado. Las Secretaras permanecen igual; por su parte,
en los Departamentos s hay una variacin en cantidad y denominacin:

Departamentos de Estado:
Trabajo.
Agrario.
Salubridad Pblica.
Forestal y de Caza y Pesca.
Asuntos Indgenas.
Educacin Fsica.
Distrito Federal.
Publicidad y Propaganda.
Asistencia Infantil.

Cuatro aos despus, al final del periodo de Crdenas, el 30 de diciembre de


1939 se modific esta estructura y se estableci lo siguiente:

Secretaras de Estado:
Relaciones Exteriores.
Gobernacin.
Hacienda y Crdito Pblico.
Defensa Nacional.
Agricultura y Fomento.
Comunicaciones y Obras Pblicas.
Educacin Pblica.
Asistencia Pblica.

Departamentos de Estado:
Trabajo.
Agrario.
Salubridad Pblica.
Asuntos Indgenas.
Marina Nacional.
Distrito Federal.

Procuradura General de la Repblica.

Con esta nueva divisin de las dependencias de la Administracin Pblica


Federal se distribuan las atribuciones (funciones) cada vez ms extensas y
134 diversificadas para el desarrollo nacional. Por tal motivo, era importante no
slo la expansin, sino tambin la consolidacin de las instituciones pblicas,
con el fin de darle el sustento que le permitir su especializacin de funciones
hacia finales del siglo XX.

En cuanto a los servidores pblicos, la Constitucin no previ su proteccin


jurdica, por ello sus relaciones fueron posteriormente reguladas por el apar-
tado B del artculo 123; como lo comenta Haro, en 1922 se constituye la Con-
federacin Nacional de la Administracin Pblica cuyo propsito era fungir
como una congregacin profesional de servidores pblicos en todo el pas,
pugnando por crear un seguro oficial, prevenir emergencias de trabajo y
apoyarse entre s y sus familias en casos de cesanta, jubilacin o deceso; as
como la creacin de una carrera administrativa, mediante una ley del servi-
cio civil. 136

Desde aquel ao, se empez a instrumentar el servicio civil conforme se fue


avanzando para la instauracin de este sistema, como se muestra en el si-
guiente cuadro:

Cuadro 16
DESARROLLO DE ORGANIZACIONES DE SERVIDORES PBLICOS
Ao Contenido Origen
1922 Creacin de una Carrera Confederacin Nacional de Administracin
Administrativa mediante Pblica. (CNAP)
una Ley
1925 Ley de Pensiones Civiles de Decreto presidencial
retiro. Integra un sistema
de seguridad social
1934 Acuerdo sobre orga- Decreto presidencial
nizacin y funcionamiento
de la ley del servicio civil.
Vigencia del 12 de abril al
30 de noviembre de 1934
1936 Alianza de los trabaja- Secretara de Salubridad y Asistencia
dores del Estado
1937 Federacin Nacional de Sindicatos de trabajadores
Trabajadores del Estado
Contina

Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. Instituto Nacional de
136

Administracin Pblica, Mxico. 2000. p. 47.

135
Ao Contenido Origen
1938 Federacin de Sindicatos Sindicatos de trabajadores
de Trabajadores al Servi-
cio del Estado
1943 Comisin Intersecretarial Acuerdo presidencial
para formular y llevar a
cabo un plan coordinado
de mejoramiento de la
organizacin pblica
Finaliza
Fuente: Elaboracin propia con datos de: Haro Belchez Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin
y Perspectivas. INAP. Mxico. 2000. y Chvez Alczar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Admi-
nistracin Pblica Mexicana. Impresos Estrella, Mxico. 2. edicin 1987.

Dentro de este periodo (1922 1943) las instituciones de la Administracin


Pblica desarrollaron ms atribuciones, el nmero creci y por tanto el go-
bierno federal contrat ms personal para que se encargara de la atencin
y prestacin de los servicios pblicos. Tuvimos una etapa de expansin y con-
solidacin en todas las reas administrativas del gobierno, as la nmina au-
ment para beneficio de muchas familias.

Entre 1917, fecha de la expedicin de la Ley de Secretaras de Estado y hasta


el ao 2000, existieron 11 Leyes en la materia, como lo describe Snchez.137 De
esta manera tuvimos Secretaras y Departamentos Administrativos encarga-
dos de llevar a cabo cada una de las atribuciones que tiene encomendadas
el Gobierno:

Estos departamentos administrativos fueron determinantes en la nueva configuracin


de la administracin pblica federal, debido a que representaron intentos por incorporar
nuevas funciones de gobierno y por ende, de manera destacada, fueron antecedentes de
secretaras de Estado que tuvieron una larga vida (...). 138

La diferencia entre Secretara y Departamento Administrativo no se aprecia,


ya que segn las Leyes que regulan este rubro, los consideran en el mismo
rango. En este periodo, la creacin de entidades y dependencias creci sus-
tancialmente, de forma que se pas a una etapa de desarrollo e industria-
lizacin que requera de un sector pblico en expansin.

137
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Modernizacin e Innovacin en la Historia de la Administracin Pblica
en Mxico. op. cit. p. 206-281.
138
Ibid. p. 307.

136
Junto con este crecimiento, el tema del servicio civil se fue postergando, de-
bido a que no se tena un sistema de ingreso claramente definido y basado
en el desempeo por mrito; todava se segua practicando el amiguismo,
compadrazgo o relaciones familiares para que la gente se incorporara al ser-
vicio pblico.

En cuanto a la clasificacin de puestos, fue en la presidencia de Lzaro


Crdenas, cuando se dividieron los servidores pblicos de base y confianza,
motivo por el cual se lleg a negociaciones en cada dependencia y entidad
para llevar a cabo las contrataciones. De esta forma, al final del periodo
del Desarrollo Estabilizador, las instituciones de la Administracin Pblica de
Mxico tenan ya marcadas atribuciones que les permitiran desarrollarse en
trminos administrativos.

En este captulo se ha descrito el surgimiento y trayectoria de las Secretaras


o Ministerios que dieron origen a la estructura administrativa necesaria para
que la Administracin Pblica se convirtiera paulatinamente en el instru-
mento de control, que era preciso para dar mayor control al Presidente de la
Repblica; tanto liberales como conservadores necesitaban de una estructura
conformada por las instituciones emanadas de sus respectivos gobiernos y
la razn poltica era que sin ello, no podran tener la legitimidad requerida
para la transicin y fortalecimiento gubernamental.

Tambin se demostr que esas instituciones creadas tuvieron como influencia


la extinta Secretara de Cmara Virreinal y por tanto la influencia espaola.

Poco a poco esa transformacin fue impregnndose de fuentes jurdicas has-


ta llegar a considerar al rgimen liberal como el ms idneo para el gobierno
de la reciente nacin independiente.

Las razones para no tener una infraestructura administrativa definida fueron


las pugnas entre los dos grupos polticos, motivo suficiente para desplazar lo
administrativo. Lo prioritario era tener una base jurdica que le diera solven-
cia a la construccin de los poderes de la unin y, a partir de ah, cimentar las
distintas Secretaras o Ministerios que sirvieron para darle mayor peso a las
polticas de gobierno.

Fue notoria la ausencia de elementos como el control administrativo, ca-


pacitacin de personal en todos los niveles, definicin de derechos laborales,
mecanismos eficaces de ingreso, ascenso, programas de trabajo definidos y de
orientacin hacia la atencin a la poblacin. Tener estos elementos es funda-
mental para entender el desarrollo administrativo que permita coexistir un
modelo de profesionalizacin dirigido al fortalecimiento de servicio pblico. 137
Cuando se tuvieron gobiernos conservadores los ministerios se encargaron de
destruir lo poco que pudo haberse avanzado por el otro gobierno, y cuando
estuvieron los liberales sus Secretaras hicieron lo mismo; as la nacin mexi-
cana no ha podido deshacerse de este tipo de lastres que tanto dao han
hecho al servicio pblico.

En el siguiente captulo se analizar cul ha sido la trayectoria de la otra


variable y es la relativa a la gestin pblica, que junto con la construccin
de las Secretaras se tendr el panorama completo, objeto de estudio de esta
parte de la investigacin. Comprender estas dos trayectorias servir para el
anlisis de la profesionalizacin entendida como un proceso que no ha sido
parte fundamental en los distintos gobiernos, y as conocer el contexto del
modelo actual.

2.8. La creacin y destruccin de los modelos de servicio civil en el


siglo XIX como factor para la estabilidad institucional

Por medio de la revisin de la trayectoria del servicio pblico se pudieron


conocer las variables que intervinieron en la creacin y tambin en la des-
truccin del servicio civil. Desde los inicios del gobierno independiente se bus-
co controlar los aspectos polticos que permitieran dar mayor estabilidad al
gobierno. El momento lo requera, al establecerse los poderes del gobierno
independiente, las posibilidades de hacer carrera fueron prcticamente nu-
las ya que las estructuras se transformaron y eso implic un nuevo orden en
la forma de ingreso del personal pblico, as consolidar una infraestructura
administrativa en ese tiempo no tuvo prioridad, porque la variable poltica
tena mucho peso y en consecuencia los esfuerzos se orientaron hacia esa di-
reccin.

Por otra parte, la supresin de los puestos vitalicios en 1855 daba un giro a la
forma de ingreso al servicio, la caracterstica durante el siglo XIX y la mayor
parte del XX fue la improvisacin del personal, en la mayora de los casos
carente de experiencia, el ingreso no se distingua por ser ms apto para el
puesto, as elementos como la capacitacin, formacin acadmica, experien-
cia, mrito, conocimientos, evaluacin del desempeo, no estaban presentes
en la administracin de personal.

Aunado a esto, durante el siglo XIX no se tena un sistema de administracin


de personal, si acaso un proceso con los requisitos mnimos para garantizar la
eficiencia y eficacia dentro del servicio, en consecuencia esto no se logr con-
cretar dentro del gobierno federal, debido a que los aspectos polticos fueron
ms importantes ya que daban estabilidad al sistema.
138
El surgimiento y trayectoria de las Secretaras o Ministerios se orientaron a la
consolidacin del nuevo gobierno independiente y despus al fortalecimiento
de las instituciones como medio para la conduccin del desarrollo nacional
por parte del Estado y para ello, no se consideraron al inicio las variables
administrativas como la profesionalizacin, actualizacin, formacin del per-
sonal pblico o sistemas de ingreso que pudieran servir como elementos para
el desarrollo administrativo.

La creacin y operacin efmera de la carrera pblica no tuvo los elementos


de un sistema de servicio civil ni abierto ni cerrado, en el mejor de los casos
fue un conjunto de acciones para tratar de mejorar la capacidad de los em-
pleados; a la vez, para ellos represent solo la posibilidad de tener un empleo
ya que con los constantes cambios derivados de las luchas polticas del siglo
XIX, difcilmente se tendra una estabilidad y desarrollo administrativo, pos-
teriormente durante el siglo XX y despus de 1917, las posibilidades de hacer
carrera en el servicio pblico fueron incrementndose, aunque sin tener un
sistema de servicio civil, seguan bsicamente el reclutamiento como un ele-
mento ms en el escenario de la administracin de personal pblico.

En la evaluacin de las estructuras administrativas del servicio pblico mexi-


cano, la consolidacin se logr por medio del establecimiento de leyes que die-
ron forma a la administracin pblica sin considerar los perfiles de personal
o conocimientos, y por otro lado tener un sistema de seleccin e ingreso que
garantizara mejores resultados en el ejercicio del servicio pblico.

En el perodo de 1756 a 1821, el servicio pblico creci en tamao y esto per-


miti paulatinamente que se pudiera formar una institucin como la del
Monte Po de Viudas y pupilos del Ministerio, con la finalidad de otorgar se-
guridad social al personal ocupado en las instituciones de gobierno. Despus
de 1824 con la nueva constitucin poltica, las bases de creacin de la carrera
administrativa fueron desconocidas y para 1833 el Presidente de la Repblica
tena facultades de remocin de todos los empleados de las Secretaras que
no merecieran su confianza, esto propici que las condiciones de estabilidad
de los diferentes empleados se extinguieran para 1855, en consecuencia los
avances que se pudieron tener no fueron reconocidos por las nuevas autori-
dades.

En este orden de ideas, el concepto de servicio civil fue desconocido en Mxico durante el
siglo XIX, no as en la primera mitad del siglo XX, cuando el trmino sirvi para utilizarlo

139
como bandera de un vertiginoso movimiento a favor del establecimiento de la carrera
administrativa. 139

Es importante resaltar que a excepcin de la vigencia del decreto de servicio


civil de 1934, no existi una poltica de profesionalizacin o de perfecciona-
miento de los sistemas de ingreso del personal, la carrera dentro del servicio
pblico en ningn momento fue prioridad para la estabilidad y desarrollo de
las instituciones de gobierno. De 1855 a 1934 no existi un modelo de profe-
sionalizacin y desarrollo de personal especializado en las actividades pbli-
cas, junto con esto la falta de desarrollo administrativo no permitieron la
consolidacin del servicio. Los diferentes intentos por instaurar el servicio civil
fueron impulsados por los empleados pblicos, lo cual no era bien visto por el
Presidente y sus principales colaboradores en turno.

Como las variables de estabilidad poltica fueron ms importantes que el


desarrollo administrativo, el servicio pblico no tena la posibilidad de mejo-
rar sistemas de ingreso, profesionalizacin o permanencia que otorgaran al
personal, los conocimientos y habilidades para el cumplimiento de sus fun-
ciones.

Snchez Gonzlez, Jos Juan. La profesionalizacin del servicio pblico: antecedentes y perspectivas en
139

Mxico. Enfoques de Polticas Pblicas y Gobernabilidad. Juan de Dios Pineda (coord). Colegio Nacional
de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico. Mxico. 1999.
p. 29.

140
S egunda PARTE

EL CAMBIO EN LA GESTIN: DE LA
BUROCRACIA PBLICA AL MANE-
JO EMPRESARIAL

E sta parte de la investigacin


es la base para explicar los procesos
de reforma administrativa dentro de
las entidades y dependencias del go-
bierno federal, para darle respuesta
a la crisis de legitimidad, eficiencia y
eficacia de los servicios pblicos, por
ello el anlisis se orienta a describir los
diferentes elementos y variables que
permitieron instaurar esos cambios
administrativos.

Cmo fueron conformndose los


modelos de gestin dentro de las ins-
tituciones pblicas? de qu manera
se concret el cambio de un modelo
burocrtico hacia ese manejo em-
presarial que est impregnado en las
dependencias y entidades? De acuer-
do con la lnea de investigacin, en
esta parte se describir el proceso de
reforma de la gestin pblica que
permitir reunir las condiciones para
la existencia del Servicio Profesional
de Carrera y con ello la posibilidad
de avanzar hacia la consolidacin
del modelo. En este apartado se
analizan los elementos suficientes
para comprobar que efectivamente
dentro de los procesos de reforma no
fue considerada la profesionalizacin de los servidores pblicos, ya que nue-
vamente los aspectos polticos tuvieron ms peso que la organizacin y fun-
cionamiento de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica.

En este tercer captulo se muestra el proceso evolutivo de la gestin pblica


de 1971 hasta 2005, identificando los diferentes programas que se llevaron a
cabo para mejorar los resultados del servicio pblico; en el cuarto captulo se
analiza el proceso de profesionalizacin de los servidores pblicos, desde los
orgenes remotos a los principales modelos de servicio civil, hasta llegar a los
antecedentes inmediatos de la creacin del Servicio Profesional de Carrera
con la ley de 2003. Finalmente, se analiza la estructura de la propia ley y de
su reglamento, lo cual es fundamental para entender el modelo actual de
profesionalizacin y servicio civil.

Con base en lo anterior, se desarrollar ms adelante una propuesta de pro-


fesionalizacin para los servidores pblicos federales, considerando las varia-
bles y el marco normativo posible para ello, junto con los conceptos analiza-
dos en captulos precedentes.

142
c APTULO iii
LA REFORMA ADMINISTRATIVA A
PARTIR DE 1971 Y LOS CAMBIOS EN
LA GESTIN PBLICA
L as transformaciones de la or-
ganizacin de la Administracin
Pblica, en cuanto a su funciona-
miento, han sido formadoras de ins-
tituciones que responden a dos cau-
sas principales: en primer lugar, la de
tener un servicio pblico que requie-
re de constante actualizacin para
atender a la sociedad por medio de
la prestacin de servicios que satisfa-
gan las necesidades de la poblacin
usuaria y que permita legitimar la
accin de gobierno. Por otro lado,
conducirse conforme las transforma-
ciones internacionales y, en donde
sea necesario, ir modificando su fun-
cionamiento hacindolo compatible
con los Planes y Programas de Go-
bierno, mismos que responden a las
tendencias mundiales.

A partir de 1971 inici el Programa de


Reforma Administrativa, que pre-
tenda darle una nueva organizacin
a todas las dependencias y entidades
del gobierno, como se mencion en
el captulo 1, se requera avanzar en
tres direcciones: eficiencia, eficacia y
legitimidad.140 Hacia dnde se di-
rigieron los cambios en la gestin

140
Cabrero Mendoza Enrique. Del administrador al gerente pblico. Instituto Nacional de Administracin
Pblica. Mxico. 1997. Enrique Cabrero menciona en su anlisis que para modernizar la Administracin
Pblica, estos tres prerrequisitos, representan la estrategia por la cual inicia un proceso de cambio como
ms adelante se describir. Tambin es conveniente mencionar que a partir del ao 1971 son introducidos
los elementos tcnicos y metodolgicos que se encargarn de transformar la Administracin Pblica.
pblica una vez presentados los elementos de insatisfaccin por parte del
usuario, acompaada de los dispendios en el manejo presupuestal? se pre-
tenda realmente una transformacin para conservar el control o avanzar en
la solucin de los problemas en la prestacin del servicio? De la capacitacin a
la imparticin de instruccin especfica, los avances fueron lentos hasta llegar
a la especializacin y con ello transitar de una gestin dedicada a la impro-
visacin hacia una inspirada en el espritu empresarial.

Tambin sern analizados los diferentes programas de reforma desde la


Descentralizacin con el presidente De la Madrid, la Simplificacin Admi-
nistrativa con Salinas, la Modernizacin Administrativa con Zedillo y el de
Innovacin y Calidad Gubernamental de Fox. Todo ello, para comprender
el comportamiento de la profesionalizacin del servidor pblico que actual-
mente se requiere para el desempeo institucional.

3.1. El periodo de la Reforma Administrativa de 1971

Dentro del proceso de la reforma administrativa a partir de 1971, el gobierno


federal decide llevar a cabo una estrategia de modernizacin que le per-
mitir establecer nuevos caminos para consolidar los avances que durante
ms de cien aos se ostentaron en la Administracin Pblica. Para lograr
dicha consolidacin se dio a conocer el programa de reforma que estableca
las lneas estratgicas para ese cambio planeado que, segn la Presidencia,
se requera para lograr el avance.

3.1.1. Revisin de los principales elementos de Reforma

Al inicio de la dcada de los 70`s la administracin pblica de Mxico requera de una


transformacin completa. Se habl de un diagnstico que mostrara las condiciones por
las que se consideraba un cambio administrativo, se pensaba que haca falta una trans-
formacin que se orientara por los caminos de la eficiencia y la eficacia. Para eso se inici
un proceso de mejoramiento administrativo, en ese entonces se pretenda distinguir tres
cosas:

(...) el fenmeno del cambio administrativo normal, de lo que puede ser la reforma y la
reestructuracin o revolucin administrativa.

El cambio administrativo se produce, por lo general, sin grandes fricciones, se ajusta a los
intereses existentes, se puede negociar su velocidad y se renuncia a hacer modificaciones
que pudieran encontrar obstculos de importancia. La reforma, por su parte, se carac-
teriza por encontrar resistencias que hay que vencer.

Las razones que tienden a generar en la sociedad la conciencia de la necesidad de una


reforma administrativa provienen por lo general, de algunos de los siguientes cuatro pre-
supuestos fundamentales:

1. Variacin importante de los objetivos nacionales, los objetivos del Estado y los objetivos
144
del gobierno.
2. Desarrollo poco comn de las tcnicas, los equipos o los estilos administrativos que ne-
cesariamente conllevan a una variacin cualitativa y apreciable sobre los sistemas de tra-
bajo de la administracin, en lo general y en lo particular.

3. Cambios de personas en la direccin del sector pblico lo cual implica una reinterpre-
tacin de los medios de accin y de las estrategias del Estado para el cumplimiento de sus
objetivos.

4. Distorsin de la actividad estatal por obsolescencia o por la inclusin de variables cuya


existencia o, por lo menos, cuya fuerza no se haba revelado debido a un anlisis incom-
pleto de la situacin. 141

En aquel momento se pensaba que dentro de las estructuras administrativas


era necesaria la reforma como instrumento que detonara la transformacin
en el ejercicio del servicio pblico. Tal parece que al inicio de los aos 70s se
tena un sector pblico de grandes dimensiones y por lo tanto se requera un
presupuesto de iguales caractersticas. Un aspecto importante es que se tena
la finalidad de hacer ms eficiente el funcionamiento de la administracin
pblica en beneficio de la poblacin.

Se parta entonces de avanzar hacia la eficiencia y la eficacia con la partici-


pacin de los trabajadores, como lo comenta Carrillo:

La reforma administrativa tiene un ritmo y un tiempo de madurez que no pueden ser


violentados; la urgencia y el subsecuente apresuramiento no justifican el uso de mtodos
autocrticos, y el subsecuente aprovechamiento no justifica el uso de mtodos autocrticos,
que generalmente producen efectos negativos; ms an en el caso de la administracin
mexicana, si no se programan las reformas con la participacin activa de los empleados y
funcionarios pblicos afectados, se est invitando a que las instrucciones se ignoren o bien
se obstaculicen en los niveles operativos.142

En ese sentido, ya se reconoca la participacin de todos los niveles de la orga-


nizacin. Se consideraba el trabajo de forma horizontal. El proceso de refor-
ma administrativa fue permeando dentro de las dependencias y entidades
que se pretendan cambiar.

En aquel momento se estableci la creacin de las Unidades de Organizacin


y Mtodos como las encargadas de llevar a cabo la estrategia de reforma en
cuanto a la parte metodolgica. Con ello se buscaba mejorar la eficiencia y
eficacia de las instituciones pblicas gubernamentales.

141
Carrillo Castro, Alejandro. La reforma Administrativa en Mxico. (1821-1971). Porra. Mxico. 1980. p. 64.
142
Ibid., p. 67.
145
En la reforma administrativa iniciada en 1970, se parta como se menciona
en el cuadro siguiente:143

Cuadro 17
CONTEXTO GENERAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
I. Programacin II. Instrumen- III. Ejecucin de IV. Control.
de la Reforma. tacin de la in- reformas concre-
fraestructura de tas.
mecanismos.
Caractersticas
a) Anlisis y diag- a) Implantacin a) Toma de de- a) Medicin de los
nstico de la situa- de los mecanismos cisiones sobre las resultados obteni-
cin administrativa. legales y admi- propuestas de re- dos.
nistrativos para la forma. Esto es lo
b) Seleccin, por reforma adminis- que para algunos b)Evaluacin de los
parte de las auto- trativa. constituye el mo- resultados obteni-
ridades, de objeti- mento fundamen- dos, comparndo-
vos de la reforma b) Integracin de tal de las reformas, los con las metas
administrativa e las nuevas enti- ya que aun habin- programadas, con
indicacin de prio- dades que se en- dose cubierto todas el fin de determinar
ridades, alcances en cargarn de pro- las etapas anterio- si hay o no desvia-
el marco de la situa- mover, estudiar y res, la falta de esa ciones, circunstan-
cin. proponer en cada decisin hace que cias imprevistas o
institucin, sistema la realidad siga nuevas posibili-
c) Determinacin o sector, los pro- igual y no se dades, as como sus
de los medios (ins- gramas y proyec- puedan realizar las posibles causas.
trumentos norma- tos de reforma, as innovaciones.
les y organismos como sus normas c) Sugerencias de
responsables de de evaluacin y medidas correc-
orientar, coordinar, control. tivas a los rga-
ejecutar y eva- nos decisorios que
luar las reformas) c) Funcionamiento puedan modificar
y medidas (polti- efectivo de esos las decisiones ini-
cas, programas y mecanismos e ins- ciales y redefinir
proyectos) para tituciones; lo cual los objetivos pro-
alcanzar los objeti- lleva finalmente a puestos, as como
vos escogidos. la siguiente etapa. reajustar o indicar
su reformulacin a
la administracin.

Fuente: Elaboracin propia con datos de: Carrillo Castro, Alejandro. La reforma Administra-
tiva en Mxico. (1821-1971). Porra. Mxico. 1980.

143
Elaboracin propia con informacin de: Carrillo Castro, Alejandro. op. cit. pp. 74-76.

146
El proceso de reforma se decidi implantar basndose en un diagnstico para
definir los objetivos y prioridades, los que posteriormente fijarn los instru-
mentos legales y administrativos como son acuerdos, decretos, manuales y
transformaciones administrativas.

La parte de la instrumentacin considera la implantacin, integracin de r-


ganos y mecanismos de reforma junto con su funcionamiento; de esta mane-
ra resulta una necesidad que la administracin pblica tenga que cambiar
para generar mayor confianza en la poblacin que demanda los servicios.

Las lneas fueron precisas, iniciar un proceso de cambio para fortalecer las
estructuras administrativas. Ms all se estableca la estrategia del programa
que comprenda tres niveles a) Institucionales; b) Sistemas de apoyo adminis-
trativo y c) Sectores de actividad. 144

Para la instrumentacin de la reforma administrativa de 1971 se acord el


establecimiento de las Comisiones Internas de Administracin (CIDA) en cada
entidad y dependencia del sector pblico federal, por lo que, como sustento a
esta decisin, se crearon las Unidades de Organizacin y Mtodos (UOM) y de
Programacin (UP) como apoyo tcnico para el proceso de reforma.

Estas unidades pretendan incrementar la eficiencia y eficacia mediante el


apoyo tcnico y con la participacin de los distintos niveles de empleados.

Con estos elementos el propsito era:

La reforma administrativa, como proceso permanente sistemtico, pretende imprimir


mayor racionalidad y dinamismo al sector pblico en todas sus reas y niveles, por lo que
sus propsitos son: incrementar la eficiencia, la eficacia de las entidades gubernamentales
mediante el mejoramiento de sus estructuras y sistemas de trabajo, a fin de aprovechar
al mximo los recursos con que cuenta el Estado, agilizar y descentralizar los mecanis-
mos operativos de esas entidades, acelerando y simplificando los trmites, generar en el
personal pblico una adecuada conciencia de servicio, as como una actitud innovadora,
dinmica y responsable y fortalecer la coordinacin, colaboracin y el trabajo en equipo
como poltica de gobierno. 145

Es preciso comentar que en este objetivo se habla de dos elementos que son
constantes hasta el da de hoy: la eficiencia y eficacia; y generar en el personal
la conciencia de servicio pblico y de trabajo en equipo.

144
Ibid. p. 98.
145
Ibid. p. 102.

147
3.1.2. Los resultados de la poltica de Reforma

El cambio que se propona era bsicamente pasar de una administracin


centrada en procesos, en la tecnologa y en el diseo de los programas orien-
tados a obtener mayor eficiencia y eficacia, sin considerar la opinin de la
poblacin, a otra donde el paradigma fuera la simplificacin orientada al
servicio.

La Administracin Pblica mexicana se transforma para satisfacer a la po-


blacin que atiende mediante los distintos bienes y servicios que propor-
ciona. stos tienen como caracterstica contribuir al bienestar social, familiar
e individual, por lo que no basta con slo suministrarlos, sino es necesario
instrumentar programas de mejora que consideren el cumplimiento de las
modificaciones normativas y funcionales de la administracin pblica que le
permitan acercarse a la sociedad.

Organizar los diferentes procesos, centrar la atencin en los mismos y no en


los resultados, fue en aquel momento la estrategia para iniciar el proceso de
cambio. El contexto lo requera, se trataba de tener un modelo novedoso de
trabajo con la plena seguridad de lograr mayores niveles de eficiencia.

Durante el inicio de este cambio, la administracin pblica mexicana em-


pez a fortalecer las acciones orientadas a lneas estratgicas, como la efi-
ciencia, en una relacin de insumo-producto la cual cuantifica el monto de
los recursos que una organizacin destina en la operacin de sus estructuras
y la eficacia que permite determinar cuando una institucin cumple con sus
objetivos para los cuales est funcionando. A travs de su cuantificacin se
conoce que tanto las instituciones gubernamentales atienden a su poblacin
objetivo y tambin la legitimidad, entendida como el factor de credibilidad,
de confianza en las instituciones de gobierno.

Las Comisiones Internas de Administracin fueron concebidas con la finali-


dad de planear el cumplimiento de los objetivos y programas, as como para
incrementar la eficiencia de cada dependencia y contribuir al mejor desem-
peo del sector pblico. El modelo de aquellos aos se orientaba a la partici-
pacin de los funcionarios en cada institucin, considerando que era menester
el cambio de procesos para la reorientacin pblica.

La esencia radica en que se centraba la atencin en esos procesos, mtodos,


tcnicas que permitan a la administracin pblica cumplir con su funcin
dentro de la sociedad. Es de llamar la atencin que no se consideraba la
opinin de los usuarios del servicio y, como fue caracterstico durante mucho
148
tiempo, se planteaba todo desde el escritorio. Con la creacin de las comi-
siones se pretenda cumplir con un objetivo bien definido: la eficiencia ad-
ministrativa.

Por medio de los instrumentos de reforma como el reglamento interior, los


manuales de organizacin y procedimientos y la metodologa para la apli-
cacin del proceso, se pretenda el cambio en la administracin pblica. Las
unidades de organizacin y mtodos fueron las instancias encargadas de la
aplicacin, seguimiento y evaluacin de los alcances de todo el proceso.

El dinamismo de los procesos de cambio se basa en que la administracin


pblica se transforma para competir con otros actores. Estos son: las organiza-
ciones civiles, que prestan asistencia social a ncleos de la poblacin que las
instituciones pblicas no pueden atender y los partidos polticos, que prestan
servicios de carcter social y legal a la poblacin abierta.

De esta manera se pretendan llevar a cabo los cambios sustantivos que per-
mitieran obtener mayor legitimidad en el ejercicio pblico, as la estrate-
gia mencionada en el punto anterior intent iniciar el cambio desde dentro,
como lo dice Carrillo. La reforma administrativa actual se concibe como
un proceso tcnico poltico permanente, institucional y deliberadamente de-
cidido por las altas autoridades, que cuenta con una estrategia diseada
para vencer los obstculos y las resistencias que se presenten, que propugna
la participacin plena y la consulta de la experiencia de todos los niveles ad-
ministrativos; que se apoya en los conocimientos y las tcnicas de especialistas
de diversas disciplinas para su formulacin, instrumentacin y evaluacin.146

Segn Carrillo (1977), los objetivos globales del Programa de Reforma Ad-
ministrativa delineados para 1976-1982 eran:

1. Organizar al gobierno para organizar al pas, mediante una reforma administrativa


para el desarrollo econmico y social que contribuya a garantizar institucionalmente la
eficiencia, la congruencia y la honestidad en las acciones pblicas.

2. Adoptar la programacin como instrumento fundamental de gobierno, para garantizar


la congruencia entre los objetivos y las acciones de la administracin pblica federal, pre-
cisar responsabilidades y facilitar as la oportuna evaluacin de los resultados obtenidos.

3. Establecer un sistema de administracin y desarrollo del personal pblico federal, que


al mismo tiempo que garantice los derechos de los trabajadores permita un desempeo
honesto y eficiente en el ejercicio de sus funciones.

146
Ibid. p. 113.

149
4. Contribuir al fortalecimiento de nuestra organizacin poltica y del federalismo en Mxi-
co, a travs de instrumentos y mecanismos mediante los cuales la administracin pblica
federal -respetando la autonoma de cada uno de los poderes y niveles de gobierno-
propicie, por una parte, el robustecimiento de las funciones encomendadas a los poderes
Legislativo y Judicial, y por otra, una mejor coordinacin y una mayor participacin de los
tres niveles de gobierno en los procesos de desarrollo econmico y social del pas, y

5. Mejorar la administracin de justicia para fortalecer las instituciones que el pueblo ha


establecido en la Constitucin, para garantizar a los ciudadanos la seguridad jurdica en el
ejercicio de sus derechos y responsabilidades y consolidar su confianza en las instituciones y
en sus gobernantes. 147

Para la instrumentacin de los objetivos anteriores se establecieron Comits


Tcnicos en las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Fe-
deral Mexicana, cuyas funciones eran operar la toma de decisiones y promover
el eficiente desarrollo de las tareas inherentes a cada unidad administrativa.

As, se crearon Comits Tcnicos, en las direcciones de Prensa y Relaciones


Pblicas, en las Unidades de Organizacin y Mtodos, en las reas de Recur-
sos Humanos, Capacitacin, Informtica, Publicaciones, Orientacin, Infor-
macin y Quejas, y en Archivos Administrativos e Histricos.

La siguiente etapa fue la de programacin como apoyo a las actividades


del gobierno federal en el camino hacia la modernizacin. Estas acciones se
basan en la reorientacin de las actividades de control del gasto pblico.

En materia de seguimiento y evaluacin, se han diseado los sistemas de mecanismos


administrativos destinados a evaluar permanentemente los resultados de dichos planes y
programas, a fin de adoptar las medidas de ajuste que permitan ratificar o rectificar en su
caso los objetivos y poltica sealadas por el Ejecutivo. 148

Se pretenda reformar los procesos para dar cumplimiento al Programa de


Reforma Administrativa. Tambin se atendieron criterios de eficiencia ad-
ministrativa en materia de administracin de personal, ya que se definieron
con los trabajadores las comisiones de Recursos Humanos, Capacitacin y
Servicios Sociales, la FSTSE se involucr para efectos de la actualizacin de la
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

147
Carrillo Castro, Alejandro. Reforma Administrativa para el Desarrollo Econmico y Social 1976-1982.
Revista de Administracin Pblica No. 31-32. Mxico. 1985. pp. 12-13.
148
Ibid. p. 19.

150
Asimismo, se fortaleci al rgimen federal, ya que se contemplaban los
mecanismos de coordinacin con los Poderes Legislativo y Judicial y con los
gobiernos de los Estados y Municipios. De igual manera, se pretendi mejorar
la administracin de la justicia para fortificar las instituciones encargadas de
ello.

Carrillo comenta que lo importante para que esta transformacin del apara-
to administrativo pblico del gobierno mexicano ofrezca los rendimientos es-
perados en el corto y mediano plazo, ser que este esfuerzo est respaldado
en la capacidad y en la sensibilidad de los responsables de todos los niveles
administrativos. De estos requisitos depende en gran medida, que el pas est
preparado desde el punto de vista de su organizacin y de sus instrumen-
tos administrativos, para hacer frente a los desafos que le depara la ltima
parte de nuestro siglo.149

El autor, despus de haber hecho una descripcin de cul era la estrategia


del proceso de instauracin de la Reforma Administrativa, comenta que fi-
nalmente los resultados sern realidad cuando los servidores pblicos tengan
una participacin ms activa. As los resultados de la poltica de reforma de
1976 a 1982 se circunscribieron a la preparacin de las condiciones de eficien-
cia que eran tan necesarias para el siguiente periodo donde la prioridad era
la descentralizacin.

3.2. Los cambios en la Gestin

La percepcin de los cambios administrativos dentro de las estructuras pbli-


cas se convierten en las transformaciones sustanciales, para mejorar la efi-
ciencia de los procesos mediante las que prestan los servicios orientados a
satisfacer las necesidades de los usuarios.

El cambio en el Gobierno mediante la reforma administrativa que se analiz


anteriormente se perciba como lo comenta Snchez: un proceso de cam-
bio social, que deber superar resistencias e inercias de todo tipo, as como
enfrentar cuellos de botella, basados en diversos casos en intereses creados,
surge la comprensin de que la reforma debe contar con puntos de apoyo
concretos en quienes, en definitiva sern los beneficiarios.

Por otra parte, los ciudadanos pueden proveer a la reforma de elementos de


gran utilidad tcnica: informacin de campo sobre el funcionamiento efectivo

149
Ibid. p. 26.

151
de los procesos administrativos, retroalimentacin sobre el resultado concreto
de los cambios, sugerencias derivadas de extensas experiencias. 150

Las experiencias que cada sector de usuarios de la administracin pblica


provee en trminos de su opinin o sugerencias para ser atendidos, son in-
formacin indispensable en el camino de las nuevas formas para el mejo-
ramiento de los diferentes procesos administrativos. Tambin el cambio en
las actitudes en ocasiones arraigadas en la poblacin, dificultan el proceso
de prestacin de los servicios pblicos y junto con la ineficiencia del personal
de cada institucin, de programas incompletos y meramente eficientistas, el
escenario es an ms difcil.

Al proceso de reforma administrativa hay que considerarla como una es-


trategia que ha sido interpretada de la siguiente forma: 1) Planificacin ad-
ministrativa; 2) Desarrollo administrativo; 3) Modernizacin administrativa;
4) Como cambio organizacional; 5) Como desarrollo poltico y 6) Como es-
trategia. 151

La idea de transformar al gobierno para cambiar a la sociedad consiste en


que a la estrategia iniciada dentro de la administracin pblica hay que
dotarla de instrumentos y tecnologas adecuadas a las nuevas realidades, lo
cual resulta ser correcto para las polticas que son diseadas por servidores
pblicos vidos de resultados eficientistas.

Lo importante no es instrumentar esas polticas y convertirlas en proyectos


para despus presentarlas como grandes avances en la atencin al pblico.
Tal pareciera que se trata de retomar los programas pasados, con el objeto
de redisearlos para que estn en condiciones de ser aceptados por la po-
blacin y por el personal que labora dentro de las oficinas pblicas.

As se tiene por un lado la perspectiva oficial y por el otro, la del usuario que
no es considerado por quienes disean las polticas orientadas a satisfacer esas
necesidades. Por ello, durante finales de la dcada de los 80s, se hizo ms
hincapi en la recopilacin de las opiniones de ese segmento de la poblacin
que es la razn de existir de las instituciones pblicas.

La estrategia por tanto tena que dar ese giro necesario: convertir los avances
del periodo de la reforma administrativa en una visin de desarrollo ad-

150
Snchez Gonzlez, Jos Juan. La Administracin Pblica en la Reforma del Estado en Mxico. Tesis de
Doctorado en Administracin Pblica. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales. Mxico 1997. p. 355.
151
Ibid.p. 356.
152
ministrativo, mismo que permita crear metodologas, tcnicas y recursos ms
apropiados a la sociedad mexicana.

En este momento es necesario precisar el desarrollo administrativo: El de-


sarrollo administrativo no slo busca la adaptacin de las estructuras y pro-
cedimientos administrativos del cambio, sino que busca fundamentalmente
hacer que la administracin pblica promueva y rija ese cambio. Trata de
lograr que ella sea capaz de movilizar un proceso dinmico de desarrollo, en
el que se integran todos los recursos humanos, polticos, econmicos y sociales
a diferencia de la administracin pblica tradicional que buscaba simple-
mente asegurar la correcta ejecucin de las leyes y el mantenimiento de una
estructuracin econmica simple. Esta es la concepcin esencial del desarrollo
administrativo.152 La necesidad de tener los elementos suficientes para un
cambio es en dos sentidos: desde adentro a iniciativa de la administracin
pblica y desde afuera, con el usuario de los servicios pblicos.

3.2.1. La descentralizacin de la Administracin Pblica Federal


1982-1988

Conforme se avanz en la Reforma Administrativa y de acuerdo a la eficien-


cia administrativa, el 18 de junio de 1984 se public el Decreto por el que las
dependencias y Entidades procedern a elaborar un programa de descen-
tralizacin administrativa que asegure su avance.

En el artculo 1 de este documento se menciona que: las dependencias y


entidades procedern a elaborar un programa de descentralizacin adminis-
trativa que asegure el avance en dicho proceso, para lo cual revisarn sus
atribuciones, funciones y programas, determinando las acciones a realizar a
mediano y corto plazo, as como los mecanismos y modalidades especificadas
de acuerdo a las caractersticas de su materia.153

Se instrua a las dependencias y entidades a promover la descentralizacin


de sus funciones, personal y recursos presupuestales. Dotaba de facultades
para que aquellas dependencias y entidades procedieran a la reubicacin
territorial hacia los Estados, tal fue el caso de las Secretaras de Salud y de
Educacin Pblica.

152
Ibid. p. 359.
153
Instituto Nacional de Administracin Pblica. RAP: No. 63-64. julio-diciembre. Mxico. 1985. p. 255.

153
As se establecieron acuerdos bsicos de descentralizacin como son: descen-
tralizacin administrativa, descentralizacin y equilibrio regional, descentrali-
zacin y servicios, y por una cultura de la descentralizacin. 154

Por esos aos se form la Comisin Nacional de Reconstruccin, que pretenda


dar atencin inmediata a los problemas que los sismos de 1985 dejaron en el
pas. Al interior de sta se conform un comit de descentralizacin y descon-
centracin de actividades que era el encargado de darle el seguimiento a las
acciones de descentralizacin dentro de la Administracin Pblica Federal
Mexicana, mismas que se haban establecido de manera obligatoria en todo
el gobierno federal.

Se puede hablar de la descentralizacin de la educacin bsica y normal, de


los servicios de salud pblica, de la distribucin de competencias fiscales, entre
otras, que se desarrollaron e impulsaron dentro de todas las dependencias y
entidades. Las acciones previstas para el Programa de Descentralizacin de
la Administracin Pblica Federal fueron:

Transferencia de entidades paraestatales administradas por el gobierno federal, a los


gobiernos de los estados, la coordinacin para la ejecucin y operacin de programas de
desarrollo, cuya responsabilidad se transfiere a los gobiernos de los Estados por el Convenio
nico de Desarrollo y desconcentracin de funciones administrativas.

El programa parte de cuatro decisiones: dar apoyo al desarrollo de las actividades pro-
ductivas regionales; impulsar el desarrollo social; consolidar y ampliar la infraestructura
regional, fomentar la actividad econmica y ampliar el acceso a los servicios guberna-
mentales. 155

La descentralizacin se propuso desde cuatro lneas de accin: Una reforma


municipal que se propone una redistribucin de facultades y atribuciones
entre las autoridades federales, estatales y municipales, para lograr un equi-
librio en la participacin de las tres instancias en el desarrollo.

En segundo trmino, un Programa de Descentralizacin de la Administracin


Pblica Federal, con el que se busca que los tres niveles de gobierno compar-
tan la responsabilidad de acciones.

En tercer lugar una poltica regional que, para descentralizar, se propone


utilizar el gasto pblico federal para revertir el desarrollo regional desequili-
brado.

154
Ibid. p. 257.
155
Torres, Blanca. Comp. Descentralizacin y Democracia en Mxico. El Colegio de Mxico. Mxico. 1986.
p. 99.
154
El proyecto concibe que slo si se contiene la creciente desigualdad en las
condiciones de vida entre el campo y la ciudad se moderar el crecimiento y
en esa medida se avanzar en la descentralizacin. 156

La descentralizacin de la Administracin Pblica Federal Mexicana signific


un avance en cuanto a la posibilidad de mejorar los servicios en trminos de
legitimidad de la accin de gobierno con la sociedad. Tambin implcita-
mente lo que se buscaba era generar las condiciones para una mayor eficacia
en la accin de gobierno con la sociedad. As el Programa pretenda una
descentralizacin que partiera de la federacin hacia el mbito local, con
el argumento de acercar la administracin pblica a la sociedad. Partiendo
de eso, las estructuras de operacin de los servicios pblicos se transformaron
para dar soluciones distintas a las que se tenan.

3.2.2. El Programa de simplificacin Administrativa 1988-1994

Las acciones de Simplificacin de la Administracin Pblica Federal desarro-


lladas por la Secretara de la Contralora General de la Federacin en 1984 se
orientaron a atender los siguientes rubros:

Clarificar las lneas de responsabilidad entre quienes autorizan, controlan y operan para
que stas no se diluyan ni la toma de decisiones se entorpezca.

Eliminar normas innecesarias o reiterativas, que obstaculizan el proceso administrati-


vo, impiden racionalizar la prestacin de servicios pblicos y alientan la ineficiencia y la
aparicin de conductas alejadas del inters pblico. La simplificacin y transparencia de
trmites restituye a los ciudadanos la capacidad de convertirse en vigilantes permanentes
de la administracin.

Eliminar el exceso de niveles jerrquicos que intervienen en la prestacin del servicio, as


como reducir mltiples unidades de servicios administrativos y de apoyo.

Precisar y difundir de manera amplia, oportuna y accesible para los interesados, los pro-
cedimientos y trmites administrativos simplificados para la prestacin de los servicios, a
fin de eliminar las prcticas de exigir requisitos no previstos, alterar los trmites prescritos y
fijar plazos distintos a los establecidos que, muchas veces, se convierten en capacidad para
influir arbitrariamente en el sentido de la decisin, retrasando o acelerando los avances
que se gestionan. 157

Ibid. p. 116.
156

Instituto Nacional de Administracin Pblica. Revista de Administracin Pblica No. 65-66. enero-junio
157

de 1986. Mxico. p. 41.

155
Lo que se busca es tener una infraestructura metodolgica para llevar a cabo
acciones que se orienten al pblico usuario, destinatario final de los servicios
pblicos. El propsito era que dentro de cada Entidad y Dependencia se rea-
lizaran acciones concretas para la eliminacin de los trmites que no eran
necesarios.

En este sentido, la seleccin de los procesos y trmites a ser desburocratizados


debe obedecer a criterios de economa y beneficio colectivo, pero tambin de
estmulo a las actividades productivas, entre estos criterios podran mencio-
narse:

a) La necesidad de clarificacin en aquellos procesos en que, por falta de delimitacin


precisa inhibe el cumplimiento cabal de responsabilidad.
b) Que los procesos a desregular fueran aquellos que tienen ms efectos multiplicadores.
c) La duplicidad y repeticin de la normatividad.
d) La inconstitucionalidad de la normatividad.
e) Las magnitudes econmicas involuntarias.
f) El nmero de personas a los que se beneficiara.
g) La frecuencia con que ciertas demandas hayan sido procesadas.
h) El grado de oportunidad que exija la toma de decisiones.
i) La naturaleza estratgica de algunos procesos y actividades.
j) La prioridad que tenga una actividad en el contexto de un programa. 158

De esta forma, los procesos de la Administracin Pblica pretenden servir de


medio entre las organizaciones de gobierno y la sociedad usuaria de los ser-
vicios pblicos, para esto se establecieron estrategias que conduciran hacia el
logro de estos propsitos.

3.2.3. El cambio en la Gestin Pblica: La implantacin del para-


digma de calidad

El carcter pblico de una organizacin influye significativamente en su ope-


racin y desempeo con la sociedad? Las organizaciones privadas son cada
vez ms permeables a las polticas del gobierno, mientras que las instituciones
pblicas se estn viendo atradas por enfoques de administracin privada.

Organizaciones hbridas (parte gobierno y parte privadas) surgen dentro


del servicio pblico, en las instituciones se otorgan servicios pblicos que fun-
cionan con tcnicas de gerencia privada, por ejemplo la mercadotecnia, el

158
Ponce de Len, Xavier. La simplificacin de la Administracin Pblica Federal, en Revista de Admi-
nistracin Pblica No. 43-44. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. p. 43-44.

156
benchmarking y la gestin de sistemas de calidad, las cuales pretenden me-
jorar el servicio pblico; incluso se habla del cliente de los servicios pblicos
para compararlo con el consumidor en un ambiente de mercado. De esta
manera, la administracin pblica se forma una imagen de agencia privada
que suministra servicios pblicos a la poblacin que as lo solicite o tenga
derecho.

Ejemplos de esto los podemos encontrar en los procesos de atencin a la po-


blacin usuaria de servicios como ocurre en el Sistema de Administracin
Tributaria, en los programas de escuelas de calidad, en la subrogacin de
algunos servicios.

Esto es significativo, conforme se avanza en la evolucin de la gestin pblica


la instrumentacin de esas tcnicas estn orientadas a aumentar la eficiencia,
la eficacia y la calidad del servicio pblico. Tambin se ha instrumentado una
capacitacin a los trabajadores que les permite contar con los conocimientos
y habilidades para operar en condiciones de austeridad presupuestal. Adi-
cionalmente, se ha iniciado un proceso de control y evaluacin de la gestin
pblica, con el que se quiere lograr la participacin de la poblacin, dicho
proceso resulta innovador, sin embargo, sus resultados no son tomados en
cuenta.

Las reformas actuales en las estructuras administrativas de las instituciones


pblicas fueron diseadas e instrumentadas por funcionarios que no se for-
maron en las lneas tradicionales de la burocracia, lo que se dio fue un mode-
lo de cambio en el que prevaleci la visin de empresa con el ingrediente
de calidad. Para ello se impuls, en primer trmino, la variable econmica,
lo que signific llevar a cabo cambios para hacer frente a la crisis, ya que se
tenia que atender los compromisos financieros internacionales. 159 En cuanto
al servicio pblico se present un elemento determinante: era necesario re-
ducir el dficit presupuestal, esto implic redimensionar las estructuras de las
dependencias y entidades.

La primera generacin de reformas se centr en lo econmico, sin embargo,


cuando continuaron, se enfocaron en cmo se incrementara la eficiencia ad-
ministrativa en un entorno caracterizado por la falta de un modelo de desa-
rrollo administrativo, orientado a dotar a la Administracin Pblica de una
tecnologa que le diera certeza en sus funciones.

159
En 1982 a consecuencia de la devaluacin del peso, se tuvieron recortes presupuestales, aumento de la
inflacin, entre otros.

157
Con las reformas para redimensionar el servicio pblico y concretamente las
estructuras administrativas, se inici una poltica para reducirlo, esto signific
la venta de los activos propiedad de la nacin.

Las capacidades institucionales para dotar de elementos a la profesionali-


zacin del servicio pblico casi se extinguieron, ya que haba que atender a la
poblacin con los servicios bsicos, pero tambin el empleado de las oficinas
pblicas requera de tecnologa, recursos y capacitacin para cumplir con sus
funciones.

As en general se tena lo siguiente:

Baja productividad.
Baja autoestima de los funcionarios.
Austeridad presupuestal.
Un marco normativo denso y confuso.
Duplicidad de funciones.
Inexistencia de mecanismos o sistemas que atendieran las necesidades de
los usuarios de los servicios pblicos.
Nula calidad del servicio.

Por ello era necesario un programa de reforma en el servicio pblico que se


enfocara en un aspecto central: la calidad en los servicios pblicos. Pero qu
es la calidad en el servicio? Al principio no era clara la posicin de las polticas
en la materia. A partir de 1988 se empez a introducir con mayor frecuencia
el trmino calidad, algo que era casi desconocido por la burocracia de en-
tonces. Por lo tanto, se inici con ensayos que no daban con seguridad una
definicin de cul era la idea que se tena.

Despus de haber realizado las acciones de descentralizacin y de simplifi-


cacin administrativa en el aparato burocrtico de Mxico, la siguiente fase
apuntaba a conducir los procesos hacia el camino de la calidad, por ello se
fue preparando el terreno para llegar lo antes posible a un objetivo: la satis-
faccin del usuario. Se trataba de ir introduciendo las diferentes tcnicas de
la administracin privada para ser aplicadas a las instituciones de gobierno.
A diferencia de la reforma administrativa de 1971, en esta ocasin se daba
un giro y se pretenda que los proyectos y programas que se instrumentaran
tuvieran un solo objetivo, el cual era atender y solucionar las necesidades de
la poblacin.

Ante este cambio de poltica se pretendi transformar la imagen del servicio


pblico, que estaba muy deteriorada por los factores de corrupcin e ine-
158
ficacia, cuyo peso especfico no permita el desarrollo administrativo como
elemento para generar confianza en la poblacin.

El desarrollo administrativo se entiende como el conjunto de condiciones tc-


nicas, humanas, polticas y sociales que interactan para ser ms eficiente,
oportuno, eficaz y as, proporcionar un servicio pblico con valor agregado.
Esto implica que si se generan las condiciones para el ejercicio de programas
y proyectos orientados a incrementar la eficacia en la funcin pblica, se
tendrn mejores resultados que impacten a la poblacin, ya sea beneficiaria
o usuaria de los servicios pblicos.

Para el gobierno mexicano era un reto tener la capacidad de cambiar los


viejos esquemas de trabajo que se generalizaron en el pasado, por lo que el
trmino calidad fue introducindose gradualmente, pero qu significa cali-
dad? Al respecto Gutirrez seala: La palabra calidad designa el conjunto
de atributos o propiedades de un objeto que nos permiten emitir un juicio de
valor acerca de l. En este sentido se habla de nula, poca, buena o excelente
calidad de un objeto. 160

Para Acle la calidad se puede definir desde dos maneras, la primera tiene
un enfoque estrecho y se refiere en esencia al producto cuyas caractersti-
cas deben estar de acuerdo con ciertas normas. Por el contrario, la segunda
tiene una concepcin mucho ms amplia, pues considera la calidad como el
resultado final del trabajo, de los procesos productivos, del personal obrero y
ejecutivo de la planeacin, lo cual implica que el control de costos, produc-
tividad y calidad forman parte de un mismo todo.161

Para Campos la calidad es el cumplimiento de cuatro requisitos que todo


producto y todo servicio deben satisfacer: uso, oportunidad, costo y du-
racin.162 As con este panorama conceptual dentro de las organizaciones
gubernamentales mexicanas, la palabra calidad se fue introduciendo para
transformar los diferentes procesos para la atencin a la poblacin objetivo.

No slo era un cambio de forma, sino de fondo ya que se necesitaba una


metodologa que orientara los esfuerzos de toda la administracin pblica.

160
Gutirrez, Mario. Administrar para la calidad. Conceptos administrativos del control total de calidad.
Limusa. Mxico. 1995. p. 23.
161
Acle Tomasini, Alfredo. Planeacin Estratgica y control total de calidad. Grijalbo. Mxico. 1989. p. 136.
162
Campos Ricardo. Martnez Luis. Alta Calidad en la Gestin Pblica. Mxico. Instituto de Administracin
Pblica del Estado de Mxico. 2002. p. 35.

159
La trasformacin, por tanto, era pasar de una organizacin netamente buro-
crtica y obsoleta, a una gil que considerara las necesidades de la poblacin
como principal objetivo.

Decir entonces que la calidad es el objetivo, es creer que los procedimientos


y las diferentes actividades de las instituciones pblicas la utilizan para incre-
mentar su nivel de eficacia en el desempeo de sus funciones; sin embargo, es
considerado como un medio para obtener un fin.

Otro acercamiento al trmino calidad es el de Frank Voehl y Peter Jackson


La calidad se define como la totalidad de los rasgos caractersticos de un
producto o servicio que se relacionan con su capacidad para satisfacer deter-
minadas necesidades.163 De esta forma el trabajo por calidad considera la
atencin de todas las expectativas del pblico usuario.

La calidad est dentro de los objetivos de una organizacin, como ejemplo la


forma de desarrollar los diferentes programas para la atencin a la sociedad.
El concepto se fue introduciendo dentro de las estructuras administrativas de
las instituciones de gobierno para cambiar su anquilosado funcionamiento.

La calidad se orient en un principio a transformar la manera en que se


atenda al pblico usuario, para ello se requiri de la capacitacin del servi-
dor pblico y del cambio de percepcin de la poblacin. El servicio pblico
de Mxico se tena que modificar, ya que en sus estructuras de funciona-
miento se arraigaron vicios como la contratacin de personal con notoria
discapacidad para el ejercicio pblico, la nula capacitacin y actualizacin
de los niveles de decisin, la existencia de horarios inoperantes y la carencia
de una estrategia que permitiera el desarrollo de acciones orientadas a un
cambio en el desempeo institucional.

Como es posible apreciar, la introduccin del trmino calidad en el sector


pblico fue un cambio significativo, ya que en la operacin de los procesos
para la prestacin de los servicios pblicos se obtuvieron avances que poste-
riormente se convirtieron en procesos administrativos con estndares inter-
nacionales.

Las transformaciones en el funcionamiento de las instituciones pblicas por


medio de la calidad en el servicio, como ya lo hemos comentado, signific un
avance en los procesos de reforma del sector, era menester que las oficinas

Voehl, Frank. Jackson, Peter. ISO 9000. Gua de instrumentacin para pequeas medianas empresas.
163

McGraw-Hill. Interamericana. Editores. Mxico. 1997. p.1.


160
gubernamentales consideraran en sus programas de trabajo las diferentes
opiniones y necesidades de la poblacin usuaria, pero lo que fue ms impor-
tante era una variable: la legitimidad en el acto de gobierno.

3.2.4. Orientar los procesos del servicio Pblico hacia las necesi-
dades de la poblacin

El paradigma de la calidad que se utiliz en los primeros aos de la dcada


iniciada en 1990, fue con la intencin de incrementar la capacidad de res-
puesta de las diferentes oficinas pblicas hacia la poblacin. Se trataba de
mejorar la eficiencia aplicando las tcnicas de control estadstico de la cali-
dad, ya que se atendan innumerables quejas de la poblacin.

Si bien durante el periodo de la reforma administrativa de 1971 se orientaron


los procesos hacia la eficiencia, aqu lo que se trat era en primer lugar es-
cuchar la voz del cliente para incorporar esas propuestas a los programas de
trabajo de las oficinas de atencin al pblico; por ello fue necesario disear y
adaptar una metodologa que permitiera llevar a cabo los cambios de fondo
en la administracin pblica mexicana. As de un estilo concentrado en los
procedimientos, se pas a un funcionamiento ms gil de los servicios con
la ayuda de la simplificacin administrativa; con los resultados que se obtu-
vieron, se logr un avance importante.

Como entidad en proceso de transformacin, la Administracin Pblica mexi-


cana se vio obligada a iniciar en todas las estructuras el proceso de:

a) El incremento de los indicadores de eficacia.


b) El cambio de tecnologa administrativa.
c) La actualizacin y profesionalizacin del servicio pblico.

Orientar el funcionamiento de la Administracin Pblica a los requerimientos


de los diferentes ncleos de la poblacin que hacen uso de los servicios de las
oficinas pblicas, permite tener dos elementos: por un lado, la parte que
ofrece el servicio donde se consideran las opiniones de la poblacin y por otra,
la tecnologa administrativa aplicada dentro de las agencias gubernamen-
tales.

Lo anterior implica crear una cultura de uso en los servicios pblicos, ya que
los usuarios son tratados con el principio de calidad segn se coment en el
punto anterior.

161
3.2.5. El Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica
1995-2000

A principios del sexenio 1994-2000 se present el Programa de Modernizacin


de la Administracin Pblica como el instrumento para atender la forma en
cmo deberan funcionar las instituciones pblicas gubernamentales encar-
gadas de prestar servicios a la poblacin que as lo requiera.

El programa pretendi iniciar un proceso de cambio dentro de la Adminis-


tracin Pblica con el fin de convertirla en una estructura accesible, moderna
y eficiente para fortalecer la economa nacional.

El Programa se centr en:

- Transformar a la administracin pblica en una organizacin eficaz, eficiente y con


una arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer cabalmente las legitimas
necesidades de la sociedad.

- Combatir la corrupcin y la impunidad a travs del impulso de acciones preventivas y de


promocin, sin menoscabo del ejercicio firme, gil y efectivo de acciones correctivas.164

El diagnstico era una administracin pblica poco actualizada para dar


respuesta a las necesidades de la poblacin. Este programa contena cuatro
subprogramas:

1) Participacin y atencin ciudadana.


2) Descentralizacin y/o desconcentracin administrativa.
3) Medicin y evaluacin de la gestin pblica.
4) Dignificacin, profesionalizacin y tica del servidor pblico.

El objetivo para el Subprograma de Participacin y atencin ciudadana


fue:

Lograr la participacin ms activa de la sociedad en la definicin, ejecucin y evaluacin


de las acciones institucionales, para contribuir a que reciba una atencin eficiente, eficaz,
oportuna y satisfactoria por parte de las instituciones pblicas.165

La participacin ciudadana implic una transformacin ms significativa, se


trataba de integrar a la poblacin al diseo, instrumentacin y evaluacin

164
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Programa de Modernizacin de la Adminis-
tracin Pblica 1995-2000. Poder Ejecutivo Federal. Mxico. 1995. p. 35.
165
Ibid. p. 39.
162
de las acciones del sector pblico en el proceso de prestacin de los servicios
pblicos; esto se haca con el fin de conocer las opiniones de la poblacin.

Se pretenda desarrollar un control orientado hacia la poblacin como mecanis-


mo de transparencia para los programas de gobierno. Con ello, los progra-
mas de asistencia se aplicaron como la forma ms rpida para atender a los
grupos sociales. Incluso se crearon oficinas de atencin al pblico captadoras
de demandas e inconformidades, se disearon sistemas de control de gestin
para agilizar la respuesta de la administracin pblica.

En este subprograma se incluy, como lnea de accin, fortalecer en todos


los mbitos de la administracin pblica el seguimiento exhaustivo a que-
jas y denuncias a travs del establecimiento de oficinas de comunicacin y
captacin de demandas ciudadanas. Las acciones de simplificacin adminis-
trativa se reflejaron en la atencin y solucin de las inconformidades que se
originaron por la prestacin de los servicios pblicos.

Otro aspecto de la extensin de los sistemas de atencin directa a la po-


blacin fue la transparencia en la gestin de las instituciones de la adminis-
tracin pblica federal, lo cual origin adoptar las medidas especficas para
informar a la poblacin usuaria de manera clara y en lenguaje sencillo sobre
los servicios que prestan, la forma en que pueden ser tramitados y los procedi-
mientos para su cumplimiento. 166

En cuanto a la revisin y simplificacin del marco normativo de 1995, las


dependencias y entidades realizaron una revisin detallada para identificar
aquellas funciones o normatividad que permitieran llevar a cabo los cambios
y tener ms agilidad en la respuesta a la poblacin.

Se incluyeron los estndares de calidad de los servicios pblicos, cada depen-


dencia y entidad defini sus estndares para que fueran realistas y transpa-
rentes, lo que permitira a la poblacin formarse las expectativas para los
usuarios de cada servicio; esto significa que se podan definir en forma masi-
va, as como tambin su revisin y adecuacin.

Otra lnea de accin fue la promocin de una cultura sobre la calidad y


el mejoramiento continuo; es decir, identificar los servicios y proyectos que
la Administracin Pblica Federal proporciona a la sociedad en general. La

166
Ibid. p. 42.

163
variable de la promocin fue la que comenz con la integracin de una
metodologa para dar inicio a la cultura de la calidad dentro del servicio
pblico. Se empez con la adecuacin de cada proceso a las necesidades del
usuario. La vinculacin de la tecnologa de la informacin con el mejora-
miento de procesos administrativos fue la opcin para hacer ms eficiente al
sector pblico.

Dentro del PROMAP, y como segundo subprograma, fue el de Descentra-


lizacin y/o desconcentracin administrativa, cuyos objetivos fueron:

- Fortalecer el Pacto Federal a travs de la descentralizacin de funciones y la desconcen-


tracin de facultades, a efecto de promover el desarrollo regional y la descentralizacin
econmica, mejorar los servicios pblicos, abatir los costos y acelerar las decisiones al lugar
donde se requieran, todo ello para servir mejor a la poblacin.

- Dotar a las instituciones pblicas de la flexibilidad necesaria para amoldarse con opor-
tunidad a las nuevas realidades, para que respondan a objetivos y funciones claramente
definidos, as como promover su racionalizacin permanente con el fin de reducir gastos
excesivos en el mantenimiento del aparato burocrtico. 167

Para este subprograma se tenan las siguientes lneas de accin:

- Fortalecimiento del federalismo.


- Simplificacin de trmites para el ejercicio presupuestario.
- Fortalecimiento de la autonoma de gestin de los organismos desconcen-
trados y de las entidades coordinadas.
- Delegacin de funciones al interior de las dependencias y entidades.

En este apartado, el PROMAP pretenda llevar a cabo los acuerdos para


promocionar la descentralizacin y desconcentracin como una condicin
para continuar con la eficiencia y eficacia en el manejo de la administracin
pblica. Esto se reflej en 1998 con la reforma al proceso presupuestario, ya
que la SHCP dise la Nueva Estructura Programtica como mecanismo
para dar mayor rapidez y simplificacin.

Otro subprograma fue el denominado Medicin y Evaluacin de la Gestin


Pblica; lo que se pretendi aqu fue considerar el control presupuestario
con mediciones confiables para conocer el avance en el ejercicio y tambin el
grado de satisfaccin de la poblacin usuaria de los servicios pblicos.

167
Ibid. p. 47.

164
Para este subprograma se tenan como objetivos principales:

-Fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas mediante el desarrollo de esquemas


modernos de medicin y evaluacin del desempeo y de los resultados de sistemas inte-
grales de control, que permitan a los administradores pblicos mayor flexibilidad en la
operacin y garanticen los principios de probidad, honestidad y transparencia en el uso de
los recursos pblicos.
- Lograr que la poblacin confe en que los recursos pblicos se utilicen con honestidad,
eficiencia y eficacia que existan mecanismos idneos para prevenir y detectar acciones de
corrupcin y que las eventuales fricciones por parte de los servidores pblicos sean sancio-
nadas adecuada y oportunamente.168

Estos objetivos servan para lograr la medicin y evaluacin de la gestin


pblica, de manera ms rpida y transparente, para dar una mejor respues-
ta a la poblacin por parte de las instituciones de gobierno que requeran
de mayor credibilidad en su operacin; tambin se impuls la participacin
de la poblacin en la evaluacin pblica, ya que como se coment antes, la
existencia de una participacin social en el control pblico contribuy a que
se transitara hacia una mayor transparencia.

Las lneas de accin para este subprograma fueron:

a) Objetivos claros y metas.


b) Creacin de indicadores de desempeo.
c)Sistema integral de informacin.

Lo relevante en este apartado es que se dise un sistema de indicadores


de control de gestin que pretendieron mejorar los resultados en cada de-
pendencia y entidad. Prueba de ello es que fue difundida la metodologa
para operar los indicadores en los aspectos de: calidad, eficiencia, impacto,
cobertura y junto con estos, se impuls la mayor autonoma en los rganos
internos de control, garantizando la transparencia en el manejo de los recur-
sos pblicos.

El cuarto y ltimo subprograma fue el de Dignificacin, profesionalizacin


y tica del servidor pblico. Con este se pretenda iniciar el proceso formal
para atender las necesidades de los servidores pblicos que requeran de la
actualizacin, promocin y trato digno en sus centros de trabajo. La impor-
tancia que se intentaba dar al personal era un elemento novedoso, ya que
tambin se ocuparan de quienes se encargaban de atender al pblico. Los
objetivos de este subprograma eran:

168
Ibid. p. 52.

165
-Contar con un servicio profesional de carrera en la administracin pblica que garantice
la adecuada seleccin, desarrollo profesional y retiro digno para los servidores pblicos,
que contribuya a que en los relevos en la titularidad de las dependencias y entidades se
aproveche la experiencia y los conocimientos del personal y se d continuidad al funciona-
miento administrativo.

-Impulsar en el servicio pblico una nueva cultura que favorezca los valores ticos de ho-
nestidad, eficiencia y dignidad en la prestacin del servicio pblico y fortalezca los princi-
pios de probidad y responsabilidad.169

Para ello se establecieron las siguientes lneas de accin que se consider


lograran estos objetivos.

-Sistemas de seleccin.
-Actualizacin de conocimientos y habilidades.
-Sistema integral de desarrollo de recursos humanos.
-Establecimiento de mejores perspectivas de desarrollo.
-Fortalecimiento de los valores cvicos y ticos en el servicio pblico.
-Efectividad de la funcin de investigacin y financiamiento de responsa-
bilidades.

Lo anterior represent un gran avance en el inicio de la carrera profesional


de los servidores pblicos, se pretenda atender una necesidad impostergable,
el servicio civil, mismo que dentro de ese sexenio no fue posible.

Particularmente en este subprograma, la llamada modernizacin adminis-


trativa se proyect como una forma de dar inicio a la carrera profesional;
sin embargo no se llev a cabo un sustento jurdico ntegro que se requera
para tal propsito. La opinin sobre los servicios pblicos, la forma en que se
atendan las necesidades de quienes laboraban en la administracin pblica,
constituyeron las principales lneas de accin para las que el PROMAP pre-
tendi dar una respuesta.

En la parte de la implementacin para el PROMAP se disearon los indica-


dores de gestin, mediante los cuales se pretendi medir objetivamente el
desempeo, la eficacia, la eficiencia y la calidad de los servicios pblicos. Esto
origin compromisos de corto y mediano plazo tales como:

a) El diseo e implementacin de un sistema de indicadores de gestin, mediante el cual


se mida objetivamente el desempeo, la eficacia y la eficiencia de los programas, acciones
y servicios prestados.

169
Ibid. p. 56.

166
b) El diseo y aplicacin paulatina de estndares mnimos de calidad de los servicios y de
atencin al pblico.
c) La desconcentracin progresiva de las funciones operativas que desarrollan las depen-
dencias, para conservar atribuciones normativas tales como el establecimiento de polticas,
la planeacin y evaluacin, entre otras.
d) La revisin y anlisis de la regulacin para abreviar los tiempos de respuesta en las pro-
mociones y en los asuntos de particulares y para eliminar con ello la discrecionalidad.
e) La incorporacin, previo proceso legislativo, de nuevos derechos y productos finales por
concepto de la contraprestacin de servicios que ofrecen las dependencias y entidades
para mejorar la atencin al pblico y el desahogo de trmites.
f) Evaluacin de conocimientos y habilidades de servidores pblicos en reas especficas.
g) Los apoyos recprocos a cargo de las dependencias globalizadoras y de las coordinadoras
sectoriales, en su caso, para contribuir a lograr el objetivo de las bases de coordinacin. 170

Con lo anterior, se intent impulsar la relacin de eficiencia eficacia que


se tena desde la poca de la reforma administrativa; lo que se mantiene es
una lnea de atencin al pblico, con la variante de que ahora se pretende
conocer la opinin del mismo para que se incorpore en la agenda de las de-
pendencias y entidades.

El PROMAP se instrument en cada una de las instituciones de gobierno con


una visin integradora, esto representa dotar a estas instancias de capacidad
tcnica para el acceso de los servicios pblicos; por ello lo ms importante
era continuar por el camino de la eficiencia y eficacia dentro de los procesos
administrativos.

La forma en que se trat de atender esto fue ms all que el slo hecho de
dar mayor transparencia en el manejo pblico, tambin se inici un pro-
grama de calidad, entendido como la satisfaccin de los ciudadanos, usuarios
o beneficiarios de todos los servicios pblicos. Con este programa se definieron
los indicadores, los estndares y los mtodos para llevar a cabo la transfor-
macin cuantitativa de cada uno de los procesos administrativos. Estos se han
diseado para estar en condiciones de incrementar la eficiencia hasta llegar a
las certificaciones de los sistemas de gestin de la calidad.

3.3. Los Modelos de Evaluacin para los servidores Pblicos

Para analizar las diferentes formas de evaluacin del desempeo de los


servidores pblicos y ms precisamente del servicio pblico, es importante
destacar que dentro del funcionamiento de la administracin prevalecen las
variables que se han manejado desde la reforma administrativa de 1971 y que
consisten en hacer ms eficiente y eficaz la operacin y el manejo pblico.

170
Ibid. p. 63-64.
167
Lograr que sea ms eficiente el manejo pblico es importante, hacerlo con
sentido social es todava mejor; sin embargo, con el advenimiento de la nue-
va gerencia en los diferentes campos de la operacin y manejo pblico, las
polticas dirigidas al cambio de modelo son, en principio, los elementos que
dan vida a esas nuevas formas de gestin.

En la gestin pblica se fueron implantando prcticas que representaron


un estilo diferente de hacer funcionar las instituciones, as las cosas cabra
preguntarse cules son las prcticas de esta nueva gestin para conocer el
desempeo de los servidores pblicos? Se habla de una orientacin de ad-
ministracin por eficiencia, lgico es pensar que todo cuanto acontezca ser
evaluado con un peso cuantitativo.

La participacin social en las actividades de gobierno se reduce slo a la opi-


nin de cada usuario en el momento de llenar su cuestionario al salir de la
institucin pblica. Los diferentes caminos para garantizar la transparencia
de la gestin pblica van tomando una orientacin social. Esto significa que,
como se seal en el PROMAP, la participacin social en la evaluacin de la
gestin pblica es un elemento importante.

El tema de la evaluacin del desempeo de los servidores pblicos es un pun-


to relevante para la reforma de la gestin pblica, por ello se han impulsado
diferentes modelos para verificar que la actuacin del servidor pblico est
apegada a la normatividad y tica establecidas.

Esta evaluacin se ha presentado como parte del proceso de profesionalizar


al servicio como una variable ms en la bsqueda de la eficiencia y eficacia
administrativa. Cuando en la reforma administrativa se habla del cambio
de las estructuras y procedimientos, tambin se pretende dotar de las he-
rramientas y de la tecnologa a los diferentes niveles de decisin dentro de las
instituciones pblicas, la diferencia entonces es que se conoce la opinin de
quien usa el servicio.

Por ello, entre los avances que se intentan incorporar para tener un mode-
lo ms objetivo de los resultados, se encuentra conocer esta variable para
que de acuerdo a esas opiniones se evale el desempeo del servidor pblico
ms integralmente. En esos trminos, cul es el principio de la evaluacin
de desempeo? El principal resultado que se quiere obtener es conocer las
condiciones en las que se encuentra el servidor pblico en cuanto a sus cono-
cimientos y capacidades para dar solucin a los problemas.

168
Tambin se pretende que con ello actualicen su situacin con respecto a las
funciones que desarrollan. Esto es particularmente importante ya que con el
avance de las polticas de gestin dentro de las dependencias y entidades,
han obligado a actualizar los programas de evaluacin. Con el principio de
hacer ms eficiente el manejo pblico, el modelo de evaluacin del desempe-
o vincula los conceptos de la actuacin pblica con los de la administracin
de la eficiencia.

En el cuadro siguiente se ilustra el proceso de evaluacin de los servidores


pblicos prevaleciente durante la reforma de 1971; se aprecia que es un mode-
lo que se puede perfeccionar para obtener mejores resultados

Cuadro 18
PROCESO DE EVALUACIN

Fuente: Elaboracin propia.

El modelo de evaluacin de los servidores pblicos se bas en los resultados cuanti-


ficables, esto significa que se le dio ms peso a lo realizado, independientemente de
si se trata de algo representativo para la dependencia o entidad involucrada en los
procesos.

3.4. Modelo Estratgico para la Innovacin y la Calidad Guberna-


mental: 2001-2006

A principios del sexenio 2001-2006 se present el modelo con el que se pre-


tende avanzar hacia una mejor calidad en el funcionamiento de la adminis-

169
tracin pblica, por este medio, las instituciones llevarn a cabo cambios de
procedimientos y tcnicas para obtener incluso procesos de certificacin en
sistemas de gestin de la calidad. Como se plante desde el PROMAP, el
tema de la calidad es uno de los elementos para la evaluacin de la gestin
pblica; posteriormente, dentro de Intragob, las lneas que se consideraron
fueron el llamado Buen Gobierno, calificado as por contener un elemento
principal: la innovacin, segn esto, pretende continuar con la satisfaccin de
las necesidades del usuario en trminos de calidad.

De acuerdo con la visin del nuevo gobierno, el modelo que propone es esen-
cialmente un modelo de innovacin social, hacia el interior de la Adminis-
tracin pblica federal. Su visin se centra en recuperar la confianza de los
ciudadanos en el gobierno, as como en transformar al gobierno en una insti-
tucin competitiva, de clase mundial que contribuya a lograr los resultados
planeados en materia de crecimiento econmico, desarrollo humano y social,
as como en materia de orden y respeto. 171

Este modelo es el que est operando en toda la administracin pblica fe-


deral; cabe sealar que existe una coincidencia con el PROMAP en trminos
de querer recuperar la confianza, de consolidar los sistemas de calidad y el
ejercicio del servicio pblico con un cdigo de tica. Precisamente es este in-
grediente el que hace la diferencia, ya que fue a partir de la administracin
2001-2006, cuando la tica hizo su aparicin de manera oficial, lo que sig-
nifica que los servidores pblicos deben cumplir con ello de manera obliga-
toria. Tal modelo fue estructurado con elementos ticos que se muestran a
continuacin:

Cuadro 19
CDIGO DE TICA 172
Elemento Descripcin
Bien comn Asumo un compromiso irrenunciable con el bien
comn, entendiendo que el servicio pblico es
patrimonio de todos los mexicanos y de todas las
mexicanas, que slo se justifica y legitima cuando
se procura ese bien comn, por encima de los in-
tereses particulares.
Integridad Ceir mi conducta pblica y privada, de modo
tal que mis palabras sean honestas y dignas de
credibilidad, fomentando una cultura de con-
fianza y de verdad.
Contina

171
Presidencia de la Repblica. Oficina de la Presidencia para la innovacin gubernamental: Modelo Es-
tratgico para la Innovacin y la Calidad Gubernamental. www.presidencia.gob.mx p. 5.
172
Ibid. p. 18.

170
Elemento Descripcin
Honradez Nunca usar mi cargo pblico para ganancia per-
sonal, ni aceptar prestacin o compensacin de
ninguna persona u organizacin que me pueda
llevar a actuar con falta de tica en mis respon-
sabilidades y obligaciones.
Imparcialidad Actuar siempre en forma imparcial, sin conceder
preferencias o privilegios indebidos a persona al-
guna.
Justicia Ceir mis actos a la estricta observancia de la ley,
impulsando una cultura de procuracin efectiva
de justicia y de respeto al estado de derecho.
Transparencia Garantizar el acceso a la informacin guberna-
mental, sin ms lmite que el que imponga el in-
ters pblico y los derechos de privacidad de par-
ticulares, establecidos por la ley, as como el uso
y aplicacin transparente de los recursos pblicos,
fomentando su manejo responsable y eliminando
su indebida discrecionalidad.
Rendicin de cuentas Proveer la eficacia y la calidad en la gestin de
la administracin pblica, contribuyendo a su
mejora continua y a su modernizacin, teniendo
como principios fundamentales la optimizacin de
sus recursos y la rendicin de cuentas.
Entorno cultural y ecolgico Adoptar una clara voluntad de comprensin,
respeto y defensa por la preservacin del entorno
cultural y ecolgico de nuestro pas.

Generosidad Actuar con generosidad especial, sensibilidad y


solidaridad, particularmente frente a los chiqui-
llos, las personas de la tercera edad, nuestras et-
nias y las personas con discapacidad y en especial
a todas aquellas personas que menos tienen.
Liderazgo Promover y apoyar estos compromisos con mi
ejemplo personal, abonando a los principios mo-
rales que son base y sustento de una sociedad exi-
tosa en una patria ordenada y generosa.
o Las reglas de Buen Gobierno y autogobier-
no se determinan hoy por la cultura primero,
despus por la estructura organizacional.
o Los valores son los principios a partir de los
cuales edificamos todos nuestros proyectos.
o Buscamos cambiar de una administracin de
recursos a una administracin de valores y re-
sultados.
o Cuando todo cambia alrededor de nosotros
necesitamos algo inmutable de lo cual aga-
rrarnos (sic) y calmar los nervios. Los valores son
nuestro instrumento de navegacin tica. Nos
sirven de brjulas.
o Un gobierno que no se fundamente en valores
de orden superior y universales, compartidos
por la mayora de los servidores pblicos, est
destinado a no trascender.

Fuente: www.presidencia.gob.mx Finaliza


171
De acuerdo con lo anterior, en las instituciones de la administracin pblica
federal mexicana se llevarn a cabo las polticas que garanticen la trans-
parencia en el manejo pblico para mejorar la capacidad de gobernar con
un enfoque estratgico. As se pretende que con este modelo estratgico, el
gobierno mexicano tenga un nivel de clase mundial, lo cual significa que los
cambios en el funcionamiento de todas las entidades y dependencias fede-
rales permitan alcanzar los niveles de calidad exigidos por los estndares in-
ternacionales. Los objetivos que se presentan dentro de este modelo son:

1. Buen Gobierno: Forjar un buen gobierno de clase mundial, competitivo, transparente,


INNOVADOR, de CALIDAD, honesto, participativo y proactivo, que trabaje mejor y cueste
menos y genere mayores beneficios a la sociedad.

2. Crecimiento econmico: Crear las condiciones para un desarrollo econmico sustentable


y competitivo a un nivel mundial, que impulse el progreso de todos los mexicanos.

3. Orden y Respeto: Lograr que se viva permanentemente en un estado de derecho que


garantice la seguridad, justicia, convivencia, participacin y paz social.

4. Desarrollo Humano y Social: Lograr un desarrollo equilibrado, equitativo y participa-


tivo, donde sea prioritaria la educacin y la salud de los mexicanos. 173

Este documento est compuesto por siete apartados: filosofa del gobierno;
propsito; servidores pblicos; estrategias; macroprocesos claves; resultados
para la sociedad y fases para la innovacin. En cuanto al primero, el modelo
establece una misin que es la lnea general por la cual se desarrollan todas
las acciones para conducir el proceso de transicin al que, segn la versin
oficial, arrib Mxico despus del 2 de julio del 2000; este modelo contiene
los objetivos estratgicos que la administracin 2001-2006 consider funda-
mentales para transformar al gobierno.

El cambio que se pretenda realizar dentro de las instituciones pblicas con-


sista en transformarlas de una situacin de aparente obsolescencia con per-
sonal poco calificado y motivado, a un momento de funcionamiento eficiente
y eficaz que permita detectar las necesidades de la poblacin usuaria de los
servicios pblicos y as, lograr satisfacerlas. Es preciso comentar la diferencia
entre cambio y reforma. El primero no transforma sustancialmente las ins-
tituciones, se basa en una modificacin a las formas de funcionamiento y
en ocasiones no es planeado; la segunda pretende ser planeada, realizar las
transformaciones que permitan mejorar radicalmente el funcionamiento de
la Administracin Pblica.

173
Ibid. p. 30.

172
Este modelo presenta al cambio como la panacea, ya que se piensa que a
travs de las tcnicas administrativas para mejorar los diferentes procesos de
la gestin pblica, se obtendr el desarrollo, principal objetivo de esta forma
de administrar el gobierno. En algunos casos, se utilizan las tcnicas y no las
teoras y enfoque de la administracin pblica; as lo que se est implantan-
do dentro del funcionamiento de las instituciones de gobierno es un modelo
que parece la solucin para salir del paso y, como lo dice en el documento
mismo, cambiar al gobierno para siempre. Esto significa transformar slo la
apariencia, la superficie de los llamados macroprocesos, ya que por ejemplo,
en el tema de la corrupcin se inici con la aplicacin de un cdigo de tica
para asegurar una actuacin transparente.

La Administracin Pblica creci sin tener un desarrollo, posteriormente se


argument su ineficiencia y se decidi su adelgazamiento para entonces
hablar de que los servicios pblicos tienen que incrementar sus niveles de
calidad, eficiencia y eficacia en su operacin. Esto quiere decir, que durante
ese cambio de piel no se crearon las bases para un desarrollo administrativo
que permitiera la innovacin en tcnicas, ni la instrumentacin de polticas
para orientar ese desarrollo hacia la eliminacin de funciones innecesarias
que no transforman sustancialmente el resultado de esos procesos.

El modelo analizado junto con todos sus elementos, es el que se est desa-
rrollando en todas las dependencias y entidades de la Administracin Pblica
Federal desde el ao 2001, para ello se instrumenta por medio de guas tcni-
cas, seminarios y talleres que les han permitido impregnar en las instituciones
esa filosofa que pretende cambiar el gobierno, para tener un panorama
completo en cuanto al anlisis de sus variables.

El diseo de este modelo se realiz desde la oficina de la Presidencia de la


Repblica para la innovacin gubernamental, esto significa adoptar el viejo
mecanismo que era la planeacin desde el centro, para que posteriormente
se realice desde afuera. Es notorio que dentro de estas tcnicas se intente
impregnar a toda la Administracin Pblica de eficiencia, eficacia y calidad
en los servicios pblicos, para tener el modelo completo. A continuacin se
presentan los elementos que componen al mismo:

173
Cuadro 20
MODELO ESTRATGICO PARA LA INNOVACIN Y LA CALIDAD GUBER-
NAMENTAL
Elemento Contenido Caractersticas
Filosofa del Gobierno Cdigo de tica. Administracin Cruzada.
Poltica de Innova- Resultados.
cin y Calidad. Visin y misin compartidas.

Servidores Pblicos Liderazgo de cali- Principal reto es la innovacin.


dad. Liderazgo El gobierno del cambio.
Nuevos paradigmas. Confianza y libertad en el trabajo.
Movilizacin y parti-
cipacin.
Facultacin.
Clima motivador y
creativo.
Desarrollo personal.
Seguridad e Higiene.
Equilibrio familiar.

Movilizacin y partici- Descubrir y respon- Construccin de consensos y puentes.


pacin der a las necesidades
de los servidores
pblicos en el pro-
ceso de cambio.
Facultacin Implica un despla- Cambiar las cadenas de control.
zamiento de auto- Eliminar controles innecesarios.
ridad y responsabili- Estructuras planas.
dad.
Es un asunto de con-
fianza y libertad.

Macroprocesos claves Son aquellos que ms Se pretende que por medio de las
impactan en el fun- diferentes tcnicas del anlisis se
cionamiento y en el rediseen los procesos para que
rendimiento del go- sean eliminadas las actividades
bierno. que no son necesarias.
Todos los procesos son
considerados como
factibles de rediseo.

Contina

174
Elemento Contenido Caractersticas
Resultados Presentar los resulta- Se considera a la burocracia como
dos con valor agre- un obstculo para la presentacin
gado. de los resultados.
Resultados medidos Se considera cubrir las expectati-
y evaluados por los vas de los ciudadanos.
ciudadanos.

Fases para la inno- Arranque. Las fases estn diseadas a corto,


vacin Primera fase: Encen- mediano y largo plazo para trans-
diendo el fuego de la formar las estructuras administra-
innovacin. tivas.
Segunda fase: Avi-
vando las llamas de
la innovacin.
Tercera fase: 730
das para cambiar el
gobierno para siem-
pre.

Finaliza
Fuente: Presidencia de la Repblica. Modelo Intragob. www.presidencia.gob.mx

3.5. Programa de Combate a la Corrupcin y Fomento a la Trans-


parencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006

Como una de las medidas ms relevantes en materia de combate a la co-


rrupcin, el Gobierno del periodo 2001-2006 present este programa secto-
rial, en el cual se intenta buscar una mayor aceptacin por parte de la ciu-
dadana a las diversas atribuciones que tienen las dependencias y entidades
del gobierno federal.

El programa tiene cinco objetivos para ser desarrollados por todo el gobierno
federal, los cuales son:

1. Prevenir y abatir las prcticas de corrupcin e impunidad e impulsar la mejora de la


calidad en la gestin pblica.
2. Controlar y detectar prcticas de corrupcin.
3. Sancionar las polticas de corrupcin e impunidad.

175
4. Dar transparencia a la gestin pblica y lograr la participacin de la sociedad.
5. Administrar con pertinencia y calidad el patrimonio inmobiliario federal. 174

Cada uno de estos objetivos est apoyado por lneas estratgicas diseadas
para el debido control y seguimiento de los resultados de estos puntos. El tema
de la corrupcin no es nuevo para la Administracin Pblica Federal, lo que
se pretenda en esa administracin era involucrar a la sociedad, a usuarios y
pblico en general en el cumplimiento de cada uno de estos objetivos.

El programa tiene ocho apartados en donde se describe la situacin de ese


momento (2002), el contexto en el que se presentaba y la posicin de donde
partan las estrategias. Los principios que sustenta el Ejecutivo Federal son:

Postulados Criterios Generales Normas bsicas


Humanismo. Inclusin. Apego a la legislacin.
Equidad. Sustentabilidad. Gobernabilidad demo-
Cambio. Desarrollo Regional. crtica.
Competitividad.
Federalismo.
Transparencia.
Rendicin de cuentas.

Para ello se presenta una metodologa por la cual se integran los siguientes
puntos: a) Anlisis del marco normativo; b) Diagnstico estratgico de la Ad-
ministracin Pblica Federal; c) Recepcin y desarrollo de propuestas de la
sociedad, ponencias y nuevos proyectos; d) Definicin y/o revisin de misin,
visin y objetivos de la dependencia; e) Identificacin de procesos y priori-
dades; f) Integracin del programa de trabajo; g) Definicin de estructura de
mando y operacin; h) Revisin de mejora de procesos.175

El tema es de singular importancia, por el hecho de que pretende impactar


en la erradicacin de la corrupcin, asunto prioritario ya que, desde el sexenio
de 1982 1988, se centr la atencin con la llamada renovacin moral, poca
del Programa de Descentralizacin Administrativa.

Como lo comenta Snchez: El Programa de Combate a la Corrupcin y


Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo, impulsa acciones

174
Presidencia de la Repblica. Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Decreto por el
que se aprueba el Programa Sectorial denominado: Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y
Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. Mxico. Diario Oficial, 22 de abril
de 2002. 2 seccin. pp. 24-25.
176 175
Ibid. p. 5.
dentro del mbito del Sector Pblico para mejorar el manejo transparente
de los recursos pblicos, fomentar la transparencia del ejercicio pblico y me-
jorar los esquemas de operacin de la funcin pblica. Faltara entonces, que
en el sector privado se emprendieran acciones de la misma manera para
que permita evitar la corrupcin y la impunidad en su mbito de compe-
tencia.176

Es de particular importancia destacar que aun cuando el ttulo menciona


Desarrollo Administrativo, en el texto y en las estrategias no se aprecian
lneas claras para llevar a cabo este punto.

Para la evaluacin de la gestin pblica este programa propone continuar


con las lneas de eficiencia, eficacia y honestidad donde se tena un avance
desde la reforma administrativa de 1971. La lnea estratgica que desde en-
tonces se estableci, sigue siendo la principal en la que cada periodo sexenal
se apoya para la modernizacin administrativa. Como consecuencia, estos
trminos son ahora aplicados para dar una mejor respuesta dentro de las
instituciones pblicas.

En cuanto a la evaluacin de la gestin pblica, el Programa establece lo


siguiente:

Verificacin del ejercicio del gasto pblico y su congruencia con los presupuestos de egresos
y el apego a las disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria.
La comprobacin del cumplimiento de los objetivos, programas y metas institucionales y
sectoriales, revisando especialmente que los recursos se apliquen de conformidad con los
montos y calendarios autorizados y con apego a la normatividad en la materia.
El seguimiento de la ejecucin de programas sectoriales derivados del PND 2001-2006,
as como el cumplimiento de sus metas y vinculando sus resultados a la atencin de las
demandas y necesidades de la poblacin.
La evaluacin de los avances en la ejecucin de los programas sociales apoyados con sub-
sidios y transferencias del gobierno federal.
El seguimiento y evaluacin del cumplimiento de los compromisos presupuestarios y de
resultados establecidos en los convenios de seguimiento financiero (...)
Los resultados del comportamiento de los indicadores de gestin en las dependencias, r-
ganos desconcentrados y entidades de la Administracin Pblica Federal, como una he-
rramienta indispensable en el proceso de evaluacin.
Los resultados de las intervenciones de otras instancias de control. 177

176
Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la administracin
pblica en Mxico. op. cit. p. 406.
177
Presidencia de la Repblica. Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. op. cit. p. 43.

177
Con estas acciones se intenta realizar una evaluacin integral, para lo cual,
se adicionan los indicadores que pretenden medir el avance de lo anterior. El
programa adolece de una metodologa y diseo de indicadores, no considera
la opinin seria con la sociedad como lo pregona. Tal parece que es slo una
tentativa para continuar con la lnea de modernizacin, olvidando total-
mente el desarrollo administrativo.

3.6. Los cambios en la gestin: De la burocracia pblica a la buro-


cracia empresarial

El modelo de gestin prevaleciente se caracteriza por la orientacin de los


procesos hacia la satisfaccin del usuario,178 por ello el cambio de estrategia179
representa un elemento fundamental, ya que es el principal eje del proceso
de actualizacin de la administracin pblica de Mxico. El cambio hacia
el gobierno empresarial pretende adoptar tecnologas como las de merca-
dotecnia, benchmarking, reingeniera de procesos y certificacin ISO 9000
que resultan ser efectivas para las administraciones privadas,180 lo cual obliga
a realizar lo propio con los aspectos de actualizacin, tecnologa, equipo y
conocimientos para el personal de las instituciones de gobierno. Se ha habla-
do del nuevo manejo pblico como respuesta a los problemas de eficiencia
administrativa, sta constituye la base por la que se pretende conducir a las
dependencias y entidades del actual gobierno.

Por tanto es conveniente mencionar el contenido de ese nuevo enfoque y


para ello Guerrero menciona lo siguiente:

El men de ofertas del nuevo manejo pblico es muy sencillo: en primer lugar propone
desviar los servicios de la administracin pblica del ciudadano y orientarlos hacia el con-
sumidor. En segundo lugar, plantea aumentar la eficiencia de los servicios pblicos de-
sagregando a las burocracias gubernamentales, en unidades organizadas alrededor de la
nocin de agencia especial financiada por el consumidor desarrollando el mercado en su
seo. En tercer lugar, sugiere una administracin de personal sin servicio civil, en la cual
impere el contrato, la evaluacin de resultados y sueldos bajo incentivos. Finalmente acon-

178
Vase el punto relativo al PROMAP.
179
Vase 3.2.4. Orientar los procesos del servicio pblico hacia las necesidades de la poblacin.
180
Es preciso sealar que dentro de las estructuras de la administracin pblica, la inclusin de toda esa
tecnologa representa la innovacin de lo que la administracin (2001-2006) pretenda continuar apli-
cando. Cabe mencionar que despus de las privatizaciones, la administracin pblica mexicana se re-
estructur con una orientacin de tipo empresarial, donde los encargados de disear las estrategias tenan
una visin de la administracin, donde imperaban los criterios de calidad para la satisfaccin de los
ahora clientes del servicio, trminos que cambiaron de usuario a cliente, misin, visin, medicin de la
calidad, fueron introducidos en la operacin de las instituciones de gobierno.

178
seja someter las operaciones gubernamentales a la competencia interna y externa con
base en razones de mercado, ms que en causales administrativas. En suma, el neomanejo
pblico enfatiza una nueva esencia empresarial para el gobierno o ms bien, intraempre-
sarial, que reemplazar a su agotada naturaleza burocrtica.181

Este trnsito se da por la argumentada ineficiencia que se tiene de las ins-


tituciones pblicas. El camino fue de un manejo tradicional, burocrtico a
uno de tipo mercantil, conocemos la trayectoria, veamos cul fue la gran
estrategia:

A partir del periodo investigado (1971) la administracin pblica mexicana ha


tenido cambios en cuanto a su manejo, al principio se buscaba incrementar
la eficiencia y eficacia sin importar si se trataba de procedimientos vigentes;
despus, se desarroll una metodologa para iniciar un cambio hacia afuera,
lo que ahora se pretende es reducir el manejo pblico hacia la obtencin de
resultados aparentemente ms rpidos: darle mayor legitimacin del acto
de gobierno. Por tanto, pasar a un modelo donde se operen con tcnicas de
la administracin privada, result ser un cambio difcil para la evolucin del
servicio pblico.

El asenso de este nuevo manejo pblico se vio fortalecido por la cada vez ms
marcada participacin de los gerentes en las oficinas pblicas. Tal fue el cam-
bio, que en las posiciones directivas se integraron personajes que disearon los
proyectos y programas orientados a la satisfaccin de sus clientes.

El neomanejo pblico pone nfasis en los controles de resultados, la asignacin de recursos


est ligada a la medida del rendimiento y se anteponen los resultados a los procedimien-
tos. La burocracia antao centralizada, ahora esta desarticulada en unidades menores. El
nuevo manejo pblico impone un cambio hacia la desagregacin de la organizacin del
sector pblico, desgajando unidades monolticas y estableciendo un sistema de manejo
uniforme dentro de unidades corporativas integradas alrededor de productos. 182

En esto est implcito un elemento que no se tena: la competencia. Qu


sucedi con las instituciones pblicas cuando no se trabajaba con modelos
de esta naturaleza? Aquellas instancias donde se laboraba conforme se iban
presentando los requerimientos del servicio sin modernizacin alguna y con
esquemas totalmente centralizados se encontraban hermticos, ya que no
conocan las necesidades reales de la poblacin. Ahora se tienen instancias
que se ocupan de generar esa imagen de cambio e incluso consideran en sus
programas la opinin de los usuarios.

181
Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Universidad Autnoma del Estado de Mxico.
Porra. Mxico. 1999. p. 11.
182
Ibid. p. 139.
179
La relacin entre las variables de la gestin y el profesionalismo pblico son
mutuamente incluyentes, ya que son los ingredientes necesarios para hablar
del avance en el esquema de evaluacin del espacio pblico gubernamental.
Existe por tanto un proceso para llegar en primer trmino al profesionalismo
del servidor pblico, disear, instrumentar y evaluar los programas y proyec-
tos para transformar la funcin pblica en servicios que incrementen el nivel
de vida de la poblacin a la que se dirigen. Por tanto, conviene, dadas las
condiciones de la administracin pblica mexicana, el manejo pblico con
una orientacin de gerencia?

Un proceso que profesionalice al servicio pblico fue instrumentado con base


en los resultados y no en las necesidades a quien va dirigido. Segn las condi-
ciones de operacin de las instituciones pblicas se encontr que, adems
de los resultados obtenidos, la instauracin del nuevo paradigma implica
tambin un nuevo enfoque de actitudes en torno al funcionamiento de las
instituciones de la administracin pblica mexicana del siglo XXI; as como
tambin iniciar un proceso hacia el desarrollo administrativo como condicin
para un servicio profesional. De esta manera se pueden diferenciar las ca-
ractersticas de la reforma administrativa y las de gestin pblica y as anali-
zar el profesionalismo del servicio pblico.

Cuadro 21
COMPARACIN DE DOS ENFOQUES
Reforma Administrativa ( 1971) Gestin Pblica (2003)
Cambiar Procesos sin considerar lo si- Cambiar Procesos considerando lo si-
guiente: guiente:

Opinin externa. Opinin externa.


Vigencia del proceso. Incorporacin de tcnicas de mercado.
El desarrollo de las instituciones. Servicios con calidad certificada.

Fuente: Elaboracin propia

En el periodo de la reforma administrativa de 1971 se iniciaron los cambios


en el manejo de las instituciones de gobierno con la idea de darle un or-
den y mtodo a su funcionamiento, si bien no es la primera reforma dentro
de la estructura gubernamental, s consideramos importante este punto de
partida ya que la reorganizacin que se realiz, conserv la orientacin de
una institucin pblica. Conforme pasaron las dcadas, el manejo pblico
se ocup de cambiar los mtodos de trabajo por la tecnologa privada que

180
pretenda mejorar los resultados y transformar lo pblico por lo privado. La
gestin pblica centrada en el cambio de los procesos, se apoder de las tc-
nicas de la administracin privada para desarrollar los mismos; as las condi-
ciones fueron establecidas desde adentro y diseada por gerentes y no por
administradores pblicos.

De manera general, el siguiente cuadro muestra el proceso de instrumenta-


cin de las diferentes reformas administrativas que ha tenido nuestro pas
desde que alcanza su Independencia, pasando por los diferentes momen-
tos de luchas armadas hasta consolidar sus estructuras administrativas para
proporcionar estabilidad y desarrollo econmico. Por ello es importante que
se considere como un proceso no terminado.

Cuadro 22
REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO
Periodo Reforma Caractersticas
1833 Primera Reforma Creacin del Ministerio del Interior en sus-
Administrativa titucin de la Secretara de Justicia y Ne-
gocios Eclesisticos.
1853 Segunda Reforma Creacin del Ministerio de Fomento. Pos-
Administrativa teriormente pasa a ser Secretara de Fo-
mento. La Administracin Pblica asume
funciones de desarrollo econmico.
1857 Tercera Reforma Surgimiento de la Nueva Constitucin,
Administrativa respeto a las garantas individuales. Sepa-
racin entre el Estado y la Iglesia, expe-
dicin de las Leyes de Reforma.
1917 Cuarta Reforma Creacin de Departamentos Administra-
Administrativa tivos por medio de la Ley de Secretaras
de Estado.
1917 Quinta Reforma Introduccin de polticas de control, siste-
a Administrativa mas de modernizacin administrativa
1970 para incrementar la eficiencia y eficacia.

1970 Sexta Reforma Polticas para incrementar la eficacia y


a Administrativa eficiencia, ahora buscando mayor legiti-
1976 midad. Se pretenda una adaptacin a
la nueva realidad despus del periodo
del desarrollo estabilizador. Creacin de
la Comisin Interna de Administracin, las
Unidades de Organizacin y Mtodos y las
Unidades de Programacin.
Contina

181
Periodo Reforma Caracterticas
1976 Sptima Reforma Se decide organizar al gobierno. Progra-
a Administrativa mas de profesionalizacin de los Servi-
1982 dores Pblicos. Se lleva a cabo el Sistema
Nacional de Planeacin. Promulgacin
de la Primera Ley Orgnica de la Ad-
ministracin Pblica Federal. Creacin de
la Secretara de Programacin y Presu-
puesto.
1982 Octava Reforma
a Administrativa
2006

Finaliza
Fuente: Snchez Gonzlez, Jos Juan. Reforma, modernizacin e innovacin en la historia de la admi-
nistracin pblica en Mxico. Instituto de Administracin Pblica de Quintana Roo, Miguel ngel Porra.
Mxico 2004. pp. 287-334.

Esta es la historia de las reformas administrativas de la Administracin Pblica


de Mxico, mismas que han servido para orientar los esfuerzos al paradigma
de la calidad y de la satisfaccin al ciudadano usuario de los servicios pbli-
cos. Ms all de que fuesen una moda son, en este momento, una necesidad
de transformacin hacia estadios de perfeccionamiento de las estructuras ad-
ministrativas, con un ingrediente relativamente nuevo: la competencia tanto
de las instituciones, como de los servidores pblicos.

En este captulo se demostr que el cambio de una gestin de procedimien-


tos estuvo dirigido al cumplimiento de requisitos, donde no exista una clara
definicin de objetivos estratgicos que permitiera tener un camino ms cer-
cano a la satisfaccin de los usuarios de los servicios. Ante la falta de ese
elemento se opt por la endoprivatizacin que permite tener un modelo de
funcionamiento orientado a la calidad y satisfaccin del usuario como es-
trategias para consolidar el cambio en la gestin. As, se crey que el modelo
burocrtico tradicional haba dejado de ser til y por tanto era necesario su
reemplazo, el cual lleg desde la administracin privada que provey de
resultados inmediatos que eran percibidos por los usuarios, lo cual conform
un nuevo paradigma que, en apariencia, super al anterior.

Hasta aqu se ha analizado la trayectoria de la conformacin del sector


pblico, en primer lugar las estructuras administrativas, despus la consoli-
dacin de las reformas que permitieron su funcionamiento hasta llegar a la
introduccin de modelos, elementos y estrategias nuevas para la trayectoria
pblica. En el captulo siguiente se analizar el comportamiento de la profe-
sionalizacin como elemento central en el objeto de estudio aqu planteado.
182
C APTULO IV
EL SERVIDOR PBLICO COMO
AGENTE DE LA PROFESIONA-
LIZACIN

A nalizar el proceso de pro-


fesionalizacin dentro del Servicio
Pblico mexicano, significa esta-
blecer mecanismos de adecuacin
para llevar a cabo todas las acciones
que permitan dotar de los elemen-
tos tangibles a un servidor pblico a
fin de que realice sus actividades con
mayor calidad, eficiencia y eficacia.
Cules son las condiciones que per-
mitieron el surgimiento de la carrera
administrativa? Cules fueron las
condiciones prevalecientes para que
la profesionalizacin, como factor
de estabilizacin laboral, sea posible
desde las dependencias de la Admi-
nistracin Pblica?

Para que los servidores pblicos fue-


ran profesionalizados fue necesario
consolidar las estructuras orgnicas
dentro de las dependencias, por un
lado, conformar las Secretaras y su
relevancia dentro del aspecto polti-
co y si se considera que la profesio-
nalizacin de los servidores pblicos
no fue un elemento estratgico para
los diferentes gobiernos, entonces se
puede entender que la conformacin
de las instituciones polticas era un
factor central para el control guber-
namental.
La funcin de este captulo es analizar la trayectoria de la profesionalizacin
del gobierno federal, desde la implantacin de los primeros intentos hasta la
definicin de las condiciones previas a la aparicin del modelo del Servicio
Profesional de Carrera.

Aqu se analiza cul ha sido la trayectoria de la profesionalizacin de los


servidores pblicos, as como la prestacin de servicios con estndares mni-
mos de calidad. Tener acciones tangibles constituye la condicin para que
exista gobernabilidad en el ejercicio de la funcin pblica, por ello, estudiar
esta relacin es el punto central de este captulo, para esto se utilizarn los
conceptos tericos ya estudiados.

Analizar los avances de los modelos de Servicio Civil que en forma reciente se
han establecido en Mxico, es otro elemento fundamental de este captulo,
que tiene como finalidad estudiar sus componentes y considerar sus princi-
pales aportaciones para destacar elementos como la iniciativa, el profesio-
nalismo, los mritos y las posibilidades de hacer carrera administrativa.

4.1. La trayectoria de la profesionalizacin de los servidores Pbli-


cos en el Gobierno Federal

Para estudiar la trayectoria de la profesionalizacin de los servidores pbli-


cos desde finales del siglo XVIII hasta los primeros aos del XXI, es necesario
detectar los avances que en la materia se han tenido para, posteriormente
describir los modelos de servicio vigentes.

En la instrumentacin de las acciones de profesionalizacin como condicin


para la existencia de gobernabilidad, debemos considerar lo siguiente.

a) Mientras no se tengan servidores pblicos profesionalizados, ten-


dremos poca capacidad de respuesta de las instituciones pblicas para
atender a la sociedad.

b) Esto ocasionar mayores demandas sociales que tendrn repercu-


siones en la estabilidad y gobernabilidad de las instituciones mismas.

Tener un servicio pblico profesionalizado permitir un desarrollo institucio-


nal con mejores perspectivas de fortalecimiento administrativo, para lo cual
es imprescindible que se haga desde el ingreso al sistema, conforme a las
nuevas necesidades del servicio.

184
Ahora se realizar un anlisis desde los orgenes de la profesionalizacin, lo
cual significa partir desde el mismo punto, el periodo de las reformas bor-
bnicas, ya que stas tambin incluan un aspecto totalmente innovador y
era la capacitacin de los empleados al servicio de la corona. Con el tiem-
po se introdujeron en las instituciones elementos como procesos de seleccin
de personal y desarrollo profesional. Pasamos de una situacin totalmente
emprica, en donde las actividades se realizaban conforme se pensaba era lo
correcto, a otra en la que fueron introducidas acciones de capacitacin para
provocar mejores resultados en beneficio de la corona espaola y no hacia el
usuario; esto tambin constituye un cambio, ya que en ese periodo el servicio
se destinaba a la propia corona espaola y no como hoy se conoce, al usuario
del propio servicio.

En el inicio de la nacin independiente a los empleados que eran ocupados


en la Secretara de Cmara virreinal, al iniciarse el ao 1822, no les fueron
considerados sus derechos y en consecuencia los avances antes realizados se
perdieron. Elementos como la propiedad del empleo, experiencia, capaci-
dad y lealtad al gobierno virreinal, no tuvieron lugar cuando el proceso de
independencia y su posterior reconocimiento termin con esos avances. Por
tanto, en aquella Secretara los cambios hacia una profesionalizacin eran
un camino que aparentemente servira para incrementar la eficiencia en la
operacin de esta estructura administrativa.

La profesionalizacin de los servidores pblicos se desarroll conforme a lo


establecido y junto con la extincin del carcter de propiedad del empleo, las
condiciones de funcionalidad cambiaron:

El Mxico republicano, impulsado por principios y valores polticos provenientes de ideas


liberales, impuls criterios al servicio pblico hasta entonces desconocidos. Uno de ellos,
que ha tenido un efecto regresivo en la historia de la administracin pblica mexicana,
fue la absoluta libertad de nombramiento y remocin como facultad del titular del Poder
Ejecutivo. 183

Esta facultad que se le otorg al Presidente de la Repblica contribuy a


terminar con la carrera administrativa; sin embargo, es preciso comentar que
los servidores pblicos de primer nivel tenan que cambiar cuando el titular
del Ejecutivo lo hiciera, de lo contrario los distintos grupos que se disputaban
el poder tendran un obstculo para la consolidacin de las grandes lneas de
gobierno, como fue el caso de los liberales y conservadores.

183
Ibid. p. 444.

185
Con el paso del tiempo, las condiciones para la existencia de la carrera ad-
ministrativa fueron presentndose a favor de su extincin, ya que la remo-
cin, los ascensos basados en el favoritismo y la nula evaluacin de sus miem-
bros ocasion que para 1855 la carrera se extinguiera con la supresin del
Montepo de Ministros y de Oficinas:

El proceso de extincin de la carrera administrativa fue el siguiente: se comenz en los


albores del Mxico Independiente con el instrumento de la jubilacin forzosa, luego se
recurri al expediente de la cesanta y finalmente se decret la amovilidad. El resultado
fue que en poco ms de 30 aos se suprimi una institucin que consumi ms de 70 aos
de construccin y que haba demostrado su utilidad y valor para un pas. La carrera ad-
ministrativa tambin haba establecido deberes formales de los servidores pblicos hacia el
Estado, principalmente los relativos a su formacin: a partir de la condicin de meritorios,
los servidores pblicos se acomodaban adecuadamente a la conducta de los negocios del
Gobierno, se ajustaban a las normas del trabajo, se obligaban a una instruccin y capaci-
tacin continua y guardaban discrecin con respecto a las labores de la administracin
pblica. Exista pues, un cdigo de conducta que fue abolido con la extincin de la carrera
administrativa. 184

Con la trayectoria que tuvo la conformacin de las estructuras administrati-


vas para el funcionamiento del servicio pblico en el siglo XIX, las condiciones
para que se pudiera instaurar un servicio civil eran escasas, ya que primero
era la pacificacin del pas, luego la consolidacin de las instituciones pblicas
y al final, hablar de la existencia de un servicio civil.

Es de particular importancia analizar que en el periodo del segundo Impe-


rio de Maximiliano se decreta, el 16 de septiembre de 1865, la creacin de la
Escuela Imperial de Servicios Pblicos, con el objeto de formar individuos
instruidos, capaces de desempear debidamente los diversos empleos del
ejrcito y las diferentes funciones civiles del Imperio.185 Con esto se estableci
una institucin que formara a los empleados pblicos en las diferentes activi-
dades que requera el sector pblico para poder funcionar adecuadamente;
sin embargo, tambin era de esperarse que con el triunfo de la Reforma todo
cuanto tena el imperio se suprimiera y por tanto, no fue reconocido por el
gobierno de Jurez.

Es hasta el ao de 1922 cuando se constituye la Confederacin Nacional de la


Administracin Pblica (CNAP), donde se agrupaban los servidores pblicos,
esta organizacin funga como una congregacin profesional de servidores

Ibid. p. 450-451.
184

Secretara de la Presidencia. La Administracin Pblica en la poca de Jurez. T. III. Decreto de creacin


185

de la Escuela Imperial de Servicios Pblicos. Palacio de Mxico. 16 de septiembre de 1865. Mxico. p. 665.

186
pblicos para mejorar las condiciones laborales, como la cesanta, jubilacin
o deceso, con el propsito de optimizar su situacin laboral y tener proteccin
social. 186

El tema de la profesionalizacin de los servidores pblicos empezaba de


nuevo a tomar fuerza, razn por la que era indispensable la existencia de
cuando menos las reglas bsicas del ingreso. Junto con esto, las instituciones
de la Administracin Pblica se transformaron conforme se expandan las
atribuciones del Estado, lo cual signific que las dependencias se especiali-
zaron cada vez ms en sus funciones.

Estos cambios determinaron que se requiriera de ms personal, con distintos


perfiles, en todos los ramos que se iban creando; sin embargo, para 1922 con
la creacin de la CNAP, los empleados pblicos tenan la posibilidad de ob-
tener mejores condiciones laborales, ya que a diferencia del periodo de Daz,
en esta ocasin el Presidente de la Repblica apoyaba esta organizacin.

En 1924 se cre la Asociacin Mexicana de Empleados Oficiales, cuyo principal


objetivo fue asociarse en toda la Repblica para defender los derechos labo-
rales en virtud de percibirse vulnerados. As dentro de aqul Departamento
de Contralora se definieron los requisitos de ingreso y se inici un proceso de
capacitacin para reformar el sistema de ingreso al servicio. 187

Otro hecho importante result ser la expedicin en 1925 de la Ley de Pen-


siones Civiles de retiro. En 1934 se estableci un acuerdo presidencial sobre
la organizacin y funcionamiento del Servicio Civil188 que determinaba su
instauracin por tiempo limitado, hasta el 30 de noviembre del mismo ao.

Posteriormente, se hizo la distincin entre empleados de base y de confianza


en 1934. A los primeros se les dot de seguridad jurdica que consista en la
inamovilidad laboral y prestaciones sociales; por su parte, a los segundos se
les asignaron remuneraciones mayores a cambio de la inestabilidad en su
empleo. Fue hasta 1941 cuando se present un proyecto de estatutos, reali-
zado por el Partido Nacional Revolucionario, el cual consideraba la misma
distincin para el personal pblico.

186
Ver Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. Instituto Nacional de
Administracin Pblica. Porra. Mxico. 2000. pp. 46-47.
187
Guerrero, Omar. El funcionario, el diplomtico y el juez. op. cit. p. 454.
188
Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. op. cit. p. 48.

187
El resurgimiento del modelo de servicio civil como parte fundamental del
funcionamiento de las instituciones de la Administracin Pblica se present
cuando la etapa armada prcticamente haba concluido y las instituciones
estaban consolidadas, para ello era necesario contar con un sistema que
permitiera la profesionalizacin de todos los servidores pblicos para que se
pudieran tener las condiciones mnimas de eficiencia y eficacia.

En lo correspondiente al anlisis de la separacin entre personal de base y


confianza, se limit a los primeros el ascenso a los niveles superiores, por lo que
la carrera administrativa slo estuvo vigente por algunos meses, mediante el
decreto de 1934. Tiempo despus, en 1938 Crdenas expidi el Estatuto de los
Trabajadores al Servicio del Estado, que define quienes son trabajadores del
Estado, lo cual le permite distinguir entre quienes son de base y confianza.
En stos ltimos se hizo nfasis en los diferentes niveles, sealando que com-
prendan fundamentalmente desde director general hasta el actual nivel de
enlace, mismos que estn incluidos en la Ley del Servicio Profesional de Ca-
rrera vigente.
El estatuto expedido por el presidente Crdenas especific quienes eran los trabajadores
del Estado y estableci sus derechos, pero no defini mecanismos de seleccin de candida-
tos a ocupar los cargos pblicos (como s lo pretendiera hacer el acuerdo de su antecesor).
[...] De tal manera que los trabajadores estatales fueron agrupados en la Nueva Fe-
deracin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) que pas a formar
parte del Partido de la Revolucin Mexicana.189

En 1963, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reafirm


el derecho de inamovilidad para los trabajadores de base, esto signific que
se establecieran las prcticas que durante muchos aos se utilizaron para
otorgar asensos a los niveles superiores; la forma de llegar a ello era por la
libre designacin, as tambin su remocin se encontraba en la discrecin o
criterio de su superior inmediato o grupo poltico al que perteneciera. En ese
mismo ao, el personal ocupado dentro de la Administracin Pblica creci
sustancialmente, ya que al aumentar su tamao el sector pblico requera
de un mayor nmero de empleados y stos haban sido seleccionados por
sus capacidades, actitudes, experiencia y conocimientos, en el mejor de los
casos eran miembros del grupo gobernante, en otros bastaba con tener un
pariente, amigo o conocido para que existiera la posibilidad de ingreso; au-
nado a esto, no se tenan mecanismos serios de reclutamiento y desarrollo de
personal.

Garca Ruiz, Jos Luis de Jess. Retos y condiciones para el establecimiento de un sistema de servicio civil
189

en Mxico. Documento de Trabajo No. 50. Divisin de Administracin Pblica. Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas. Mxico. 1997. p. 16.

188
Diferentes ordenamientos surgieron para estructurar administrativamente el
servicio pblico como se describe en las bases para el programa de reforma
administrativa del Poder Ejecutivo Federal:

En 1962 un segundo acuerdo subraya los criterios para estudiar las modifi-
caciones que requera la administracin pblica. El 9 de abril de 1965 se cre,
en la Secretara de la Presidencia, por acuerdo verbal del subsecretario, la
Comisin de Administracin Pblica, (), y se sealaron como objetivos los
siguientes:

1) Dictaminar la ms adecuada estructura de la Administracin Pblica y las modifica-


ciones que deberan hacerse en su actual organizacin para:
a) Coordinar la accin y el proceso de desarrollo econmico y social del pas, con justicia
social.
b) Introducir tcnicas de organizacin administrativa al aparato gubernamental que re-
sulten convenientes para alcanzar el objetivo anterior.
c) Lograr la mejor preparacin del personal gubernamental.
2) Proponer reformas a la legislacin y las medidas administrativas que procedan. 190

Como era de esperarse, estos objetivos se materializaron en cuanto al per-


sonal. En la actualizacin del catlogo de puestos, que ms bien se trataba
de un listado con requisitos mnimos de los niveles y puestos que existan en
el gobierno federal. Una vez ms, la profesionalizacin no apareca en forma
protagnica, incluso nuevamente se dej de lado, ya que, como se comenta
en las Bases:

Los objetivos de la administracin de recursos humanos no estn definidos en forma clara


y precisa y, por tanto, se carece de una poltica de personal congruente que comprenda
desde el ingreso hasta la separacin del servidor pblico y que abarque todas las situa-
ciones de ascensos, promociones, traslados, compensacin, estmulos y desarrollo, entre
otras, que se suscitan en la relacin entre el Estado y sus servidores.191

Llama la atencin que sea en las mismas bases del programa donde se mani-
fieste la inoperancia de los objetivos, ya que al hacerlos operativos se cre el
Centro Nacional de Capacitacin dependiente del ISSSTE en 1971; sin embar-
go, es preciso aclarar por qu se considera esa inoperancia, se cre este centro
que proporcionaba cursos que no estaban ligados a los objetivos estratgicos
de cada dependencia o entidad. Como primer paso era correcto dar inicio

190
Secretara de la Presidencia. Coordinacin de Estudios Administrativos. Bases para el programa de
Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo Federal. Mxico. 1978. p. 25.
191
Ibid. p. 135.

189
a las acciones de esta naturaleza, pero no fueron concretados por sistemas
rigurosos de seleccin que fortalecieran los avances, por tanto la capacitacin
es parte de la profesionalizacin pero no son sinnimos.

As las cosas, la estrategia fue hacer un diagnstico para conocer las condi-
ciones de la administracin de personal, y como se menciona en las bases, se
crearon los comits tcnico consultivos de Unidades de Recursos Humanos y
Unidades de Capacitacin, que junto con las Unidades de Organizacin y
Mtodos y de Programacin fueron parte del programa de reforma adminis-
trativa iniciada en 1971, con ello, (), se establecieron normas y lineamientos
para la reestructuracin de los catlogos de puestos, tabuladores de sueldos,
regularizacin y normalizacin de remuneraciones y estructura escalafonaria,
entre otros.192

Se daba inicio a la integracin de un catlogo compuesto por una serie de


requisitos y funciones que cada empleado deba cumplir de acuerdo a su
nivel de responsabilidad; de esta forma se dio inicio a una reforma de esta
importante funcin. El primer paso present resultados cuantitativos aunque
se qued corto al no considerar una formacin profesional de servidores
pblicos que estuviera orientada a los objetivos estratgicos de la institucin
y hacia la atencin al usuario.

A pesar de ello, dentro de la Administracin Pblica fue el momento ms


propicio para tener un servicio profesional. Se lograron grandes avances pero
no se dio el siguiente paso, ya que con el conflicto estudiantil de 1971, nueva-
mente la prioridad fue lo poltico antes que lo administrativo.

En 1965 la Comisin de Administracin Pblica realiz un diagnstico en ma-


teria de recursos humanos, en su informe menciona:

Carencia absoluta de una poltica general sobre la materia.


Falta de claridad en la definicin de los objetivos de la carrera del funcionario.
Ausencia de un mecanismo normativo que corrija la dispersin de esfuerzos.
Indefinicin de las atribuciones y funciones que deben desempear las unidades de Ad-
ministracin de Personal.
Inadecuado sistema de anlisis de puestos y catlogo de empleos.
Carencia de un tabulador de sueldos sobre bases tcnicas para asignar las remunera-
ciones de acuerdo con las funciones y responsabilidades inherentes al cargo.
Compleja e inoperante estructura de remuneraciones, propiciando irregularidades en la
poltica salarial.
Sistemas escalafonarios deficientes.
Heterogeneidad de criterios en las condiciones generales de trabajo. 193

192
Ibid. p. 77.
193
Haro Belchez Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas op. cit.
190
Con este panorama, no se estableci la posibilidad de poder profesionalizarse
y que esto sirviera de incentivo para desarrollar una carrera administrativa,
ya que como los trabajadores de base no podan ingresar a los niveles supe-
riores por medio del escalafn, se obstaculiz su desarrollo. Esto contribuy
a que se acentuaran vicios como la baja productividad, ineficiencias en la
prestacin de los servicios pblicos, desplazamiento en la capacidad para
atender a la poblacin cada vez en aumento y nula motivacin al personal
de base para su desarrollo.

En 1972 se cre la Comisin de Recursos Humanos del Gobierno Federal


integrada por representantes de los titulares de las Secretaras de Gober-
nacin, Hacienda y Crdito Pblico, del Trabajo y Previsin Social y de la
Presidencia, as como del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado.194 Con esta instancia se pretendi llevar a cabo
la profesionalizacin de todos los trabajadores del Estado, por medio de los
Acuerdos presidenciales de 1971 y 1976, se establecieron las bases para pro-
mover la mejor capacitacin administrativa y profesional con la implemen-
tacin de acciones conducentes a iniciar el proceso de profesionalizacin de
los servidores pblicos.

Las propuestas estaban muy relacionadas con proporcionar a todos los traba-
jadores de base los elementos necesarios para el incremento de la eficiencia y
eficacia que se definieron en la Reforma Administrativa de 1971; sin embargo,
para el personal de confianza inicialmente no se fijaron las condiciones para
que pudieran alcanzar su profesionalizacin, ya que se careca de criterios
homogneos para establecer tales propsitos.

En la conformacin de un nuevo esquema para la administracin del per-


sonal pblico, las polticas se especializaban an ms, as en el periodo 1971-
1976 se llevaron a cabo las medidas correctivas de carcter inmediato que se
requeran para este propsito, los objetivos eran:

Coadyuvar a la solucin de los aspectos ms crticos de la problemtica me-


diante:
a) La creacin de los mecanismos normativos, asesores y operativos necesarios tanto a
nivel de cada dependencia como para el sector pblico en su conjunto.
b) El diseo e implantacin de sistemas administrativos integrales de personal en cada
una de las distintas dependencias del sector descentralizado.
c) El diseo e implantacin, en su caso, de un sistema administrativo integral de recur-
sos humanos para el sector central.195

194
Secretara de la Presidencia. Direccin General de Estudios Administrativos. Comisin de Recursos Hu-
manos del Gobierno Federal. Memoria. 1973-1976. Mxico. p. 16.
195
Presidencia de la Repblica. Coordinacin General de Estudios Administrativos. Bases para el Pro-
grama de Reforma Administrativa del Ejecutivo Federal. 1971-1976. Mxico. 1977. p. 138.
191
En este periodo, la Administracin Pblica mexicana tena los lineamientos
de una reforma administrativa encaminada hacia la atencin de los proble-
mas que se presentaban en cuanto a la eficiencia y eficacia en el funciona-
miento de las instituciones del servicio pblico.

Estos tres objetivos pretendieron dar un mayor impulso hacia el diseo de


un sistema de Administracin del Personal Pblico, que diera respuesta a los
problemas de definicin, tanto de la carencia de personal apto para el desa-
rrollo de sus funciones, como para transformar los resultados que la sociedad
esperara de ellos.

En 1975 se realiz un censo de personal ocupado en toda la Administracin


Pblica; posteriormente se le atribuyen funciones de administracin de per-
sonal a la Secretara de Programacin y Presupuesto por medio de la Di-
reccin General de Administracin de Personal del Gobierno Federal. Esto se
reflej en lo siguiente:

Los esfuerzos primordiales de SPP se centraron en el bienio 1980-1981 en el establecimiento


de escalafones funcionales e intercomunicados, as como la implantacin de sus instrumen-
tos bsicos: los catlogos de puestos y el tabulador de sueldos.

Al respecto, si bien es cierto que con este esfuerzo se pretendi garantizar que las va-
cantes fueran ocupadas por los trabajadores ms aptos, propiciando el establecimiento de
mecanismos eficaces de reclutamiento, seleccin e induccin de personal, fundamentando
tcnicamente la poltica salarial de Estado basada en remuneraciones uniformes en los
casos de funciones y responsabilidades iguales, olvid por completo la preocupacin mayor
del trabajador al servicio del Estado: la implantacin del servicio civil de carrera, dotado
de un adecuado sistema de carrera administrativa, basado en el ingreso por oposicin a la
administracin, que rechazara por completo el actual spolis system o sistema de despojo
que atiende ms que a la capacidad personal, al vaivn poltico de momento o a la mili-
tancia partidista.196

Con este panorama, las condiciones no eran tan diferentes a las del siglo XIX.
En general, el personal ocupado segua careciendo de los requisitos mnimos
de ingreso, con un catlogo de puestos por nivel de responsabilidad y des-
cribiendo las funciones como si se trataran de las mismas en cada una de las
dependencias.

En 1983 se cre la Direccin General de Servicio Civil dentro de la Secretara


de Programacin y Presupuesto y, posteriormente en ese mismo ao, la
Comisin Intersecretarial del Servicio Civil. Para 1985 se inici la reduccin de

196
Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. op. cit. p. 59.

192
las estructuras orgnicas en toda la Administracin Pblica Federal, lo que
impact de manera directa al personal ocupado, ya que se cancelaban las
plazas generadas al separarse del servicio, lo que implica el inicio del despido
masivo de personal.

A partir de ese ao, dentro de la Administracin Pblica se inici la creacin


aislada de sistemas de servicio civil, para ello se consideraban la normativi-
dad, mecanismos de ingreso, ascenso, desarrollo y separacin del servidor
pblico; uno de los primeros modelos creados, fue el de la Comisin Nacional
del Agua que ser analizado ms adelante.

Los avances en la trayectoria de la profesionalizacin surgieron por la necesi-


dad de transformar el servicio pblico desde los aos sesenta. La lgica fue
que despus de la creacin del ISSSTE, la modificacin constitucional en 1960,
la promulgacin de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado
en 1963, la reestructuracin del Sistema de Administracin y Desarrollo de
Recursos Humanos en 1971, la creacin de la Comisin Intersecretarial del Ser-
vicio Civil en 1983 y la aparicin entre 1989 y 2004, de cuando menos doce
modelos de servicio civil dentro del gobierno federal, fueron abonando el
terreno para la aparicin del modelo de servicio profesional vigente (2003)
como instancia aglutinadora orientada al desarrollo de las capacidades labo-
rales, esta vez las condiciones polticas no abortaron esa posibilidad, de esta
forma los servidores pblicos recibieron los recursos administrativos que re-
queran para el ejercicio de sus funciones.

En el periodo 1995-2000, el Programa de Modernizacin de la Administracin


Pblica impuls la instauracin del servicio civil, la dignificacin del servidor
pblico y su profesionalizacin, lo cual represent un avance significativo, ya
que permiti iniciar el proceso para que se llevara a cabo una reforma en
la administracin del personal pblico por medio del cual se orientaron
las acciones hacia la mayor capacitacin y actualizacin de los servidores
pblicos, con la idea de integrarlos a sus responsabilidades en mejores condi-
ciones.

El gobierno federal aplicaba una poltica de despido de personal mediante


los programas de retiro voluntario que pretendan reducir sustancialmente
la nmina, aunque fuera un ahorro mnimo; como caracterstica particular
de estos programas, que en ese sexenio se implantaron, el personal despedido
result ser en su mayora aquel que se contrat sin un sistema de ingreso que
realmente detectara sus capacidades para cumplir con las funciones enco-
mendadas.

193
Con base en lo anterior se elabor el siguiente cuadro que ilustra la trayec-
toria que ha tenido la profesionalizacin. Es preciso aclarar que se muestran
los hechos ms significativos que permitirn darle mayor nfasis a la variable
que estamos analizando.197

Cuadro 23
EFEMRIDES DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y LA PROFESIONALI-
ZACIN DE LOS SERVIDORES PBLICOS EN MXICO
Ao Evento
1742 Francisco Fernndez de Mollinedo es nombrado Secretario del Virrey,
lo que despus sera la Secretara de Cmara Virreinal. Se tom como
base su honorabilidad y experiencia.
1763 Es instituido el Montepo de Viudas y Pupilos del Ministerio. Protege a
las viudas e hijos de los servidores pblicos.
1789 1790 El segundo Conde de Revillagigedo, virrey de la Nueva Espaa, or-
dena el levantamiento de un censo de servidores pblicos.
1824 Con el establecimiento de la Repblica Federal se inicia la extincin
de la carrera administrativa, debido a que la federacin y los Estados
designan a los servidores pblicos con criterios diferentes.
1828 Principia la etapa de ingreso al servicio pblico sin poner atencin
en las aptitudes del personal, nicamente en que se tuviera alguna
relacin familiar o de otro parentesco.
1829 Se establece el recurso de cesanta para los servidores pblicos. Cesan
a quienes no tenan puestos vitalicios.
1833 Se autoriza al Presidente de la Repblica para remover libremente a
todos los empleados de las Secretaras de Estado que no merecieran
su confianza.
1837 El gobierno dispuso que se les pagara la cuarta parte del sueldo a
quienes fueran cesantes sin ocupacin o a quienes disfrutaran de una
licencia temporal. Se inici la empleomana, vivir de los empleos ya
que se creaban empleos sin ningn filtro de requisitos de ingreso.
Contina

197
Durante el periodo de 1983 a 1995 surgen algunos modelos de servicio civil como es el caso de la Supre-
ma Corte de Justicia de la Nacin con la carrera judicial (1995), el Sistema Integral de Profesionalizacin
del INEGI (1997), el Servicio Profesional Agrario (1994), el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la
Educacin Bsica con la carrera magisterial (1993), el Sistema de Especialistas en Hidrulica (1989), mismos
que analizaremos ms adelante.
Como se podr observar dentro de estos modelos empieza a tomar fuerza la relacin entre profesiona-
lizacin y la permanencia en el cargo.

194
Ao Evento
1847 Supresin del carcter estamental que disfrutaban las personas que,
sin ocupar un cargo pblico, usufructuaban la dignidad funcionarial
ex oficio. Se establece la amovilidad de los empleados entrantes.
1848 Supresin de la propiedad de los empleos, contrario a lo que se pen-
saba, que la propiedad se instituy para garantizar a la Adminis-
tracin Pblica buenos empleados.
1852 Se facult al Ejecutivo para extinguir las oficinas que juzgara pres-
cindibles y reducir la nmina. Ese mismo ao se decret la cesanta y
la prohibicin de que los empleados recibieran dos o ms sueldos.
1855 Supresin de los cargos de propiedad, convirtindolos en comisiones
revocables en todo momento. Extincin del Montepo de Ministros y
Oficinas.
1865 Decreto del Emperador Maximiliano para establecer una Escuela Im-
perial de Servicios Pblicos, donde se formaban individuos capaces de
desempear debidamente los diversos empleos del Imperio.
1887 Daz Rugama escribe la Gua prctica para los empleados civiles en
la Repblica Mexicana, para facilitar la formacin de los servidores
pblicos.
1905 Se forma la Escuela de Comercio y Administracin, aqu se estableci
la carrera de perito empleado de la Administracin Pblica.
1906 Se pretendi instituir la Sociedad Mutualista de Empleados Federales,
pero el Presidente Daz se opuso.
Finaliza

Fuente: Este cuadro fue elaborado con base en la informacin proporcionada en los siguientes textos:
Guerrero, Omar. La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Una
apreciacin administrativa. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Instituto de Investigaciones Ju-
rdicas. Serie Estudios Jurdicos. Nm. 50. Mxico. 2003. pp. 149-163.
Haro Belchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y Perspectivas. Instituto Nacional de Ad-
ministracin Pblica. Porra. Mxico. 2000. pp. 46-47.
Chvez Alczar, Margarita. El Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Mexicana. Edicin
Impresos Estrella. Mxico. 2 ed. 1987. pp. 43-81.
Trueba Urbina, Alberto; Trueba Urbina, Jorge. Legislacin Federal del Trabajo Burocrtico. Porra Mxico.
1996.

La trayectoria de la profesionalizacin del servidor pblico del Gobierno Mex-


icano fue a favor de los intereses del momento. As, por ejemplo, cuando no se
tena suficiente presupuesto se opt por el despido; por otra parte, tambin
se realizaron acciones para capacitar al personal; escasa posibilidad de as-
censo por la va de mrito, ya que el personal de base tiene un escalafn que
resulta inoperante para las necesidades actuales, debido a que la Ley del Servi-

195
cio Profesional de Carrera, difiere en las condiciones para que se d la carrera
administrativa a las sealadas por instrumentos de ascenso como ese.

4.2. Los actuales modelos de servicio Civil de Carrera en la Admi-


nistracin Pblica Federal, otros Poderes Pblicos, Organismos Au-
tnomos y el Gobierno del Distrito Federal

Para comprender con exactitud el proceso actual en cuanto a la instauracin


del Servicio Civil de Carrera, resulta conveniente analizar los modelos ac-
tuales, que operan en las diferentes dependencias federales, Cmaras de
Diputados y Senadores, Gobierno del Distrito Federal y la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin, mismos que representan avances significativos para
iniciar los cambios necesarios para darle un impulso a la profesionalizacin de
los servidores pblicos.

As, los avances repercuten en el desempeo de las instituciones, por ejemplo


en la prestacin de los servicios pblicos, la eficacia, la atencin oportuna
y, con ello, se incrementa la legitimidad que se requiere para establecer los
cambios en la Administracin Pblica. En este punto del captulo se pretende
demostrar que aun cuando existen modelos de servicio civil, stos no refle-
jan las necesidades que el servicio pblico mexicano del siglo XXI requiere y
es el desarrollo de competencias, tanto laborales como institucionales. Qu
elementos nos proporcionan estos modelos para el desarrollo de la profe-
sionalizacin dentro de las instituciones de la Administracin Pblica? Como
respuestas a este cuestionamiento se describen doce modelos ilustrativos para
demostrar que algunos carecen de los elementos antes mencionados.

Estos modelos de Servicio Civil tienen como caracterstica comn impulsar el


desarrollo de las acciones de profesionalizacin, as conforme se avanza en
cada etapa, las posibilidades de hacer carrera estn basadas en la evaluacin
del desempeo con estndares que reflejen la profesionalizacin del personal.
Cabe mencionar que estos modelos no se encuentran en la totalidad de las
instituciones del gobierno federal, lo que significa que con la Ley del Servicio
Profesional de Carrera se inicia una etapa totalmente nueva en la materia.
Tambin es importante especificar que para algunos casos se analiza la Ley,
Estatuto o Reglamento que corresponda para el desarrollo y aplicacin del
servicio civil en la Administracin Pblica de Mxico.

196
4.2.1. El sistema de Especialistas en Hidrulica

El origen de este sistema se remonta a 1989, cuando por decreto presidencial


publicado el 16 de enero de ese ao se cre la Comisin Nacional del Agua
como rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Agricultura
y Recursos Hidrulicos. Como consecuencia de esto se trasladaron los recursos
y personal de la Subsecretara de Infraestructura Hidrulica, que agrupaba a
37,540 trabajadores de los cuales slo el 9% contaba con una formacin aca-
dmica profesional,198 por ello la necesidad de instaurar un sistema que pro-
fesionalizara a sus empleados result impostergable. Sin embargo, en el con-
texto histrico no se contaba con algn referente similar que permitiera darle
salida a tal problema, ya que aun cuando se haba instituido la Comisin
Intersecretarial de Servicio Civil, todava no se instauraba de acuerdo a los
requerimientos de las instituciones pblicas, como lo hace ahora la Ley del
Servicio Profesional de Carrera.

El concepto del Sistema de Especialista se consider como (...) aquellos pro-


fesionistas calificados de diversas reas del conocimiento, para realizar ta-
reas sustantivas dentro de la CNA, (...).199 Para fortalecer este sistema fue
necesario instrumentar un proceso de reclutamiento y seleccin conforme a
los requerimientos de la organizacin. Es destacable que el ingreso y perma-
nencia en este sistema es por medio de los procesos comunes que consisten en
exmenes de conocimientos, estudios realizados, evaluaciones psicomtricas
y la experiencia, sin mediar concurso pblico abierto.

En cuanto a la evaluacin del desempeo se realiza segn lo determine el


superior inmediato, los factores a evaluar son cuatro, conforme lo establecen
las propias necesidades de la CNA:

Son cuatro los factores de evaluacin que se califican conforme a una estructura de pues-
tos que permite obtener hasta 362 puntos.
La modificacin acadmica y actualizacin, que asigna un mximo de 50 puntos.
La responsabilidad y el logro de metas que le otorga 84 puntos mximo.
El desempeo del trabajo, que como la parte medular asigna un mximo de 176 puntos,
calificados mediante 44 reactivos orientados a medir aptitudes y habilidades mostradas
por el especialista de acuerdo con las exigencias de su actividad especfica.
Y por ltimo, la capacidad tcnica que otorga 52 puntos como mximo.200

198
Guerrero Villalobos, Guillermo. Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional de
Agua, un programa de Servicio Civil de Carrera Implantado en 1990. Revista de Administracin Pblica
No. 103. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1999. p. 87.
199
Ibid. p. 88.
200
Espinosa Garibay, Alejandro. El Sistema de Especialistas en Hidrulica de la Comisin Nacional del
Agua. Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Insti-
tuto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001 pp. 88-89.

197
Esta estructura le permite al servidor pblico de carrera desarrollarse y as,
ir ascendiendo en su trayectoria, no se precisa en qu consiste la profesiona-
lizacin y la forma en que hacen los movimientos verticales del personal.
Finalmente mencionaremos que la informacin consultada fue el decreto
de creacin de la Comisin Nacional del Agua, debido a que el documento
donde se describe el sistema de especialistas no contiene mayores elementos,
como la capacitacin, evaluacin del desempeo, promocin y desarrollo
profesional. Estas variables se aplican con base en el reglamento correspon-
diente, por lo que el mejoramiento se percibe en mecanismos de seleccin
ms estrictos, lo que tcnicamente provocar la mejora en la institucin de-
bido a la formacin de especialistas en la materia.201

4.2.2. El Programa Nacional de Carrera Magisterial

Como una de las medidas para mejorar el Sistema Educativo Nacional, la


Secretara de Educacin Pblica estructur el Programa de Carrera Magiste-
rial, un sistema de promocin horizontal dirigido a los maestros de educacin
bsica, el cual se inicia a partir de 1993 con el Acuerdo Nacional para la Mo-
dernizacin de la Educacin Bsica.

Como lo establece el decreto La carrera magisterial dar respuestas a dos


necesidades de la actividad docente: estimular la calidad de la educacin
y establecer un medio claro de mejoramiento profesional, material y de la
condicin social del maestro. De esta forma, se acuerda el establecimiento
de un mecanismo horizontal para el personal docente frente al grupo que
ensea en los ciclos de educacin bsica. Su propsito consiste en que esos
maestros puedan acceder, dentro de la misma funcin, a niveles salariales
superiores con base en su preparacin acadmica, la atencin a los cursos de
actualizacin, su desempeo profesional y su antigedad en el servicio y en
los niveles de la propia carrera magisterial.

Este sistema de promocin horizontal le permite al docente perfeccionar sus


habilidades para la imparticin de los conocimientos dentro del aula, la po-
sibilidad de participar en los cursos de carrera magisterial, los cuales ayudan
a actualizar los conocimientos que el maestro requiere para cumplir con las
necesidades del servicio que consisten en el desarrollo de habilidades que per-
mitan una prctica docente que promueva aprendizajes significativos.

Este modelo de servicio civil no consider la posibilidad de factores como los perfiles de puestos basados
201

en las competencias, la capacitacin, dirigida hacia los objetivos institucionales, como se requiere en la
actualidad.

198
Como instancia normativa tambin existen los lineamientos Generales de
Carrera Magisterial, los cuales establecen los objetivos siguientes:

Coadyuvar a elevar la calidad de la Educacin Nacional por medio del reconocimiento e


impulso a la profesionalizacin del magisterio.
Estimular a los profesores de Educacin Bsica que obtuvieron mejores logros en su desem-
peo.
Mejorar las condiciones de vida, laborales y sociales de los docentes de Educacin Bsica. 203

Con estas lneas estratgicas la Comisin Nacional instrument el Programa;


cabe sealar que esta instancia es el mximo rgano de decisin que super-
visa y evala el desarrollo de todas las actividades programadas en beneficio
del docente. Se integra por el Coordinador Nacional de Carrera Magisterial,
representante de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y por el Secretario
de Carrera Magisterial representante del Sindicato Nacional de Trabajadores
de la Educacin (SNTE); dos secretarios nombrados por la SEP y otro del
SNTE.

Es importante sealar que la incorporacin a la carrera magisterial se hace


en forma voluntaria e individual y los profesores participan en los eventos
acadmicos que les son sealados como cursos, talleres o seminarios, que per-
miten definir sus niveles de conocimiento, siempre encaminados a mejorar
su desempeo. Participan los profesores de los niveles de educacin inicial,
preescolar, primaria, secundaria, internados, educacin indgena, artstica,
especial y centros de formacin para el trabajo.

Los niveles de estmulos salariales son cinco A, B, C, D, E y los docentes inician


su carrera en la letra A, aqu la diferencia consiste en la percepcin salarial, ya
que las funciones no cambian. Los factores que se consideran para los movi-
mientos son: antigedad, grado acadmico, preparacin profesional, cursos
de actualizacin y superacin, desempeo profesional, aprovechamiento es-
colar, desempeo escolar y apoyo educativo, tambin existen tres vertientes:
la primera para docentes frente a grupo, la segunda para personal directivo
y de supervisin, la tercera para personal docente que realiza actividades
tcnico pedaggicas.204 Para cada vertiente son asignados diferentes pun-
tajes para poder ser ascendido. La evaluacin consiste en la integracin de

203
Secretara de Educacin Pblica. Comisin Nacional SEP-SNTE. Lineamientos de Carrera Magisterial.
Mxico. 1998. p. 6.
204
Valdez Meja, Miguel ngel. El programa de carrera magisterial, en El Servicio Pblico de Carrera en
Mxico. Experiencias y perspectivas. Memoria del seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Mxico. 2001 p. 93.

199
factores como son antigedad, grado acadmico, preparacin profesional,
aprovechamiento escolar, desempeo profesional y apoyo educativo, todo
esto deber sumar 100 puntos como mximo. El cumplimiento de estos requi-
sitos hace que el docente que pueda ser ascendido, lo que le representa me-
jores beneficios econmicos. 205

Este programa constituye un avance significativo para el mejoramiento de


la educacin, ya que al iniciarse los cursos programados para la actualizacin
docente estuvieron dirigidos al desarrollo de habilidades, lo que permiti a los
profesores apropiarse de los recursos didcticos en beneficio del alumnado.

Este modelo de servicio civil horizontal lo que realmente proporciona es un


aumento de las percepciones econmicas al tiempo que permite la actua-
lizacin de conocimientos que son de utilidad para la planta docente. Llama
la atencin que sea nicamente la SEP la que se encargue de esta actividad,
sin que el sindicato tenga una participacin real, as se promueve la par-
ticipacin del personal considerando su orientacin o especializacin en la
asignatura que imparten, resulta ser un sistema donde el personal participa
para obtener un beneficio econmico.

4.2.3. El servicio Civil de Carrera del Ministerio Pblico de la Fe-


deracin

Para el anlisis del Servicio de Carrera dentro de la Procuradura General


de la Repblica, se utiliz la Ley Orgnica correspondiente, publicada el 10
de mayo de 1996 en el Diario Oficial de la Federacin, que en su artculo 32
define lo siguiente:

El Servicio Civil de Carrera del Ministerio Pblico de la Federacin comprende lo relativo


a Agente del Ministerio Pblico de la Federacin y Perito, as como el de carrera policial
de Agente de la Polica Judicial Federal (...).206

En este artculo tambin se menciona que este ser el medio por el cual el
personal permanecer en sus puestos, al igual que se definen los criterios
como los de igualdad de oportunidades, mritos y capacidad; funciona bajo
los principios de excelencia, objetividad, profesionalismo, imparcialidad, le-
galidad, eficiencia, honradez y antigedad. La forma en que los agentes del

Segn lo marcan los propios lineamientos de carrera magisterial. op. cit. p. 34.
205

206
Procuradura General de la Repblica. Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica.
Diario Oficial de la Federacin. Mxico. 10 de mayo de 1996. p. 28.

200
Ministerio Pblico ingresan es por medio de un examen de conocimientos
para, si es el caso, obtener nombramiento por dos aos, al trmino del cual si
el desempeo es satisfactorio obtendrn uno definitivo.

En el modelo de Servicio Civil y como eje del proceso, se encuentra el Consejo


de Profesionalizacin del Ministerio Pblico de la Federacin, instancia nor-
mativa, de supervisin, control y evaluacin de la operacin del Servicio, que
se integra por:

I. El Procurador General de la Repblica;


II. Dos Subprocuradores de la estructura centralizada;
III. El Oficial Mayor;
IV. El Contralor Interno;
V. El Visitador General;
VI. El Director General del Instituto Nacional de Ciencias Penales;
VII. Tres Agentes del Ministerio Pblico de la Federacin de reconocido prestigio;
VIII. Dos Agentes de la Polica Judicial de la Federacin de reconocido prestigio;
IX. Dos peritos de los Servicios Periciales de reconocido prestigio;
X. Los dems funcionarios que determine el reglamento o el Procurador. 207

Para su funcionamiento el Consejo se auxilia en comits de zona, los cuales se


integran por los funcionarios designados que directamente sean involucrados
conforme el rea geogrfica en donde se realicen los trabajos de profesiona-
lizacin.

En cuanto al procedimiento de profesionalizacin, se realiza basndose en


la antigedad, la ausencia de sanciones administrativas y la existencia del
concurso de oposicin, que consiste en un examen de conocimientos. El regla-
mento define los movimientos, reglas y medios de profesionalizacin, que se
traduce en capacitacin y desarrollo de habilidades para el puesto a desem-
pear, los tpicos son de adiestramiento, desarrollo, actualizacin, perma-
nencia, promocin, reconocimiento y separacin de servicio, adems de un
proceso de evaluacin que determina la trayectoria del personal.

El modelo de Servicio Civil funciona desde 1996, haciendo hincapi en que se


trata de una aplicacin especfica del reglamento de 1993, mismo que abor-
daba la carrera del agente del Ministerio Pblico, peritos y polica judicial.
Cabe sealar que este ltimo adems es sometido a pruebas fsicas para de-
terminar su adecuado desempeo. Como lo refiri Jorge Antonio Mirn, el
avance dentro de la Procuradura General de la Repblica en trminos de

207
Ibid. art. 40 p. 29.

201
servicio civil y profesionalizacin del personal sustantivo atiende los aspectos
de evaluacin, (), se puede concluir que estn sentadas las bases para la
consolidacin del servicio civil de carrera en la Procuradura, lo cual sin duda
incentivar al personal sustantivo y ello redundar en un mejor desempeo
y efectividad de sus funciones. 208

Los avances en la instrumentacin de este sistema de profesionalizacin son


todava insatisfactorios para las necesidades del servicio, sin embargo no hay
que olvidar que dentro de esta institucin, la parte sustantiva est siendo
atendida por este ordenamiento.

En este modelo las capacidades del personal no son definidas expresamente,


se trata de un elemento de actualizacin profesional para intentar erradicar
la corrupcin. Sin embargo, llama la atencin que este modelo proporciona
solamente capacitacin como parte fundamental de la profesionalizacin
del servidor pblico y es precisamente ste quien desarrolla sus actividades
conforme a las directivas de la institucin; sera conveniente que sean normas
expeditas las que permitan una mejor instauracin de los diferentes modelos
de profesionalizacin y su impacto en la evaluacin de servicio al pblico.

4.2.4. El Servicio Exterior Mexicano

Para el anlisis de este apartado se analiz la Ley de Servicio Exterior Mexi-


cano publicada en el Diario Oficial de la Federacin el viernes 25 de enero de
2002, misma que se mantiene vigente. Iniciaremos con la definicin del Servi-
cio Exterior tal como la Ley lo hace: Es el cuerpo permanente de funcionarios
del Estado, encargado especficamente de representarlo en el extranjero y es
responsable de ejecutar la poltica exterior de Mxico de conformidad con
los principios normativos que establece la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.209

Esta Ley alude a las caractersticas del servicio, el cual est integrado por per-
sonal de carrera, personal temporal y asimilado. El primero es de carcter
permanente y comprende las ramas diplomtico-consular y tcnico-adminis-
trativa. El personal temporal es designado por el Presidente para desempear

208
Mirn Reyes. Jorge Antonio. La carrera del personal del ministerio pblico y de los servicios periciales en
la PGR. En El Servicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y perspectivas. Memoria del seminario.
Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 113.
209
Poder Ejecutivo Federal. Secretara de Relaciones Exteriores. Ley del Servicio Exterior Mexicano. Diario
Oficial de la Federacin. 25 de enero de 2002. art. 1 p. 2.

202
funciones especficas y por un plazo definido. En el caso del personal asimi-
lado lo componen los funcionarios y agregados a misiones y representaciones
diplomticas. (art. 7 y 8). El desempeo y las posibilidades de hacer carrera
estn basados en los principios de preparacin, competencia, capacidad y
superacin constante, esto es con la finalidad de formar cuerpos profesionales
que se encarguen de la conduccin de la poltica exterior.

La rama diplomtico-consular comprende las categoras de:

Embajador.
Ministro.
Consejero.
Primer Secretario.
Segundo Secretario.
Tercer Secretario.
Agregado Diplomtico.

Por lo que respecta a la rama tcnico-administrativa las categoras son:

Coordinador Administrativo.
Agregado Administrativo A.
Agregado Administrativo B.
Agregado Administrativo C.
Tcnico Administrativo A.
Tcnico Administrativo B.
Tcnico Administrativo C.210

Para la operacin del sistema se integra la Comisin de Personal del Servicio


Exterior Mexicano, misma que se compone de un embajador de Carrera, el
Oficial Mayor de la Secretara, el Director General que tenga bajo su cargo los
asuntos concernientes al personal del servicio exterior, el Director General de
Asuntos Jurdicos, tres funcionarios designados por el Secretario de Relaciones
Exteriores y adicionalmente, la comisin podr invitar a otros funcionarios
que considere para ventilar los asuntos que sean de su competencia.

La forma de ingreso es por medio de concursos pblicos que son organiza-


dos en etapas eliminatorias; aqu la profesionalizacin se desarrolla dentro
del Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos. Para la rama tcnico-
administrativa ser mediante examen pblico con los mismos requisitos a ex-
cepcin del grado acadmico, el cual cambia por educacin media superior
y el dominio de un idioma extranjero.

210
Arts. 5 y 6.

203
Los ascensos se realizan a travs de la Comisin de personal con el acuerdo
del Secretario de Relaciones Exteriores. Esta trayectoria vertical se basa en los
mritos y eficiencia en el desempeo de sus cargos, antigedad y preparacin
acadmica. Es importante destacar que, durante la trayectoria de un funcio-
nario, si no acredita los exmenes de ascenso en tres ocasiones consecutivas,
podr ser separado del cargo sin perjuicio para la Secretara.

Las conductas con las que el servidor pblico de carrera deber conducirse son:
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia. Este servicio tambin
cuenta con personal en activo que asciende a 1,186 miembros, atiende a 136
representaciones diplomticas y consulares; es decir, 70 embajadas, 7 mi-
siones diplomticas permanentes, 32 consulados generales, 25 consulados de
carrera y 4 agencias consulares. 211

De esta forma, los servidores pblicos pertenecientes al Servicio Exterior


Mexicano, se encuentran constantemente en un proceso de evaluacin del
desempeo, para lo cual es utilizada una metodologa y modalidades para
los concursos de ascenso de las ramas diplomtico-consular y tcnico-admi-
nistrativa, lo que impacta en su profesionalizacin.

Se aprecia que la permanencia en el servicio pblico est condicionada a


la aprobacin de los exmenes que sirven como filtro para tener personal
competente. Sin embargo nuevamente es notoria la ausencia de normas de
carcter especializado que permitan la construccin de las vertientes para las
cuales es considerada la utilidad del modelo del servicio de carrera.

4.2.5. El Servicio Profesional Agrario

Continuando con el anlisis de los diferentes modelos de servicio civil, dentro


de la Procuradura Agraria, existe el Servicio Profesional Agrario (), en-
cuentra sus principios en el servicio civil de carrera, sus normas generales en
las polticas sectoriales e institucionales en donde se establece que el elemento
central de la funcin administrativa es el propio servidor pblico, ().212 Lo

211
Martnez Cianca Gustavo. La carrera en el Servicio Exterior Mexicano. Servicio Pblico de Carrera en
Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Mxico. 2001. p. 27.
212
Crdenas Barajas, Luis Fernando. El Servicio Profesional Agrario. Servicio Pblico de Carrera en Mxi-
co. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Mxico. 2001. p. 97.

204
cual significa que aparentemente se trata de un modelo que est dirigido
hacia la profesionalizacin de sus integrantes, an as no se define en qu
consiste la misma, se alude a los programas de capacitacin como medida
para la actualizacin y desarrollo de personal.

El Estatuto del Servicio Profesional Agrario fue publicado el 11 de abril de


1994 en el Diario Oficial de la Federacin, en este documento se precisan los
trminos en los cuales se aplicar el modelo de Servicio Civil. El artculo 3 lo
define como sigue:

El Servicio Profesional es el sistema de ingreso, permanencia y ascenso para


el personal con funciones sustantivas de la Procuradura y que tiene por ob-
jeto:

I. Proveer a la Procuradura del personal calificado necesario para cumplir las obligaciones
que fija la Ley.
II. Asegurar el desempeo profesional de sus servidores pblicos.
III. Fomentar los principios o fundamentos bsicos de la institucin, y
IV. Coadyuvar a la consecucin de sus fines. 213

Junto con esto el Servicio se lleva a cabo con los principios de honestidad,
respeto, imparcialidad, servicio, objetividad, dedicacin, transparencia y pro-
fesionalismo. Tambin se establecen los parmetros para la aplicacin de las
reglas del personal involucrado, el cual se compone de diferentes categoras:

Categora A Visitador y Abogado agrario.


Categora B Subjefe de Residencia.
Categora C Jefe de Residencia.
Categora D Jefe de Departamento en una Delegacin.
Categora E Subdelegado o Subdirector en Oficinas Centrales.
Categora F Director de rea.
Categora G Delegado o Director General.

El ingreso al servicio es por medio de un proceso de seleccin que consiste en


presentar y aprobar un curso de induccin al trmino del cual se le otorga un
nombramiento provisional por seis meses. Esto es para la categora A; para
las B, C y D se requiere invariablemente ser titular del puesto. Para el
caso de las E, F y G son adjudicadas mediante concurso.

Secretara de la Reforma Agraria. Estatuto del Servicio Profesional Agrario. Diario Oficial de la Fede-
213

racin. 11 de abril de 1994. art. 3 p. 34.

205
Existe como mxima instancia la Comisin del Servicio Profesional Agrario
integrada por el Procurador Agrario, el Subprocurador General, el Secretario
General, el Director General de la Unidad Coordinadora de Delegaciones y
cuatro miembros del personal de carrera de las categoras F o G. Para
efectos del otorgamiento del nombramiento, la Comisin es la instancia en la
cual los servidores pblicos reciben sus constancias de acreditacin, tanto de
cursos como de la evaluacin del desempeo. Por medio de la capacitacin
el servidor pblico podr desarrollar su trayectoria orientada hacia su profe-
sionalizacin.

En cuanto a la evaluacin del desempeo, en el primer periodo tiene por


objetivo (...) valorar el trabajo que en un perodo de seis meses o fase pro-
visional, desarroll este personal, con el propsito de otorgarles la titularidad
del puesto. A partir de aqu este Subsistema realiza evaluaciones anuales
para otorgar los ascensos de nivel, situacin a la que estn obligados todos los
miembros del Servicio Profesional Agrario que adquieren la titularidad. 214

Los principios para llevar a cabo la evaluacin del desempeo son el qu


hacer y el saber; el primero es a travs de un informe de actividades rela-
tivo a sus funciones sustantivas y el segundo es por medio de un examen de
conocimientos que se aplica peridicamente. Existe una posibilidad real de
que el servidor pblico pueda ser ascendido, siempre y cuando el resultado
de su evaluacin del desempeo sea cuando menos satisfactorio. Cabe hacer
mencin, que en el caso de que el servidor pblico no acredite el proceso de
ascenso, le ser otorgada otra oportunidad y en caso de no aprobar ser
separado del Sistema.

En cuanto al aspecto de la profesionalizacin, no se encuentra claramente


definido, ya que se circunscribe a la capacitacin que se le proporciona al
servidor pblico, sin considerar las habilidades laborales que en ocasiones son
necesarias para mejorar su desempeo. Este modelo ha permitido avances,
durante seis aos (1994-2000), se obtuvo una eficiencia terminal del 89%,
que significa un avance considerable en el proceso de profesionalizacin. To-
dava hace falta incursionar en aspectos como la tica que es necesaria den-
tro de las instituciones de la Administracin Pblica.

214
Crdenas Barajas, Luis Fernando. El Servicio Profesional Agrario. Servicio Pblico de Carrera en M-
xico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Mxico. 2001. p. 99.

206
Elementos como las capacidades laborales, competencia y habilidades que
son necesarias para el desarrollo del servicio, en este modelo no se presentan,
adems de ello tampoco existen convocatorias abiertas ni certificacin de
habilidades, las cuales forman parte importante en la instrumentacin del
mismo.

4.2.6. El sistema Integral de Profesionalizacin

Para el anlisis de este apartado se utiliz el Acuerdo por el que se establecen


las reglas del Sistema Integral de Profesionalizacin del Instituto Nacional de
Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), publicado el 11 de noviembre
de 1994, mismo que se mantiene vigente. El INEGI inici en 1989 su proceso
de modernizacin en el cual la profesionalizacin de personal forma parte
importante. As: La vertiente de profesionalizacin del personal tiene como
propsito fundamental garantizar que los logros y alcances obtenidos fueran
de carcter permanente y continuamente mejorados. La manera de lograr
esto es a travs de la profesionalizacin de su personal. 215

Conforme se avanz en la modernizacin del INEGI, el elemento de profe-


sionalizacin form parte integrante de funcionamiento de esta institucin; la
misin del Sistema Integral de Profesionalizacin es: Promover una cultura
de calidad mediante programas de administracin y desarrollo de los recur-
sos humanos, que respondan a las expectativas de personal y contribuyan al
cumplimiento de la misin institucional.216

La forma por la que se conducir el Sistema Integral de Profesionalizacin


es por medio de la Comisin Interna de Personal, la cual est integrada, de
acuerdo al artculo 3, por:

I) El Presidente del Instituto quin la presidir,


II) El Coordinador Administrativo del Instituto,
III) Los Directores Generales del Instituto,
IV) Los Directores Regionales, Norte y Centro Norte en representacin de las diez Direc-
ciones Regionales.
V) El Director de la Unidad de Administracin y Servicios al Personal, como Secretario
Tcnico,
VI) El Director de Planeacin y Capacitacin,

215
Ventura Nevares Jorge. La experiencia del Sistema Integral de Profesionalizacin del INEGI. Servicio
Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de
Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 57.
216
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Acuerdo por el que se establecen las reglas del Sistema
Integral de Profesionalizacin del INEGI. Diario Oficial de la Federacin. 11 de noviembre de 1994. art. 4
p. 38.
207
VII) El Director de la Unidad de Integracin y Anlisis Presupuestal,
VIII) El Director Tcnico de la Direccin General de Geografa,
IX) El Director de Censos Nacionales de la Direccin General de Estadstica.
X) El Director de Desarrollo de Sistemas de la Direccin General de Poltica Informtica.
XI) El Director de Normatividad y Produccin Editorial de la Direccin General de Inte-
gracin y Anlisis de la Informacin.
XII) El Director de Apoyo Jurdico.
XIII) El Director de Auditora.217

Esta integracin determina tambin el funcionamiento de la comisin, la cual


sesionar cuando menos una vez al ao, con la asistencia mnima de diez de
sus miembros y sus resoluciones se tomarn por mayora de votos (art. 4).
Los Subsistemas con los que cuenta son: de profesionalizacin del personal
de confianza; del personal de confianza bajo las normas generales del sector
pblico federal y del personal de base; las ramas de especializacin son (art.
20 y 21):

I) Estadstica.
II) Geografa.
III) Informtica.
IV) Difusin.
V) Administrativa.

El Catlogo de Puestos, se integra por los siguientes niveles:

I. Servicios de Apoyo.
II. Tcnico.
III. Especialista / Secretarial.
IV. Responsable de Proyecto.
V. Subjefe de Departamento.
VI. Jefe de Departamento.
VII. Subdirector de rea.
VIII. Director de rea.
IX. Director Regional.
X. Director General y Coordinadores.
XI. Presidente del INEGI.

Los puestos comprendidos entre Director General y Presidente del INEGI, son
considerados como niveles de libre designacin. El ingreso al sistema es mediante
un concurso pblico en donde los aspirantes se registran y participan en los
procesos de seleccin. Es por medio de la capacitacin y actualizacin como
se considera que los servidores pblicos accedern a su profesionalizacin.

217
Ibid.p. 38.

208
Dentro de este aspecto, tambin estn considerados los estudios tanto de li-
cenciatura como de posgrado, para lo cual el sistema permite que el personal
pueda ser beneficiado con becas o licencias.

El sistema promueve el desarrollo profesional por medio de vertientes, stas


son:

Requerimiento de Recursos Humanos.


Ingreso y/o Promocin.
Induccin.
Conduccin y Evaluacin del Desempeo.
Planeacin y Desarrollo de Personal.
Incremento en Rango Salarial. 218

La evaluacin del personal se realiza peridicamente, sin embargo es todava


de tipo vertical; es decir, que nicamente interviene el superior inmediato. Al
respecto se debe modificar el modelo de evaluacin para que puedan par-
ticipar todos los interesados.

Este Sistema Integral de Profesionalizacin promueve la participacin del


personal y en general de todo interesado en los concursos, es por ello que
dentro del INEGI los procesos de profesionalizacin se traducen en la par-
ticipacin, la capacitacin y los dems conocimientos especializados que se
requieran para desempear el puesto demandado. Cabe sealar que no se
mencionan habilidades ni certificacin de capacidades laborales para la per-
manencia en el puesto, sin embargo, definitivamente es un avance en la
implantacin de un proceso de profesionalizacin dentro de la institucin.

4.2.7. La Carrera Judicial

Desde 1995, el ingreso al Poder Judicial Federal se lleva a cabo por medio del
Sistema de Carrera Judicial, la cual se realiza bajo los principios de excelencia,
profesionalismo, objetividad, imparcialidad, independencia, antigedad. Las
categoras que comprende el Sistema son las siguientes:

I. Magistrado de Circuito.
II. Juez de Distrito.
III. Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
IV. Subsecretario General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
V. Secretario de Estudio y Cuenta de Ministro.
VI. Secretario de Acuerdos de Sala.

Ventura Nevares Jorge. La experiencia del Sistema Integral de Profesionalizacin del INEGI. op. cit.
218

pp. 61-62.
209
VII. Subsecretario de Acuerdos de Sala.
VIII. Secretario de Tribunal de Circuito.
IX. Secretario de Juzgado de Distrito.
X. Actuario del Poder Judicial de la Federacin.219

Estas categoras constituyen la base de la Carrera Judicial, a excepcin de las


superiores, el ingreso es por medio de examen de aptitud, como se menciona
a continuacin:
Para las categoras inferiores de Secretario General de Acuerdos de la Suprema Corte
de Justicia hasta Actuario, el medio de ingreso y promocin es el examen de aptitud. Las
designaciones para las categoras de Juez de Distrito y Magistrado de Circuito debern ser
abiertas a travs del concurso correspondiente, que en el caso de Juez puede ser interno o
libre, de oposicin y para Magistrado slo ser interno. 220

Por tanto, el procedimiento para dar inicio a la Carrera Judicial ser me-
diante examen de aptitud, el cual elabora y aplica el Instituto de la Judica-
tura Federal. Para el caso de los exmenes orales y casos prcticos, se encar-
garn un miembro del Consejo de la Judicatura, un Magistrado de Circuito
y una persona designada por el Instituto de la Judicatura. Un aspecto que es
conveniente resaltar es que dentro de este ordenamiento no se describe a la
profesionalizacin como medio para darle mayor competitividad al desem-
peo de los servidores pblicos.

Los procesos de promocin dentro de la Carrera Judicial son en sentido verti-


cal y por medio de una evaluacin que, para algunos casos, consiste en la
presentacin de un examen o la resolucin de algn caso prctico. En cuanto
a la capacitacin y actualizacin, el Instituto de la Judicatura Federal im-
parte cursos que van desde la induccin vocacional hasta la Carrera Judicial,
como un curso inicial para los estudiantes de la licenciatura en Derecho, hasta
cursos bsicos de Actuario, de Secretario de Juzgado, de Secretario de Tribu-
nal y Secretario de la Suprema Corte de Justicia. 221

Es as como dentro del sistema de Carrera se realizan los eventos de capaci-


tacin que le permiten al servidor pblico desarrollarse y poder tener una
trayectoria profesional que lo conducir a obtener los distintos ascensos. Es de
especial importancia mencionar que dentro de estas instancias se imparten

219
Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin. Diario Oficial
de la Federacin. 26 de mayo de 1995. art. 110. p. 21.
220
Vzquez Mellado, Julio Csar. La Carrera Judicial. Poder Judicial de la Federacin. Servicio Pblico
de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de Admi-
nistracin Pblica. Mxico. 2001. p. 81.
221
Ibid. p. 83.
210
la Maestra y el Doctorado para fortalecer el nivel de especializacin del per-
sonal que en esos niveles sea admitido. La finalidad es la siguiente:

Esta es la posibilidad de renovar el poder Judicial de la Federacin en un periodo no


mayor de 5 aos, con servidores pblicos aptos, profesionales, con vocacin de servicio y
formados conforme a las necesidades y especificidades de nuestro marco jurdico y la cul-
tura y demandas de la sociedad mexicana. 222

En el aspecto de profesionalizacin, se considera que la nica va para lograr-


lo es por medio de la capacitacin y el ejercicio de los principios mencionados
en el artculo 105 de la Ley. Falta mencionar aspectos como las capacidades
laborales y el fortalecimiento de las habilidades de direccin para el mejor
desempeo de sus funciones. As, dentro de la Ley Orgnica del Poder Ju-
dicial Federal, la Carrera Judicial es la parte fundamental para tener a los
servidores pblicos que se requieren para el desarrollo institucional y prestar
servicios con el valor que la sociedad demanda. Definitivamente con esta re-
forma legal la designacin de jueces obedece ahora ms a criterios de mrito,
dejando de lado la discrecin en los nombramientos.

4.2.8. El servicio Profesional Electoral

La conveniencia de profesionalizar a los encargados de la organizacin de


las elecciones era una necesidad que no se poda postergar y ms en la cons-
truccin de la Institucin que garantiza la imparcialidad en un proceso de tal
magnitud.

El Servicio Profesional Electoral se regula por su Estatuto, mismo que tuvo


modificaciones el 16 de marzo de 1999, el cual incorpora una nueva visin: El
nuevo estatuto sienta las bases para el desarrollo de un servicio civil eficaz,
transparente y profesional, a la altura de las mejores prcticas internaciona-
les en la materia pero tambin de las necesidades del IFE. Al mismo tiempo
ofrece garantas de que este servicio civil permitir superar lo que, en muchos
casos, han sido los mayores problemas de los servicios de carrera: la excesiva
rigidez en los procedimientos; la falta de una real transparencia y rendicin
de cuentas en las decisiones sobre los funcionarios; la innamovilidad de los
mismos y el desarrollo de cotos cerrados, o al contrario, la excesiva discrecio-
nalidad hacia los funcionarios y la inexistencia de mecanismos para su par-
ticipacin y defensa; la falta de una verdadera y efectiva evaluacin de su

222
Ibid. p. 84.

211
desempeo; la carencia de sistemas de capacitacin efectivos a la vez que
realmente necesarios; la desconexin entre sus distintos procesos y un largo
etctera.223

El Instituto Federal Electoral (IFE), es el encargado de organizar los proce-


sos electorales federales, para tener las condiciones de transparencia en el
desarrollo de sus funciones; su modelo de servicio civil establece como forma
de ingreso los concursos de oposicin abiertos como la nica va para poder
ocupar cualquier puesto, al respecto en el artculo 3 del Estatuto se precisan
sus propsitos:

El Servicio Profesional Electoral es un sistema de personal de carrera integrado por funcio-


narios electorales especializados, que tiene por objeto, respecto del Instituto:
1. Asegurar el desempeo profesional de sus actividades,
2. Proveer al mismo de personal calificado necesario para prestar el servicio electoral pro-
fesional,
3. Coadyuvar a la consecucin de sus fines, y
4. Apoyar el ejercicio de las atribuciones de sus rganos.224

Con ello se pretende que el Servicio Electoral se conduzca con personal pro-
fesional, el cual se compone de servidores pblicos de carrera, administrativos
y personal temporal, lo cual conforma la estructura de los niveles funcionales,
que se agrupan en dos cuerpos: el de la funcin directiva comprendidos por
la direccin, de mando y supervisin y, el de tcnicos encargados de realizar
las actividades especializadas.

Los rangos que comprende el Estatuto son en orden ascendente:

Directivos:
I. Coordinador Electoral A.
II. Coordinador Electoral B.
III. Coordinador Electoral C.
IV. Directivo Electoral A.
V. Directivo Electoral B.
VI. Directivo Electoral C.

223
Mndez Martnez, Jos Luis. El Servicio Profesional Electoral: Un servicio civil para la democracia. Ser-
vicio Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional
de Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 34.
224
Instituto Federal Electoral. Estatuto del Servicio Profesional Electoral. Diario Oficial de la Federacin.
16 de marzo de 1999. p. 12.

212
Tcnicos:
I. Tcnico Electoral A.
II. Tcnico Electoral B.
III. Tcnico Electoral C.
IV. Tcnico Electoral Especializado A.
V. Tcnico Electoral Especializado B.
VI. Tcnico Electoral Especializado C. 225

Para la trayectoria vertical de ambos cuerpos se aplican procedimientos de


evaluacin, los cuales consisten en la del superior inmediato y los resultados
de las reas normativas. Para otorgar los ascensos se toman en cuenta los
mritos obtenidos, las obras o estudios realizados posteriormente al ingreso
del servicio, los avances logrados en los programas de formacin y desarrollo
profesional, los resultados obtenidos en evaluaciones del desempeo y ausen-
cia de notas desfavorables.

La base de la profesionalizacin radica en la formacin y actualizacin que


el IFE proporciona a sus servidores pblicos por medio de los cursos que les
permitirn mantener actualizados sus conocimientos y habilidades, que re-
quiere para cumplir con sus responsabilidades. En cuanto a la formacin de
los miembros del Servicio Profesional Electoral se distinguen tres fases:

I. Formacin Bsica que ser de carcter introductorio, buscando una homogeneidad


en los conocimientos.
II. Formacin Profesional que tiene por objeto aportar los conocimientos en materias
vinculadas con los fines del organismo y para desarrollarse en su puesto. Siempre y
cuando los miembros del servicio acrediten la fase anterior.
III. En cuanto a la formacin especializada tiene por objeto profundizar los conocimien-
tos del personal en reas especficas.226

El Estatuto establece un equilibrio entre las obligaciones de los funcionarios del Servicio
y los incentivos que les otorgan. As si bien se establecen requisitos ms estrictos para el
ingreso, la permanencia y la promocin, tambin existe mayor certidumbre, aunque hay
mayor exigencia para dichos funcionarios se les ofrecen ms y mejores posibilidades de
formacin para que cada uno cumpla mejor sus funciones. 227

225
Ibid. art. 32 y 33. p.4.
226
Ibid. art. 82. p. 8.
227
Mndez Martnez, Jos Luis. op. cit. p. 39.

213
Por lo anterior, el Servicio Profesional Electoral cumple con lo establecido
en nuestras leyes, ya que con un modelo como este se pretende contribuir a
la imparcialidad y certeza jurdica de nuestras instituciones. La profesiona-
lizacin es un elemento para optimizar los procesos electorales, sin embargo,
no es la nica va, es necesario mejorar los aspectos como la evaluacin del
sistema en su conjunto y cdigos de tica.

4.2.9. El servicio de Carrera de la Cmara de Diputados

En el Poder Legislativo Federal se encuentran los funcionarios de carrera que


estn integrados al servicio civil de ambas cmaras, como lo establece la Ley
Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Para el caso
de la Cmara de Diputados, en el artculo 49 de este ordenamiento se esta-
blece la estructura orgnica de la misma, as se menciona que la Secretara
de Servicios Parlamentarios se integra con funcionarios de carrera, as como
tambin para los servicios de Asistencia Tcnica, Servicios a la Mesa Directiva,
Servicios de la Sesin, Servicios a las Comisiones, Servicios del Diario de los
Debates, Servicios de Archivo y Servicios de Bibliotecas, esto involucra a toda
la estructura orgnica de la Cmara.

De acuerdo con el Estatuto de la Organizacin Tcnica y Administrativa y del


Servicio de Carrera de la Cmara de Diputados, esta estructura del servicio
civil de carrera busca:

- La continuidad de las funciones parlamentarias, administrativas y financieras de la C-


mara ms all de los cambios legislativos.
- La conservacin de una memoria institucional.
- Un apoyo tcnico y profesional a la labor de los legisladores que sea eficiente, eficaz e
imparcial.228

Por medio de este modelo se intenta profesionalizar a los funcionarios a


travs de un proceso de capacitacin que pretende la actualizacin y espe-
cializacin de este personal al servicio de la Cmara, por tanto su finalidad
es darle continuidad al trabajo de carcter tcnico. Los fines del Servicio de
Carrera son formar funcionarios que apoyen profesionalmente el desarrollo
de las atribuciones de la Cmara; la aplicacin y operacin del sistema se
desarrolla bajo los principios de legalidad, objetividad, productividad, im-
parcialidad, disposicin y compromiso institucional.229

228
Poder Legislativo Federal. Cmara de Diputados. Estatuto de la Organizacin Tcnica y Administrativa
y del Servicio de Carrera de la Cmara de Diputados. Mxico. 26 de abril de 2000. p. 13.
229
Valdez Aguilera, Jorge. El Servicio de Carrera en el Poder Legislativo. Cmara de Diputados. Servicio
Pblico de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria del Seminario. Instituto Nacional de
Administracin Pblica. Mxico. 2001. p. 72.
214
El proceso del Servicio de Carrera considera el reclutamiento, seleccin e in-
greso, la capacitacin y la evaluacin, promocin y ascenso de todo el per-
sonal comprendido en el sistema. Para ello define los rangos, mismos que
son:

Alta Direccin.
Direccin.
Ejecutivo.
Tcnico Especializado.
Asistente.
Analista.

El ingreso al servicio es por medio de concursos, previa convocatoria pblica,


donde se fijarn los requisitos y el procedimiento para participar, as como los
medios para dar a conocer al candidato idneo para ocupar una vacante.

Una vez admitidos, los ascensos se conceden tomando en cuenta los resulta-
dos satisfactorios de las evaluaciones y la antigedad en el puesto anterior.
Cabe mencionar que el rango de analista tiene cinco niveles y los dems slo
tres, por lo que para otorgar el cambio de ste se requiere de una antige-
dad mnima de un ao, mientras que para el caso del rango tres, los dems
requisitos definidos en la convocatoria.

Conviene sealar que una causal para la separacin definitiva del servicio es
la de no aprobar la evaluacin anual de desempeo, la capacitacin y los
exmenes especiales que le sean aplicados al personal.

Para la conduccin del Servicio Civil de la Cmara de Diputados se encuen-


tra el Consejo Directivo que se integra por El Secretario General de la C-
mara, como Presidente; los Secretarios de Servicios Parlamentarios y de Ser-
vicios Administrativos y Financieros, como vicepresidentes; tres vocales; y el
Coordinador de la Unidad de Capacitacin y Formacin Permanente, como
Secretario Tcnico.230 Esta es la mxima instancia en la materia y es la que
establece los programas de capacitacin y actualizacin, as como las mo-
dalidades de evaluacin para efectos de otorgar los ascensos en los diferentes
rangos y niveles de todo el sistema.

Dentro de este modelo de servicio civil, no se habla de los procesos de certifi-


cacin ni de competencias laborales as como del desarrollo de las habilidades

230
Ibid. art. 145. p. 105.

215
de direccin y de visin estratgica del servicio pblico. As, el servidor pblico
de la Cmara de Diputados participa en los procesos de profesionalizacin en
el momento en que acredita su capacitacin y evaluacin del desempeo.

Este modelo pretende cubrir un vaco legal, ya que dentro de esta institucin
no exista la posibilidad de contar con servidores pblicos especializados en la
actividad legislativa tan necesitada de trabajo profesional, por lo que me-
diante esta instrumentacin se busca mejorar la calidad de los servicios de
asesora de la cmara, tales como el manejo de los recursos, tcnica legislati-
va, y en general, de la profesionalizacin de todos los involucrados en mejorar
los servicios de los diputados.

La actividad legislativa constituye un aspecto de vital importancia para el


desarrollo de la gestin pblica, por ello contar con un modelo de servicio
civil que adems profesionalice al personal encargado de asesorar esta labor,
hace que se deban desarrollar competencias especficas para ese grupo, por
lo que llama la atencin que actualmente est suspendido.

4.2.10. El servicio Pblico de Carrera del Gobierno del Distrito Fe-


deral

Para el desarrollo de este apartado se utiliz la Ley del Servicio Pblico de


Carrera de la Administracin Pblica del Distrito Federal, publicada en la
Gaceta Oficial el 13 de junio de 2000. Cabe sealar que en este momento se
encuentra suspendida, lo cual significa un retroceso para el avance de la pro-
fesionalizacin de los servidores pblicos, por tal razn se siguen las instancias
que tradicionalmente se han utilizado para el ingreso y promocin de todos
los servidores pblicos de confianza. No obstante, se considera importante
resaltar su estructura en la profesionalizacin.

En el artculo 1 de este ordenamiento se define la naturaleza del servicio:

El Servicio Pblico de Carrera es el instrumento para la profesionalizacin de los servi-


dores pblicos de la Administracin Pblica del Distrito Federal que seala la presente Ley;
se sustenta en el mrito, la igualdad de oportunidades y el desarrollo permanente, con el
propsito de que la Administracin Pblica cumpla con sus programas y alcance sus metas
con base en la actuacin de personal calificado que preste servicios de calidad, con impar-
cialidad, libre de prejuicios, con lealtad a la institucin, de manera continua, uniforme,
regular y permanente, para satisfacer las necesidades y responder a las demandas de los
habitantes del Distrito Federal. 231

231
Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Ley de Servicio Pblico de Carrera de la Administracin
Pblica del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal. 13 de junio de 2000. art. 1
p. 2.
216
El mbito de aplicacin de la Ley comprende la Administracin Pblica Cen-
tralizada y Desconcentrada, en cuanto a la administracin descentralizada
sta tendr sus propios ordenamientos. Los principios en los que se sustenta
son el mrito, igualdad de oportunidades, legalidad, honradez, lealtad, im-
parcialidad, eficiencia, profesionalizacin y eficacia. Resalta que no se men-
cionan las capacidades laborales tan necesarias para instaurar el servicio
pblico del siglo veintiuno.

Los niveles de servidores pblicos de carrera considerados en la Ley son los


siguientes:

I. Director de rea y homlogos.


II. Subdirector de rea y homlogos.
III. Jefe de Unidad Departamental y homlogos; y
IV. Personal de Enlace y Lder Coordinador de Proyecto.

Como mxima instancia del Sistema se encuentra el Consejo Directivo que


tiene atribuciones normativas y resolutivas para todo lo concerniente a la
definicin de estrategias para el desarrollo de todo el sistema, su integracin
es:

I. Una Presidencia a cargo del Jefe de Gobierno del Distrito Federal.


II. Una Vicepresidencia a cargo del Oficial Mayor del Gobierno del Distrito Federal.
III. Una Secretara Tcnica a cargo de Servidor Pblico que apruebe el Consejo a propuesta
del Presidente.
IV. Cuatro vocalas a cargo de los titulares de las Secretaras de Gobierno y de Finanzas,
Contralora General y Consejera Jurdica y de Servicios Legales; y
V. Las dems vocalas que el Jefe de Gobierno determine conveniente para la prestacin
del Servicio Pblico de Carrera. 232

Adems del Consejo Directivo estn los Comits Tcnicos, que tienen a su
cargo la operacin e implementacin de Servicio Pblico de Carrera. Se com-
ponen de una Presidencia a cargo del titular de la Unidad Administrativa de
que se trate, una Secretara tcnica, un vocal a cargo de titular del rea de
recursos humanos y dos servidores pblicos de carrera como vocales.

El ingreso al Sistema es a travs de un concurso, adems de los requisitos


establecidos por los comits de acuerdo al catlogo de puestos. Dentro de
este proceso, el reclutamiento es por medio de una convocatoria que debe
ser publicada en la gaceta y otros diarios de circulacin nacional e Internet.

232
Ibid. p. 6.

217
Posteriormente est la fase de seleccin en la cual es posible detectar las
capacidades, conocimientos, habilidades y experiencia de los aspirantes al
Servicio Pblico de Carrera; de esta forma se realiza la captacin de personal
que se requiere.

La profesionalizacin se realiza mediante cursos que le permitan al servi-


dor pblico desarrollar su carrera dentro del Gobierno del Distrito Federal,
lo cual se establece en el artculo 49 de la Ley: La profesionalizacin de los
Servidores Pblicos de Carrera tiene por objeto fomentar su formacin a fin
de que cuente con las aptitudes, conocimientos, habilidades y destrezas para
desempear la funcin pblica con calidad y eficiencia. 233

La profesionalizacin es el elemento fundamental para actualizar y espe-


cializar a los servidores pblicos, que se reflejar en su desempeo y ste es
el principal factor para la permanencia en el sistema. La carrera de los servi-
dores pblicos puede ser horizontal o vertical, considerando los resultados
de su desempeo y de la profesionalizacin que tenga, la cual se medir en
puntos por cada curso acreditado. Es importante destacar que en caso de no
tener una puntuacin mnima en su desarrollo profesional, ser motivo sufi-
ciente para la separacin y baja del sistema. Es as como en el Gobierno del
Distrito Federal, el servidor pblico puede desarrollar su carrera que tendr
como eje la profesionalizacin y la evaluacin del desempeo; sin embargo,
como se mencion se encuentra suspendida, ya que para la administracin
2001-2006 no fue conveniente la existencia de este modelo de servicio civil
basado en el mrito y sin definicin de capacidades o competencias que per-
mitan una evolucin del servicio pblico.

4.2.11. El servicio Civil de Carrera en la Cmara de senadores

Para el anlisis de este apartado se utiliz el Estatuto correspondiente pu-


blicado en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de noviembre de 2002.
Este servicio (...) tiene como premisa bsica la profesionalizacin del Servidor
Pblico de Carrera, para garantizar la continuidad y funcionamiento eficaz
y eficiente de los programas, planes y procesos sustantivos para la Cmara de
Senadores; asegura que el desempeo de sus miembros se apegue a los prin-
cipios de legalidad, honradez, objetividad, imparcialidad y profesionalismo
y otorga permanencia, estabilidad y certeza jurdica a sus miembros.234 El
Estatuto del Servicio Civil fortalece la profesionalizacin como medio para

Ibid. p. 11.
233

Cmara de Senadores. Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cmara de Senadores. Diario Oficial
234

de la Federacin. 22 de noviembre de 2002. 2 seccin. p. 1.


218
lograr la transformacin de esa institucin hacia los escenarios que le permi-
tan tener una mejor respuesta para la poblacin a la que atiende.

La va de ingreso ser por medio de un concurso abierto, el cual se realizar


conforme a los requisitos que el Centro de Capacitacin y Formacin Per-
manente establezca en la convocatoria para poder ocupar las vacantes en
cuestin. Posteriormente, se establece como requisito para obtener la titu-
laridad de una plaza en el servicio, la aprobacin de las evaluaciones del
desempeo, y tambin est relacionada para la permanencia, promocin
y ascenso o el otorgamiento de estmulos. La profesionalizacin se lleva a
cabo por medio de cursos bsicos o avanzados vinculados con las funciones de
cada puesto. Los factores a considerar en este proceso son la eficacia, eficien-
cia, principios de actuacin, desarrollos laborales y resultados que cada uno
debe presentar dentro de la Cmara.

Para la promocin en el Servicio Civil de Carrera, el personal tiene que obtener


una evaluacin mnima de siete y, por otro lado, la Mesa Directiva convocar
cada ao a los titulares de cada plaza para participar en los diferentes con-
cursos que al efecto se organicen.

En este Estatuto el artculo 86 menciona las causales de destitucin del per-


sonal de Carrera y son las siguientes:

I. No aprobar la evaluacin del desempeo o la del aprovechamiento en el programa en


los trminos establecidos en el presente estatuo;
II. Recibir pena privativa de libertad, mediante sentencia ejecutoria, con excepcin de los
delitos culposos;
III. Acciones y omisiones que constituyan incumplimiento grave o reiterado de las obliga-
ciones establecidas en el presente Estatuto;
IV. Por infracciones graves y violaciones en el desempeo de sus funciones, de conformidad
con las leyes laborales aplicables; y
V. Las dems que establezca el presente Estatuto. 235

Esto significa que por medio de los diferentes cursos y evaluaciones, el personal
del servicio civil puede desarrollar su trayectoria ascendente y tambin, si no
se acreditan fehacientemente estos procesos, es separado del servicio sin per-
juicio de la Cmara. En este Estatuto no se mencionan las capacidades que el
personal de carrera debe poseer para llegar a un proceso de certificacin que
estara en posibilidades de transformar la institucin, tampoco los aspectos
de carcter tico, orientacin a resultados o algn otro que permitiera saber

235
Ibid. p. 15.

219
con mayor precisin si el servidor pblico tiene las capacidades o slo posee la
instruccin mnima para el cumplimiento de sus funciones.

Dentro del modelo no se mencionan aspectos como las competencias, habili-


dades o algn otro elemento que sea utilizado para disear un servicio civil
de calidad con factores que permitan una evaluacin del servicio hacia el
fortalecimiento de la eficacia en la funcin legislativa, es necesario introducir
aspectos como lo tico, tcnico y estratgico como pueden ser la actualizacin
y especializacin profesional.

4.2.12. El servicio Fiscal de Carrera

Para el anlisis de este modelo de servicio civil, se tom como base el Estatuto
correspondiente, que se public en el Diario Oficial el 20 de agosto de 2004,
mismo que se mantiene vigente.

Este modelo tiene como objeto (...) dotar al Servicio de Administracin Tri-
butaria de funcionarios fiscales de carrera calificados profesionales y especia-
lizados para cumplir con eficiencia las obligaciones que le fija la Ley (...).236

Esta dotacin de personal comprende hasta el nivel de enlace, en este con-


texto se incorporan dos elementos importantes, las capacidades laborales,
entendidas como el conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes re-
queridas para el desempeo de las funciones y responsabilidades asignadas y
la certificacin, como el proceso mediante el cual los titulares de las unidades
administrativas avalan, para efectos del Servicio Fiscal de Carrera que el
personal cumple con los conocimientos y competencias para desempear las
funciones encomendadas.237

Tener este tipo de variables es innovador, ya que se pone a prueba el desem-


peo del servidor pblico por medio de un elemento de competencia laboral
que puede incrementar la eficacia y eficiencia dentro de la institucin. En
cuanto a las categoras del personal de confianza, stas son por especialidad:
Administracin Tributaria; Comercio Exterior; Administracin de Recursos y
Tecnologa de la Informacin.

Los siete procesos de administracin del Servicio Fiscal de Carrera son los si-
guientes:

236
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Estatuto del Servicio Fiscal de Carrera del Sistema de Admi-
nistracin Tributaria. Diario Oficial de la Federacin. Mxico. 20 de agosto de 2004. p. 101.
237
Ibid. art. 4 p. 102.
220
Incorporacin, se realiza por medio de exmenes que se aplican para de-
tectar si el servidor pblico cuenta con los conocimientos, habilidades y ca-
ractersticas de personalidad requeridos para el desempeo del puesto; as en
este proceso se encuentran las actividades de reclutamiento y seleccin.

Plan de Carrera, tiene por objeto: propiciar el ascenso de los funcionarios


fiscales a puestos de mayor jerarqua o responsabilidad, o en su caso en forma
lateral, hacia un puesto diferente del mismo grupo jerrquico y grado de
responsabilidad.238

Formacin, dentro de este proceso se establecen cuatro vertientes:

Profesionalizacin, que incluye los programas de formacin: propedutica, para el


puesto, para la promocin y directivo.
Capacitacin, orientada a asegurar la actualizacin de sus conocimientos en respuesta a
las modificaciones de los distintos procesos institucionales.
Apoyo a los procesos, promueve la escolarizacin, la especializacin y la formacin de
facilitadores del aprendizaje.
Cultura organizacional, dirigida al mejoramiento del clima organizacional, la misin,
visin y los valores del SAT. 239

El proceso de Certificacin consiste en aprobar la capacitacin y la evaluacin


del desempeo con resultados satisfactorios a juicio de la institucin.

El proceso de Evaluacin pretende detectar los niveles de eficiencia y eficacia,


en el desempeo del personal por medio de sistemas de informacin, con ello
se intenta aplicar la evaluacin del desempeo de una forma ms efectiva.

Por ltimo, los de Otorgamiento de los Beneficios y de la Separacin, los


cuales permiten que el Funcionario Fiscal de Carrera pueda solicitar las facili-
dades para su crecimiento profesional. Es importante sealar que el Servicio
Fiscal de Carrera se desarrolla con base en un cdigo de tica que la misma
institucin provee.

Con ese sistema se intenta mejorar el servicio fiscal con personal totalmente
profesionalizado y competente, ya que como lo menciona el Estatuto es posi-
ble formar servidores pblicos con el nivel de profesionalizacin que el sistema

238
Vzquez Cano Luis. El Servicio Fiscal de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Servicio Pbli-
co de Carrera en Mxico. Experiencias y Perspectivas. Memoria de Seminario. Instituto Nacional de Ad-
ministracin Pblica. Mxico. 2001. p. 48.
239
Ibid. p. 50.

221
requiere. Los niveles de puestos que estn comprendidos en dicho sistema son:
Administrador, Subadministrador, Jefe de Departamento y Enlace.

En trminos generales, el Plan de Carrera consiste en los movimientos que el


Funcionario Fiscal de Carrera puede tener como consecuencia de su desem-
peo y las trayectorias verticales, horizontales o combinadas, mismas que son
consideradas para su desarrollo profesional.

La Formacin es el proceso para que el personal del SAT adquiera y desa-


rrolle las capacidades para un mejor desempeo orientado a la certificacin
de las capacidades que cada nivel de especializacin requiere; junto con esto
la certificacin le da la categora de Funcionario Fiscal de Carrera, misma
que se requiere para permanecer en la institucin.

Es importante destacar que una de las causales para la separacin del puesto
es no acreditar de manera suficiente la evaluacin del desempeo que le
sea aplicada, lo cual hace de esta variable una condicin relevante para la
vigencia de las capacidades laborales.

El Estatuto, como instancia normativa, permite que los servidores pblicos


de niveles de confianza puedan desarrollar su propia trayectoria que les
ayudara a obtener los beneficios considerados en el propio documento nor-
mativo, tambin resulta interesante que para fortalecer la implantacin del
servicio fiscal se cre la Universidad Virtual Tributaria y de Comercio Exterior,
donde se realizan actividades de capacitacin, diplomados, foros de discusin
y dems, que son necesarias para la instrumentacin del proceso de profe-
sionalizacin.

Los elementos del modelo son de mayor impacto para la operacin del ser-
vicio civil, lo que origina la posibilidad de fortalecer el servicio fiscal vido de
eficiencia y eficacia en su desempeo.

Tener personal profesional incrementa la posibilidad de obtener mejores re-


sultados en la evaluacin tanto institucional como individual; la existencia de
la Universidad Virtual es un elemento que permite instituir un foro de anlisis
y avance para la profesionalizacin del personal. Es preciso tener en cuenta
que este servicio fiscal de carrera surgi despus del servicio profesional de
carrera, tiene elementos que lo colocan a la vanguardia.

222
4.3. Elementos de los modelos de servicio civil dentro del contexto
del Gobierno Mexicano

Despus de analizar los modelos de carrera, resulta importante sealar los


elementos que se consideran relevantes para distinguirlos del Servicio Profe-
sional de Carrera. En las instituciones donde el servicio de carrera se instaur
representa un avance para su propia estructura, ya que si bien no se puede
afirmar que representan un modelo acabado, si es un avance para mejorar
el sistema de ingreso, permanencia y desarrollo de los servidores pblicos, lo
que significa un cambio sustancial para lo que se acostumbraba en los siste-
mas de administracin y desarrollo de personal.

En los modelos analizados se puede observar que, a excepcin del Servicio


Fiscal de Carrera, los dems solo contienen elementos de profesionalizacin,
especficamente hacen alusin a los conocimientos que se deben tener para
cumplir con una funcin. Esto tambin implic un cambio en los sistemas de
administracin de personal, ya que las reas encargadas de la capacitacin
fueron transformadas y por ello era necesario orientar la administracin de
los cursos hacia la actualizacin de conocimientos y excepcionalmente en el
desarrollo de las habilidades. As estos modelos giran en torno a la actuali-
zacin o adquisicin de conocimientos.

El modelo del Servicio Fiscal de Carrera muestra adems opciones de certifi-


cacin de habilidades y conocimientos, que le permitan al funcionario fiscal
de carrera aprobar la evaluacin del desempeo como condicin para su
permanencia.

Los modelos de servicio civil representan un avance en el ingreso y desarrollo


del personal pblico en comparacin a aquel antiguo sistema de recursos hu-
manos diseado en la dcada que inici en 1970; junto con esto tambin re-
cordemos que durante la aparicin de los distintos modelos surgidos a partir
de 1989, los cambios internacionales y las tendencias de la gestin pblica, en
Mxico provocaron que se incrustaran elementos que no eran conocidos den-
tro del servicio pblico como la calidad, cliente, certificacin ISO, entre otros,
y que de pronto pasaron a formar el nuevo bagaje de la gestin pblica de
Mxico. Tambin se transformaron los mtodos de operacin para la pres-
tacin del servicio pblico y se decidi incursionar en el modelo de la NGP
como alternativa para estos cambios en la estructura y funcionamiento de
las instituciones pblicas.

223
4.4. Antecedentes inmediatos del modelo actual de servicio Profe-
sional de Carrera

Posterior al anlisis de los diferentes modelos de servicio civil de carrera en las


distintas dependencias de la Administracin Pblica Federal, Poder Judicial,
Gobierno del Distrito Federal, Poder Legislativo y organismos autnomos, se
describirn los primeros intentos por llegar al actual modelo que opera en las
dependencias, mismo que est normado por una Ley.

Para tal propsito se har alusin a la necesidad de contar con un servicio civil
dentro de la Administracin Pblica Federal, se analizarn las propuestas de
carcter acadmico, as como las de carcter institucional y finalmente, a las
dos iniciativas de Ley que le dieron forma a la Ley del Servicio Profesional de
Carrera de la Administracin Pblica Federal, actualmente vigente.

4.4.1. Propuestas de servicio Civil

Previo al desarrollo del modelo vigente existieron dos propuestas que fueron
la gua para que ese surgiera. Una de esas fue la que desarroll Esteban
Moctezuma para llevarse a cabo dentro de las estructuras de la Adminis-
tracin Pblica, teniendo en cuenta que era menester la profesionalizacin
de todos los servidores pblicos para que se terminara con las improvisaciones
de personal que cada cambio sexenal traa consigo.

Aun cuando es similar a las propuestas institucionales, tiene un enfoque que


responde ms a las necesidades de los servidores pblicos y a las de las ins-
tituciones de las que forman parte; sin embargo, es importante que sean
analizadas para entender con mayor precisin las diferencias y efectos que
buscan al compararlas con las dems.

4.4.1.1. La propuesta de Esteban Moctezuma Barragn

La propuesta de profesionalizar a los servidores pblicos en beneficio de sus


usuarios y con ello del desempeo institucional, ha sido una demanda mani-
fiesta, pero no concluida en los diferentes periodos de gobierno, ya que al
cambiar de personal y, por tanto, estilos de administraciones cada seis aos,
se experimentaba tambin la transicin de todo el personal que normal-
mente buscaba una posicin en otra dependencia o entidad. Por ello, tener
un modelo de servicio civil que facilitara definir las modalidades para dar
inicio a los procesos de profesionalizacin en la Administracin Pblica, era
una condicin para su surgimiento.

224
Tal es el planteamiento de Moctezuma al mencionar lo siguiente: El Servicio
Civil de Carrera pretende crear incentivos claros para mejorar el desarrollo
de los servidores pblicos, disminuir la discrecionalidad en la organizacin de
los puestos y la corrupcin; pero para cumplir con ello se requiere establecer
mecanismos de control que son difciles de manifestar, como la evaluacin
del desempeo y la rendicin de cuentas.240 Con el servicio civil de carrera se
pretenden solucionar tales problemas.

Es preciso tomar en cuenta las necesidades institucionales como la nueva orien-


tacin de la Administracin Pblica hacia la prestacin de servicios pblicos
con calidad, cdigos de tica y trabajo por resultados, como elementos para
transformar la administracin en donde los usuarios del servicio evalan la
prestacin de los mismos.

Para garantizar la solucin a la demanda de personal calificado, es condicin


la aplicacin de un servicio civil; es preciso crear una infraestructura que agi-
lice esa transicin, como son por ejemplo, cambios de los pases en los cuales
sus administraciones se han transformado hacia la Nueva Gestin Pblica y
en donde los paradigmas de la eficiencia son los prevalecientes.

El autor tambin analiza las ventajas y desventajas del servicio civil como
medio para darle una respuesta a las necesidades institucionales que estn
orientadas a la evaluacin de los servicios pblicos por los usuarios; si bien no
implica la solucin a los problemas mencionados, contribuye a dar continui-
dad a los diferentes programas y proyectos de gobierno, el mejoramiento
en el desempeo de las instituciones o la profesionalizacin de sus servidores
pblicos; en la propuesta del autor se mencionan las ventajas y desventajas
de instaurar un modelo como este, de igual forma se enuncian los beneficios
que pudiera tener para la transformacin del servicio pblico.

La dignificacin del servidor pblico se defini desde el PROMAP, por ello los
argumentos que esta propuesta considera se encuentran dentro de este pro-
grama que haca referencia a la instauracin del servicio civil en Mxico. As,
conforme las instituciones pblicas evolucionan, tambin lo hacen los requi-
sitos que los funcionarios deben conocer y dominar para prestar servicios con
calidad y oportunidad. A continuacin veremos las ventajas y desventajas
del modelo.

240
Moctezuma Barragn, Esteban; Roemer, Andrs. Por un Gobierno con resultados. El Servicio Civil de
Carrera: un sistema integral de profesionalizacin, evaluacin y desempeo de los servidores pblicos de
Mxico. Academia Metropolitana. Centro de Estrategia y Desarrollo. Sociedad Mexicana de Geografa y
Estadstica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. p. 50.
225
Cuadro 24
VARIABLES PARA LA INSTAURACIN DE UN MODELO DE SERVICIO CIVIL
Ventajas Desventajas
Variable Descripcin Variable Descripcin
1. Eliminacin de la cul- Sustituir la cultura de 1. Disminucin de opor- Sobre oferta de funcio-
tura de la lealtad indi- los grupos de poder, por tunidades. narios pblicos.
vidual. una de responsabilidad
e imparcialidad con in-
centivos y castigos.
2. Generacin de segu- Servicio pblico evalua- 2. Ineficiencia. Los sistemas perdern
ridad laboral con base do por la ciudadana con efectividad junto a nom-
en el mrito. mecanismos de sepa- bramientos de carcter
racin a los malos servi- poltico que pudieran
dores. dificultar su aplicacin.
3. Preservacin de la Evitar la prdida de los 3. Parcialidad en los Un sistema de carrera
memoria institucional. buenos funcionarios. sistemas de seleccin y excesivamente cerrado
evaluacin. resultara negativo al
igual que uno excesiva-
mente abierto.
4. Capacitacin. Como proceso de me- 4. Complejidad institu- Desarrollar una carre-
jora del desempeo, cional. ra administrativa con
incremento en la pro- canales claros y formales
ductividad y mejores debe acompaarse del
incentivos econmicos. desarrollo de sistemas
de evaluacin y capaci-
tacin eficientes.
5. Resultados. Funcionarios capaci- 5. Aislamiento, discre- Resulta factible pro-
tados para que reali- cionalidad y determi- mover que los funciona-
cen sus actividades de nacin de la agenda rios pblicos se encierren
manera eficiente. gubernamental. en un rea particular de
especializacin, lo que
provocara que stos se
aislaran de la influen-
cia de las necesidades
de las dems reas del
gobierno.
6. Factibilidad de imple- Existencia de profesio- 6. Inamovilidad. Un servicio civil que
mentacin. nalizacin de servidores termine por proteger
pblicos junto con el in- los derechos adquiridos
cremento en la confian- por los servidores pbli-
za de los ciudadanos en cos e incapaz de exigir
sus instituciones. corresponsabilidad y re-
sultados, es el mximo
obstculo para el de-
sarrollo eficiente de la
Administracin Pblica.

Fuente: Moctezuma Barragn, Esteban, Roemer, Andrs. Por un Gobierno con resultados. El servicio civil
de carrera: un sistema integral de profesionalizacin, evaluacin y desempeo de los servidores pblicos
en Mxico. Academia Metropolitana. Centro de Estrategia y Desarrollo. Sociedad Mexicana de Geografa
y Estadstica. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 2000. pp. 53-57.

226
Para no sealar nicamente las ventajas y desventajas, el autor considera
la implantacin gradual del modelo de servicio civil a partir de la definicin
de la misin institucional y su sistema de recursos humanos basado en los
siguientes elementos: 1) Orientacin de indicadores de desempeo mediante
la evaluacin de los cargos; 2) Sentido de competencia y cooperacin intrains-
titucional y entre dependencias; 3) Conformacin de arreglos institucionales
eficientes; 4) Transparencia en el diseo y en la implantacin de las polticas
pblicas.241

Estas cuatro variables estn relacionadas a un sistema de profesionalizacin


y evaluacin del desempeo junto con el reclutamiento, ingreso, desarrollo,
capacitacin, evaluacin y retiro. En esta perspectiva, es importante resal-
tar que tanto los servidores pblicos de carrera como la parte sindicalizada,
tienen que solucionar estos aspectos, ya que no es posible separar un conjunto
de tcnicas orientadas a los resultados sin que una de las partes involucradas
quede fuera.

Para lo anterior, es preciso partir de lo siguiente: las dependencias tienen


necesidades de aprendizaje que deben coincidir con las demandas de su
entorno, por ello es necesario iniciar con las propias caractersticas para llevar
a cabo un servicio civil basado en sus propios requerimientos. Otro elemento
que considera esta propuesta es el eje de capacitacin, profesionalizacin,
desarrollo y desempeo, para transformar la prestacin de los servicios pbli-
cos hacia el mejoramiento del nivel de vida de la poblacin.

La evaluacin del servidor pblico tendr que vincularse a los resultados que
se tengan (en concordancia con las transformaciones de la gestin pblica).
Esta propuesta centra su atencin en ello, haciendo intervenir a la sociedad
con su opinin en cuanto al desempeo del personal que la atiende.

En resumen, los elementos propuestos en la presente investigacin son: instaurar un


sistema que defina misiones claras y se sujete a indicadores del desempeo orientados a
resultados; constituir programas de reclutamiento que permitan atraer personas califi-
cadas, desarrollar un esquema de seleccin mediante un proceso riguroso e imparcial que
garantice el ingreso de las personas ms aptas, contar con un sistema de compensaciones
que permita acercar y retener al personal ms calificado; conformar mecanismos eficientes
para movilizar y relegar de sus puestos a los funcionarios mal evaluados; propiciar el de-
sarrollo del servidor pblico fortaleciendo su compromiso con la institucin; contribuir al
desarrollo de una cultura de servicio eficaz y honesta; dignificar la funcin pblica y esta-
blecer la permanencia del servidor pblico en funcin del mrito. 242

241
Ibid. p. 216.
242
Ibid. p. 222.

227
En sntesis, esta es la propuesta de Moctezuma para realizar la instauracin
del servicio civil de carrera dentro de la Administracin Pblica. Como
condicin para la modernizacin administrativa la existencia de modelos de
esta naturaleza es fundamental, ya que con su aplicacin se pueden alcanzar
mejores escenarios que le permitan a la gestin incrementar sus niveles de
satisfaccin hacia el usuario.

4.4.1.2. La propuesta de Guillermo Haro Blchez

Para proseguir con el estudio de las diversas propuestas de servicio civil, se


revisar la de Guillermo Haro, quien formul un modelo que se funda en
cuatro condiciones mnimas para que se pueda implantar, las cuales per-
mitirn lograr una Administracin Pblica slida, que tenga como una de sus
columnas un servicio civil moderno, como se muestra a continuacin:

1. El arraigo de los principios y valores necesarios para el buen desempeo del servicio
pblico;
2. La concepcin del servicio profesional de carrera como un sistema, as como de las ac-
ciones intermedias para su implantacin;
3. Un nuevo estatuto o ley que constituya el marco operacional vigente que rige la vida
de los servidores pblicos del Estado, respetando en todo momento los esquemas jurdico-
laborales vigentes, y
4. El fortalecimiento del Instituto Nacional de Administracin Pblica para que, convertido
en organismo de carcter pblico descentralizado, articule entre otros, los procesos vitales
del funcionamiento y operacin del servicio profesional de carrera. 243

La primera condicin hace referencia a que si bien un servicio profesional de


carrera debe tener las herramientas tcnicas para su desarrollo, debe contar
tambin con las bases ticas que requiere practicar el servidor pblico acorde
con los cambios internacionales, as como la mejora en el desempeo. Los
valores y principios que el autor menciona son: legalidad, honradez, vocacin
de servicio, eficiencia y eficacia, imparcialidad y lealtad.

En la segunda condicin se trata de disear un sistema integral que permita


la administracin del personal basndose en las diferentes fases desde la
seleccin, contratacin, induccin, profesionalizacin, desarrollo, promocin y
retiro del servicio. Con ello se pretende crear las circunstancias que permitan
el establecimiento de un servicio profesional de carrera, el cual, segn el au-
tor, tendra ocho subsistemas:

Haro Blchez, Guillermo. Servicio Pblico de Carrera. Tradicin y perspectivas. Instituto Nacional de
243

Administracin Pblica. Porra. Mxico. 2000. pp. 217-218.

228
- Planeacin.
- Ingreso.
- Plan de Carrera.
- Profesionalizacin y desarrollo.
- Evaluacin del desempeo.
- Remuneraciones.
- Separacin del Servicio.
- Control y evaluacin.

Con ello el modelo estara en posibilidades de aplicarse dentro de las dife-


rentes dependencias y entidades de la Administracin Pblica. Como com-
plemento es importante mencionar que es preciso disear y llevar a cabo las
actividades de reorganizacin como definir perfiles de puestos, exmenes de
ingreso, evaluaciones del desempeo, acciones de capacitacin, entre otras,
ya que para su operacin se requiere de una infraestructura administrativa
slida que permita un funcionamiento eficaz del sistema.

La tercera condicin hace referencia a la necesidad de tener un marco nor-


mativo actualizado para que se pueda regular el servicio profesional de ca-
rrera como nico para los trabajadores al servicio del Estado. En esta pro-
puesta tambin se considera la posible sindicalizacin de los trabajadores de
confianza y poder establecer condiciones ms apropiadas para su desarrollo
profesional como es la permanencia, logrando con ello el fortalecimiento del
servicio; incluso se propone una Ley que regule la administracin de personal
de confianza y delimite sus mbitos de competencia, as como facultades de
cada dependencia en lo relativo a su desarrollo.

Como resultado, el autor propone el fortalecimiento del Instituto Nacional


de Administracin Pblica, su transformacin hacia un organismo descentra-
lizado encargado de la formacin y desarrollo integral del servidor pblico,
esto mediante propuestas de actualizacin que den respuesta a la demanda
de personal calificado y especializado en cada una de las reas que confor-
man la Administracin Pblica.

Finalmente, el autor hace una propuesta acadmica de la Ley del Servicio


Profesional de Carrera para los servidores pblicos del Ejecutivo Federal, este
modelo resulta muy similar a la Ley vigente que es el documento eje por el
cual funciona el actual sistema.244

244
Ibid. Al respecto vase la propuesta en el texto citado. pp. 246-247.

229
4.4.2. Propuestas Institucionales

Para el establecimiento del Servicio Civil dentro de las dependencias y enti-


dades en 1983 se cre la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil; asimismo,
las Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y de Contralora y
Desarrollo Administrativo (SECODAM) formularon sus propuestas de lo que
debera ser la conformacin de este modelo de servicio; la Federacin de
Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE) particip en las
negociaciones.

Tales propuestas conformaron la visin institucional de lo que debera ser el


Servicio Civil de Carrera en la Administracin Pblica Federal, sin embargo,
debido a las insuperables diferencias entre estas tres instancias, no llegaron a
implantarse y las posibilidades de construir un modelo que sirviera de base
se esfumaron.

4.4.2.1. La propuesta de la secretara de Hacienda y Crdito Pblico

Como consecuencia de la creacin de la Comisin Intersecretarial del Servicio


Civil, dentro de la SHCP se cre la Direccin General del Servicio Civil, con la
finalidad de instaurar un modelo que permitiera solucionar problemas como
la frecuente movilidad de los servidores pblicos de confianza o los nombra-
mientos sin ningn criterio ms que el de la amistad.

Formular y aplicar un servicio de esta naturaleza implicaba modificar la Ley


Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, por lo que se trataba de un
obstculo que tendra que ser solucionado en el poder Legislativo. La FSTSE
se opuso, ya que consideraba que a sus agremiados no les convendran tales
circunstancias. La razn era que las modificaciones contractuales tendran
que ser consultadas con la base de trabajadores, dadas las condiciones sindi-
cales prevalecientes. La Comisin gradualmente se encarg de supervisar las
relaciones laborales de los trabajadores de base y con ello propici que existie-
ran diferencias con los diferentes gremios.

Se requiere de la profesionalizacin de los servidores pblicos para que se


puedan mejorar los resultados de la gestin gubernamental, por tal motivo,
la propuesta de la SHCP se centr en lo siguiente:

1) Un sistema de reclutamiento claro y abierto que cuente con convocatorias dirigidas


tanto al personal de entidades pblicas como al mercado laboral general. Los requisi-
tos son la aprobacin de tres exmenes: uno de conocimiento general, uno psicomtrico
(ambas pruebas a cargo de la USC) y un examen tcnico que correr por cuenta de la

230
dependencia a la que quiere ingresar. Finalmente, se prev una entrevista a cargo de la
unidad o dependencia contratante.
2) Los cargos de libre designacin (de confianza) en las dependencias sern para ocupar
los puestos de secretarios, subsecretarios y el equipo bsico de apoyo (secretarios ejecutivos
y privados, grupos de asesores y choferes). Los secretarios y subsecretarios podrn nombrar
a la mitad de los directores generales, la otra mitad estar ocupada por funcionarios de
carrera.
3) El sistema de compensaciones estara formado por tres factores: sueldo, estmulos y
prestaciones. La evaluacin de los puestos para otorgarles el salario sera hecha por la USC
con base en una metodologa propia.
4) La capacitacin y educacin formal de los trabajadores se hara con base en las necesi-
dades de cada puesto.
5) Las promociones podrn ser de tres maneras: en primer lugar pueden ser de grupo, lo
que significa que el funcionario tomar ms responsabilidad. En segundo lugar, podr ser
de nivel salarial. La ltima sera la promocin de grado, que incluye tanto aumentos de la
responsabilidad como del salario.
6) El sistema de evaluacin incluira cinco objetivos: la observancia de los procesos estable-
cidos, las contribuciones a las mejoras del servicio, el cumplimiento de los objetivos, la ca-
pacitacin adquirida y las caractersticas profesionales del trabajador en su desempeo.
7) La separacin de un servidor pblico podr ocurrir por seis causas: voluntaria, mala
conducta, mal desempeo, no ascenso en siete aos, desplazamiento por libre designacin
y recorte de personal.
8) Con el personal de base se producira una contradiccin a la hora de implementar el
servicio civil de carrera, porque su sistema escalafonario responde a la antigedad y no
al buen desempeo. La Secretara de Hacienda tiene tres propuestas al respecto: a) La
incorporacin del personal de base al modelo propuesto (sea derogando la LFTSE e incor-
porando a los trabajadores a la Ley de servicio civil, o sea manteniendo ambas leyes, ha-
cindolas compatibles entre s). b) Acceso de personal de base al nuevo sistema, mediante
la renuncia a su base, c) La posibilidad de mantener dos regmenes legales independientes,
uno para el personal de base y otro para el de confianza. En los dos primeros casos, ello
implicara cambios que afectaran a la estructura legal sobre la que se rige el poder de la
federacin de sindicatos, as como la continuidad de sus lderes tradicionales.
9) Quiere hacerse sistemtica la capacitacin, con vistas a desarrollar al personal que ya
est adentro para que cada da haga mejor su trabajo. Actualmente los que reciben algn
tipo de adiestramiento son parte del personal operativo, pero el personal que dirige no
tiene tiempo para asistir a cursos, por lo que rara vez se capacita. 245

Esta propuesta pretenda profesionalizar al personal de confianza sin conside-


rar al de base, ya que para este sector existe un escalafn que tiene como
principio de ascenso la antigedad y no la evaluacin del desempeo. Para
estar en condiciones de realizar esta propuesta, tendra que considerarse la
opinin de la SECODAM y para ello, tambin se considerara su propuesta
como la otra visin del servicio civil que constituye uno de los ejes por los
cuales el PROMAP propuso la dignificacin del servidor pblico. En sntesis,

245
Guerrero Amparn, Juan Pablo. Un Estudio de caso de la reforma administrativa en Mxico: Los dile-
mas de la instauracin de un servicio civil a nivel federal. Documento de Trabajo Nm. 61. Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas. Mxico. 1998. pp. 22-23.
231
la propuesta de la SHCP estuvo dirigida a consolidar la profesionalizacin, la
evaluacin del desempeo y el sistema de ascensos basado en el mrito.

4.4.2.2. La propuesta de la secretara de Contralora y Desarrollo


Administrativo

Como una de sus funciones, la SECODAM tena la facultad de autorizar las


estructuras administrativas y con ello, la de puestos. Es aqu donde surge la
propuesta de esta dependencia, las diferencias con la SHCP fueron funda-
mentalmente de tipo presupuestal y de control.

La estrategia del Presidente de la Repblica fue tener dos versiones sobre


el mismo problema, cul era el modelo de servicio civil que garantizara
la profesionalizacin de los servidores pblicos? los esfuerzos se centraron en
fortalecer cada uno de los dos polos de discordia, por un lado la SHCP ejerci
sus atribuciones va la USC y por otro, la SECODAM lo hizo al no permitirle
la centralizacin de ese poder y sealando que se debera tener en cuenta la
naturaleza funcional de cada dependencia y entidad.

Como lo comenta Guerrero246 las pugnas entre estas dependencias fueron


insuperables, motivo por el cual durante el sexenio 1994-2000 no surgi
ninguna propuesta slida que le diera el seguimiento a la instauracin del
servicio civil y junto con ello, los cambios en el proceso de evaluacin del
desempeo.

Una de las controversias fue la relativa estabilidad que los servidores pblicos
tenan, ya que al estar presente el sistema de partido dominante, se asuman
las reglas no escritas como un elemento que proporcionaba continuidad al
funcionamiento de servicio. Estas reglas tienen como propsito garantizar el
ingreso al sistema por medio de los mtodos ampliamente conocidos como
el amiguismo imperante, lo que ocasion dispendios, atraso de programas,
estancamiento en la profesionalizacin y un alto costo para la sociedad, ya
que las instituciones pblicas funcionaban con el principio que se le ocurriera
al responsable de las mismas. Por otra parte un control estricto y vertical de
los secretarios (y del presidente) sobre los administradores de los programas y
polticas reduce sustancialmente los riesgos de que la aplicacin no refleje los
objetivos buscados por los mandos superiores. El control discrecional sobre los
aparatos administrativos disminuye los costos de agencia. 247

246
Ibid. p. 24.
247
Ibid. p. 25.

232
Este control estaba contenido en la propuesta de la SHCP, por lo que la
SECODAM vea ventajosa su instauracin, ya que una de las caractersticas
del modelo vigente era la constante variacin de programas y proyectos en
funcin de las necesidades de la institucin o de los funcionarios y no de la
poblacin a la que se le proporcionan los servicios pblicos.

Para la SECODAM la propuesta de la USC era demasiado centralista al co-


locar a sta en el centro de todo el proceso, lo cual originara problemas, ya
que se pensaba que no exista la capacidad suficiente para operar el sistema
satisfactoriamente y as cumplir con lo establecido en el PROMAP. Final-
mente esta dependencia propona que el servicio civil fuera ms flexible y se
adaptara a las necesidades propias de cada dependencia y entidad, debido
a la argumentacin de la existencia de distintos tipos de instituciones.

En sntesis, la posicin se circunscriba a quitarle el poder centralizador en ma-


teria de administracin de personal a la SHCP, derivado de ello esta pugna
se tradujo en el estancamiento de la instauracin del servicio civil como lo
propuso la administracin 1994-2000. Al final se impuso la discordia y Mxico
no conoci tan necesaria condicin para la profesionalizacin de sus servi-
dores pblicos.

4.4.2.3. La posicin de la Federacin de sindicatos de Trabajadores


al servicio del Estado

Dentro de esta institucin, la principal oposicin que se encontr fue que la


propuesta de la SHCP le restaba liderazgo a los sindicatos porque implicaba
afectar a los trabajadores de base por medio de la modificacin de la Ley
Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, ya que las relaciones labo-
rales se basan en esa normatividad.

El escenario para que el servicio civil de carrera se desarrollara estaba previsto


en la propuesta de la SHCP, sin embargo, al pretender incorporar al personal
de base significara tambin modificar la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado. Por esto la FSTSE elabor una propuesta de Servicio Civil
denominada Estrategia de Mediano Plazo para la carrera de Servicio Civil,
donde se argumentaba que (...) una Administracin Pblica efectivamente
moderna requera profesionalizar y ofrecer carrera civil a los trabajadores de
todos los niveles y campos de actividad. Es decir, requera integrar al personal
de base sindicalizado.248

248
Ibid. p. 28.

233
Esta posicin consideraba que para dar inicio a la profesionalizacin de los
servidores pblicos, era imprescindible que los trabajadores de base pudieran
acceder a la carrera profesional, lo cual era necesario para mejorar los niveles
de eficiencia en el desempeo del servicio pblico. Sin embargo la propuesta
no se realiz debido a que esto representaba un mayor presupuesto, ya que
al pretender incorporar a los trabajadores de base al modelo, tambin im-
plicaba su desarrollo profesional. Con todo esto la FSTSE propuso, a su con-
veniencia, pero no se logr instaurar el servicio civil de carrera dentro de la
Administracin Pblica.

Factores como la innamovilidad y el ascenso basado nicamente en la anti-


gedad, fueron los que le dieron a la parte sindical mayor fuerza que despus
se convirti en amenaza para el desarrollo de cada institucin. Finalmente,
con la instauracin del Servicio Civil de Carrera para todos los niveles, tanto
de confianza como de base, se pretenda convertir a la Administracin Pbli-
ca en una sola forma de trabajo donde cada servidor pblico tuviera que
participar en los programas de ascenso basados en sus capacidades y resul-
tados, pero a la FSTSE no le convena tener ese esquema, ya que en el largo
plazo le iba a restar agremiados.

4.5. Iniciativas de Ley presentadas por los Grupos Parlamentarios

Despus de los intentos por instaurar un Servicio Civil tanto la SHCP, la SE-
CODAM y la FSTSE no se pusieron de acuerdo y los tiempos concluyeron
(termin el sexenio 1994-2000). La necesidad de darle salida a la demanda
de iniciativas origin pugnas al interior de cada institucin, las cuales, segn
sus atribuciones, pretendan instaurar un modelo que les permitiera tener el
control.

Dentro del poder Legislativo se prepararon las iniciativas para presentar-


las ante la Cmara de Senadores, posteriormente, encaminarse a la Ley de
Servicio Profesional de Carrera. Considerando las propuestas que realizaron
tanto la SHCP y la SECODAM, as como la opinin de la FSTSE, era fcil-
mente perceptible que estaba muy cerca de tener un Servicio Civil, sin em-
bargo, no ocurri. Cules fueron los acontecimientos que influyeron para
que esto sucediera?

Por un lado estaban los asuntos (en 1997) de la renovacin de la Cmara de


Diputados, la cuarta parte del Senado y la eleccin del Jefe de Gobierno del
Distrito Federal; asimismo se encontraban los problemas macroeconmicos

234
como la estabilidad de precios y el rescate bancario que dominaban la es-
cena poltico-financiera del gobierno de Zedillo.249

4.5.1. La propuesta del Grupo Parlamentario del Partido Revolu-


cionario Institucional

Dentro del Senado se prepar y present la iniciativa de Ley para el Servicio


Profesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal, lo que repre-
sent un avance significativo para la instauracin. Esta iniciativa menciona
en su exposicin de motivos lo siguiente:

Esta Ley tiene los propsitos fundamentales de lograr una administracin pblica efi-
ciente y eficaz con capacidad tcnica y profesional para el servicio pblico que garantice el
funcionamiento adecuado de las instituciones para la ejecucin de los planes y programas,
as como el logro de las metas del Poder Ejecutivo Federal. 250

Los trminos eficiente y eficaz son mencionados como un elemento ms para


la profesionalizacin del servicio pblico, puesto que sta es la esencia del
modelo que propuso Moctezuma. Es de resaltar que la propuesta inclua a
todos los servidores pblicos de confianza, tanto operativos como de mando
hasta el nivel de Director General u homologo, tambin se propona la in-
tegracin de una Comisin Intersecretarial, como rgano de apoyo para la
Unidad del Servicio Profesional de Carrera integrada por representantes de
la SHCP, SECODAM, SG, STPS, FSTSE y de los sectores social, privado y aca-
dmico. 251

Se consider la posibilidad de tener personal sindicalizado dentro de este


modelo, lo cual es necesario para transformar el servicio pblico hacia la efi-
ciencia y eficacia que se pretenda tener en las dependencias pblicas. Tam-
bin se le dotaba de atribuciones de coordinacin y supervisin a la Unidad
que estaba integrada a la estructura orgnica de la SHCP y cuyo titular
sera designado por la Cmara de Diputados a propuesta del Presidente de
la Repblica.

249
Como resultado de las diferencias entre la SHCP y SECODAM, dentro del Senado se present el Proyecto
de Ley para la profesionalizacin y Evaluacin del Desempeo de los Servidores Pblicos de la Adminis-
tracin Pblica Federal Centralizada, presentada por el Senador Esteban Moctezuma el 28 de abril de
1998.
250
Senado de la Repblica. LVIII Legislatura. Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucio-
nal. Iniciativa de Ley. Mxico Distrito Federal. 24 de octubre de 2000. p. 2.
251
Ibid. art. 78. p. 20.

235
Esta iniciativa de Ley propona una transformacin de la administracin de
personal para tener mejores instrumentos y as, acceder a la profesionali-
zacin como medio de mejoramiento del desempeo del servidor pblico. A
continuacin se menciona el contenido de la iniciativa:

Ttulo primero
Disposiciones generales

Ttulo segundo
De los Derechos y Obligaciones de los Servidores Pblicos del Sistema.

Captulo primero
De los Derechos

Captulo segundo
De las Obligaciones

Ttulo tercero
De la estructura del Sistema

Captulo primero
Consideraciones preliminares

Captulo segundo
De la Estructura funcional de los Subsistemas
Del Subsistema de Planeacin de Personal
Del Subsistema de Ingreso
Del Subsistema del Plan de Carrera
Del Subsistema de Profesionalizacin y Desarrollo
Del Subsistema de Evaluacin del Desempeo
Del Subsistema de Separacin
Del Subsistema de Control y Evaluacin

Captulo tercero
De la Estructura Orgnica del Sistema

Captulo cuarto
De las Incompatibilidades

Ttulo cuarto
Captulo primero
Del Recurso de Revocacin

Captulo segundo
Del Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje

236
Cabe mencionar que esta propuesta no menciona las capacidades laborales
y slo alude a que, para la permanencia en el sistema, es necesario haber ob-
tenido una calificacin satisfactoria en la evaluacin del desempeo. Como
parte del proceso legislativo esta iniciativa fue presentada en la sesin ce-
lebrada el 24 de octubre de 2000 por el Senador Carlos Rojas Gutirrez, la
cual se turn a las Comisiones de Gobernacin y de Estudios Legislativos para
su anlisis y dictamen.

Cuadro 25
SUBSISTEMAS DE LA INICIATIVA DEL PRI

Fuente: Elaboracin propia, con base en la propuesta.


El cuadro anterior muestra a todo el sistema, es decir lo que se propona para instaurar el servicio civil
dentro de las diferentes dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y de esta forma
cumplir una antigua demanda para su funcionamiento.

4.5.2. La propuesta del Grupo Parlamentario del Partido Accin


Nacional

Las iniciativas de Ley del Servicio Civil por parte de este partido poltico se
presentaron a partir del ao 1996 cuando, el 17 de octubre, en la Cmara de
Diputados se concedi la palabra al Diputado Alejandro Daz y Prez Duarte
quien, a nombre de su grupo parlamentario, present la iniciativa de Ley
del Servicio Civil de Carrera en el Servicio Federal que pretenda mejorar el
desempeo de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica

237
Federal, para ello era necesario darle un perfil profesional y humanista a los
servidores pblicos.252

Este proyecto de decreto de Ley constaba de 15 artculos y la estructura del


mismo era bastante deficiente y su terminologa provocaba confusiones, su
aplicacin era para todo el personal del servicio pblico, consideraba tanto
a los de confianza como a los de base. No precisa la forma de ingreso, pro-
mocin, profesionalizacin y separacin y, por ejemplo, tiene tantas impre-
cisiones como la que se menciona en el artculo 10, el cual alude a la Ley
Federal del Trabajo y a la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje, ambas
con competencia para el apartado A del artculo 123 constitucional.

Posteriormente, en la Cmara de Senadores, el 30 de abril de 2002, el Sena-


dor Csar Juregui Robles, miembro de este grupo parlamentario, present
la iniciativa con proyecto de decreto de la Ley Federal del Servicio Pblico
Profesional, la cual en su exposicin de motivos define lo siguiente:

La presente iniciativa busca cubrir dos flancos necesarios para blindar administrativa-
mente la transicin a la democracia. En primer lugar se pretende crear un cuerpo de
funcionarios del Estado encargados de llevar a cabo las polticas pblicas del ejecutivo
independientemente de a qu partidos pertenezcan, impidiendo que cada cambio de
administracin haya una rotacin de funcionarios ms all de los que requiere sustituir el
partido poltico en turno para orientar las polticas pblicas segn su programa y oferta
electoral.

En segundo lugar desarrollar un sistema de personal de muy alta calidad que permita
atraer, formar y motivar a los mejores talentos de Mxico en el servicio pblico. De sta
manera la Administracin Pblica ser no solo un pilar democrtico sino uno de los fac-
tores ms importantes de competitividad en el pas. 253

252
La materia tratada en esta iniciativa es, sin duda, de la mayor importancia para quienes laboran en
la Administracin Pblica Federal, pues ella busca perfeccionar las normas por las que deber regirse el
servicio pblico. El perfil profesional y humanista necesario para desempear un cargo de responsabilidad
es: el conocimiento profesional, pleno y comprobable de la materia relativa al campo; tica, honestidad
y experiencia.
El esfuerzo que el servidor pblico ofrecer no ser en vano, ya que conforme a su actuacin ser el grado
de incentivos que recibir, lo que repercutir de forma positiva en la dependencia donde el funcionario
desarrolle sus labores, pues al sentirse motivado su trabajo ser ms eficiente y productivo en beneficio de
los ciudadanos.
Cmara de Diputados. Proyecto de Decreto de Ley del Servicio Civil de Carrera en el Gobierno Federal.
Diario de los Debates. Ao III. No. 14. 17 de octubre de 1996. pp. 917-934.
253
Cmara de Senadores. LVIII Legislatura del H. Congreso de la Unin. Iniciativa de Ley Federal del Ser-
vicio Pblico Profesional. Mxico. 30 de abril de 2002. p. 2.

238
Esta propuesta reflej con mayor detalle las condiciones de la Administracin
Pblica para dar inicio a la profesionalizacin de los servidores pblicos por
la va de una Ley, lo cual permiti la instauracin de un sistema que desarro-
llara las capacidades para poder desempearse con mayor calidad en las
instituciones.

El objeto de la iniciativa es (...) ofrecerle a Mxico la seguridad de una ins-


titucin slida, confiable, honesta, transparente, de alto desempeo y cali-
dad que permita a los gobiernos emanados de diferentes partidos contar con
un cuerpo tcnico altamente eficaz de transformar la filosofa poltica de los
gobernantes en turno, en polticas pblicas que beneficien a los ciudadanos y
permitan la continuidad del sistema democrtico.254 Esta propuesta inclua
siete subsistemas para el correcto funcionamiento del Servicio Pblico profe-
sional:

Cuadro 26
SUBSISTEMAS DE LA INICIATIVA DEL PAN

Fuente: Elaboracin propia con base en la propuesta.

Para el desarrollo y aplicacin de este sistema se propuso la creacin de la


Secretara de la Funcin Pblica y Transparencia como encargada de instru-
mentar este modelo en toda la Administracin Pblica Federal Centralizada.
Los rangos de puestos que comprende van desde enlace hasta director gene-
ral y tambin precisa las competencias que debe poseer un servidor pblico

254
Ibid. p. 2.

239
para permanecer en el sistema. El ingreso es por medio de la publicacin de
la convocatoria correspondiente y es el concurso y exmenes los que determi-
nan la incorporacin al servicio pblico; asimismo, se piden los conocimientos
bsicos en Administracin Pblica, de la institucin donde se labore y del
cargo que se ocupar.

Como elementos innovadores dentro de esta propuesta estn las competencias


laborales y los conocimientos mnimos para cada rango de puestos. Asimismo,
la creacin de la Secretara de la Funcin Pblica y Transparencia (a la cual
se le otorgan atribuciones en materia de administracin de personal) repre-
sent quitarle esas funciones que tuvo por dcadas la SHCP. Esta iniciativa
tiene la siguiente estructura:

Captulo primero
Disposiciones generales
Captulo segundo
De los subsistemas del servicio
Captulo tercero
Del subsistema de planeacin y desarrollo de capital humano
Del subsistema de reclutamiento
Del subsistema de seleccin
Del subsistema de formacin
Captulo sptimo
Subsistema de desarrollo profesional
Captulo octavo
Subsistema de evaluacin de competencias y resultados
Captulo noveno
Del subsistema de reubicacin y separacin
Captulo dcimo
De las inconformidades y las controversias

4.6. Condiciones polticas y administrativas que dieron origen al


surgimiento del servicio Profesional de Carrera

Para comprender el escenario que permiti el surgimiento del modelo de Servi-


cio Profesional de Carrera, se debe tener presente que toda vez que las pugnas
entre la SHCP y la SECODAM no permitieron el desarrollo del modelo, falt la
capacidad o tal vez voluntad del Presidente para consolidar ese cambio.

Los factores que no satisficieron a las dependencias fueron que en ambos


casos se pretenda tener el control del personal, lo cual garantizaba la su-
premaca en las instituciones. Las pugnas entre la FSTSE y la propia SHCP por
240
el control del personal, a mediano plazo representaba la prdida del poder
poltico que entonces tena esa organizacin sindical frente al ejecutivo. Los
factores polticos, financieros y laborales resultaron determinantes para que
no se consolidara la iniciativa de instauracin del servicio civil.

Entre 1988 y 1994, las prioridades del presidente en turno consistieron en continuar
con la descentralizacin, consolidar el programa de simplificacin adminis-
trativa, legitimar su gobierno, continuar con la poltica de privatizaciones,
reducir la nmina burocrtica, el dficit pblico, consolidar la integracin
del pas en la esfera internacional por la va comercial y la estabilizacin
poltica.

En lo econmico, la prioridad la tuvieron variables como el empleo, el cre-


cimiento del PIB, la poltica de austeridad, el control de la inflacin, el tipo
de cambio, el crecimiento de la deuda, los elementos de tipo administrativo,
como la inclusin de las tcnicas administrativas para mejorar la eficiencia;
la experiencia en materia de profesionalizacin se reduca a intentos aislados
para actualizar los conocimientos del personal en torno a la mejora de sus
resultados.

En el desarrollo de las instituciones pblicas las variables de tipo administra-


tivo no fueron determinantes para el gobierno, as se continu con la cultura
de la improvisacin y se excluy la profesionalizacin y el servicio civil como
opciones de desarrollo institucional.

Por tanto, las condiciones poltico administrativas influyeron de manera


determinante para que no se tuviera tan necesario servicio civil, tuvo que
surgir del poder legislativo federal y especficamente de la Cmara de Sena-
dores, ya que no fue posible superar las diferencias entre las dependencias y
la FSTSE, el control de los servidores pblicos representaba tener la influencia
suficiente para restarle importancia a los sindicatos.

Las condiciones de la Administracin Pblica Federal fueron cambiando


paulatinamente y en algunos casos fue producto, por un lado de los ensayos
en la aplicacin de las tcnicas de corte eficientista, y por otro, los factores
polticos que representaban una barrera en la implantacin del servicio civil.

Aspectos como la posicin de la central sindical, el hecho de que ningn parti-


do poltico tuviera mayora absoluta en las cmaras legislativas, la falta de
inters del Ejecutivo por instaurarlo, las pugnas entre los grupos polticos y
asesinatos, contribuyeron a retrasar la instauracin del servicio civil como se
planteaba en el PROMAP.
241
Una variable exgena determinante como era la posibilidad de que el PRI
perdiera la Presidencia de la Repblica, la percepcin de que fuera la alter-
nancia el factor para que se desestabilizara la administracin pblica, por
la posibilidad de incluir a personal improvisado o fuera de contexto y por
otro lado, aprovechar la coyuntura para inducir y perfeccionar la profesio-
nalizacin dentro de las dependencias, incluso como un reclamo internacio-
nal, constituyeron los principales factores para que el modelo del Servicio
Profesional de Carrera aprobado por los legisladores, se convirtiera en el
elemento indispensable para la profesionalizacin de los servidores pblicos
y junto con ello la posibilidad de disear un esquema de carrera para el
personal. Se trata de un servicio civil que permita al sector pblico avanzar
dentro de la vertiente del desarrollo administrativo como condicin para una
gestin pblica moderna y de calidad.

4.6.1. Entorno de la gestin pblica en la aparicin de la Ley del


servicio Profesional de Carrera

Una vez analizada la evolucin de la estructura administrativa del gobierno


mexicano, as como su manejo en la prestacin de los servicios, la profesio-
nalizacin del personal ocupado y el surgimiento de servicios civiles dentro de
algunas instituciones, es posible sealar las siguientes premisas, de acuerdo a
la hiptesis de esta investigacin:

a) Presencia de un modelo parecido a la NGP que contiene elementos parecidos a los


encontrados en pases desarrollados.
b) Antecedentes de otros modelos de servicio civil con fuerte presencia de la profesio-
nalizacin, principalmente a los niveles medios y bajos de la organizacin.
c) Acciones masivas de simplificacin administrativa junto con procesos de certificacin
de sistemas de gestin de la calidad y la inclusin de tcnicas de reingeniera admi-
nistrativa.
d) La introduccin de elementos como la misin, visin y objetivos estratgicos como
eje para el cambio planeado que, de acuerdo al modelo terico, se trata de una re-
forma en los aspectos de funcionamiento en la prestacin de los servicios pblicos.
e) Modificacin del escenario poltico al cambiar el partido en el poder y con ello la
lgica de permanencia del personal en las estructuras del sector pblico.
f) Establecimiento de sistemas de servicio civil perifricos que indujeran un cambio
hacia la capacitacin como medio para fortalecer o cumplir con los elementos estrat-
gicos, introducidos en todas las organizaciones de gobierno.

Dentro de este contexto, los cambios mencionados fueron realizados en for-


ma secuencial, esto significa que a partir de 1990 la Administracin Pblica
se transform ms aceleradamente para poder introducir modelos de ser-
vicio civil y, con ello, impulsar una modificacin en el ingreso del personal al
cambiar los viejos usos y costumbres por la experiencia, capacidad, actitud y
habilidades para el servicio pblico.
242
El servidor pblico pas por diferentes caminos para lograr una profesionali-
zacin de acuerdo a los intereses del gobierno en turno, por ello la posibilidad
de desarrollar y consolidar un sistema de servicio civil que provea de personal
adecuado, no fue prioridad del Poder Ejecutivo, ya que el modelo de botn
funcion por muchos aos y permiti desarrollar instituciones con parmetros
especficos como la improvisacin, procesos ineficientes, falta de profesionali-
zacin de la mayora del personal y, por lo tanto, la prestacin de servicios en
forma deficiente.

La profesionalizacin se llevaba a cabo por medio de la aplicacin de cursos


a veces sin ninguna relacin con las funciones del personal involucrado, con
el desarrollo de modelos de evaluacin, capacitacin y administracin de
personal, el elemento de profesionalizacin no era parte importante en ese
esquema; las condiciones fueron cambiando y como dentro del Poder Ejecu-
tivo Federal no hubo consenso para disear un sistema de servicio civil, fue
en el interior de la Cmara de Senadores donde surgi el modelo del Servi-
cio Profesional de Carrera aplicable para la Administracin Pblica Federal
Centralizada.

243
T ercera PARTE

EL SERVICIO PROFESIONAL DE
CARRERA Y LAS CONDICIONES
DE LA GESTIN PBLICA ACTUAL

D entro de este apartado se


establecen las variables que se con-
sideran necesarias para desarrollar
la profesionalizacin de los servi-
dores pblicos en el gobierno federal,
para ello se utilizaron los conceptos
definidos anteriormente, por lo que
proponemos un modelo que permita
desarrollar al servicio pblico.

Cules son los elementos exgenos y


endgenos que contribuyen a la im-
plantacin del Servicio Profesional de
Carrera dentro de la Administracin
Pblica Federal centralizada? Es el
modelo de Servicio Profesional de
Carrera, como lo marca la ley, la so-
lucin a los problemas de eficiencia,
eficacia, transparencia, competitivi-
dad y legitimidad del servicio pbli-
co?

El anlisis consiste en vincular la pro-


fesionalizacin con los cambios en
la gestin pblica que son necesa-
rios para su desarrollo, tales como la
opinin del propio servidor pblico,
del usuario, las necesidades de la
institucin y, en consecuencia, del
entorno en donde se desarrolla. Con-
siste, por tanto, en una propuesta
diseada con base en el resultado del
anlisis de los principales modelos de profesionalizacin, de lo dispuesto en la
ley y de las condiciones de las dependencias en las que opera el servicio pro-
fesionalizado. Tambin se presentan las caractersticas de la gestin pblica
para obtener un resultado que permita avanzar en una poltica de profe-
sionalizacin que considere a los servidores pblicos denominados de base, los
sindicatos y los empleados superiores.

Una profesionalizacin que trascienda implicar la transformacin de las


condiciones laborales, esto significa incluir a los sindicatos que se resisten al
cambio y que en ocasiones son un obstculo para que el desarrollo del ser-
vicio sea completo; no menos importante resulta ser la contratacin discre-
cional de empleados de mandos medios o superiores que no cumplen con los
requisitos mnimos para el ejercicio que requiere el servicio pblico mexicano
del siglo XXI.

Despus de describir la trayectoria de los modelos de profesionalizacin de


los servidores pblicos federales, haber sealado los elementos centrales y las
condiciones de su funcionamiento, esta tercera parte de la investigacin tiene
como funcin proveer de los elementos para realizar el anlisis cualitativo del
proceso de profesionalizacin.

Es importante considerar que es precisamente el servidor pblico quien debe


convertirse en el propio agente de su profesionalizacin, se pretende pro-
poner un esquema que permita el fortalecimiento de la poltica del gobierno
mexicano con relacin al modelo del Servicio Profesional de Carrera. Cabe
mencionar que dentro de este apartado, para efectos prcticos, se utilizarn
los trminos servidor pblico y personal pblico como sinnimos.

246
c APTULO V
EL PROCESO DE PROFESIONALI-
ZACIN Y EL MODELO DEL SERVICIO
PROFESIONAL DE CARRERA

D espus de definir los con-


ceptos tericos y describir el contexto
histrico que permite la revisin de la
evolucin de las estructuras adminis-
trativas, la profesionalizacin de los
servidores pblicos resulta ser el eje
por el que se desarrollan los progra-
mas diseados para el mejoramiento
del servicio pblico en cuanto al de-
sarrollo del personal.

Considerando lo anterior, la referen-


cia para analizar y proponer el mo-
delo de profesionalizacin resulta ser
una pregunta central, cules son las
condiciones necesarias para el mode-
lo de gestin pblica que permitan
implantar el Servicio Profesional de
Carrera? Hay que tener presente
que se est haciendo referencia a
dos variables fundamentales dentro
de las estructuras administrativas.
Por una parte, la presencia de he-
rramientas y tecnologa administra-
tiva que permiten al servidor pblico
mejorar su desempeo y por otra,
las instituciones tendern a profe-
sionalizarse y esto implica considerar
a todo el personal, instrumentando
programas de profesionalizacin que
incluyan a los niveles superiores, me-
dio y de base, los cuales tendrn que
obtener las capacidades laborales
necesarias para desarrollar sus funciones. El modelo de gestin pblica tiene
que considerar las competencias institucionales y con ello la del gobierno mis-
mo, no es posible tener una parte certificada y las otras no.

5.1. El modelo para la Profesionalizacin de los servidores Pblicos

Para analizar el modelo de profesionalizacin hay que recordar que el servicio


de carrera se proyect en un marco normativo; as, dentro de las instituciones,
existen reglas para la realizacin de diferentes acciones que conducirn a la
profesionalizacin del servidor pblico y su vinculacin con la gobernanza,
de esta forma existen dos caractersticas, la primera como accin, la segunda
como medio, lo que significa tener las bases para el establecimiento del Servi-
cio Profesional de Carrera, lo cual permite establecer dos condiciones:

a) Mientras mayores sean las acciones de profesionalizacin mayores


sern tambin los estndares de resultados dentro de las instituciones
de la Administracin Pblica y como consecuencia, las posibilidades
para el establecimiento y consolidacin del Servicio Civil podrn ser
mejores, ya que las principales condiciones para que se realice estn
presentes.

b) Mientras no se tenga una profesionalizacin de los servidores pblicos


orientada por un lado hacia la obtencin de la satisfaccin del usuario
con tica en el servicio y por otro, a completar el proyecto laboral del
servidor pblico, no se tendrn avances significativos para la instru-
mentacin del modelo Servicio Profesional.

Profesionalizar requiere de disear una infraestructura que permita cono-


cer las necesidades de las instituciones pblicas como impulsoras del avance
tcnico para la obtencin de estndares que impacten en el usuario de las
mismas y tambin de las necesidades de los servidores pblicos conforme a
sus perspectivas laborales.

La profesionalizacin, como medio para avanzar en la consolidacin del de-


sarrollo administrativo, representa la posibilidad de tener la tecnologa que
se requiere para dotar de un servicio pblico que posibilite dos cosas:

a) Incorporar mejores condiciones de infraestructura tecnolgica para


el funcionamiento de las dependencias y entidades de calidad en la
prestacin de los servicios pblicos y,
b) El impacto de la prestacin de servicios pblicos en la sociedad que
tambin considere las condiciones para hacer carrera administrativa
248
que permita una profesionalizacin con orientacin en resultados y con
estndares a nivel internacional.

5.1.1. Profesionalizacin y gobernanza

La profesionalizacin de los servidores pblicos es un proceso que requiere de


elementos tangibles que permitan a las diversas instituciones de la Adminis-
tracin Pblica evolucionar por medio del desarrollo administrativo, aunado
a esto la profesionalizacin como accin y la gobernanza como medio, son
las condiciones que permiten tener un servicio pblico de vanguardia, al res-
pecto y para delimitar el concepto Peters comenta:

El concepto de gobernanza se ha llegado a utilizar, en trminos amplios, para describir


las actividades del sector pblico, pero es necesario que consideremos con mayor precisin
lo que ste trmino significa. Lo que aqu queremos connotar es la capacidad del gobierno
para conducir la economa y la sociedad. Esto significa que la gobernanza puede definirse
ms simplemente como el proceso de proporcionar direccin a la sociedad. 254

Para explicar el trmino gobernanza hay que considerar la orientacin que


las diversas instituciones de la Administracin Pblica proporcionan en el m-
bito social, estas representan slo una variable, ya que junto con las organiza-
ciones civiles, es posible proporcionar mejores servicios pblicos a la sociedad.
Dentro de las estructuras de organizacin de las instituciones es posible tener
resultados eficientes y eficaces, por tanto las posibilidades de tener las condi-
ciones para una gobernanza sern mayores. La importancia de esto es fun-
damental en el desempeo institucional, ya que permiten dotar a las institu-
ciones de legitimidad.255

Se cree que un servicio civil de carrera puede proporcionar competencia y mejores resul-
tados para con las demandas de la ciudadana, por lo que de manera sustancial se mejo-
rar la gestin pblica y provocar que los dems actores no gubernamentales prestado-
res de servicios pblicos, tambin fortalezcan sus organizaciones y procedimientos, as como

254
Peters, Guy. La capacidad de gobernar: retrocediendo hacia el centro? Revista Reforma y Democra-
cia. No. 27. octubre 2003. CLAD. Caracas, Venezuela. p. 2. www.clad.vn. 22-nov-2004.
255
Peters tambin analiza los requisitos que considera para gobernar, los cuales son:
1) Articulacin de un conjunto de prioridades comunes para la sociedad. La primera -y quizs ms
esencial- de las tareas que implica la gobernanza es la articulacin de un conjunto de objetivos y
prioridades que sean comunes para toda la sociedad. Esta actividad le otorga al gobierno el lugar
central en el ejercicio de la gobernanza.
2) Coherencia. Tan importante como tener objetivos articulados, es la necesidad de que esos objetivos
sean consistentes y estn coordinados.
3) Logro de metas. El tercer requerimiento para que exista la gobernanza es la capacidad para lograr
los objetivos y las metas que se han planteado.
4) Retroalimentacin y rendicin de cuentas (accountability). La etapa final en el proceso de gober-
nanza requiere de algunos mecanismos que permitan la retroalimentacin y la rendicin de cuentas.

249
la profesionalizacin de sus empleados. En ellos tambin estara presente la exigencia de la
ciudadana: demanda de resultados y rendicin de cuentas.256

La relacin entre profesionalizacin y gobernanza significa que las depen-


dencias y entidades tendrn mayor capacidad de respuesta y mejor eficacia,
cuando se realicen las acciones que conduzcan a obtener lo siguiente:

a) Legitimidad, que proporciona un nivel de confianza por parte de la


poblacin usuaria, lo cual conduce hacia la gobernanza participativa.
b) Al tener la profesionalizacin, las condiciones para la prestacin del
servicio sern mejores, con capacidad de respuesta oportuna y per-
mitir que se desarrolle la carrera administrativa.

Para transitar hacia procesos democrticos dentro de la gestin pblica, se


necesitan instituciones con servidores pblicos que presenten resultados tiles
a la sociedad, por ello el modelo de profesionalizacin ser el medio para
crear instituciones confiables y eficaces orientadas hacia el bien comn, donde
la institucin, el servidor pblico y la poblacin sean los beneficiarios de la ins-
trumentacin de modelos de actuacin pblica dirigidos a impulsar la tica,
el trabajo por resultados y la evaluacin social de la gestin.

La profesionalizacin de los servidores pblicos es un acto de racionalidad


administrativa, ya que es el punto en donde se desarrollan las habilidades y
los conocimientos que resultan ser los medios por los cuales se puede iniciar
una carrera administrativa orientada por principios bsicos, que le permitan
al servidor pblico distinguirse por su conducta y resultados. Tambin por el
hecho de que con la aplicacin de estos esquemas se obtienen los fines que la
Administracin Pblica pretende lograr, como son la legitimidad, eficacia y
servicios pblicos con valor agregado, para de ah pasar a la siguiente etapa:
los derechos del usuario de los servicios pblicos.

Existe una relacin directa entre los procesos de profesionalizacin y la gober-


nanza. Dentro de las dependencias y entidades, los diferentes procesos se de-
sarrollan con personal cada vez ms capacitado y mayor tecnologa, lo que
contribuye a proporcionar servicios pblicos que satisfagan a la poblacin.

Martnez Pun, Rafael. La profesionalizacin de los servidores pblicos en Mxico. Instituto Nacional de
256

Administracin Pblica. Madrid, Espaa. p. 100.

250
En consecuencia, la gestin pblica se impregna de un valor que le permite
distinguirla al ser el vehculo para hablar de un gobierno eficaz. Esta cate-
gora (valor) indica la importancia del conocimiento aprendido y aplicado
para fortalecer la calidad de las polticas pblicas. En este caso, el valor de la
gestin pblica deviene del conjunto de saberes profesionales que se articulan
para conseguir resultados que se vierten a la complejidad de las actividades
productivas y sociales. 257

Estos valores son el resultado de aplicar los mecanismos de profesionalizacin,


profesionalismo y los estndares que permiten la satisfaccin a los usuarios en
el momento de otorgar un servicio pblico acorde con la capacidad institu-
cional y las demandas de la poblacin.

El punto de interseccin entre la gobernanza y la profesionalizacin es la


gestin pblica como entorno para que todas las acciones, como la certifi-
cacin de capacidades, la actualizacin de conocimientos y los resultados que
se esperan dentro de las instituciones pblicas, impacten positivamente en la
evaluacin que hacen los usuarios del servicio pblico.

5.1.2. El servidor Pblico como agente de la profesionalizacin

Para el anlisis de este apartado es preciso distinguir dos elementos: por un


lado los derechos laborales que son otorgados desde la Constitucin y por
otro, el avance de los diferentes programas que se orientan a dotar de cono-
cimientos, habilidades y cdigos de tica, que requieren los trabajadores al
servicio del Estado. En torno a estos dos elementos se orientaron los avances
que en la materia se han llevado a cabo dentro de las dependencias y en-
tidades de la Administracin Pblica Federal de Mxico desde 1742 hasta
2006.

Por otro lado, la profesionalizacin como accin tangible permite actualizar


a los servidores pblicos para que realicen sus funciones, permite contribuir a
que las instituciones presenten mejores resultados a la sociedad que atienden.

Como respuesta a una de las demandas de la sociedad usuaria de los servicios


pblicos, las instituciones de la Administracin Pblica tienen que evolucionar
hacia estadios en donde los resultados sean evaluados por los distintos grupos

Uvalle Berrones, Ricardo. Servicio profesional y la nueva gestin pblica en Mxico. Revista Servicio
257

Profesional de Carrera. Vol. 1. no. 1. Mxico. primer semestre 2004. p. 45.

251
sociales, por ello el servidor pblico tendr que asumir nuevos paradigmas
en su desempeo. En esta transicin es imprescindible tomar en cuenta que
para lograr el mximo de resultados, los esquemas de profesionalizacin ten-
drn que ser orientados al desarrollo de las habilidades tales como las de
trabajo en equipo, liderazgo, toma de decisiones, directivas, de servicio y la
actualizacin de conocimientos que permitan incrementar la eficacia en la
presentacin de resultados.

La Administracin Pblica mexicana se ha impregnado de diferentes ingre-


dientes que son considerados como el camino correcto para avanzar hacia la
transicin en el desempeo institucional. Al respecto, como lo afirma Chris-
tensen, las instituciones pblicas se desarrollan con modelos en los cuales se
hace indispensable la participacin democrtica:

Los sistemas poltico-administrativos de las democracias occidentales se basan en una


mezcla compleja y a menudo ambigua de normas y valores relacionados con el control
poltico-administrativo, cdigos de conducta profesional, procesos adecuados y un gobier-
no basado en reglas, responsabilidad democrtica, tica del servicio pblico y participacin
de los grupos afectados. 258

Estos elementos son los que actualmente se han introducido al sector pblico
mexicano, por medio de los actuales programas de profesionalizacin o de
servicio civil que se llevan a cabo en las diferentes dependencias y entidades
de la Administracin Pblica.

Un servicio civil centrado en los resultados con la orientacin a la eficiencia


es una reforma dentro de la Administracin Pblica con efectos solamente
cuantitativos, esto es, la relacin entre la profesionalizacin como accin y
el comportamiento de los servidores pblicos como condicin para el desa-
rrollo administrativo. El principal argumento para la transformacin del sec-
tor pblico lo constituye la profesionalizacin como el elemento central para
avanzar hacia mejores condiciones, as (...) una administracin profesional
que permite el control activo, visible y discrecional de las organizaciones por
personas que tienen libertad para administrar; normas explcitas de ren-
dimiento y un mayor nfasis en su control; ms competencia, contratacin,
transferencia de poder estructural, desagregacin de unidades y tcnicas de
administracin del sector privado.259 Estas caractersticas presentes para el
caso mexicano, conforman el nuevo men de las instituciones pblicas, junto

258
Chistensen, Tom; Laegreid, Per. La nueva administracin pblica: el equilibrio entre la gobernanza
poltica y la autonoma administrativa. Gestin y Poltica Pblica. Vol. X. Nm. 1 1er. semestre de 2001.
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas. Mxico. 2001. p. 55.
259
Ibid. p. 65.
252
con el servicio civil donde se pretende institucionalizar la profesionalizacin
de todos sus integrantes.

El servidor pblico se convierte en agente de la profesionalizacin en el mo-


mento que adopta comportamientos y tcnicas para proporcionar mejores
resultados, lo cual significa que cada vez las transformaciones en el manejo
pblico sean adaptadas a la realidad.

Como eje de este proceso de profesionalizacin, elementos como la rendicin


de cuentas, el manejo con un cdigo de tica y la constante actualizacin
de conocimientos y desarrollo de habilidades, le permiten al servidor pblico
cumplir mejor sus funciones. En cuanto a las tcnicas de tipo gerencial, se han
traducido en mayores facultades y capacidad de decisin para los servidores
pblicos, as el camino est definido para la Administracin Pblica, la profe-
sionalizacin y el Servicio Civil, la transformacin la describe Christensen: As
a los administradores de alta jerarqua se les contrata por tiempo determi-
nado, se les paga de acuerdo con su rendimiento y, si su trabajo no est a la
altura, pueden ser despedidos. 260

Dentro de este aspecto las funciones de los servidores pblicos se han clasifi-
cado en gerenciales y operativas, lo que puede representar la divisin entre
las ocupaciones de carcter poltico y administrativo; as la profesionalizacin
es condicin indispensable para la permanencia en el servicio, por lo que el
personal involucrado, como agente de la misma, se transforma para disear
la nueva realidad y desempeo institucional.

5.1.3. La institucionalidad en el desempeo del servidor pblico

Los cambios derivados de la aplicacin de nuevas tcnicas y los convenios


de trabajo, impactan a la burocracia encargada de disear los programas
y proyectos para atender a la poblacin que cada vez demanda mejores
servicios, ya que se convierte en la receptora de mayores facultades e inde-
pendencia administrativa, por tanto:

a) Al tener servidores pblicos cada vez ms profesionalizados, los pro-


cesos involucrados para la prestacin de los servicios tambin cambian
y pueden ser proclives a la certificacin de calidad.

260
Ibid. p. 67.

253
b) Lo cual implica transformar el comportamiento y la imagen que
tiene el servidor pblico ante la sociedad, as el camino hacia el profe-
sionalismo es cada vez ms corto.

Conforme se desarrollan las instituciones, los procesos que son utilizados en la


prestacin de los servicios se van trasformando, de acuerdo con lo analizado
en el apartado de desarrollo administrativo,261 por ello, tanto los servidores
pblicos como las instituciones constituyen los agentes de la profesionalizacin
como condicin para que los cambios en la gestin pblica permitan esta-
blecer un Servicio Profesional de Carrera, que sea el garante para la solucin
a la falta de continuidad en los diversos proyectos institucionales.

5.2. Anlisis de la Ley del servicio Profesional de Carrera en la Ad-


ministracin Pblica Federal Centralizada

Con los antecedentes de las iniciativas de Ley de las fracciones parlamen-


tarias del PRI y del PAN en el Senado, se dictamin una tercera propuesta
presentada ante el pleno el 22 de octubre de 2002 por las Comisiones Unidas
de Gobernacin, Hacienda y Crdito Pblico y Estudios Legislativos, la cual se
aprob con 93 votos para despus enviarla a la Cmara de Diputados, y el 1
de abril de 2003 sta la remiti para su posterior anlisis y publicacin.

La primera iniciativa del grupo parlamentario del PRI se denomin Ley para
el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal y la
del PAN, Ley Federal del Servicio Pblico Profesional. Ambas se analizaron
por esas comisiones y se elabor una tercera propuesta denominada Ley Fe-
deral del Servicio Pblico Profesional, misma que fue enviada a la Cmara
de Diputados. Cuando sta la remite nace la Ley del Servicio Profesional de
Carrera que se public en el Diario Oficial de la Federacin el 10 de abril de
2003, y ha estado vigente desde octubre del mismo ao.

A continuacin, se muestran grficamente los subsistemas que estn total-


mente integrados; su funcionamiento lo coordina la Secretara de la Funcin
Pblica en todas las dependencias.

261
Supra. 1.4.2. El Desarrollo Administrativo.

254
Cuadro 27
EL SISTEMA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA

Fuente: Elaboracin propia, con base en la Ley.

255
Cuadro 28
FUNCIONES DE LOS SUBSISTEMAS DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
EL SISTEMA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Subsistema sub s i s tema sub s i s tema sub s i s tema sub s i s tema sub s i s tema sub s i s tema
de Planea- de Ingreso de de Capaci- de de de Control y
cin de D e sa r r o l l o tacin y Cer- Evaluacin separacin Evaluacin
Recursos Profesional tificacin de del Desem-
Humanos Capacidades peo

Registro y Se refiere a Es el proceso Procesos Se miden, Se entiende La evalu-


procesa- los requisi- mediante mediante en forma por sepa- acin de
miento de tos, procedi- el cual los los cuales los individual racin del resultados
y colectiva,
informacin mientos y servidores servidores los aspectos Servidor de los pro-
para la mecanismos pblicos pblicos de cualitativos Pblico de gramas de
definicin para el re- de carrera, carrera son y cuanti- Carrera, la capacitacin,
de perfiles clutamiento con base en inducidos, tativos del terminacin se realizar
de puestos. y seleccin de el mrito, preparados, cumplimien- de su nom- con base
to de las
Clculo de aspirantes podrn ocu- actualiza- funciones y bramiento. en las valo-
necesidades a ingresar par plazas dos y certi- metas asig- El nom- raciones del
de personal. al Sistema vacantes ficados para nadas a los bramiento desempeo
Elaboracin del Servicio de igual o desempear servidores dejar de de los servi-
de estudios Profesional mayor je- un cargo pblicos en surtir efectos dores pbli-
funcin de
prospec- de Carrera. rarqua en en la Ad- sus habili- por: cos.
tivos sobre Determina cualquier ministracin dades, ca- renuncia, La Secretara
escenarios que no podr dependen- Pblica. pacidades y defuncin, de la Fun-
futuros de existir discri- cia o enti- La certifi- adecuacin sentencia cin Pblica,
la Adminis- minacin por dad pblica cacin ser al puesto. ejecutoria, con apoyo
Objetivos
tracin razn de g- y en las insti- requisito in- principales: incumpli- de las de-
Pblica. nero, edad, tuciones con dispensable Valorar el miento de pendencias,
Anlisis del capacidades las cuales para la per- compor- obligaciones, establecer
desempeo diferentes, exista con- manencia tamiento de sanciones mecanismos
y de los condiciones venio. de un servi- los servidores establecidas de evalua-
pblicos de
resulta- de salud, Dicha mo- dor pblico carrera en en la Ley cin sobre
dos de los religin, es- vilidad po- de carrera el cumpli- Federal de la operacin
servidores tado civil, dr seguir tanto en miento de sus Responsabili- del sistema,
pblicos y origen tnico trayectorias el sistema funciones, dades Ad- a efecto de
las depen- o condicin vertical o de como en su determinar el ministrativas contar con
otorgamien-
dencias. social para especialidad cargo. to de es- de los Servi- elementos
la pertenen- y horizontal tmulos al dores Pbli- suficientes
cia al servi- o lateral. desempeo cos. para su per-
cio. destacado. No apro- fecciona-
Mejorar el bar en dos miento.
funciona-
miento de ocasiones
la depen- tanto la ca-
dencia en pacitacin
trminos de obligatoria
eficiencia, como la
efectividad,
honestidad, evaluacin
calidad del del desem-
servicio y peo.
aspectos fi-
nancieros.

Fuente: Elaboracin propia, con base en la Ley.

256
En el primer artculo del decreto se define lo siguiente: La presente Ley tiene
por objeto establecer las bases para la organizacin, funcionamiento y desa-
rrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de
la Administracin Pblica Federal Centralizada. 262

La profesionalizacin de la gestin pblica es parte fundamental para el de-


sarrollo de la Administracin Pblica y, en consecuencia, lo es tambin para
el pas. Es por ello que para poder tener un avance significativo en la materia
y a la vez en un servicio de carrera, es conveniente desarrollar estrategias que
permitan avanzar en la direccin correcta y esto significa superar los para-
digmas del modelo burocrtico, elementos como el exceso de normatividad,
la centralizacin de las decisiones, la eficiencia como un fin, impiden desarro-
llar otras reas dedicadas a transformar los procesos en resultados.

Con la publicacin de la Ley del Servicio Profesional de Carrera elaborada en


la Cmara de Senadores se abre una nueva etapa en el desarrollo del servi-
cio pblico en Mxico, as este novedoso modelo pretende ser la gua para la
instauracin del servicio civil.

Para dar inicio al anlisis de tan importante documento es pertinente iniciar


con la siguiente pregunta cules son los alcances de servicio profesional de
carrera? Eduardo Romero, menciona lo siguiente:

Por definicin el Servicio Profesional de Carrera busca atraer, motivar, desarrollar y re-
tener a las mejores mujeres y hombres en el servicio pblico, garantizando que la admi-
nistracin pblica transite sexenalmente con el mnimo trastorno y la mxima eficacia,
asegurando que siendo polticamente neutra, sea un factor estratgico de la competitivi-
dad del pas. El sistema est basado en el mrito y la igualdad de oportunidades.263

El mrito y la igualdad de oportunidades son las columnas del sistema, para


tener un mejor resultado, sin embargo, es preciso definir los alcances de estos
conceptos y de la pertinencia del modelo, un elemento que llama la aten-
cin es la neutralidad poltica de la Administracin Pblica, ya que desde el
momento que los cuerpos estratgicos no estn sujetos al Servicio Profesional

262
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Decreto por el que se expide la Ley del Servicio
Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal; se reforman la Ley Orgnica de la Admi-
nistracin Pblica Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal; y se adiciona
la Ley de Planeacin. Diario Oficial de la Federacin. Primera seccin. Mxico. 10 de abril de 2003. art.
1 p. 44.
263
Romero Ramos, Eduardo. Avances y resultados del Servicio Profesional de Carrera en Mxico. Servicio
Profesional de Carrera. Vol. 2. nm. 4. Mxico, segundo semestre. 2005. p. 12.

257
de Carrera, las improvisaciones de las polticas de gobierno especialmente en
la administracin 2000-2006, las pugnas con el poder legislativo, hacen que
esta supuesta neutralidad quede sin sustento; ahora si se considera que la
poltica no puede ser neutra, dentro de las dependencias de gobierno se debe
tener clara la orientacin de las estrategias para la prestacin del servicio.

De acuerdo con lo expuesto por el propio secretario de la funcin pblica,


el subsistema de ingreso representa mayor dificultad en su instrumentacin
debido a que no se contaba con informacin suficiente y actualizada, para
llevar a cabo el inventario de plazas y perfiles de puestos, pero con la carac-
terstica de que stos se tienen que definir con base en las competencias re-
queridas para ello.

Antes de la publicacin de la ley, la SHCP tena la atribucin de integrar el


catlogo de puestos y la SECODAM de registrar las estructuras orgnicas; a
ambas la Secretara de la Funcin Pblica debi darles seguimiento, lo que
no sucedi por los constantes atrasos que se hicieron presentes.

Algo que llama la atencin es la posibilidad de que los nombramientos del


personal de libre designacin estarn a disposicin de los niveles superiores, lo
que significa darle esta facultad a los encargados de disear las estrategias
institucionales, de esta forma al aplicarse dichas estrategias, los niveles medios
de la organizacin tendrn que acatar las disposiciones.

As que las grandes estrategias deben ser racional-burocrticas, lo que im-


plica coherencia entre los medios y fines, condicin imprescindible para la
consolidacin del modelo. En cuanto a la vinculacin de la estrategia con la
tctica, el esquema de profesionalizacin no define la ltima, solo se da por
entendida, en consecuencia se puede definir como todas las acciones realiza-
das por las instituciones dirigidas a fortalecer los conocimientos, habilidades y
actitudes del servidor pblico en beneficio del usuario de los servicios pblicos.
Esta facultad es exclusiva de la dependencia u rgano desconcentrado, ya
que el individuo no podra hacerlo de manera autnoma.

Los subsistemas del modelo son los encargados de proporcionar todos los ele-
mentos para proveer de personal profesional a las dependencias, lo cual im-
plica la institucionalizacin de dos elementos centrales: la profesionalizacin
y la posibilidad de hacer carrera en el servicio pblico.

En el subsistema de planeacin de recursos humanos se definen los perfiles de


puestos, algo que la SHCP tena que realizar, es posible definirlos consideran-
do las capacidades laborales y no nicamente los requisitos que tradicional-
258
mente se pedan. Un aspecto de singular importancia es el tercer prrafo del
artculo 14, donde se precisa que el subsistema de planeacin de los recursos
humanos:

III. Calcular las necesidades cuantitativas de personal, en coordinacin con las dependen-
cias y con base en el registro, considerando los efectos en las estructuras organizacionales, la
rotacin, retiro y separacin de los servidores pblicos sujetos a esta Ley, con el fin de que la
estructura de la Administracin Pblica tenga el nmero de servidores pblicos adecuado
para su buen funcionamiento y permita la movilidad de los miembros del sistema. 264

El desarrollo administrativo de cada dependencia federal est orientado ha-


cia las tendencias de la NGP, las necesidades de personal lo estn hacia el
lado de la eficiencia y calidad de los servicios pblicos, luego entonces las
necesidades sern con mayor nfasis en las habilidades para desarrollar y
aplicar las tcnicas requeridas para cada grupo de puestos.

En cuanto al subsistema de ingreso, tratndose de servidores pblicos de ca-


rrera, la nica posibilidad de acceder al sistema es por un concurso. En este
punto, la ley establece el requisito de realizar concursos para seleccionar a los
candidatos ms capacitados para el puesto. Aqu es conveniente mencionar
que conforme sea integrado el comit de seleccin de cada dependencia, en
el concurso de seleccin, el superior jerrquico participa y tiene facultades
para vetar a algn candidato a ocupar una plaza, lo cual puede ser con-
traproducente.

Los comits, tanto de profesionalizacin como de seleccin, conforman el


primer filtro del sistema para el ingreso del personal al servicio pblico, aqu
los concursos son la condicin para dar inicio al proceso de integracin al
servicio. La seleccin de personal se realiza cuando el aspirante satisface los
procedimientos establecidos, pero puede ser el caso de algn candidato que
cumpla con ello y el comit falle a favor de otra persona debido a que existe
la posibilidad del veto del superior jerrquico. Este punto es importante, ya
que con esta atribucin totalmente discrecional, esta persona tiene la po-
sibilidad de desestabilizar el proceso al argumentar la no elegibilidad del
candidato en cuestin.

En lo correspondiente al subsistema de desarrollo profesional, la propia ley lo


define como: () el proceso mediante el cual los servidores pblicos de ca-

Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Decreto por el que se expide la Ley del Servicio
264

Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal. Diario Oficial de la Federacin. 10 de abril


de 2003. primera seccin. p. 48.

259
rrera con base en el mrito podrn ocupar plazas vacantes de igual o mayor
jerarqua, en cualquier dependencia o en las entidades pblicas y en las insti-
tuciones con las cuales exista convenio para tal propsito.265

La trayectoria del servidor pblico estar basada en el mrito, el cual significa


la constante superacin profesional y para ello debemos tener presente que
las dependencias, por medio de las direcciones generales de recursos huma-
nos, son las encargadas de proveer de toda la capacitacin con orientacin
a resultados.

Capacitar al personal est directamente relacionado con el mejoramiento de


la gestin pblica, ya que al presentarse los cambios, tambin deben refle-
jarse en la profesionalizacin, por tanto este subsistema incorpora a los servi-
dores pblicos en las acciones especficas para actualizar los conocimientos
y habilidades que el entorno demanda. Cules son los criterios para que
el personal se desarrolle? Por un lado, deben considerarse los perfiles de las
instituciones y caractersticas de los servicios, y por otro, las tendencias inter-
nacionales en correspondencia con las demandas sociales, lo cual conduce a
mejorar las tcnicas para el funcionamiento del servicio pblico.

El subsistema de capacitacin y certificacin de capacidades, tiene como


propsito atender () los procesos mediante los cuales los servidores pbli-
cos de carrera son inducidos, preparados, actualizados y certificados para
desempear un cargo en la Administracin Pblica. 266

En torno a este subsistema se han generado varias discusiones, por ejemplo los
conocimientos y habilidades que un servidor pblico requiere para el desarro-
llo de sus funciones lo define el perfil del puesto, mismo que la Secretara de la
Funcin Pblica tiene que integrar en el catlogo correspondiente, por tanto
la capacitacin se convierte en factor importante, ya que debe reorientarse
para que realmente funcionen las tcnicas administrativas.

Segn la ley, la capacitacin tendr los siguientes objetivos:

I. Desarrollar, completar, perfeccionar o actualizar los conocimientos y habilidades nece-


sarios para el eficiente desempeo de los servidores pblicos de carrera en sus cargos.
II. Preparar a los servidores pblicos para funciones de mayor responsabilidad o de natu-
raleza diversa.

265
Ibid. art. 35. p. 50.
266
Ibid. art. 44. p. 51.

260
III. Certificar a los servidores profesionales de carrera en las capacidades profesionales ad-
quiridas. 267

Esto representa un avance significativo siempre que se orienten los esfuerzos


hacia las necesidades de aprendizaje, que permite orientar las acciones de
profesionalizacin hacia los requerimientos institucionales. Las dependencias
disearn y aplicarn los programas de capacitacin, mismos que sern in-
tegrados en correspondencia con las necesidades de las diferentes unidades
administrativas que la conforman. La capacitacin debe estar dirigida a me-
jorar el impacto de los servicios para la poblacin usuaria, de aqu que sea la
gestin pblica la que provea de tcnicas para la eficiencia y eficacia.

Mediante los comits de profesionalizacin, la capacitacin se instrumentar


de acuerdo a las necesidades que sean requeridas para el fortalecimiento
de las capacidades institucionales, y aqu es importante mencionar la con-
veniencia de la aplicacin de la norma tcnica de competencia laboral, ya
que sera una forma de homologar los criterios para la administracin de la
capacitacin dentro del sector central de la Administracin Pblica.

El subsistema de evaluacin del desempeo es la parte sustantiva del mo-


delo ya que est relacionado directamente con la permanencia del servidor
pblico en el sistema, se busca aplicar un modelo de evaluacin que sea ob-
jetivo para la institucin y el personal.

Tambin como lo establece la ley, la capacitacin est relacionada con el


desempeo, ya que como se menciona en el prrafo VI del artculo 60: El
nombramiento de los servidores pblicos de carrera dejar de surtir efectos
sin responsabilidad para las dependencias por no aprobar en dos ocasiones la
capacitacin obligatoria o su segunda evaluacin del desempeo. 268

En cuanto al subsistema de control y evaluacin, las dependencias junto con


la Secretara de la Funcin Pblica disearn y autorizarn los instrumentos
de evaluacin, sin embargo, cabe sealar la importancia de que estos res-
pondan a las necesidades de los procesos que se quiere evaluar, ya que sera
lamentable que solo se importaran modelos para tal propsito.

267
Ibid. art. 46. p. 51.
268
Ibid. art. 60. p. 53.

261
En este modelo, el Servicio Profesional de Carrera considera los puestos si-
guientes: Director General, Director de rea, Subdirector, Jefe de Departa-
mento y Enlace; el ingreso al sistema ser por medio de un concurso pblico.
La profesionalizacin est relacionada con la capacitacin, la cual se orienta
al desarrollo de las capacidades laborales que el servidor necesita poseer para
el desarrollo de sus funciones.

En lo correspondiente a la estructura orgnica del sistema, los principales r-


ganos de decisin son la propia Secretara, un Consejo como instancia con-
sultiva para disear polticas y/o estrategias conforme los requerimientos del
sistema; los comits tanto de profesionalizacin como de seleccin son las ins-
tancias de operacin y en consecuencia la parte sustantiva donde se requiere
mayor atencin para que el modelo sea operable en todas sus dimensiones.

Dentro del decreto emitido por la Cmara de Senadores, tambin se reforma


la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y se crea la Secretara
de la Funcin Pblica, (en consecuencia desaparece la SECODAM) y queda
como la encargada de instrumentar todas las acciones para que este modelo
de servicio civil se desarrolle y funcione en su totalidad para octubre del ao
2006.

Para la aplicacin del sistema en cada Secretara se instalar un comit de


profesionalizacin que ser el encargado de dirigir todas las acciones hacia el
aprovechamiento de la capacidad de aprendizaje de los servidores pblicos y
de la dependencia, a fin de que sea variable detonante para transformar el
desempeo institucional. Tambin se definieron los procedimientos para que
un servidor pblico pueda certificarse, ya que su permanencia en el sistema
depende de ello, si no ocurre cuando menos una vez cada cinco aos, ser
separado del sistema.

5.2.1. El Reglamento de la Ley del servicio Profesional de Carrera

Casi un ao despus de la publicacin de la Ley, la Secretara de la Funcin


Pblica public el 2 de abril de 2004 en el Diario Oficial de la Federacin, el
Reglamento que precisa los conceptos y atribuciones de esta dependencia
para coordinar la instauracin del Sistema. En este documento se definen
aspectos como la certificacin de capacidades: Proceso por el cual se de-
terminan aptitudes, mediante la confirmacin del nivel de dominio de los
conocimientos y habilidades de un servidor pblico de carrera, as como sus
aptitudes, mediante la evaluacin de las conductas propias de cada capaci-
dad. 269
Secretara de la Funcin Pblica. Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Ad-
269

ministracin Pblica Federal. Diario Oficial de la Federacin. Segunda Seccin. 2 de abril de 2004. p. 13.
262
Tambin menciona los principios por los cuales se sustenta el servicio: legali-
dad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia
por mrito. Mismos que sern practicados por cada uno de los servidores
pblicos de carrera en el desempeo de sus funciones, para ello la Secretara
de la Funcin Pblica proveer de la metodologa necesaria para su instru-
mentacin.

Como documento normativo, establece los procedimientos para que cada


subsistema opere con eficiencia y eficacia dentro de las estructuras de la Ad-
ministracin Pblica, con ello se pretende proveer de las herramientas ad-
ministrativas para fortalecer la profesionalizacin de los servidores pblicos
y que esto origine mayor gobernanza dentro de las dependencias, ya que es
de esperar que al tener personal certificado y procesos con calidad, el desem-
peo institucional mejore.

263
Cuadro 29
REGLAMENTO DEL SISTEMA DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
SUBSISTEMAS PARA EL DESARROLLO PROFESIONALDE CARERA
Planeacin Ingreso De sarrollo Capacita- E v a l u a - separacin Control
de Profesional cin y cin y
R e c u r so s Certifi- del Evalua-
Humanos cacin de Desempeo cin
Capaci-
dades
Se efectan Atraer a Se integra Los Comits Considera Se integra Mecanismos
los procesos los mejores por los pro- de Profesio- los procesos, por los pro- de evalua-
de registro y candidatos cedimientos nalizacin mtodos y cesos que cin sobre
para ocupar permiten
anlisis de la los puestos y mecanis- de cada de- mecanismos la operacin
determinar
informacin del Sistema, mos con base pendencia de medicin del sistema.
el procedi-
que remitan sustentado en los cuales definirn cualitativos miento a La evalua-
las depen- en el acceso los servidores los procesos y cuantitati- seguir para cin de re-
dencias a la por mri- pblicos titu- de capaci- vos del cum- sultados de
que el nom-
tos y en la
Secretara. igualdad de lares podrn tacin y cer- plimiento de bramiento los progra-
Operar el oportunida- ocupar pla- tificacin de las funciones de un servi- mas de ca-
Registro ni- des, con im- zas de igual capacidades y metas in- dor pblico pacitacin.
co del Servicio parcialidad y o mayor je- para los servi- dividuales. de carre-
a travs de ra deje de
Pblico Pro- rarqua, tan- dores pbli- Los procesos surtir efectos
evaluaciones
fesional, con objetivas y to en las de- cos, como son son: como son:
informacin transparen- pendencias el perfil de Determi- Renuncia;
sistematiza- tes. como en puestos, los nacin de sentencia
da sobre el El proceso instituciones convenios con las metas de ejecutoria;
ingreso, de- de seleccin pblicas instituciones desempeo i n c u m -
compren- plimiento
sarrollo, ca- der: federales, educativas y individual.
pacitacin, locales o organismos Determi- reiterado
Revisin cu- de sus obli-
certificacin, rricular, eva- municipales pblicos o nacin de gaciones;
evaluacin luacin de u organismos privados. las metas de Sanciones
del desem- las capaci- pblicos o pri- Cursos obli- desempeo
dades, que a establecidas
peo y sepa- su vez se in- vados con los gatorios y colectivo. en la Ley
racin. tegra de dos que se tengan optativos y Aplicacin federal de
etapas; la celebrados la puntua- de las eva- Responsa-
de evalua- convenios. cin para los luaciones bilidades
cin de las Administra-
ascensos. del desem-
capacidades tivas de los
de visin Define tres peo. Servidores
de servicio tipos de ca- Estableci- Pblicos;
pblico, y la pacidades: miento de No aprobar
de evalua- De visin estmulos. en dos oca-
cin de las de servicio Medidas co- siones la ca-
capacidades pacitacin
gerenciales pblico, rrectivas y
gerenciales o seguimiento obligatoria
y tcnicas o su segun-
requeridas directivas y de los resul-
da evalua-
para cada tcnicas tados de la
puesto. cin de
transversales evaluacin desempeo
Entrevistas
que se de- o tcnicas es- del desem- y cuando el
terminen. pecficas. peo. resultado de
la evalua-
cin del
desempeo
no sea sufi-
ciente.

Fuente: Elaboracin propia con base en el Reglamento.


264
Para el desarrollo de todo el sistema son consideradas dos instancias impor-
tantes: el Consejo Consultivo y los Comits de Profesionalizacin y Seleccin,
cuyo funcionamiento es indispensable para el desarrollo del sistema, ya que
son los medios para que el personal interesado pueda acceder a los concur-
sos.

La profesionalizacin, como medio para lograr un mejor desempeo tanto


institucional como individual, es fundamental para transformar una insti-
tucin pblica hacia los estadios de gobernanza que buscan obtener mayor
legitimidad en el desarrollo de sus atribuciones. En la medida que se tengan
mejores servidores pblicos se tendr mayor eficiencia y eficacia, lo cual con-
duce a la consolidacin del servicio civil.

5.3. Las condiciones de la gestin pblica para la implantacin del


servicio Profesional de Carrera

Dentro del actual modelo de profesionalizacin de los servidores pblicos, es


imprescindible tener en cuenta las caractersticas de funcionamiento, cober-
tura, impacto, eficiencia, calidad, eficacia y legitimidad de las instituciones
al cumplir con sus atribuciones orientadas a satisfacer las expectativas de
los usuarios; por ello es indispensable que para la instauracin del servicio
profesional, la nueva gestin tenga capacidad para fomentar el desarrollo
de las competencias, tanto institucionales como individuales que permitan
consolidar las acciones de la profesionalizacin.

Cules son las condiciones que debern estar presentes en la gestin pblica
para que el modelo actual de servicio civil permita dotar a las instituciones
de gobierno de los elementos de competitividad institucional? Primero, es
necesario consolidar aspectos como la capacidad laboral, desarrollo de ha-
bilidades, instituciones eficaces, modelos de servicio civil de calidad que se
adecuen a la realidad de la Administracin Pblica de Mxico. En correspon-
dencia se analizan las condiciones de la gestin pblica y variables endgenas
con las cuales el modelo del Servicio Profesional de Carrera se desarrolla.

En segundo lugar, la gestin como elemento de estabilizacin de tipo racional


administrativo permite la permeabilidad del modelo hacia una construccin
de escenarios en donde la profesionalizacin, carrera en el servicio y certifi-
cacin de capacidades, sean elementos centrales.

265
Por tanto, la inclusin de modelos de profesionalizacin, competencias labo-
rales y certificacin de las mismas constituyen parte de la nueva orientacin
de las instituciones pblicas en el desempeo de sus atribuciones

5.3.1. El Cambio en las organizaciones de la Administracin Pbli-


ca: Las capacidades Institucionales

El Servicio Profesional de Carrera que se encuentra vigente dentro de las


dependencias de gobierno introduce un elemento nuevo: las capacidades,
que sern necesarias para la permanencia en el puesto, para ello hay que
considerar lo siguiente:

a) Profesionalizar al servidor pblico de carrera en los puestos que con-


sidera fundamentales para el desarrollo de las instituciones pblicas.
b) Mejorar la imagen de la Administracin Pblica por medio de la
instrumentacin de programas que permitan incrementar la calidad
del servicio.
c) La profesionalizacin de los servidores pblicos es la principal va-
riable de cambio para el avance en el desarrollo de la gestin profesio-
nalizada.

Como es notorio, la actual posicin en el manejo de las dependencias se cir-


cunscribe a llevar a cabo programas de actualizacin que respondan a las
dificultades, las cuales estn presentes en el funcionamiento de los diferentes
procesos que se utilizan en la prestacin de los servicios.

Dentro de este entorno, por qu hablar de capacidades laborales? Porque


entre las caractersticas para poder incorporarse al servicio de carrera se re-
quiere poseer conocimientos, experiencia, habilidades y actitud que la Ley
pide a todos los servidores pblicos de carrera; adems, se deben definir ca-
pacidades para las instituciones como parte de la evolucin de la gestin
pblica, un punto de referencia son las reformas que dentro de los sectores
pblicos en los pases de la OCDE se iniciaron en 1995, mismas que en el caso
de Mxico se instrumentaron dentro de los programas de profesionalizacin
y en general de trasformacin de la gestin pblica, por su relevancia son las
siguientes:

266
Cuadro 30
REFORMAS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA PARA
LAS COMPETENCIAS INSTITUCIONALES
Reforma Descripcin
Una buena capacidad para gobernar Es necesario que los gobiernos se ajusten
es esencial para asegurar que los retos rpidamente a las circunstancias cam-
de la sociedad se enfrentan de manera biantes, para crear y explotar nuevas
adecuada. oportunidades.
Organizaciones inflexibles, altamente
centralizadas, con nfasis en procesos
y no en resultados, impiden un buen
desempeo.
Extensa y gravosa normatividad guber-
namental, afecta a la productividad.
Renovacin institucional. Organizaciones que se adapten y se rees-
tructuren perpetuamente, para cubrir
las necesidades cambiantes de sus usua-
rios.
Una administracin inductora de refor- Reinvencin de amplio alcance al inte-
mas. rior de sus sectores pblicos. Poner ms
atencin en la funcin primordial de un
sector pblico vigoroso en el desarrollo
econmico y social.
Fomentar una cultura orientada hacia Un enfoque ms centrado sobre los re-
el buen desempeo en un sector pblico sultados: eficiencia, efectividad y cali-
menos centralizado. dad de los servicios.
Descentralizar la toma de decisiones.
Mayor enfoque en la eficiencia, objeti-
vos de productividad y creacin de am-
bientes competitivos.
Capacidad para responder a los cam-
bios externos.
Incrementar la autonoma y flexibilidad Delegacin de facultades, apoyada por
en el empleo de los recursos. requisitos de desempeo ms severos y
una mayor posibilidad de ser llamados
a cuentas, hace posible llevar a cabo
actividades ms acordes con las necesi-
dades y asuntos particulares.
Contina

267
Reforma Descripcin
Orientacin hacia el usuario. Incrementar la transparencia de las
operaciones y de la toma de decisiones,
ofreciendo soluciones frente al trato in-
justo y reduciendo las cargas adminis-
trativas mediante la eliminacin de
barreras.
Necesidad de inculcar en el sector pbli- Establecer estndares de calidad para
co la calidad. los servicios pblicos. Generar un mayor
enfoque en los resultados. Crear las
condiciones bajo las cuales las empresas
del sector pblico tengan que compe-
tir para conseguir negocios, ofrecer im-
portantes incentivos para que mejoren
su calidad, reduzcan costos y sean ms
eficientes.
Aplicar mecanismos con comportamien- Los arreglos efectuados en funcin del
to similar al del mercado, denotan la mercado, como recurrir a contratistas
factibilidad de ser adoptados por un han servido, bajo ciertas condiciones, a
mayor nmero de pases. racionar la demanda, economizar re-
cursos y producir ahorros sustanciales.
Tambin ha ayudado a mejorar la
calidad de los servicios y a ofrecer ms
valor.
Mejorar la administracin de la norma- Los esfuerzos realizados por los pases
tividad. Analizar el impacto de los siste- miembros para reducir la calidad de
mas reguladores y explorar opciones de normas y reglamentos y para mejorar la
regularizacin que ofrezcan efectivi- calidad mediante el establecimiento de
dad. estndares de anlisis, de diseo legales
y orientados al usuario, han dado de
inmediato buenos resultados. Eliminar
normatividad obsoleta.
Finaliza
Fuente: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. Gobierno en transicin: Reformas
al sector pblico en pases de la OCDE. Conclusiones del Comit de Administracin Pblica. Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Gobierno del Distrito Federal. Mxico. 1995.

Estas reformas instrumentadas en los pases de la OCDE, de la cual Mxico


forma parte, han tenido un impacto directo en la modificacin de la gestin
pblica. En consecuencia, las estructuras de las dependencias de la Adminis-
tracin Pblica se han impregnado de un manejo casi de mercado, donde
se consideran elementos como la evaluacin por resultados, satisfaccin al
cliente, calidad en los servicios, entre otros, que permiten darle una nueva
268
dimensin a la gestin y con ello transformar las capacidades institucionales
que se requieren para darle mayor dinamismo al servicio.

Dentro de la gestin pblica el impacto implica transformarse de una insti-


tucin con altos niveles de reglamentos, tcnicas obsoletas, personal en ex-
ceso y no calificado, hacia un esquema de mayor eficiencia y calidad en la
prestacin de los servicios, con ndices de mejora en la atencin al pblico, en
sntesis un cambio en el manejo institucional, para ello la transicin hacia un
modelo de capacidades requiere de profesionalizacin y de cdigos de tica
para mejorar el desempeo de los servidores pblicos.

Cmo asegurar que las organizaciones gubernamentales posean capaci-


dades que les permitan reformarse para dar respuesta a todos los usuarios
de los servicios pblicos? Esencialmente la transformacin de la tecnologa,
su capacidad de respuesta, el nivel de profesionalizacin y la infraestructura
tica constituyen el bagaje con el que se cuenta para lograr ese cambio. Al
respecto, la OCDE menciona lo siguiente:

Es necesario que las entidades administrativas centrales eviten prescribir de manera de-
tallada qu deben hacer los administradores en lnea jerrquica descendente y enfocar
su atencin en establecer los lineamientos para hacer posible su actuacin. Sin embargo,
stas deben seguir conservando su papel fundamental de lderes en el mejoramiento de las
facultades administrativas al ofrecer apoyo y capacitacin, as como distribuir informacin
acerca de cmo hacer mejor las cosas en el manejo de programas y de recursos humanos
y al auxiliar a las dependencias a tomar sus propias decisiones en torno a la mejor manera
de proceder.270

Tambin estn presentes los aspectos intrnsecos que determinan las carac-
tersticas de una capacidad institucional, como son sus relaciones interguber-
namentales que en ocasiones condicionan el resultado de los programas apli-
cados, as el perfil del pblico usuario fue transformndose hacia el receptor
de servicios que demanda no slo la solucin a sus problemas, sino tambin
una atencin que refleje el compromiso que la dependencia tiene con el usua-
rio, como se puede apreciar, esta transformacin se inici desde la dcada de
los ochentas.

Si bien desde poco antes de los aos ochenta, en algunos pases la situacin comienza a
ser calificada con un trato ineficaz, ya que desde el Estado no se atendan las demandas
consideradas individuales. Y a pesar de que el trato fuera equitativo, era valorado de

Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. Gobierno en transicin: Reformas al sector


270

pblico en pases de la OCDE. Conclusiones del Comit de Administracin Pblica. Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico, Gobierno del Distrito Federal. Mxico. 1995. p. 19.

269
forma frustrante puesto que no cubra las expectativas de los ciudadanos, cuyos hbitos
de consumo haban cambiado y diferenciado ms de otros.

La bsqueda de un trato personalizado, que surge como respuesta a la ineficacia anterior


produce una concepcin fragmentada de los intereses sociales perdiendo la visin unitaria
y dando lugar a la profesionalizacin de los servicios, pasa de un servicio pblico a un
servicio al pblico, en el que el profesional, partiendo de unos marcos de actuacin poco
delimitados desde el nivel poltico, desarrolla y gestiona prestaciones generales partiendo
de nuevos valores y utilizando nuevas tcnicas. 271

Estas modificaciones implican una transformacin completa de la orga-


nizacin, por ello es indispensable que definamos los trminos por los cuales
se guiar la institucin hacia la conformacin de capacidades que le permi-
tan obtener una percepcin distinta del pblico usuario. Al respecto Hood y
Lodge mencionan lo siguiente:

Cmo desarrollar competencias y su manejo: variables y tecnologa.

Competencia tradicionalmente denota la formal o legal autoridad de un funcionario o ins-


titucin. Pero el trmino adems denota: 1) La habilidad de las organizaciones para llevar
hacia fuera operaciones particulares, 2) La habilidad de los individuos para desempearse
en tareas especficas. Estos son los ltimos dos significados del movimiento de competencia
en el ltimo cuarto del siglo XX. 272

Dentro de las instituciones de la Administracin Pblica, es preciso definir y


tener en cuenta que las competencias273 institucionales son un nuevo para-
digma que permitir alinear los procesos de las mismas hacia la profesionali-
zacin y la certificacin de calidad de los servicios pblicos, como lo deman-
dan los usuarios del siglo XXI.

En este trabajo Hood y Lodge analizan las competencias en la gestin pbli-


ca, al considerar elementos como la autoridad, jurisdiccin delimitada y las
capacidades definidas que permitan resolver problemas de funcionamiento,
que representan nuevas formas de orientacin a la obtencin de una mejor
respuesta hacia el usuario. Segn los autores las competencias estn directa-
mente relacionadas al servicio civil, ya que ste es el detonador de tales

271
Garca Solana, Mara Jos. La posicin del ciudadano. La nocin del cliente. Olas de Lima Gete Blan-
ca. coord. La Nueva Gestin Pblica. Pretence Hall. Madrid. 2001. p. 301-302.
272
Hood, Christopher; Lodge, Martin. Competency, bureaucracy and Public Management Reform: A
Comparative Analysis. Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions.
Vol.17. No. 3 July 2004. USA Oxford. p.313.
273
Para efectos del anlisis se utilizar el trmino competencias como sinnimo de capacidades, indepen-
dientemente de que puedan existir algunas diferencias.

270
cambios y las principales armas para tener un camino ms propicio hacia la
competencia estn en las formas de trabajo para impulsar un mejor desem-
peo institucional, la adecuacin de procesos y polticas de mejoramiento,
junto con la aplicacin de programas de actualizacin profesional.

La competencia dentro de un servicio pblico, se caracteriza por el debate


que la estructura de las competencias de servidores del nivel alto, parecen ser
el enlace para realizar un cambio del servicio, ()274 En ocasiones, el cambio
y la orientacin hacia la competencia consisten en llevar a cabo reformas en
las que se considere una nueva direccin hacia un pacto con los usuarios y los
servidores pblicos, para que juntos definan las caractersticas que la insti-
tucin tendr que desarrollar. Con ello, las demandas de mayor profesiona-
lismo, profesionalizacin y tica sern las ofertas principales para el siglo XXI.
Como lo argumentan Hood y Lodge en pases como el Reino Unido, Esta-
dos Unidos y Alemania, las competencias fueron importantes para la tran-
sicin hacia modelos de gestin donde el cambio del modelo de burocra-
cia demand ms servidores calificados; con ello tambin se establecieron
estndares para el cambio en las estructuras administrativas. Cabe sealar
que en Mxico dentro de las dependencias, es preciso modificar la forma de
evaluacin del servicio para continuar con la definicin de las competencias
laborales, con ello la oferta del cambio dentro de la gestin pblica tendr
mayor relevancia.

Este proceso de cambio para el caso mexicano, lo describe Klingner: a) Una


administracin descentralizada en comparacin a una cultura poltica cen-
tralizadora; b) Desempeo efectivo en algunas dependencias y servicios orien-
tados al usuario a pesar de recursos limitados y c) Cooperacin entre de-
pendencias a pesar de conflictos en sus objetivos y funciones.275

Para tener un modelo donde imperen ya no los procedimientos y una nor-


matividad obsoleta, sino una institucin actualizada con clara orientacin al
usuario del servicio, es preciso establecer las caractersticas que darn mayor
competitividad a la gestin pblica y con ello tener las condiciones para ins-
taurar un modelo de servicio civil de calidad que permita consolidar una
poltica de profesionalizacin.

Ibid. p. 328.
274

Kligner Donald. South of the border. Progress and problems in implementing New Public Manage-
275

ment. Reforms in Mexico today. American Review of Public Administration. Vol. 30. No. 4. December
2000. p. 369.

271
Durante este proceso es conveniente que la mayor parte del personal sea
profesionalizado independientemente de que forme o no parte del modelo
del Servicio Profesional de Carrera, ya que con esto se incrementan las posi-
bilidades de mejorar el servicio.

5.3.2. El cambio hacia las capacidades laborales

Contar con un modelo de servidor pblico debidamente profesionalizado


que tenga como base de actuacin el reconocimiento de su desempeo ten-
der a ser ms orientado hacia los resultados y en funcin de ello, saber con
precisin sus necesidades de aprendizaje.

Es necesario definir un modelo de competencias que permitan darle salida a


los diferentes problemas del servicio pblico como la falta de personal cali-
ficado y las diferentes habilidades que el servidor pblico tiene que poseer
para el desempeo de sus funciones. De acuerdo con el modelo vigente de
profesionalizacin, los servidores pblicos tienen que poseer un conjunto de
conocimientos expresamente definidos, as como habilidades y actitudes para
que, por medio de una instancia certificadora, puedan acreditarlos.

La evaluacin de un servidor pblico consiste en los resultados que presenta


en el cumplimiento de sus funciones. Para ello se ha establecido un modelo
que permitir conocer con mayor objetividad el nivel de profesionalizacin y
el impacto que esto representa en el cumplimiento de sus responsabilidades,
al respecto la Ley del Servicio Profesional de Carrera seala:

La evaluacin del desempeo tiene como principales objetivos los siguientes:

I) Valorar el comportamiento de los servidores pblicos de carrera en el cumplimiento de


sus funciones tomando en cuenta las metas programticas establecidas, la capacitacin
lograda y las aportaciones realizadas;
II) Determinar, en su caso, el otorgamiento de estmulos al desempeo destacado a que
se refiere esta Ley;
III) Aportar informacin para mejorar el funcionamiento de la dependencia en trminos
de eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos financieros;
IV) Servir como instrumento para detectar necesidades de capacitacin que se requieran
en el mbito de la dependencia, y;
V) Identificar los casos de desempeo no satisfactorio para adoptar medidas correctivas,
de conformidad con lo dispuesto por esta Ley y su reglamento. 276

276
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Ley del Servicio Profesional de Carrera. Diario
Oficial de la Federacin 10 de abril de 2003. 2 secc. p. 55.

272
Los trminos eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos
financieros constituyen el eje de la evaluacin; junto con esto es preciso definir
y cmo se relaciona esto con los conocimientos, habilidades, experiencia y
actitud que son necesarios para la ejecucin de un puesto determinado. Por
ello y tal como lo pide la normatividad, las capacidades laborales son parte
fundamental para el funcionamiento del servicio profesionalizado.

Para su instrumentacin, conviene diferenciar las capacidades de los derechos


que el servidor pblico tiene, as como la posibilidad de acceder a un modelo
en donde se estn perfeccionando, por tanto el servidor pblico tendr que
actualizarse en conocimientos y habilidades que sean necesarios para el cum-
plimiento de sus funciones.

En consecuencia, el modelo de profesionalizacin menciona que es condicin


certificar las capacidades para la permanencia en el servicio, lo cual per-
mite la consolidacin de la evaluacin del desempeo, esto significa la tran-
sicin que va de una sola aplicacin en donde slo se conoca lo realizado,
a otra donde se involucran diversos aspectos. Cul es la relevancia de tener
un sistema de capacidades laborales para mejorar el desempeo? Ahora se
miden variables por las cuales se pueden conocer con mayor objetividad los
resultados que presenta tanto una institucin como el servidor pblico.

En la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada en la XIII cum-


bre iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, se mencionan los crite-
rios orientadores en la materia:

a) Preeminencia de las personas para el funcionamiento de los servicios pblicos y la


necesidad de maximizar el valor del capital humano.
b) Profesionalidad de los recursos humanos al servicio de las administraciones pblicas,
como garanta de mayor calidad.
c) La estabilidad del empleo pblico y su proteccin frente a la destitucin arbitraria.
d) Flexibilidad en la organizacin y gestin del empleo pblico, necesaria para adaptarse
con la mayor agilidad posible, a las trasformaciones del entorno y a las necesidades cam-
biantes de la sociedad.
e) Responsabilidad de los empleados pblicos por el trabajo desarrollado y los resultados
del mismo.
f) La observancia, por parte de todo el personal, de los principios ticos de servicio pblico,
la honradez, la transparencia, la escrupulosidad en el manejo de los recursos pblicos.
g) El protagonismo de los servidores pblicos, como principales responsables de la gestin
de las personas a su cargo.
h) La promocin de la comunicacin, la participacin, el dilogo, la transicin y el consenso
orientado al inters general, a fin de lograr el clima laboral ms favorable, el alineamiento
entre los objetivos de las organizaciones y los intereses y expectativas de su personal.

273
i) El impulso de polticas activas para favorecer la igualdad de gnero, la proteccin e
integracin de las minoras.277

Dentro de este contexto, las capacidades laborales tienen una funcin de-
terminante para el cumplimiento de los programas que se llevan a cabo en
cada institucin. Aun cuando no se especifica en qu consisten esos criterios
orientadores, la Carta Iberoamericana muestra la posibilidad de tener ma-
yores elementos para definir una capacidad laboral. Con base en ello ahora
se analizar el modelo de competencias que se considera adecuado para
aplicarlo dentro de las estructuras administrativas del servicio pblico, as
tenemos lo siguiente:

a) Para avanzar en la transicin hacia la profesionalizacin de los servi-


dores pblicos se requiere de mayores elementos para el cumplimiento de
las funciones y as, elevar la eficiencia y eficacia del servicio.
b) Con la apropiacin de mayores habilidades y conocimientos para la
microgestin, el servidor pblico presentar resultados orientados a cubrir
las expectativas del usuario.
c) Las capacidades laborales permitirn establecer los parmetros acordes
con el perfil de la institucin y las caractersticas de los diferentes usuarios.

5.4. El servicio Profesional de Carrera como una nueva racionali-


dad administrativa

La profesionalizacin como camino para la mejora en el servicio permitir


contribuir a solucionar los problemas como la eficacia, eficiencia, calidad y
certificacin de competencias, pero slo si es acompaada de aspectos tcni-
cos dentro de un contexto de microgestin.

Si lo que se pretende es tener un gobierno eficiente y eficaz, la manera de


lograrlo es por medio de la instrumentacin de programas de profesiona-
lizacin que intentan homologar la forma en que se desarrollan las funciones
y responsabilidades en la prestacin del servicio pblico.

Para mejorar la prctica de la gestin pblica y satisfacer las expectativas


del usuario, es preciso que los esfuerzos sean orientados a iniciar el proceso de
cambio que permita instaurar el Servicio Profesional de Carrera. La racio-
nalidad administrativa comprende las bases para que se desarrollen las tec-

Organizacin de las Naciones Unidas, Centro Latinoamericano para la Administracin y el Desarrollo.


277

Carta de la Funcin Pblica. www.clad.org.vn. Junio 2005. pp. 8-9.

274
nologas que permitan el avance en los resultados del servicio pblico, as en
los fines de la profesionalizacin se distinguen dos aspectos:

a) Mejorar el desempeo, tanto de la institucin como del personal que


ah labora, ya que es necesario satisfacer a los usuarios de los servicios;
b) La inclusin de polticas y programas con contenidos ticos para crear
las condiciones no slo tcnicas sino tambin de comportamiento, lleva al
profesionalismo.

En arreglo a los fines de la profesionalizacin dentro de la Administracin


Pblica Federal Centralizada, los resultados esperados con su instauracin
sern en beneficio de los usuarios de los servicios y tambin de los propios
servidores pblicos que, por medio de sta, podrn desarrollar sus carreras
pblicas con apego a los mtodos que la Ley exige.

Por qu se considera a la profesionalizacin como un medio para el asegu-


ramiento de la racionalidad y con ello de la transicin hacia la incorporacin
de tcnicas administrativas en la gestin pblica? Porque con su instituciona-
lizacin dentro de los programas se ha pretendido convencer que es el cami-
no correcto.278 Otras variables relevantes como la evaluacin, los mtodos y
tcnicas utilizados por el servidor pblico para mejorar su desempeo, cons-
tituyen el principal argumento para dar inicio y continuidad a esta poltica
de gobierno.

5.4.1. La racionalidad administrativa del servicio Profesional de


Carrera en la Gestin Pblica

Con la institucionalizacin de la profesionalizacin, el servicio de carrera pre-


tende dotar de tcnicas requeridas para obtener los fines de las dependen-
cias, esto implica un cambio en la gestin pblica en aspectos como:

a) Los procesos de profesionalizacin de los servidores pblicos en cuan-


to a su formacin y actualizacin profesional;

b) Los programas institucionales que representa modificar los derechos


laborales de los servidores pblicos, lo que lleva tambin a modificar las
formas de reclutamiento, seleccin y permanencia en las instituciones;

278
Al respecto, ver: Ruiz Alanis, Leobardo. La profesionalizacin de personal de la administracin pbli-
ca de Mxico. Obstculos y perspectivas. Tesis Maestra en Administracin Pblica. Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. 2004. p. 21.

275
c) La percepcin de la poblacin usuaria de las instituciones de go-
bierno, ya que con la profesionalizacin se pretende modificar la ima-
gen, lo que proporcionar mayor legitimidad.

Con la instauracin del Servicio Profesional de Carrera se modificarn los


procesos que intervienen para la prestacin de los servicios a la ciudadana,
ya que se introducen tcnicas de administracin que incrementan la efica-
cia. Como lo comenta Guerrero, es necesario considerar que con la profesio-
nalizacin del servicio pblico: Las nuevas tcnicas de gestin pblica, por
ejemplo, sugieren una forma de evaluacin de los funcionarios con base en
los resultados de su trabajo, es decir, en la eficiencia y la eficacia y flexibilizan
-aunque insuficientemente- los criterios de separacin del cargo. 279

La evaluacin est orientada hacia los resultados de servidor pblico, por


ello dentro del actual modelo de profesionalizacin este elemento relaciona
los conocimientos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y por otro
lado, conduce a la posibilidad de que las dependencias provean la actua-
lizacin de conocimientos como una constante dentro de los programas de
desarrollo profesional. Al respecto Box comenta lo siguiente:

Algunos argumentan que el gobierno es ineficaz en la atencin a las necesidades y ex-


pectativas de sus clientes. En este sentido la reinvencin, innovacin, servicio al cliente y las
tcnicas de administracin privada, son las cosas buenas, que traen aire fresco al cambio
constructivo del sector pblico. Esas tcnicas pueden quedar bien a la problemtica de los
valores tradicionalmente asociados con el sector pblico. 280

Es importante reconocer que con la introduccin de las tcnicas de admi-


nistracin privada y de mercado, el cambio en la evaluacin del desempeo
y la rendicin de cuentas han inducido a una transformacin de la gestin
pblica, ahora se requiere personal profesionalizado que tambin sea incor-
porado al modelo de servicio de carrera para dotarlo de conocimientos y de
habilidades que son necesarias para su permanencia en el servicio.

Es preciso aclarar que la profesionalizacin no es, de ninguna manera un fin, al


contrario, es considerada como la va para lograr la mejora en el desempeo
del gobierno. Para ello slo podramos conocer los resultados de este instru-

279
Guerrero Amparn, Juan Pablo. Consideraciones sobre la instauracin del servicio civil en Mxico.
Documento de trabajo No. 90. Divisin de Administracin Pblica. Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas. Mxico. 2000. p. 8.
280
Box, Richard. Running government like a business. Implications for public administration. Theory and
practice. American Review of Public Administration. Vol. 29. No. 1 March 1999. p.36.

276
mento del cambio, si se analiza el impacto de su instrumentacin dentro de
las dependencias. Con la instauracin del Servicio Profesional de Carrera, se
institucionaliz la poltica de profesionalizacin que obliga al servidor pblico
a tener una participacin constante en los diferentes programas de capaci-
tacin orientados a la eficiencia y eficacia; al respecto Cadena comenta lo si-
guiente: La necesidad de hacer ms eficiente y responsable el desempeo de
los servidores pblicos pasa por la instauracin del servicio civil de carrera.281

Cmo hacer ms eficiente el servicio pblico? Por medio de un proceso de


profesionalizacin que contribuya a que los servidores pblicos tengan nuevos
conocimientos y habilidades a fin de elevar su calidad en el desempeo. Se
ha previsto que con estas herramientas las dependencias tienen mejores po-
sibilidades de desarrollarse administrativamente. Tambin es preciso tomar
en cuenta el contexto que requiere la profesionalizacin del servidor pblico,
Meja menciona que para ello se tiene que considerar lo siguiente:

1. Establecimiento de polticas adecuadas al ingreso.


2. Reglas claras para la incorporacin de los servidores pblicos.
3. Esclarecimiento y diseo de las formas de profesionalizacin de quienes se desempean
actualmente como servidores pblicos.
4. Adecuado manejo de los procesos de formacin y capacitacin.
5. Formar no slo en contenidos que brinden informacin, sino tambin y principalmente,
orientados al compromiso social, a los valores de servicio y honestidad, a trabajo colectivo
y participativo; y al manejo de problemas complejos donde se requiere la creatividad para
emitir soluciones propias, frente a soluciones ya hechas.
6. Protocolarizar los sistemas de formacin y de resultados, as como las aplicaciones de los
mismos.
7. Trabajar en el campo de los formadores.
8. Estudiar y trabajar ampliamente los vnculos entre desempeo, formacin, promocin
y recompensa pecuniaria.
9. Trabajar con una visin amplia, donde se contextualice el proceso.
10. Construir y disponer de mecanismos adecuados de evaluacin del desempeo, favore-
ciendo los de esfuerzo grupal frente a los individuales.
11. Clarificar las distinciones entre sueldos e ingresos pagados por tiempo frente a los vincu-
lados a resultados.
12. Disear planes de carrera en el mbito pblico, considerando al mismo como un gran
sistema, donde sea posible la movilidad.
13. Dejar bien establecido el papel de los grupos sindicales.
14. Vincular la profesionalizacin con modelos experimentales de evaluacin de resultados.
15. Considerar todos los aspectos del proceso de administracin de personal, incluyendo el
retiro y/o separacin. 282

281
Cadena Hinostroza, Cecilia. Servicio Civil de Carrera: lecciones para el futuro. Economa, Sociedad y
Territorio. Vol. IV. Num. 14. Mxico. 2003. p. 383.
282
Meja Lira, Jos. Profesionalizacin del Servidor Pblico. Profesionalizacin de los Servidores Pblicos.
IV encuentro nacional de IAPS. 20-21 agosto. Instituto Nacional de Administracin Pblica. Mxico. 1998.
p. 101.
277
Lo anterior permite diferenciar entre los derechos laborales y las necesidades
de aprendizaje que cada servidor pblico, sujeto a la profesionalizacin, tiene
como opcin de desarrollo, lo que conduce a establecer las actividades de
profesionalizacin como un medio para la racionalidad administrativa, ya
que esta orientada hacia la eficiencia, eficacia, legitimidad, calidad y mejora
en el desempeo.283

Estas bases hacen alusin a fomentar las habilidades que hoy se requieren
para desarrollarse dentro de una dependencia. Tambin forma parte de los
requisitos con que se desarrolla el modelo de servicio de carrera dentro del
actual marco normativo. Profesionalizacin, racionalidad y gestin pblica
son elementos por los cuales el servicio de carrera se institucionalizar; los
cambios en la gestin pblica representan la razn del servicio para darle el
sustento tcnico que se requiere para una poltica de mejora que permita
optimizar la instrumentacin de las acciones para profesionalizar a los servi-
dores pblicos, de tal manera que los resultados sean apreciados por la po-
blacin. De esta forma se entiende la racionalidad en el sentido de proveer y
ejecutar las tcnicas para la microgestin que estn enfocadas directamente
a la eficiencia, eficacia y a proporcionar servicios de calidad.

5.4.2. La utilizacin de tcnicas para la microgestin

Conforme se implanta la profesionalizacin dentro de las dependencias de la


Administracin Pblica Federal Centralizada de Mxico, se ha intensificado
la utilizacin de las tcnicas ms aplicadas en la gestin de procesos; esto con
el fin de incrementar la eficacia en las instituciones de gobierno.

Por microgestin se entiende el conjunto de procesos que son utilizados para


la prestacin de los servicios pblicos y que resulta de la inclusin de las distin-
tas tcnicas que se le piden al servidor pblico para el desempeo de sus fun-
ciones; ejemplos de ello son la reingeniera de procesos, trabajo por resultados,
trabajo en equipo, planeacin estratgica, mercadotecnia, benchmarking y
certificacin ISO 9000, que estn orientados a elevar la eficiencia, eficacia y
calidad de los servicios pblicos.284

283
Tambin es preciso aclarar que la formacin profesional universitaria en administracin pblica, im-
partida dentro de las aulas universitarias, no es tema de esta investigacin, debido a que se encuentra
dentro del marco de la academia.
284
Evidentemente la expansin de los conceptos de sector pblico puede ser la instauracin de la literatura
y la prctica de la administracin pblica, haciendo nfasis en la relacin costo y produccin, conceptos
tomados del sector privado, ahora comnmente incluidos en la nueva gestin pblica. Este autor men-
ciona que los trminos utilizados comnmente por la empresa privada para la reduccin de costos son
algo que todava est por lograrse en la administracin pblica mexicana.
Box, Richard. Running government like a business. Implications for public administration. Theory and
practice. American Review of Public Administration. Vol. 29. No. 1 March 1999. p. 21.
278
El debate sobre la inclusin o no de estas tcnicas se centra en la solucin
que se puede tener con su manejo. Las teoras describen que el impacto de
administrar bajo estas premisas, es la diferencia para la transformacin del
sector pblico. La finalidad de que se incorporen estas tcnicas en el manejo
de dicho sector consiste en la posibilidad de mejorar la prestacin de los ser-
vicios. Esto est orientado a maximizar la competencia de las instituciones de
la Administracin Pblica, lo cual hace que sea ms notoria la presencia de
lo privado aplicado a la microgestin.

La profesionalizacin como el medio para lograr la mejora en el servicio por


un lado, y las exigencias del modelo de carrera por otro, conducen a diferen-
ciar lo siguiente:

a) La utilizacin de las tcnicas de administracin privada obedecen a la


lgica de que el modelo burocrtico se agot, ya que su capacidad de res-
puesta fue rebasada por el incremento de la demanda de servicios hacia
la poblacin y que estos tambin tenan que ser con estndares mnimos
de calidad.
b) La exigencia de la poblacin usuaria que participa en la evaluacin de
la gestin pblica.
c) La obsolescencia de conocimientos y habilidades de los servidores pbli-
cos en el ejercicio de sus funciones, ya que la profesionalizacin se consi-
der dentro de los programas institucionales desde 1995.
d) La baja competencia del servidor pblico, ya que una vez que ste era
incorporado a la dependencia o entidad, con procedimientos de seleccin
deficientes, no existan acciones de actualizacin que le permitieran me-
jorar su desempeo.
e) El proceso de evaluacin del servidor pblico era notoriamente sub-
jetivo, los incentivos se otorgaban con absoluta discrecionalidad, lo que
ocasionaba un bajo desempeo tanto individual como institucional.

Con lo anterior se puede establecer la siguiente ecuacin:

279
Cuadro 31
RELACIN DE VARIABLES EN EL DESEMPEO PBLICO
Manejo deficiente por: Efecto negativo:
AB+CR< DS CH+ IC = BD

Donde: Donde:
AB= Agotamiento del modelo Buro- CH= Conocimientos y Habilidades
crtico IC= ndice de Competencia
CR= Capacidad de Respuesta BD= Bajo Desempeo
DS= Demanda de Servicios

Fuente: Elaboracin propia.

En la administracin 2000-2006, la profesionalizacin estuvo orientada a


la consolidacin del modelo de gestin que permitira una profesionalizacin
con mayor impacto en el desempeo, lo cual pretenda traer ms beneficios
tanto a la poblacin usuaria como al servidor pblico.

5.4.3. La infraestructura tica en el desempeo pblico

Para transitar hacia mejores estadios de desarrollo en las dependencias se


han establecido cambios que pretenden dar respuesta a las demandas de
los usuarios del servicio, a los servidores pblicos y a las influencias que desde
el exterior se impregnan dentro de las formas de evaluacin del desempeo.
As en el servicio pblico se encuentran las condiciones que prevalecen para
tener un proceso de evaluacin en el que impere la objetividad para detec-
tar las posibles desviaciones en los programas y, en general, de los resultados
obtenidos.

Cambiar la forma de evaluar como resultado de la adecuacin a las tcnicas


de gestin que pretenden introducir elementos de mercado, transitar hacia
un modelo que tenga como caracterstica la transformacin de las actitudes
que demandan un comportamiento tico, son aspectos prioritarios en la cons-
truccin de la infraestructura tica.

Conforme se avanza en el establecimiento de un sistema de profesiona-


lizacin, los servidores pblicos de Mxico tienen que ajustarse a los cdigos
de comportamiento y especficamente a la tica en el desempeo de sus fun-
ciones. En cuanto al concepto de tica, Zanetti comenta:

El trmino tica convencionalmente es usado en tres diferentes significados relacionados


entre s: un patrn general de modo de vida, un conjunto de reglas de conducta o un
280
cdigo moral, y una indagacin alrededor del modo de vida y reglas de comportamiento
del individuo en cuestin. 285

Con base en lo anterior se considera lo siguiente:

a) La formacin profesional y de valores que se poseen antes de la


incorporacin al servicio.
b) El cdigo de tica que dentro de la gestin pblica de Mxico se ha
establecido en las dependencias y entidades como un elemento ms
para ser evaluado en el desempeo del servidor pblico.

El valor de la tica junto con los procesos de gestin pblica, conforman los
elementos centrales del servicio pblico de carrera; desde la posicin de la
Nueva Gestin Pblica el paradigma de la profesionalizacin requiere incor-
porar la tica como una pieza fundamental para el cambio.

La tica como elemento para la transformacin en el desempeo resulta


fundamental para la evaluacin. Por un lado, mediante la introduccin del
cdigo se espera que se tenga mayor impacto en el comportamiento del
servidor pblico y por otro, la paulatina aceptacin hacia la construccin
de un cdigo de conducta que sea especfico para la institucin y se adecue
conforme se aplica.

En concordancia con esto, Vigoda y Golembiewski mencionan un elemento


(categora) importante:

El comportamiento de la ciudadana ante el funcionamiento de las instituciones pbli-


cas:
En un primer vistazo, el comportamiento ciudadano y la nueva gestin pblica (NGP)
pueden parecer una extraa pareja. La ciudadana en una sociedad moderna proporciona
esa sustancia para las ideas semejantes como participacin poltica, relaciones comunita-
rias, justicia social, voluntariado y otras participaciones responsables de los individuos.286

El impacto que tiene el funcionamiento del servicio pblico en la ciudadana


beneficiaria conlleva a establecer acciones que se orienten a intensificar la
aplicacin de la tica como elemento intrnseco del ejercicio pblico.

285
Zanetti, Lisa. Repositioning the ethical imperative. Critical theory recht, and tempered radicals in Pu-
blic Service. American Review of Public Administration. Vol. 34. No. 2. June 2004. p. 137.
286
Vigota, Eran, Golembiewski Robert. Citizenship behavior and the spirit of new managerialism. A theo-
retical framework and challenge for governance. American Review of Public Administration. Vol. 31, No.
3. September, 2001. p. 273.

281
El elemento que le da un impulso para que se pueda llevar a cabo, es la tica
para la transformacin de los servidores pblicos hacia un modelo que les
permita un profesionalismo en el desempeo de sus funciones. De aqu que
sea conveniente establecer lo que en este trabajo se entiende por infraes-
tructura tica.287 para posteriormente analizar la funcionalidad en el mejo-
ramiento del desempeo del servidor pblico.

En las dependencias de gobierno es considerada como uno de los ejes de


accin del servidor pblico, ya que se pide una actitud que permita reducir
la corrupcin; esto se considera en el proceso de evaluacin.

Las funciones y elementos de la infraestructura tica, que se consideran im-


portantes en el establecimiento de la prctica de los valores en toda la Ad-
ministracin Pblica, representan un avance importante dentro de la prc-
tica administrativa, por un lado debe quedar claro que al servidor pblico
no se le ensearn estos valores, ms bien el tendr que ejercerlos dentro de
un marco de actitud viable para el desempeo de sus funciones, cabe sealar
que por el momento no se encuentran en todos los cdigos de conducta de
las dependencias del sector pblico mexicano.

Elementos como los cdigos de conducta han tenido poca difusin en las de-
pendencias, es ms viable la aplicacin de los aspectos ticos dentro de ese
contexto que representa la gestin pblica, a continuacin se muestran los
elementos de la infraestructura tica:

287
Con el objeto de analizar los mecanismos empleados por diversos pases en la tarea de evitar con-
ductas inapropiadas y promover el comportamiento tico en sus administraciones pblicas, la OCDE ha
elaborado la nocin de infraestructura tica. A partir de un estudio realizado en 1996 que cont con los
informes remitidos por nueve pases pertenecientes a la organizacin (Australia, Finlandia, Mxico, Pases
Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido y Estados Unidos. Roman Masedo, Laura. La
cultura organizativa y la tica pblica. En Olas de Lima Gete Blanca. Coord. La Nueva Gestin Pblica.
Pretence Hall. Madrid. 2001. p. 244-245.

282
Cuadro 32
LA INFRAESTRUCTURA TICA EN EL SERVICIO PBLICO
Funcin Elemento Descripcin
El compromiso pblico. Puede tomar forma de discursos o
declaraciones pblicas de los lderes
polticos o resultar en un documen-
to en el que el gobierno exprese los
principios generales de conducta
que los funcionarios pblicos deben
seguir.
Cdigos de conducta. Son una forma de las medidas que
ms han proliferado como instru-
mento de intervencin en el campo
Orientacin tica de la tica pblica. Definidos como
una exposicin de principios y nor-
mas sobre la conducta tica de los
funcionarios pblicos.
Actividades de socializacin. Los programas de formacin son
uno de los mecanismos tradicio-
nalmente utilizados para inculcar
valores ticos en los funcionarios. El
objetivo es que se sensibilicen con la
importancia de los valores ticos en
su trabajo y desarrollen la capaci-
dad de aplicarlos en circunstancias
concretas.
Marco Legal. Conjunto de leyes y reglamen-
tos que establecen los patrones
de conducta que deben seguir los
funcionarios pblicos y los mecanis-
mos judiciales mediante los cuales
se hacen cumplir. Se trata de un
instrumento que castiga compor-
tamientos ilegales.
Mecanismos efectivos de Conjunto de instrumentos con los
El control responsabilidad. que se pueden exigir responsabili-
dades a los funcionarios pblicos.
Las evaluaciones internas, los co-
mits parlamentarios o el simple
procedimiento administrativo, son
algunos de estos instrumentos que
sirven para establecer el respon-
sable, de qu y ante quin.
El compromiso de los ciu- Convencer a los ciudadanos de su
dadanos. derecho a recibir el trato y la infor-
macin adecuada, as como el de
denunciar los abusos que los funcio-
narios puedan cometer.
Contina

283
Funcin Elemento Descripcin
Una poltica de recursos humanos
Condiciones de trabajo a la altura de un nuevo estilo de
adecuadas. gestin que, mediante el estableci-
miento de buenas condiciones de
trabajo tico de los funcionarios
pblicos, sistemas de reclutamiento
basados en el mrito, un trato justo
y condiciones salariales apropiadas,
La gestin de la influyen en el desempeo del tra-
bajo y su calidad.
tica pblica
rganos de coordinacin. Creacin de rganos especiales en-
cargados de la gestin de los asun-
tos relacionados con la tica pbli-
ca, para promover la tica en las
administraciones pblicas median-
te diversos tipos de intervencin.
Como la elaboracin y ejecucin de
planes de accin, rganos consulti-
vos o investigar un delito.
Finaliza
Fuente: Roman Masedo, Laura. La cultura organizativa y la tica pblica. En Olas de Lima Gete Blan-
ca. Coord. La Nueva Gestin Pblica. Pretence Hall. Madrid. 2001. p. 245-247.

Como factor de cambio, la infraestructura tica en las administraciones pbli-


cas, se convierte en promotor del mismo; actualmente en las dependencias
se est llevando a cabo la integracin de los diferentes cdigos de conducta
que permitirn fortalecer las acciones, para convencer a los usuarios de que
los servidores pblicos han cambiado su comportamiento dentro de las insti-
tuciones.

5.5. El proceso de evaluacin del servidor pblico profesionalizado


en un esquema de racionalidad administrativa

Comprender la importancia de un proceso de evaluacin requiere verificar


los avances en el cumplimiento de las atribuciones que tanto las instituciones
como los servidores pblicos tienen que cumplir, tambin lo que ha sido alcan-
zado por los diferentes programas que se llevan a cabo en las dependencias
y entidades del gobierno.

En este punto, se retoman las definiciones del captulo primero, as la evalua-


cin es parte esencial del proceso de prestacin de servicios que tienen que
dirigirse no slo a la atencin del pblico usuario, debido a que ahora es
preciso superar sus expectativas; esto implica desarrollar instituciones y pro-
cesos que sean capaces de transformar las condiciones de los diferentes grupos
284 sociales a los que atienden.
Aplicar tcnicas de microgestin que permitan cumplir con lo anterior, tales
como el diseo de evaluaciones que ayuden a detectar situaciones de des-
viacin de los objetivos, comportamiento de variables involucradas de los
destinatarios de los servicios y de los servidores pblicos. Todo esto conforme
a los principios de una evaluacin que sea un elemento que facilite el cum-
plimiento de los distintos programas y no un obstculo ms para la prctica
del servicio.

Como lo refiere Meja, La evaluacin es un modo de razonamiento cuya


apreciacin se basa en mtodos cuya importancia es propiciar sistemtica-
mente elementos y procesos para establecer los efectos reales, sean estos pre-
vistos o no y donde existan referencias o valores para determinar lo positivo
o negativo de las acciones. La ejecucin de proyectos y programas tiene un
influjo decisivo en su impacto. 288

Esto ilustra el sentido del proceso de evaluacin. Debemos tener en cuenta


que en un contexto donde estn presentes aspectos como la profesionali-
zacin, gestin pblica permeable para proporcionar tcnicas administra-
tivas que permite operar los servicios pblicos con estndares de calidad y
diseo de instituciones orientadas al usuario, las prcticas de los servidores
pblicos son cada vez ms eficientes y eficaces.

Cmo podra funcionar con mayor precisin e impacto la prctica de la


gestin pblica? Por un lado, hay que definir cul sera el proceso que se
llevar a cabo considerando un contexto de racionalidad administrativa;
primero es conveniente tener claro que en un ambiente donde las tcnicas
estn orientadas a la eficiencia, calidad y certificacin de procesos debemos
agregar una evaluacin tanto al desempeo como a los resultados, por ello
se considera que sus componentes deben en todo momento facilitar la obten-
cin de informacin para conocer, detectar y corregir desviaciones.

Para ilustrar lo anterior, y considerando que si bien existen ms tcnicas de


evaluacin que se pueden aplicar dentro de los diferentes contextos de fun-
cionamiento en las instituciones pblicas, y que la evaluacin debe ser un
medio para lograr la conclusin de una actividad y nunca un fin, se anali-
zarn algunos mtodos como la evaluacin del desempeo por indicadores y
por resultados, mismos que son descritos con gran acierto por Meja,289 tam-
bin los medios para que el servidor pblico sea provisto de tcnicas para

288
Meja Lira, Jos. La evaluacin de la gestin y las polticas pblicas. Porra. Mxico. 2003. p. 14.
289
Ibid. captulos 6, 7 y 8.

285
asegurar la obtencin de resultados con las caractersticas que se requieren
en la atencin de la poblacin usuaria de los distintos servicios.

La evaluacin por indicadores consiste en disear instrumentos de medicin


que permitan detectar posibles desviaciones en un proceso terminado para la
prestacin de los servicios pblicos dentro de las dependencias y entidades. En
la Administracin Pblica, la extinta SECODAM fue la encargada de di-
fundir la gua metodolgica para que en todo el sector pblico se instrumen-
tara esta forma de control de gestin, como lo comenta Meja, Un indicador
corresponde a una informacin breve, que seala aspectos significativos de la
gestin, de una situacin en particular o de los resultados de una accin. Co-
rresponde tambin a un sistema de seales, reportando de lo inadecuado de
una accin. Por consiguiente, ser importante encontrar aquella informacin
til capaz de mostrarnos si las acciones van en el sentido deseado o incluso, si
existen oportunidades que favorezcan nuestra ruta y permiten avanzar ms
all de las estimaciones. 290

Las experiencias en el diseo y aplicacin de indicadores de control de gestin


pueden considerarse tiles para conocer los avances y trminos de los pro-
cesos de prestacin de servicios, tambin en algunos casos la falta de pericia
en su manejo se convierte en una debilidad comparada con lo que se puede
explotar. La premisa para la aplicacin de un sistema de control de gestin
por medio de indicadores radica en tener la capacidad de contribuir a me-
jorar los procesos y sobre todo los resultados del programa, lo que consiste en
propiciar mecanismos de evaluacin. En este punto es necesario aclarar que
si bien es conveniente tener este tipo de instrumentos, no deben ser en ningn
momento una carga ms para el servidor pblico.

Las cualidades de la evaluacin por medio de indicadores se basan en la


posibilidad de aplicarlos a los atributos de cada servicio como son la confia-
bilidad, calidad, rapidez, oportunidad, entre otros, que en ltima instancia
son las reas crticas en la operacin de las instituciones pblicas. Tambin
debemos tener cuidado en no llenar de indicadores a la gestin pblica, ya
que esto puede convertirse en un obstculo para la prestacin de los servicios,
lo que tambin puede ocasionar mayores dispendios en el ejercicio presu-
puestario.

Otro aspecto es conocer el impacto que tienen las acciones de profesiona-


lizacin en el servicio pblico cuando est en contacto con la sociedad; ese es
el punto crtico para el tema de anlisis y el objetivo es, como lo afirma Meja

290
Ibid. p. 81.
286
() la evaluacin de impacto es determinar los efectos netos de una inter-
vencin social, entendiendo como tales aquellos imputables o atribuibles al
programa libres de elementos contaminados.291 Los esfuerzos por tener una
evaluacin del servicio pblico son intiles si no impactan directamente y en
forma positiva al usuario. Por tanto, se debe tener presente que cualquier
modelo que pretenda verificar el alcance en los programas est orientado
hacia afuera.

En cuanto a la evaluacin del desempeo, metodolgicamente tiene que ser


gil, confiable y oportuna, ya que si esto no ocurre se pierde toda eficacia en
su ejercicio y como ya lo mencionamos, se trata de un medio para lograr un
fin. As tenemos que considerar lo siguiente:

a) Para la aplicacin de la evaluacin en primer trmino se disearn


los instrumentos que permitan detectar los nudos que dificultan su ins-
trumentacin.
b) En la aplicacin de estos instrumentos debemos tener en cuenta
que se trata de un ejercicio que permitir la mejora del servicio y no
lo contrario.
c) En el proceso de evaluacin hay que considerar el contexto en el
cual el servidor pblico desarrolla sus funciones y tambin la propia ins-
titucin a la cual pertenece, junto con ello la poblacin objetivo para
tener un conjunto de variables que permitan detectar los avances en
el desempeo.

El primer paso es el diseo del instrumento; aqu conviene definir primero el


objetivo, con ello tendremos ms claro el camino a seguir; el segundo paso es
detectar los atributos que sean convenientes, los cuales tendrn un especial
cuidado, ya que deben reflejar la prioridad de todo servicio pblico: atencin
y satisfaccin al usuario final; en este sentido, el tercer paso y muy importante
es el impacto que tiene la prestacin de los servicios en un ambiente donde
existen elementos que, en ocasiones fcilmente originan problemas de esta-
bilidad, como son las demandas de la poblacin organizada, las expectativas
de los propios servidores pblicos, el desarrollo institucional que est adapta-
do al entorno y los programas o polticas de gobierno incluyentes para que
sean lo ms cercano posible a la legitimidad.

Como cuarto paso est la aplicacin de la evaluacin por medio de la tc-


nica denominada 360, que consiste en conocer la opinin de los superiores,
compaeros de nivel, subordinados y usuarios del servicio pblico; cabe men-

291
Ibid. p. 132.
287
cionar que esto puede instrumentarse para los niveles medios donde pueden
apreciarse mejor sus alcances, esta tcnica actualmente se utiliza para efectos
de control en la aplicacin de acciones de mejora en el servicio, por lo que ha
sido difundida entre las dependencias de la Administracin Pblica.

Al respecto, Meja comenta la evaluacin de resultados, que es en ltima ins-


tancia la fase fundamental de este proceso: El diseo del sistema de evalua-
cin de resultados es muy importante. Antes de actuar deben establecerse los
elementos bajo los cuales trabajar el sistema. Esto corresponde a los procesos
que se implantarn, las reas responsables de la evaluacin, los componentes
y herramientas correspondientes.

Los principales componentes seran:

1. Procesos: Etapas por las cuales hay que pasar para evaluar los resultados.
2. reas: reas de rendimiento.
3. Creacin: Componentes de la intervencin.
4. Plan: Decisiones claras que deben tomarse para disear una evaluacin.
5. Herramientas: Cmo se miden los resultados. 292

Estos componentes son la base por la cual un proceso de evaluacin de la


gestin pblica se conforma desde dentro del sistema, como complemento a
ello es conveniente analizar: qu sucede con la llamada evaluacin hecha
por la sociedad? hasta dnde es apropiado hacer partcipe a la poblacin
beneficiaria o usuaria del servicio? Un elemento que no debe soslayarse es,
como lo comenta Somuano,293 la confianza; es decir, la capacidad de un go-
bierno para lograr que la sociedad crea en los programas y polticas de las
diferentes instituciones de la Administracin Pblica, sin ello las posibilidades
de avanzar en la consolidacin de la satisfaccin al usuario es ms difcil, ya
que como hemos dicho, la evaluacin que hace la sociedad es la que da di-
reccin a los diferentes esfuerzos del gobierno.

Por lo anterior, la propuesta que se construye ser en un esquema de raciona-


lidad administrativa, la cual consiste en considerar las condiciones de eficien-
cia, eficacia, desarrollo administrativo, certificacin de procesos y la propia

292
Meja Lira, Jos. La necesidad de la implantacin y desarrollo de metodologas para la evaluacin
del desempeo en la Administracin Pblica en Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Nm. 4. segundo
semestre de 2005. p. 198.
293
Somuano Ventura Fernanda, Zabaleta Solis Dionisio. El desempeo de la administracin pblica y la
confianza en el gobierno en Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Nm. 4. segundo semestre de 2005.
pp. 69-84.

288
evaluacin. As en la instrumentacin de las diferentes tcnicas para realizar
la evaluacin del desempeo del servidor pblico es preciso tener en cuenta:

a) El alcance de los procesos por evaluar, (objetivos estratgicos y es-


pecficos) ya que en ocasiones, al aplicar los instrumentos no se tiene
cuidado en delimitar lo que realmente se requiere verificar.

b) En cuanto al diseo del o los instrumentos, debemos tener en cuen-


ta que su aplicacin est orientada exclusivamente a servir de apoyo
para la toma de decisiones, ya sean correctivas o preventivas por los
encargados de definir las estrategias institucionales.

c) Los principales elementos por evaluar son los resultados en trminos


de oportunidad, calidad, eficiencia y eficacia, en cuanto a lo interno; y
de impacto, satisfaccin y calidad en lo correspondiente a lo externo.

d) La calidad de la evaluacin consistir, por tanto, en saber detectar


esos puntos crticos que no se deben olvidar al disear, aplicar y califi-
car esta importante fase de definicin de competencias institucionales
e individuales.

Es menester mencionar que existen diversas tcnicas y mtodos orientados


hacia la funcionalidad para evaluar, sin convertir esta actividad en una car-
ga ms para el servidor pblico, es importante tener presente que, como
todo proceso consume recursos, debe ser un medio importante para llegar a
tener la confianza de la poblacin a la que se debe el servicio pblico.

5.6. La instrumentacin de la profesionalizacin

Despus de haber analizado los diferentes aspectos de la profesionalizacin,


es posible hablar de una estrategia para instrumentarla como una accin
tangible, orientada a proveer de conocimientos y habilidades para el desem-
peo de las funciones y, por otro lado, el profesionalismo como la parte de
actitud del servidor pblico.

Es as como los caminos hacia el diseo y aplicacin de estas dos variables


se dirigen a buscar alternativas de mejora dentro de los diferentes procesos
para la prestacin del servicio pblico. Tales caminos tendrn que consolidar
aspectos como el avance de las tecnologas, la infraestructura tica y los re-
sultados que se entreguen como producto de estos elementos.

Se ha analizado que la instrumentacin de la profesionalizacin constituye


una parte bsica en el esquema evolutivo de la gestin pblica, por ello 289
el modelo del Servicio Profesional de Carrera pretende introducir aspectos
como la certificacin de las capacidades del personal involucrado, para
garantizar que el desarrollo de las funciones sea con la mayor eficacia y efi-
ciencia posibles.

5.6.1. La profesionalizacin como poltica de gobierno

Durante el desarrollo del sector pblico mexicano desde la poca colonial,


la administracin pblica de la Nueva Espaa modific la forma en que sus
empleados se desempeaban. Hacia finales del siglo XVIII fueron introduci-
das las reformas borbnicas que intentaban profesionalizar al personal y a
toda la estructura de la administracin.

Desde el comienzo de la etapa independiente y hasta el segundo imperio


en Mxico no existieron acciones concretas para llevar a cabo la profesio-
nalizacin de los servidores pblicos; cabe destacar que el 16 de septiembre
de 1865 fue creada la Escuela Imperial donde se pretenda formar a todos los
empleados, para ello se establecieron planes de estudio, requisitos mnimos de
ingreso y las percepciones a que tenan derecho. Con la cada de Maximiliano
todo eso fue eliminado y, en consecuencia, se continu con la improvisacin.

No existi una lnea de desarrollo que proporcionara una opcin a la carencia


de personal calificado. Posteriormente, al inicio de siglo XX se empezaron a
crear las primeras escuelas que tenan como objetivo atender las necesidades
de capacitacin de todos los servidores pblicos; un hecho importante fue la
publicacin del Acuerdo que formalizaba el Servicio Civil en 1934, durante
el gobierno de Abelardo Rodrguez.; sin embargo sto slo estuvo vigente
por ese ao. La profesionalizacin de personal dentro de la Administracin
Pblica no form parte sustancial de los gobiernos en turno, aun as en 1960
se reform el artculo 123 de la Constitucin y se cre el apartado B. Tiempo
despus fue promulgada la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado, en donde no se menciona la variable profesionalizacin, slo esta-
blece los derechos laborales.

Posteriormente, se cre dentro del ISSSTE un centro de capacitacin y para


1983, la Comisin Intersecretarial del Servicio Civil. Fue hasta el ao 2003
cuando, por iniciativa del Senado, se public la Ley del Servicio Profesional
de Carrera de la Administracin Pblica Federal Centralizada.

La poltica para la profesionalizacin de los servidores pblicos no consti-


tuy uno de los ejes del desarrollo de la Administracin Pblica, por lo que el

290
poder ejecutivo no tuvo el peso suficiente para incorporarla a los programas
de gobierno. Si bien a partir de 1995 mediante el PROMAP slo se pretendi
desarrollar la profesionalizacin, no se concluy con este modelo debido a
factores de tipo poltico. Aunado a esto, surgieron doce modelos de servicio
civil entre 1989 y 2003, pero todava no se poda aplicar al conjunto de las
dependencias pblicas. As, con la publicacin de la Ley en 2003, la poltica
de profesionalizacin del gobierno federal se convirti en parte alcuota de
las trasformaciones de las dependencias en su camino hacia la satisfaccin de
los usuarios de los servicios.

5.6.2. El profesionalismo como elemento tctico

De acuerdo con Dror, el profesionalismo contiene caractersticas que lo co-


locan en una posicin fundamental dentro de las dependencias pblicas, ya
que la parte de la tica, constituye un elemento fundamental para que la
tcnica, el aspecto racional sea aprovechado para incrementar la eficacia,
eficiencia y calidad de los servicios pblicos.294

En la actualidad, dentro de las estructuras administrativas se est aplicando


el cdigo de tica que es complementario al marco normativo, que se aplica
en la carrera pblica, con la finalidad de hacer viables las acciones orienta-
das a la prestacin de los servicios. En consecuencia, entre las opciones para
conformar una estrategia que permita dotar de un escenario ms propicio
al servidor pblico en el desarrollo de sus competencias, se considera lo si-
guiente:

a)El entorno externo, el cual determina la orientacin de las variables


como son las capacidades tanto institucionales como laborales, com-
paradas con el nivel que existe en otros pases; la adaptacin de los
servidores pblicos es tambin un elemento importante.

b)Definir programas de actualizacin profesional que permitan satis-


facer por un lado los requerimientos de la institucin como son la
capacidad de respuesta en las demandas del usuario, y por otro, la
posibilidad de aplicar las tcnicas de microgestin para incrementar
los ndices de satisfaccin.

294
Al respecto vase 1.4.1. Concepto de eficacia y eficiencia en el sector pblico.

291
c)Instrumentar procesos de seleccin acordes con la realidad del en-
torno, haciendo nfasis en esa infraestructura tica para el desarrollo
institucional. De esta forma el profesionalismo provee de un mejor
bagaje para que, tanto el servidor como el servicio al pblico, sean
de un nivel equiparable a los de los pases con los cuales Mxico tiene
relaciones comerciales.

d) El contexto interno, donde el servidor pblico desarrolla sus habili-


dades y actitudes, es el apropiado para fomentar los hbitos de pro-
fesionalizacin requeridos en el cumplimiento de las funciones enco-
mendadas. En este aspecto, es preciso invertir el mtodo, ya que ser
ms efectivo dejar que sea el servidor pblico quien defina, con base
en el conocimiento de sus funciones, sus propias capacidades y toca a la
institucin definir las formas cmo esto se llevar a cabo.

Por tanto, si se considera al profesionalismo como elemento intrnseco de la


profesionalizacin, entonces la forma en que se traduzcan esas acciones, de-
terminar los resultados que se obtengan. Tenemos as los cambios interna-
cionales, las transformaciones en los procesos de microgestin y los hbitos de
consumo de los usuarios de los distintos servicios pblicos.

Tanto la profesionalizacin como el profesionalismo son elementos de una


misma estrategia orientada a transformar la gestin pblica para hacerla
ms participativa, incluyente y abierta. Para ello, debemos tener presente
que esto ser posible cuando las condiciones de apertura lo permitan y no
cuando sea producto de la instrumentacin de la ley. As las estrategias se
centran en cuatro dimensiones:

a) Capital intelectual.
b) Desarrollo de habilidades.
c) Organizaciones inteligentes.
d) Impacto en la sociedad.

a) Capital Intelectual

Al respecto es importante considerar dentro del diseo de las carreras pro-


fesionales, la capacidad de produccin de conocimiento con respecto a la
mejora de los procesos, esto involucra la actitud, creatividad y capacidad de
adaptacin al entorno, por ello este tpico lo consideramos importante.

b) Desarrollo de habilidades

292 Dnde se colocan los directores dentro del proceso de la gestin pblica? Son
parte esencial del mismo. Realizan exactamente las mismas funciones que los
dems directivos de su organizacin, cada tarea especfica, cada responsa-
bilidad, as como los distintos papeles que desempean, son los que deben
llevarse a cabo; dentro de este proceso se tienen seis amplias funciones:

Planeacin Estratgica: Determinar metas y establecer planes y procedimientos para


alcanzarlas.
Organizacin: Ordenar trabajos por realizar de tal forma que sean ms efectivos.
Direccin: Motivar, comunicar y dirigir.
Control: Regular el proceso, sus costos y las personas que lo llevan a cabo.
Evaluacin. 295

El personal de mandos medios y superiores ha de conocer, con la mayor pro-


fundidad posible, cmo desarrollar esas funciones as como el liderazgo, para
que los fines institucionales se logren de la mejor manera posible.

Los directores participan en las seis funciones en diversos grados, dependiendo


de las actividades inherentes a su rea de adscripcin. Adems de participar
en las seis funciones del proceso, desarrollan diferentes actividades, entre las
cuales destacan:

- Establecer relaciones con sus empleados.


- Ejercer la autoridad.
- Restablecer metas y objetivos.
- Establecer un ambiente de aprendizaje.
- Favorecer las relaciones positivas y evitar las negativas.
- Propiciar la mejora continua.

- Aplicar las tcnicas de auto diagnstico organizacional y anlisis prospec-


tivo.

- Planeacin estratgica.
- Motivar al personal a su cargo.
- Aplicar la tcnica del Benchmarking.
- Todo lo anterior en un contexto de fuerte liderazgo. 296

c) Organizaciones inteligentes

Es indispensable tener en cuenta el perfil que las instituciones pblicas deben


poseer para el cumplimiento de sus funciones, entre sus caractersticas po-
demos mencionar la capacidad de respuesta ante las demandas de servicios y,

295
Lester R., Bittel. Lo que Todo Supervisor debe Saber. Editorial. Mc. Graw Hill. 1998. Mxico. p. 14.
296
Ibid. p. 30.

293
por otro lado, la capacidad de aplicar los procesos realmente necesarios para
lograr la satisfaccin de sus usuarios; en este punto es conveniente definir que
es preferible tener procesos alineados para agregar valor al servicio, lo cual
implica eliminar todas las actividades que no son necesarias.

Las organizaciones son sistemas que se deben adecuar a su entorno, esto per-
mitir que se interacte en el proceso de adecuacin de la estructura admi-
nistrativa a las necesidades del usuario de los servicios y tambin del personal
responsable de los procesos involucrados.

Las instituciones pblicas deben adaptarse a su entorno y no lo contrario, esto


se puede lograr por medio de la aplicacin de instrumentos de investigacin
de opinin, con base en ello redisear los procesos clave para mantenerse
vigente.

Parte fundamental para el cumplimiento de sus funciones es el desarrollo


de habilidades directivas, que deber incluir aspectos como la toma de de-
cisiones, trabajo en equipo, comunicacin y liderazgo, que actualmente re-
sultan ser los caminos para el desarrollo profesional del personal directivo; es
notorio cuando no se tienen esas habilidades y las instituciones funcionan por
medio de urgencias en donde la planeacin y programacin no son priori-
dad.

d) Impacto en la sociedad

El cambio consiste en transformar la percepcin que tiene la sociedad de las


instituciones de la Administracin Pblica, esto se puede lograr mediante la
profesionalizacin, la aplicacin de diferentes tcnicas de control a la gestin
pblica, los procesos de certificacin de sistemas de gestin de la calidad en
los servicios pblicos, como algunos ejemplos de esas transformaciones, pero
no visto como la respuesta al enfoque de la NGP, sino ms bien, como inten-
tos aislados por cambiar las instituciones del gobierno con objeto de hacerlas
menos costosas para la poblacin.

El impacto debe ser percibido tanto por el usuario como por el servidor pbli-
co, no se trata de satisfacer nicamente al usuario, tambin debe ser factible
transformar el paradigma de consumo; los procesos para la prestacin de los
servicios pueden adecuarse a las demandas sociales, lo mismo que las necesi-
dades de desarrollo institucional.

Hasta aqu las caractersticas del proceso de profesionalizacin y la gestin


pblica como elementos centrales de la transformacin de las formas de ope-
294 racin del servicio pblico de Mxico. Despus de sealar las caractersticas
de profesionalizacin, ahora se analizar otro aspecto que es precisamente
el impacto de la misma y junto con ello, conocer el desempeo de la gestin
pblica.

El modelo del servicio profesional de carrera dentro de las dependencias


ha contribuido a cambiar los procesos de seleccin, profesionalizacin, eva-
luacin del personal, lo que tambin origin la transformacin de los procesos
de gestin hacia el enfoque de las competencias laborales.

5.7. El modelo del servicio Profesional de Carrera como sistema


abierto

Como ya fue comentado, el modelo fue diseado en la Cmara de Sena-


dores dirigido al personal ocupado dentro del ejecutivo federal, esto tiene
particular importancia en el momento de la instauracin y operacin en las
dependencias, ya que el contexto de su aplicacin es complejo, un ejemplo es
el paradigma de la eficiencia, calidad o tica de algunos servidores pblicos
que consuetudinariamente trabajan en las fronteras de la ineficiencia e ile-
galidad y, por tanto, las expectativas en la implantacin pueden ser distintas.

El modelo del Servicio Profesional de Carrera tiene caractersticas de un mo-


delo abierto al que es posible el ingreso desde cualquier nivel jerrquico, por
lo que se puede transformar en un servicio de empleo donde los interesados
tienen posibilidad de acceder a niveles superiores, dando como resultado una
movilidad que puede resultar paradjica en el momento de prestar servicios
al pblico.

Es imprescindible que en el ejercicio de la prestacin del servicio, la legitimi-


dad sea un factor a favor dentro de las instituciones pblicas, sin embargo,
todava la corrupcin es un elemento con un peso especfico que se ha im-
pregnado en el desempeo del gobierno. Servicio civil y profesionalizacin
son elementos que se tienen en un solo modelo, parece ser que fueran
antagnicos pero la carrera dentro del gobierno y la profesionalizacin son
aspectos complementarios en la praxis gubernamental.

En la trayectoria del servicio pblico del gobierno mexicano, la permanen-


cia del personal ocupado dependa del reparto del botn para colocarse en
alguna posicin y en esta lgica la profesionalizacin no era un factor deter-
minante para el desempeo. Las variables para la estabilidad del sistema
no pasaban por la capacitacin o alguna forma de consolidacin de cono-
cimientos. Con el nuevo modelo los servidores pblicos tienen que poseer
conocimientos, habilidades, actitudes y experiencia para poder cumplir con
sus funciones. 295
La profesionalizacin es considerada un factor de cambio planeado, como
si se tratara de una reforma al funcionamiento del servicio pblico, dentro
de este contexto la reforma administrativa de este periodo est orientada
a la transformacin del desempeo del servicio pblico, y es aqu donde los
actores involucrados son los que finalmente orientarn el futuro, tanto de la
profesionalizacin como del servicio civil, en este punto hay que recordar que
la sociedad organizada no est participando, lo cual le resta transparencia
al modelo.

Al tener la posibilidad de incorporarse desde cualquier nivel en cuestin, las


posibilidades de hacer carrera dentro de una misma institucin pueden
reducirse, ya que la competencia resulta ser entre todos los interesados por la
vacante, esto es, con candidatos internos y externos, esto puede representar,
paradjicamente, un factor de inestabilidad hacia dentro del sistema.

La interrogante es hasta dnde la profesionalizacin, servicio civil y gestin


pblica son elementos de reforma, modernizacin o innovacin dentro de la
Administracin Pblica? Con el actual modelo, el servidor pblico se trans-
forma en su propio promotor, ya que con las constantes actualizaciones, acti-
tudes, habilidades y experiencias se convierte en el actor principal y sern sus
resultados los que le permitirn la permanencia en el sistema.

Las acciones de profesionalizacin no se han desarrollado desde una visin


de reforma, debido a que cada dependencia establece sus prioridades y pro-
gramas correspondientes sin tener un eje que coordine este proceso a nivel
federal, esto se puede observar en los programas de capacitacin de cada
institucin.

Dentro de las direcciones generales de personal la funcin de capacitacin


se transforma en un medio para la consolidacin de las habilidades, cono-
cimientos y competencias, en general de todo el personal y junto con esto la
posibilidad de que puedan ser suministradas las tcnicas necesarias para la
gestin de los servicios al pblico.

296
C APTULO vi
EL IMPACTO DEL SERVICIO PROFE-
SIONAL DE CARRERA EN EL DESEM-
PEO DE LA GESTIN PBLICA

a partir del anlisis de los


modelos de servicio civil y de los cam-
bios en la gestin pblica dentro de
las dependencias, es posible estudiar
hasta dnde esto ha representado
una mejora en el desempeo del ser-
vicio pblico. Tambin se describirn
las opciones para la evaluacin del
desempeo desde las capacidades
laborales en un contexto abier-
to totalmente profesionalizado; de
esta forma el objetivo del presente
captulo es comparar los avances de
los programas de capacitacin y la
difusin de los mismos, para poste-
riormente demostrar la pertinencia
del modelo de acuerdo a las condi-
ciones administrativas de las institu-
ciones de la Administracin Pblica
Federal Centralizada.

Se presentan los elementos de un


modelo de servicio profesional de
calidad considerando una gestin
donde se privilegien la capacitacin,
actualizacin y desarrollo admi-
nistrativo que permitan una mejor
evaluacin de las instituciones del
servicio pblico. Con ello se pretende
que las condiciones administrativas
cambien a favor del usuario y tam-
bin de los empleados, y retomar las
demandas de la legitimidad que fueron expuestas en la primera parte de
esta investigacin.

En este captulo tambin se analizarn las condiciones de la gestin pblica,


el desarrollo del subsistema de seleccin de personal y en general, los princi-
pales nudos que se han tenido en la implantacin de todos los subsistemas.
Por ltimo como producto final de la investigacin, se presenta una propues-
ta para el fortalecimiento del modelo del Servicio Profesional de Carrera.

6.1. El servicio Profesional de Carrera para el desempeo pblico

En este apartado se analizarn algunos de los procesos administrativos de las


dependencias, los cuales han sido objeto de redimensionamientos para llegar
a la estructura ms adecuada, para ello es necesario considerar los requeri-
mientos del servicio y las capacidades de la institucin.

En dicho redimensionamiento se han utilizado tcnicas como la reingeniera,


la cual consiste en el diseo estructural de las funciones y actividades para
cumplir con las atribuciones establecidas en la normatividad y se tendrn
que seguir los siguientes pasos:

1) Definir los procesos partiendo desde el origen.


2) Eliminar todas las actividades que no agregan valor al servicio
pblico en correspondencia con los objetivos proyectados.
3) Fijar una imagen o situacin futura deseada y alcanzable.
Alinear los procesos hacia el cumplimiento de la misin.297

Tambin es deseable que se transforme el paradigma institucional y con ello


se logre el cambio cultural, los resultados podrn ser evaluados por la
poblacin usuaria. Este aspecto resulta muy importante, debido a que es la
parte sustantiva en la prestacin de los servicios, de donde depende el xito
o fracaso de toda la institucin, por tanto ah debe dirigirse la profesionali-
zacin del servidor pblico y de igual forma el proceso de evaluacin partir
de esa coordenada, la que debe formar parte de la reforma administrativa.

Al respecto, durante la administracin 2000-2006 se decidi cambiar la es-


trategia mediante la instauracin de unidades administrativas encargadas
de la innovacin y calidad de los servicios dentro de toda la Administracin
Pblica Federal Centralizada, algo similar a lo que se realiz en 1971 en los

297
Estos pasos son utilizados en la metodologa para la reingeniera administrativa.
298
mismos espacios de accin gubernamental, baste recordar las unidades de
organizacin y mtodos, las unidades de programacin y la comisin de ad-
ministracin pblica que el gobierno federal instituy.

Hay que recordar que segn la ley, el sistema del Servicio Profesional de Ca-
rrera se pretenda instaurar en su totalidad en octubre de 2006, por lo que
los avances en la materia determinarn el posible camino por recorrer para
lograr su instauracin completa. Como se muestra en el cuadro 33, los proce-
sos de la Administracin Pblica se han alineado de acuerdo a los elementos
estratgicos que se consideran en el enfoque de la innovacin gubernamen-
tal.

Cuadro 33
LOS PROCESOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Fuente: Elaboracin propia.

Se han desarrollado e instrumentado mecanismos para estandarizar estos


elementos dentro de las dependencias, esto se puede apreciar en el modelo
de innovacin gubernamental coordinado en la oficina de la Presidencia de
la Repblica; en las estructuras orgnicas los diferentes niveles de puestos se
readecuan para mejorar el cumplimiento de sus funciones.

De acuerdo con el diagnstico de la Administracin Pblica Federal Cen-


tralizada orientado a implementar una reingeniera de puestos, funciones y
compensaciones en el marco del Servicio Profesional de Carrera, elaborado
299
por las secretaras de la Funcin Pblica y de Hacienda y Crdito Pblico
en mayo de 2004, se puede verificar el resultado de los programas de retiro
voluntario, donde entre 2001 y 2003 se redujeron 18,112.4 millones de pesos de
un total de 71,278 plazas298, como se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 34
PROGRAMAS DE RETIRO Y SEPARACIN VOLUNTARIA, 2001 - 2003

Ao Plazas Millones de pesos


2001 16,833 1,591.2
2002 12,406 1,592.0
2003 42,039 14,929.2
Total 71,278 18,112.4

Fuente: Diagnstico de la APF centralizada orientado a implementar una reingeniera de puestos, fun-
ciones y compensaciones dentro del marco del servicio profesional de carrera. Secretara de la Funcin
Pblica, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 28 de mayo de 2004. p. 5.

En 2004 se tenan 2 866, 851 plazas en la Administracin Pblica Federal, de


las cuales 101,829 eran de mando, esto significa el 3.5% de servidores pblicos
catalogados como responsables de la aplicacin de estrategias para quienes
fueron necesarios los programas de profesionalizacin orientados a fortalecer
las habilidades directivas y el capital intelectual; el personal restante forma
parte de las categoras operativas que fundamentalmente se encargan de la
atencin directa al pblico usuario.

De lo anterior y segn el propio diagnstico, en 2004 existan en la Admi-


nistracin Pblica Federal Centralizada 659,924 plazas, de las cuales el 7.1%
era de mando, 27.2%299 de personal operativo y 65.7% personal tcnico de-
nominado de categoras , esto significa que dentro de este sector existe una
proporcin mayor de personal de mando que en toda la Administracin
Pblica Federal, lo que puede favorecer la instrumentacin de la profesio-
nalizacin sin dejar fuera al resto del personal, ya que, como lo comentamos,
es preciso dotar a la organizacin de personal totalmente capacitado y con
tica para cumplir con sus funciones.

En lo correspondiente a la parte legal se argumenta lo siguiente: la norma-


tividad en materia de administracin y desarrollo de recursos humanos y ser-

298
Secretara de la Funcin Pblica, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Diagnstico de la APF
centralizada orientado a implementar una reingeniera de puestos, funciones y compensaciones dentro
del marco del servicio profesional de carrera. 28 de mayo de 2004. p. 5.
299
Ibid. p. 9.
300
vicios personales ha evolucionado en los ltimos aos propiciando la simplifi-
cacin de las estructuras, la desregulacin de los procesos y procedimientos y
el uso racional del gasto pblico, lo que ha derivado en una mayor equidad,
menor discrecionalidad y mayor transparencia en el manejo de los recursos
humanos.300 Llama la atencin que la normatividad sea considerada como
un factor no restrictivo para la instrumentacin del modelo del servicio pro-
fesional de carrera.

Dentro del servicio pblico, la normatividad ha sido la parte ms densa, du-


rante dcadas se privilegi su proliferacin con objeto de darle sustento a las
instituciones; tambin el diagnstico hace referencia al diseo y registro de las
estructuras organizacionales, las cuales son responsabilidad de la Secretara
de la Funcin Pblica.

En cuanto a stas ltimas se muestra que la estructura orgnica de la Admi-


nistracin Pblica est integrada por la oficina del Presidente de la Repblica
y 23 dependencias a las que se adscriben, en el segundo y tercer nivel de la or-
ganizacin, 899 unidades administrativas, denominadas en trminos presu-
puestarios unidad responsable, de las cuales 73 son rganos desconcentrados.301

En este aspecto las estructuras orgnicas muestran los niveles jerrquicos de


la institucin, sin embargo, es posible que se presente, dentro de la misma,
personal que realice funciones distintas a las que marca el nivel jerrquico,
lo cual impacta en el desempeo pblico. Al respecto, en el diagnstico se
establecieron los siguientes lineamientos:

La alineacin estratgica y operativa es el punto lgico de partida, ya que contiene un


criterio de elemental racionalidad; que el organigrama, las funciones y las relaciones entre
todas las reas y puestos de cada dependencia, sean los ms adecuados para alcanzar
sus objetivos estratgicos y operativos, y crear el mximo valor posible. En estos trminos,
hacer que la APF sirva para cumplir con mayor eficacia las funciones que la sociedad
demanda del gobierno. 302

Es conveniente que las estructuras orgnicas sean como lo piden las Secre-
taras de la Funcin Pblica y de Hacienda y Crdito Pblico? Se considera
que aun cuando es indispensable la orientacin a resultados, no es suficiente,
ya que resulta obsoleto estandarizar a todas las instituciones pblicas en
trminos de su estructura, ya que sus atribuciones, requerimientos y

300
Ibid. p. 10.
301
Ibid. p. 1.
302
Ibid. p. 12.

301
caractersticas, son distintas. Lo que se debe buscar es mayor capacidad de
respuesta de la institucin con mayor eficiencia y eficacia, por ello, la respues-
ta es disear modelos organizacionales acordes al contexto.

En el diagnstico tambin se sealan las acciones que se proponen para la


implantacin del Servicio Profesional de Carrera, entre las que destacan el
llamado capital intelectual (lo que sabe y sabe hacer y lo que puede hacer)
emocional (el querer hacer), de realizacin (el lograr hacer) y de transfor-
macin (cambiar y renovarse).303 Para ello se adoptarn siete estrategias:

1) Certificacin institucional. Asegurar la calidad y competencia del


talento que se requiere para un alto desempeo.

2) Mejores prcticas. Establecer normas para institucionalizar las me-


jores prcticas en materia de capital humano, incluyendo las remu-
neraciones correspondientes.

3) Organizaciones modernas. Orientar las estructuras a resultados a


travs de la productividad, flexibilidad y sencillez en la administracin.
La compensacin ser definida por el valor de las funciones de cada
puesto, alineadas a su vez a la estrategia general de la institucin, pro-
moviendo equidad y competitividad internas.

4) reas de recursos humanos. Promover el desarrollo de las reas de


recursos humanos de las dependencias para lograr una mejor direccin
de las personas.

5) Educacin institucional. Impartir capacitacin para el perfecciona-


miento de las capacidades estratgicas en dos temas prioritarios: el
buen gobierno y los trmites y servicios de alto impacto en la ciuda-
dana.

6) Cambio cultural. Promover un clima de superacin que convierta el


potencial en capacidades.

7) La sociedad. Monitorear la percepcin social sobre el mejoramiento


de la APF derivado de la profesionalizacin.304

303
Ibid. p. 23.
304
Ibid.

302
Para la aplicacin del modelo, la Administracin Pblica Federal Centrali-
zada est modificando sus procesos, principalmente los relacionados con la
administracin de la capacitacin orientada a la profesionalizacin y desa-
rrollo de las habilidades que todos los servidores pblicos requieren para el
cumplimiento de sus funciones. Aun cuando el Servicio Profesional de Carrera
solamente se dirige al personal de mandos medios, las acciones de capaci-
tacin tendrn que impartirse a todo el personal, ya que es indispensable
la conformacin de equipos integrados por personas profesionales indepen-
dientemente de que sean de nivel operativo.

Las estructuras orgnicas son la base para tener instituciones diseadas que si
bien tienen caractersticas similares, sera un error pensar en el mismo nmero
de unidades administrativas para todas, ya que en el diagnstico que esta-
mos analizando se afirma que: la dimensin de las estructuras y la descrip-
cin de los puestos y sus respectivos perfiles, deben corresponder a los objeti-
vos especficos de cada dependencia y rgano desconcentrado e igualmente
estos objetivos deben estar reflejados en las evaluaciones del desempeo de
cada servidor pblico. 305

El impacto del Servicio Profesional de Carrera en el desempeo de la gestin


pblica tendr que ser directo, se considera una racionalidad que integre la
profesionalizacin como eje de este cambio; as, las trasformaciones dentro
del servicio pblico fueron producto de ejercicios aislados para incrementar
la eficiencia, eficacia y legitimidad de toda la Administracin Pblica, poste-
riormente, la orientacin fue hacia la calidad de los servicios y la profesiona-
lizacin de los servidores pblicos de niveles intermedios.

6.1.1. El Programa para el servicio Profesional de Carrera en la Ad-


ministracin Pblica Federal 2004-2006

Como parte de los cambios administrativos y normativos que se iniciaron a


partir de la publicacin de la Ley correspondiente, el 16 de agosto de 2005 se
public el decreto que aprueba el programa especial, sus propsitos son: ()
promover la calidad y competencia del talento que requiere la demanda
de los puestos para desempearse exitosamente(), esta competencia es la
parte sustantiva que contribuir al desarrollo del modelo y junto con la pro-
fesionalizacin, los servidores pblicos tienen mejores condiciones para rea-
lizar una carrera dentro del sector.

305
Ibid. p. 26.

303
El programa menciona la propuesta de implantacin del servicio mediante
la capacitacin, ingreso bajo los principios de mrito e igualdad de opor-
tunidades, eliminar la duplicidad de funciones e implantar estrategias que
permitan conocer la opinin de la poblacin usuaria de los servicios, estas
acciones estn relacionadas con la agenda presidencial de buen gobierno, la
cual consta de seis puntos entre los cuales destaca la estrategia de tener un
gobierno profesional, como lo muestra el cuadro nmero 35, ntese que el
elemento ms utilizado para darle solucin a este aspecto, es la capacitacin
como la condicin ms detallada dentro de las dependencias.

El principal motivo de aceptacin del Servicio Profesional de Carrera, segn el


documento, es que genera mayores oportunidades de empleo, la perspectiva
de crecimiento y desarrollo personal y profesional y al desarrollo y oportuni-
dad de capacidades (sic).306 Estos elementos pretenden ser los ejes para que
este modelo pueda explotarse en las instituciones del gobierno. De acuerdo
con los datos de la encuesta, el diagnstico del Servicio Profesional de Carrera
2004, el mtodo de decisin ms utilizado para la contratacin era el jefe
inmediato con 51% de los casos, por lo que las contrataciones de personal eran
bajo las condiciones tradicionales y permitidas en la Administracin Pblica.

En consecuencia, la funcin de la capacitacin no estaba orientada hacia los


resultados y solo se circunscriba a cumplir con una exigencia laboral hacia el
personal de base que en ocasiones utilizaba este recurso para su distraccin.
Si se analizan los elementos estratgicos del documento se tiene lo siguiente:

Cuadro 35
ELEMENTOS ESTRATGICOS DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA
Mxico cuenta con un Servicio Profesional de Carrera basado en el
mrito e igualdad de oportunidades que atrae, retiene y desarrolla
Visin a los talentos que demanda el buen desempeo de la Administracin
Pblica.

Misin Que la ciudadana reconozca que en la profesionalizacin y desem-


peo de los servidores pblicos estn la continuidad y efectividad de
las polticas para el desarrollo sustentable de Mxico.

Contina

306
Ibid. p. 7.

304
Promover el compromiso y la corresponsabilidad respecto al sistema
de profesionalizacin del servicio pblico con los actores institucionales
de la Administracin Pblica.

Asegurar que el Servicio Profesional de Carrera, como parte del


sistema integral de recursos humanos, sea un instrumento dinmico
que propicie un alto desempeo del Servicio Pblico.

Lograr que las dependencias y rganos desconcentrados adecuen la


Objetivos administracin y operacin de recursos humanos asegurando la apli-
cacin del Servicio Profesional de Carrera.

Establecer las bases jurdicas, administrativas y tecnolgicas que per-


mitan transitar del modelo tradicional de administracin de recursos
humanos hacia el nuevo modelo de profesionalizacin de la Admi-
nistracin Pblica Federal.

Consolidar la aceptacin del Servicio Profesional de Carrera frente a


la sociedad mediante el convencimiento y demostracin de los be-
neficios que le representa.

Finaliza
Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Decreto por el que se aprueba el programa especial denomi-
nado Programa para el Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal 2004-2006.
p. 12-15.

Para su aplicacin se han establecido lneas estratgicas, indicadores y metas


que conforman la metodologa tradicionalmente utilizada para estos casos,
podemos decir que la implantacin de este modelo ha sido utilizada con-
forme se estableci en los programas, aunque esto fue por tratarse de una
accin obligatoria para el sector centralizado.

Al respecto, Martnez menciona que el Servicio Profesional de Carrera tiene


fortalezas y debilidades que pueden ser un punto de comparacin para
analizar el impacto del mismo, entre las primeras menciona el uso de las
tecnologas, los procedimientos ms giles, las reas de recursos humanos y
los procesos de capacitacin orientados hacia el mejoramiento del servicio,
han sido un avance pero sin embargo no es suficiente para la implantacin
del modelo.307

Martnez Pun, Rafael. Alcances y resultados del servicio profesional de carrera en Mxico: Un ejercicio
307

de evaluacin a dos aos de su implementacin. X Congreso del CLAD sobre Reforma del Estado y de la
Administracin Pblica. Santiago de Chile. Oct. 18-21. 2005.

305
Segn lo reportado por la Secretara de la Funcin Pblica, los avances en
la instauracin del servicio, implicarn iniciar el proceso de certificacin de
las estructuras orgnicas, ya que hasta el 15 de diciembre de 2004 haba 29
certificadas, 35 en proceso y 19 en conciliacin; en cuanto a los procesos de
ingreso, durante 2004 se registraron 198,714 solicitudes con 38,507 aspirantes
y 16,336 concursantes, a travs del sistema de 488 concursos de los cuales se
concluyeron 176 y 45 se declararon desiertos.

En los siguientes cuadros se muestra la distribucin de las estructuras admi-


nistrativas actualizadas por la Secretara de la Funcin Pblica conforme lo
establecido en el programa especial del Servicio Profesional de Carrera. Asi-
mismo se muestra el comportamiento de las solicitudes de ingreso al sistema
registradas por Internet, donde se puede apreciar una gran demanda.

Cuadro 36
ESTRUCTURAS ORGANIZACIONALES ACTUALIZADAS EN LA APF, 2004

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Transparencia, Buen Gobierno y Combate a la Corrupcin en


la Funcin Pblica. Fondo de Cultura Econmica- Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2005. p. 59.

306
Cuadro 37
SISTEMA TRABAJAEN

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Transparencia, Buen Gobierno y Combate a la Corrupcin en la


Funcin Pblica. Fondo de Cultura Econmica- Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2005. p. 60.

Cuadro38
CONCURSOS

Fuente: Secretara de la Funcin Pblica. Transparencia, Buen Gobierno y Combate a la Corrupcin en la


Funcin Pblica. Fondo de Cultura Econmica- Secretara de la Funcin Pblica. Mxico. 2005. p. 60.

En cuanto a la capacitacin a los servidores pblicos, en 2004 se realizaron


dentro de la Administracin Pblica Federal Centralizada 22,616 cursos con
177,213 participantes de nivel operativo, 74,908 con puestos a los que aplica
el Servicio Profesional de Carrera, 48,360 de libre designacin y 36,302 de ca-

307
tegoras especiales.309 Esto representa que si bien la capacitacin se impulsa,
todava hace falta orientarla hacia la norma correspondiente, as incrustarla
como un factor que d impulso a los elementos estratgicos y, de sta forma,
contribuir a mejorar la gestin pblica.

Para la implantacin, control, evaluacin y seguimiento del Servicio Profe-


sional de Carrera, la Secretara aplica el Modelo Integral de Evaluacin de
la Implantacin del SPC (MIDESPC), conocido comnmente como banderas
blancas, esto resulta importante si realmente constituye un instrumento efi-
caz para la supervisin de la implantacin del modelo y no solo eso, de los
avances que se pueden obtener.

Sin un servicio profesional de carrera difcilmente los servidores pblicos ten-


drn la certidumbre que requieren para desarrollar mejor su trabajo.310 El
marco normativo, la capacitacin, la formacin profesional que se puede
adquirir en las universidades y el desarrollo de las habilidades, conforman la
base para el desarrollo del personal, para ello dentro de las dependencias se
lleva a cabo la capacitacin, as como tambin los talleres que son orientados
hacia los resultados, aunado a esto es necesario apartar las prcticas nocivas
para cambiar la orientacin hacia la satisfaccin del usuario.

En lo correspondiente al procedimiento de ingreso, se instituy la pgina Tra-


baja en, como filtro para captar las solicitudes de los interesados en incor-
porarse al servicio pblico () desde abril de 2004 a mayo de 2005 se han
recibido ms de 57,692 solicitudes para concursar en alguna de las 219 va-
cantes publicadas, de las cuales se han ocupado 64 plazas y estn en proceso
de seleccin 112. 311

Los interesados en ingresar lo harn por medio de los concursos destinados


para ello, an cuando existe la posibilidad de incorporarse por la va de la li-
bre designacin, pero recordemos que dentro del comit de seleccin de cada
dependencia se encuentra el jefe inmediato de la vacante a concursar, quien
tiene la facultad de revocacin con respecto al nombramiento del aspirante;
este elemento se puede convertir en obstculo para el perfeccionamiento del
modelo, ya que tiene la posibilidad de no aceptar el nombramiento del can-
didato por considerar que no rene los requerimientos para el puesto.

309
Ibid. p. 62.
310
Ibid. p. 67.
311
Ibid. p. 68.

308
Puede apreciarse que las demandas de solicitudes rebasaron la capacidad
de atencin del subsistema de ingreso, junto con ello los perfiles de puestos,
las estructuras administrativas certificadas, la capacitacin orientada a las
competencias, son algunos factores que se han convertido en nudos para la
instauracin del modelo.

6.2. De la medicin del desempeo a las competencias laborales

Las competencias laborales en el servicio pblico son un elemento central


en la administracin de personal dentro del esquema del modelo del Servi-
cio Profesional de Carrera, implica la transformacin de una administracin
convencional a otra orientada a desarrollar las habilidades que el servidor
pblico requiere para el cumplimiento de sus funciones con caractersticas
claramente dirigidas a elevar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios
pblicos.

Las competencias312 se han convertido en el eje mediante el cual se pretende


dar el cambio sustancial hacia el factor profesionalizacin; aqu interesa acla-
rar que existe otra acepcin a este concepto, dentro del servicio pblico se ha
hablado de capacidad y tambin de competencia, veamos los elementos de
cada una.

Para el modelo del Servicio Profesional de Carrera, las capacidades son los
conocimientos, aptitudes, actitudes y habilidades que un servidor pblico po-
see para el desempeo de sus funciones y son estos elementos los que se men-
cionan en el artculo 2 del reglamento de la Ley del Servicio Profesional de
Carrera en la Administracin Pblica Federal, las capacidades laborales son
el principal cambio en la administracin del personal en las dependencias del
gobierno federal. En este contexto se han definido de la siguiente manera:

312
En este apartado se utilizar indistintamente capacidades y competencias, ya que al hacer el anlisis de
los dos conceptos no se encuentran diferencias entre ambos, posiblemente el primero se utiliza en el servicio
pblico y el segundo en el privado, sin embargo, no se considera una razn suficiente para diferenciarlas.
Cabe hacer mencin que tambin se pude entender competencias como las atribuciones legales que tiene
una unidad administrativa para el desarrollo de sus funciones, lo cual representa solamente un aspecto de
instrumentacin y aplicacin de la ley dentro de un contexto tanto funcional como normativo bsico para
el funcionamiento del servicio pblico.

309
Cuadro 39
DESCRIPCIN DE CAPACIDADES
Tipos de capacidades Descripcin se identifican con:
1. Visin de servicio pblico Valores requeridos de 1.1. Transparencia.
manera uniforme de to- 1.2. Integridad.
dos los servidores pblicos 1.3. Rendicin de cuentas.
para la realizacin eficaz 1.4. Bien comn.
de sus actividades en fa-
vor del pas y de la ciuda-
dana
2. Gerenciales o directivas Conocimientos, habili- 2.1 Visin estratgica.
dades y actitudes requeri- 2.2. Liderazgo.
dos por todos los servi- 2.3. Orientacin a resulta-
dores pblicos de enlace dos.
y mando en menor o 2.4. Trabajo en equipo.
mayor grado de acuerdo 2.5. Negociacin.
a su cargo.
Fuente: Elaboracin propia con informacin de www.funcionpublica.gob.mx

Al respecto, Mertens propone definir el trmino competencia laboral, esto se


puede lograr por medio de tres tipos de articulacin:

El primer tipo de articulacin es aquel donde las iniciativas en direccin hacia una for-
macin por competencia laboral nacen y son dirigidas por el propio sistema educativo.

El segundo tipo de articulacin que se observa es aquel que parte del lanzamiento de un
sistema de competencia laboral bajo la direccin de los agentes sociales de la produccin y
del gobierno, en el que el sistema educativo es uno de los integrantes entre otros agentes.

El tercer tipo de articulacin se puede denominar hibrido, son formas donde el sistema
educativo, y generalmente de manera descentralizada, desarrolla un sistema de com-
petencia laboral conjuntamente con los actores sociales, empleadores y trabajadores, in-
tegrndolo en otras polticas activas de mercado de trabajo o bien integrndolo a un
enfoque de desarrollo de la comunidad local. 313

Este enfoque hace falta en el contexto mexicano, por un lado tenemos la


parte educativa separada del campo de trabajo, existen necesidades de
aprendizaje en las instituciones de servicio que las universidades no han
cubierto, como son las habilidades de liderazgo, negociacin y trabajo por
resultados, tales carencias han sido atendidas por medio de cursos costosos
con orientacin empresarial, lo cual no necesariamente es negativo, no obs-

313
Mertens, Leonard. La gestin por competencia laboral en la empresa y la formacin profesional. Orga-
nizacin de Estados Iberoamericanos. Cooperacin Iberoamericana. s/f. p. 1.
310
tante, cuando no se sabe como instrumentar esas tcnicas se puede caer en la
improvisacin y, en consecuencia, en resultados totalmente inesperados.

Otro aspecto consiste en que instituciones educativas sin experiencia en el


servicio pblico imparten cursos y talleres que pretenden orientarse al mejo-
ramiento del servicio pblico.

Continuando con las competencias, Mertens proporciona los elementos que


las conforman, mismos que se mencionan en el cuadro siguiente:

Cuadro 40
ENFOQUE ESTRUCTURAL DE LAS COMPETENCIAS LABORALES

Fuente: Mertens Leonard. La gestin por competencia laboral en la empresa y la formacin profesional.
Organizacin de Estados Iberoamericanos. Cooperacin Iberoamericana. s/f. p. 3.

Comparativamente se pueden apreciar las similitudes que tiene este concep-


to con el manejo dentro del Servicio Profesional de Carrera; as tanto com-
petencia como capacidad estn en el mismo contexto de aplicacin, son
elementos similares. Sin embargo, el autor va ms all y pasa a un segundo
plano cuando dice () el concepto de competencia es la enumeracin de un
conjunto de atributos de la persona, que no se limitan al conocimiento, sino
que incluyen habilidades, actitudes, comunicacin y personalidad, es decir,
define a la formacin de manera integral, reflejando diferentes dimensiones
que se presentan en el acto de trabajar y no se limita al conocimiento nica-
mente. 314

314
Ibid. p. 3.

311
Efectivamente, tanto las capacidades como las competencias se orientan a
los mismos objetivos, aunque hay que precisar que la competencia de una
persona puede estar acorde con que pueda desarrollar una funcin y en con-
secuencia lograr un resultado, y esto no necesariamente es un avance signifi-
cativo dentro de los procesos de la Administracin Pblica. En otras palabras,
teniendo en cuenta las orientaciones hacia la satisfaccin de los usuarios de
servicio, los procesos certificados, el personal capacitado, las competencias
que debe poseer el individuo tienen que servir para perfeccionar ese resul-
tado, sin embargo, cuando no se han definido con claridad, es posible que sea
un avance significativo aunque no suficiente para los objetivos institucionales,
por ello la parte fundamental de todo este proceso consiste en definir las
caractersticas de la institucin, mismas que son necesarias para el desem-
peo conforme lo establecen las necesidades y/o expectativas del usuario.

Otro aspecto importante para la definicin de competencias es el mercado,


esto significa las tendencias de las instituciones en materia de personal, as se
tiene:

Cuadro 41
EVOLUCIN DEL CONCEPTO DE COMPETITIVIDAD EN UN CONTEXTO DE
MERCADO

Fuente: Mertens, Leonard. La gestin por competencia laboral en la empresa y la formacin profesional.
Organizacin de Estados Iberoamericanos. Cooperacin Iberoamericana. s/f. p. 7.

Elementos como los anteriores deben considerarse para la definicin de los


requerimientos del personal y, junto con ello, la transformacin del servicio.
En un segundo plano Mertens menciona que las competencias claves de la
empresa son:

312
- Aspectos tecnolgicos
- Bases de conocimiento
- Formacin y capacitacin
- Sistemas de motivacin
- Experiencia
- Capacidades de innovacin
- Conocimiento del mercado
- Alianzas perdurables
- Clima organizacional y laboral 315

Las competencias de cada institucin son la pieza central en donde la capaci-


tacin debe mejorar los procesos sustantivos en la prestacin de los servicios
pblicos y, por otro lado, tambin la satisfaccin de los servidores pblicos en
el sistema de Servicio Profesional de Carrera.

Las competencias claves, tanto de la institucin como del personal, estn orien-
tadas hacia el desarrollo institucional, por ello la profesionalizacin, la certifi-
cacin de habilidades, los sistemas de gestin de la calidad y las tcnicas ad-
ministrativas de la eficiencia, son elementos de la gestin pblica mexicana
y no necesariamente de la NGP, como ya se mencion en la segunda parte
de esta investigacin.

Es importante alinear los tres momentos como dice Mertens, la competencia


de la organizacin, la de rea y la del individuo, las tres son importantes y
esto es algo de lo que adolece el modelo del Servicio Profesional de Carrera,
ya que nicamente centra su atencin en lo correspondiente al individuo. En
este punto se desarrolla el aspecto normativo, los servidores pblicos estn
acostumbrados a tener la ley y en general la normatividad para poder cum-
plir con sus funciones; es necesario desarrollar los valores en la formacin pro-
fesional desde las universidades, de forma tal que se cumplan con las atribu-
ciones de la mejor manera.

La parte normativa es otro aspecto por analizar, si bien hemos dicho que no
es decisiva, todava constituye la forma en que los servidores pblicos fun-
damentan su comportamiento en la institucin donde laboran. Al respecto,
debe ser parte de la conducta del personal pblico, sin embargo el exceso
de normatividad es comn, ya que forma parte del paradigma de la Admi-
nistracin Pblica, por lo que es importante reducirla, en algunos casos se ha
convertido en la parte sustantiva, lo cual es totalmente obsoleto porque la
institucin se transforma en una organizacin poco productiva.

315
Ibid. p. 9.

313
Los aprendizajes institucionales estn relacionados con los aspectos innova-
dores, al respecto parece interesante lo que Mertens menciona:

La innovacin es un producto de un proceso de aprendizaje institucional o de la orga-


nizacin, en la que intervienen factores del orden institucional como son la cultura orga-
nizacional, las relaciones laborales e influencias del entorno. Intervienen en ella el aprender
por hacer y por explorar, la base de conocimientos acumulados en el tiempo, el acto de
creacin y la necesidad de desaprender u olvidar rutinas o acciones que dejan de ser fun-
cionales o que quiz nunca lo han sido. 316

Este factor cultural dentro de las dependencias est vinculado con las rela-
ciones laborales las cuales en ocasiones dificultan la productividad y pres-
tacin de servicios, con ello la profesionalizacin se convierte en insumo para
la prestacin de servicios desde el aspecto nicamente legal.

Cmo se puede construir un modelo de competencia laboral para las de-


pendencias de la Administracin Pblica dadas las condiciones del Servicio
Profesional de Carrera? Partimos del axioma de que son los conocimientos,
habilidades, actitudes y resultados, con la probabilidad que stos conduzcan
al cumplimiento de la funcin,317 entonces en esas esferas es preciso incidir
para que se d la transformacin en el desempeo del servidor pblico, para
ello se propone desarrollar la norma de competencia laboral, la cual puede
contribuir a estandarizar el desempeo y perfil del personal pblico consi-
derado en el modelo analizado.

A efecto de institucionalizar la norma ser necesario modificar las funciones


del subsistema de capacitacin y certificacin de capacidades, adicional-
mente se considera que la Secretara de la Funcin Pblica no es la instancia
apropiada para la gestin del personal de la Administracin Pblica, ya que
comparte esa atribucin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, lo
que se transforma en pugnas que ya vivimos en el servicio pblico y es bien
sabido que frenan los avances.

6.3. Elementos para un modelo de servicio de Carrera

En el captulo tres se analiz la importancia de la tica dentro de las estruc-


turas de la Administracin Pblica, la cual tiene una estrecha relacin con el
impacto que ha tenido la profesionalizacin en la prestacin de los servicios
pblicos. Desde esta perspectiva, iniciamos por comprender la importancia
que tiene la poltica de profesionalizacin que busca mejorar el desempeo

316
Ibid. p. 13.
317
Ibid. p. 18.
314
de cada institucin en trminos de eficiencia, eficacia, legitimidad y calidad
en los procesos involucrados para prestar un servicio hacia el pblico usuario
y tambin hacia los servidores.

El siguiente silogismo determina que: cuando la profesionalizacin es ms


constante, tambin surgen dentro de las dependencias, modelos de servicio
civil que la institucionalizan, al tiempo que proporcionan una infraestructura
tcnica orientada hacia la consolidacin de las competencias laborales que
cada servidor pblico debe poseer para el desempeo de sus funciones. Es
imprescindible establecer que para el actual modelo de profesionalizacin,
las capacidades se fijan en funcin de los requerimientos institucionales de las
transformaciones del entorno internacional.

Desde que se fund el Partido Nacional Revolucionario en 1929 hasta el ao


2003, fecha en que se public la Ley del Servicio Profesional de Carrera en
la Administracin Pblica Federal Centralizada, la contratacin de personal
denominado de mandos medios, en su mayora era realizada bajo criterios de
lealtad y disciplina al grupo en el poder; en algunos casos se llegaba a crear
nuevos puestos para abastecer las necesidades del grupo. Bajo esta lgica,
la profesionalizacin no era prioritaria para el gobierno en turno, ya que el
sistema de nombramientos y ascensos no se basaba en esta variable, por lo
cual, no poseer los conocimientos y habilidades necesarias para el desempeo
de las funciones que tenan a su cargo estos servidores pblicos, no era motivo
para su separacin, en cambio si lo era la deslealtad o prdida de confianza.
Es comprensible que la nmina haya crecido conforme ms individuos se in-
tegraban al grupo dominante.

En un modelo como el mexicano, el sistema de botn funcion mientras no


se tuvo un contrapeso para restarle fuerza a las decisiones arbitrarias y en
algunos casos basadas en los caprichos de los empleados, ya sea de mandos
medios o superiores. Paradjicamente la improvisacin, dispendio, escasa o
nula profesionalizacin y una prestacin de servicio deficiente, impulsaron la
inclusin de nuevas tcnicas que haban resultado satisfactorias en la admi-
nistracin privada.

Con estos elementos podemos analizar las variables que se relacionan entre
s, y es el incremento del nmero de plazas antes y despus de la instauracin
del PROMAP.318 Por ejemplo, en 1982 dentro de la Administracin Pblica
Federal Centralizada se tena un total de 3709,065 plazas remuneradas, y

Hay que recordar que este programa institucionaliz las acciones de profesionalizacin ya que dentro
318

de l se estableci el subprograma de dignificacin, profesionalizacin y tica del Servidor Pblico.


315
esta misma variable para 1989 era de 4308,383 lo que represent un incre-
mento del 16%; si comparamos esto con 1994, se tena un total de 843,825 y
para el 2002 el personal ocupado era de 601,968, lo que signific una dis-
minucin del 40%;319 teniendo en cuenta que la reduccin de la nmina era
una meta por alcanzar, se decidi incrementar los programas de separacin
como el retiro voluntario, compactacin de estructuras orgnicas y cancela-
cin de vacantes. Si consideramos al conjunto de la Administracin Pblica
Federal tendramos lo siguiente:

Al iniciar el actual sexenio se contaba con 3 millones 028 mil 258 plazas, hoy da se ha
reducido este nmero en 3.18% que representa 115 236 plazas menos. Lo anterior deriva de
los siguientes factores:
Cancelacin de 29 mil 252 plazas de programa de retiro voluntario.
Desincorporacin de entidades de la Administracin Pblica Federal. 320

Cabe mencionar que el 83.7% del total de plazas estn asignadas en los sec-
tores de educacin, salud, seguridad social, seguridad pblica y nacional; lo
que tambin significa que mientras en el sector central se reducen las plazas
y se implementa el Servicio Profesional de Carrera, en el sector paraestatal
han aumentado , precisamente donde no existe un modelo de servicio civil.

Mientras en unas dependencias se reduce el personal, en otras entidades au-


menta, y si comparamos que la Ley del Servicio Profesional de Carrera slo
considera al personal de las dependencias, donde el nmero de plazas se
sigue reduciendo, podemos afirmar que la profesionalizacin, como medio
para lograr un cambio en el desempeo del servidor pblico, tiene un lado
ms dbil que otro, ya que al no abarcar la Ley a todo el conjunto, deja en
libertad al mayor nmero de servidores pblicos, en donde en ocasiones se
carece de programas que realmente se promuevan y certifiquen las compe-
tencias laborales que se requieren para cumplir con los objetivos en la ma-
teria.

El impacto que ha tenido la profesionalizacin de los servidores pblicos es


todava menor, debido a que no garantiza la permanencia de las plazas y
dificulta la instrumentacin de diferentes acciones. Asimismo, el desarrollo del

319
Datos tomados del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. Cabe aclarar que para el
ao 1982 y 1989 se consideraba al personal de la administracin pblica federal centralizada y paraestatal
y para 1994 y 2002 slo a la primera.
320
Arellano Gault, David. Orientacin estratgica de los servicios personales en la administracin pblica
federal. Gestin y Poltica Pblica. Vol. XII. Nm. 2. Segundo semestre de 2003. p. 355. Este total es tanto
del sector central como del paraestatal.

316
personal profesionalizado para la transformacin del servicio pblico, slo
representa la menor parte dentro de la Administracin Pblica Federal.

En la Administracin Pblica Federal Centralizada se estn llevando a cabo


diferentes acciones que alinean los procesos a lo establecido en la Ley del
Servicio Profesional de Carrera. Junto con ello tambin se han intensificado
las acciones de profesionalizacin, estableciendo en algunos casos cdigos de
tica que, sin mencionarlo, representan la parte esencial del profesionalismo,
as las necesidades de tener personal calificado son cada vez ms urgentes.

A partir de la aplicacin de este modelo, los procesos de reclutamiento, selec-


cin, contratacin y desarrollo del personal pblico han cambiado sustancial-
mente; conforme se avanza en esto, la gestin pblica tambin lo hace. Para
que el modelo de profesionalizacin sea integral, es preciso que existan las
condiciones que permitan su desarrollo.

Es conveniente disear las competencias ya no por nivel jerrquico, sino por


la funcin que se desarrolla dentro de una dependencia. Las acciones de pro-
fesionalizacin junto con los cambios en la microgestin, han proporcionado
resultados que, si bien son el desarrollo de la instauracin del modelo em-
presarial, se convirtieron en la nica va para darle una respuesta inmediata
a la crisis de eficiencia, eficacia y legitimidad, que se present a partir del
ao 1971. Para ello, la reforma administrativa pretendi dar ese paso, que
tambin origin su ulterior cambio hacia la implantacin de tcnicas de la
administracin privada.

Lo que se discute no es su utilizacin, sino los resultados que se obtienen con


ello; as, ante el agotamiento del modelo burocrtico, se instrumentaron estas
tcnicas para justificar la presencia de servidores pblicos formados y adies-
trados fuera de las filas de las dependencias pblicas.

La utilizacin de diferentes tcnicas para administrar las oficinas de gobier-


no cambi sustancialmente; sin embargo, esto no estuvo acompaado de una
poltica de profesionalizacin que involucrara a todo el personal, lo cual origin
resultados parciales en la prestacin de los servicios pblicos.

6.3.1. Estrategias para definir las competencias laborales por nivel


funcional

Es importante tener un esquema basado en las competencias que necesita el


servidor pblico para cumplir con sus funciones y de esta forma proporcionar
un servicio con valor agregado, esto constituye una pieza fundamental para
tener el modelo de instituciones que requiere la Administracin Pblica de
Mxico. 317
En primer lugar, es necesario conocer las finalidades del sistema de gestin de
empleo y los recursos humanos que deben estar orientados hacia los criterios
de eficiencia y eficacia. Tener un modelo de profesionalizacin orientado por
criterios eficientistas es slo un aspecto para la transformacin de resultados
sin el dispendio de recursos. Para ello, se precisa la aplicacin de las tcnicas
de microgestin que fortalecen estas decisiones.

Transitar de una institucin con personal y procesos obsoletos a la aplicacin


de perfiles de puestos que permitan desarrollar las competencias por nivel
funcional,321 implica alcanzar las caractersticas de una institucin flexible,
en donde la adaptacin a los cambios es fundamental para el xito en su
desempeo. Las competencias por nivel funcional se pueden definir de la
siguiente forma:

a) Perfeccionar los procesos de ingreso y desarrollo de los servidores


pblicos, lo que precisa tener en cuenta las demandas del usuario y las
necesidades del propio empleado.

b) La gestin de la profesionalizacin depender de la definicin de


esas competencias, ya que es ah en donde ser realizada la actuali-
zacin de los conocimientos y habilidades necesarias para el desarrollo
de las funciones encomendadas.

Para lo anterior es conveniente considerar por un lado, los cambios del en-
torno como el avance en la tecnologa, el perfil del usuario que espera el
servicio con valor agregado, las relaciones con otras gestiones pblicas y por
otra parte, las transformaciones hacia los paradigmas de la gestin como son
la presentacin de resultados y el funcionamiento de los diferentes procesos
orientados a ser ms eficiente.

Las competencias por nivel funcional sern definidas considerando el entorno


y el usuario, con esto se pretende garantizar la mejor aplicacin de tcnicas
y recursos, as como presentar resultados que sean compatibles con los re-
querimientos sociales. Un sistema de gestin de la profesionalizacin tiene
elementos que permitirn definir y operar las competencias, tanto las indivi-
duales como las de la institucin, con la finalidad de conocer todas las varia-
bles para dotar a la organizacin de una mayor estabilidad.

321
Por nivel funcional en la organizacin se entiende las actividades que cada servidor pblico desarrolla,
relacionadas con los procesos y resultados que se estn presentando y no el nivel jerrquico como tradicio-
nalmente es entendido. Arellano Gault, David. Orientacin estratgica de los servicios personales en la
administracin pblica federal. Gestin y Poltica Pblica. Vol. XII. Nm. 2. Segundo semestre de 2003. p.
355. Este total es tanto del sector central como del paraestatal.
318
Cuadro 42
COMPETENCIAS LABORALES EN UN SISTEMA DE GESTIN
DE LA PROFESIONALIZACIN

Fuente: Elaboracin propia.

Para un adecuado aprovechamiento de las competencias es preciso considerar:

a) Grado de adecuacin al manejo de tcnicas para la microgestin.

b) Funcionamiento e interaccin con la infraestructura tica.

c) Articulacin entre la profesionalizacin y los usuarios de servicio.

En la medida que estos elementos tengan una mejor articulacin orientada


a la presentacin de beneficios a la poblacin usuaria y tambin que el con-
junto de personal sea considerado dentro del sistema de gestin de la profe-
sionalizacin, se habr avanzado en la construccin de un modelo integral.

6.3.2. Una Gestin Pblica permeable para el servicio Profesional

La profesionalizacin y el profesionalismo son elementos indispensables para


la bsqueda de mejores escenarios que permitan desarrollar administrati-
vamente a las dependencias, junto con ello, se debe tener presente que la
gestin pblica se tendr que adaptar a esos cambios y no al contrario.

319
Para avanzar hacia un nivel alto de competencias dentro de las diferentes
instituciones de la Administracin Pblica, es necesario tener en cuenta las
caractersticas de la gestin pblica, aspectos como la capacidad de respues-
ta al servicio, existencia de polticas orientadas a fomentar el desarrollo ins-
titucional, lo que significa integrar una poltica de constante ajuste en los
diferentes procesos de implantacin, orientacin y prestacin de los servicios
pblicos. En Mxico los cambios en la gestin pblica se han realizado gra-
dualmente como lo comenta Klingner:

En sentido