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sentido, se desarrollan los principales aspectos de la Ley N 30011 Ley que modifica la Ley
N 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, que permite
brindar mayores herramientas para una fiscalizacin ambiental fortalecida y equilibrada, as
como los conceptos y reglas establecidas en el Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental.
A su vez, se explican las principales funciones del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin 323
Ambiental OEFA y sus aspectos organizacionales. Por ltimo, se presentan algunos de los
retos futuros en materia de fiscalizacin ambiental respecto de las nuevas tareas a cargo del
OEFA.
Palabras clave:
Sumario:
1. Introduccin
2. Breve historia de la fiscalizacin ambiental
3. La Ley N 30011 y el rgimen comn de fiscalizacin ambiental
4. Funciones a cargo del OEFA
5. Organizacin interna del OEFA
6. Retos futuros
7. A modo de conclusin
8. Referencias bibliogrficas
* Abogada por la Universidad de Lima. Es Coordinadora General de Proyectos Normativos del Organismo de la Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (OEFA). Cuenta con una Maestra en Derecho Ambiental Internacional y Comparado por el Washington College of Law
de la American University (Washington, DC), donde estudi con una beca Fulbright y con una beca de la Organizacin de Estados
Americanos. Tambin cuenta con un diplomado en derecho de la energa (UPC) y un diplomado en gestin pblica y ambiente
(ESAN). Ha sido consultora y asesora en el Congreso de la Repblica, en el Ministerio de Salud, en el Ministerio de Agricultura, en el
Organismo Supervisor de Inversiones en Energa y Minera (OSINERGMIN), en el Consejo Nacional del Ambiente y en el Ministerio del
Ambiente, entre otras entidades pblicas y privadas. Es autora de diversas publicaciones en materia de Derecho Ambiental.
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1992 1996 1998 2000 2001 2004 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
1 Cfr. ALDANA DURN, Martha Ins. Para el fortalecimiento de la fiscalizacin ambiental en el Per (Parte I). En: Prometheo Revista
electrnica del Crculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica del Per. http://www.prometheo.cda.org.pe/
articulo.php?id=63(Consultado el 29 de noviembre de 2013).
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de Fiscalizacin Minera y un alto grado de ingresar a las instalaciones supervisadas8.
corrupcin en las visitas inspectivas.
Este esquema fue reafirmado en el Artculo 3
Tal situacin se agrav ante la sustancial del Reglamento de diversos Ttulos del TUO de
reduccin de personal en el Ministerio de la Ley General de Minera, aprobado por Decreto 325
Energa y Minas, por lo que result urgente Supremo N 03-94-EM, publicado en el diario
plantear una alternativa. Por ello, en octubre oficial El Peruano el 15 de enero de 1994seal
de 1992 se promulg una Ley que dispuso que respecto a tales actividades que: El proceso de
a partir de enero de 1993, el cumplimiento de fiscalizacin de las obligaciones dispuestas por la Ley
obligaciones tales como las derivadas de las y el presente Reglamento se efectuar a travs de las
normas de seguridad e higiene, normas tcnicas Empresas de Auditora e Inspectora de conformidad
y normas de conservacin del medio ambiente, con el Decreto Ley No 25763 y su Reglamento
relacionadas a las actividades mineras, de aprobado por Decreto Supremo No 012-93-EM del
electricidad y de hidrocarburos, podan ser 01 de marzo de 1993.
fiscalizadas por el Ministerio de Energa y Minas
a travs de Empresas de Auditora e Inspectora Este modelo fue objeto de cuestionamientos, debido
(...)4 a los naturales conflictos de intereses derivados del
hecho de que eran las propias entidades fiscalizadas
En efecto, el 11 de octubre de 1992 se public quienes pagaban directamente a las empresas
en el diario oficial El Peruano el Decreto Ley N auditoras e inspectoras por la provisin del servicio
de fiscalizacin. As, respecto de este esquema de Un caso importante, conocido a nivel internacional,
fiscalizacin, se seal que () la existencia de una que ocurri durante la vigencia de este rgimen y
relacin contractual entre la entidad fiscalizada y el respecto del cual la Defensora del Pueblo realiz
fiscalizador gener una desconfianza que nunca pudo un anlisis sobre el tema, fue el derrame de
ser superada9. mercurio ocurrido en el ao 2000.
El 2 de junio de 2000 se produjo el derrame de 80 kilos de mercurio inorgnico obtenido como subproducto
de las operaciones a cargo de Minera Yanacocha en circunstancias en que este se transportaba hacia la
ciudad de Lima. El derrame se di en un tramo de 27 kilmetros entre los poblados de San Juan, Magdalena
y Choropampa, siendo esta ltima localidad la zona ms afectada.
Los pobladores de estas localidades, creyendo que era un material valioso, manipularon la sustancia (en
muchos casos, la llevaron al fuego) lo cual origin una mayor afectacin por la exposicin a los vapores del
mercurio, habindose generado 47 casos de personas atendidas por los servicios de salud. Fueron dos las
empresas auditoras e inspectoras que emitieron sus respectivos informes e indicaron que el derrame de
mercurio evidenciaba dao al ambiente (aire y suelo) y a la salud de las personas, con posibles consecuencias
a mediano y largo plazo e indicaron que, a la fecha de la inspeccin, no se haba ejecutado el plan de
contingencias.
Derecho & Sociedad 41
Asimismo, dicho informe seal que la empresa no cumpli con el plan de contingencias contenido en su
Estudio de Impacto Ambiental, as como tampoco cumpli con la obligacin de comunicar esta contingencia.
La empresa apel ante el Consejo de Minera. En sus argumentos seal que no era responsable del
derrame, porque se produjo durante la actividad de transporte de mercancas, una actividad ajena a ella,
326 ya que ocurri fuera de sus instalaciones y del rea de influencia de sus operaciones, siendo que el MEM no
era competente para sancionar una actividad diferente a la actividad minera. Asimismo, indican que an
cuando no eran responsables por tal hecho, procedieron a activar su plan de emergencia en la zona.
En relacin a este caso, la Defensora del Pueblo emiti el Informe Defensorial N 62, del mes de diciembre
de 2001, donde se indic que, de acuerdo a lo establecido en el Reglamento para la proteccin ambiental en
las actividades minero metalrgicas, el MEM debi fiscalizar peridicamente el efecto ambiental producido
por las actividades minero-metalrgicas en los centros operativos y reas de influencia. Asimismo, se seal
que se haba podido comprobar que funcionarios de la empresa haban realizado una oferta pecuniaria
para tratar de recuperar el mercurio, lo cual incentiv que los pobladores lo manipularan sin las debidas
condiciones de seguridad. Tambin se indic que en el EIA de las operaciones de la empresa (que fuera
aprobado el 3 de diciembre de 1996) se haba establecido como parte del Plan de Contingencias que la
empresa minera deba notificar cualquier accidente que pudiera afectar a personas o ambientes exteriores
del proyecto pero que, sin embargo, en la resolucin de sancin respectiva no se menciona ello como
una infraccin expresa, en virtud de lo cual la Defensora del Pueblo concluy indicando que el MEM no
fiscaliz adecuadamente el cumplimiento del EIA aplicable. Consideramos que el control indirecto que realiza
el Ministerio de Energa y Minas, a travs de empresas especializadas en auditora y fiscalizacin ambiental, no
le ha permitido asumir el rol protagnico que le corresponde, actuando siempre de una manera posterior a los
sucesos y sin capacidad de previsin (Informe Defensorial N 62, p. 50).
9 HUERTAS DEL PINO, Luis Felipe. Fiscalizacin ambiental de las actividades mineras: Cun urgente es la implementacin del OEFA?. En:
Revista de Derecho Administrativo. Crculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica. N 8. Ao 4. Lima. 2009. p. 105.
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Los cuestionamientos a este esquema llevaron arancel de fiscalizacin minera. De esta manera
a la creacin de organismos reguladores con se busc romper con la relacin contractual entre
facultades fiscalizadoras en estas materias, que el fiscalizado y el fiscalizador, aun cuando ello
se implementaron progresivamente; primero, en se haca luego de casi 10 aos de establecida la
materia energtica y, luego, en el mbito de las ley que regulaba la fiscalizacin minera con el
actividades mineras. esquema anteriormente descrito.
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Ministerio de Energa y Minas (MEM) como una
Finalmente, mediante la Ley N 27332 - Ley Marco entidad parcializada, poco creble y que cumple
de Organismos Reguladores de la Inversin un doble rol, de juez y parte, en la promocin
Privada en los Servicios Pblicos10 se dispuso la de la inversin minera y la fiscalizacin de sus
adscripcin del OSINERG a la PCM, siguiendo actividades12. 327
el rgimen aplicable a los dems organismos
reguladores. Entre los compromisos contenidos en dicha
declaracin se seal el referido a:
As, el sector energa fue el primero en contar con
una institucionalidad que buscaba la autonoma Promover la creacin de una Autoridad
de la funcin fiscalizadora respecto a la funcin Ambiental, independiente de la regulacin del
de promocin de inversiones (propia de las Ministerio de Energa y Minas, relacionada al
autoridades sectoriales); sin embargo, tal figura Sistema Nacional Ambiental y en el marco de
an continuaba vigente en la fiscalizacin de las la Ley General del Ambiente, que garantice la
actividades mineras. fiscalizacin adecuada de los estudios, fomente
instrumentos y mecanismos de evaluacin y
Los primeros pasos hacia la autonoma de la monitoreo ambiental participativos, de alto
fiscalizacin minera se dieron con la aprobacin nivel tcnico, transparentes y permanentes13.
de la Ley N 27474 - Ley de Fiscalizacin de las
Actividades Mineras11, crendose la figura de los El objetivo de esta propuesta, como se seal
fiscalizadores externos que deban ser calificados en el documento elaborado para sustentarla,
por el MEM y deban ser contratados por los era separar la funcin promotora de la inversin
titulares de las actividades mineras. Sus servicios a cargo del MINEM de las funciones preventivas,
deban ser abonados a travs del MEM (ya no fiscalizadoras y sancionadoras en materia ambiental
directamente) mediante el pago del denominado y social14.
En este contexto se emite la Ley N 28964 - Ley independiente de los ministerios que, por
que transfiere competencias de supervisin su ubicacin en el Estado, tenga mayores
y fiscalizacin de las actividades mineras al posibilidades de ganar credibilidad en la
OSINERG, publicada en el diario oficial El Peruano poblacin y, por tanto, pueda constituirse en un
el 24 de enero de 2007. interlocutor vlido del Estado para intervenir en
la prevencin y solucin de los conflictos.
Cabe sealar que, desde el Primer Plan Anual de Algunos han planteado la creacin de un
Transferencias de Competencias Sectoriales a los Ministerio de Medio Ambiente sobre la base del
Gobiernos Regionales y Locales del ao 200415, CONAM, mientras que otros recomiendan la
se establecieron reglas para la descentralizacin creacin de una Superintendencia encargada de
de la gestin ambiental, incluida la fiscalizacin la fiscalizacin ambiental. Seguramente existen
ambiental para las actividades mineras de menor tambin otras opciones, pero lo importante es
escala (pequea minera y minera artesanal) que se constituya una autoridad independiente
del MEM a las regiones. Ello explica que cuando de los sectores encargados de la promocin de
el OSINERGMIN recibi las competencias de las actividades extractivas, con autonoma, y
fiscalizacin ambiental de parte del MEM, que sea parte del Poder Ejecutivo, de modo que
recibi, nicamente, las relacionadas a la gran se encargue, entre otras funciones, de normar,
y mediana minera y, por tanto, fueron estas las evaluar, fiscalizar y sancionar los asuntos
que posteriormente se transfirieron al Sector relativos a la gestin ambiental de las actividades
Ambiente16. econmicas, adems de conducir el proceso de
descentralizacin en materia ambiental18.
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15 Aprobado por Decreto Supremo N 038-2004-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 12 de mayo de 2004.
16 Ello no fue as respecto de las actividades del sector energa. El OSINERGMIN no haba realizado la transferencia de sus funciones a
los gobiernos regionales en materia de fiscalizacin de actividades de hidrocarburos y electricidad. Por tal motivo, cuando oper la
transferencia del OSINERGMIN al OEFA, le fue transferida a esta entidad la fiscalizacin ambiental de todas las actividades energticas,
incluyendo las correspondientes a las actividades de menor escala. En aplicacin del principio de subsidiariedad, la fiscalizacin de
dichas actividades debera ser mbito de competencias de las autoridades descentralizadas de gobierno.
17 La Presidenta del Congreso de la Repblica, Mercedes Cabanillas Bustamante, solicit a la Defensora del Pueblo, mediante Oficio
N 1656-2006-2007-DPP-M/CR, recibido el 19 de marzo de 2007, un Informe Extraordinario respecto de las causas, tendencias y
repercusiones de los conflictos socioambientales que venan ocurriendo en diversas zonas del pas, as como de las repercusiones e
impactos de dichos conflictos en el ejercicio de los derechos polticos, sociales y culturales de las poblaciones locales, comunidades
campesinas y comunidades nativas impactadas por las actividades extractivas. La solicitud de la Presidenta del Congreso de
la Repblica se realiza en atencin a la Mocin de Orden del Da N 925, de fecha 15 de diciembre de 2006, presentada por los
seores Congresistas de la Repblica Werner Cabrera Campos, Susana Vilca, Juana Huancahuari, Gloria Ramos, Pedro Santos, Yaneth
Cajahuanca y Jos Maslucn. Del mismo modo, la solicitud se origina en la Mocin de Orden del Da N 1248, de fecha 8 de marzo de
2007, presentada a iniciativa de la Congresista Mara Sumire de Conde, representante de la Regin Cusco, y suscrita por los congresistas
Marisol Espinoza, Werner Cabrera, Juana Huancahuari, Gloria Ramos, Jos Urquizo, Oswaldo Luizar, Jos Maslucn, Juvenal Silva,
Rafael Vsquez, Cenaida Uribe, Hilaria Supa, Martha Acosta y Juvenal Ordez. Tomado del Informe Defensorial Extraordinario Los
conflictos socio ambientales por actividades extractivas en el Per. pp. 11 y 12.
18 Ibdem. p. 55.
19 Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM - Constituyen Grupo de Trabajo Multisectorial que se encargar de revisar proyecto de ley y,
de corresponder, elaborar un nuevo proyecto de Ley de creacin del Ministerio del Medio Ambiente, publicada en el diario oficial El
Peruano el 30 de enero de 2008.
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de la fiscalizacin, supervisin, control y sancin en hechos de naturaleza penal que conozca
materia ambiental22. en el ejercicio de su funcin.
En concordancia con ello, en la propuesta de Ley Con relacin al Proyecto de Ley de Creacin
de creacin del MINAM elaborada por la Comisin del MINAM, sobre los temas de fiscalizacin 329
Brack, se incorpora la creacin de la entidad de ambiental, en los medios de comunicacin se
fiscalizacin ambiental del sector ambiente con sealaba que:
esa misma denominacin y con las siguientes
funciones: El proyecto elaborado por la referida Comisin
Brack, seala que este (el Ministerio del
Artculo 17.- Creacin del Organismo de Ambiente) debe tener labores fiscalizadoras y
Supervisin y Fiscalizacin Ambiental sancionadoras sobre todos los sectores, incluido
17.1. Crase el Organismo de Supervisin el minero. Este ltimo punto an es discutido
y Fiscalizacin Ambiental OSFA como por el Consejo de Ministros, pues la tendencia
Organismo Tcnico Especializado, encargado sera que Osinergmin no se desprenda de
de la fiscalizacin, supervisin, control y sancin dichas facultades, posicin que fue enarbolada
en materia ambiental que le corresponda. desde un principio por el Ejecutivo, y por la
17.2. Son funciones del Organismo de cual el proyecto elaborado por Brack no habra
Supervisin y Fiscalizacin Ambiental las acabado por satisfacer al Gabinete ()23.
siguientes:
Incluso se inform que, luego del debate en
a) Dirigir y supervisar la aplicacin del Consejo de Ministros, habra primado la opinin
Rgimen Comn de Fiscalizacin y de no transferir las funciones del OSINERGMIN al
20 Quinto Considerando de la Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM - Constituyen Grupo de Trabajo Multisectorial que se encargar
de revisar proyecto de ley y, de corresponder, elaborar un nuevo proyecto de Ley de creacin del Ministerio del Medio Ambiente,
publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de enero de 2008.
21 Los conformantes del mencionado Grupo fueron: Antonio Jos Brack Egg, Carlos Aranda Arce, Manuel Ernesto Bernales Alvarado,
Richard Bustamante Morote, Luis Campos Baca, Fabiola Capurro Villarn, Mariano Castro Snchez Moreno, Jaime Delgado Zegarra,
Elsa Galarza Contreras, Luis Gomero Osorio, Ruth Aubert Crdenas y Patricia Fernndez-Dvila.
22 Comisin Tcnica Multisectorial establecida por Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM. Lineamientos para una Poltica Nacional
Ambiental. p. 38.
23 Diario Gestin. Seccin Poltica. Ministerio del Medio Ambiente se crear por decreto supremo (sic). 17 de marzo de 2008.
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organismo cuya creacin se estaba debatiendo, a OEFA como brazo fiscalizador del Sector
indicndose que24: Ambiente es, sin perjuicio de las competencias de
fiscalizacin ambiental a cargo del Servicio
La posicin del ministro de Energa y Minas, Juan Nacional de reas Naturales Protegidas (SERNANP).
Valdivia, prim sobre la propuesta del grupo del Sector Ambiente32.
de trabajo encargado de la elaboracin del
proyecto de Ley del Ministerio del Ambiente Es En relacin a las competencias atribuidas a la
decir, que la nueva cartera no tendr a su cargo entidad, en la norma se haba retirado el tem
la fiscalizacin del sector minero energtico, referido a la funcin de fiscalizar los Estudios
tarea que continuara en manos de Osinergmin, Ambientales Estratgicos y los Estudios de Impacto
as lo inform Brack en la Hora N. No se habla Ambiental de proyectos de inversin de gran
nada de fiscalizacin minera, expres ()25. envergadura o que puedan afectar sensiblemente
al ambiente, tal como estaba propuesto
El tema en debate era el mbito de intervencin inicialmente. A su vez, se haba incorporado una
que deba tener la fiscalizacin ambiental a cargo funcin que no haba llegado a ser considerada en
de dicha entidad. La exclusin de la fiscalizacin la versin original del Proyecto y que es la relativa a
minera fue objeto de duras crticas, tambin en los supervisar que las entidades competentes cumplan
medios de comunicacin, habindose sealado con las funciones de fiscalizacin establecidas
que: por la legislacin vigente33.Las dems funciones
originalmente propuestas se mantuvieron en la
Es un despropsito total (que el ministerio versin de la norma finalmente aprobada.
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consultados coincidieron en sealar que el nuevo no fuera legalmente esclarecida. Es por ello
ministerio deber absorber el rol fiscalizador que, en el Decreto Legislativo N 1039 - Decreto
de los sectores, sobre todo en lo concerniente Legislativo que modifica disposiciones del
a proyectos mineros, energticos y dems Decreto Legislativo N 101334 dictado en el marco
330 actividades extractivas27. de la misma delegacin de facultades, se dispuso
expresamente lo siguiente:
Finalmente, el 14 de mayo de 2008, en el marco
de la delegacin de facultades otorgadas al Poder PRIMERA DISPOSICIN COMPLEMENTARIA
Ejecutivo28, se publica el Decreto Legislativo N TRANSITORIA.-
1013 - Ley de Creacin, Organizacin y Funciones PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
del Ministerio del Ambiente (MINAM), crendose el ()
Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental Precsese que las entidades que ejercen funciones
como el brazo fiscalizador31La referencia
(OEFA)29-30 y competencias a ser asumidas por el Ministerio
24 Asimismo, en la prensa el, entonces, Primer Ministro seal que seguramente el tema minero quedara en manos de Osinergmin
Asimismo, el entonces Ministro de Energa y Minas, Juan Valdivia, haba declarado que Es innecesaria la creacin de nuevo organismo
fiscalizador en el Ministerio del Medio Ambiente ya existe uno que se llama OSINERGMIN y no depende del MEM, sino de la PCM (Diario
Gestin. Seccin Poltica. Ministerio del Medio Ambiente se crear por decreto supremo (sic). 17 de marzo de 2008).
25 Diario Gestin. Seccin Poltica. Brack: Ministerio del Medio Ambiente no fiscalizar minera. 11 de abril de 2008.
26 Diario El Comercio. Entrevista a Manuel Pulgar Vidal. Es un despropsito que el ministerio del medio ambiente no vea la minera. 28
de enero de 2008.
27 Diario El Comercio. Informe Ministerio del Ambiente. Hay ms de 90 normas ambientales que esperan hace aos ser aprobadas. 20 de
enero de 2008.
28 El Congreso de la Repblica, por Ley N 29157 haba delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar con la finalidad de facilitar la
implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, siendo una de las materias
el fortalecimiento institucional de la gestin ambiental.
29 Decreto Legislativo N 1013. Segunda Disposicin Complementaria Final.
30 Como se puede ver, se haba modificado la denominacin de la entidad incluyendo lo referido a la evaluacin, pero sin mayor detalle
de los alcances de esta funcin.
La referencia a OEFA como brazo fiscalizador del Sector Ambiente es, sin perjuicio de las competencias de fiscalizacin ambiental a
cargo del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas (SERNANP).
31 En este caso, nos referimos al Sector Ambiente en sentido orgnico. La Ley de creacin del MINAM tambin reconoce la existencia
de un Sector Ambiente funcional, que est conformado por las diversas entidades que ejercen competencias ambientales en los
diferentes sectores y niveles de gobierno.
32 Decreto Legislativo N1013 Segunda Disposicin Complementaria Final, Literal e).
33 Publicado en el diario oficial El Peruano el 26 de junio de 2008.
34 Proyecto de Ley N 02952-2008/PE. Exposicin de Motivos.
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del Ambiente continan en el ejercicio de las propone tambin un procedimiento que asegure
mismas, hasta la aprobacin de los documentos una transferencia ordenada, transparente
de gestin correspondientes al Ministerio y gradual de dichas funciones y los recursos
del Ambiente, el Organismo de Evaluacin y correspondientes35.
Fiscalizacin Ambiental y el Servicio Nacional de
reas Naturales Protegidas por el Estado. El indicado Proyecto de Ley, ingresado al Congreso
(). el 18 de diciembre de 2008, fue derivado a la
Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y
De esta forma, qued expresamente dicho que Afroperuanos, Ambiente y Ecologa, as como a la
la fiscalizacin no deba detenerse sino, por Comisin de Descentralizacin, siendo debatido
el contrario, continuar en su ejercicio regular en la reunin de la Comisin Permanente del 10
a efectos de no generar vacos innecesarios y de febrero de 2009.
situaciones de incertidumbre por parte de los
administrados y de la ciudadana en general. Los temas que fueron objeto de debate en dicha
oportunidad fueron, entre otros: la relacin entre
Sin embargo, debe reconocerse que la norma las funciones del OEFA y las del OSINERGMIN; que
de creacin del OEFA no fue lo suficientemente se haba omitido sealar el plazo de vigencia de
explcita en relacin a los alcances de las la designacin de los miembros del Tribunal de
competencias de esta entidad. En efecto, Fiscalizacin Ambiental; que nicamente haba
el Decreto Legislativo N 1013 seal, por excluido de la tercerizacin la funcin normativa,
ejemplo, que el OEFA estaba a cargo de la siendo aplicable tambin dicha excepcin a la
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contenida dentro de la funcin normativa del
As, el Poder Ejecutivo present el Proyecto de Ley OEFA en la versin original del Proyecto de Ley36.
N 02952-2008/PE con el que propuso la creacin En lo dems, la propuesta del Poder Ejecutivo
del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin fue acogida por el Congreso y es as que el 5 de
Ambiental (SINEFA). En el indicado proyecto marzo de 2009 se promulga la Ley N 29325, Ley 331
normativo se seala que: del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (SINEFA)37.
() para que el OEFA cumpla efectivamente
con las funciones que la Ley le confiere es En ese momento, en relacin a la asuncin de
necesaria la creacin del Sistema Nacional de competencias de fiscalizacin ambiental directa,
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, dentro se presentaron dos opciones de poltica: que el
del cual se establezcan los principios, normas, OEFA asumiera las competencias de entidades
procedimientos, tcnicas e instrumentos que ya venan ejerciendo fiscalizacin ambiental
mediante los cuales se organizarn las funciones (particularmente del OSINERGMIN que estaba
de fiscalizacin, supervisin, control y sancin a a cargo de la fiscalizacin ambiental de las
cargo de las diversas entidades del Estado (). actividades minero-energticas) o que el OEFA
Por otro lado, la propuesta normativa define asumiera la fiscalizacin en los mbitos en los
claramente la organizacin, recursos, funciones que no haba habido tal desarrollo (en la industria
y competencias del OEFA y dispone que este manufacturera, por ejemplo).
asuma las funciones de evaluacin, supervisin
directa, fiscalizacin y, control y sancin en Finalmente, se opt por asumir, en primer lugar,
materia ambiental que a la fecha vienen las competencias en fiscalizacin ambiental que
ejerciendo otras entidades pblicas, por lo que se eran ejercidas por el OSINERGMIN. As, mediante
35 Cabe indicar que, posteriormente, este mismo tema fue objeto de modificatoria mediante Ley N 29514 a efectos de permitir
que mediante decreto supremo refrendado por el Ministro del Ambiente, y en va reglamentaria, se permita la tipificacin de las
conductas sancionables administrativamente por infracciones previstas en la Ley General del Ambiente y dems normas sobre la
materia. Esta modificatoria fue tcitamente derogada con la Ley N 30011 que le otorga al Consejo Directivo del OEFA la indicada
facultad de tipificacin de infracciones y sanciones en base al listado de conductas sancionables contenidas en el Artculo 17 de la
Ley del SINEFA (que tambin fue objeto de modificacin por la Ley N 30011).
36 La Ley N 29325 no hace expresa referencia a las siglas SINEFA.
37 Publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de enero de 2010.
| Miscelneas |
38 RODRGUEZ NUO DE LA ROSA, Virginia. Sobre el traspaso de competencias de OSINERGMIN al OEFA Miopa poltica, captura del
Estado o juego electoral?. Revista Politai. Ao 0. p. 61.
39 HUERTAS DEL PINO, Luis Felipe. Fiscalizacin ambiental de las actividades mineras: Cun urgente es la implementacin del OEFA?.
Revista de Derecho Administrativo. Crculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica. N8. Ao 4. p. 105.
40 Diario Gestin. Giesecke respalda creacin de autoridad independiente que fiscalice EIA. 12 de noviembre 2011.
41 SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO AMBIENTAL. Minam devolvera funciones del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
al Osinergmin. Actualidad Ambiental.25 de octubre de 2011.
42 Publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de marzo de 2012.
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efecto, mediante Resolucin de Consejo Directivo con las acciones de fiscalizacin ambiental
N001-2013-OEFA/CD - se dispuso que, a partir del particularmente de actividades extractivas, de la
14 de enero de 2013, el OEFA asuma las funciones gran y mediana minera, refleja an debilidad en
de seguimiento, supervisin, fiscalizacin, control su implementacin. As mismo, el establecimiento
y sancin en materia ambiental del rubro cerveza de sanciones aplicables a las actividades 333
del sector Industria de PRODUCE. Posteriormente, extractivas no son disuasivas, ni homogneas de
se concretaron las transferencias de fiscalizacin acuerdo con el tipo de infraccin y no asegura
ambiental en las actividades de produccin de que los titulares de las mismas internalicen
papel44, cemento45 y curtiembres46; encontrndose adecuadamente los costos ambientales50.
actualmente en curso la transferencia del resto de
actividades de la industria manufacturera. A efectos de revertir esta situacin, se estableci
como prioridad, garantizar la adecuada
2.6 El fortalecimiento de la fiscalizacin supervisin, fiscalizacin y sancin de las
ambiental como poltica de estado obligaciones y compromisos ambientales.
43 Resolucin de Consejo Directivo N 004-2013-OEFA/CD - Determinan que el OEFA asume funciones de seguimiento, supervisin,
fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental del Rubro Papel de la Industria Manufacturera del Subsector Industria
proveniente del Ministerio de la Produccin - PRODUCE. En ese sentido, se precisa que el OEFA asume dichas funciones a partir del 20
de febrero de 2013.
44 Resolucin de Consejo Directivo N 023-2013-OEFA/CD - Determinan que el OEFA asume las funciones de seguimiento, supervisin,
fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental del Rubro Cemento de la Industria Manufacturera del Subsector Industria del
Ministerio de la Produccin. En ese sentido, se precisa que el OEFA asume dichas funciones a partir del 31 de mayo de 2013.
45 Resolucin de Consejo Directivo N 033-2013-OEFA/CD - Determinan que el OEFA asume a partir del 9 de agosto, las funciones de
seguimiento, supervisin, fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental del Rubro Curtiembre de la Industria Manufacturera del
Subsector Industria del PRODUCE. En ese sentido, se precisa que el OEFA asume dichas funciones a partir del 09 de agosto de 2013.
46 La Comisin tuvo el encargo de formular propuestas normativas y de polticas encaminadas a propiciar una nueva relacin entre las
industrias extractivas y la poblacin.
47 El Informe fue aprobado en Sesin N 89 del Consejo de Ministros del 10 de octubre de 2012 y publicado en el diario oficial El Peruano
el 18 de octubre de 2012.
48 Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N189-2012-PCM. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental. p. 9.
49 Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N189-2012-PCM. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental. p. 10.
50 Publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
| Miscelneas |
51 Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N189-2012-PCM. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental. p. 11.
52 En esta segunda votacin se cont con el voto aprobatorio de 70 congresistas, 0 votos en contra y 9 abstenciones.
53 Literal b) del Artculo 11 b de la Ley N 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, publicada en el
diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
54 Artculo 17 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
55 Artculo 10 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
56 Artculo 13-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
57 Artculo 20-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
58 Artculos 11.2 a), 17, 19.2 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
59 Artculo 17 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
60 Artculo 16-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
61 Artculo 22-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
62 Artculo 20-B de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
63 Artculo 13 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
64 Artculo 136 de la Ley N 28611 - Ley General del Ambiente, publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre de 2011.
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sentido estricto y otras similares, con la
65 Tercera Disposicin Complementaria Final de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
66 Stima Disposicin Complementaria Final, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
67 El mandato para la aprobacin del indicado Rgimen Comn fue establecido en la Ley N 28611 - Ley General del Ambiente, publicada
en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre de 2005.
68 Numeral 2.2 del Artculo 2 de la Resolucin Ministerial N 247-2013-MINAM - Aprueban Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental,
publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de agosto de 2013.
69 Numeral 2.1. del Artculo 2 de la Resolucin Ministerial N 247-2013-MINAM - Aprueban Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental,
publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de agosto de 2013.
70 Literal a) del Artculo 11 de la Ley N 29325.
| Miscelneas |
De esta manera, se logr establecer los principios de acciones de vigilancia, monitoreo y otras
Derecho & Sociedad 41
71 Cabe resaltar que la funcin evaluadora no solo comprende el anlisis del estado de la calidad del ambiente (que son los denominados
temas marrones) sino que tambin esta funcin comprende el anlisis del estado de conservacin de los recursos naturales (que
son los denominados temas verdes).
72 El concepto de que lo ambiental comprende a lo socio ambiental se encuentra recogido en el Artculo 34 del Reglamento de la Ley
del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, aprobado por Decreto Supremo N019-2009-MINAM, publicado en el
diario oficial El Peruano el 25 de setiembre de 2009.
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laboratorios acreditados, que son presentados a de todas o varias entidades del Estado.
la autoridad a cargo de la fiscalizacin ambiental, El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar
la cual, contrastndose con las obligaciones y operar los Sistemas Funcionales. Las normas
ambientales fiscalizables podran sustentar del Sistema establecen las atribuciones del Ente
el inicio de un procedimiento administrativo Rector del Sistema. 337
sancionador. En ese caso, no se hace necesaria la
realizacin de una visita de campo para obtener La Ley del SINEFA cumple con precisar que la
los indicados medios probatorios idneos. rectora que le corresponde ejercer al OEFA
comprende tanto la funcin normativa as como la
A su vez, las supervisiones de campo pueden ser funcin de supervisin a las EFA.
supervisiones regulares o programadas, respecto
OEFA:
de las cuales el administrado tiene conocimiento Normativa Supervisin a las entre rector
EFA SINEFA
con antelacin. Tambin pueden ser supervisiones
especiales que se realizan en ocasin de contingencias
o denuncias ambientales u otras circunstancias que a) Funcin normativa
ameriten una intervencin no programada de la
autoridad a cargo de la fiscalizacin. La funcin normativa comprende la facultad
de dictar, en el mbito y en materia de sus
De acuerdo a las modificaciones introducidas competencias, las normas que regulen el ejercicio
por la Ley N 30011, la funcin supervisora de la fiscalizacin ambiental en el marco del
tambin comprende la facultad de emitir medidas SINEFA. En este sentido, la Ley N 30011 estableci
preventivas y tiene por objeto la promocin con mayor claridad que en la norma original que
de la subsanacin voluntaria de presuntos la funcin normativa del OEFA no solo deba
incumplimientos por parte de los administrados. tener por objeto la regulacin de las funciones
Esto ltimo es aplicable siempre y cuando no se a cargo de esta entidad, sino que esta funcin
haya iniciado el procedimiento administrativo tambin comprende la regulacin del ejercicio de
sancionador, se trate de una infraccin subsanable la fiscalizacin ambiental a cargo de las diferentes
y la accin u omisin no haya generado riesgos, EFA, en el marco de sus respectivas competencia.
Ello trae consigo un importante reto para el siendo que la funcin normativa es ejercida por el
desarrollo normativo futuro que debe asumir el Consejo Directivo o por el Presidente del Consejo
OEFA75. Directivo (dependiendo de la naturaleza del
proyecto normativo) en base a las propuestas que
Asimismo, la Ley N 30011 hace expresa referencia le presentan las direcciones de lnea y otras reas
a que esta funcin normativa no es slo aplicable involucradas en su formulacin.
para la regulacin de la fiscalizacin ambiental
directa, sino que tambin comprende la normativa Por su parte, la funcin de supervisin a las EFA se
requerida para el ejercicio de la funcin de encuentra comprendida dentro de las funciones
supervisin a las EFA. de la Direccin de Supervisin.
b) Funcin de supervisin a las EFA asumidas con la ltima modificacin a la Ley del
SINEFA, as como las funciones que otras normas
Por su parte, la funcin de supervisin a las EFA le han venido otorgando a esta entidad presentan
comprende la facultad de realizar acciones de un conjunto de desafos que habrn de ser
seguimiento y verificacin del desempeo de emprendidos progresivamente con miras a lograr
las funciones de fiscalizacin a cargo de las EFA. su futura consolidacin.
Tal como se ha sealado anteriormente, en tanto
el Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental A continuacin, se presentan algunos de estos
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75 El actual Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del OEFA fue aprobado mediante Decreto Supremo N022-2009-MINAM,
publicado en el diario oficial El Peruano el 15 de diciembre de 2009. Anteriormente cont con otro ROF, aprobado mediante Decreto
Supremo N 001-2009-MINAM, publicado en el diario oficial El Peruano el 7 de enero de 2009, el cual requiri ser actualizado en
funcin a la aprobacin de la Ley del SINEFA.
76 Publicado en el diario oficial El Peruano el 9 de diciembre de 2011.
77 Publicado en el diario oficial El Peruano el 14 de noviembre de 2012.
78 Publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de noviembre de 2007.
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que no ejercen actividades productivas, SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO AMBIENTAL.
sino que brindan el servicio de elaboracin Minam devolvera funciones del Organismo
de estudios ambientales y que pasara a ser de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental al
fiscalizados por el OEFA, en cuanto a la calidad Osinergmin. Actualidad Ambiental. 25 de
e idoneidad de tales documentos. octubre de 2011. 339
f ) En la Ley N 27446 - Ley del Sistema Nacional
de Evaluacin de Impacto Ambiental83, se ALDANA DURN, Martha Ins. Para el
ha establecido que el OEFA se encargue fortalecimiento de la fiscalizacin ambiental
de la supervisin del cumplimiento de los en el Per (Parte I). En: Prometheo Revista
informes que se emiten como producto de electrnica del Crculo de Derecho Administrativo
las denominadas Evaluaciones Ambientales de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Estratgicas (EAE) que se elaboran para el http://www.prometheo.cda.org.pe/articulo.
anlisis ambiental de las polticas, planes y php?id=63 (Consultado el 29 de noviembre de
programas susceptibles de generar impactos 2013).
ambientales significativos. Es necesaria
una regulacin sobre este importante HUERTAS DEL PINO, Luis Felipe. Fiscalizacin
instrumento de gestin ambiental que, sobre ambiental de las actividades mineras: Cun
el tema de la fiscalizacin ambiental aplicable urgente es la implementacin del OEFA?.
no desnaturalice el propio instrumento y En: Revista de Derecho Administrativo. Crculo
tampoco desnaturalice las funciones propias de Derecho Administrativo de la Pontificia
de la fiscalizacin ambiental. Tarea pendiente. Universidad Catlica. N 8. Ao 4. p. 105.
Fundacin Ambiente y Recursos Naturales. que esperan hace aos ser aprobadas. 20 de
Buenos Aires. 1995. enero de 2008.
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