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Concordancias: Artculos 24, 97, 103.1, 117.

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El control jurisdiccional

El artculo 106.1 supone la constitucionalizacin de la inexistencia de comportamientos de las Administraciones Pblicas

inmunes al control judicial. Dispone el precepto constitucional que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad
de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la justifican. Esta previsin constitucional llama
con naturalidad al control encomendado al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y no slo porque el control del ejercicio
de la potestad reglamentaria est encomendada en exclusiva al citado orden jurisdiccional, sino tambin porque el precepto
constitucional se refiere especficamente a la "actuacin administrativa".

Ahora bien, aun cuando pudiera circunscribirse el alcance del artculo 106.1 de la Constitucin al control de la actuacin de las
Administraciones Pblicas sometida al derecho administrativo, ello no significa que puedan existir zonas inmunes al control
judicial en la actuacin "privada" de tales Administraciones Pblicas. Con independencia de que podra interpretarse en sentido
amplio la referida expresin ("actuacin administrativa") como equivalente a "actuacin de la Administracin" (sometida al
derecho pblico o privado), lo cierto es que el artculo 117 de la Constitucin encomienda a los Juzgados y Tribunales la potestad
jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. La circunstancia de que las Administraciones
Pblicas, aun actuando sometidas al derecho privado, puedan gozar de determinados privilegios, en modo alguno excluye su
sometimiento pleno a la ley y al Derecho y, por ende, tambin al control judicial que corresponda en virtud de lo dispuesto en el
artculo 117 de la Constitucin y en sus normas de desarrollo.

De seguirse una interpretacin estricta del artculo 106.1 de la Constitucin (circunscrita a la actuacin de la Administracin
sometida al derecho administrativo), podra sostenerse que constituye una reiteracin (especfica para dicho mbito) del
sometimiento al control judicial que con carcter general deriva del artculo 117 de la Constitucin.

Pues bien, si bien es cierto que el derecho a la tutela judicial efectiva (artculo 24 de la Constitucin) prohbe al legislador,
segn ha sealado el Tribunal Constitucional, que en trminos absolutos e incondicionales impida acceder al proceso cuando se
ostentan derechos o intereses legtimos, la prohibicin se ve reforzada en virtud del artculo 106.1 de la Constitucin cuando se
trata del control judicial frente a la actuacin administrativa. Como ha sealado reiteradamente el Tribunal Constitucional, la
plenitud del sometimiento de la actuacin administrativa a la ley y al Derecho, as como de la funcin jurisdiccional de control de
dicha actuacin y la efectividad que se predica del derecho a la tutela judicial, impiden que puedan existir comportamientos de la
Administracin Pblica -positivos o negativos- inmunes al control judicial. Es ms, han de considerarse derogadas por la
Constitucin e incompatibles con ella todas las normas previas que impidan la revisin judicial de los actos administrativos y
cuantas con posterioridad a su entrada en vigor hagan imposible la defensa en juicio de los derechos e intereses legtimos de los
ciudadanos frente a las Administraciones Pblicas.

No obstante, ello no debe interpretarse en el sentido de que cualquier acto administrativo debe ser necesariamente
susceptible de impugnacin so pena de infringir, entre otros, el artculo 106.1 de la Constitucin. Lo que este precepto
constitucional (en conexin con el artculo 24 de la Constitucin) garantiza es que la actuacin de la Administracin ser revisada,
bajo criterios de imparcialidad, por un rgano jurisdiccional. Lo que no prejuzga el artculo 106.1 es el mecanismo o va para
acceder al proceso judicial que permitir el referido enjuiciamiento. Por ello, ni se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva
(artculo 24) ni el artculo 106.1 cuando se prohbe, por ejemplo, la impugnacin de los actos administrativos de trmite, siempre,
obviamente, que sea posible la impugnacin del acto final que se dicte en el procedimiento administrativo de que se trate. El
criterio de concentrar cualquier vicio que haya podido producirse en un procedimiento administrativo en el acto final de dicho
procedimiento, en modo alguno menoscaba el control judicial de la actuacin administrativa, sino que, por el contrario, se le dota
de racionalidad y eficacia. No tendra sentido -y sera absolutamente inoperante (para el recurrente y la propia Administracin)-
permitir la interposicin de sucesivos recursos contencioso-administrativos contra cada uno de los actos de trmite que puedan
producirse en el seno de un mismo procedimiento administrativo. Cuestin distinta es que puedan dictarse actos de trmite
asimilados a actos finales, y que como tales se permita su impugnacin directa, como de hecho se recoge en el artculo 107.1 de
la Ley 30/1992 cuando se trata de resoluciones y actos de trmite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,

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determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos o intereses
legtimos.

El artculo 106.1 garantiza que los Tribunales controlan la potestad reglamentaria. Es evidente que cuando el precepto
constitucional se refiere a "los Tribunales" lo est haciendo por referencia genrica a los rganos jurisdiccionales competentes,
sin que quepa considerar que haya querido excluirse constitucionalmente la competencia de los Juzgados para poder controlar la
potestad reglamentaria ejercida por las Administraciones Pblicas.

La Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, configura en sus artculos 1 y

siguientes el mbito de dicho orden jurisdiccional , al que encomienda el control en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Seala en este sentido el artculo 1.1. que corresponde a los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocer
de las pretensiones que se deduzcan en relacin con "las disposiciones generales de rango inferior a la Ley". Esta previsin se
mantiene en lnea de continuidad con lo que se dispona en el artculo 1 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-administrativa
de 1956, y bajo tal expresin deben considerarse incluidas precisamente las normas jurdicas emanadas en virtud del ejercicio de
la potestad reglamentaria, cualquiera que sea la Administracin Pblica autora, sin distinguir tampoco en funcin de la materia
que sea objeto de regulacin por tales normas. La Ley 29/1998 concentra, por tanto, en el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo el conocimiento de la impugnacin de cualquier norma reglamentaria dictada por una Administracin Pblica.

Enlaza con el mencionado control de la potestad reglamentaria la fiscalizacin de los Decretos Legislativos, a los que tambin
se refiere el artculo 1.1 de la Ley 29/1998. Y ello porque, aunque es cierto que los Decretos Legislativos son normas con fuerza
de Ley, siendo as que el control de tales normas corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional, sin embargo el artculo 1.1
citado encomienda su fiscalizacin al orden jurisdiccional contencioso-administrativo exclusivamente cuando al dictarlos se
hubieran excedido los lmites de la delegacin. Se considera entonces que en tales casos nicamente habra habido una
"apariencia" de Decreto Legislativo.

Por otro lado, el artculo 106.1 somete tambin al control de los Tribunales la legalidad de la "actuacin administrativa".
Precisamente el artculo 1.1 de la Ley 29/1998 acomod su terminologa a dicha expresin constitucional, sustituyendo el vocablo
"actos" al que se aluda en la ley 1956 por "actuacin", concepto ms amplio que incluye no slo la forma normal de actuacin de
la Administracin (es decir a travs de actos administrativos) sino tambin la actuacin desprovista de cualquier cobertura (va de
hecho) e incluso la inactividad. Los artculos 25 a 30 de la Ley 29/1998 prevn la actividad administrativa impugnable ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Especficamente se refiere el artculo 106.1 al control relativo al sometimiento de la actuacin administrativa a los fines que la
justifican. Esta previsin se conecta directamente con la denominada desviacin de poder. En efecto, la utilizacin de potestades
administrativas para fines distintos de aquellos que justificaron su reconocimiento puede dar lugar a un ilcito penal o a un ilcito
administrativo. En este ltimo aspecto (ilcito administrativo), el artculo 63 de la Ley 30/1992 califica como vicio de anulabilidad
de los actos administrativos el haber sido dictados con desviacin de poder. Seala que son anulables los actos de la
Administracin que incurren en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. En el mbito de la
jurisdiccin contencioso-administrativa, nuevamente vuelve a aludirse a la desviacin de poder, en este caso en el artculo 70.2
de la Ley 29/1998, al sealar que la sentencia estimar el recurso contencioso-administrativo cuando la disposicin, la actuacin
o el acto incurrieran en cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder. Evidentemente, si la
desviacin fuera de tal gravedad que permitiera considerar concurrente la existencia de un hecho tipificado como infraccin penal,
el acto administrativo dictado sera nulo de pleno derecho en virtud de lo dispuesto en el artculo 62.1.d) de la Ley 30/1992.

La responsabilidad patrimonial

En cuanto al artculo 106.2 de la Constitucin, se consagra a nivel constitucional el rgimen de responsabilidad patrimonial
objetiva de la Administracin por el funcionamiento de los servicios pblicos, de gran arraigo en nuestro sistema jurdico a partir
de su incorporacin al ordenamiento jurdico a travs del artculo 121 de la Ley de Expropiacin Forzosa de 16 de diciembre de
1954, y que pocos aos despus se recogera en el artculo 40 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de
26 de julio de 1957.

Dispone el artculo 106.2 que los particulares, en los trminos establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indemnizados por
toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos. Esta previsin constitucional se encuentra actualmente desarrollada
en los artculos 139 y ss de la Ley 30/1992, regulacin aplicable a todas las Administraciones Pblicas.

Existe una copiosa jurisprudencia y doctrina del Consejo de Estado acerca de los requisitos exigidos para poder declarar la
responsabilidad patrimonial de la Administracin. A grandes rasgos puede establecerse que la regulacin establecida en los
citados artculos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, desarrollada por RD 429/1993, por el que se aprueba el reglamento de
Procedimiento de las Administraciones Pblicas en materia de responsabilidad patrimonial, se est refiriendo a la responsabilidad
patrimonial extracontractual de la Administracin, ello sin perjuicio de las dificultades que en ocasiones se presentan en la
prctica para marcar la lnea divisoria entre la responsabilidad contractual y la extracontractual, as como tambin sobre la
eventual aplicacin al mbito de la responsabilidad contractual de los principios que dimanan de los mencionados preceptos
legales.

Lo que importa destacar ahora es que la Constitucin garantiza el derecho a ser indemnizado siempre que la lesin sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos. Por "servicios pblicos" viene entendindose (en la interpretacin de
las normas de rango legal aplicables) como equivalente a actuacin administrativa, de manera que los particulares tienen derecho
a ser indemnizados cuando se les produzca una lesin como consecuencia de una actuacin administrativa. La evolucin
seguida desde el ao 1954 ha llevado a esta conclusin, que evita entrar en discusiones relativas a lo que debe entenderse por

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servicio pblico, a la vez que evita dar un tratamiento injustificadamente distinto en caso de lesiones producidas por la
Administracin que no pudieran conceptualmente considerarse como resultado del funcionamiento de los servicios pblicos.

Por otro lado, el artculo 106.2 nicamente alude al "funcionamiento de los servicios pblicos", lo que no pugna con la
regulacin de desarrollo dictada al efecto, (similar en este aspecto a la regulacin preconstitucional) cuando se establece el
derecho a ser indemnizado cuando la lesin sea consecuencia "del funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos".
Precisamente lo que dimana de tal previsin es el carcter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administracin en el
sentido de que no ser precisa la concurrencia de elemento culpabilstico para que pueda ser declarada dicha responsabilidad y,
por ende, la obligacin de la Administracin de indemnizar al reclamante.

Igualmente, el artculo 106.2 alude a la lesin que justifica la reclamacin. En este aspecto, el artculo 139.2 de la Ley 30/1992
exige que el dao alegado sea efectivo, evaluable econmicamente e individualizado por relacin a un persona o grupo de
personas. Adems, por "lesin" -como concepto jurdico acuado- debe entenderse el dao antijurdico, no en el sentido de que
en su produccin se haya actuado de manera contraria a Derecho, sino considerando como tal el dao que el perjudicado no
tiene el deber jurdico de soportar. Por lo dems, es indemnizable toda lesin que sufra el perjudicado en cualquiera de sus
bienes y derechos, concepcin amplia que incluye obviamente, no slo daos materiales, sino tambin morales.

Por otra parte, alude al artculo 106.2 a los "particulares" como sujetos activos de la reclamacin, y as se recoge tambin en el
artculo 139.1 de la Ley 30/1992, aspecto sobre el que se ha producido una amplia polmica doctrinal. En efecto, se ha discutido
si por "particulares" deban entenderse exclusivamente sujetos de derecho privado, de manera que una Administracin Pblica no
podra reclamar frente a otra Administracin Pblica al amparo de los artculos 106.2 de la Constitucin y 139 y siguientes de la
Ley 30/1992 (puede verse a este respecto la doctrina del Consejo de Estado). Lo cierto es que parece razonable sostener que
cuando en el artculo 106.2 se alude a los "particulares", no se est queriendo excluir la posibilidad de que una Administracin
pueda plantear una reclamacin patrimonial frente a otra Administracin. No tendra sentido, por ejemplo, que, como
consecuencia de un mismo hecho lesivo en el que se vieran lesionados sujetos de derecho privado y una Administracin,
aquellos pudieran reclamar y, en cambio, no pudiera hacer lo mismo la Administracin, a pesar de estar exactamente en la misma
situacin que los sujetos de derecho privado. De ah que pueda seguirse una interpretacin amplia que no supedite, en
cualesquiera circunstancias, la posibilidad de reclamar a la naturaleza jurdico pblica o privada del sujeto lesionado. Cuestin
distinta es que en el seno de las relaciones entre dos Administraciones Pblicas, las reclamaciones que puedan existir entre ellas
deban dirimirse a travs de mecanismos distintos del previsto en los artculos 106.2 de la Constitucin y 139 y siguientes de la
Ley 30/1992.

Finalmente, el artculo 106.2 no cierra el rgimen jurdico aplicable para que pueda declararse la responsabilidad patrimonial
de una Administracin, lo que se confirma con la remisin explcita que en el precepto constitucional se contiene a "los trminos
establecidos por la ley". sta, no obstante, deber respetar los principios que dimanan de las previsiones contenidas en dicho
precepto constitucional.

A destacar entre la bibliografa las aportaciones de Embid, Garca de Enterra, Gonzlez Perez, Martn Rebollo o Muoz
Machado entre otros.

Por ltimo, debe tenerse en cuenta que el art. 340 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea, regula la
responsabilidad extracontractual por los daos causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.

Sinopsis elaborada por:

Ernesto Garca Trevijano.

Profesor titular. Universidad Complutense

Diciembre 2003.

Actualizada por Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales. Junio, 2011

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