DA ESPERANA CRISE: AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

FRENTE AO DIREITO E AO PODER

RICARDO SEITENFUS*

*
Doutor em Relaes Internacionais pelo Institut Universitaire des Hautes Etudes
Internatioanles da Universidade de Genebra (Suia) e Professor Titular de Direito
Internacional Publico e Relaes Internacionais da Universidade Federal de Santa Maria
(RS, Brasil). Diretor da Faculdade de Direito de Santa Maria (FADISMA) e autor, entre
outra obras, do Manual das Organizaes Internacionais, Ed. Livraria do Advogado,
Porto Alegre, 2003, 3a. edio, 316 p. Suas mais recentes obras so O Brasil vai
Guerra, Editora Manole, So Paulo, 2003, 3a. edio, 365 p., Relaes Internacionais,
Editora Manole, So Paulo, 2004, 267 p. e Legislao Internacional (org.), Editora
Manole, So Paulo, 2004, 1960 p.

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I. O que so as Organizaes Internacionais

Embora existam divergncias conceituais e doutrinarias sobre suas

prerrogativas, ha um consenso sobre a importncia conquistada pelas
Organizaes Internacionais (OI) na conduo das relaes internacionais
contemporneas. Numerosas - ha mais de trezentos e cinqenta OI, sendo uma
centena de alcance universal - elas so igualmente insaciaveis pois tendem a
abarcar progressivamente temas que no passado faziam parte do dominio
reservado dos Estados.

Uma verdadeira rede cooperativa institucionalizada cobre a face do globo, os

fundos marinhos e o espao extra-atmosfrico, abordando os mais variados temas
de interesse coletivo. Assim, questes que sempre foram tratadas como cerne da
ao estatal, passam a ser objeto de considerao das instituies internacionais,
tais como as que se referem manuteno da paz e segurana internacionais, bem
como s comunicaes, migraes, sade, trabalho, administrao publica, alm
de temas transversais e difusos como os vinculados aos direitos humanos e o meio
ambiente.1 Nestas condies, as OI podem ser definidas como sendo associaes
voluntrias de Estados2 constituindo uma sociedade, criada por um tratado, com a
finalidade de buscar interesses comuns atravs de uma permanente cooperao
entre seus membros.3

O que conduz um Estado a participar da criao ou aderir uma OI? Para

todos se trata de minimizar os custos e maximizar os resultados de seu
relacionamento externo que se tornou complexo e multifacetado. Para os mais
poderosos, elas constituem um inovador instrumento de ao externa atravs do
qual busca-se a eficcia que o bilateral no comporta, e sobretudo a legitimidade
outorgada pelo coletivo. Para os Estados mais dbeis, sobretudo os paises menos
avanados (PMA), as OI representam fator de sobrevivncia. Para os Estados

1
Esta importncia perceptvel no tratamento que ela recebe da mdia impressa
internacional. Os mais importantes quotidianos voltados s questes mundiais reservam
um lugar especfico s notcias das OI atribuindo a estas uma autonomia muitas vezes
desmentida pela histria.
2
Em razo das caractersticas de seus scios, as OI so inter-estatais, pois a
responsabilidade dos Estados encontra-se comprometida. Neste sentido, a
intergovernamentabilidade das OI decorre da atuao dos Estados-membros.
3
O artigo 2, 6, da Carta das Naes Unidas ressalta o voluntarismo desta
participao pois a ONU no pode impor sua autoridade a um Estado que no a compe,
com a excesso notavel das decises envolvendo a paz e a segurana internacionais.
Contudo, as regras e os princpios contidos em um tratado constitutivo de uma
organizao internacional com vocao universal podem adquirir, atravs do costume,
valor para os Estados no membros. Nota-se que a prpria denominao das OI pode
causar confuso: no se trata de instituies que congregam vrias naes mas
exclusivamente Estados. Neste sentido, tais organizaes no deveriam denominar-se
internacionais mas interestatais ou intergovernamentais pois no somente outros atores
menores ou fragmentrios das relaes internacionais podem alcanar to somente o
patamar de observadores jamais de membros plenos como tambm notamos que apesar da
tendncia historica de justaposio entre nao e Estado ha muitas naes sem Estado e
varios Estados compostos de multiplas naes.

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R. SEITENFUS

intermedirios, elas significam um instrumento de juridicizao das relaes

internacionais que proporciona um relacionamento externo que escape aos
exclusivos parmetros oriundos da realpolitik. Alm disso, as OI servem de
condo para a administrao pblica proporcionando a adoo de politicas que a
conjuntura interna no permite, como o caso das aes do Fundo Monetario
Internacional (FMI) e do Banco Mundial. Os princpios do bom governo e da
estabilidade econmica constituem elementos que orientam as iniciativas das OI,
mormente as vinculadas cooperao econmica. Em definitivo, quanto maior for
o peso do Estado, mais presente ser a tendncia de perceber a OI como um
espao suplementar de atuao de poltica externa, excluindo os constrangimentos
do coletivo.

A importncia das OI no cenrio internacional decorre igualmente da paciente

construo de princpios e valores compartilhados de forma transnacional.
Formalizadas atravs de tratados internacionais, certas OI detm instrumentos de
controle tanto de sua aplicao quanto de sua eficcia. Elas contribuem para o
processo de juridicizao das relaes internacionais, concedendo-lhe um maior
grau de previsibilidade e, por conseguinte, de estabilidade. Neste sentido, as OI
no se opem aos Estados, constituindo, de fato, um instrumento complementar
indispensvel s aes estatais.

Contudo, permanente a tenso entre criatura e criador, entre OI e Estado. As

OI tentam desvencilhar-se dos limites impostos pelos Estados-membros
fundadores ou associados que figuram em seu tratado constitutivo e nos
documentos subseqentes. Trata-se de luta incessante em busca de maior
autonomia. H, inclusive, raras OI que conseguiram obter dos Estados-membros
tradicionais prerrogativas de Estado, como o caso das OI que adotaram o modelo
supranacional cujo exemplo mais avanado a Unio Europia (UE). No entanto,
a quase totalidade dos Estados reluta em delegar competncias e prefere fazer
com que as OI permaneam como simples organizaes inter-governamentais,
cujas decises so tomadas por consenso ou por maioria qualificada.

As OI so atores secundrios das relaes internacionais. Contrariamente aos

Estados, sua existncia vincula-se vontade de terceiros, ou seja dos prprios
Estados. Seus eventuais poderes foram obtidos por delegao e eles somente
podem ser exercidos quando imprescindveis consecuo dos objetivos
estabelecidos no tratado constitutivo. H, todavia, a teoria dos poderes implcitos
das OI, que defende a idia da extenso de suas competncias, desde que dita
ampliao mostre-se imprescindvel consecuo dos objetivos fixados em seu
tratado constitutivo.

Como decorre de sua denominao, o tratado constitutivo um acordo

firmado por dois ou mais Estados que obedece normas oriundas do direito dos
tratados, em particular da Conveno de Viena, ao qual acrescido um elemento
singular, qual seja a criao de um novo sujeito de direito internacional dotado de
personalidade jurdica especfica.

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 AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

A evoluo das OI consolida trs de suas principais caractersticas, quais

sejam, seu carter multilateral, sua permanncia e sua institucionalizao. O
carter multilateral das OI apresenta-se pelo seu alcance regional ou universal.
Mais do que os objetivos e princpios, a diferena entre as duas formas
encontrada na composio dos scios. As OI regionais pertencem a um espao
fsico delimitado, onde a contigidade geogrfica uma das principais, mas nem
sempre a decisiva caracterstica. Ao contrrio, as OI de cunho universal no
fazem discriminao de origem, de natureza poltica ou de localizao dos
parceiros. As relaes entre as organizaes regionais e as universais so
estabelecidas nos tratados constitutivos. Os compromissos assumidos pelos
Estados em mbito regional no podem ser incompatveis com os firmados na
organizao universal.4

A permanncia da OI manifesta-se pelo fato que ela foi criada com o objetivo
de durar indefinidamente. Isto no pressupe que ela seja perene, pois muitas j
desapareceram; ou ainda que os Estados-membros no possam desobrigar-se e
dela retirar-se, aps cumprir o rito previsto no tratado constitutivo. A durao por
tempo indeterminado prende-se ausncia de qualquer limite temporal
estabelecido no ato constitutivo. Ainda que este contenha a previso, de forma
explcita, de sua prpria reforma, fica excluda, desde logo, sua extino.5

A institucionalizao das OI tema controverso em razo da natureza da

realidade internacional, cuja essncia consiste no sistema relacional entre os
Estados; isto , uma intrincada rede de relaes bilaterais. Com o surgimento das
OI, o sistema relacional no desapareceu, na medida em que, at o momento, as
relaes no mbito das organizaes no atingiram um grau que pudesse vir a
substitu-lo.

A mais simplista e primria forma de institucionalizao consiste em compor

um restrito secretariado administrativo sob a responsabilidade, por vezes rotativa,
de um dos scios. A mais complexa e avanada se reflete na delegao de
competncia e poderes dos Estados-membros para um rgo supranacional,
capacitado a impor certas decises e controlar sua forma de aplicao. Entre os

4
A Carta das Naes Unidas (art. 52) mesmo reconhecendo que nada na presente
Carta impede a existncia de acordos ou entidades regionais, destinadas a tratar dos
assuntos relativos manuteno da paz e da segurana internacionais que forem
suscetveis de uma ao regional enfatiza que tal liberalidade pressupe que tais acordos
ou entidades regionais e suas atividades sejam compatveis com os Propsitos e Princpios
das Naes Unidas. O artigo 136 da Carta da Organizao dos Estados Americanos
(OEA) reconhece a primazia da organizao universal ao definir que nenhuma das
estipulaes desta Carta se interpretar no sentido de prejudicar os direitos e obrigaes
dos Estados-membros, de acordo com a Carta das Naes Unidas. Consultar a ntegra
das duas Cartas in R. SEITENFUS, (org.), Legislao Internacional.
5
Alm disso o carter permanente das Organizaes Internacionais expressa-se pela
criao de um Secretariado, com sede fixa, dotada de personalidade jurdica internacional.
Seus funcionrios no perdem a nacionalidade original mas, no exerccio de suas
obrigaes funcionais, dispem de poderes e documentos legais fornecidos pela
organizao internacional.

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R. SEITENFUS

dois extremos ha uma imensa gama de situaes nas quais as OI detm maior ou
menor grau de autonomia.

Decorrem da institucionalizao das OI trs importantes mudanas nas

relaes internacionais. Em primeiro lugar, surge uma maior previsibilidade de
situaes que outrora eram enfrentadas coletivamente apenas quando os
interessados buscavam auxlio ou atuavam em defesa prpria. A organizao
internacional, em seus tratados, prev fatos e condutas que podero vir a
materializar-se na realidade, e atribui-lhes conseqncias, inclusive sanes
internacionais. Cria-se, assim, um espao institucional de soluo de conflitos e
de relacionamento interestatal.6

Em seguida, apesar do crescimento incessante do nmero e do alcance das OI,

os Estados mantm plena autonomia de vontade. Ou seja, eles as criam ou a elas
aderem de maneira voluntria. O desejo manifesto por um Estado de integrar uma
OI constitui condio sine qua non de sua participao. Ou seja, os Estados no
so obrigados a faz-lo mas, uma vez aceito o seu ingresso, comprometem-se
tanto quanto aqueles que as criaram. Tal concluso resulta na impossibilidade da
OI de impor uma deciso a um Estado que dela no faz parte, com exceo do
poder que detm o CS, reconhecido por parecer da CIJ, de constranger Estados
no membros da ONU a acatar decises que objetivam a manuteno da paz e da
segurana internacionais.

Enfim, a institucionalizao das OI questiona os princpios que sustentam a

soberania do Estado. A participao estatal pode vir a significar a necessidade de
dimensionar coletivamente certas competncias que antes pertenciam ao absoluto
domnio nacional, no caso de algumas culturas, por exemplo, as latino-
americanas, sob a forma de um dogma. No entanto, necessrio enfatizar que a
plena participao numa OI vincula-se exclusivamente aos Estados e decorre,
justamente, do fato de que estes dispem da soberania. Em definitivo, somente os
Estados soberanos so sujeitos das OI porque detm a soberania primria e sua
adeso constitui um evidente exerccio de soberania.

O amplo e disparate leque das OI obriga a estabelecer princpios que as

identifiquem. Para tanto, indica-se, num primeiro momento, que as OI podem ser
classificadas segundo a natureza de seus propsitos, atividades e resultados.
Segundo sua natureza, delineam-se dois propsitos distintos. Por um lado, as
organizaes que perseguem objetivos polticos e, por outro, as organizaes que
objetivam a cooperao tcnica. As primeiras enfrentam questes essencialmente
conflitantes e as segundas trabalham com temas para os quais o bom senso e um
mnimo de racionalidade exigem um tratamento internacional.

As OI de natureza poltica podem pretender congregar a totalidade do mundo,

como por exemplo a Sociedade das Naes (SDN) ou a Organizao das Naes

6
A organizao internacional tende a corrigir o carter facultativo dos procedimentos
polticos e jurisdicionais, colocando a sua disposio instncias pr-institudas, in R. J.
DUPUY, Le droit international, Paris, PUF, 1993, p.115.

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 AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

Unidas (ONU), ou somente parte deste, casos das organizaes de alcance

regional. Seu trao fundamental prende-se ao carter poltico-diplomtico de suas
atividades. Seu objetivo primeiro a manuteno da paz e da segurana
internacionais. Elas interferem sobre questes vitais dos Estados-membros e sua
forma de ao essencialmente preventiva.

As OI de cooperao tcnica, denominadas tambm de organizaes

especializadas, descartam, em princpio, a interferncia em assuntos de natureza
poltica, e restringem-se unicamente a aproximar posies e tomar iniciativas
conjuntas em reas especficas. Trata-se, por exemplo, do combate as epidemias,
da busca de melhoria da produtividade agrcola, da divulgao do conhecimento
cientfico, educacional e cultural ou ainda da introduo de regras trabalhistas.

Uma segunda classificao das OI emana da anlise das funes que

vinculam-se aos objetivos, inclusive implcitos, de seu ato constitutivo, e aos
instrumentos utilizados para alcan-los. Trata-se de organizaes que no
recebem delegao de competncia ou de poderes dos Estados-membros. Estas
OIs so denominadas de concertao e tentam regular a sociedade internacional
atravs de formas distintas:

a) aproximar posies dos pases membros sobre temas de mtuo interesse.

Atravs da diplomacia parlamentar em seu nvel mais elevado, estas organizaes
ajustam atitudes e politicas utiliizando-se da mdia para interferir nas relaes
internacionais.7
b) A segunda forma congrega os Estados-membros com o fim de adotar
normas comuns de comportamento em reas especificas tais como os direitos
humanos, as questes trabalhistas ou de sade publica internacional.
c) Existem igualmente organizaes voltadas a aes operacionais, quando
h urgncia em aportar solues crises humanitrias decorrentes de conflitos
civis ou internacionais e catstrofes naturais. As OI operacionais podem,
igualmente, orientar a colaborao e o contrle na pesquisa em cincia e
tecnologia entre os Estados em reas de interesse comum como a energia nuclear.
d) Finalmente, encontra-se as OI de gesto que prestam um servio pblico
aos Estados-membros, particularmente no campo da cooperao monetria,
financeira e do desenvolvimento econmico.

Uma terceira e singela forma de classificar as OI prende-se a sua composio

e, conseqentemente, seu alcance espacial. H organizaes regionais que
admitem como scios unicamente Estados que encontram-se em determinada
regio do mundo. Nestas, o princpio da contigidade geogrfica determinante.
Ao contrrio das organizaes de alcance regional, existem OI compostas de

7
A Organizao Mundial do Comrcio (OMC) poderia ser assimilada regulao.
Contudo, os mecanismos de soluo de controvrsias comerciais com utilizao, por
exemplo, do panel, ou seja de um comit de arbitragem, concede OMC a faculdade de
permitir que pases considerados infratores sejam objeto de represlias por parte de seus
parceiros.

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R. SEITENFUS

maneira universal que no impedem por motivos de localizao geogrfica a

participao dos Estados.

Uma derradeira classificao que demonstra grande utilidade para o

pesquisador e mostra-se reveladora das verdadeiras intenes dos Estados-
membros decorre da estrutura de poder adotada pela OI. A identificao da
repartio do poder entre os parceiros - incontornvel instrumento que desvenda a
alma da OI - manifesta-se de maneira objetiva no processo de tomada de decises.
Este pode ser considerado como a alma da organizao. As regras dividem-se
entre aquelas que impe a unanimidade para que um organismo tome uma deciso
e as que estabelecem diferentes tipos de maioria como quorum para definir o
resultado das votaes.

H uma estreita relao entre, de um lado, a politizao ou a tecnicidade dos

objetivos perseguidos pela OI e, de outro, o grau de democracia de seu processo
decisrio. Trata-se de uma aparente evidncia a ser, entretanto, enfatizada. Quanto
mais a natureza da OI for marcada por questes polticas, estratgicas e
diplomticas, mais ela se afastar do voto universal. Inclusive no interior das
organizaes, os rgos podem dotar-se de diferentes modelos de tomada de
deciso segundo o assunto a ser enfrentado. Assim, por exemplo, ao contrrio da
Assemblia Geral (AG/ONU), o Conselho de Segurana (CS/ONU) diferencia o
peso do voto entre membros permanentes e no permanentes.

O princpio da unanimidade apresenta uma grande vantagem e um ntido

inconveniente. A primeira vincula-se legitimidade da deciso, que garante boas
possibilidades de eficcia na medida em que inexiste, presumidamente, oposio
ou obstculo execuo daquilo que foi unanimemente decidido. O grande
inconveniente atine extraordinria dificuldade em alcanar a unanimidade, que
implica em propalada paralisia ou lentido das instituies internacionais.

Criou-se, ento, mecanismos que alteraram a regra da unanimidade em seu

estado puro, originando diversos critrios no deslinde das votaes. H a
unanimidade fracionada, pela qual conclui-se acordos parciais que vinculam
apenas os Estados que votaram favoravelmente a determinada deciso, eximindo
assim os demais membros da organizao de seu cumprimento. J a unanimidade
limitada pratica-se no CS/ONU, na medida em que os membros permanentes
desta instncia dispem, na prtica, de um direito de veto. Deste modo, a ausncia
de um dos membros permanentes ou sua absteno no impede que se determine
um resultado unnime, porm limitado.

A unanimidade formal, por sua vez, tem como objetivo impedir a paralisia
que poderia decorrer da absteno reiterada por parte de alguns membros. Trata-
se da busca do chamado consenso, que pode ser definido como a ausncia de
objeo. Ao contrrio da unanimidade stricto sensu, onde h votao, o consenso
uma espcie de no-voto, que assegura a definio de um texto ou de outra
espcie de manifestao de vontade que contemple a ausncia de uma
contrariedade expressa por um dos signatrios.

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 AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

Logo, a unanimidade formal, que o consenso, diferencia-se das demais

modalidades por ser um conceito ontologicamente negativo. Ou seja, pela
inao das partes que ele se estabelece, originando a tendncia timidez dos
acordos firmados sob a gide deste critrio e a menor visibilidade de sua
repercusso. H, enfim, a possibilidade de simples adoo de um texto ou de uma
moo sobre assunto especfico, sendo desnecessria a redao de um texto de
acordo. O CS/ONU, mais uma vez, oferece exemplos vrios, como a condenao
de um atentado ou a recomendao de atitudes a serem adotadas pelos Estados-
membros.

O sistema de deciso por maioria pode ser quantitativo, qualitativo ou misto.

A maioria quantitativa, clssica nas OI, considera cada Estado como um voto.
Nestas circunstncias, pode estipular diversos quoruns, seja a chamada maioria
simples, de 50% mais um dos membros, ou a qualificada, de dois teros ou trs
quartos. Obviamente, a OI pode prever diferentes quoruns para cada tipo de tema
a ser enfrentado.

A maioria qualitativa diferencia os membros, segundo critrios prprios a

cada organizao internacional. Trata-se do denominado voto ponderado. Atribui-
se a cada Estado-membro um determinado coeficiente a ser computado quando do
escrutnio. H critrios como a populao, o PIB e a disponibilidade de foras
armadas. O grau de interesse de cada um pode ser um critrio de ponderao. Nos
organismos de harmonizao, cooperao e financiamento econmico introduziu-
se o voto ponderado calculado com base nas cotas de cada pas membro.

O sistema misto, como seu nome indica, exige uma dupla maioria, ou seja,
quantitativa e qualitativa. Assim funciona o CS/ONU que, para tomar uma
deciso, necessita de nove dos quinze votos possveis. Ocorre que entre aqueles
devem, obrigatoriamente, estar os votos dos cinco membros permanentes, ou ao
menos sua absteno. O voto contrrio de um membro permanente, ainda que
reunidos nove votos favorveis, impedir a tomada de uma deciso pelo
Conselho.8

O tratado constitutivo (fonte de direito originrio) e os textos normativos ou

legais adotados posteriormente (fonte de direito derivado), indicam o alcance e
os limites da competncia de cada organizao internacional. Por conseguinte, a
anlise jurdica constitui o primeiro e indispensvel passo para apreender o
alcance e os limites das OI. Estes textos indicaro os motivos que levaram os
Estados cri-la; os objetivos perseguidos; os meios colocados a sua disposio;
a repartio do poder de deciso entre os Estados; as obrigaes financeiras,
materiais e militares dos parceiros; os mecanismos para a eventual atualizao do

8
O sistema tripartite da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) uma notvel
exceo. Cada pas tem direito a quatro votos, sendo dois do governo, um patronal e um
dos trabalhadores. No se trata propriamente de uma ponderao, mas de uma natureza
diversa da organizao, que ultrapassa a representao nacional para buscar em cada pas
setores privados, que certamente podero emitir votos de contedo diferenciado aos
expressos pelos representantes do governo.

231
R. SEITENFUS

rol de direitos e obrigaes; e, eventualmente, as sanes aplicadas aos membros

infratores.

Tome-se como exemplo a Carta que constitui a ONU. Este diploma legal
determina a natureza poltico-diplomtica de uma organizao de alcance
universal encarregada da manuteno da paz e da segurana internacionais. Como
princpio constitutivo, ela detm, atravs do CS/ONU, a principal
responsabilidade na manuteno da paz e da segurana internacionais. Os
Estados-membros concordam em que, no cumprimento dos deveres impostos por
essa responsabilidade, o Conselho de Segurana aja em nome deles (art. 24.1).

Composto por quinze Estados, o CS/ONU toma suas decises pela maioria de
nove votos, sendo indispensvel que entre estes, como j foi dito, inclua-se os dos
cinco membros permanentes - seja por meio de manifestao positiva ou por
absteno.9

O poder do CS/ONU amplo e pode ser preventivo j que ele dispe da

faculdade de determinar a existncia de qualquer ameaa paz, ruptura da paz
ou ato de agresso, e far recomendaes ou decidir que medidas devero ser
tomadas (art. 39). H progressividade nas medidas a serem adotadas pelo
CS/ONU. Portanto, ele detm ampla margem de manobra e de interpretao pois
decidir sobre as medidas que, sem envolver o emprego das foras armadas,
devero ser tomadas para tornar efetivas suas decises e poder convidar os
membros das Naes Unidas a aplicarem tais medidas. Estas podero incluir a
interrupo completa ou parcial das relaes econmicas, dos meios de
comunicao ferrovirios, martimos, areos, postais, telegrfico, radiofnicos, ou
de outra qualquer espcie, e o rompimento das relaes diplomticas (art. 41).

Caso necessrio, o CS/ONU poder tomar medidas ofensivas atravs de

foras areas, navais ou terrestres, que podero incluir demonstraes, bloqueios
e outras operaes, por parte das foras areas, navais ou terrestres dos membros
das Naes Unidas (art. 42). Para comandar a utilizao de foras armadas, o
CS/ONU prev a criao de uma Comisso de Estado-Maior composta pelos
Chefes de Estado-Maior dos membros permanentes ou de seus representantes.
Portanto, a operacionalizao do comando das intervenes militares inclusive
preventivas ser realizada atravs dos cinco Estados-membros permanentes do
CS/ONU.

Tanto o surgimento da organizao internacional quanto a sua evoluo e a

eficcia de suas iniciativas decorrem de uma equao de foras. A presena da OI
somente institucionaliza estas relaes e tende a no colocar em cheque o poder
exercido pelos Estados mais fortes. Neste sentido, as OI formalizam e concedem
legitimidade a uma hegemonia consensual. No se deve, contudo, confundir a
existncia das OI com uma ampla e objetiva eficcia. Por esta razo, multiplicam-
se as vozes, tanto no Norte quanto no Sul, que exigem sua profunda
transformao.

9
O poder de veto no pode ser utilizado nas questes processuais.

232
 AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

O sculo que findou deve ser considerado como o sculo das organizaes
internacionais, que aportam mtodos decisrios distintos e incluem a totalidade
dos Estados no jogo internacional, provocando uma verdadeira revoluo
conceitual e prtica no sistema das relaes internacionais. Com a introduo da
diplomacia parlamentar, ficou afastada a possibilidade de voto, clusula ou
reserva secretos, antes considerados como causas da ecloso de conflitos blicos.
Cada Estado manifesta abertamente a sua posio. A publicidade dos debates,
alm de conceder transparncia e respeito a posies diferenciadas, permite que o
prprio processo decisrio sofra a influncia que a opinio pblica nacional
exerce sobre seus delegados, revelando a possibilidade de afirmar-se uma opinio
pblica internacional.

Tanto o processo institucional que se acaba de retratar, quanto o processo

efetivo de tomada de decises nas OI, desenrolam-se tendo como pano de fundo o
movimento do poder hegemnico de certos Estados. Ora, a hegemonia no pode
ser exercida somente atravs de meios materiais, financeiros e tecnolgicos.
imprescindvel que ela atue igualmente no campo dos valores, ou seja, no plano
da ideologia.

Torna-se, ento, imprescindvel distinguir claramente a ideologia da

organizao internacional como sujeito da deciso e a ideologia dos atores,
particularmente os Estados-membros. Contudo, esta distino no pode afastar a
organizao internacional do meio onde ela atua. Ora, mesmo a unidade
ideolgica que atualmente impera em grande parte do sistema internacional
mais aparente do que real. Os conflitos interestatais prosseguem, sustentando-se
com menos vigor no discurso ideolgico, mas no afastando o seu contedo.
Portanto, para identificao dos contornos reais, alm dos institucionais, dos
processos decisrios no mbito das OI, eles devem ser inseridos no mbito das
relaes internacionais e dos embates que nelas se travam.

Desse modo, as OI representam um subconjunto das relaes internacionais.

Nestas condies, torna-se impossvel identificar os mecanismos concretos do
exerccio do poder em seu seio sem compreender os contornos do sistema das
relaes internacionais. A primeira indicao do exerccio do poder internacional
transparece no perfil hierrquico dos Estados. Os principais traos do meio
internacional onde se manifesta a ao e o discurso das OI, indicam que a
ideologia destas est intimamente vinculada a dos Estados-membros. A margem
de manobra disponvel para a OI depender do grau de coeso sistmica do meio
internacional.

A trajetria ideolgica das OI repousa em cinco momentos distintos de sua

evoluo ps-1945. Certamente, o fato dos Aliados digladiarem-se aps a vitria,
permitiu o surgimento da primeira fase das OI. Trata-se do funcionalismo.
Baseada no princpio de que as OI deveriam servir aos interesses da sociedade e
descartar a preponderncia da influncia dos Estados, a teoria funcionalista
prope-se a socializar suas aes e iniciativas. Criou-se o mito da possibilidade da
existncia de uma relao direta, portanto sem intermediao dos Estados-
membros, entre a organizao internacional e a sociedade.

233
R. SEITENFUS

A segunda fase ideolgica das OI surge a partir do incio dos anos 1960 com
o desenvolvimentismo. Enredadas em suas prprias contradies, em plena
oposio Leste/Oeste, impossibilitadas de atuar mais incisivamente no campo da
manuteno da paz e segurana, as OI encontram uma nova justificativa
ideolgica para a sua atuao. Trata-se do estreito vnculo entre paz e
desenvolvimento.

Impulsionado pela presena de um grande nmero de Estados que

recentemente tiveram acesso independncia poltica, o desenvolvimento
econmico de ampla maioria dos Estados do mundo tornou-se um fim em si. Para
tanto, as OI deveriam transformar-se num instrumento para a expanso econmica
nos moldes liberais, e criar condies favorveis para o investimento direto de
capitais privados e pblicos, tanto nacionais quanto estrangeiros.

A terceira fase decorre da precedente. Trata-se da teoria do

transnacionalismo, que firma-se a partir da dcada de 1970. Como os detentores
da escassa capacidade de poupana interna dos pases pobres transferem, por
variadas razes, seus recursos para os pases ricos, foi necessrio apelar para os
investimentos das empresas transnacionais. Por outro lado, a incapacidade dos
pases pobres em dispor de divisas, inviabilizando, portanto, as importaes de
bens de capital, induziu-lhes a oferecer condies para a instalao em solo ptrio
de filiais de empresas estrangeiras. A idia central das OI presumia que estas
empresas seriam os elementos dinmicos do processo de desenvolvimento.

A quarta fase ideolgica das OI apresenta, num primeiro momento, uma viso
exclusivamente nortista e negativa do desenvolvimento. Trata-se do globalismo, a
partir do final da dcada de 1970 e do incio dos anos 1980, que identifica os
limitados recursos em matrias primas de que dispe a Terra e os efeitos
perversos, do ponto de vista ecolgico, da busca incessante do crescimento
econmico. Sintetizado pelo Clube de Roma, que propugnava o crescimento zero
e o controle demogrfico, o globalismo foi rejeitado pelos pases pobres, pois
significava a manuteno do status quo e o abandono de polticas indutoras do
desenvolvimento.

Finalmente, a quinta fase marca atualmente as OI: trata-se da globalizao.

Em razo de suas caractersticas fundamentais, que tendem a diminuir o papel do
Estado em benefcio de foras transnacionais privadas, essencialmente
financeiras, a globalizao enfraquece igualmente as OI. O poder dos mercados e
dos entes privados que atuam no sistema internacional representa um inovador
desafio, que pode colocar em risco os fundamentos das OI, sobretudo os esforos
coletivos que objetivam alcanar um desenvolvimento solidrio.

II. Os desafios da Organizao das Naces Unidas

Apos um balano do que so as OI necessario sublinhar os desafios que a

ONU enfrenta para estar altura dos desafios contemporneos das relaes

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 AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

internacionais. Comparando com a fracassada experincia da Liga das Naes, a

ONU pode apresentar importantes conquistas:

a) Sua universalidade, pois rene quase duas centenas de Estados;

b) nenhum Estado fundador abandonou-a;
c) a ampliao de suas atividades, sobretudo o auxlio ao desenvolvimento;
d) afirmou o seu carter de indispensabilidade, pois as crticas que lhe so
endereadas objetivam sua reforma e no sua extino.

Neste meio sculo, o mundo conheceu profundas transformaes. A

economia cresceu de forma contnua, aumentando o nvel de vida nos pases
industrializados. Apesar das rivalidades Leste/Oeste, que dominaram a maior
parte do perodo, uma terceira e definitiva, guerra mundial pode ser evitada. No
entanto, o equilbrio pelo terror fez com que as relaes internacionais, como bem
definiu Raymond Aron, estivessem numa situao de paz impossvel e de guerra
improvvel, relegando partes da humanidade condio de simples
coadjuvante.

Segundo a perspectiva da maioria dos pases que compem as Naes Unidas,

suas realizaes encontram-se muito distantes das esperanas nela depositadas. Os
conflitos localizados, sobretudo no Terceiro Mundo, prosseguiram. Foram mais
de duzentos, que ocasionaram vinte e cinco milhes de mortes e outro tanto de
refugiados. No plano econmico, a quase totalidade dos pases localizados no Sul
do planeta continuam apresentando baixos indicadores scio-econmicos. Ou
seja, o fosso que os separa dos pases industrializados no cessou de aumentar.
Por estas razes, um balano sobre as aes das Naes Unidas no pode afastar
um certo sentimento de frustrao.

A impossvel socializao do desenvolvimento - O processo de

descolonizao fez com que o cenrio internacional fosse dominado,
numericamente, pelos pases em desenvolvimento. Todavia, o flagrante contraste
entre um grande e populoso nmero de pases e o escasso nvel de
desenvolvimento por eles alcanado, faz surgir a necessidade de aes
concertadas para tentar remediar tal situao. Num primeiro momento estas aes
possuiam um carter exclusivamente bilateral, mormente entre as ex-metrpoles e
as ex-colnias.

Ao transitar para o mbito multilateral, tanto nos organismos regionais quanto

nos universais, a problemtica do desenvolvimento enfrenta um desafio de
contedo e semntico. Com relao ao primeiro, torna-se necessrio identificar
critrios objetivos, inclusive quantitativos, que possibilitem a hierarquizao
socio-econmica dos pases integrantes das sociedade internacional.

Alinham-se ndices sobre as disparidades sociais, mortalidade infantil,

escolaridade, nvel de instruo, esperana de vida, produto interno bruto, renda
per capita, crescimento demogrfico, pirmide de idade, comrcio exterior,
diviso entre os setores de produo, saneamento bsico, infraestrutura dos
servios pblicos, produo tcnico-cientfica, registro de invenes e concesso

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R. SEITENFUS

de patentes, consumo de jornais, investimentos, servios financeiros, formao de

terceiro grau e outros itens de menor importncia.

A hierarquizao mundial, calculada segundo estes critrios, permite

identificar no cenrio internacional a existncia de dois grupos de pases. Por um
lado, os pases desenvolvidos ou industrializados, que possuem ndices scio-
econmicos altamente expressivos. Promoveram revolues produtivas e detm
atualmente partes das riquezas mundiais. Contudo, contribuem com somente
da populao do planeta. Localizados essencialmente no hemisfrio Norte, sob
clima temperado, apresentam formas democrticas de organizao poltica.

Por outro, um numeroso grupo de pases manifesta baixos ndices de

desenvolvimento scio-econmico. Apresenta marcantes disparidades sociais no
interior de cada sociedade que o compe, com escassa representao poltica e
localiza-se no hemisfrio Sul. Durante muitas dcadas, o mundo subdesenvolvido
foi tambm chamado de Terceiro Mundo, na medida em que os dois primeiros
representavam os pases desenvolvidos capitalistas e os comunistas. Alm disso, a
expresso tentava traar um paralelo entre a situao do mundo subdesenvolvido
e a vivenciada pelo Tiers-tat no perodo pr-revolucionrio francs. Ou seja,
tratava-se do grupo mais numeroso e ao mesmo tempo o menos importante.

Tanto estas definies quanto as mudanas que ocorrerram nos dois mundos
na ltima dcada, tendem a tornar vazios os debates semnticos sobre esta rude
dualidade. Contudo, devemos reconhecer que a literatura especializada nas
questes do desenvolvimento refletiram durante meio sculo os dilemas e as
contradies entre estas dspares situaes.

Alm da tentadora mas demasiado globalizante expresso Terceiro Mundo,

outras foram cunhadas, tais como pases subdesenvolvidos, paises menos
avanados, pases pobres para designar, por vezes, os pobres dos pases
desenvolvidos ou ainda os Estados pauprrimos do mundo subdesenvolvido.

As Naes Unidas transformaram-se em cenrio ideal para a etrea discusso.

Finalmente, o jargo oficial onusiano adotou a expresso pases em via de
desenvolvimento (PVD) para designar o conjunto de sociedades que aspiram
mudar seu status quo scio-econmico. Entre estes, utiliza-se ainda uma
identificao para a pobreza maior quando indentifica-se os pases de menor grau
de desenvolvimento entre os PVD.

Alm do oficialismo, a nova expresso possui a vantagem de oferecer uma

idia mais objetiva da realidade que analisamos. Assim, o PVD pressupe que
estamos tratando de sociedades dinmicas, em processo de mutao, habitadas
pela pretenso de abandonar tal situao.

As transformaes institucionais - Vinte anos aps a sua criao, as Naes

Unidas sofreram adaptaes institucionais para enfrentar o desafio do
subdesenvolvimento da maioria dos Estados membros. Para tanto, criaram-se
duas estruturas; a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o

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 AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

Desenvolvimento (CNUCED) e o Programa das Naes Unidas para o

Desenvolvimento (PNUD). Atravs da Resoluo 1995 da XIX Sesso da
Assemblia Geral, a CNUCED, a partir de 30 de dezembro de 1964, torna-se
rgo permanente da ONU, com sede na sua central europia de Genebra.

O seu primeiro Secretrio-Geral foi o economista argentino Raul Prebisch. A

idia central da CNUCED consistia em tratar de forma diferenciada os pases
desenvolvidos e os em desenvolvimento. Ou seja, os pases pobres teriam direitos
preferenciais para o comrcio e derrogaes do direito internacional. O Acordo
Geral de Comrcio e Tarifas (GATT) aceita, no mesmo ano, a incluso de um
novo captulo (IV) concedendo um sistema de comrcio exterior diferenciado para
os pases em via de desenvolvimento.

Do ponto de vista de suas funes institucionais, a CNUCED pode ser

definida como sendo uma instncia de avaliao, estudos e deliberaes sobre as
questes envolvendo o desenvolvimento econmico e social dos pases membros
da ONU, com absoluta ausncia de coercibilidade. H um permanente embate
entre a CNUCED e a OMC/GATT. Criados por um grupo de pases com
motivaes e estruturas distintas, os dois organismos possuem, contudo, objetivos
prximos, qual seja, o desenvolvimento econmico e social atravs do comrcio.
Nunca foi possvel visualizar claramente as fronteiras que separam as duas
instituies. Por esta razo, a CNUCED muitas vezes apresentada como sendo a
anti-OMC.

O PNUD, por sua vez, foi criado atravs da resoluo 2029 da XX

Assemblia Geral da ONU foi criado, em 22 de novembro de 1965, junto
administrao central da ONU,em Nova York. Objetivando unificar as operaes
de ajuda ao desenvolvimento j existentes, ele se prope a racionalizar os
programas multilaterais de pr-investimento. Trata-se de um programa de
assistncia tcnica que objetiva oferecer condies para que os verdadeiros
investimentos para o desenvolvimento sejam realizados. Para alcanar seus
objetivos, o PNUD pretende desenvolver e transferir tecnologia, formar recursos
humanos, criar estruturas aptas para enfrentar os desafios de uma poltica de
desenvolvimento e auxiliar na identificao e aumento dos recursos naturais dos
pases membros. O PNUD no executa seus programas de assistncia tcnica. Ele
simplesmente financia, coordena e avalia os projetos que so executados por
terceiros. Portanto, o PNUD aplica a chamada doutrina da institucionalizao
programtica e da terceirizao.

O progresso scio-econmico dos pases em desenvolvimento somente pode

ser alcanado, no mbito das Naes Unidas, atravs da solidariedade dos pases
industrializados. Ora so raros os Estados que contribuem com 0,4% de seu
produto interno bruto para a ajuda pblica ao desenvolvimento, o que representa,
anualmente, quarenta bilhes de dlares americanos.

A transferncia destes recursos feita essencialmente atravs de acordos

bilaterais, criando assim vnculos de submisso e laos de dependncia do pas
auxiliado. A concesso de um auxlio financeiro obriga o concessionrio a

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R. SEITENFUS

adquirir bens exclusivamente do pas concedente. Nestas condies, a ajuda

bilateral , na maioria das vezes, uma forma de auxiliar as empresas nacionais dos
pases industrializados.

As Naes Unidas administram somente trs bilhes de dlares americanos

da ajuda pblica ao desenvolvimento. Portanto, a responsabilidade da ONU
limitada. No entanto, os programas estabelecidos sob sua responsabilidade
padecem de gerenciamento e sofrem da ausncia de um planejamento de longo
prazo. Alm disso, vrios rgos, agncias, programas, escritrios e instituies
especializadas intervm nas aes, sem que seja possvel alcanar um mnimo de
coerncia e coordenao.

Portanto, alm de recursos financeiros reduzidos, as Naes Unidas dispem

de limitado grau de eficcia em suas aes para o desenvolvimento. Uma
estrutura pesada e incoerente, tende a tornar o combate pelo desenvolvimento um
desafio que parece estar cada vez mais distante da capacidade efetiva do atual
sistema. A contribuio da ONU manifestou-se, igualmente, em quatro planos
distintos; participao do processo de descolonizao; codificao do direito
internacional; definio e reconhecimento dos direitos humanos fundamentais;
colaborao para a manuteno da paz.

Os limites do sistema - Apesar das extraordinrias descobertas cientficas -

como, por exemplo, o aumento da produtividade agrcola atravs da biotecnologia
- criaram-se categorias estanques de pases, segundo sua performance econmica.
O papel marginal desempenhado por oitenta por cento deles, encarregados da
produo de bens com escassa tecnologia.

O fenmeno da globalizao, j mencionado, serve de biombo para o discurso

liberalizante e a prtica excludente dos pases industrializados. As Naes Unidas
somente conseguem responder com palavras vazias e reunies frustrantes.

A rea social oferece ainda maiores decepes. A fome, a misria, o

desemprego, o analfabetismo, a violncia urbana e rural, assim como a xenofobia,
so manifestaes inequvocas de que a batalha para melhorar as condies de
vida da grande maioria foi tambm perdida pelas Naes Unidas.

A riqueza e o poder poltico-militar concentra-se num pequeno grupo de

pases que fecham-se aos contatos com a grande massa dos pases depauperados.
Nestes, as elites dirigentes no foram ainda convencidas pela ONU sobre a
necessidade em praticar um mnimo de justia social.

As mltiplas campanhas das Naes Unidas em torno de temas especficos,

como o desenvolvimento, os direitos da mulher, a proteo ao meio ambiente, os
problemas das megalpoles, a luta contra a tortura e pelo respeito s minorias,
contrastam as energias e recursos financeiros consumidos com os medocres
resultados.

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 AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

Quais as razes destes reiterados fracassos? O mal-entendido original ainda

presente: a ONU foi criada pelos vencedores da Segunda guerra mundial com o
objetivo de controlar os vencidos, mas logo paralisou-se em razo da disputa
Leste-Oeste. Tanto Washington quanto Moscou perceberam que deveriam utilizar
as Naes Unidas como palco suplementar para a sua atuao internacional,
jamais como elemento cerceador de seu poder.

Ora, o resto do mundo, sobretudo os pases situados ao Sul, perecbia a ONU

como o incontornvel caminho para a construo de um mundo mais equnime.
Portanto, o realismo dos fortes, adicionado ao idilismo dos fracos, comps a
receita infalvel para a cristalizao da injustia e a reiterao do fracasso.

A escassa eficincia compensada por ampla e pesada burocracia. Dezenas

de instituies so criadas, muitas apresentando objetivos e projetos sobrepostos.
Nestas condies a ONU se transforma numa imensa fbrica de letras, com
toneladas de papis oriundos de consultorias, reunies, conferncias, simpsios,
assemblias, conselhos e declaraes. Parte deles, antes de nascer, j letra
morta. Aos grandes esforos gastos para elaborao, sucede a ausncia de vontade
poltica dos mais fortes e influentes para torn-los realidade.

Em face deste pesado balano, o que deve ser feito para que a ONU cumpra,
com eficincia e determinao, o duplo objetivo de preservar a paz e de buscar o
desenvolvimento? indispensvel que ela venha a transformar-se num verdadeiro
poder comum da humanidade, com capacidade de impor as decises coletivas.

Deve-se introduzir, para certas matrias, a possibilidade de ponderar os votos,

pois a regra cada pas, um voto, baseada numa fico, desobriga os Estados. As
instituies devem ser aperfeioadas, sobretudo o Conselho de Segurana, com a
introduo de novos membros permanentes. Finalmente, necessrio reformar
profundamente a burocracia da ONU, introduzindo controles externos, enxugar
os rgos sobrepostos e redirecionar as atividades visando aos gastos fins e no
meios.

Uma vez suprimidos os entraves, poderamos esperar que, aps meio sculo
de bloqueio em suas atividades de segurana e de modestos resultados no combate
ao sub-desenvolvimento, a ONU encontre finalmente o caminho da solidariedade
com eficcia, dando nova vida ao multilateralismo.

Contudo, a vontade das Naes Unidas simplesmente o desejo de seus

membros mais influentes. Caso eles no se convenam de que a organizao pode
desempenhar um papel fundamental na reestruturao de um mundo mais pacfico
e mais justo, prevalecer o egosmo nacional. A ONU declinar ainda mais,
tornando-se uma instituio cada vez mais marginal na era da globalizao.

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R. SEITENFUS

III. Concluso

A obra fundamental das organizaes internacionais oferecer aos Estados

possibilidades permanentes de cooperao. Constitui, embora muito criticado, um
ambiente de dilogo inescapvel e insubstituvel. Todavia o surgimento das
organizaes internacionais no possui o condo de transformar a natureza e o
alcance das foras que atuam no sistema internacional, sendo limitada sua
autonomia. Os Estados so independentes e no aceitam nenhum poder central.

A presena destas associaes implica a existncia de outros mecanismos de

poder e de novas formas relacionais. H no mnimo trs inovaes a mencionar.
No mbito das organizaes, os Estados assumiram um grande nmero de
compromissos, que podem ser interpretados de maneira controversa, mas
raramente afrontados. As OI so os principais vetores de um processo que torna as
relaes internacionais cada vez mais jurdicas e menos polticas. No se trata de
solucionar todos os conflitos, mas coloc-los sob controle das OI.

Em segundo lugar, h uma integrao dos Estados em parmetros de

comportamento que dizem do dilogo e do confronto. Eles praticam, no seio das
organizaes internacionais, polticas antagnicas num marco de cooperao.
Mesmo quando dispem de limitada autonomia, o simples fato de existir faz com
que as OI tornem-se espaos incontornveis de negociao e de dilogo.

Enfim, os Estados adotam medidas internas que outrora no poderiam

instalar. Como decorrncia de um compromisso internacional, enfrenta-se foras
domsticas que se opunham tradicionalmente certas iniciativas. Ora, a forma
consensual de sua adoo no mbito das organizaes internacionais permite ao
Estado-membro transp-las para o ordenamento jurdico interno.

A institucionalizao, de outra parte, um trao dos mais visveis nas

organizaes internacionais. Criao intelectual que assume formas concretas, em
carter contnuo, compe pea indispensvel para que os objetivos contidos nos
Tratados constitutivos das OI sejam alcanados.

No que tange eficcia objetiva do complexo organizacional, necessrio

analisar uma curva de produo de efeitos. Houve maior sucesso na preveno do
que na resoluo de conflitos. H tambm diferente intensidade de efeitos
consoante o perodo histrico analisado. Deve-se, ento, distinguir a eficcia
imediata e a eficcia latente. A primeira a resposta pronta a uma crise e a
segunda, potencial, constri-se ao longo do tempo atravs justamente da
preveno.

Ocorre que um fator preponderante na eficcia das organizaes, qual seja o

poder de coero material, bastante limitado. Mas a ausncia de um poder
coercitivo perfeito e formal no atribui aos Estados uma absoluta
discricionariedade. Alm dos processos coletivos de tomada de decises, existem
mltiplas esferas decisrias margem dos Estados. Portanto, as relaes

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 AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

internacionais contemporneas so dotadas de diversos nveis de autoridade -

formal, social ou objetiva.

Apesar da existncia das organizaes internacionais a Humanidade sofreu,

nestes ltimos cem anos, duas guerras mundiais e dezenas de conflitos militares
que ocasionaram mais de cinqenta milhes de mortos e refugiados. A paz foi,
como disse Paul Vallery, a guerra noutro lugar. O homem criou formas de
destruio macia e inaceitveis, como as armas nucleares, qumicas e
bacteriolgicas. As tentativas de limitar o perigo de uma deflagrao
generalizada, que viria a destruir toda a forma de vida sobre a terra, muitas vezes
ocorreu margem das organizaes internacionais.

Os esforos movidos para que trs quartos da humanidade escapem s agruras

do subdesenvolvimento no lograram xito. Aprofunda-se o fosso entre os pases
industrializados e os que se encontram em situao de pobreza. Posto que as
organizaes no so causa deste processo, tambm no conseguem ser o remdio
ou soluo do disparate.

Espera-se que, no limiar do novo milnio, uma reforma do sistema das

organizaes internacionais venha a torn-las mais eficazes e coloquem-nas ao
lado da maioria da Humanidade para que o sculo que ora se inicia possa
enfrentar, com seu auxlio, os desafios que asfixiaram o Sculo XX.

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