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La Fiscalizacin Ambiental en el Per:

Orgenes, Estado Actual y Perspectivas


Futuras
Martha Ins Aldana Durn*

Derecho & Sociedad 41


Resumen:

La autora presenta los principales hitos de la fiscalizacin ambiental en el marco de la


institucionalidad ambiental en el pas, desde los aos noventa hasta la actualidad. En ese

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sentido, se desarrollan los principales aspectos de la Ley N 30011 Ley que modifica la Ley
N 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, que permite
brindar mayores herramientas para una fiscalizacin ambiental fortalecida y equilibrada, as
como los conceptos y reglas establecidas en el Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental.

A su vez, se explican las principales funciones del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin 323
Ambiental OEFA y sus aspectos organizacionales. Por ltimo, se presentan algunos de los
retos futuros en materia de fiscalizacin ambiental respecto de las nuevas tareas a cargo del
OEFA.

Palabras clave:

Estado garante - Diagnstico ambiental - Supervisin directa - Sanciones disuasivas -


Subsanacin de infracciones - Medidas preventivas - Transparencia

Sumario:

1. Introduccin
2. Breve historia de la fiscalizacin ambiental
3. La Ley N 30011 y el rgimen comn de fiscalizacin ambiental
4. Funciones a cargo del OEFA
5. Organizacin interna del OEFA
6. Retos futuros
7. A modo de conclusin
8. Referencias bibliogrficas

* Abogada por la Universidad de Lima. Es Coordinadora General de Proyectos Normativos del Organismo de la Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (OEFA). Cuenta con una Maestra en Derecho Ambiental Internacional y Comparado por el Washington College of Law
de la American University (Washington, DC), donde estudi con una beca Fulbright y con una beca de la Organizacin de Estados
Americanos. Tambin cuenta con un diplomado en derecho de la energa (UPC) y un diplomado en gestin pblica y ambiente
(ESAN). Ha sido consultora y asesora en el Congreso de la Repblica, en el Ministerio de Salud, en el Ministerio de Agricultura, en el
Organismo Supervisor de Inversiones en Energa y Minera (OSINERGMIN), en el Consejo Nacional del Ambiente y en el Ministerio del
Ambiente, entre otras entidades pblicas y privadas. Es autora de diversas publicaciones en materia de Derecho Ambiental.
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1. Introduccin mbito minero-energtico. Sobre la base de esta


mirada del pasado, se presentan las principales
La fiscalizacin ambiental en nuestro pas ha funciones a cargo del OEFA, as como su
tenido un devenir que es necesario conocer a organizacin interna en la actualidad. Por ltimo,
efectos de aprender del pasado, de la experiencia se sealan los principales retos que presenta el
adquirida y, con esa mirada, encaminar ms futuro en esta materia.
slidamente la fiscalizacin ambiental hacia su
progresiva consolidacin y fortalecimiento. 2. Breve historia de la fiscalizacin
ambiental1
Asimismo, es necesario conocer la esencia de
las funciones comprendidas en el mbito de la La historia de la fiscalizacin ambiental en el pas
fiscalizacin ambiental, para evitar que al no no es de larga data. Ms bien, diramos que es una
tener fronteras definidas se le pretenda atribuir historia corta, pero con episodios variados; que
resultados que no estn a su alcance. Y es que ha respondido al contexto poltico institucional
existe una suerte de demanda generalizada por de nuestro pas en los ltimos veinte aos. Su
la intervencin fiscalizadora del Estado entendida mayor desarrollo se encuentra en el sector minero
como el medio ms eficaz para lograr la aplicacin energtico y, por tal motivo, nuestro anlisis se
real de la normativa ambiental que, de otro modo, centrar en dicho sector.
quedara en papel.
A continuacin, se presenta un esquema que
En el presente artculo se hace una revisin de sintetiza el devenir de la fiscalizacin ambiental
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las diversas etapas por las que ha pasado la peruana en el tiempo:


fiscalizacin ambiental en el Per, con nfasis en el

1992 1996 1998 2000 2001 2004 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Octubre: Diciembre: Junio: Enero: Mayo:


D. Ley 25763. Ley 26734. Ley del Ley 27474. Ley de Ley 28964. Ley D.Leg.1013.
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Establecen que el OSINERG Fiscalizacin de de creacin del Ley de creacin


cumplimiento de las - Adscrito al MEM las Actividades OSINERGMIN del MINAM
obligaciones - A cargo de la Mineras - Transfiere la - Se crea OEFA
relacionadas a las fiscalizacin de actividades - Crea la figura de fiscalizacin de las Marzo:
actividades mineras, de hidrocarburos y los fiscalizadores actividades mineras Ley 29325. Ley
de electricidad y de elctricas externos calificados a esta entidad. de creacin del
324 hidrocarburos podrn Febrero: por MEM. SINEFA Julio:
ser fiscalizadas a Ley 26923. - Son contratados OEFA asume
travs de Empresas de - OSINERG: por el MEM segn competencias
Auditora e Inspectora adscrito a PCM arancel. de fiscalizacin
- Crea la figura de las ambiental minera
empresas de auditora e Junio: Marzo:
inspectora que deban D.U.025-98 Diciembre: OEFA asume
ser registradas en MEM. - OSINERG: Ley 27322. competencias
Mayo:
- Las empresas minero adscrito a MEF - OSINERG: de fiscalizacin
D.S.038-2004-PCM
energticas deban ambiental energtica
adscrito a PCM Plan Anual de Transferencias
contratarlas e informar al
que incluye competencias de Marzo:
MEM.
fiscalizacin ambiental para OEFA asume
- Ningn funcionario del
actividades mineras de menor competencias
MEM poda realizar
escala. de fiscalizacin
visitas inspectivas, salvo
ambiental en pesca
el caso de emergencias.
OEFA asume
fiscalizacin ambiental
en cerveza,
papel, cemento,
curtiembre.

1 Cfr. ALDANA DURN, Martha Ins. Para el fortalecimiento de la fiscalizacin ambiental en el Per (Parte I). En: Prometheo Revista
electrnica del Crculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica del Per. http://www.prometheo.cda.org.pe/
articulo.php?id=63(Consultado el 29 de noviembre de 2013).
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2.1 La fiscalizacin ambiental sujeta a reglas 25763 - Establecen que el cumplimiento de


de mercado las obligaciones relacionadas a las Actividades
Mineras, de Electricidad y de Hidrocarburos, podrn
En un primer momento, la funcin de fiscalizacin ser fiscalizadas a travs de Empresas de Auditora
del cumplimiento de las normas (incluidas las e Inspectora5 que cre la figura de la empresa
ambientales) fue consignada como una funcin de auditora e inspectora. Estas empresas deban
adicional a las funciones correspondientes a las ser registradas en el MEM y estaban a cargo de la
direcciones de lnea del Ministerio de Energa y fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones
Minas - MEM. Ello puede verificarse tanto en su relacionadas a las actividades mineras, de
Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) electricidad y de hidrocarburos. Los administrados
del ao 1992, aprobado por Decreto Supremo estaban sujetos a la obligacin de contratar a tales
N 008-92-EM-SG2, como tambin en el siguiente empresas e informar anualmente al MEM respecto
ROF, del ao 1993, aprobado mediante Decreto de dicha contratacin6.
Supremo N 027-93-EM3.
Esta norma fue emitida en el contexto de la poltica
Sin embargo, las particulares necesidades del de promocin de las inversiones impulsada en
ejercicio adecuado de la funcin fiscalizadora en el pas a inicios de la dcada de los noventa. Su
este sector se expresaban en opiniones como la objeto era la tercerizacin de las funciones de
siguiente: fiscalizacin7, dejando su ejercicio a las reglas del
mercado, en tanto se dispona que los propios
Para el cumplimiento de sus funciones, la administrados deban contratar a las entidades a

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Direccin de Fiscalizacin Minera contaba con cargo de la fiscalizacin del cumplimiento de sus
una abundante planilla de inspectores, que obligaciones.
realizaban las visitas inspectivas para verificar
en el campo el cumplimiento de las normas. En esta lgica de promocin de las inversiones,
Dicho personal careca de una remuneracin la norma lleg, incluso, a sealar que ningn
adecuada y de los equipos necesarios para funcionario del MEM poda realizar visitas
efectuar verificaciones. Todo ello gener un inspectivas, y solo en el caso de accidentes fatales
alto nivel de desconfianza en la Direccin y situaciones de emergencia, esta autoridad poda

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de Fiscalizacin Minera y un alto grado de ingresar a las instalaciones supervisadas8.
corrupcin en las visitas inspectivas.
Este esquema fue reafirmado en el Artculo 3
Tal situacin se agrav ante la sustancial del Reglamento de diversos Ttulos del TUO de
reduccin de personal en el Ministerio de la Ley General de Minera, aprobado por Decreto 325
Energa y Minas, por lo que result urgente Supremo N 03-94-EM, publicado en el diario
plantear una alternativa. Por ello, en octubre oficial El Peruano el 15 de enero de 1994seal
de 1992 se promulg una Ley que dispuso que respecto a tales actividades que: El proceso de
a partir de enero de 1993, el cumplimiento de fiscalizacin de las obligaciones dispuestas por la Ley
obligaciones tales como las derivadas de las y el presente Reglamento se efectuar a travs de las
normas de seguridad e higiene, normas tcnicas Empresas de Auditora e Inspectora de conformidad
y normas de conservacin del medio ambiente, con el Decreto Ley No 25763 y su Reglamento
relacionadas a las actividades mineras, de aprobado por Decreto Supremo No 012-93-EM del
electricidad y de hidrocarburos, podan ser 01 de marzo de 1993.
fiscalizadas por el Ministerio de Energa y Minas
a travs de Empresas de Auditora e Inspectora Este modelo fue objeto de cuestionamientos, debido
(...)4 a los naturales conflictos de intereses derivados del
hecho de que eran las propias entidades fiscalizadas
En efecto, el 11 de octubre de 1992 se public quienes pagaban directamente a las empresas
en el diario oficial El Peruano el Decreto Ley N auditoras e inspectoras por la provisin del servicio

2 Publicado en el diario oficial El Peruano el 12 de marzo de 1992.


3 Publicado en el diario oficial El Peruano el 19 de junio de 1993.
4 PULGAR VIDAL, Manuel, Las regulaciones ambientales para la actividad minera en una poltica de fomento a las inversiones en el Per.
En Consideraciones de un rgimen jurdico ambiental para la minera en la Argentina. Fundacin Ambiente y Recursos Naturales. Buenos
Aires.1995. Pg.110.
5 Por su denominacin, esta norma pareciera establecer un rgimen facultativo de contratacin de empresas auditoras inspectoras. Sin
embargo, como puede comprobarse de su contenido, este fue un rgimen mandatorio, lo cual se confirm con la posterior dacin de
uno de los reglamentos del TUO de la Ley General de Minera.
6 Artculo 5 del Decreto Ley N 25763.
7 El mbito de la fiscalizacin en esta norma comprenda: a) Obligaciones derivadas de contratos celebrados con el Estado y a los que
se refiere el D. Ley N 22774, b) Normas de seguridad e higiene, c) Normas tcnicas, d) Normas de conservacin del medio ambiente
y e) Obligaciones establecidas en las disposiciones legales vigentes diferentes a las mencionadas anteriormente.
8 Artculos 13 y 14 del Decreto Ley N 25763.
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de fiscalizacin. As, respecto de este esquema de Un caso importante, conocido a nivel internacional,
fiscalizacin, se seal que () la existencia de una que ocurri durante la vigencia de este rgimen y
relacin contractual entre la entidad fiscalizada y el respecto del cual la Defensora del Pueblo realiz
fiscalizador gener una desconfianza que nunca pudo un anlisis sobre el tema, fue el derrame de
ser superada9. mercurio ocurrido en el ao 2000.

Fiscalizacin ambiental de un derrame de mercurio

El 2 de junio de 2000 se produjo el derrame de 80 kilos de mercurio inorgnico obtenido como subproducto
de las operaciones a cargo de Minera Yanacocha en circunstancias en que este se transportaba hacia la
ciudad de Lima. El derrame se di en un tramo de 27 kilmetros entre los poblados de San Juan, Magdalena
y Choropampa, siendo esta ltima localidad la zona ms afectada.

Los pobladores de estas localidades, creyendo que era un material valioso, manipularon la sustancia (en
muchos casos, la llevaron al fuego) lo cual origin una mayor afectacin por la exposicin a los vapores del
mercurio, habindose generado 47 casos de personas atendidas por los servicios de salud. Fueron dos las
empresas auditoras e inspectoras que emitieron sus respectivos informes e indicaron que el derrame de
mercurio evidenciaba dao al ambiente (aire y suelo) y a la salud de las personas, con posibles consecuencias
a mediano y largo plazo e indicaron que, a la fecha de la inspeccin, no se haba ejecutado el plan de
contingencias.
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Esta informacin fue consignada en el Informe N 082-2000-EM-DGM-DFM/MA de fecha 16 de junio de 2000


emitido por el Director de Fiscalizacin Minera, de la Direccin General de Minera del MEM.

Asimismo, dicho informe seal que la empresa no cumpli con el plan de contingencias contenido en su
Estudio de Impacto Ambiental, as como tampoco cumpli con la obligacin de comunicar esta contingencia.

Sobre la base de tales consideraciones, se emiti la Resolucin Directoral N 103-2000-EM/DGM del 16


de junio de 2000 que sancion a la empresa con una multa de 600 UIT por incurrir en infracciones graves
causantes de dao al medio ambiente y a la salud de la poblacin. Asimismo, la resolucin dispuso que
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deba darse cumplimiento a las recomendaciones sealadas en el antes indicado informe.

La empresa apel ante el Consejo de Minera. En sus argumentos seal que no era responsable del
derrame, porque se produjo durante la actividad de transporte de mercancas, una actividad ajena a ella,
326 ya que ocurri fuera de sus instalaciones y del rea de influencia de sus operaciones, siendo que el MEM no
era competente para sancionar una actividad diferente a la actividad minera. Asimismo, indican que an
cuando no eran responsables por tal hecho, procedieron a activar su plan de emergencia en la zona.

En la Resolucin N 301-2000-EM/CM, publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de agosto de 2000,


el Consejo de Minera seal que el titular de un producto minero es el responsable de proteger el ambiente
en el entorno natural desde las actividades que desarrolla para la extraccin y beneficios del producto hasta
su comercializacin en armona con la persona humana, el inters social y el medio ambiente; y, por tanto,
confirm la multa de 600 UIT impuesta en primera instancia. Esta Resolucin constituye precedente de
observancia obligatoria.

En relacin a este caso, la Defensora del Pueblo emiti el Informe Defensorial N 62, del mes de diciembre
de 2001, donde se indic que, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento para la proteccin ambiental en
las actividades minero metalrgicas, el MEM debi fiscalizar peridicamente el efecto ambiental producido
por las actividades minero-metalrgicas en los centros operativos y reas de influencia. Asimismo, se seal
que se haba podido comprobar que funcionarios de la empresa haban realizado una oferta pecuniaria
para tratar de recuperar el mercurio, lo cual incentiv que los pobladores lo manipularan sin las debidas
condiciones de seguridad. Tambin se indic que en el EIA de las operaciones de la empresa (que fuera
aprobado el 3 de diciembre de 1996) se haba establecido como parte del Plan de Contingencias que la
empresa minera deba notificar cualquier accidente que pudiera afectar a personas o ambientes exteriores
del proyecto pero que, sin embargo, en la resolucin de sancin respectiva no se menciona ello como
una infraccin expresa, en virtud de lo cual la Defensora del Pueblo concluy indicando que el MEM no
fiscaliz adecuadamente el cumplimiento del EIA aplicable. Consideramos que el control indirecto que realiza
el Ministerio de Energa y Minas, a travs de empresas especializadas en auditora y fiscalizacin ambiental, no
le ha permitido asumir el rol protagnico que le corresponde, actuando siempre de una manera posterior a los
sucesos y sin capacidad de previsin (Informe Defensorial N 62, p. 50).

9 HUERTAS DEL PINO, Luis Felipe. Fiscalizacin ambiental de las actividades mineras: Cun urgente es la implementacin del OEFA?. En:
Revista de Derecho Administrativo. Crculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica. N 8. Ao 4. Lima. 2009. p. 105.
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Los cuestionamientos a este esquema llevaron arancel de fiscalizacin minera. De esta manera
a la creacin de organismos reguladores con se busc romper con la relacin contractual entre
facultades fiscalizadoras en estas materias, que el fiscalizado y el fiscalizador, aun cuando ello
se implementaron progresivamente; primero, en se haca luego de casi 10 aos de establecida la
materia energtica y, luego, en el mbito de las ley que regulaba la fiscalizacin minera con el
actividades mineras. esquema anteriormente descrito.

2.2 La bsqueda de autonoma de la funcin No obstante este importante avance, la decisin


fiscalizadora respecto a la funcin de administrativa respecto de la imposicin de
promocin de inversiones sanciones y otras medidas administrativas que
podan derivarse del ejercicio de las acciones de
El 31 de diciembre de 1996 se public en el fiscalizacin an permaneca dentro del sector
diario oficial El Peruano la Ley N 26734 - Ley de minera y, por tal motivo, an permaneca la
creacin del Organismo Supervisor de Inversiones demanda de brindarle mayor autonoma a tales
en Energa (OSINERG), a cargo de la fiscalizacin decisiones trasladndolas fuera del MEM.
de actividades de hidrocarburos y actividades
elctricas. Inicialmente, esta entidad fue creada As, en el ao 2006, como resultado de un intenso
como organismo adscrito al MEM. proceso de dilogo sobre la minera en el Per
promovido por el Grupo de Dilogo sobre Minera
Posteriormente, el 3 de febrero de 1998 se publica y Desarrollo Sostenible, un conjunto de ms de
en el diario oficial El Peruano la Ley N 26923, 50 especialistas en temas mineros elaboraron

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que dispone la adscripcin del OSINERG a la y firmaron (a ttulo personal) un acuerdo
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); denominado Por una minera con responsabilidad
siendo que el 18 de junio de 1998 se dispuso la social y ambiental. Como parte del diagnstico
adscripcin de OSINERG al Ministerio de Economa sealaron como una de las causas que explican los
y Finanzas, mediante Decreto de Urgencia N conflictos sociales y ambientales la siguiente:
025-98 - Derogan el D.U. N 024-98 y aprueban
transferencia de PROMCEPRI a la COPRI y de Autoridades y lderes locales, amplios sectores
organismos descentralizados a diversos Sectores. de comunidades, y empresas perciben al

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Ministerio de Energa y Minas (MEM) como una
Finalmente, mediante la Ley N 27332 - Ley Marco entidad parcializada, poco creble y que cumple
de Organismos Reguladores de la Inversin un doble rol, de juez y parte, en la promocin
Privada en los Servicios Pblicos10 se dispuso la de la inversin minera y la fiscalizacin de sus
adscripcin del OSINERG a la PCM, siguiendo actividades12. 327
el rgimen aplicable a los dems organismos
reguladores. Entre los compromisos contenidos en dicha
declaracin se seal el referido a:
As, el sector energa fue el primero en contar con
una institucionalidad que buscaba la autonoma Promover la creacin de una Autoridad
de la funcin fiscalizadora respecto a la funcin Ambiental, independiente de la regulacin del
de promocin de inversiones (propia de las Ministerio de Energa y Minas, relacionada al
autoridades sectoriales); sin embargo, tal figura Sistema Nacional Ambiental y en el marco de
an continuaba vigente en la fiscalizacin de las la Ley General del Ambiente, que garantice la
actividades mineras. fiscalizacin adecuada de los estudios, fomente
instrumentos y mecanismos de evaluacin y
Los primeros pasos hacia la autonoma de la monitoreo ambiental participativos, de alto
fiscalizacin minera se dieron con la aprobacin nivel tcnico, transparentes y permanentes13.
de la Ley N 27474 - Ley de Fiscalizacin de las
Actividades Mineras11, crendose la figura de los El objetivo de esta propuesta, como se seal
fiscalizadores externos que deban ser calificados en el documento elaborado para sustentarla,
por el MEM y deban ser contratados por los era separar la funcin promotora de la inversin
titulares de las actividades mineras. Sus servicios a cargo del MINEM de las funciones preventivas,
deban ser abonados a travs del MEM (ya no fiscalizadoras y sancionadoras en materia ambiental
directamente) mediante el pago del denominado y social14.

10 Publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de julio de 2000.


11 Publicada en el diario oficial El Peruano el 6 de junio de 2001.
12 Declaracin Por una minera con responsabilidad social y ambiental. En el tem II. Entender los conflictos en la minera. Numeral 3.
13 Declaracin Por una minera con responsabilidad social y ambiental. En el tem III. Acuerdos y compromisos para que la minera
aporte al desarrollo sostenible. Compromiso 1.
14 Grupo de Dilogo de Minera y Desarrollo Sostenible. Propuesta de creacin de una autoridad ambiental independiente para minera.
Agosto. 2006. p. 2.
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En este contexto se emite la Ley N 28964 - Ley independiente de los ministerios que, por
que transfiere competencias de supervisin su ubicacin en el Estado, tenga mayores
y fiscalizacin de las actividades mineras al posibilidades de ganar credibilidad en la
OSINERG, publicada en el diario oficial El Peruano poblacin y, por tanto, pueda constituirse en un
el 24 de enero de 2007. interlocutor vlido del Estado para intervenir en
la prevencin y solucin de los conflictos.
Cabe sealar que, desde el Primer Plan Anual de Algunos han planteado la creacin de un
Transferencias de Competencias Sectoriales a los Ministerio de Medio Ambiente sobre la base del
Gobiernos Regionales y Locales del ao 200415, CONAM, mientras que otros recomiendan la
se establecieron reglas para la descentralizacin creacin de una Superintendencia encargada de
de la gestin ambiental, incluida la fiscalizacin la fiscalizacin ambiental. Seguramente existen
ambiental para las actividades mineras de menor tambin otras opciones, pero lo importante es
escala (pequea minera y minera artesanal) que se constituya una autoridad independiente
del MEM a las regiones. Ello explica que cuando de los sectores encargados de la promocin de
el OSINERGMIN recibi las competencias de las actividades extractivas, con autonoma, y
fiscalizacin ambiental de parte del MEM, que sea parte del Poder Ejecutivo, de modo que
recibi, nicamente, las relacionadas a la gran se encargue, entre otras funciones, de normar,
y mediana minera y, por tanto, fueron estas las evaluar, fiscalizar y sancionar los asuntos
que posteriormente se transfirieron al Sector relativos a la gestin ambiental de las actividades
Ambiente16. econmicas, adems de conducir el proceso de
descentralizacin en materia ambiental18.
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2.3 El fortalecimiento del Sector Ambiente a


travs de la fiscalizacin ambiental Posteriormente, en el contexto de la firma del
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos
En el mes de abril de 2007, a pedido del Congreso de de Amrica, el Presidente de la Repblica anunci,
la Repblica17, ante el alto ndice de conflictividad el 17 de diciembre de 2007, la decisin de crear el
social por temas ambientales, la Defensora Ministerio del Ambiente (MINAM).
del Pueblo emiti un Informe Extraordinario
denominado Los conflictos socio ambientales El Proyecto de Ley de creacin del MINAM fue
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por actividades extractivas en el Per. El informe inicialmente presentado ante el Consejo de


realiza un anlisis de las causas, consecuencias, Ministros el 9 de enero de 2008. Considerando la
repercusiones y tendencias de los conflictos socio complejidad temtica y normativa en la materia,
- ambientales, y presenta recomendaciones al as como el carcter transversal de la gestin
328 Estado, as como sugerencias a las empresas, a la ambiental, el Poder Ejecutivo decidi crear un
poblacin y a la sociedad civil. Grupo de Trabajo Multisectorial a cargo de revisar
el Proyecto de Ley inicial19, con el encargo de:
En lo referido a institucionalidad ambiental, el
indicado informe seal lo siguiente: () proponer un Ministerio del Medio Ambiente
con las competencias y estructura orgnica
(...) la promocin de confianza en el largo plazo que garantice la continuidad de la promocin
requiere constituir una autoridad ambiental de la inversin privada en la explotacin de los

15 Aprobado por Decreto Supremo N 038-2004-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 12 de mayo de 2004.
16 Ello no fue as respecto de las actividades del sector energa. El OSINERGMIN no haba realizado la transferencia de sus funciones a
los gobiernos regionales en materia de fiscalizacin de actividades de hidrocarburos y electricidad. Por tal motivo, cuando oper la
transferencia del OSINERGMIN al OEFA, le fue transferida a esta entidad la fiscalizacin ambiental de todas las actividades energticas,
incluyendo las correspondientes a las actividades de menor escala. En aplicacin del principio de subsidiariedad, la fiscalizacin de
dichas actividades debera ser mbito de competencias de las autoridades descentralizadas de gobierno.
17 La Presidenta del Congreso de la Repblica, Mercedes Cabanillas Bustamante, solicit a la Defensora del Pueblo, mediante Oficio
N 1656-2006-2007-DPP-M/CR, recibido el 19 de marzo de 2007, un Informe Extraordinario respecto de las causas, tendencias y
repercusiones de los conflictos socioambientales que venan ocurriendo en diversas zonas del pas, as como de las repercusiones e
impactos de dichos conflictos en el ejercicio de los derechos polticos, sociales y culturales de las poblaciones locales, comunidades
campesinas y comunidades nativas impactadas por las actividades extractivas. La solicitud de la Presidenta del Congreso de
la Repblica se realiza en atencin a la Mocin de Orden del Da N 925, de fecha 15 de diciembre de 2006, presentada por los
seores Congresistas de la Repblica Werner Cabrera Campos, Susana Vilca, Juana Huancahuari, Gloria Ramos, Pedro Santos, Yaneth
Cajahuanca y Jos Maslucn. Del mismo modo, la solicitud se origina en la Mocin de Orden del Da N 1248, de fecha 8 de marzo de
2007, presentada a iniciativa de la Congresista Mara Sumire de Conde, representante de la Regin Cusco, y suscrita por los congresistas
Marisol Espinoza, Werner Cabrera, Juana Huancahuari, Gloria Ramos, Jos Urquizo, Oswaldo Luizar, Jos Maslucn, Juvenal Silva,
Rafael Vsquez, Cenaida Uribe, Hilaria Supa, Martha Acosta y Juvenal Ordez. Tomado del Informe Defensorial Extraordinario Los
conflictos socio ambientales por actividades extractivas en el Per. pp. 11 y 12.
18 Ibdem. p. 55.
19 Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM - Constituyen Grupo de Trabajo Multisectorial que se encargar de revisar proyecto de ley y,
de corresponder, elaborar un nuevo proyecto de Ley de creacin del Ministerio del Medio Ambiente, publicada en el diario oficial El
Peruano el 30 de enero de 2008.
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recursos y realizacin de actividades productivas Control Ambiental, y el Rgimen de


con la proteccin ambiental y la equidad social, Incentivos previstos en la Ley General
permitiendo una mejor calidad de vida a nuestra del Ambiente, Ley No. 28611; as como
poblacin20. fiscalizar y controlar directamente el
cumplimiento de aquellas actividades que
Dicho Grupo de Trabajo estuvo presidido por el Dr. le correspondan por Ley.
Antonio Brack y conformado por 12 especialistas b) Fiscalizar los Estudios Ambientales
en materia ambiental21 (se le denomin la Estratgicos y aquellos Estudios de
Comisin Brack). Como producto de su labor, Impacto Ambiental de proyectos
se presentaron tres documentos: a) Diagnstico de inversin de gran envergadura o
ambiental del Per; b) Lineamientos para una que puedan afectar sensiblemente al
poltica nacional ambiental; y, c) Propuesta de Ley ambiente, de acuerdo a los criterios de
del Ministerio del Ambiente. proteccin ambiental, contenidos en la
Ley No. 27446, que se establezcan en el
En el diagnstico ambiental elaborado por la Reglamento de la presente Ley.
Comisin Brack se hacen mltiples referencias c) Sancionar el incumplimiento de las normas
al deficiente control del cumplimiento de la ambientales de acuerdo a la legislacin
legislacin ambiental en sus diversas reas vigente.
temticas. d) Elaborar y aprobar el Plan Anual de
Fiscalizacin Ambiental, as como elaborar
En los lineamientos de poltica elaborados se el Informe de Resultados de Aplicacin del

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reclama la necesidad de un mayor control y mismo.
sancin por incumplimiento de la normativa e) Realizar acciones de fiscalizacin
ambiental y de sus instrumentos de gestin ambiental especiales.
ambiental. A su vez, se seal como una de las f ) Emitir opinin sobre los casos de infraccin
metas propuestas para la gestin ambiental en ambiental que pueda dar inicio a la accin
los aos 2008 a 2011: Establecer el Organismo penal por los delitos tipificados en el
de Supervisin y Fiscalizacin Ambiental como Cdigo Penal.
un Organismo Tcnico Especializado, encargado g) Informar al Ministerio Pblico de aquellos

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de la fiscalizacin, supervisin, control y sancin en hechos de naturaleza penal que conozca
materia ambiental22. en el ejercicio de su funcin.

En concordancia con ello, en la propuesta de Ley Con relacin al Proyecto de Ley de Creacin
de creacin del MINAM elaborada por la Comisin del MINAM, sobre los temas de fiscalizacin 329
Brack, se incorpora la creacin de la entidad de ambiental, en los medios de comunicacin se
fiscalizacin ambiental del sector ambiente con sealaba que:
esa misma denominacin y con las siguientes
funciones: El proyecto elaborado por la referida Comisin
Brack, seala que este (el Ministerio del
Artculo 17.- Creacin del Organismo de Ambiente) debe tener labores fiscalizadoras y
Supervisin y Fiscalizacin Ambiental sancionadoras sobre todos los sectores, incluido
17.1. Crase el Organismo de Supervisin el minero. Este ltimo punto an es discutido
y Fiscalizacin Ambiental OSFA como por el Consejo de Ministros, pues la tendencia
Organismo Tcnico Especializado, encargado sera que Osinergmin no se desprenda de
de la fiscalizacin, supervisin, control y sancin dichas facultades, posicin que fue enarbolada
en materia ambiental que le corresponda. desde un principio por el Ejecutivo, y por la
17.2. Son funciones del Organismo de cual el proyecto elaborado por Brack no habra
Supervisin y Fiscalizacin Ambiental las acabado por satisfacer al Gabinete ()23.
siguientes:
Incluso se inform que, luego del debate en
a) Dirigir y supervisar la aplicacin del Consejo de Ministros, habra primado la opinin
Rgimen Comn de Fiscalizacin y de no transferir las funciones del OSINERGMIN al

20 Quinto Considerando de la Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM - Constituyen Grupo de Trabajo Multisectorial que se encargar
de revisar proyecto de ley y, de corresponder, elaborar un nuevo proyecto de Ley de creacin del Ministerio del Medio Ambiente,
publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de enero de 2008.
21 Los conformantes del mencionado Grupo fueron: Antonio Jos Brack Egg, Carlos Aranda Arce, Manuel Ernesto Bernales Alvarado,
Richard Bustamante Morote, Luis Campos Baca, Fabiola Capurro Villarn, Mariano Castro Snchez Moreno, Jaime Delgado Zegarra,
Elsa Galarza Contreras, Luis Gomero Osorio, Ruth Aubert Crdenas y Patricia Fernndez-Dvila.
22 Comisin Tcnica Multisectorial establecida por Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM. Lineamientos para una Poltica Nacional
Ambiental. p. 38.
23 Diario Gestin. Seccin Poltica. Ministerio del Medio Ambiente se crear por decreto supremo (sic). 17 de marzo de 2008.
| Miscelneas |

organismo cuya creacin se estaba debatiendo, a OEFA como brazo fiscalizador del Sector
indicndose que24: Ambiente es, sin perjuicio de las competencias de
fiscalizacin ambiental a cargo del Servicio
La posicin del ministro de Energa y Minas, Juan Nacional de reas Naturales Protegidas (SERNANP).
Valdivia, prim sobre la propuesta del grupo del Sector Ambiente32.
de trabajo encargado de la elaboracin del
proyecto de Ley del Ministerio del Ambiente Es En relacin a las competencias atribuidas a la
decir, que la nueva cartera no tendr a su cargo entidad, en la norma se haba retirado el tem
la fiscalizacin del sector minero energtico, referido a la funcin de fiscalizar los Estudios
tarea que continuara en manos de Osinergmin, Ambientales Estratgicos y los Estudios de Impacto
as lo inform Brack en la Hora N. No se habla Ambiental de proyectos de inversin de gran
nada de fiscalizacin minera, expres ()25. envergadura o que puedan afectar sensiblemente
al ambiente, tal como estaba propuesto
El tema en debate era el mbito de intervencin inicialmente. A su vez, se haba incorporado una
que deba tener la fiscalizacin ambiental a cargo funcin que no haba llegado a ser considerada en
de dicha entidad. La exclusin de la fiscalizacin la versin original del Proyecto y que es la relativa a
minera fue objeto de duras crticas, tambin en los supervisar que las entidades competentes cumplan
medios de comunicacin, habindose sealado con las funciones de fiscalizacin establecidas
que: por la legislacin vigente33.Las dems funciones
originalmente propuestas se mantuvieron en la
Es un despropsito total (que el ministerio versin de la norma finalmente aprobada.
Derecho & Sociedad 41

no viera la actividad minera). Un ministerio


que ve un tema transversal como la minera Debemos sealar que, una vez publicado el
tiene que poder fiscalizar, sino se convierte Decreto Legislativo N 1013, hubo quienes
en un coordinador, como el CONAM actual. interpretaron que las funciones de fiscalizacin
La demanda ciudadana exige que haya una ambiental no podan ser ms ejercidas por otra
entidad que d respuesta al tema minero.26 entidad que no fuera el OEFA y, por ello, en
algunos casos, ciertas entidades optaron por
Todos los especialistas y autoridades suspender las supervisiones en tanto tal situacin
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consultados coincidieron en sealar que el nuevo no fuera legalmente esclarecida. Es por ello
ministerio deber absorber el rol fiscalizador que, en el Decreto Legislativo N 1039 - Decreto
de los sectores, sobre todo en lo concerniente Legislativo que modifica disposiciones del
a proyectos mineros, energticos y dems Decreto Legislativo N 101334 dictado en el marco
330 actividades extractivas27. de la misma delegacin de facultades, se dispuso
expresamente lo siguiente:
Finalmente, el 14 de mayo de 2008, en el marco
de la delegacin de facultades otorgadas al Poder PRIMERA DISPOSICIN COMPLEMENTARIA
Ejecutivo28, se publica el Decreto Legislativo N TRANSITORIA.-
1013 - Ley de Creacin, Organizacin y Funciones PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
del Ministerio del Ambiente (MINAM), crendose el ()
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental Precsese que las entidades que ejercen funciones
como el brazo fiscalizador31La referencia
(OEFA)29-30 y competencias a ser asumidas por el Ministerio

24 Asimismo, en la prensa el, entonces, Primer Ministro seal que seguramente el tema minero quedara en manos de Osinergmin
Asimismo, el entonces Ministro de Energa y Minas, Juan Valdivia, haba declarado que Es innecesaria la creacin de nuevo organismo
fiscalizador en el Ministerio del Medio Ambiente ya existe uno que se llama OSINERGMIN y no depende del MEM, sino de la PCM (Diario
Gestin. Seccin Poltica. Ministerio del Medio Ambiente se crear por decreto supremo (sic). 17 de marzo de 2008).
25 Diario Gestin. Seccin Poltica. Brack: Ministerio del Medio Ambiente no fiscalizar minera. 11 de abril de 2008.
26 Diario El Comercio. Entrevista a Manuel Pulgar Vidal. Es un despropsito que el ministerio del medio ambiente no vea la minera. 28
de enero de 2008.
27 Diario El Comercio. Informe Ministerio del Ambiente. Hay ms de 90 normas ambientales que esperan hace aos ser aprobadas. 20 de
enero de 2008.
28 El Congreso de la Repblica, por Ley N 29157 haba delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar con la finalidad de facilitar la
implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, siendo una de las materias
el fortalecimiento institucional de la gestin ambiental.
29 Decreto Legislativo N 1013. Segunda Disposicin Complementaria Final.
30 Como se puede ver, se haba modificado la denominacin de la entidad incluyendo lo referido a la evaluacin, pero sin mayor detalle
de los alcances de esta funcin.
La referencia a OEFA como brazo fiscalizador del Sector Ambiente es, sin perjuicio de las competencias de fiscalizacin ambiental a
cargo del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas (SERNANP).
31 En este caso, nos referimos al Sector Ambiente en sentido orgnico. La Ley de creacin del MINAM tambin reconoce la existencia
de un Sector Ambiente funcional, que est conformado por las diversas entidades que ejercen competencias ambientales en los
diferentes sectores y niveles de gobierno.
32 Decreto Legislativo N1013 Segunda Disposicin Complementaria Final, Literal e).
33 Publicado en el diario oficial El Peruano el 26 de junio de 2008.
34 Proyecto de Ley N 02952-2008/PE. Exposicin de Motivos.
| Martha Ins Aldana Durn |

del Ambiente continan en el ejercicio de las propone tambin un procedimiento que asegure
mismas, hasta la aprobacin de los documentos una transferencia ordenada, transparente
de gestin correspondientes al Ministerio y gradual de dichas funciones y los recursos
del Ambiente, el Organismo de Evaluacin y correspondientes35.
Fiscalizacin Ambiental y el Servicio Nacional de
reas Naturales Protegidas por el Estado. El indicado Proyecto de Ley, ingresado al Congreso
(). el 18 de diciembre de 2008, fue derivado a la
Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y
De esta forma, qued expresamente dicho que Afroperuanos, Ambiente y Ecologa, as como a la
la fiscalizacin no deba detenerse sino, por Comisin de Descentralizacin, siendo debatido
el contrario, continuar en su ejercicio regular en la reunin de la Comisin Permanente del 10
a efectos de no generar vacos innecesarios y de febrero de 2009.
situaciones de incertidumbre por parte de los
administrados y de la ciudadana en general. Los temas que fueron objeto de debate en dicha
oportunidad fueron, entre otros: la relacin entre
Sin embargo, debe reconocerse que la norma las funciones del OEFA y las del OSINERGMIN; que
de creacin del OEFA no fue lo suficientemente se haba omitido sealar el plazo de vigencia de
explcita en relacin a los alcances de las la designacin de los miembros del Tribunal de
competencias de esta entidad. En efecto, Fiscalizacin Ambiental; que nicamente haba
el Decreto Legislativo N 1013 seal, por excluido de la tercerizacin la funcin normativa,
ejemplo, que el OEFA estaba a cargo de la siendo aplicable tambin dicha excepcin a la

Derecho & Sociedad 41


fiscalizacin, la supervisin, el control y la sancin funcin sancionadora; y, que dentro de las medidas
en materia ambiental que corresponde y que le correctivas a su cargo, se pueda establecer la
corresponda ejercer la potestad sancionadora compensacin en trminos econmicos adems
en el mbito de sus competencias, as como de la compensacin en trminos ambientales tal
realizar acciones de fiscalizacin ambiental en como estaba propuesto. Asimismo, se realiz un
el mbito de su competencia; sin precisar con debate alrededor de la facultad de tipificacin
el detalle necesario cul era, en concreto, su de infracciones va decreto supremo del MINAM,
mbito de intervencin. razn por la cual se opt por retirar esta facultad

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contenida dentro de la funcin normativa del
As, el Poder Ejecutivo present el Proyecto de Ley OEFA en la versin original del Proyecto de Ley36.
N 02952-2008/PE con el que propuso la creacin En lo dems, la propuesta del Poder Ejecutivo
del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin fue acogida por el Congreso y es as que el 5 de
Ambiental (SINEFA). En el indicado proyecto marzo de 2009 se promulga la Ley N 29325, Ley 331
normativo se seala que: del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (SINEFA)37.
() para que el OEFA cumpla efectivamente
con las funciones que la Ley le confiere es En ese momento, en relacin a la asuncin de
necesaria la creacin del Sistema Nacional de competencias de fiscalizacin ambiental directa,
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, dentro se presentaron dos opciones de poltica: que el
del cual se establezcan los principios, normas, OEFA asumiera las competencias de entidades
procedimientos, tcnicas e instrumentos que ya venan ejerciendo fiscalizacin ambiental
mediante los cuales se organizarn las funciones (particularmente del OSINERGMIN que estaba
de fiscalizacin, supervisin, control y sancin a a cargo de la fiscalizacin ambiental de las
cargo de las diversas entidades del Estado (). actividades minero-energticas) o que el OEFA
Por otro lado, la propuesta normativa define asumiera la fiscalizacin en los mbitos en los
claramente la organizacin, recursos, funciones que no haba habido tal desarrollo (en la industria
y competencias del OEFA y dispone que este manufacturera, por ejemplo).
asuma las funciones de evaluacin, supervisin
directa, fiscalizacin y, control y sancin en Finalmente, se opt por asumir, en primer lugar,
materia ambiental que a la fecha vienen las competencias en fiscalizacin ambiental que
ejerciendo otras entidades pblicas, por lo que se eran ejercidas por el OSINERGMIN. As, mediante

35 Cabe indicar que, posteriormente, este mismo tema fue objeto de modificatoria mediante Ley N 29514 a efectos de permitir
que mediante decreto supremo refrendado por el Ministro del Ambiente, y en va reglamentaria, se permita la tipificacin de las
conductas sancionables administrativamente por infracciones previstas en la Ley General del Ambiente y dems normas sobre la
materia. Esta modificatoria fue tcitamente derogada con la Ley N 30011 que le otorga al Consejo Directivo del OEFA la indicada
facultad de tipificacin de infracciones y sanciones en base al listado de conductas sancionables contenidas en el Artculo 17 de la
Ley del SINEFA (que tambin fue objeto de modificacin por la Ley N 30011).
36 La Ley N 29325 no hace expresa referencia a las siglas SINEFA.
37 Publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de enero de 2010.
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Decreto Supremo N 001-2010-MINAM38 se Produccin - PRODUCE (pesquera e industria


dispuso el inicio del proceso de transferencia manufacturera). As, el 3 de junio de 2011 se
de las funciones de supervisin, fiscalizacin y publica en el diario oficial El Peruano el Decreto
sancin en materia ambiental del OSINERGMIN al Supremo N 009-2011-MINAM, que dispuso el
OEFA; producto de lo cual, mediante Resolucin inicio del proceso de transferencia en materia de
de Consejo Directivo N 003-2010-OEFA/CD se fiscalizacin ambiental de PRODUCE al OEFA.
aprobaron los aspectos objeto de la transferencia
de las funciones de supervisin, fiscalizacin y 2.4 Propuesta de unificar la fiscalizacin
sancin ambiental en materia de minera (mediana ambiental con otras funciones y regresar
y gran minera) y se determin que el OEFA asuma funciones recibidas
tales competencias a partir del 22 de julio de 2010.
En noviembre de 2011, el Presidente de la
Posteriormente, mediante Resolucin de Consejo Repblica anunci la decisin de unificar en una
Directivo N 001-2011-OEFA/CD, se aprobaron sola entidad dentro de la Presidencia del Consejo
los aspectos objeto de la transferencia de las de Ministros - PCM, las actividades relacionadas a la
funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin evaluacin de impacto ambiental, el otorgamiento
ambiental en materia de hidrocarburos en de derechos sobre los recursos hdricos y la
general (hidrocarburos lquidos y gas natural), fiscalizacin ambiental minera; contndose con el
y electricidad entre el OSINERGMIN y el OEFA, respaldo del Ministro del Ambiente:
determinndose como fecha de asuncin de tales
funciones el 4 de marzo de 2011. Giesecke respald el anuncio del presidente
Derecho & Sociedad 41

Ollanta Humala de una autoridad que permita


Debemos dejar anotado que diversos especialistas el seguimiento, control y fiscalizacin de los
expresaron crticas en relacin a la transferencia estudios de impacto ambiental. () Como
de competencias al OEFA con aquellas que vena detall el mandatario esta autoridad estar
ejerciendo el OSINERGMIN. En tal sentido, se adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros
expres que (PCM) y se formar a partir de la Oficina de
Estudios de Impacto Ambiental del Ministerio de
() el traspaso de competencias de un ente Energa y Minas, la Autoridad Nacional del Agua
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regulador a un organismo dependiente de un (ANA) del Ministerio de Agricultura, as como


ministerio puede considerarse un retroceso, con la Oficina de Evaluacin e Impacto Ambiental
consecuencias severas a medio plazo, sobre (OEFA) (sic) del Sector Ambiente41.
la legitimidad del Estado, la estabilidad de las
332 actividades extractivas y la gobernabilidad Ese anuncio (que incluso fue televisado como
democrtica39. mensaje oficial por el canal del estado) no lleg a
tener un referente normativo o, al menos, no uno
() la implementacin del OEFA para la conocido por la opinin pblica.
fiscalizacin de las actividades mineras no resulta
urgente, pues actualmente existe una autoridad Incluso el Ministro de Ambiente de aqul entonces,
que de forma eficaz y legtima se encuentra ante la Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos
desempeando dicha tarea. Convendr ms y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa del Congreso
que el OEFA se centre en implementar aquellos de la Repblica, anunci lo siguiente:
sistemas de fiscalizacin ambiental que no estn
funcionando como debieran, pues dicha labor vamos a devolver las cosas a su sitio, lo cual
s tendr un efecto positivo en la proteccin del significara que el Organismo de Evaluacin
medio ambiente40. y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) devolvera
algunas funciones al Organismo Supervisor de
No obstante tales opiniones, y en el enfoque de la Inversin en Energa y Minera (Osinergmin)
fortalecer la fiscalizacin en el Sector Ambiente, ()42.
se continuaron con las transferencias de
competencias al OEFA ya no solo de actividades Retirar la fiscalizacin ambiental del mbito
minero energticas, sino tambin de las del Sector Ambiente o devolver las funciones
actividades bajo el mbito del Ministerio de la de fiscalizacin ambiental ya asumidas hubiera

38 RODRGUEZ NUO DE LA ROSA, Virginia. Sobre el traspaso de competencias de OSINERGMIN al OEFA Miopa poltica, captura del
Estado o juego electoral?. Revista Politai. Ao 0. p. 61.
39 HUERTAS DEL PINO, Luis Felipe. Fiscalizacin ambiental de las actividades mineras: Cun urgente es la implementacin del OEFA?.
Revista de Derecho Administrativo. Crculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica. N8. Ao 4. p. 105.
40 Diario Gestin. Giesecke respalda creacin de autoridad independiente que fiscalice EIA. 12 de noviembre 2011.
41 SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO AMBIENTAL. Minam devolvera funciones del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
al Osinergmin. Actualidad Ambiental.25 de octubre de 2011.
42 Publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de marzo de 2012.
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significado, objetivamente, un retroceso que, fue recogido en un importante documento que


afortunadamente, no lleg a concretarse. En todo seala la hoja de ruta en materia de gestin
caso, ello nos sirve para conocer las vicisitudes por ambiental como es el Informe sobre los Ejes
las que atraves el OEFA en el pasado. Estratgicos de la Gestin Ambiental, que fuera
aprobado por la Comisin Multisectorial47 (creada
2.5 Continuando con la asuncin de funciones por Resolucin Suprema N 189-2012-PCM)48.
de fiscalizacin ambiental Dicho Informe incluy a la fiscalizacin como su
primer tema dentro del eje estratgico referido
A pesar de la inestabilidad existente, y como una al Estado soberano y garante de derechos
muestra de que se buscaba asegurar la continuidad (gobernanza/gobernabilidad).
institucional, se continu con el proceso de
transferencia de funciones de PRODUCE a OEFA. Aqu se seala la voluntad poltica del Estado
peruano de garantizar los derechos en general
As en el 2012, se asumieron las competencias y los derechos fundamentales en particular.
de fiscalizacin ambiental en materia pesquera La soberana del Estado indica el Informe se
tal como lo seala que la Resolucin de Consejo refleja en una organizacin que busca mejorar
Directivo N 002-2012-OEFA/CD43, que establece el cumplimiento de sus funciones en torno
que el OEFA se encuentra a cargo de las acciones de a prioridades como el acceso a la justicia y
seguimiento, vigilancia, supervisin, fiscalizacin, fiscalizacin ambiental, entre otros. Un Estado
control y sancin en materia ambiental, respecto garante, se menciona, asegura la presencia y una
de las actividades de pesquera industrial y accin eficaz en todo el mbito nacional, para lo

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acuicultura de mayor escala del sector Pesquera cual se propone el objetivo denominado acceso a
del Ministerio de la Produccin. Estas funciones la justicia y fiscalizacin ambiental eficaces49.
estn a cargo del OEFA a partir del 16 de marzo
de 2012. Dentro de este objetivo se indica que los
mecanismos de acceso a la justicia deben ser ms
A su vez, a partir de enero de 2013, el OEFA asumi eficientes y eficaces. En particular, se seal que:
las primeras funciones de fiscalizacin ambiental
en el mbito de la industria manufacturera. En () el estado de situacin en lo relacionado

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efecto, mediante Resolucin de Consejo Directivo con las acciones de fiscalizacin ambiental
N001-2013-OEFA/CD - se dispuso que, a partir del particularmente de actividades extractivas, de la
14 de enero de 2013, el OEFA asuma las funciones gran y mediana minera, refleja an debilidad en
de seguimiento, supervisin, fiscalizacin, control su implementacin. As mismo, el establecimiento
y sancin en materia ambiental del rubro cerveza de sanciones aplicables a las actividades 333
del sector Industria de PRODUCE. Posteriormente, extractivas no son disuasivas, ni homogneas de
se concretaron las transferencias de fiscalizacin acuerdo con el tipo de infraccin y no asegura
ambiental en las actividades de produccin de que los titulares de las mismas internalicen
papel44, cemento45 y curtiembres46; encontrndose adecuadamente los costos ambientales50.
actualmente en curso la transferencia del resto de
actividades de la industria manufacturera. A efectos de revertir esta situacin, se estableci
como prioridad, garantizar la adecuada
2.6 El fortalecimiento de la fiscalizacin supervisin, fiscalizacin y sancin de las
ambiental como poltica de estado obligaciones y compromisos ambientales.

El enfoque de priorizar el fortalecimiento de la Para tales efectos, la Comisin propuso la


fiscalizacin ambiental, como poltica de estado, necesidad de modificar la Ley N 29325 - Ley

43 Resolucin de Consejo Directivo N 004-2013-OEFA/CD - Determinan que el OEFA asume funciones de seguimiento, supervisin,
fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental del Rubro Papel de la Industria Manufacturera del Subsector Industria
proveniente del Ministerio de la Produccin - PRODUCE. En ese sentido, se precisa que el OEFA asume dichas funciones a partir del 20
de febrero de 2013.
44 Resolucin de Consejo Directivo N 023-2013-OEFA/CD - Determinan que el OEFA asume las funciones de seguimiento, supervisin,
fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental del Rubro Cemento de la Industria Manufacturera del Subsector Industria del
Ministerio de la Produccin. En ese sentido, se precisa que el OEFA asume dichas funciones a partir del 31 de mayo de 2013.
45 Resolucin de Consejo Directivo N 033-2013-OEFA/CD - Determinan que el OEFA asume a partir del 9 de agosto, las funciones de
seguimiento, supervisin, fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental del Rubro Curtiembre de la Industria Manufacturera del
Subsector Industria del PRODUCE. En ese sentido, se precisa que el OEFA asume dichas funciones a partir del 09 de agosto de 2013.
46 La Comisin tuvo el encargo de formular propuestas normativas y de polticas encaminadas a propiciar una nueva relacin entre las
industrias extractivas y la poblacin.
47 El Informe fue aprobado en Sesin N 89 del Consejo de Ministros del 10 de octubre de 2012 y publicado en el diario oficial El Peruano
el 18 de octubre de 2012.
48 Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N189-2012-PCM. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental. p. 9.
49 Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N189-2012-PCM. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental. p. 10.
50 Publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
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del SINEFA51, indicndose en particular la incumplimientos leves que no daan el ambiente


consideracin de lo siguiente52: o la vida y salud de las personas.

Buscar un financiamiento sostenido de las El nuevo enfoque tambin se expresa en la mejora


acciones de fiscalizacin a cargo del OEFA a de los mecanismos de articulacin entre el OEFA
travs del aporte por regulacin. como ente rector de la fiscalizacin ambiental en
Asegurar sanciones disuasivas cuando el Per y las entidades de fiscalizacin ambiental a
se incurra en infracciones de naturaleza nivel nacional, regional y local.
ambiental, mediante la mejora de la tipificacin
administrativa de todos los sectores La Ley N 30011 regula aspectos fundamentales,
pertinentes, estableciendo el incremento de de los que cabe destacar los siguientes:
las sanciones en funcin de la magnitud e
impacto de la infraccin y, de ser necesario, el La promocin de la subsanacin de
incremento de sus montos mximos. infracciones que no generen riesgos o daos
Establecer lineamientos, principios y bases al ambiente o a la salud, evitndose el inicio de
comunes de la fiscalizacin que deben cumplir un procedimiento administrativo sancionador
las Entidades de Fiscalizacin Ambiental si dicha subsanacin se realiza en el plazo
(EFA) en el mbito del SINEFA, regulando su otorgado por la autoridad54.
ejercicio armnico como medio para asegurar La fiscalizacin ambiental comprende tambin
el respeto de los derechos ambientales, para a los ilegales e informales. Asimismo, la
lo cual se propone la aprobacin del Rgimen intervencin del OEFA en los casos que una
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Comn de Fiscalizacin Ambiental. actividad de acuerdo a las condiciones en que


opera ya no corresponda ser fiscalizada por los
Es en este marco, que el Poder Ejecutivo present gobiernos regionales55.
al Congreso de la Repblica el Proyecto de Ley N El fortalecimiento del Tribunal de Fiscalizacin
1815-2012/PE, ingresado el 12 de diciembre de Ambiental con salas especializadas y vocales
2012. Este Proyecto fue derivado a la Comisin con dedicacin a tiempo completo56.
de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Mayor transparencia en la informacin para
Ambiente y Ecologa, donde recibi dictamen que el pblico pueda acceder a informacin
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aprobatorio. Fue sometido a primera votacin el tcnica y objetiva de la fiscalizacin ambiental,


27 de marzo, y fue aprobado en segunda votacin, equilibrando el derecho de la ciudadana
el 04 de abril de 201353. de conocer aspectos de dicha fiscalizacin
con la necesidad de mantener en reserva la
334 Es as como el 26 de abril de 2013, se publica en el informacin confidencial57.
diario oficial El Peruano la Ley N 30011 - Ley que La eliminacin de trabas legales para el cobro
modifica la Ley N29325 - Ley del SINEFA. efectivo de las multas ambientales58.
El otorgamiento de la facultad de tipificacin
3. La Ley N 30011 y el rgimen comn de de infracciones y sanciones al OEFA, mediante
fiscalizacin ambiental resoluciones de Consejo Directivo59. En el caso
de las infracciones generales y transversales,
La Ley N 30011 contiene un nuevo enfoque esta tipificacin ser?de aplicacin supletoria
de la fiscalizacin ambiental, entendido por las EFA60.
como una Fiscalizacin para el Cambio, que El establecimiento y desarrollo de herramientas
implica el fortalecimiento de la fiscalizacin para una fiscalizacin ambiental efectiva a
ambiental no slo a partir de la imposicin de travs de mandatos de carcter particular61,
sanciones disuasivas, sino tambin otorgando medidas preventivas62, papeletas ambientales63
a los administrados que desarrollan actividades y emisin de reportes de cumplimiento de
econmicas la oportunidad de subsanar los obligaciones a cargo del administrado64.

51 Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N189-2012-PCM. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental. p. 11.
52 En esta segunda votacin se cont con el voto aprobatorio de 70 congresistas, 0 votos en contra y 9 abstenciones.
53 Literal b) del Artculo 11 b de la Ley N 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, publicada en el
diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
54 Artculo 17 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
55 Artculo 10 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
56 Artculo 13-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
57 Artculo 20-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
58 Artculos 11.2 a), 17, 19.2 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
59 Artculo 17 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
60 Artculo 16-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
61 Artculo 22-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
62 Artculo 20-B de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
63 Artculo 13 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
64 Artculo 136 de la Ley N 28611 - Ley General del Ambiente, publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre de 2011.
| Martha Ins Aldana Durn |

El establecimiento de un nuevo tope mnimo finalidad de asegurar el cumplimiento de


de sanciones de 10 mil UIT a 30 mil UIT, que obligaciones ambientales fiscalizables y
ser?aplicado nicamente en los peores de aquellas derivadas del ejercicio de la
escenarios de infracciones muy graves que fiscalizacin ambiental.
daan severamente el ambiente o la vida En sentido estricto, la fiscalizacin ambiental
y salud de las personas; de acuerdo a la comprende la facultad de investigar la comisin
tipificacin de infracciones y sanciones que, de posibles infracciones administrativas
para tal efecto, se apruebe65. sancionables y la de imponer sanciones.
El establecimiento de ingresos permanentes
para el OEFA a travs del aporte por A su vez, esta norma aclara que las Entidades de
regulacin66. Fiscalizacin Ambiental (EFA) son aquellas de nivel
Precisiones en la regulacin del Rgimen nacional, regional o local que tienen atribuida
Comn de Fiscalizacin Ambiental para que alguna o todas las acciones de fiscalizacin
las entidades de fiscalizacin cumplan efectiva ambiental en sentido amplio70, de acuerdo al
y eficazmente con su tarea67. concepto antes indicado.

En cumplimiento del mandato otorgado al Otros dos temas de particular importancia


MINAM para la aprobacin del Rgimen Comn recogidos en el Rgimen Comn de Fiscalizacin
de Fiscalizacin Ambiental68, se public en el Ambiental son los principios de la fiscalizacin
diario oficial El Peruano el 28 de agosto de 2013 ambiental y las obligaciones de las EFA.
la Resolucin Ministerial N 247-2013-MINAM

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- Aprueban Rgimen Comn de Fiscalizacin En efecto, por primera vez, se cuenta con
Ambiental, donde se seala que la fiscalizacin una norma que adems de reconocer que la
ambiental tiene dos dimensiones69: fiscalizacin ambiental se rige por los principios
de la potestad sancionadora, as como por
En sentido amplio, la fiscalizacin ambiental aquellos establecidos en la legislacin ambiental
comprende las acciones de vigilancia, vigente, establece principios que son propios de
control, monitoreo, seguimiento, verificacin, la fiscalizacin ambiental, y que se presentan a
evaluacin, supervisin, fiscalizacin en continuacin:

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sentido estricto y otras similares, con la

Principios de la Fiscalizacin Ambiental


Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental (Artculo 3) 335
Coherencia.- Las Transparencia.- Eficacia.- Eficiencia.- Efectividad.- Mejora
EFA coordinan el La informacin Las EFA, deben La fiscalizacin La fiscalizacin continua.- Las
ejercicio de sus vinculada a la contar con las ambiental debe ambiental debe entidades EFA
funciones para fiscalizacin herramientas ser realizada al ser ejercida de coadyuvan al
su adecuada ambiental es de y recursos menor costo modo tal que proceso de
articulacin, acceso pblico. requeridos para social y ambiental propicie que los mejora continua
sumando Tratndose de la una adecuada posible, administrados de la legislacin
esfuerzos, informacin que planificacin, maximizando el acten en ambiental
evitando califique como ejecucin y empleo de los cumplimiento de proponiendo a
superposiciones, confidencial, evaluacin de recursos con los sus obligaciones las autoridades
duplicidades y las EFA pueden su adecuado que se cuenta. ambientales. competentes
vacos. publicar reportes ejercicio de la los cambios
y resmenes de fiscalizacin a su normativos que
acceso pblico. cargo. identifiquen
como necesarios
a consecuencia
del ejercicio de
la fiscalizacin
ambiental a su
cargo.

65 Tercera Disposicin Complementaria Final de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
66 Stima Disposicin Complementaria Final, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
67 El mandato para la aprobacin del indicado Rgimen Comn fue establecido en la Ley N 28611 - Ley General del Ambiente, publicada
en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre de 2005.
68 Numeral 2.2 del Artculo 2 de la Resolucin Ministerial N 247-2013-MINAM - Aprueban Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental,
publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de agosto de 2013.
69 Numeral 2.1. del Artculo 2 de la Resolucin Ministerial N 247-2013-MINAM - Aprueban Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental,
publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de agosto de 2013.
70 Literal a) del Artculo 11 de la Ley N 29325.
| Miscelneas |

En lo relacionado a las obligaciones a cargo de las


EFA, el Rgimen Comn seala que stas, como
mnimo, deben cumplir con lo siguiente:

Obligaciones de las EFA


Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental (Artculo 5)
Tipificacin de Instrumentos para Equipos y Indicadores: PLANEFA: Reporte al
infracciones la fiscalizacin laboratorios: Contar con Cumplir con la OEFA:
y sanciones: ambiental: Contar con el mecanismos elaboracin, Reportar
Aprobar o Aprobar los equipamiento que permitan aprobacin, al OEFA el
proponer, las instrumentos tcnico necesario y medir la eficacia ejecucin y ejercicio
disposiciones legales, operativos, recurrir a laboratorios y eficiencia del reporte de los de sus
que regulen la tcnicos y otros acreditados para el ejercicio de la Planes Anuales funciones de
tipificacin de requeridos para el adecuado desempeo fiscalizacin de Fiscalizacin fiscalizacin
infracciones ejercicio de estas de las acciones ambiental a su Ambiental ambiental de
y sanciones funciones. de fiscalizacin cargo, en el marco (PLANEFA). acuerdo a las
ambientales ambiental a su cargo, de los indicadores disposiciones
aplicables. segn corresponda. establecidos por que para tal
el OEFA, as como efecto emita
de otros que se OEFA.
formulen con tal
finalidad.

De esta manera, se logr establecer los principios de acciones de vigilancia, monitoreo y otras
Derecho & Sociedad 41

de la fiscalizacin ambiental, se ha precisado similares que son realizadas para asegurar el


qu entidades califican como EFA, y se ha cumplimiento de las normas ambientales71.
detallado cules son las obligaciones a las que se Cabe anotar que en la modificatoria a la Ley del
encuentran sujetas. Por tanto, ya se cuenta con las SINEFA no se modific el contenido de la funcin
herramientas necesarias para ejercer la funcin evaluadora.
de supervisin a EFA que es una de las funciones
a cargo del OEFA, como veremos a continuacin. Esta funcin puede ser vista desde dos perspectivas:
una restrictiva y otra extensiva. En sentido
Asociacin Civil

4. Funciones a cargo del OEFA restrictivo, la funcin evaluadora se encuentra


directamente vinculada al ejercicio de la funcin
En lo relacionado especficamente con el OEFA, supervisora directa y de la funcin de fiscalizacin
la Ley N 30011 ha ordenado sus funciones y sancin a cargo del OEFA. As vista la funcin
336 en dos niveles. El primero se refiere a lo que evaluadora, su objetivo estara enfocado en apoyar
denominaremos la fiscalizacin ambiental directa. a la funcin supervisora mediante la identificacin
El segundo nivel es el propio de su ejercicio como en campo de los impactos ambientales generados
ente rector del SINEFA. por una determinada actividad y, asimismo, en
apoyar a la funcin fiscalizadora y sancionadora a
4.1 La fiscalizacin ambiental directa travs de la generacin de informacin relevante
en la valorizacin de los daos ambientales
Este mbito comprende tanto la funcin que pudiera haber generado una determinada
evaluadora, como la funcin supervisora actividad objeto de fiscalizacin.
directa y la funcin de fiscalizacin y sancin. A
continuacin, pasamos a revisar cada una de estas: En sentido extensivo, la funcin evaluadora
comprende, adems, el anlisis del estado de la
EFA calidad del ambiente y el estado de conservacin
OEFA: de los recursos naturales72 como informacin de
Fiscalizacin
EFA lnea base relevante para la adopcin de medidas
Evaluacin Supervisin Fiscalizacin
y sancin ambiental de poltica, normativas o para el seguimiento de
directa la efectividad de las acciones de fiscalizacin a
cargo de las autoridades competentes en cada
a) Funcin evaluadora materia.

La funcin evaluadora, en el mbito de la Para el mejor ejercicio de la funcin evaluadora


fiscalizacin ambiental, est referida al desarrollo se requiere contar con protocolos de monitoreo

71 Cabe resaltar que la funcin evaluadora no solo comprende el anlisis del estado de la calidad del ambiente (que son los denominados
temas marrones) sino que tambin esta funcin comprende el anlisis del estado de conservacin de los recursos naturales (que
son los denominados temas verdes).
72 El concepto de que lo ambiental comprende a lo socio ambiental se encuentra recogido en el Artculo 34 del Reglamento de la Ley
del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, aprobado por Decreto Supremo N019-2009-MINAM, publicado en el
diario oficial El Peruano el 25 de setiembre de 2009.
| Martha Ins Aldana Durn |

y estndares ambientales a efectos de hacer daos al ambiente o a la salud. En estos casos, el


contrastables sus resultados. OEFA puede disponer el archivo de la investigacin
correspondiente.
b) Funcin supervisora directa
c) Funcin de fiscalizacin y sancin
En cuanto a la funcin supervisora directa, esta
comprende la verificacin del cumplimiento de En cuanto a la funcin de fiscalizacin y sancin,
obligaciones ambientales fiscalizables por parte corresponde sealar que esta comprende
de los administrados, lo que incluye las de carcter las diversas acciones que se desarrollan para
socio ambiental que se encuentran establecidas la investigacin de la comisin de posibles
en la normativa ambiental, as como en los infracciones administrativas sancionables, as
instrumentos de gestin ambiental73. como la imposicin de sanciones propiamente
dichas al igual que el establecimiento de medidas
A travs de la supervisin directa se obtienen los administrativas (medidas correctivas y medidas
medios probatorios requeridos para acreditar la cautelares) que son establecidas de manera
existencia de indicios de infraccin ambiental para complementaria a las sanciones pecuniarias o no
que el procedimiento administrativo sancionador pecuniarias.
que corresponda iniciar, segn sea el caso, est
sustentado en bases tcnicas y legales slidas. 4.2 Las funciones del OEFA como ente rector
del SINEFA:
La supervisin directa puede realizarse a travs

Derecho & Sociedad 41


de visitas de campo o tambin hacerse mediante El SINEFA constituye un sistema funcional,
supervisin de gabinete (o documental). En efecto, regulado por la Ley N 29158 - Ley Orgnica del
en base a la informacin que el administrado Poder Ejecutivo74. De acuerdo a lo establecido en
remite a la autoridad se pueden obtener medios dicha norma:
probatorios que sustenten la existencia de
indicios de ilcitos administrativos sancionables Artculo 45.- Los Sistemas Funcionales tienen
como podra ser el caso de la informacin sobre por finalidad asegurar el cumplimiento de
los resultados de monitoreo elaborados por polticas pblicas que requieren la participacin

Asociacin Civil
laboratorios acreditados, que son presentados a de todas o varias entidades del Estado.
la autoridad a cargo de la fiscalizacin ambiental, El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar
la cual, contrastndose con las obligaciones y operar los Sistemas Funcionales. Las normas
ambientales fiscalizables podran sustentar del Sistema establecen las atribuciones del Ente
el inicio de un procedimiento administrativo Rector del Sistema. 337
sancionador. En ese caso, no se hace necesaria la
realizacin de una visita de campo para obtener La Ley del SINEFA cumple con precisar que la
los indicados medios probatorios idneos. rectora que le corresponde ejercer al OEFA
comprende tanto la funcin normativa as como la
A su vez, las supervisiones de campo pueden ser funcin de supervisin a las EFA.
supervisiones regulares o programadas, respecto
OEFA:
de las cuales el administrado tiene conocimiento Normativa Supervisin a las entre rector
EFA SINEFA
con antelacin. Tambin pueden ser supervisiones
especiales que se realizan en ocasin de contingencias
o denuncias ambientales u otras circunstancias que a) Funcin normativa
ameriten una intervencin no programada de la
autoridad a cargo de la fiscalizacin. La funcin normativa comprende la facultad
de dictar, en el mbito y en materia de sus
De acuerdo a las modificaciones introducidas competencias, las normas que regulen el ejercicio
por la Ley N 30011, la funcin supervisora de la fiscalizacin ambiental en el marco del
tambin comprende la facultad de emitir medidas SINEFA. En este sentido, la Ley N 30011 estableci
preventivas y tiene por objeto la promocin con mayor claridad que en la norma original que
de la subsanacin voluntaria de presuntos la funcin normativa del OEFA no solo deba
incumplimientos por parte de los administrados. tener por objeto la regulacin de las funciones
Esto ltimo es aplicable siempre y cuando no se a cargo de esta entidad, sino que esta funcin
haya iniciado el procedimiento administrativo tambin comprende la regulacin del ejercicio de
sancionador, se trate de una infraccin subsanable la fiscalizacin ambiental a cargo de las diferentes
y la accin u omisin no haya generado riesgos, EFA, en el marco de sus respectivas competencia.

73 Publicado en el diario oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2007.


74 De octubre de 2012 a octubre de 2013, el OEFA ha emitido 20 normas. Adicionalmente, se han pre publicado 4 proyectos normativos.
Las normas que emite el OEFA son objeto de pre publicacin antes de su aprobacin.
| Miscelneas |

Ello trae consigo un importante reto para el siendo que la funcin normativa es ejercida por el
desarrollo normativo futuro que debe asumir el Consejo Directivo o por el Presidente del Consejo
OEFA75. Directivo (dependiendo de la naturaleza del
proyecto normativo) en base a las propuestas que
Asimismo, la Ley N 30011 hace expresa referencia le presentan las direcciones de lnea y otras reas
a que esta funcin normativa no es slo aplicable involucradas en su formulacin.
para la regulacin de la fiscalizacin ambiental
directa, sino que tambin comprende la normativa Por su parte, la funcin de supervisin a las EFA se
requerida para el ejercicio de la funcin de encuentra comprendida dentro de las funciones
supervisin a las EFA. de la Direccin de Supervisin.

Adicionalmente, se seala que en ejercicio de la Se encuentra en proceso una propuesta de nueva


funcin normativa, el OEFA es competente para estructura orgnica que refleje cada una de las
tipificar infracciones administrativas y aprobar la funciones a cargo de la entidad y que recoja otras
escala de sanciones correspondientes, aspecto necesidades organizacionales que se han venido
trascendental para propiciar un proceso gil y advirtiendo en el camino.
permanente que busca evitar que la falta de esta
herramienta operativa (la escala de infracciones y 6. Retos futuros
sanciones aplicable) se limite el ejercicio debido
de la fiscalizacin ambiental, segn corresponda. El OEFA es una institucin joven, en proceso de
crecimiento y maduracin. Las nuevas tareas
Derecho & Sociedad 41

b) Funcin de supervisin a las EFA asumidas con la ltima modificacin a la Ley del
SINEFA, as como las funciones que otras normas
Por su parte, la funcin de supervisin a las EFA le han venido otorgando a esta entidad presentan
comprende la facultad de realizar acciones de un conjunto de desafos que habrn de ser
seguimiento y verificacin del desempeo de emprendidos progresivamente con miras a lograr
las funciones de fiscalizacin a cargo de las EFA. su futura consolidacin.
Tal como se ha sealado anteriormente, en tanto
el Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental A continuacin, se presentan algunos de estos
Asociacin Civil

ha cumplido con establecer las obligaciones a retos futuros:


cargo de las EFA, ahora se podr medir el ejercicio
adecuado de las funciones de fiscalizacin a) El ejercicio de la funcin normativa desde
ambiental a su cargo. la perspectiva de la regulacin del ejercicio
338 de la fiscalizacin ambiental en el marco del
Otra novedad incorporada en la Ley N 30011 es la SINEFA, tomando como base lo alcanzado y
referida a establecer, de manera expresa, que del las lecciones aprendidas en el ejercicio de sus
resultado de la funcin de supervisin a las EFA funciones de fiscalizacin ambiental directa,
corresponder informar al rgano competente del en bsqueda de la necesaria armonizacin en
Sistema Nacional de Control, a efectos de que se el ejercicio de tales funciones.
adopten las medidas legales que correspondan, b) La fiscalizacin ambiental en materia de
en el marco de la responsabilidad funcional que Organismos Vivos Modificados (OVM),
pudiera derivarse de su indebido ejercicio. establecida como funcin del OEFA en el
marco de la Ley N 29811 - Ley que establece
5. Organizacin interna del OEFA la Moratoria al Ingreso y Produccin de
Organismos Vivos Modificados al Territorio
Actualmente, el OEFA responde en su estructura Nacional por un periodo de 10 aos77 y su
orgnica76 a las funciones comprendidas en la Reglamento aprobado por Decreto Supremo
fiscalizacin ambiental directa. En efecto, se cuenta N 008-2012-MINAM78. Al respecto, se viene
con tres direcciones de lnea: la Direccin de trabajando conjuntamente con el MINAM a
Evaluacin, Direccin de Supervisin, y la Direccin efectos de contar con las herramientas legales
de Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos. y tcnicas requeridas para el ejercicio de la
fiscalizacin en esta materia.
Las funciones propias de su rol de ente rector c) El ejercicio de la funcin de identificacin
del SINEFA se ejercen sin un correlato orgnico de pasivos ambientales de hidrocarburos,

75 El actual Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del OEFA fue aprobado mediante Decreto Supremo N022-2009-MINAM,
publicado en el diario oficial El Peruano el 15 de diciembre de 2009. Anteriormente cont con otro ROF, aprobado mediante Decreto
Supremo N 001-2009-MINAM, publicado en el diario oficial El Peruano el 7 de enero de 2009, el cual requiri ser actualizado en
funcin a la aprobacin de la Ley del SINEFA.
76 Publicado en el diario oficial El Peruano el 9 de diciembre de 2011.
77 Publicado en el diario oficial El Peruano el 14 de noviembre de 2012.
78 Publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de noviembre de 2007.
| Martha Ins Aldana Durn |

en el marco de la Ley N 29134 - Ley hoy en da ya estamos andando por el camino


que regula los pasivos ambientales del de una fiscalizacin ambiental fortalecida
subsector hidrocarburos79 y su reglamento desde el Sector Ambiente y que se proyecta
aprobado por Decreto Supremo N 004- hacia nuevas tareas que deber?asumir en el
2011-EM; funcin que fuera definida como futuro.
de competencia de esta entidad en el mes En tal sentido, la Ley N 30011 ha otorgado
de febrero de 2013 con la emisin de la R.M. al OEFA importantes herramientas para
N 042-2013-MINAM80. consolidar su rol de ente rector del SINEFA y
d) El rol que las normas que regulan el reciclaje tambin para una intervencin ms eficaz en
le han otorgado al OEFA es un tema que su rol de autoridad de fiscalizacin ambiental
requiere de un anlisis detallado respecto de directa.
sus alcances. En efecto, en el Reglamento de Por su parte, el Rgimen Comn de
la Ley N 29419 - Ley que regula la Actividad Fiscalizacin Ambiental, que fuera aprobado
de los Recicladores, aprobado por Decreto por el MINAM en el ao 2013, ha cumplido
Supremo N 005-2010-MINAM81, se seala con establecer conceptos, principios de la
que el OEFA evala, supervisa y fiscaliza el fiscalizacin ambiental y obligaciones a cargo
cumplimiento de las normas ambientales de las Entidades de Fiscalizacin Ambiental,
vinculadas con las actividades de reciclaje de todo lo cual permitir?un mejor logro de las
residuos slidos, pero seala, a su vez, que la finalidades del SINEFA.
fiscalizacin en esta materia est?a cargo de las Si bien actualmente el OEFA cuenta con una
municipalidades. determinada organizacin interna, la Ley

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e) En la Ley N 29968 - Ley de creacin del N 30011 hace necesario que esta entidad
Servicio Nacional de Certificacin Ambiental cuente con una nueva regulacin de su
para las Inversiones Sostenibles (SENACE)82, se estructura y funciones a efectos de asegurar
ha sealado como parte de las funciones del el cumplimiento eficaz de las importantes
OEFA lo relacionado a la fiscalizacin de las funciones a su cargo.
entidades autorizadas a elaborar Estudios de
Impacto Ambiental. Es decir, por Ley, se le ha 8. Referencias bibliogrficas
encargado un nuevo grupo de administrados,

Asociacin Civil
que no ejercen actividades productivas, SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO AMBIENTAL.
sino que brindan el servicio de elaboracin Minam devolvera funciones del Organismo
de estudios ambientales y que pasara a ser de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental al
fiscalizados por el OEFA, en cuanto a la calidad Osinergmin. Actualidad Ambiental. 25 de
e idoneidad de tales documentos. octubre de 2011. 339
f ) En la Ley N 27446 - Ley del Sistema Nacional
de Evaluacin de Impacto Ambiental83, se ALDANA DURN, Martha Ins. Para el
ha establecido que el OEFA se encargue fortalecimiento de la fiscalizacin ambiental
de la supervisin del cumplimiento de los en el Per (Parte I). En: Prometheo Revista
informes que se emiten como producto de electrnica del Crculo de Derecho Administrativo
las denominadas Evaluaciones Ambientales de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Estratgicas (EAE) que se elaboran para el http://www.prometheo.cda.org.pe/articulo.
anlisis ambiental de las polticas, planes y php?id=63 (Consultado el 29 de noviembre de
programas susceptibles de generar impactos 2013).
ambientales significativos. Es necesaria
una regulacin sobre este importante HUERTAS DEL PINO, Luis Felipe. Fiscalizacin
instrumento de gestin ambiental que, sobre ambiental de las actividades mineras: Cun
el tema de la fiscalizacin ambiental aplicable urgente es la implementacin del OEFA?.
no desnaturalice el propio instrumento y En: Revista de Derecho Administrativo. Crculo
tampoco desnaturalice las funciones propias de Derecho Administrativo de la Pontificia
de la fiscalizacin ambiental. Tarea pendiente. Universidad Catlica. N 8. Ao 4. p. 105.

7. A modo de conclusin PULGAR VIDAL, Manuel. Las regulaciones


ambientales para la actividad minera en una
La fiscalizacin ambiental en nuestro pas poltica de fomento a las inversiones en el
ha pasado por diversas etapas y no pocas Per. En Consideraciones de un rgimen jurdico
vicisitudes. Sin embargo, podemos sealar que ambiental para la minera en la Argentina.

79 Publicada en el diario oficial El Peruano el 19 de febrero de 2013.


80 Publicado en el diario oficial El Peruano el 3 de junio de 2010.
81 Publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de diciembre de 2012.
82 Publicado en el diario oficial El Peruano el 23 de abril de 2001.
| Miscelneas |

Fundacin Ambiente y Recursos Naturales. que esperan hace aos ser aprobadas. 20 de
Buenos Aires. 1995. enero de 2008.

RODRGUEZ NUO DE LA ROSA, Virginia. DIARIO GESTIN. Seccin Poltica. Ministerio


Sobre el traspaso de competencias de del Medio Ambiente se crear por decreto
OSINERGMIN al OEFA Miopa poltica, captura supremo. 17 de marzo de 2008.
del Estado o juego electoral?. En: Revista
Politai. Ao 0. p. 61. DIARIO GESTIN. Seccin Poltica. Brack:
Ministerio del Medio Ambiente no fiscalizar
DIARIO EL COMERCIO. Entrevista a Manuel minera. 11 de abril de 2008.
Pulgar Vidal. Es un despropsito que el
ministerio del medio ambiente no vea la DIARIO GESTIN. Giesecke respalda creacin
minera. 28 de enero de 2008. de autoridad independiente que fiscalice EIA.
12 de noviembre 2011.
DIARIO EL COMERCIO. Informe Ministerio del
Ambiente. Hay ms de 90 normas ambientales
Derecho & Sociedad 41
Asociacin Civil

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