Cuaderno 2. Crisis Global y Democracia en América Latina PDF

Cuadernos de Prospectiva Poltica
Book 1.indb 3 5/29/12 4:39 PM

programa de las naciones unidas para el desarrollo
Heraldo Muoz
Director Regional para Amrica Latina y el Caribe
Antonio Aranbar Arze

Coordinador PAPEP, Coordinador Cuadernos de Prospectiva Poltica
Gerardo Noto
Asesor Regional, Clster de Gobernabilidad Democrtica
Federico Vzquez Calero

Investigador PAPEP, Coordinador Cuaderno n 2
Manuel Antonio Garretn, Claudia Gutirrez Villegas, Osvaldo Iazzetta,

Ignacio Marvn Laborde, Juan Carlos Moreno-Brid, Daniel Moreno Morales,
Philip Oxhorn, Martn Puchet, Csar Rojas Ros,
Consultores PAPEP, investigacin Cuaderno n 2
Andrs Achard, Pablo Antezana, Juan Carlos Reyes, Benjamn Rodrguez

Investigadores PAPEP, colaboraciones especiales Cuaderno n 2
Francisco Canedo, Santiago Farjat, Matas Gallardo, Sandra Jemio,

Gianandrea Nelli, Antonella Spada
Equipo PAPEP
organizacin de los estados americanos
Jos Miguel Insulza

Secretario General
Vctor Rico Frontaura

Secretario de Asuntos Polticos
Karen Bozicovich
Coordinadora SAPEM
Juan Carlos Garzn

Investigador SAPEM, investigacin Cuaderno n 2
Alessandra Tassara, Giuliana Carducci, Hely Olivares, Micaela Martinet

Equipo SAPEM, colaboraciones especiales Cuaderno n 2
Esta publicacin cont con el apoyo financiero del Bur de Preven-

cin de Crisis y Recuperacin (BCPR-PNUD), del Bur de Polticas
de Desarrollo (BDP-PNUD) y de la Agencia Espaola de Coopera-
cin Internacional y Desarrollo (AECID) para este proyecto.
Prel.indd 4 31/05/12 11:10

Crisis global
y democracia
en Amrica Latina
Cuaderno de
Prospectiva Poltica 2
Coordinadores
Autores
Manuel Antonio Garretn
Juan Carlos Garzn
Claudia Gutirrez Villegas
Osvaldo Iazzetta
Ignacio Marvn Laborde
Juan Carlos Moreno-Brid
Daniel Moreno Morales
Philip Oxhorn
Martn Puchet Anyul
Csar Rojas Ros
Book 1.indb 5 5/29/12 4:39 PM

Crisis global y democracia en Amrica Latina / Antonio
Aranbar Arze y Federico Vzquez Calero.- 1 ed.-
Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores, 2012.
256 p. ; 23x16 cm.- (Cuadernos de Prospectiva Poltica; 2)
ISBN 978-987-629-218-4
1. Economa. 2. Democracia. I. Aranbar Arze, Antonio, coord.

II. Vzquez Calero, Federico, coord.
CDD 330
Esta publicacin es el resultado del trabajo conjunto y una

cooperacin estratgica desarrollada entre el Proyecto de Anlisis
Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Sistema
de Anlisis Poltico y Escenarios Mltiples (SAPEM) de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA). Las opiniones
expresadas en este documento no necesariamente reflejan la
posicin de la Organizacin de los Estados Americanos, de su
Secretara General, del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo de las Naciones Unidas, o de sus Estados miembros.
2012, Siglo Veintiuno Editores S.A.
Diseo de cubierta: Cine Nmada
ISBN 978-987-629-218-4
Impreso en Altuna Impresores // Doblas 1968, Buenos Aires

en el mes de julio de 2012
Hecho el depsito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina // Made in Argentina
Book 1.indb 6 5/29/12 4:39 PM

ndice
Presentacin. Impactos polticos de la crisis econmica global

en Amrica Latina 11
Jos Miguel Insulza
Heraldo Muoz
Introduccin. En busca de claves para la navegacin poltica 15

1. Los caminos diferenciados de la democracia 25

Juan Carlos Garzn
La crisis econmica, asunto del pasado? 25

Las brechas estructurales entre Estado y ciudadana 32
Las capacidades para la poltica democrtica 55
Hacia un mapa de vulnerabilidades democrticas
diferenciadas. A modo de corolario 78
2. El impacto de la crisis financiera global en Amrica Latina.

Una mirada desde la economa 85
Martn Puchet Anyul
Antecedentes 85
Desempeo econmico de Amrica Latina en 2000-2008:
una perspectiva subregional 87
Empleo, productividad laboral y crecimiento econmico 90
Ingreso nacional y trminos del intercambio 92
Condiciones macroeconmicas del crecimiento
de la actividad productiva 94
Book 1.indb 7 5/29/12 4:39 PM

8 crisis global y democracia en amrica latina
Polticas econmicas y perspectivas de la regin

ante la crisis financiera mundial 97
A modo de conclusin. La crisis y sus repercusiones
polticas y en las polticas: desafos para democrtica
la gobernabilidad 105
3. La gobernabilidad democrtica en tiempos de crisis.

Actores sociales y procesos de democratizacin
en el contexto de recesin econmica internacional 109
Manuel Antonio Garretn M.
Introduccin 109
Democracia y crisis econmica 110
Cambios en la matriz sociopoltica 113
Las orientaciones de la accin colectiva: ciudadanas,
identidades, demandas 116
Crisis y accin colectiva 118
Consideraciones finales 121
4. Crisis contenida y malestar no contencioso. Cuatro

consideraciones sobre la crisis financiera
en Amrica del Sur 125
Csar Rojas Ros
Primera consideracin 125

Segunda consideracin 127
Tercera consideracin 130
Cuarta consideracin: colofn 133
5. Capacidades estatales y crisis global. Apuntes

para Amrica Latina 137
Osvaldo Iazzetta
Marco conceptual y analtico 138

Contexto intelectual y situacin en la que Amrica Latina
enfrenta la crisis global 151
Conclusiones 161
Book 1.indb 8 5/29/12 4:39 PM

ndice 9
6. La democracia despus de la crisis. Implicancias

en la esfera pblica 163
Philip Oxhorn
La herencia neoliberal 165

Gobierno democrtico, esfera pblica y ciudadana 168
Los retos a la ciudadana en Latinoamrica 169
Las posibles implicaciones del golpe de Estado en Honduras 172
Trazar un nuevo camino para el futuro 173
7. Crisis y regmenes polticos: tensiones institucionales 175

La recesin actual en perspectiva histrica 175

Democracia, gestin de la recesin econmica
y presidencialismo 176
Panorama de los impactos polticos de la recesin
en Amrica Latina 179
Breves reflexiones finales 182
8. El malestar ciudadano con la poltica. Marco conceptual

y metodolgico 183
El malestar ciudadano con la poltica: orgenes,

concepto y consecuencias 184
Medir el malestar con la poltica 192
Evaluacin empirca del malestar con la poltica 197
Conclusiones 208
Anexo. Consideraciones metodolgicas
para la construccin del indicador 210
Referencias bibliogrficas 215
Los autores 235
Las instituciones participantes 239
Book 1.indb 9 5/29/12 4:39 PM

Book 1.indb 10 5/29/12 4:39 PM
Presentacin
Impactos polticos de la crisis
econmica global en Amrica Latina
La primavera rabe es el dato geopoltico global de mayor trascen-

dencia desde la cada del muro de Berln, hace ms de dos dcadas. Irrumpi con
fuerza implosiva en el orden poltico del mundo rabe cuando nadie lo esperaba.
Hoy en da, no es posible asegurar que las transiciones polticas que all se viven
logren el propsito de establecer regmenes democrticos que garanticen la ins-
tauracin de un pleno estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y la
reafirmacin cotidiana de la dignidad ciudadana. Pero s es posible afirmar que lo
que estn reclamando los ciudadanos rabes en las calles es democracia en tanto
valor e ideal normativo y como orden poltico asociado a la libertad y a la digni-
dad humanas. Con su accin reivindicativa, nos recuerdan que la democracia no
es slo la eleccin libre y transparente de nuestros gobernantes aunque esa sea
su condicin primera, sino una forma de organizacin del poder que coloca al
ciudadano y los derechos humanos en el centro de sus preocupaciones. Esa es la
esencia de la idea democrtica y lo que la convierte en un valor universal.
Este proceso intenso de revalorizacin de la democracia a escala global tie-
ne lugar precisamente cuando Amrica Latina vive el ciclo democrtico ms
extendido, en trminos geogrficos, ms profundo, en trminos de empodera-
miento ciudadano, y ms prolongado de su historia. Entre los actores sociales
y polticos de la regin, las reglas de la democracia se van consolidando como
las nicas legtimas y legales para regular el complejo juego del poder o, al me-
nos, como las nicas polticamente correctas y pblicamente defendibles. As,
para los latinoamericanos, la democracia va cobrando cada da un sentido ms
amplio: las encuestas demuestran que, para ellos, ya no se trata slo de elegir
autoridades mediante el voto, sino de ejercer cotidianamente una serie de
derechos polticos, civiles, econmicos, sociales y culturales o por lo menos,
de reivindicarlos y exigirlos abiertamente.
Despus de casi tres dcadas de ejercicio democrtico, la nocin de demo-
cracia de ciudadana se va abriendo paso en la agenda pblica latinoameri-
cana, de la mano de ciudadanos con voluntad y deseo de participar. Ciuda-
danos con mayor capacidad para hablar y para ser escuchados que, al actuar,
plantean retos relevantes para la agenda de la democracia en la regin, y que
buscan formarse una opinin sobre los asuntos importantes de la vida pblica,
Book 1.indb 11 5/29/12 4:39 PM

valorando, sin deificar, el trabajo de los medios de comunicacin, prestando

atencin a los discursos y, sobre todo, sopesando los actos de polticos y funciona-
rios, confiando en su sentido comn y en la significacin de su propia experien-
cia vital para enriquecer el sistema democrtico con nuevas preocupaciones de
alcance global. Ciudadanos que demandan una ampliacin y profundizacin del
ejercicio de derechos econmicos, sociales y culturales y que, al mismo tiempo,
quieren preservar y consolidar lo ya logrado en materia de derechos polticos y
civiles.
Son ciudadanos que reclaman un cambio radical en las polticas pblicas en
materia de seguridad y economa en El Salvador y, a la vez, reafirman su volun-
tad de preservar las instituciones y las libertades polticas construidas desde los
acuerdos de paz de 1992. Son los que le piden al presidente Fernando Lugo
en Paraguay que lidere la recuperacin de la ciudadana perdida a paso firme,
mientras siguen proclamando su adhesin a los partidos polticos tradicionales,
a los cuales instan a renovarse y a hacer de Paraguay un pas para todos. Son los
estudiantes de Chile que exigen un salto cualitativo en la educacin pblica,
los indgenas en Bolivia que abogan por la sustentabilidad del desarrollo, los
indignados de todas partes que reivindican su derecho a soar con una socie-
dad ms justa. En definitiva, ciudadanos que demandan cambios profundos en
democracia o, dicho de otro modo, que las democracias latinoamericanas sean
un verdadero instrumento de cambio y mejoramiento de su calidad de vida.
Sin duda, la democracia es una construccin colectiva permanente, y es
tambin una experiencia histrica particular.
En Amrica Latina, las diversas desigualdades y brechas estructurales que se su-
perponen, perduran y fracturan a las sociedades han condicionado que la emer-
gencia de las reivindicaciones sociales que busca impulsar cambios en democra-
cia sea fragmentaria y heterognea, en muchos casos vehiculizada por sistemas
polticos altamente polarizados y gestionada por instituciones estatales dbiles
o con capacidades limitadas para resolverla con un sentido de cohesin social
y expansin democrtica. El momento poltico actual plantea entonces una en-
crucijada a las democracias latinoamericanas: por un lado, el imperativo de dar
un salto cualitativo en trminos de un ejercicio equilibrado, equitativo y sosteni-
ble de los derechos ciudadanos que genere crculos virtuosos de sostenibilidad
democrtica y, por otro, el riesgo de consolidar ciudadanas de baja intensidad
all donde la desigualdad y la violencia crnicas configuran un crculo vicioso
de reducida gobernabilidad poltica, alta fragilidad de las instituciones estatales
y desesperanza ciudadana, que erosiona la democracia. Como en todo, existen
caminos intermedios que tienden a construir condiciones para lograr ese salto
cualitativo o que, por el contrario, van acumulando dficits de distinto tipo.
El argumento central del presente libro es que, en la medida en que sigamos
navegando en medio de las aguas turbulentas de una crisis financiera y econ-
Book 1.indb 12 5/29/12 4:39 PM

presentacin 13
mica internacional de evolucin e impactos an inciertos, en los prximos aos

asistiremos en forma creciente a la configuracin de un mapa poltico diferente
en la regin. A nivel nacional, se podrn identificar trayectorias diferenciadas
para las democracias latinoamericanas, segn cmo evolucionen las capacidades
para la poltica democrtica y las brechas estructurales entre Estado y sociedad.
De la forma en que la poltica democrtica genere respuestas efectivas a las de-
mandas ciudadanas de cambio, en medio de un contexto externo altamente fr-
gil y voltil, depender que estas se embarquen en un camino o en otro. Es decir,
de que nuestra historia poltica recuerde el golpe de Estado en Honduras, y las
condiciones en que se desarroll, como el ltimo resabio de las pulsiones autori-
tarias de la cultura poltica latinoamericana o como el primer llamado de alerta
sobre una serie de dficits democrticos que se tornan crnicos e insostenibles.
Para construir ese mapa diferenciado, esta obra se basa conceptualmente en
la nocin de democracia de ciudadana propuesta en el Informe del PNUD (Pro-
grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo), La democracia en Amrica La-
tina: hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas (2004), y en el concepto de
democracias sostenibles elaborado en el Informe conjunto PNUD-OEA, Nuestra
democracia (2010). Empricamente, se funda en anlisis de escenarios polticos
de corto y mediano plazo desarrollados por los proyectos de prospectiva poltica
de PNUD-PAPEP (Proyecto Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos) y de la
OEA-SAPEM (Organizacin de Estados Americanos - Sistema de Anlisis Polti-
co y Escenarios Mltiples), que fueron discutidos con actores polticos, sociales
y empresariales en catorce pases de la regin en los tres ltimos aos.
Al hablar de trayectorias, este volumen permite un aterrizaje dinmico en el
debate poltico de la democracia en los distintos pases de la regin. Al iden-
tificar las claves de una evolucin diferenciada, posibilita que de este debate
emerjan recomendaciones concretas para la accin. Siguiendo la lnea trazada
en los ltimos aos, la presentacin de este texto hace que el PNUD y la OEA
compartan mejor sus puntos de vista, y los diagnsticos y las lneas de accin
que deben privilegiarse para fortalecer el ejercicio democrtico en la regin.
jos miguel insulza heraldo muoz

Secretario General Subsecretario General de la ONU
Organizacin de los Estados Americanos y Director Regional para Amrica
Latina y el Caribe
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo
Book 1.indb 13 5/29/12 4:39 PM

Book 1.indb 14 5/29/12 4:39 PM
Introduccin
En busca de claves para
la navegacin poltica
La crisis financiera global 2008-2009 deja importantes lecciones

para las democracias de Amrica Latina y el Caribe. Los pases de la regin
se encontraron mejor equipados y han experimentado una recuperacin ms
rpida que los de la Unin Europea y que los Estados Unidos; sin embargo,
el impacto econmico y la respuesta poltica de cada pas han sido distintos.
La recesin fue ms corta de lo que se esperaba, y la reactivacin econmica,
que empez a mostrar resultados en 2010, junto con una insercin cada vez
ms profunda y diversificada en la economa global, ha motivado que la d-
cada que comienza se considere como la dcada de Amrica Latina (OECD
[Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico], 2011a). Pero
el ao 2012 inicia en medio de una sensacin de incertidumbre, causada por
las dificultades fiscales y financieras de la zona euro y el clima de polarizacin
poltica creciente en los Estados Unidos. Persisten varios riesgos colaterales,
entre ellos, la suba de los precios de la energa y los commodities, y una posible
desaceleracin de la economa China, determinada por la respuesta a una
elevada inflacin y a fragilidades financieras persistentes en el continente eu-
ropeo (OECD, 2011b).
Por lo mismo, la trayectoria de la tasa de crecimiento de la economa global
parece presentar una figura de W, es decir, un proceso de doble recesin,
por lo que es posible que las economas latinoamericanas enfrenten una nue-
va desaceleracin en 2012-2013, cuando no una recesin ms o menos marca-
da si ciertas variables crticas del crecimiento global se tornaran inmanejables.
Sin duda, las proyecciones econmicas actuales disponibles para Amrica La-
tina tienden a ser menos pesimistas tanto en relacin con el pasado inmediato
como con las perspectivas de crecimiento de otras regiones. Y en el mbito
poltico se vive un clima de mayor confianza debido no slo a que esta crisis
no tiene sus orgenes en desequilibrios econmicos internos, sino al relativa-
mente buen balance que dej la gestin poltica de la crisis de 2008-2009. Es
posible que en un nuevo escenario las capacidades con las que cuentan los Es-
tados se pongan a prueba de nuevo, esta vez con los rezagos acumulados de la
primera recesin. Aunque Amrica Latina ha resistido mejor que otras regio-
nes la crisis financiera global, es aconsejable mantenerse alerta. Ms an en la
Book 1.indb 15 5/29/12 4:39 PM

medida en que la regin conoce un proceso de diferenciacin creciente, tanto

en trminos de sus trayectorias de desarrollo como de sus procesos polticos.
En medio de la incertidumbre que rodea a estos procesos y que se ha con-
vertido en una caracterstica central y crnica del proceso de globalizacin,
el presente cuaderno elaborado de forma conjunta por el PNUD y la OEA
busca brindar algunas claves analticas para la navegacin poltica que permi-
tan conocer el grado de vulnerabilidad que enfrentan las democracias de la
regin en cuanto a los vnculos existentes entre sucesos de crisis econmica
y la dinmica de procesos polticos. Claves que permitan explicitar lecciones
aprendidas en la lgica de las capacidades de gestin poltica para encarar los
desafos que vienen. Gracias a la combinacin de saberes y metodologas de
prospectiva poltica desarrolladas a lo largo de casi una dcada en el PNUD y
de ms de un lustro en la OEA, este escrito logra dibujar las vulnerabilidades
diferenciadas de las democracias de la regin en momentos de alta incerti-
dumbre y generar insumos de estrategia poltica para encarar eventos simila-
res desde una construccin de trayectorias posibles.
La reflexin desarrollada en estas pginas pretende generar claves de res-
puesta a una serie de preguntas necesarias para encarar el futuro: qu facto-
res explican la capacidad de respuesta diferenciada de las democracias lati-
noamericanas a los desafos planteados por la crisis econmica internacional
de 2008-2009? Cules fueron las claves de gestin poltica que derivaron en
un abordaje exitoso o al contrario, deficiente de las tensiones propias de un
perodo de alta incertidumbre y de marcadas dificultades econmicas? Qu
elementos son crticos a la hora de definir trayectorias democrticas diferen-
ciadas a nivel nacional, unas embarcadas en sendas de sostenibilidad demo-
crtica, otras aquejadas por dficits de legitimidad, unas en vas de erosin
democrtica, otras agobiadas por riesgos de insostenibilidad?
En definitiva, el presente estudio genera un marco conceptual para eva-
luar de forma dinmica el estado de la democracia en los pases de la regin y
para apoyar el proceso de toma de decisiones polticas de carcter estratgico
en contextos de alta incertidumbre. Para ello, se basa conceptualmente en
tres informes imprescindibles en el abordaje de la discusin sobre la demo-
cracia en Amrica Latina: el Informe de Desarrollo Humano Mundial del PNUD,
Profundizar la democracia en un mundo fragmentado (2002); el Informe Regional del
PNUD, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanos y ciu-
dadanas (2004), y el Informe Regional del PNUD y de la OEA, Nuestra democracia
(2010). Adicionalmente, incorpora de forma explcita reflexiones analticas
y conceptuales desarrolladas en dos libros publicados por el proyecto PAPEP
del PNUD: Una brjula para la democracia. Aportes para una agenda de go-
bernabilidad en Amrica Latina (2008) y el Informe de Conflictos Sociales en
Amrica Latina (2011).
Book 1.indb 16 5/29/12 4:39 PM

introduccin 17
Dos nociones resultan centrales para comprender la perspectiva analtica

aqu presentada. Por un lado, la de democracia de ciudadana, sin duda una
divisoria de aguas en el proceso de reflexin sobre la democracia en Amrica
Latina. Desde este punto de vista, la democracia: 1) supone una idea del ser
humano y de la construccin de ciudadana; 2) es una forma de organizacin
del poder que implica la existencia y el buen funcionamiento del Estado; 3)
tiene en el rgimen electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a
las elecciones; 4) implica el reconocimiento y el ejercicio de una ciudadana
integral, en sus dimensiones civil, poltica y social, y 5) es una experiencia
histrica particular en la regin, que debe entenderse y valorarse en su espe-
cificidad (PNUD, 2004: 24). Este concepto alimenta el horizonte normativo
implcito en las trayectorias polticas aqu desarrolladas, en la medida en que
ambas nociones clave utilizadas para construir el marco conceptual parten de
esa reflexin: el de brechas estructurales entre Estado y ciudadana busca
profundizar en los mecanismos que sustentan el ejercicio cotidiano de los
derechos ciudadanos en las democracias latinoamericanas, y el de capacida-
des para la poltica democrtica se refiere a los pilares en que se sostiene la
construccin del poder democrtico real necesario para hacer frente a los
desafos que supone la expansin de la ciudadana en Amrica Latina.
Por el otro, est el concepto de sostenibilidad democrtica. Se parte de
la premisa de que no es sostenible con el tiempo una democracia que es
deficitaria en la creacin de ciudadana y en su capacidad para difundirla al
conjunto de la poblacin (PNUD-OEA, 2010: 37), y desde la perspectiva de
que la sostenibilidad de la democracia depende de su capacidad para acordar
y alcanzar metas sustantivas de expansin de la ciudadana que deben estar
dentro del horizonte de lo posible. Si las democracias no priorizan la reali-
zacin efectiva de ciudadana, estarn por debajo de los umbrales mnimos
y perdern legitimidad []. Si plantean objetivos por encima de lo posible,
carecern de la capacidad para cumplir con esas promesas o [sustentarlas]
en el tiempo y [] caern en [una] crisis de [sustentabilidad] (PNUD-OEA,
2010: 46-47). Los matices aportados en este texto de PNUD-OEA son propios
y resultan necesarios para construir trayectorias democrticas diferenciadas.
En trminos metodolgicos, este libro utiliza una combinacin de las me-
todologas de prospectiva poltica desarrolladas por el proyecto de Anlisis
Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del PNUD y el Sistema de An-
lisis Poltico y Escenarios Mltiples (SAPEM) de la Secretara de Asuntos
Polticos de la OEA, que han sido aplicadas por ambos proyectos en casi toda
la regin con el objeto de analizar tendencias y proyectar escenarios de los
procesos polticos nacionales. A los efectos de desarrollar un marco concep-
tual y analtico regional, este primer ejercicio conjunto utiliz el mtodo de
los ejes de Schwartz para resumir informacin contenida en papers, anlisis
Book 1.indb 17 5/29/12 4:39 PM

de opinin pblica (encuestas y grupos focales) y entrevistas a actores y ana-

listas expertos de Amrica Latina. La amplia experiencia en estudios de caso
nacionales desarrollados en la regin constituy un insumo principal para
el estudio de los impactos polticos de la crisis y las respuestas dadas por los
gobiernos.
Para alimentar el anlisis, se encargaron seis papers a destacados expertos
latinoamericanos, todos ellos incorporados in extenso en el presente cua-
derno. Las implicancias de estos escritos para la construccin de trayectorias
democrticas fueron discutidas en el seminario organizado con el apoyo de
FLACSO-Argentina (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales) sobre
Los impactos polticos de la crisis econmica internacional en Amrica La-
tina. Dichos estudios fueron complementados con voces ciudadanas y con
voces expertas. Por un lado, se realizaron anlisis peridicos de opinin p-
blica a partir de las bases de datos de Latinobarmetro y de LAPOP (Latin
American Public Opinion Project). Por el otro, en septiembre y diciembre de
2009 se realizaron, con el apoyo de la red de oficinas del PNUD, dos consultas
virtuales tipo Delphi en 13 pases de la regin, con cuestionarios cerrados,
respondidos por 260 expertos latinoamericanos sobre una muestra intencio-
nal de 520 expertos. Todo ese material fue procesado en talleres prospectivos
conjuntos y en reuniones de anlisis de coyuntura semestrales por los equipos
de PAPEP y SAPEM, con la participacin de asesores polticos de las redes de
conocimiento de ambos proyectos.
En el captulo 1, Antonio Aranbar Arze, Juan Carlos Garzn y Federico
Vzquez Calero presentan el marco analtico elaborado por el PAPEP y el
SAPEM para evaluar el grado de vulnerabilidad de las democracias latinoa-
mericanas a shocks externos y analizar la repercusin de la crisis financiera
global 2008-2009 en Amrica Latina, hasta la actualidad y en prospectiva. La
pregunta que gua la reflexin es: qu aprendimos de la gestin de los im-
pactos polticos del primer episodio de la crisis econmica internacional que
nos puede servir como clave de navegacin para encarar los retos del futuro?
En primer lugar, que el grado de vulnerabilidad de las democracias latinoa-
mericanas a shocks externos depende del estado y de la evolucin de las tres
brechas estructurales que definen la relacin entre Estado y ciudadana. En la
ltima dcada, estas tendieron a cerrarse en muchos pases de la regin cuyas
democracias y no slo sus economas llegaron mejor preparadas para en-
frentar los retos del primer episodio de la crisis econmica internacional. Esto
es, instituciones democrticas con cierto grado de legitimidad pblica (brecha
de expectativas ciudadanas), de efectividad en la ejecucin de sus funciones
(brecha de gestin institucional), y de impacto en la calidad de vida de los ciu-
dadanos (brecha de recuperacin social). Sin embargo, estas se encuentran
en tensin en la coyuntura actual.
Book 1.indb 18 5/29/12 4:39 PM

introduccin 19
En segundo lugar, aprendimos que la capacidad de respuesta de las demo-

cracias latinoamericanas para gestionar las tensiones provocadas por la crisis
econmica internacional depende esencialmente del fortalecimiento de ca-
pacidades para la poltica democrtica. En los pases que sortearon mejor los
desafos heredados de la recesin de 2009, estas capacidades se asentaron en
un tringulo compuesto por liderazgos polticos representativos con capaci-
dad de construir horizontes sociales compartidos, en acuerdos sociopolticos
amplios para impulsar transformaciones que fortalecieran la institucionalidad
democrtica, y en la implementacin de polticas pblicas centradas en los
ciudadanos, sobre todo en aquellos de los sectores ms vulnerables ante la
crisis. La presencia (o ausencia) de estas capacidades permiti cerrar (o, por
el contrario, acrecentar) las brechas estructurales.
En tercer lugar, aprendimos que los caminos de la democracia se van di-
ferenciando en forma creciente en la regin. Este proceso puede acentuarse
en la medida en que los mecanismos de la crisis financiera y econmica in-
ternacional tienden a transmitirla con ms fuerza a los pases con menores
capacidades de respuesta y, a la inversa, tienden a hacerlo menos con los que
tienen capacidades mayores, lo que de hecho ocurri en el pasado inmediato.
En el captulo 2, Juan Carlos Moreno-Brid y Martn Puchet Anyul evalan,
desde una mirada econmica, el impacto de la crisis financiera global en indi-
cadores sociales como la pobreza y la indigencia. Destacan los principales he-
chos resultantes de la poltica macroeconmica de 2000 a 2008, e identifican
los elementos determinantes fundamentales del crecimiento para evaluar la
pertinencia de las diferentes respuestas de poltica econmica que se dieron
ante la crisis. Un punto crtico vinculado a la gobernabilidad democrtica es
si los gobiernos podrn superar algunas restricciones estructurales ligadas a la
fragilidad de sus ingresos fiscales y, al mismo tiempo, mantener el ritmo del
gasto pblico si sus ingresos fiscales continan deteriorndose con la cada de
los trminos de intercambio y el restringido acceso a los mercados de capitales
internacionales. Este captulo plantea que la gobernabilidad de las sociedades
latinoamericanas depender de la capacidad de sus actores sociales y partidos
polticos para realizar un pacto fiscal que asegure a los Estados los ingresos tri-
butarios necesarios, junto con mecanismos de supervisin de la asignacin de
los gastos gubernamentales. La capacidad fiscal de los Estados es fundamental
para el desempeo y orientacin de las finanzas pblicas, en la decisin de
ampliar o no el dficit fiscal o de dedicar el gasto a diferentes objetivos de
desarrollo que den sustento a los derechos exigibles de una democracia de
ciudadana.
En el captulo 3, Manuel Antonio Garretn y Claudia Gutirrez aproximan
su mirada a la brecha entre la oferta de polticas pblicas y la demanda ciuda-
dana en trminos de sus aspiraciones y acciones colectivas. Tambin examinan
Book 1.indb 19 5/29/12 4:39 PM

la distancia entre la poltica pblica diseada y el resultado de sus aplicaciones,

especialmente en contextos de crisis. Para ello, el captulo revisa las principa-
les transformaciones en el modo de constitucin de los actores sociales en el
contexto de las diferentes crisis en Amrica Latina durante la ltima dcada.
De manera sostenida, se han dado movilizaciones que paulatinamente cobran
un espacio dentro de la institucionalidad democrtica, y dado que en medio
de crisis econmicas las movilizaciones sociales poseen especial cobertura me-
ditica, las instituciones estatales se ven obligadas a posicionar los temas que
surgen de la expectativa ciudadana. Los autores consideran que en el marco
de transformaciones econmicas globales de los ltimos veinte aos, la mayo-
ra de los pases de Amrica Latina ha experimentado cambios sociopolticos
sustantivos. Si bien las crisis en general, y en particular la que estall en 2008
han contribuido a una mayor presencia y visibilizacin de las movilizaciones
sociales, la salida suele ser por la va institucional. Sostienen que hay una re-
composicin de fuerzas sociales que, a partir de acciones locales, se articulan
con demandas universales que sobrepasan la capacidad de respuesta del Esta-
do. As, Garretn y Gutirrez afirman que: En trminos estructurales, en la
distancia entre demanda y respuesta estatal, las situaciones de crisis econmi-
cas repercuten ampliando la brecha entre Estado y ciudadana, por el mayor
debilitamiento del sistema de representacin.
La brecha de legitimidad pblica o la capacidad de estar en sintona con la
ciudadana y sus demandas se ha resentido por el impacto poltico de la crisis
global. En ese sentido Csar Rojas Ros sugiere, en el captulo 4 del libro, que
el nivel de confianza en las instituciones y el grado de efectividad de las deci-
siones gubernamentales son elementos crticos para profundizar o, al contra-
rio, atenuar los impactos de la crisis econmica en el campo poltico. Aunque
la crisis 2008-2009 no ha generado crisis de gobernabilidad, el malestar ciuda-
dano que deriva de una inadecuada gestin de la recesin y la acumulacin de
expectativas insatisfechas, en algunos casos tendi a trasladarse al parlamento
y a los procesos electorales. Rojas sostiene que la desigualdad alimenta la pola-
rizacin y genera un equilibrio inestable donde, por momentos, predominan
las fuerzas centrfugas sobre las centrpetas. Plantea tambin que la corrup-
cin constituye un elemento que acrecienta la brecha de legitimidad pblica,
y que en medio de episodios profundos y prolongados de crisis econmica
tiene el potencial de generar una espiral creciente de malestar generalizado
con las instituciones democrticas.
En el captulo 5, Osvaldo Iazzetta profundiza en el estudio de la brecha de
gestin pblica y las capacidades polticas para la poltica pblica a medida
que se adentra en el anlisis terico de las capacidades estatales de primer y se-
gundo orden. Si el asunto del Estado se ha convertido en una preocupacin
central despus de dcadas de desatencin, la crisis ha hecho ms visible la ne-
Book 1.indb 20 5/29/12 4:39 PM

introduccin 21
cesidad de mirarlo en toda su amplitud y complejidad. En trminos concretos,

la crisis financiera parece haber afectado la capacidad del Estado de influir
positivamente sobre la distribucin del ingreso y la provisin y distribucin de
bienes pblicos y servicios sociales, lo que explicara la percepcin de injus-
ticia social en la ciudadana y la relativa debilidad del Estado para modificar
el nivel de desigualdad de una manera ms notable o sostenida. Si la crisis
global ha afectado la capacidad del Estado para reducir las incertidumbres e
inseguridades socio-materiales, su papel como generador de condiciones para
la calidad de vida puede ser una fuente de tensiones polticas en el mediano
plazo. La debilidad del Estado en ese mbito abre una serie de interrogantes
acerca de sus efectos en la gobernabilidad democrtica.
Una de las preguntas centrales y con claras implicaciones polticas que
emerge de la crisis financiera se refiere al mbito, escala y modo de interven-
cin del Estado en la promocin del desarrollo. La revalorizacin del rol del
Estado y de las instituciones pblicas en el desarrollo lograr traducirse en
mayores capacidades para incidir en la distribucin de bienes pblicos y en
la reduccin de las desigualdades? Ante esta cuestin, Iazzetta advierte que la
revisin y relativa retirada de la postura antiestatal no significa que la actual
crisis encuentre a nuestros pases con Estados dotados de suficiente fortaleza
y capacidad para afrontarla. Por el momento, slo nos indica que han sido
abandonados los mapas conceptuales que justificaron el desmantelamiento
del Estado en aquellos aos, pero no implica necesariamente que la recupera-
cin de capacidades estatales encarada resulte suficiente ni que se despliegue
de manera homognea en la regin. Como afirma la mayora de los autores,
resulta fundamental monitorear las presiones que actuarn sobre la capacidad
distributiva del Estado y sus implicaciones para la gobernabilidad democrti-
ca, ya que pensar que la crisis global no tendr consecuencias estructurales de
mediano plazo sera, como mnimo, aventurado.
La capacidad de respuesta poltica frente a episodios de crisis econmica
depende en buena medida de las caractersticas del liderazgo poltico y de
su ejercicio efectivo en democracia. A pesar del buen clima percibido a nivel
regional y del buen desempeo de varios gobiernos en esta materia, es im-
portante destacar que en algunas ocasiones, como revela Philip Oxhorn en el
captulo 6, la preocupacin central recae en la calidad del rgimen poltico
cuando el ejercicio de cierto tipo de liderazgo, enfrentado a la necesidad de
resultados concretos, tensiona la institucionalidad democrtica. De modo que
tendramos situaciones paradjicas, caracterizadas por la efectividad en la ges-
tin poltica de la crisis en el corto plazo que, en el mediano plazo, podran
erosionar la gobernabilidad democrtica. Un ejemplo claro es el tipo de lide-
razgo poltico que en algunas ocasiones requiere cierta capacidad delegativa
y decisional, cuya efectividad puede traducirse en una erosin institucional
Book 1.indb 21 5/29/12 4:39 PM

en el mediano plazo. De modo que el desafo consiste en identificar discre-

pancias entre la efectividad de las polticas en el corto plazo y la necesidad de
fortalecer las instituciones en el mediano plazo, en un contexto marcado por
el calentamiento del espacio pblico. Oxhorn desarrolla un anlisis sobre
los impactos y tensiones que la recesin provoc en la calidad del rgimen de-
mocrtico y la esfera pblica, sobre todo por su efecto negativo en el ejercicio
de los derechos de ciudadana.
Al mismo tiempo, la capacidad de respuesta poltica frente a episodios de
crisis econmica depende de la capacidad de lograr acuerdos sociopolticos
amplios para regular conflictos distributivos. Ignacio Marvn Laborde, en el
captulo 7, argumenta que la legitimidad democrtica que ha alcanzado gran
parte de los gobiernos de la regin hace que sus regmenes polticos estn
en un momento de relativa estabilidad y que cuenten con cierto margen de
maniobra para tomar decisiones en contextos complejos, como es el caso de
la crisis econmica internacional. Pese a las dificultades que enfrentan las dis-
tintas expresiones de las democracias presidenciales, los gobiernos actuales y
sus regmenes son resultado de elecciones libres en las que el voto ciudadano
habitualmente pesa en su orientacin. Dicho contexto ha permitido el proce-
samiento institucional de los conflictos o, al menos, ha reducido la posibilidad
de que estos se exacerben hasta llegar a la violencia poltica y social, en virtud
de que las demandas sociales y econmicas, as como las protestas, no son ge-
neralizadas y tienen canales de expresin adecuados.
Pero la propia naturaleza institucional de las democracias presidenciales y
la pluralidad de los actores tienden a dificultar el proceso de toma de decisio-
nes y ponen a prueba la capacidad y calidad institucional del rgimen para
gestionar la crisis en forma eficaz. Si bien existe un pleno reconocimiento de
los avances democrticos de los regmenes, es necesario sealar ciertos efectos
polticos vinculados a la crisis. La tensin poltica central se refiere a la pugna
por definir las nuevas prioridades del gasto pblico. Qu actores, institucio-
nales o no, pueden impulsar estas prioridades y cules oponerse o incluso
vetarlas? Sin duda, el grado de autonoma poltica del gobierno y de su poder
ejecutivo frente a poderes fcticos e intereses particulares ha constituido un
terreno complicado para las decisiones vinculadas a la poltica econmica en
el contexto de la crisis. Estas consideraciones permiten repensar las cualidades
del liderazgo poltico y las capacidades de los sistemas polticos de procesar
acuerdos amplios en beneficio de la mayora.
Finalmente, en el captulo 8, Daniel Moreno y Antonio Aranbar examinan
la relacin entre el estado de nimo de los ciudadanos y episodios concretos
de crisis de gobernabilidad en los ltimos veinticinco aos. Para ello, definen
el concepto de malestar con la poltica como una sensacin de insatisfaccin
de los ciudadanos con el desempeo de las instituciones democrticas: mi
Book 1.indb 22 5/29/12 4:39 PM

introduccin 23
situacin es mala y los gobernantes son parte del problema, no de la solu-

cin. Esta insatisfaccin suele tener un carcter circunstancial, pero puede
convertirse en persistente y difcil de superar. Cuando el malestar ciudadano
se combina con episodios ms o menos prolongados de crisis econmica, altos
niveles de conflictividad social y bajas capacidades de gestin poltica, una
crisis de gobernabilidad podra estar a la vuelta de la esquina. Al contrario,
cuando los ciudadanos opinan que su situacin es buena y que los gobernan-
tes dirigen el pas en la direccin correcta, se instala un sentimiento de satis-
faccin con la poltica y un clima de mayor legitimidad de las instituciones de-
mocrticas, que tiende a blindar a las democracias frente a episodios de crisis
econmica. Los autores desarrollan un indicador para medir el malestar con
la poltica y ponen a prueba un conjunto de hiptesis que derivan del marco
terico propuesto. Los resultados obtenidos sugieren la validez conceptual y
metodolgica del trabajo, y muestran posibilidades alentadoras para el uso del
instrumento en el futuro.
En definitiva, las distintas miradas que aportan los captulos de este cuader-
no reafirman la utilidad de los conceptos de brechas estructurales y de capacida-
des polticas para evaluar la resiliencia de las democracias latinoamericanas a
episodios ms o menos prolongados de crisis econmica. El desafo central
que el momento poltico actual plantea a los actores del desarrollo en Amri-
ca Latina consiste en fortalecer la poltica democrtica como una condicin
indispensable para cerrar las brechas entre Estado y ciudadanos, expandir la
ciudadana y enraizar definitivamente la democracia en la regin, ms an
mientras sigamos navegando en las turbulentas aguas de una crisis financiera
y econmica internacional de evolucin e impactos an inciertos.
antonio aranbar arze

federico vzquez calero
001.indd 23 31/05/12 11:11

Book 1.indb 24 5/29/12 4:39 PM
1. Los caminos diferenciados
de la democracia
Juan Carlos Garzn
la crisis econmica, asunto del pasado?
La crisis econmica ha resultado esquiva para los analistas. La fragi-

lidad de las seales de recuperacin y el clima de incertidumbre que prevale-
cieron en la economa global a lo largo de 2010 se transformaron, hacia fines
de 2011 y comienzos de 2012, en riesgos abiertos de una segunda recesin.
De modo tal que las mltiples seales de una crisis que ha quedado en el pa-
sado que ocuparon extensos titulares de prensa a nivel mundial a principios
de 2010 son precisamente las que han quedado en el pasado en medio de una
coyuntura global altamente frgil. Actualmente, la situacin se caracteriza por
altas dosis de volatilidad financiera ante la desconfianza de los mercados y los
inversionistas, y las dificultades de los gobiernos de la Unin Europea (UE) y
los Estados Unidos para controlar el gasto y estabilizar la deuda pblica.
En este contexto, recobran vigencia las advertencias de Da Conceio
Tavares (2010) acerca de que la crisis econmica ha creado un nuevo des-
orden internacional, en donde la situacin econmica sigue siendo muy ines-
table, con algunas burbujas que vuelven a explotar y turbulencias financieras
que aparecen en diferentes lugares, tal como ha ocurrido en Grecia. Ante
esta realidad, una leccin preliminar que parece evidente es que el consumo
y el gasto pblico no podrn seguir siendo el motor de crecimiento de los pa-
ses desarrollados y, por lo tanto, tampoco podra continuar vigente el mismo
patrn de desarrollo que provoc esta crisis. Imaginar un nuevo esquema que
tenga en su centro la bsqueda de la igualdad parece ser la demanda inequ-
voca de las sociedades que, ahora, tambin demandan acciones urgentes en
relacin con el cambio climtico y frente a una globalizacin cuyos ritmos y
beneficios son altamente desiguales. Por eso, en el plano econmico, para
Brcena (2010), el reclamo se inclina a crecer con menos heterogeneidad
estructural y ms desarrollo productivo, e igualar, potenciando capacidades
humanas y movilizando energas desde el Estado.
Es necesario destacar que el libro que el lector tiene en sus manos otorga
claves analticas para pensar el estado de vulnerabilidad no de las econo-
mas sino, ms bien, de las democracias, principalmente desde la ptica de
Book 1.indb 25 5/29/12 4:39 PM

los impactos sociopolticos de la crisis econmica internacional en Amrica

Latina, lo que no quiere decir que en la actualidad la regin est en crisis.
Al contrario, segn diversos indicadores, tanto socioeconmicos como de
desarrollo democrtico, es posible sugerir, con la prudencia del caso, que
Amrica Latina est pasando por un buen momento, aunque la ruta polti-
ca que pudieran tomar las tensiones sociales debe ser mirada con atencin
(Grynspan, 2009).
Mientras que los pases desarrollados atraviesan un otoo econmico mar-
cado por tendencias pesimistas y de inseguridad que, sin las respuestas nece-
sarias, podra pasar a ser un fuerte invierno, en Amrica Latina el aire que
se respira es primaveral, con tonos de optimismo no siempre prudentes. Las
economas de la regin, en su mayora, estn pasando por un buen momento.
El auge de los precios de las materias primas, los avances logrados en el ma-
nejo macroeconmico, la mayor liquidez y las menores tasas de inters han
favorecido la situacin econmica de la regin. La capacidad de resistir los
embates de la crisis financiera que comenz en 2008 y la recuperacin en
los aos siguientes ms vigorosa que en otras regiones del mundo se han
traducido en un nimo colectivo de confianza en las bases macroeconmicas
slidas que sostienen el crecimiento en la regin y en el accionar de gobiernos
que han aprendido de los errores del pasado. Sin duda, las medidas fiscales to-
madas para contrarrestar los efectos de la crisis y la disponibilidad de recursos
producto de un manejo responsable de las deudas proveyeron a gran parte de
los pases de Amrica Latina de las herramientas necesarias para protegerse
del temporal.
Enrique Iglesias, de la Secretara General Iberoamericana, identifica cinco
joyas que atenuaron el impacto de la crisis en la regin: una buena polti-
ca macroeconmica, una economa abierta, un crecimiento econmico para
garantizar la distribucin de la riqueza, acciones contra la pobreza y el papel
activo de los gobiernos. Bajo esta perspectiva, los efectos de la crisis1 han de-
pendido no slo del mejor manejo macroeconmico de estos pases, sino tam-
bin de la capacidad de los gobiernos para activar sus instrumentos polticos
de intervencin pblica, as como para fijar prioridades estratgicas, impulsar
su habilidad para implementar efectivamente sus decisiones y evidenciar su
aprendizaje de poltica pblica. En este sentido, el impacto moderado de la
crisis muestra un mejoramiento de las capacidades de gestin poltica que han
sido claves para mitigar sus efectos sociopolticos. Como lo muestra el Informe
1 Para un anlisis ms amplio sobre los efectos de la crisis en los pases en

desarrollo, sus canales de transmisin y las respuestas a nivel global, regional
y nacional, vase Griffith-Jones y Ocampo (2009).
Book 1.indb 26 5/29/12 4:39 PM

los caminos diferenciados de la democracia 27
del Latinobarmetro (2009), en el conjunto de la regin la crisis no erosion

el apoyo a la democracia sino todo lo contrario: la satisfaccin con este sistema
se increment en ese ao.
De consolidarse estos escenarios de crecimiento econmico positivos,
Amrica Latina o al menos varios pases de la regin estara en una situa-
cin muy especial en su coyuntura histrica, porque por primera vez podra
avanzar de manera significativa en cuanto a la sostenibilidad democrtica y
la expansin de la ciudadana. Dar este salto cualitativo en trminos de la
articulacin entre desarrollo y democracia requiere generar transformacio-
nes econmicas profundas. Si bien es cierto que Amrica Latina ha sabido
responder a la crisis, tambin es cierto que, vistas en perspectiva, las me-
didas tomadas ofrecen respuestas parciales y fragmentarias. En este senti-
do, como advierte Iglesias (2011): Es el momento de la accin y no de la
autocomplacencia.
La baja productividad que caracteriza a la regin contina siendo un l-
mite y un problema y, como afirma el presidente de la Corporacin Andina
de Fomento (CAF), Enrique Garca, si bien las economas de la regin hoy
son slidas, an deben resolver los problemas estructurales que arrastran.
Segn la CAF, las tareas pendientes ms inmediatas son: 1) lograr una me-
jor calidad en la educacin y un entrenamiento ms adecuado de la fuerza
laboral; 2) alcanzar una menor informalidad y el cumplimiento de las leyes
laborales; 3) reducir la evasin fiscal y aumentar la carga impositiva y la
base de los contribuyentes en la mayora de los pases; 4) crear industrias
de mayor valor agregado, y 5) realizar mejoras en la infraestructura que
permitan la construccin de una cadena de valor en la regin (el comercio
intrarregional es bajo comparado con Asia y Europa). En suma, Amrica
Latina necesita un crecimiento econmico que sea alto, que no sea voltil y
que sea de buena calidad. No basta crecer, el crecimiento de buena calidad
significa que es eficiente y productivo para ser sostenible, pero, adems,
tiene que ser incluyente.
Sin embargo, si el crecimiento econmico regional en 2010 fue fuerte, lo
que aparece como un dato concluyente es que en 2011 y 2012 lo ser menos.
El Fondo Monetario Internacional (FMI, 2011b), a la luz de una lectura de los
nuevos riesgos en el segundo semestre de 2011, proyect un escenario base
que refleja una cada moderada en el crecimiento para Amrica Latina y el
Caribe. Las ltimas proyecciones apuntan a un crecimiento de 4,0% en 2012,
es decir, por debajo de pronsticos anteriores.
Book 1.indb 27 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.1. Desaceleracin del crecimiento mundial

(Proyecciones revisadas de crecimiento del PIB real, %)
10
9,3
9
7,9 7,7 7,9
8 7,5
7
6,1
6
5 4,7 4,5
4,2 4,0
4
3,1
3 2,6
2,4
1,9
2 1,6
0
Abril
Septiembre
Abril
Septiembre
Abril
Septiembre
Abril
Septiembre
Abril
Septiembre
Abril
Septiembre
2010 2011 2012 2010 2011 2012 2010 2011 2012
Economas Avanzadas Amrica Latina Economas emergentes
y el Caribe de Asia
Fuente: FMI (Fondo Monetario Internacional) (2011a, 2011b).
Los pases de Amrica Latina enfrentan un contexto econmico externo alta-

mente frgil y voltil, cuyas turbulencias avanzan con fuerza aunque de mane-
ra desigual. El mapa del momento econmico actual comenz a ser dibujado
por el incremento de los precios de los alimentos, el terremoto de Japn, el
alza en el precio internacional del petrleo, la polarizacin poltica de los Es-
tados Unidos, que ha impedido trazar una trayectoria certera sobre la deuda,
y los trastornos financieros en la zona del euro. La combinacin de estos ele-
mentos podra derivar en escenarios menos optimistas si los lderes de la UE
y el Banco Central Europeo no logran implementar las medidas necesarias y
pierden el control de la crisis, y si la actividad econmica en los Estados Unidos
sufre nuevos golpes.
Por eso es necesario tomar con cautela el optimismo actual. Las perturba-
ciones mundiales se han comenzado a sentir en la regin en la segunda mi-
tad de 2011, mediante la baja en los precios de las materias primas (los de la
energa y metales continan histricamente altos), la volatilidad en los ndices
burstiles, la reduccin en las expectativas de crecimiento ante la desace-
leracin de las economas industrializadas y la atenuacin de la apreciacin
Book 1.indb 28 5/29/12 4:39 PM

de las monedas locales. Aun cuando lo ms probable sea que continen las
condiciones favorables de altos precios de materias primas y financiamiento
externo, aunque con una menor intensidad debido al bajo crecimiento de
las economas industrializadas, no se puede descartar un escenario de turbu-
lencia financiera en el que esas condiciones favorables se deterioren. De ah
que resulte fundamental, adems de evaluar los mrgenes de maniobra eco-
nmica actuales con que cuentan los pases de la regin para hacer frente a
nuevos procesos de crisis, comprender y explicitar las lecciones aprendidas
que hicieron posible una gestin poltica exitosa del primer embate de la crisis
econmica en 2008-2009.
Grfico 1.2. Exportaciones netas de commodities

(% del PIB, 2003-2006)
Trin. y Tob. 27
Venezuela 30
Chile 20
Bolivia 18
Ecuador 17
Argentina 14
Per 8
Paraguay 7
Colombia 6
Uruguay 5
Brasil 4
Belice 3
Costa Rica 3
Guyana 3
Mxico 1
Guatemala -2
Panam -2
Nicaragua -3 Amrica del Sur
Jamaica -4
Honduras -5 Mxico, Amrica Central y el Caribe
El Salvador -7
Rep. Dominicana -8
Bahamas -10
Barbados -10
Surinam -11
Hait -16
Fuente: BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (2010).
Tambin es necesario matizar las seales de optimismo, en la medida en que

la recuperacin se ha dado de manera desigual en la regin. Detrs de estos re-
sultados subyace una nueva tendencia en el desempeo de la economa mun-
dial y en los patrones de insercin global de las economas latinoamericanas,
que se traduce en dos dinmicas diferenciadas para la regin. Las economas
industrializadas tradicionales (Estados Unidos, Europa Occidental y Japn)
estn creciendo lentamente, en contraste con las economas emergentes, que
muestran mayor dinamismo. A esto se suma que China mantiene una gigantes-
ca demanda de materias primas, lo que influye sustancialmente en los precios
Book 1.indb 29 5/29/12 4:39 PM

internacionales de los metales y de la energa. Por eso, los pases de Amrica

Latina exportadores netos de materias primas que se destinan de forma cre-
ciente a los pases emergentes, en especial a China, estn experimentando un
mayor crecimiento debido a los altos precios, la mayor liquidez internacional y
las menores tasas de inters. Otra es la situacin de los pases de la regin que
son importadores netos de materias primas y que, en su mayora, estn ms
vinculados con las economas industrializadas (principalmente en trminos
de exportaciones, remesas e inversin directa extranjera). En este contexto,
la vulnerabilidad de las economas de Amrica Latina frente a las turbulencias
que provienen del deterioro del contexto externo es diferenciada y depende
del camino de crecimiento trazado por cada pas.
De la misma forma, los desafos econmicos tambin son altamente diferen-
ciados. En los pases importadores netos de materias primas, ms vinculados
con las economas industrializadas, los desafos inmediatos son lograr un ma-
yor desarrollo en un contexto de bajo crecimiento y hacer frente a las restric-
ciones presupuestarias. En este sentido, redisear su estrategia de desarrollo
mediante una mayor integracin con los pases emergentes e involucrar al
sector privado en la inversin en infraestructura y energa podra mejorar las
perspectivas. En los pases exportadores netos de materias primas el mediano
plazo puede ser favorable si no se da una nueva recesin. Sin embargo, la
pregunta clave es si Amrica Latina podr capitalizar su vnculo con China,
es decir, si ser capaz de lograr que esta relacin no se limite slo a la expor-
tacin de materias primas, sino que pueda generar una dinmica econmica
que fomente una mayor productividad. Por ahora, la exportacin de produc-
tos con valor agregado a China es poco significativa y, aunque se han dado
mejoras tecnolgicas en la minera y la agricultura, en general el grueso de las
exportaciones de Amrica Latina contina siendo de materias primas. Hasta
ahora, la inversin extranjera directa de China en Amrica se concentra sobre
todo en transportes y materias primas, rubros que contribuyen escasamente a
la acumulacin de capital humano y a la mejora de la productividad.
Por ltimo, resulta indispensable superar la autocomplacencia: en la me-
dida en que la intervencin pblica fue un factor crtico para mitigar los im-
pactos de la crisis econmica de 2008-2009, los gobiernos de la regin deben
estar preparados para lidiar con situaciones potencialmente complejas en el
mediano plazo. Esto adquiere an ms relevancia al considerar que la inter-
vencin pblica latinoamericana frente a la crisis de 2008-2009 present una
cierta tendencia pro-cclica que redujo los impactos de la crisis en los pases
menos golpeados por ella y los agrav en los que presentaron impactos mayo-
res, es decir, en los pases importadores netos de materias primas, ms depen-
dientes de los mercados de los desarrollados, debido a su menor capacidad de
respuesta.
Book 1.indb 30 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.3. Principales socios comerciales 2009

(% del comercio total)
100
90
80
70
% del comercio total
60
50
40
30
20
10
0
Paraguay
Chile
Brasil
Costa Rica
Uruguay
Argentina
Venezuela
Ecuador
Mxico
Colombia
Guatemala
Bolivia
Panam
Surinam
Nicaragua
Jamaica
El Salvador
Grenada
Honduras
TTO
Belice
Per
CHN LAC USA EU15 Otros
Fuente: WITS y Banco Mundial, World Development Indicators (WDI).
En efecto, como se ver ms adelante en otros captulos de este libro, para

los analistas de la regin consultados en la red Delphi de PAPEP, en las
regiones ms afectadas por la crisis econmica internacional se percibieron
gobiernos menos activos para responder, menos acertados en sus interven-
ciones y/o ms dbiles y, por tanto, menos eficaces en la implementacin de
las medidas anunciadas por la administracin pblica. Por el contrario, en
los pases menos afectados por las dinmicas de la crisis econmica interna-
cional, fundamentalmente en el Cono Sur, los analistas resaltaron acciones
enrgicas y bien orientadas por parte de los gobiernos y con niveles bastante
amplios de legitimidad y capacidad de accin pblica.
Es por eso que, intentando superar la autocomplacencia frente a potenciales
shocks externos que pongan en tensin las democracias latinoamericanas, el pre-
sente estudio parte de las lecciones aprendidas en la gestin poltica de la crisis
econmica internacional de 2008-2009 para construir un mapa diferenciado de
la vulnerabilidad democrtica y generar coordenadas de navegacin poltica. En
este marco, ms que realizar un diagnstico o una evaluacin concluyente sobre
la crisis econmica internacional y sus consecuencias sociopolticas en Amrica
Latina, nos proponemos sugerir algunas claves analticas que den continuidad a
Book 1.indb 31 5/29/12 4:39 PM

los retos planteados en el Informe del PNUD (2004), as como a los subsiguientes
esfuerzos en materia de estatalidad (Mariani, 2007) y a los nuevos desafos expues-
tos por el PNUD-OEA (2009). A su vez, constituye un esfuerzo para avanzar en la
comprensin de los nexos polticos entre democracia y desarrollo y, si bien tiene
como punto de partida la crisis global, lleva el anlisis a un contexto poscrisis.
Como se sostiene a lo largo del presente volumen, la capacidad de practicar
una poltica democrtica ha sido un factor central para la gestin de los impactos
de la crisis econmica y la reduccin de la incertidumbre. Cuando la poltica lo-
gra interpretar las demandas ciudadanas, orientar acuerdos de largo plazo entre
sus elites e implementar polticas de Estado, es posible acortar las brechas estruc-
turales entre Estados y ciudadanos, fortalecer los niveles de resiliencia y dismi-
nuir los grados de vulnerabilidad de las democracias frente a los shocks externos.
Cuando los actores polticos cuentan con altos niveles de legitimidad pblica y
la disputa por el poder transita por un marco democrtico, la efectividad de las
polticas pblicas de desarrollo se torna sostenible en el tiempo. Lo anterior tiene
como trasfondo tres mbitos: los aspectos polticos del desarrollo,2 el entorno
de capacidades polticas e institucionales y el calentamiento o descomposicin
del espacio pblico-poltico.3 En cambio, cuando la poltica se desconecta de las
preocupaciones ciudadanas, no logra orientar su accin hacia ciertos acuerdos
bsicos entre sus elites ni permite establecer relaciones institucionales con sus
sociedades y sus actores, y las brechas pueden estancarse o incluso ampliarse.
En resumen, cuando la poltica pierde calidad y capacidad de conduccin, los
efectos sociales de las crisis econmicas son ms profundos y extendidos y, en
trminos polticos, las conquistas democrticas pueden sufrir retrocesos, a la vez
que aumenta la vulnerabilidad de la gobernabilidad democrtica.
las brechas estructurales entre estado y ciudadana
Las democracias latinoamericanas han visto reducida su vulnerabilidad a

shocks econmicos externos en la ltima dcada. Frente al cuadro de la crisis
de la deuda de los aos ochenta que defini el contexto y los mrgenes de
2 Particularmente, el potencial de la poltica para el cambio social, los pro-

yectos colectivos a futuro y las condiciones de consenso, la revalorizacin
integral de lo pblico y la distribucin del poder y de las capacidades (ciuda-
dana).
3 Es decir, la agitacin social, el bloqueo de bienestar, la frustracin de expec-
tativas y la agudizacin de la lucha por el poder en contextos de fragilidad
institucional.
Book 1.indb 32 5/29/12 4:39 PM

maniobra de la transicin democrtica en la regin, o incluso en rela-

cin a las crisis de gobernabilidad que vivieron varios pases en la llama-
da media dcada perdida, entre 1998 y 2003, los impactos de la crisis
financiera y econmica internacional iniciada en 2008 han encontrado
en Amrica Latina no slo economas mejor preparadas como en su mo-
mento lo sealaron varios informes de la CEPAL sino democracias menos
vulnerables.
El manejo responsable de las principales variables macroeconmicas una
diferencia principal respecto del manejo de la crisis de la deuda en los aos
ochenta, ha sido identificado como uno de los principales factores que
contribuyeron a blindar a los pases de la regin frente a los efectos negati-
vos de la crisis que comenz en 2008. Un menor nfasis se ha puesto en el
papel que han tenido la mayor legitimidad de la democracia como sistema
poltico y el respaldo de los ciudadanos a quienes los conducen, el terreno
ganado por el Estado y el aumento de sus capacidades de accin pblica e
intervencin econmica, y la puesta en marcha de esquemas de polticas
sociales que han contribuido a reducir los ndices de pobreza.
Este conjunto de avances puede ser conceptualizado a partir de la nocin
de brechas estructurales entre Estado y ciudadana, entendidas como los pilares en
los que se sustenta el ejercicio democrtico real. Esto se da en una regin carac-
terizada por una institucionalidad poltica con relativamente bajos niveles de
legitimidad pblica y el ejercicio an poco institucionalizado de la poltica
pblica, atravesada por altas y persistentes desigualdades, que se traducen en
dficits importantes en materia de ejercicio de los derechos ciudadanos. Estos
elementos configuran una comunidad poltica frgil, condicionada por un
proceso de toma de decisiones todava muy marcado por la accin de los po-
deres fcticos legales e ilegales.
En ese sentido, el concepto de brechas estructurales entre Estado y ciudadana
no se refiere a un ideal democrtico por alcanzar, sino a una construccin
permanente que est en sintona con las demandas y las expectativas de los
ciudadanos. Sin duda, las caractersticas de las brechas, es decir, la magnitud
de las distancias, marcan puntos de partida distintos para los pases de la
regin y condicionan la gestin poltica de los gobiernos. Al mismo tiempo,
el rumbo trazado desde la poltica ha contribuido a reducir o ampliar las
brechas estructurales y a fortalecer o hacer ms vulnerables las democracias.
Todava estn vigentes los planteamientos de Juan Linz (1978), formulados
para interpretar las transiciones democrticas en Amrica Latina: Linz con-
sidera que las caractersticas estructurales de las sociedades, los conflictos
concretos y los latentes constituyen para los actores polticos y sociales, indi-
viduos e instituciones, una serie de oportunidades y limitaciones que pueden
conducir a distintos desenlaces.
Book 1.indb 33 5/29/12 4:39 PM

En este marco analtico, democracias consideradas de menor intensi-

dad, en trminos de un ejercicio equilibrado, equitativo y sostenible de
derechos, pueden ser altamente valoradas por sus ciudadanos en la medi-
da en que se perciben progresos en el cierre de las brechas que separan
las demandas cvicas del desempeo de las instituciones democrticas.
Por el contrario, democracias de mayor intensidad pueden ser cuestio-
nadas por sus ciudadanos en la medida en que estas brechas empiezan a
ensancharse.
A continuacin, mostraremos que la menor vulnerabilidad de las demo-
cracias latinoamericanas a shocks econmicos externos se debe a los avan-
ces sostenidos, aunque todava insuficientes, que se han producido en la
ltima dcada en la reduccin de tres brechas estructurales entre Estado y
ciudadana:
La brecha de expectativas ciudadanas (brecha de legitimidad) es la dis-

tancia entre la oferta de polticas pblicas (el discurso oficial, lo
que los polticos creen que es relevante y ofrecen a la poblacin)
y la demanda de polticas pblicas (lo que es importante para la
ciudadana en trminos de sus necesidades y aspiraciones). Esta
brecha se reduce cuando los sistemas polticos y las instituciones
democrticas logran estar en consonancia con los ciudadanos y
sus demandas.
La brecha de gestin institucional (brecha de estatalidad) corresponde al
desfase entre la poltica pblica diseada y su resultado concreto
una vez que ha sido aplicada. Esto es, la distancia entre la formu-
lacin de una poltica pblica y el poder institucional del Estado
para beneficiar realmente a la sociedad e implementar las decisio-
nes polticas en todo el territorio nacional a travs del sistema de
estratificacin social. Esta brecha se reduce en la medida en que
el rol del Estado gana terreno, es ms popular entre los ciudada-
nos y tiene capacidad para ejecutar polticas pblicas a favor de los
sectores ms vulnerables.
La brecha de recuperacin social (brecha de bienestar) es el desfase
entre el retorno del crecimiento econmico y la aplicacin de
polticas pblicas de bienestar, por un lado, y la recuperacin
de los indicadores sociales y de calidad de vida, por el otro. Esto
es, la distancia entre la bonanza macroeconmica, a nivel pas,
y el bienestar microeconmico, a nivel familiar e individual.
Esta brecha se reduce si la calidad del crecimiento econmico
aumenta y se traduce en mejoras en la calidad de vida o en las
oportunidades de progreso de la mayora de los ciudadanos.
Book 1.indb 34 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.4. Brechas estructurales entre Estado y ciudadana
Brecha de
recuperacin
social
Brecha de (bienestar)
gestin
institucional
(estatalidad)
Brecha de
expectativas
(legitimidad)
Fuente: Elaboracin propia.
A partir del anlisis de estas tres brechas, es posible afirmar que en Amrica
Latina la democracia ha progresado mediante la mayor sintona entre las ins-
tituciones democrticas y los ciudadanos o, al menos, entre los gobernantes
y los gobernados, el mayor aunque an incipiente desarrollo institucional
en gran parte de los pases de la regin, y la mayor capacidad de reducir la
pobreza y en algunos casos tambin la desigualdad, que se vincula con la
consolidacin de nuevos esquemas de polticas sociales que benefician a am-
plios sectores de la sociedad.
Sin duda, este balance es diferenciado segn los pases y muestra matices
importantes que corresponden a avances en algunos campos y estancamien-
tos o retrocesos en otros aspectos de la legitimidad institucional, la estatali-
dad y el bienestar social. Si en trminos generales la democracia en Amrica
Latina hoy es menos vulnerable y est mejor preparada para responder a las
situaciones de crisis, no es menos cierto que persisten fragilidades estructu-
rales que podran propiciar el desencanto por parte de los ciudadanos, dete-
riorar el apoyo a las instituciones y erosionar los canales de intermediacin
entre el Estado y la sociedad. El papel del Estado, el reforzamiento de sus
capacidades y la manera en la que se relaciona con el mercado son cuestio-
nes clave para promover un modelo de desarrollo que coloque al ciudadano
y a la posibilidad de que este alcance su proyecto de vida en el centro del
sistema poltico.
Book 1.indb 35 5/29/12 4:39 PM

la brecha de expectativas: legitimidad pblica

Las dcadas de 1980 y 1990 estuvieron marcadas por dos factores concurrentes
en el mbito internacional: la tercera ola de democratizacin y la implemen-
tacin de polticas de ajuste estructural y liberalizacin econmica. Juntos,
ambos procesos se conocen como la transicin dual. Los ciudadanos creen en
la democracia como forma de gobierno, pero sus resultados muchas veces
les resultan insatisfactorios. En este sentido, las democracias latinoamericanas
parecen aseguradas en tanto forma de gobierno casi universal para la regin,
pero su gobernabilidad est potencialmente amenazada por una situacin de
insatisfaccin ciudadana con sus resultados.4
De hecho, el costo poltico de las reformas que no dieron paso a un ciclo
de crecimiento robusto con capacidad para reducir en forma sostenida la po-
breza, como se anunciaba poda ser medido a principios de la dcada de 2000
a travs de un sentimiento extendido de insatisfaccin de la opinin pblica,
que en algunos casos deriv en una crisis de gobernabilidad y en la deposicin
de presidentes electos pero impopulares, pero no en un quiebre del sistema
democrtico.
Grfico 1.5. Satisfaccin con la democracia

1996-2001 por regiones (en porcentaje)
60
50,8
50
45,5 44,9
40,9 40
40 37,3
37,4
31,6 32,8
30,1 31,4 31,8
30 29,1
27,5
27,2 27,4
20 22 21,1
12,1
10
0
1996 1997 1998 2000 2001
Mxico Regin Andina Cono Sur Centroamrica
Fuente: Latinobarmetro (1996, 1997, 1998, 2000, 2001).
4 Las tesis presentadas en este apartado han sido desarrolladas in extenso en

Moreno y Aranbar (2010).
Book 1.indb 36 5/29/12 4:39 PM

Esta sensacin generalizada de insatisfaccin, que empez a revertirse en for-

ma evidente hacia 2003 (Ortuo y Loayza, 2008), en los ltimos aos dio paso
a un incremento sostenido del apoyo y la satisfaccin con la democracia. Pre-
cisamente por eso resulta importante explorar los factores que, por un lado,
condicionaron una mirada crtica de los ciudadanos hacia las instituciones
democrticas, al punto de que estas se vieron tensionadas en extremo entre
1998 y 2003, y, por el otro, en los aos subsiguientes, consolidaron una imagen
positiva hacia la institucionalidad democrtica, al punto de blindarla frente
a la recesin econmica de 2009.
En esta tarea, el concepto de malestar con la poltica resulta esclarecedor.
Algunos autores lo definen en relacin con el bajo grado de satisfaccin con
la democracia y sus instituciones (Zovatto, 2009). Esta caracterizacin hace re-
ferencia a una crisis de legitimidad del sistema poltico e implica una falencia
estructural del rgimen. Por el contrario, la idea de malestar que aqu se utiliza
es otra: no es una muestra de la crisis de legitimidad del rgimen sino una sensa-
cin de insatisfaccin con la performance de las instituciones (Moreno y Aranibar,
2010). Es decir, se refiere a un descontento profundo de los ciudadanos con la
poltica y con sus resultados en un pas.
Grfico 1.6. Satisfaccin con la democracia, confianza

en el gobierno y crecimiento del PIB per cpita 2002-2011
50 7
45 5,9 6
5,5
Satisfaccin con la democracia
Crecimiento del PIB per cpita
40 5
y confianza en el gobierno
4,7 4,7
4,4
35 4 4
30 3 3,1 3
25 2
20 1
0,4
15 0
10 -1
5 -2
-2,3
0 -3
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Satisfaccin con el gobierno

Confianza en el gobierno
Crecimiento del PIB per cpita
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Latinobarmetro (2011).
Book 1.indb 37 5/29/12 4:39 PM

Esta insatisfaccin tiene un carcter circunstancial y puede solucionarse a tra-

vs del ejercicio mismo de la poltica, en el marco de los mecanismos institu-
cionales disponibles para la gobernabilidad democrtica. En otras palabras,
si el rgimen democrtico est plenamente consolidado en el pensamiento
de las personas (como parece ser el caso en la mayora de los pases de Am-
rica Latina), el malestar con la poltica no es sinnimo de malestar con la
democracia. Dicho de otro modo, la insatisfaccin ciudadana que se detecta
en algunos pases de la regin est ms enfocada en el rostro visible de las
instituciones polticas que en la estructura del sistema poltico. As, la gente
puede sentirse insatisfecha en contextos institucionales ptimos, cuando no ve
colmadas sus expectativas en relacin al desempeo de estas instituciones y, por
el contrario, puede sentirse satisfecha en contextos institucionales subptimos
si sus expectativas resultan satisfechas.
Grfico 1.7. Percepcin de la economa y aprobacin del gobierno

(en porcentaje)
Chile
El Salvador Brasil
Panam
80 Costa Rica Colombia

Paraguay Uruguay
Desempeo gobierno
Ecuador
Bolivia
60
Guatemala
Mxico
Venezuela
Rep. Dominicana
Honduras
Nicaragua
40
Per Argentina
Zona de malestar
con la poltica
20
35 40 45 50 55 60
Clima socioeconmico
Fuente: Moreno y Aranbar (2010).
Por ltimo, esta insatisfaccin puede tornarse persistente y difcil de su-

perar. Cuando el malestar con la poltica se instala de manera durable en
un determinado pas, la legitimidad del rgimen democrtico puede verse
afectada en el mediano plazo, y tener potenciales consecuencias importantes
Book 1.indb 38 5/29/12 4:39 PM

para la gobernabilidad democrtica. El razonamiento es que una sensa-

cin permanente de insatisfaccin con el desempeo de las instituciones
puede minar el convencimiento de los ciudadanos en que las instituciones
polticas existentes son las ms adecuadas para el pas (Moreno y Aranbar,
2010). Y viceversa, una sensacin permanente de satisfaccin con el des-
empeo de las instituciones puede fortalecer la legitimidad pblica de la
democracia.
Grfico 1.8. Percepcin de la gente sobre

los gobiernos ante una crisis econmica
Est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo o muy en desacuerdo
con la siguiente afirmacin? Los gobiernos democrticos estn
mejor preparados para enfrentar una crisis econmica. (Aqu,
slo muy de acuerdo y de acuerdo, en porcentaje.)
Venezuela 70
Uruguay 70
Rep. Dominicana 62
Brasil 62
El Salvador 59
Costa Rica 58
Panam 57
Bolivia 56
Honduras 55
Chile 54
Amrica Latina 54
Colombia 51
Guatemala 49
Nicaragua 46
Ecuador 46
Per 45
Mxico 44
Argentina 44
Paraguay 40
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Fuente: Latinobarmetro (2009).
Book 1.indb 39 5/29/12 4:39 PM

Esta relacin tiene una slida base emprica. De hecho, puede demostrarse que,
a lo largo de la presente dcada, el malestar con la poltica en los distintos
pases de Amrica Latina est directamente relacionado con la aprobacin del
gobierno y la evaluacin de la situacin econmica personal. De esta forma,
cuando la mayora de las personas opina que su situacin econmica personal
es mala y que los gobernantes son parte del problema, se instala una sensacin
de malestar con la poltica que, de ser duradera, tiene impactos en la legitimi-
dad del rgimen democrtico. Si, por el contrario, la percepcin mayoritaria es
que la situacin econmica personal es buena y que la accin de los gobernan-
tes tiende a consolidarla, se instaura una sensacin de satisfaccin con la po-
ltica que, de mantenerse, fortalece la legitimidad pblica de las instituciones
democrticas.
Durante el ao 2009, que registr un cuadro de recesin econmica en
Amrica Latina, 11 pases de la regin estaban ubicados en el cuadrante de
satisfaccin con la poltica, y la mayora de ellos se encontraba all de forma
estable desde los ltimos cinco aos. En este contexto, a pesar de que teman
un impacto importante en las economas nacionales, el 54% de los latinoa-
mericanos expres su confianza en que las democracias de la regin estaban
mejor preparadas para enfrentar el shock externo causado por la recesin
mundial. Adems, el 48% de los latinoamericanos aprob la manera en la que
los presidentes respondieron a la crisis. Ambos datos confirman la confianza
creciente en que la gente que conduce el pas har las cosas correctamente
(del 26% de ciudadanos que afirmaban estar de acuerdo con esta afirmacin
en 2001, se pas al 47% en 2008).
Con intensidades y matices diferenciados entre los pases, en un mo-
mento de turbulencias econmicas que amenazaba con afectar su bienes-
tar econmico, los ciudadanos latinoamericanos reforzaron la legitimidad
pblica del sistema poltico y otorgaron grados de confianza relativamente
elevados a los gobernantes. Un dato notable es que en 2008 y 2009 el cierre
de la brecha de legitimidad (tanto en apoyo y satisfaccin con la democra-
cia, como en la confianza en quienes conducen el sistema poltico) se dio
en medio de la desaceleracin de la economa y el decrecimiento del PIB
per cpita en varios pases, lo que demuestra que la relacin de los ciuda-
danos con la democracia (el cierre de la brecha de legitimidad) trasciende
la correlacin mecnica con el crecimiento de la economa.
La mejora registrada en la brecha de legitimidad pblica a lo largo de la
ltima dcada ha estado marcada por la persistente percepcin de injusticia
e inequidad. Este es un dato clave para evaluar el grado de legitimidad de
las instituciones democrticas, tanto en lo que respecta a la evolucin de la
percepcin de inequidad como, sobre todo, a la percepcin de para quin
se gobierna. Los resultados del Latinobarmetro (2011) constituyen una ad-
Book 1.indb 40 5/29/12 4:39 PM

vertencia en este sentido: mientras aument ligeramente la proporcin de

latinoamericanos que afirma que la distribucin del ingreso es injusta (de
74% en 2010 a 76% en 2011), as como la de aquellos que opinan que se
gobierna para grupos poderosos en su propio beneficio (de 64% a 68%),
disminuy la satisfaccin con la democracia (de 44% a 38%) y la confianza
en los gobiernos (de 45% a 40%).
Grfico 1.9. Confianza de la gente en el gobierno

Est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy
en desacuerdo con las siguientes afirmaciones? En general, se puede
confiar en que le gente que conduce el pas har las cosas correctamente.
(Aqu, slo muy de acuerdo y de acuerdo, en porcentaje.)
50
47
45
40
35
33
30
29
25 26
20
15
10
5
0
2002 2004 2006 2008 2010
Fuente: Latinobarmetro (2000-2009).
Tal como sostiene la CEPAL (2009b), los niveles de confianza de la pobla-

cin respecto de las instituciones polticas (congreso y partidos), empeo-
ran drsticamente cuando se deterioran las percepciones de justicia en la
distribucin del ingreso. Esta situacin se verific en 1997, 2002 y 2007. En
este ltimo ao, los porcentajes de personas que crean que su pas estaba
gobernado por unos cuantos poderosos para su propio beneficio fueron
mayores entre quienes opinaban que la distribucin del ingreso en su pas
era injusta o muy injusta. De hecho, es posible mostrar que el apoyo a la
democracia ha sido mayor y menos voltil en aquellos pases con menores
brechas sociales.
Book 1.indb 41 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.10. Opiniones sobre quines gobiernan y para quines,

segn la justicia distributiva percibida y los pases clasificados por
la extensin de las brechas sociales (2010)
(en porcentajes)
Grupos poderosos en su propio beneficio

Para el bien de todo el pueblo
82% 82%
75%
59% 60% 56%
41% 40% 44%
25%
18% 18%
Muy justa Muy injusta Muy justa Muy injusta Muy justa Muy injusta
o justa o injusta o justa o injusta o justa o injusta
Brechas bajas Brechas intermedias Brechas altas
Fuente: CEPAL (2009b).
la brecha de gestin institucional: estatalidad5

El cambio hacia una nueva pauta de desarrollo que otorga un rol ms importan-
te al Estado comenz en distintos pases de Amrica Latina a fines de los aos
noventa, en medio de cuestionamientos fuertes a las polticas econmicas im-
plementadas en el marco del proceso de estabilizacin y ajuste estructural que
condicion la transicin democrtica en la regin. Este giro se consolid con la
llegada al poder por la va democrtica de distintos gobiernos de signo progre-
sista, que reforzaron la capacidad de intervencin del Estado en la economa,
con medidas que empezaron a implementarse casi una dcada antes de que de-
tonara la crisis financiera internacional de 2008-2009 (Moreno y Puchet, 2009).
Desde entonces, en muchos pases latinoamericanos los Estados han ganado
mrgenes de accin y son hoy percibidos por los ciudadanos como ms fuertes
y con mayor capacidad de responder a los problemas que ms les preocupan.
De hecho, el porcentaje de personas que opina que el Estado puede resolver
al menos algunos problemas pas de menos del 30% a inicios de la dcada
5 Para un anlisis de los retos de estatalidad en la regin, vase PNUD-OEA

(2009).
Book 1.indb 42 5/29/12 4:39 PM

al 50% en 2010, con lo que la percepcin sobre la capacidad del Estado para
gestionar las dificultades econmicas caractersticas de ambos perodos es evi-
dente. Ms an, es posible sealar que la intervencin pblica contribuy a
mejorar la imagen del Estado entre los ciudadanos y su poder institucional
para ejecutar polticas pblicas en beneficio de la sociedad. Sin duda, el mapa
regional muestra diferencias importantes de apreciacin entre ciudadanos de
distintos pases.
Grfico 1.11. Percepcin de la capacidad del Estado para

resolver problemas, evolucin histrica (1998-2010)
Se dice que el Estado puede resolver los problemas de nuestra
sociedad porque tiene los medios para ello. Dira Ud. que el
Estado puede resolver todos los problemas, la mayora de los
problemas, bastantes problemas, slo algunos problemas o
que no puede resolver ningn problema? (en porcentaje).
100 6,8 6,1 5,7 4,5

8,4 11,8 8,2
90
80 34,1 28,9
38,3 44,9 41,5 47,7 37,1
70
60
18,3
50 19,4
17,7
21,3
40 16,4 15,1 14
31,4
30 28,1
26,3
20 25 21,5 23,3 21
10
8,6 8,7 8,3 9,1 12,7 12,7 16,9
0
1998 2000 2003 2005 2007 2009 2010
Todos los La mayora de Bastantes Slo algunos El Estado

problemas los problemas problemas problemas no puede
Fuente: Latinobarmetro (2009).
Por supuesto, es importante tomar con cautela el surgimiento de posturas

a favor del Estado en el contexto de la crisis. Este tipo de percepciones no
necesariamente implica que los Estados de la regin se encuentren dotados
de suficiente fortaleza y capacidad para afrontar la crisis. Por el momento, la
tendencia a revalorar el papel del Estado slo indica que han sido abando-
Book 1.indb 43 5/29/12 4:39 PM

nados los mapas conceptuales que justificaron su desmantelamiento en los

aos ochenta y noventa, pero no supone que la recuperacin de capacidades
estatales resulte suficiente, ni que se despliegue de manera homognea en
la regin.
Grfico 1.12. Percepcin de la capacidad del

Estado para resolver problemas en 18 pases
Se dice que el Estado puede resolver los problemas de nuestra sociedad
porque tiene los medios para ello. Dira Ud. que el Estado puede
resolver todos los problemas, la mayora de los problemas, bastantes
problemas, slo algunos problemas o que no puede resolver ningn
problema? (Aqu, slo todos los problemas, en porcentaje.)
16,5%
Latinoamrica 12,1%
38,9%
Rep. Dominicana 22,4%
47,8%
Venezuela 21,8%
8,5%
Uruguay 10,2%
8,6%
Per 6,5%
13,1%
Paraguay 9,5%
18,3%
Panam 17,2%
8,3%
Nicaragua 14,5%
9,3%
Mxico 5,8%
14,6%
Honduras 11,9%
11,1%
Guatemala 11,9%
3,2%
El Salvador 15,5%
15,3%
Ecuador 8,7%
19,5%
Chile 7,9%
8,4%
Costa Rica 9,3%
16,4%
Colombia 9,1%
19,6%
Brasil 14,7%
14,9%
Bolivia 12,6%
18,3%
Argentina 12,1%
2010 2009
Fuente: Latinobarmetro (2009, 2010).
Si bien el contexto de la crisis global se convierte en un factor que legitima el

retorno del Estado, otra vez nos encontramos con un mapa diferenciado:
aunque se reconozca la importancia del rol de los Estados como reguladores
pblicos del mercado, no todos tienen las mismas capacidades, y cuando se
les asignan ms tareas como actores y conductores del proceso de desarrollo,
se ensanchan ms todava las diferencias, o lo que denominamos la brecha
entre el Estado deseado o imaginado y el real. De manera que, pese al buen
nimo poltico-intelectual, la prudencia del anlisis poltico sugiere que, en
Book 1.indb 44 5/29/12 4:39 PM

algunos casos, la crisis ha debilitado an ms a los Estados y, en otros, ha sido

una ventana de oportunidad para fortalecer ciertas capacidades.
De hecho, la capacidad burocrtica de los Estados latinoamericanos contina
presentando limitaciones serias y en muchos casos permanece rezagada en las
dinmicas del desarrollo. Es decir, el ciclo virtuoso que antecedi a la crisis de
2008 no se habra traducido en mayor efectividad gubernamental. Siguiendo
el indicador elaborado por el Banco Mundial, Government Effectiveness6 (que
va de +2,5 a -2,5), nicamente Chile tiene un ndice superior a 1, y slo Uruguay,
Costa Rica, Panam y Brasil tienen un ndice ligeramente positivo. Ms an, si se
compara la evolucin de este indicador entre los aos 2004 y 2008, se encuentra
que el balance regional no ha variado en forma sustancial (12 pases de 17 siguen
presentando resultados negativos), aunque 10 pases registren un ligero ascenso
y 4 presenten una leve cada (Ecuador, Bolivia, Honduras y Argentina).
Grfico 1.13. Efectividad gubernamental, segn el

World Bank Governance Index 1998-2008
2,5
2,0
1,5 1,37 1,4 1,4 1,37 1,31 1,27 1,26 1,41 1,36
1,0
0,5
-0,01 -0,03 -0,13 -0,11 -0,1 -0,03 -0,04 -0,14 -0,01
0,0
-0,5 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
Amrica Latina y el Caribe Pases de altos ingresos
Fuente: Banco Mundial (2009d). Disponible en lnea en: <info.worldbank.org>.
Por otro lado, entre las capacidades de primer orden que distinguen a un Esta-
do ms all del rgimen poltico que lo acompae, se encuentra la capacidad
6 Este indicador intenta medir las percepciones en torno a la calidad de los

servicios pblicos; la calidad del servicio civil y el grado de independencia de
este respecto de presiones polticas; la calidad en materia de formulacin e
implementacin de polticas pblicas, y el grado de credibilidad del compro-
miso del gobierno con las polticas pblicas anunciadas.
Book 1.indb 45 5/29/12 4:39 PM

de captar recursos fiscales para enfrentar sus responsabilidades pblicas. Esta

es una de las condiciones que determina la existencia o ausencia de un Esta-
do efectivo. En esta dimensin, los Estados latinoamericanos siguen teniendo
capacidades fiscales limitadas, una de las cargas tributarias ms bajas a nivel
mundial, y los impuestos indirectos constituyen su principal fuente de ingre-
sos. Los impuestos ms progresivos, como los gravmenes a la renta personal
y a la propiedad, son bajos, y los tratamientos preferenciales para los sectores
acomodados (exenciones y deducciones) suelen ser altos. Asimismo, el Estado
depende en alto grado de los ingresos provenientes de las exportaciones, espe-
cialmente de commodities, lo cual en algunos pases puede afectar la estabilidad
de las polticas sociales y someterlas al vaivn de las fluctuaciones externas.
Grfico 1.14. Ingresos tributarios en Amrica Latina y pases OECD

(porcentajes del PIB, 2005)
14
13
12 11,2
10,4
10 9,1
6
4,9
4
2,9
1,9
2 1,1
0,6 0,7
0
Impuesto Impuesto Seguro Impuesto a Otros
al consumo renta til social la propiedad
y ganancia
de capital
Pases OECD Latinoamrica

Fuente: OECD, Percepciones n 79, 2008.
Un hecho a destacar es que el desarrollo de medidas transitorias que tuvieron

como objetivo preservar la estabilidad macroeconmica durante los aos 2009
y 2010, en un marco de restricciones en el acceso al crdito externo, ha dado
lugar a procesos de ajustes. Desde esta perspectiva, si bien se mantiene la dis-
ponibilidad de recursos, los acadmicos y analistas de la regin que formaron
parte de la Consulta realizada por el PAPEP coinciden en que la crisis econ-
mica genera presiones fiscales sobre los Estados e incrementa la posibilidad de
recortes y medidas impopulares susceptibles de ser manejadas polticamente.
Book 1.indb 46 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.15. Tamao promedio de los gobiernos

de los pases de Amrica Latina y de la OECD
(porcentajes del PIB 2000-2006)
50,0
42 42,7
37,5
24,8 26,2
25,0
12,5
0,0
-1,4 -0,7
-12,5 Dficit fiscal Ingresos totales Gastos totales
Latinoamrica OECD
Fuente: OECD (2008).
Por otro lado, los recursos disponibles para proteger las economas de los emba-
tes provenientes del lento crecimiento o de una posible recesin no son los mis-
mos con los que se contaba cuando se implementaron las medidas contraccli-
cas en 2008: en algunos pases, las reservas internacionales se han contrado y el
acceso al crdito resulta ahora ms costoso. Varios pases de la regin continan
recuperndose de la crisis y, de repetirse un shock similar al de 2008-2009, po-
dran no tener la misma capacidad de respuesta. Ms an, dada la contraccin
de los recursos captados por la va tributaria y el restringido acceso a los merca-
dos de capitales internacionales, mantener el ritmo de gasto pblico supone un
esfuerzo particular que no todos estn en condiciones de hacer.
Tal como lo afirma la OECD (2009), la mayora de los gobiernos todava pre-
sentan dificultades para aumentar la recaudacin y los impuestos sobre las rentas
de los ciudadanos siguen generando pocos ingresos, en contraste con impuestos
indirectos, mucho ms regresivos. Esto se puede explicar, en buena medida, por
el bajo nivel de ingresos personales y la distribucin desigual de los factores, que
se han visto profundizados en el marco de la crisis. Adems, es relevante destacar
que Amrica Latina es una de las regiones con mayores niveles de informalidad
(en promedio 43,4%) y el nivel de evasin de impuestos es muy alto, especial-
mente en el impuesto a la renta (40-60%).7
7 Jimnez (2011).
Book 1.indb 47 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.16. Desigualdad en el ingreso y poltica redistributiva

(coeficiente de Gini de mercado e ingresos disponibles)
60
50
40
30
20
10
80
Argentina 1997
Brasil 1999
Chile 1996
Colombia 2003
Mxico 2002
Per 2004
Austria 2003
Blgica 2003
Dinamarca 2001
Francia 2001
Alemania 2003
Grecia 2005
Irlanda 2001
Italia 2001
Portugal 2003
Espaa 2005
Suiza 2001
Europa promedio
LA promedio
Desigualdad antes de impuestos y transferencias
Desigualdad despus de impuestos y transferencias
Fuente: Euromond (2008) pases OECD y Goi (2008) LA.
Desde esta perspectiva, la gobernabilidad democrtica est relacionada con

la capacidad de los gobiernos para superar restricciones de tipo estructural
que determinan no slo bajos niveles de presin fiscal y por tanto mrgenes
reducidos para la poltica pblica, sino tambin una baja capacidad de in-
tegracin social desde el Estado. Como seala el informe Nuestra democracia
(PNUD-OEA, 2010), despus de impuestos y transferencias la desigualdad de
ingresos medida por el coeficiente Gini apenas se reduce en un 5%, mientras
que en los pases de la OECD se reduce en un 32%.8 La poltica fiscal es funda-
mental en la orientacin de las finanzas pblicas, en la decisin de ampliar o
no el dficit fiscal, y en la de dedicar el gasto a diferentes objetivos de desarro-
llo que puedan permitir concretar los derechos exigibles a una democracia de
ciudadana. Como seala el citado informe, la tributacin debe ser entendida
como un mecanismo para equilibrar los poderes econmicos y polticos en
nuestras democracias.
Si bien hasta el momento no ha sido claro el impacto de la recesin en la
estrategia global de desarrollo ni en la transformacin de las polticas pblicas
ms all del anuncio generalizado y el establecimiento selectivo de paquetes
anticrisis, resulta central monitorear las presiones que afectarn los equili-
brios macroeconmicos bsicos en particular, los dficits fiscal y corriente
que definen los mrgenes de respuesta del Estado a shocks externos, y sobre
todo la capacidad distributiva del Estado y las implicaciones que esta puede
tener en la gobernabilidad democrtica en el mediano plazo.
8 Sobre el tema fiscal, vanse los planteamientos del documento PNUD-OEA

(2009).
Book 1.indb 48 5/29/12 4:39 PM

la brecha de recuperacin social: bienestar9

A lo largo de su historia, Amrica Latina se ha caracterizado por una tensin
pendular entre impulsos y retrocesos. Esta tendencia se vincula con diferen-
tes periodos de crisis econmica, en los cuales es posible observar una brecha
entre ciclos de recuperacin econmica y trayectos de recuperacin social.
En las veinte crisis macroeconmicas de Amrica Latina ocurridas entre
los aos 1982 y 1995, el nivel de pobreza aument y, en los aos posteriores,
se mantuvo en niveles ms elevados que antes del shock (Lustig, 2000). A
finales de la dcada del noventa y principios del nuevo siglo, el descenso
en el PIB per cpita estuvo acompaado por una mayor concentracin del
ingreso y un proceso de movilidad social descendente, que hizo que ciuda-
danos que formaban parte de la clase media pasaran a engrosar los quintiles
ms bajos.
Al analizar el perodo de 1986 a 2003, se observa que la recuperacin del
PIB per cpita se ha dado de manera ms acelerada que los procesos de mo-
vilidad ascendente y de disminucin de la indigencia. La mayor diferencia de
brechas entre el crecimiento econmico y la recuperacin social se dio en la
primera mitad de la dcada del noventa, en el marco de la aplicacin del mo-
delo neoliberal: mientras que el PIB per cpita aument en una proporcin
cercana al 8% entre 1990 y 1994, la disminucin de la pobreza apenas fue de
2,6% y la de la indigencia, de 1,7%.
Esta brecha tendi a acortarse a partir del ao 2003, en coincidencia con
el proceso de salida de la crisis, la consolidacin de un nuevo ciclo de cre-
cimiento econmico en la regin y el predominio de nuevas orientaciones
polticas que pusieron el nfasis en la generacin de procesos de inclusin
como meta fundamental del Estado. En este marco, entre 2000 y 2006 la
concentracin del ingreso se redujo en 12 de los 17 pases y en el mismo
perodo, la pobreza extrema se redujo en seis de los 11 pases en los cuales se
puede hacer un anlisis comparado slido (Lustig, 2009). Como se observa
en el grfico 1.17, el ciclo de crecimiento de la dcada de los aos 2000 fue
ms intenso, ms estable y ms prolongado que el que marc el inicio de
la dcada de los aos noventa. Y eso no es todo: su capacidad de reduccin
de la pobreza y de generacin de procesos de movilidad social ascendente
fueron tambin ms pronunciados.
9 Sobre las implicaciones sociales de la crisis global en un contexto de alta

incertidumbre, vase Regional Bureau for Latin America and the Caribbean
(2009).
Book 1.indb 49 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.17. Brecha de recuperacin en Amrica Latina
10
8
6 Brecha de
recuperacin
4
2
0
1986 1990 1994 1997 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
-2
-4
-6
-8 Variacin del PIB per cpita
Movilidad social ascendente
Variacin porcentual de personas que salieron
de la indigencia
Nota: La movilidad social ascendente es calculada a partir de las variaciones

del porcentaje de personas en situacin de pobreza.
Fuente: Elaboracin propia basada en datos de CEPAL (2010).
Una clave para comprender este cambio en la calidad del crecimiento econ-
mico de la regin es el amplio consenso de que el chorreo no es suficiente
para generar procesos de inclusin social. En la ltima dcada, se pusieron
en marcha polticas pblicas activas que deliberadamente buscaron vincular
el crecimiento econmico con un mayor nivel de bienestar para la poblacin,
e hicieron importantes esfuerzos para incrementar y distribuir en forma ms
equitativa el gasto social, focalizndolo en los sectores ms vulnerables.
Aun cuando los resultados sean alentadores, existe todava un amplio mar-
gen de accin que puede ser explorado para mejorar la calidad del gasto so-
cial. Segn la CEPAL, si bien el gasto social ha ido en aumento y, con ello,
el nivel de recursos disponibles para los sectores ms pobres, especialmente
en materia de acceso a la educacin primaria y la salud, la mayor proporcin
de los recursos es captada por los estratos de mayores ingresos en forma de
seguridad y proteccin social. Los resultados muestran que las variadas pol-
ticas sociales aplicadas en muchos pases no han sido suficientes para hacer
descender sustancialmente la desigualdad.
Aunque este sea un escenario deseable, lo cierto es que la volatilidad del
contexto externo asociada a la fragilidad fiscal de los Estados podra poner
en tela de juicio la sostenibilidad misma de las polticas sociales aplicadas en
la ltima dcada. Preservarlas es un imperativo democrtico en la regin
pues, como era previsible, la breve recesin econmica de 2009 tuvo un
Book 1.indb 50 5/29/12 4:39 PM

impacto negativo de 0,1% y 0,4% en los indicadores de pobreza e indi-

gencia, respectivamente. As, despus de un ciclo sostenido de reduccin
de la pobreza en el perodo 2002-2008, en 2009 tres millones de personas
pasaron a una situacin de pobreza y otros tres millones a la indigencia
(CEPAL, 2010).
Grficos 1.18. Distribucin del gasto de los

hogares segn quintiles de ingreso
(en porcentajes)
35
30
25
Gasto total = 100
20
15 2,5 3,4 5 7,5 16,8
5,2 5 5,1 5,2 4,3

10
5 8,2 7,9 7,8 8 8
0
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
Quintiles de ingreso per cpita de los hogares
Gasto en Gasto en Gasto en

educacin salud seguridad social
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales provistos por el BID.
Por el momento, como seala la CEPAL, el incremento de los ingresos labo-

rales y el aumento de las transferencias pblicas hacia los sectores ms vul-
nerables han permitido que Amrica Latina tenga los niveles ms bajos de
pobreza e indigencia de los ltimos veinte aos. Sin embargo, se mantienen la
rigidez de las brechas productivas y la poca movilidad de los sectores de baja
productividad en ciertos grupos especficos. Asimismo, la CEPAL (2011) ad-
vierte que la tasa de indigencia podra aumentar, ya que el alza de los precios
de los alimentos contrarrestara el incremento previsto de los ingresos para
los hogares.
Book 1.indb 51 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.19. La pobreza en Amrica Latina y el Caribe

(en porcentajes y millones de personas)
230 50
225 48
Porcentaje de personas
Millones de personas
220 46
215
210 44
205 42
200 40
195 38
190 36
185
34
180
175 32
170 30
2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Millones de personas Porcentaje de personas
Fuente: CEPAL (2010).
Grfico 1.20. La indigencia en Amrica Latina y el Caribe

(en porcentajes y millones de personas)
110
105 24
100 22
95
20 Porcentaje de personas
Millones de personas
90
85 18
80
75 16
70 14
65
60 12
55 10
50
45 8
40 6
2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Millones de personas Porcentaje de personas
Un segundo embate de la crisis econmica global podra volver a afectar estos

indicadores. Y esto resulta ms preocupante en la medida en que, al analizar
la experiencia histrica de Amrica Latina, la CEPAL ha afirmado que las pr-
didas ocasionadas por las crisis no son fcilmente recuperables en el nuevo
ciclo y que la recuperacin de los rezagos sociales puede demandar el doble
de tiempo. As, mientras que el retorno de los indicadores de crecimiento a
Book 1.indb 52 5/29/12 4:39 PM

los niveles previos a la crisis de la dcada del ochenta tard catorce aos, de-
bieron pasar veinticinco para que la regin volviera a los ndices de pobreza
anteriores a esa crisis (Brcena, 2009a). Queda an por comprobar si la mayor
capacidad de reduccin de la pobreza debido al crecimiento econmico de
la ltima dcada permitir acortar los tiempos de una eventual recuperacin
poscrisis de los rezagos sociales.
Grfico 1.21 Brecha de recuperacin en Amrica Latina

(derecha en porcentaje e izquierda en dlares)
5500 50
48,3
48
5000 45,7 4923,8 46
43,9 44,0 4777,9
4777,5 44
43,3
43,5 4567,1
4500 40,5 42
4370,3
39,8 40
Recuperacin en el nivel pobreza 25 aos 4004,0
4000 3992,1 38
Recuperacin del nivel de crecimiento 15 aos 3884,1 36,3 36
3620 3650
3500 3535,8 34,1 34
3432 33,1
33,0 32
3000 30
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
PIB per cpita Incidencia de la pobreza
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPAL-STAT (2010).
La persistencia de la brecha de bienestar podra crear una tensin en las

instituciones democrticas, en especial en los casos en los que se aprecia un
deterioro objetivo de la calidad de vida, y una percepcin negativa de la si-
tuacin socioeconmica y de las oportunidades de progreso. Las tensiones
polticas en este campo podran provenir de dos dimensiones: 1) la desigual-
dad en la distribucin territorial de la riqueza, y 2) la vulnerabilidad de las
clases medias.
Una de las manifestaciones de la desigualdad es la disparidad territorial de
las capacidades productivas, los recursos disponibles y los niveles de bienestar
de los ciudadanos. En promedio, dentro de los pases de Amrica Latina el
PIB per cpita del municipio ms rico es seis veces mayor que el PIB per cpita
del ms pobre. (En los pases de la OECD, la distancia entre las zonas de cre-
cimiento ms prsperas y las ms rezagadas se acorta a dos veces el valor del
PIB per cpita.)
Book 1.indb 53 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.22. Desigualdad en la distribucin territorial del ingreso

9
Desigualdad del producto entre las regiones
Colombia
8
ms ricas y ms pobres de cada pas Per
Argentina
7 Brasil
Guatemala
6
Mxico
5 Chile
4
3 Uruguay Reino
Rumania Hungra Grecia Unido
Nicaragua Alemania
Italia Blgica
2 Honduras Polonia Espaa Francia Holanda
Bulgaria Portugal Finlandia
Suecia Austria Irlanda
1 Rep. de Eslovaquia Rep. Checa
0
0 5000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000
GDP PPP per cpita (en dlares internacionales constantes de 2000)
Fuente: GTZ-CEPAL.
En este contexto, la reduccin de la brecha de bienestar territorial pasa por

la descentralizacin del desarrollo (esto es, la transferencia de recursos de
las regiones ms ricas a las ms pobres), as como por la gobernabilidad de
los recursos naturales. Este ltimo punto tiene que ver con la imposicin de
gravmenes a las industrias extractivas, la administracin de los recursos por
parte de las regiones y el gobierno central, as como por la incorporacin de
las demandas ciudadanas en el modelo de desarrollo.
Por otro lado, el ciclo virtuoso de la economa en la ltima dcada ha tenido
como uno de sus principales activos el aumento de la clase media en todos los
pases de Amrica Latina (a excepcin de Argentina y Colombia) (Franco, Ho-
penhayn y Len, 2011). Un aspecto a destacar es que la clase media latinoameri-
cana no corresponde al estereotipo clsico en trminos de niveles educativos, se-
guridad laboral y proteccin social; por el contrario, tal y como seala la OECD
(2011a), se encuentra expuesta a la informalidad laboral, a la escasa cobertura
de salud, al estancamiento educativo y a la baja movilidad social.
A estas condiciones de inclusin precaria se suman las enormes distancias
que separan los bienes y servicios a los que pueden acceder estas nuevas clases
medias y aquellos a los que tienen acceso los sectores acomodados, especial-
mente en lo relativo a la educacin, la salud y la seguridad. Esta situacin
se viene expresando en la regin con tensiones en la poltica relacionadas
con: 1) la movilizacin de sectores de la clase media en reclamo de mayores
beneficios y mejor calidad de los servicios pblicos; 2) la emergencia de socie-
dades desconectadas, al margen de la regulacin estatal, que se oponen a la
formalizacin y que no tienen mecanismos de intermediacin para transmitir
Book 1.indb 54 5/29/12 4:39 PM

sus demandas, y 3) bajos niveles de confianza en las instituciones por parte de la

ciudadana, acompaados por la exigencia de cambios en el sistema poltico.
En este sentido, es importante destacar que, si bien los efectos polticos de la
crisis econmica de 2008 fueron contrarrestados por democracias con una mayor
legitimidad pblica y con mayor capacidad de respuesta institucional, la turbulen-
cia actual de los mercados internacionales toma a la regin en un momento de
exigencia ciudadana acerca de la necesidad de traducir las ventajas econmicas en
un mejoramiento de la calidad de vida. Ya no es suficiente con demostrar que los
pases pueden seguir creciendo, sino que es imprescindible tambin responder a las
expectativas ciudadanas a travs de polticas pblicas concretas que hagan que los
distintos sectores que integran la sociedad se acerquen y formen parte de la poltica
(Garretn, 2009-2010).
las capacidades para la poltica democrtica
Varios pases de Amrica Latina han visto resurgir la capacidad transformadora de

la poltica en la ltima dcada. Desde las distintas orientaciones polticas que se
gestaron como respuesta a la crisis de la media dcada perdida y que recorrieron
el espectro poltico en todos los pases de la regin reformismo prctico, nacio-
nalismo popular o modernizacin conservadora,10 se busc, en mayor o menor
medida y con mejores o peores resultados, incrementar la capacidad de respuesta
del sistema poltico a las demandas y las expectativas de los ciudadanos. Este pro-
ceso ha contribuido a ampliar la frontera de lo posible, especialmente en lo que
respecta a la relacin entre economa y poltica. Es decir, tanto en lo que se refiere
al reconocimiento de la importancia de una gestin prudente de los equilibrios ma-
croeconmicos bsicos y del rol de la inversin privada en el desarrollo, como a la
constatacin de que ambos son insuficientes para que los beneficios del crecimien-
to econmico generen efectos positivos en la vida cotidiana de la gente.
Lejos de darse en el vaco, estas respuestas polticas surgieron asociadas a la emer-
gencia de un nuevo tipo de ciudadano, ms crtico de su realidad, ms consciente
de sus derechos, con voluntad para participar y con capacidad para tener un rol
central en el proceso de toma de decisiones polticas. Esto es, ciudadanos que con-
fan en la significacin de su propia experiencia vital para enriquecer el ejercicio
democrtico con nuevas preocupaciones de alcance global y que, al mismo tiempo,
son ms propensos a organizarse, a movilizarse y a participar en la vida pblica. La
recuperacin de la vocacin transformadora de la poltica se ha dado en un contex-
10 Estas orientaciones polticas son analizadas en profundidad en PAPEP (2008).
Book 1.indb 55 5/29/12 4:39 PM

to marcado por una alta conflictividad social y por la emergencia de actores frag-
mentados y heterogneos que, desde distintas perspectivas, demandan cambios
en la democracia que produzcan mejoras sostenidas en su calidad de vida y en el
ejercicio de sus derechos (PAPEP-UNIR, 2011).
Asimismo, este proceso se ha dado en medio de reajustes importantes en la
relacin de Amrica Latina con los Estados Unidos, bajo el trasfondo de nue-
vas prioridades de la poltica exterior estadounidense, de la emergencia de
nuevas potencias hemisfricas y globales y de una insercin diferenciada de la
economa latinoamericana especialmente en el Cono Sur tanto en trminos de
flujos comerciales como de inversiones externas. En los trminos planteados
por el Informe del PNUD (2004), el proceso de revalorizacin de la poltica
que se gest en la regin busc generar respuestas muchas veces insuficien-
tes, inconsistentes o simplemente limitadas, pero importantes para ampliar
los mrgenes de autonoma a tres procesos que todava tienden a vaciarla de
contenido: la prdida de soberana de los Estados frente a los poderes fcticos
legales e ilegales, el desajuste marcado entre los tiempos de la poltica y los del
mundo econmico-financiero, y un orden internacional que limita los grados
de autonoma de las opciones nacionales (PNUD, 2004: 181).
En definitiva, la configuracin de nuevas orientaciones polticas, la emergen-
cia de un nuevo tipo de ciudadano y las transformaciones en la insercin global
de las economas latinoamericanas en la ltima dcada le han otorgado mrge-
nes de accin crecientes a la poltica, que ha recuperado su papel constructivo
como ordenadora de las decisiones de la sociedad. Aunque con grados varia-
bles, matices importantes y caractersticas propias segn los procesos polticos
nacionales, es posible sealar que en la ltima dcada han emergido nuevos
liderazgos polticos con voluntad y decisin para actuar de modo efectivo frente
a los problemas que supone expandir ciudadana. Tambin se ha generado una
mayor apertura a la participacin ciudadana y se han gestado espacios para la
construccin de acuerdos polticos y sociales de distinto tipo que, si bien han
hecho ms complejos los procesos decisorios, los han dotado de mayor legiti-
midad y sostenibilidad. Finalmente, y dentro de los mrgenes planteados por la
debilidad de las instituciones estatales, se ha fortalecido la capacidad de diseo e
implementacin de polticas pblicas con impactos concretos en las tendencias
a disminuir la pobreza, aun cuando el desafo de la igualdad siga pendiente.
Este conjunto de avances puede ser conceptualizado a partir de la nocin
de capacidades para la poltica democrtica, entendidas como los pilares en que
se sustenta la construccin del poder democrtico real necesario para hacer frente a
los desafos que supone la expansin de la ciudadana en Amrica Latina. Para
ello, resulta fundamental hacer que la poltica sea relevante, que proponga
caminos para abordar los temas clave de la sociedad, que los emprenda con la
Book 1.indb 56 5/29/12 4:39 PM

firmeza de la voluntad de los lderes y ciudadanos, y los sostenga con la idonei-

dad de los instrumentos para la accin colectiva (PNUD, 2004: 182).
De nuevo, no se trata de dar cuenta de una nocin ideal del ejercicio de
la poltica, sino de aprehender las dinmicas que se han dado en distintos
procesos polticos, insertos en contextos nacionales especficos, que han con-
tribuido a crear poder democrtico. Estos procesos han estado marcados por
fragilidades institucionales diversas y altos y persistentes niveles de desigual-
dad y violencia que han condicionado la existencia de una comunidad poltica
frgil, grados ms o menos elevados de polarizacin poltica, agudos ndices
de conflictividad social, procesos de toma de decisin fuertemente influencia-
dos por poderes fcticos legales e ilegales y economas con dificultades serias
para generar oportunidades econmicas para todos los ciudadanos.
En este marco, la revaloracin de la poltica que ha vivido la regin ha supues-
to el fortalecimiento de las capacidades de gestin poltica de los actores del
desarrollo, aunque no necesariamente el fortalecimiento de las capacidades para
la poltica democrtica. Las capacidades de gestin poltica, en la medida en que
generen bienes pblicos, produzcan confianza incluso en aquellos actores que
estn en desacuerdo con la implementacin de determinadas polticas, refuer-
cen los canales de intermediacin, creen vnculos directos con la ciudadana,
originen espacios de concertacin que le den sostenibilidad a las polticas p-
blicas y estn sometidas a la vigilancia de la sociedad y al sistema de contrapesos
institucional, pueden fortalecer las bases en las cuales se asienta la democracia.
Pero tambin pueden erosionar los cimientos del sistema poltico, al hacer de la
crisis un estilo de gobierno, y en consecuencia fortalecer liderazgos con rasgos
delegacionistas, en sistemas polticos en los que predominan la desconfianza y las
tendencias a la confrontacin, en los que el grado de autonoma de las institu-
ciones democrticas cede terreno frente a poderes fcticos de distinto tipo y que
poseen una burocracia estatal que moldea la poltica pblica con una mirada
puesta en el corto plazo y que se mueve al calor de la correlacin de fuerzas.
El hecho de que, en trminos generales, el impacto de la primera ola de la
crisis econmica y financiera internacional en Amrica Latina haya sido mode-
rado se debe no slo a que las economas y las democracias latinoamericanas
mostraban menos vulnerabilidades, sino tambin al papel central que tuvie-
ron las capacidades para la poltica democrtica. En aquellos pases que sortearon
mejor los desafos sociopolticos y econmicos heredados de la recesin de
2009, estas capacidades se asentaron en:
liderazgos polticos representativos capaces de generar horizontes

compartidos de sociedad;
acuerdos sociopolticos amplios para impulsar transformaciones socia-
les fortaleciendo la institucionalidad democrtica, y
Book 1.indb 57 5/29/12 4:39 PM

la implementacin de polticas pblicas centradas en los ciudada-

nos, especialmente en los sectores ms vulnerables.
De esta forma, como veremos a continuacin, la configuracin de nuevas orien-

taciones polticas, la emergencia de un nuevo tipo de ciudadano y las transfor-
maciones en la insercin global de las economas latinoamericanas han permi-
tido mrgenes de accin crecientes en la poltica y la recuperacin de su papel
constructivo como ordenadora de las decisiones de la sociedad en la ltima
dcada. En ese contexto, las capacidades para la poltica democrtica emergieron
como factores de mediacin entre la crisis global y su posible transferencia al
mbito poltico nacional, definiendo los tratamientos y respuestas de los actores
nacionales a las tensiones derivadas de la desaceleracin econmica.
Grfico 1.23. Capacidades para la poltica democrtica
Liderazgos representativos con

capacidad de generar horizontes
compartidos de sociedad
Acuerdos sociopolticos amplios

para impulsar transformaciones
sociales fortaleciendo la
institucionalidad democrtica
Implementacin de polticas
pblicas centradas
en los ciudadanos
liderazgos polticos representativos con capacidad de generar

horizontes compartidos de sociedad
Los liderazgos polticos, y en especial las figuras presidenciales, han tenido un
lugar destacado en el proceso de revaloracin de la poltica que conoci la
regin en la ltima dcada. Enfrentados a problemas especficos de cada rea-
lidad nacional, desde orientaciones polticas diferenciadas y con variaciones
subregionales importantes, buscaron deliberadamente reposicionar lo pol-
tico sobre lo tcnico, al abandonar polticas que se tornaron inviables y
mapas conceptuales que prescriban la intervencin estatal en medio de crisis
que afectaban a todas las esferas de la sociedad. Los liderazgos polticos que
emergieron generaron vnculos directos con la ciudadana, instalando en el
Book 1.indb 58 5/29/12 4:39 PM

imaginario social la idea de que ahora se gobierna cada vez ms para la mayora
de la poblacin cuando no para los ms pobres y no para los grupos podero-
sos. Adems, a partir de nuevos mecanismos de integracin regional y de inser-
cin global, y/o fortaleciendo mecanismos diversos de concentracin de poder,
buscaron construir mrgenes de maniobra para la autonoma de los diversos
procesos nacionales respecto de distintos tipos de poderes fcticos.
Como balance, en un contexto en el que la institucin presidencial suele tener
poderes formales relativamente altos, el presidencialismo se ha acentuado en el pro-
ceso de salida de la crisis de 2000 y se ha confirmado en la gestin poltica de la
recesin econmica de 2009. La personalizacin de la poltica ha ido de la mano
de un proceso creciente de equiparacin del espacio pblico al espacio meditico y
del peso cada vez mayor de la opinin pblica en la toma de decisiones polticas. No
slo muchos liderazgos polticos de la regin se consolidaron combinando su legiti-
midad de origen resultado de elecciones competitivas, limpias y transparentes con
altos niveles de aprobacin ciudadana, sino que, como seala el informe del PNUD-
OEA (2010), en algunos casos, en los que recurrieron al ejercicio de facultades legis-
lativas extraordinarias para gobernar, acrecentaron sus mrgenes de intervencin.
Del anlisis de la gestin poltica de la crisis econmica de 2009, al contrastar
los niveles de aprobacin presidencial, la percepcin del manejo de la crisis y el
comportamiento econmico de los pases, surge la importancia diferenciada de los
liderazgos polticos en el manejo de la crisis. En los casos en los que el blindaje del
mandatario era robusto y se dio un manejo poltico eficaz, el liderazgo se afianz y
tuvo impactos positivos en los niveles de apoyo a la democracia y de confianza en
los gobiernos. Por otro lado, la crisis fue una oportunidad para incrementar los
niveles de popularidad de aquellos presidentes que lograron mitigar los efectos del
shock externo mediante la implementacin eficiente de medidas contracclicas. A su
vez, en los pases con un desempeo econmico ms frgil y liderazgos en proceso
de deterioro han emergido tensiones polticas que podran implicar riesgos para la
estabilidad poltico-institucional a mediano plazo.
As, en buena parte de los pases de Amrica Latina el ndice de aprobacin del
presidente se vincula en forma directa con la percepcin ciudadana sobre la manera
en que se enfrent la crisis econmica y no necesariamente con el comportamiento
econmico del pas. Asimismo, se encuentra una estrecha relacin entre la percep-
cin acerca de cmo los gobernantes manejaron las crisis y los niveles de aprobacin
de sus gestiones. Por el contrario, al contrastar la variacin del PIB con el manejo de
la crisis, los datos aparecen de manera dispersa, como se puede observar en los grfi-
cos subsiguientes. Estos datos pueden interpretarse en dos sentidos: o bien el mane-
jo de la crisis repercuti positivamente en la aprobacin de los mandatarios, o bien la
aprobacin previa del mandatario tuvo un efecto de contagio en la percepcin sobre
el manejo de la crisis. Este blindaje se produce cuando el mandatario tiene una alta
legitimidad e influye positivamente en la percepcin de los ciudadanos sobre la ges-
tin gubernamental. El hecho de que las variaciones del PIB no guarden relacin
Book 1.indb 59 5/29/12 4:39 PM

con la opinin sobre el manejo de la crisis podra sugerir que el liderazgo, en

tanto capacidad poltica, tiene un peso mayor que el desempeo econmico (de
ah la importancia de fortalecerlo).
Tabla 1.1. Blindaje poltico segn desempeo econmico
Nivel de blindaje poltico

(liderazgo + legitimidad)
Alto Bajo
Afianzamiento del Recuperacin
Manejo
liderazgo y alta del liderazgo y la
econmico eficaz
legitimidad legitimidad
Desempeo
Amortiguacin
econmico Reduccin de
Desempeo de los efectos
los mrgenes de
econmico frgil polticos de la
gobernabilidad
crisis
Los liderazgos tienen un papel central para transmitir a los ciudadanos imagina-
rios de lo que es posible y deseable, y trazan una trayectoria en la gestin poltica
basada en las capacidades institucionales y en las demandas ciudadanas, es de-
cir, poseen la capacidad de crear compromisos crebles. Desde esta perspectiva,
siguiendo a Lindblom (1982), los lderes tienen el poder de desinformar, pero
tambin el de inspirar el cambio. En este caso, el carisma no es tan importante
como la capacidad de influir en las creencias de los ciudadanos sobre la econo-
ma o la sociedad y, por lo tanto, para convencerlos de aceptar polticas ms pre-
paradas para las circunstancias tal y como se las entiende (Levi, 2006). En medio
de la crisis econmica, la creatividad de la poltica retorn con fuerza y se po-
tenci, aunque con trayectorias diferenciadas en los pases de Amrica Latina.
Sin embargo, un liderazgo fuerte ejercido en instituciones democrticas d-
biles puede acentuar tendencias delegacionistas que, como advierte ODonnell
(1994), se basan en la premisa de que quien gana una eleccin presidencial
tiene derecho a gobernar como considere apropiado, y sus nicas restriccio-
nes son la realidad de las relaciones de poder existentes y la limitacin tem-
poral de su perodo en funciones. Estos liderazgos terminan debilitando otros
mecanismos de intermediacin, construyendo actores e instituciones polticas
hechos a medida que difcilmente los trascienden, alimentando procesos
restringidos y cerrados de toma de decisiones polticas, y contraponiendo la
necesidad de eficiencia y rapidez en la accin pblica frente a la lentitud de
los tiempos polticos y de los procesos burocrticos.
Book 1.indb 60 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.24. Percepcin de manejo de la crisis (2009)
Aprobacin versus percepcin de manejo de la crisis (en porcentajes)
90
El Salvador Brasil
80 Chile
Costa Rica Colombia Panam
70 Uruguay
Paraguay
Aprobacin del gobierno**
Ecuador
60
Mxico Bolivia Latinoamrica
50 Guatemala
Rep. Dominicana
40 Venezuela
Nicaragua
30
Argentina Per
20
10
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Percepcin de la manera como el presidente enfrenta la crisis econmica*
Variacin del PIB versus percepcin de manejo de la crisis (en porcentajes)
80
Bolivia
Panam
70
Rep. Dominicana
Uruguay
60
Argentina Per Colombia Brasil
Ecuador
50
Guatemala
Valoracin del PIB***
Nicaragua Costa Rica Chile

40
Latinoamrica
Venezuela El Salvador
30
Paraguay
20
10
Mxico
0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Percepcin de la manera como el presidente enfrenta la crisis econmica*
Fuente: * Latinobarmetro (2009); pregunta: Y la manera como est

enfrentando la crisis econmica?. Aqu, slo Aprueba. ** Latinobarmetro
(2009), aprobacin de gobiernos; pregunta: Usted aprueba o no aprueba la
gestin que encabeza el presidente [nombre]?. Aqu, slo Aprueba.
*** CEPAL, Amrica Latina y el Caribe: producto interno bruto total, tasas
de variacin 2007-2010.
Book 1.indb 61 5/29/12 4:39 PM

Desde esta perspectiva, la capacidad de liderazgo debe entenderse como un

proceso dialctico en el cual los desacuerdos se expresan a travs de los cana-
les institucionales, y quienes ejercen el poder basan sus decisiones en procesos
abiertos y transparentes. Es decir, se trata de liderazgos polticos con visin de
pas y con capacidad de articular proyectos compartidos de sociedad que com-
prenden los desafos de la globalizacin, y de actores polticos que entienden
la importancia de impulsar polticas de Estado y de fortalecer las instituciones
democrticas, capaces adems de provocar transformaciones utilizando el di-
logo y el consenso como mecanismos clave de la poltica (Vega, 2011).
Sin duda, dada su importancia e incidencia en los procesos polticos nacio-
nales, resulta fundamental profundizar el estudio de las caractersticas que
adquiere el ejercicio del liderazgo poltico en la regin. Una primera aproxi-
macin a partir de entrevistas en profundidad a 30 lderes polticos y sociales
de 10 pases de Amrica Latina permite sealar que est emergiendo un nuevo
liderazgo con capacidad de innovacin poltica y profundizacin del ejercicio
democrtico (PAPEP-PNUD, 2012). Entre las tendencias de este nuevo liderazgo
sobresalen:
1. Una valoracin de los intercambios polticos entre lderes de dife-

rentes posiciones ideolgicas que incluso permiten lograr acuer-
dos polticos sobre temas concretos.
2. Una cierta visin regional sobre un mundo multipolar emergente,
en la que se destaca la necesidad de prcticas y polticas regionales
concertadas sobre algunos temas concretos para participar en la
renovacin de una nueva agenda global.
3. Una aceptacin casi generalizada de Brasil como un actor estrat-
gico en estos procesos de cambio global.
4. Un consenso para enfrentar temas de desigualdad y desarrollo
econmico, aun cuando no se precisen polticas concretas que
vayan ms all de las polticas actuales de corte distribucionista
y orientadas a la exportacin de bienes primarios. Slo algunos
lderes jvenes plantean vincular el desarrollo humano con la
innovacin tecnolgica y el espacio pblico.
5. Un grupo de lderes que empieza a desarrollar y demandar un
genuino pensamiento ecologista que plantee otro modelo de
desarrollo centrado en la calidad de la vida, aunque las visiones
sobre el medio ambiente sean limitadas y poco concretas.
6. Una visin compleja y crtica sobre el papel de la mujer en la
poltica y el desarrollo. Esto es, en los lderes consultados parece
cobrar cada vez ms fuerza una suerte de pensamiento centrado
en la feminidad que ira ms all del feminismo.
Book 1.indb 62 5/29/12 4:39 PM

7. Finalmente, una valoracin de los jvenes como actores de la

innovacin productiva, organizacional, cultural y poltica, ligada a
una cultura de la tecnosociabilidad, que les dara un lugar privile-
giado en el nuevo proceso de cambios en curso en la regin y en
el mundo.
De generalizarse varias de estas tendencias, podra tratarse de una nueva

politicidad en ciernes en la regin, que busca un nuevo y complejo sentido
poltico.
acuerdos sociopolticos amplios para impulsar transformaciones

sociales fortaleciendo la institucionalidad democrtica
La institucionalidad democrtica en Amrica Latina logr capear el temporal
que supuso el perodo prolongado de crisis entre 1998-2003, en buena medi-
da gracias a la materializacin de una serie de acuerdos polticos explcitos/
implcitos y sustantivos/procedimentales, que permitieron superar las debili-
dades de las instituciones, e inclusive llenar vacos constitucionales para evitar
quiebres del orden democrtico. Los esquemas de gobernabilidad poscrisis
pudieron generar nuevas opciones polticas (modernizacin conservadora,
reformismo prctico y nacionalismo popular, segn las categoras del PNUD,
2008), superar dficits de legitimidad institucional y originar un nuevo ciclo
de estabilidad poltica en un contexto de polarizacin poltica creciente, cau-
sada por la ruptura del consenso sobre el modelo de desarrollo y de democra-
cia imperante en la regin desde mediados de los aos ochenta.
En muchos casos, estos esquemas de gobernabilidad combinaron la emer-
gencia de nuevos liderazgos con la formacin de nuevas mayoras polticas
que tendieron a facilitar las herramientas de gobernabilidad demandadas por
la poblacin para acabar con la lgica tradicional del pacto poltico, instalar
agendas de cambio legtimas y con capacidad transformadora o, simplemente,
para superar o zanjar las dinmicas de polarizacin. En otros casos, sistemas
polticos resilientes dieron paso a procesos de alternancia poltica que res-
pondan a demandas de cambio que vencieron en las urnas, sustentados en
acuerdos polticos bsicos que garantizaran la gobernabilidad. El saldo comn
es que el sentimiento de cercana de la poblacin a las instituciones democr-
ticas se increment, pese a que se produjo en un contexto de tensiones institu-
cionales crecientes y con capacidades diferenciadas de respuesta a los desafos
de la expansin de ciudadana.
Cuando el primer embate de la crisis financiera y econmica internacio-
nal provoc una cada precisa en algunos casos muy significativa y bastante
persistente del producto en todos los pases de la regin, la mayora de los
Book 1.indb 63 5/29/12 4:39 PM

analistas polticos consultados para este estudio coincidieron en sealar que, si

bien las reglas de juego democrticas estaban prcticamente consolidadas, la
dinmica poltica tenda a estar caracterizada por la inexistencia de una visin
de futuro compartida y por el predominio de desacuerdos importantes entre
los principales actores polticos, aunque todava dominados por las reglas de
juego democrticas. nicamente en la regin andina peligraba el fortaleci-
miento y la preservacin de las instituciones y de los valores democrticos.
Grfico 1.25. Percepcin de la democracia como nica opcin

para los principales actores del pas, por subregiones
Hasta qu punto Ud. est de acuerdo con la siguiente afirmacin:
Para los principales actores polticos del pas, la democracia es
la nica opcin [the only game in town] (en porcentajes).
18
32
40
47
63
49
56
44
39
29
33
16 14 12
8
Todos Cono Sur Andinos Caribe/Guyanas Amrica Central/

Mxico
Parcialmente Parcialmente Totalmente

en desacuerdo de acuerdo de acuerdo
Fuente: PAPEP, diciembre de 2009-enero de 2010.
As, menos del 5% de los entrevistados a nivel regional, casi todos del Brasil,
seal que en su pas predominaban acuerdos amplios y que el debate poltico
se daba en torno a polticas especficas en el marco de una visin de futuro y
unas reglas de juego compartidas. Un 25% adicional, tambin de pases del
Cono Sur, opin que en su pas predominaba el acuerdo a pesar de la existen-
cia de actores polticos y/o sociales relativamente importantes que tendan a
cuestionarlo. Por el contrario, para el 50% de los analistas, la dinmica pol-
tica en su pas estaba marcada por el desacuerdo y no exista una visin de
futuro compartida, aunque consideraron que los actores estratgicos tendan a
Book 1.indb 64 5/29/12 4:39 PM

compartir y respetar las mismas reglas de juego. Para el 20% restante, pertene-
ciente a los pases de la regin andina y Mxico, la situacin poltica en 2009 se
caracterizaba por el predominio de desacuerdos polticos agudos, puesto que
los actores polticos estratgicos cuestionaban de forma recurrente las reglas
de juego, haciendo que el proceso poltico fuera poco predecible.
Grfico 1.26. Tendencia hacia los acuerdos, segn ronda Delphi

Pensando en los grandes problemas y desafos del pas, Ud.
dira que entre las elites polticas del pas predomina la tendencia
hacia los acuerdos o hacia los desacuerdos? (en porcentajes).
1
7 5
8
No opina 22
17
18
Acuerdos 33
amplios
30
Predomina el
59
acuerdo 65
Predomina el 47
desacuerdo
45
Desacuerdos
agudos 19
11 13
Cono Sur Andinos Caribe/Guyanas Amrica Central/

Mxico
Fuente: PAPEP, diciembre de 2009-enero de 2010.
En el marco de la crisis econmica internacional, la experiencia reciente

muestra situaciones muy diferenciadas en los pases de la regin. Tal como
sostiene el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2010), en tanto el siste-
ma poltico facilite los acuerdos, el proceso de definicin de polticas pblicas
ser ms cooperativo, y las medidas y planes sern ms efectivos, sostenibles
y flexibles a los cambios en las condiciones econmicas y sociales. Por el con-
trario, en ambientes donde el comportamiento cooperativo es ms difcil de
alcanzar, la polticas sern o demasiado inestables (sujetas a cambios polticos)
o demasiado rgidas, estarn poco coordinadas y habr poca inversin en la
creacin de capacidades de largo plazo.
En este sentido, una cuestin a destacar es el lugar central que posee la
relacin del gobierno con el Poder Legislativo, dado que ha sido esencial en
el manejo de la crisis y se ha expresado mediante la construccin de acuerdos
en torno a temas clave, como la aprobacin del presupuesto y de los planes de
Book 1.indb 65 5/29/12 4:39 PM

salvataje. Cuando la crisis no consigui cohesionar y alinear a las distintas ban-

cadas detrs de las medidas elegidas para enfrentar y contener sus impactos,
la capacidad de gestin poltica del gobierno se ha visto reducida, y su mar-
gen de accionar poltico se contrajo. En los casos en los que no se generaron
acuerdos sobre el proceso de toma de decisiones y gestin gubernamental, los
resultados fueron diferenciados, dependiendo del capital poltico y de las he-
rramientas de gobernabilidad de los que dispusieran los liderazgos polticos.
Por su parte, en los pases en los que los gobernantes, basndose en su blin-
daje y sin tomar en cuenta las demandas de la oposicin poltico-partidaria,
adoptaron medidas de manera unilateral, se exacerbaron las tensiones polti-
cas preexistentes y surgieron nuevos focos de conflicto. Si bien en estos casos
las medidas anticrisis fueron adoptadas de manera expeditiva, en la medida
en que el oficialismo contaba con mayora suficiente el Ejecutivo asumi la
totalidad del costo poltico de su manejo, lo que, en el mediano plazo, podra
traducirse en dinmicas de erosin institucional. En otros pases, los gober-
nantes no pudieron aprobar medidas anticrisis suficientes para ampliar los
mrgenes de maniobra fiscales en el corto plazo, ni revertir las dinmicas de
endeudamiento pblico potencialmente insostenibles en el mediano plazo.
En estos casos, aun cuando se aprobaron medidas para evitar una cada en
el abismo crisis de liquidez o crisis financiera los acuerdos no permitieron
proyectar una salida sostenible y robusta de la crisis econmica.
Por el contrario, en aquellos pases en los cuales el Ejecutivo logr llegar a
acuerdos con la oposicin en el plano legislativo, respaldados por los sectores
empresariales y sociales gracias a una estrategia de concertacin y de negocia-
cin eficaz en la cual predomin el rol del Estado, la aprobacin de las medi-
das anticrisis fue seguida por una implementacin rpida, eficaz y sostenida.
Si bien es cierto que la construccin de acuerdos con los diversos grupos im-
plicados, a travs de una estrategia de negociacin inclusiva, puede complicar
o dilatar el proceso, una actitud conciliadora estimula la corresponsabilidad
entre los sectores oficialistas y opositores en torno al manejo de la crisis, lo que
repercute de manera positiva en la legitimidad del Ejecutivo y en las capacida-
des de gestin institucional y poltica de la crisis. Asimismo, en un contexto de
baja aprobacin de los parlamentos, la imagen de la institucionalidad demo-
crtica se ve fortalecida gracias a una mayor visibilidad del rol legislativo. La
capacidad del Gobierno para llegar a acuerdos influye en el apoyo popular a
las polticas pblicas y, en ciertos casos, significa el principio de la reduccin
de la autonoma de los grupos de poder fcticos y el fortalecimiento de la
estatalidad en un marco democrtico.
Sumado a la capacidad de liderazgo, el margen de maniobra de los go-
biernos est delimitado por su potencial para generar acuerdos dentro del
propio oficialismo, con la oposicin y con los grupos de presin. Adems, la
Book 1.indb 66 5/29/12 4:39 PM

generacin de espacios de dilogo, negociacin y acuerdos, y, en trminos

generales, una reivindicacin de la capacidad constructiva de la poltica, ha
sido fundamental para gestionar de forma progresiva los elevados niveles de
conflictividad social que caracterizan a la mayora de los procesos polticos
latinoamericanos.
De acuerdo con el mapa latinoamericano de conflictos sociales elaborado
en el informe publicado por PAPEP-UNIR (2011) se observan tendencias co-
munes en el desarrollo de los conflictos a nivel regional, que prevalecen por
sobre las dinmicas subregionales o vinculadas a los regmenes ideolgico-
polticos. El anlisis detect, entre octubre de 2009 y septiembre de 2010, 2305
conflictos y 4724 episodios conflictivos. En trminos generales, los pases que
registran el nmero ms alto de conflictos son Bolivia, Per y Argentina, con
un total de conflictos superior a los 200. Los pases menos conflictivos de la
regin son Costa Rica, Chile y El Salvador, con un promedio de 58 conflictos.
Si se agrupan los pases en tres subregiones Regin Andina, Cono Sur y
Centroamrica, Repblica Dominicana y Mxico, la primera se destaca por
tener la mayor cantidad de conflictos, le sigue el Cono Sur y, finalmente, Cen-
troamrica, Repblica Dominicana y Mxico.
Una segunda variable imprescindible para describir la conflictividad en la
regin est constituida por los niveles de radicalizacin de la accin colectiva.
Estas dinmicas estn relacionadas principalmente con un desfase crnico en
la regin entre instituciones dbiles y demandas sociales contundentes y, al
mismo tiempo, con una cultura poltica de la accin colectiva que en muchos
casos tiende a la radicalizacin. Tambin son relevantes los casos de socieda-
des con poca cantidad de conflictos y con instituciones fuertes, donde, sin
embargo, los niveles de radicalidad se mantienen altos.
En este sentido es importante considerar la presencia de una cultura poltica
secular del conflicto, sobre todo en algunos pases. La capacidad de moviliza-
cin de los actores sociales, los niveles de corporativismo, las relaciones entre
Estado y sociedad civil y las tendencias autoritarias de las fuerzas de seguridad
son algunos elementos que explican la proliferacin de conflictos en algunos
contextos ms que en otros, y sus dinmicas de radicalizacin. Por ejemplo,
en la Regin Andina son todava evidentes ms que en otras regiones las
herencias de la estructura social colonial que ha dejado impresos en la socie-
dad elementos de discriminacin que explican el malestar social y, en conse-
cuencia, los altos niveles de conflictividad. Por otro lado, en pases en los que
se encuentran altos niveles de radicalizacin frente a bajos niveles de conflic-
tividad, se observa la falta de marcos institucionales para procesar conflictos
relativamente nuevos y una cultura de la represin instalada en las fuerzas de
seguridad, que aumenta exponencialmente las posibilidades de escalamiento.
Book 1.indb 67 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.27. Nmero de conflictos sociales registrados

en la prensa
(septiembre de 2009-septiembre de 2010, por pas)
Bolivia 261
Per 242
Argentina 204
Panam 289
Ecuador 173
Guatemala 166
Brasil 162
Uruguay 129
Paraguay 113
Honduras 103
Venezuela 101
Rep. Dominicana 97
Mxico 96
Colombia 93
El Salvador 80
Chile 67
Costa Rica 28
Fuente: PAPEP-UNIR (2011).
Book 1.indb 68 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.28. Nivel de radicalizacin de los conflictos sociales

registrados en la prensa
(septiembre de 2009-septiembre de 2010, por pas)
Panam 2,12
Per 2,17
Costa Rica 2,26
Brasil 2,27
Colombia 2,27
El Salvador 2,30
Mxico 2,31
Paraguay 2,32
Ecuador 2,35
Argentina 2,35
Uruguay 2,36
Guatemala 2,40
Bolivia 2,42
Honduras 2,46
Rep. Dominicana 2,47
Venezuela 2,61
Chile 2,84
1,5 2 2,5 3
Nivel ms alto de radicalizacin alcanzado

(promedio)
Error Bars: 95% CI
Fuente: PAPEP-UNIR (2011).
En cuanto a los protagonistas de los conflictos sociales en Amrica Latina, que-

da en evidencia una doble caracterizacin que genera ciertas contradicciones:
por un lado, el Estado sigue siendo un actor fuerte, referente de las demandas
sociales y centralizador del malestar colectivo, lo cual confirma una tenden-
cia histrica de la cultura poltica latinoamericana; por otro lado, la sociedad
Book 1.indb 69 5/29/12 4:39 PM

est experimentando un proceso de fragmentacin progresiva de los actores

colectivos y de sus identidades, lo cual se refleja en una tendencia a la multi-
plicacin de las demandas fuera de los marcos clsicos e institucionalizados de
los conflictos. Esto permite sostener la hiptesis de que predominan Estados
con dbil estatalidad y sociedades policntricas.
Nuevos y viejos actores individuales y colectivos interactan en distintos
planos y dimensiones sociales y culturales que el Estado y las instituciones
no pueden procesar. Estas dinmicas sociales forman parte de los efectos
colaterales de la globalizacin, como la depredacin del medio ambiente
o las guerras internacionales, que tienden a hacer pagar precios o conse-
cuencias no esperadas ni deseadas al conjunto de las sociedades contem-
porneas. En suma, se estara evolucionando hacia sociedades donde la ac-
cin colectiva tiende a ser cada vez ms policntrica. Desde una perspectiva
analtica, la situacin ideal es aquella en la que existen a la vez conflictos
sociales y capacidades institucionales y constructivistas para procesarlos.
Esa es la mejor manera de avanzar que tienen las sociedades democrticas,
y es tambin la mejor forma de crear condiciones innovadoras y sostenibles
de desarrollo.
Uno de los hallazgos centrales del citado estudio es que a mayores brechas
sociales y menores niveles de institucionalizacin, mayor cantidad de conflic-
tos asociados con mayor radicalizacin. No obstante, la lgica de los tres cam-
pos de conflictividad estudiados es distinta: 1) las demandas y luchas por la
reproduccin social y por la calidad de vida son esencialmente prcticas; 2) los
conflictos institucionales buscan mayor eficacia y legitimidad de las institucio-
nes del Estado, y 3) los conflictos culturales buscan cambiar los modos de vida
(y en este sentido son conflictos estratgicos).
As, en Amrica Latina parecen dibujarse cuatro tipos de relacin Estado-
sociedad-conflictos: 1) Estados slidos capaces de manejar importantes ni-
veles de conflictividad social a travs de marcos institucionales definidos. 2)
Conflictos importantes pero no intensos ni muy radicalizados, con medianas
e irregulares capacidades para procesarlos (en este caso, el tratamiento de los
conflictos se define por una lgica negociadora parainstitucional, es decir,
a travs de mecanismos semiformales de arbitraje y negociacin). 3) Socieda-
des con una alta capacidad e intensa tradicin de movilizacin y una dbil e
ineficiente capacidad constructivista de procesar los conflictos en los marcos
institucionales. El resultado son altos niveles de conflictividad social, tanto en
trminos de cantidad de eventos conflictivos como de su radicalidad. 4) Esta-
dos fuertes y sociedades con niveles relativamente bajos de accin colectiva y
protesta social. En estos casos, hay pocos conflictos sociales, no tanto por la au-
sencia de necesidades y demandas, sino por la dbil capacidad de movilizacin
de los actores sociales.
Book 1.indb 70 5/29/12 4:39 PM

En definitiva, aqu no se aboga a favor o en contra de un tipo de sociedad

determinada, sino, sobre todo, por una forma poltica de convivir entre dife-
rentes que puedan construir metas compartidas sin negar el poder, el conflic-
to o la discrepancia en numerosos planos. La poltica, en este sentido, sera
menos un instrumento de negociacin que un genuino ejercicio de compren-
sin de la memoria y de la libertad del otro.
polticas pblicas centradas en los ciudadanos, especialmente

en los sectores ms vulnerables
A diferencia de lo que ocurri en los aos ochenta, cuando las respuestas a la
crisis de la deuda surgieron de crculos tecnocrticos vinculados a las institu-
ciones financieras internacionales, las respuestas a la crisis de 2009 por parte
de los gobiernos de la regin muestran que el eje de las decisiones econmicas
y polticas se ubic en los propios pases. Es decir, las medidas emergieron
del plano nacional y local como resultado de la interaccin conflictiva entre
distintos actores nacionales y tomando como eje, en mayor o menor grado, el
objetivo de proteger a los sectores productivos y sociales ms vulnerables. En
ese sentido, como seala la CEPAL (2011), la regin ha asumido la tarea de
construir su propio futuro, profundizando mrgenes relativos de autonoma y
de reivindicacin de la accin poltica.11
La capacidad de definicin e implementacin de distintos tipos de polticas
pblicas ha sido clave para procesar las demandas de los ciudadanos. Estas
estuvieron estrechamente ligadas a las decisiones polticas de los gobiernos,
a los recursos fiscales disponibles y a las capacidades de gestin institucional
que se logr generar a lo largo de la dcada. En este sentido, si bien hubo
capacidades muy diferenciadas en los distintos pases de la regin, en general
se obtuvieron resultados en trminos de impacto en la calidad de vida de los
hogares latinoamericanos, a pesar de las limitaciones burocrticas estructura-
les ms o menos pronunciadas de cada uno de ellos.
Esta aseveracin se asienta en la constatacin de que la agenda de polticas
pblicas que se consolid en el perodo poscrisis de 2000 tendi a fortalecer al
Estado como actor central del nuevo ciclo poltico, con grados de intervencin
acrecentados en la esfera econmica y con preocupaciones sociales mayores,
que en el ciclo anterior haban quedado relegadas, primero, por el imperativo
11 La CEPAL y la Secretara General Iberoamericana (SGI) subrayan la nece-

sidad de construir visiones y estrategias de largo plazo, dado que conside-
ran que durante mucho tiempo se posterg en los pases de la regin el
ejercicio fundamental de construir el futuro, con todas sus complejidades y
dificultades (CEPAL-SGI, 2011).
Book 1.indb 71 5/29/12 4:39 PM

del ajuste y luego, por la necesidad de esperar los frutos del chorreo econ-
mico. A medida que mejoraba la situacin econmica y se incrementaban los
mrgenes de maniobra fiscal de los Estados, emergi una nueva agenda social
que, si bien al principio fue impulsada por el reformismo prctico, despus se
convirti en patrimonio de la mayora de los gobiernos de la regin, ms all
de su orientacin poltica.
De esta forma, la mayora de los pases de la regin apost abiertamen-
te por implementar, consolidar y, por ltimo, ampliar los mecanismos de
transferencias directas destinadas a hogares. Estos programas se han con-
vertido en uno de los principales instrumentos activos de los gobiernos para
combatir la pobreza y se han consolidado como nuevos derechos adquiridos
por los ciudadanos latinoamericanos. En la actualidad, segn datos de la
CEPAL, operan en 18 pases de la regin y benefician a ms de 25 millones
de familias, es decir, a alrededor de 113 millones de personas. Los progra-
mas de Brasil y Mxicoson los ms grandes de la regin, con 11 y 5 millones
de personas inscritas, respectivamente. Este nuevo tipo de polticas sociales
ayud a que el crecimiento econmico que conociera la regin en la dca-
da de 2000 tuviera mayor capacidad que el de los aos noventa para redu-
cir la pobreza e incluso aunque en menor medida la desigualdad (vase,
en el apartado anterior de este mismo captulo, la brecha de recuperacin
social).
Aun cuando el gasto social ha sido un instrumento clave en la disminucin
de la pobreza y del impacto de la crisis 2008-2009, las polticas sociales siguen
siendo insuficientes y presentando vacos en la proteccin social y el acceso al
bienestar y la equidad, en particular en los pases que ms los necesitan. Ms
an, todava queda un largo camino por recorrer en cuanto a la articulacin
de las polticas econmicas y las polticas sociales en la regin para reducir de
forma sostenida la desigualdad. En su informe de 2011, la CEPAL vuelve a po-
ner el acento en la necesidad de mejorar la distribucin primaria del ingreso
y de velar por la calidad del crecimiento econmico, en la medida en que se
mantiene la rigidez de las brechas productivas y la poca movilidad de los secto-
res de baja productividad. Esto se ve reflejado en la distribucin desigual de la
fuerza laboral: el sector que genera la menor proporcin del producto (sector
informal) representa el 50% del empleo.
En conclusin, las polticas de transferencias condicionadas han contribui-
do a mejorar los indicadores sociales en la regin, pero no alcanzan para al-
terar las condiciones estructurales en las cuales se asientan la pobreza y la
desigualdad.
Book 1.indb 72 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.29. Variacin anual de los ingresos personales

en los hogares pobres de Amrica Latina
(2002-2008, en porcentaje)
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador Ingresos laborales
El Salvador
Transferencias
Honduras
Otros ingresos
Mxico
Panam
Ingreso total
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
-2 0 2 4 6 8 10 12 14 16
2002-2008
Book 1.indb 73 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.30. Variacin anual del ingreso total por persona en

Amrica Latina y de cada fuente de ingresos en los hogares pobres
(2008-2010, en porcentaje)
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ingresos laborales
Ecuador
El Salvador Transferencias
Honduras
Otros ingresos
Mxico
Panam Ingreso total
Paraguay
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
-10 5 0 5 10 15 20
2008-2010
En relacin con las polticas implementadas en los distintos pases de la regin

para enfrentar los desafos planteados por la crisis econmica internacional, dos
variables definieron las capacidades de respuesta diferenciada de los actores esta-
tales. Por un lado, la capacidad fiscal de los Estados, determinada tanto por el tipo
de agenda de poltica pblica que se consolid en el perodo poscrisis y el grado
en que esta tendi a fortalecer de manera efectiva al Estado como actor central
Book 1.indb 74 5/29/12 4:39 PM

del nuevo ciclo poltico, como por la capacidad de los actores polticos, econmi-
cos y sociales para lograr avances concertados o unilaterales en la presin fiscal.
Por el otro, una cierta tendencia a asemejar el gobernar para las mayora con
gobernar en funcin de las encuestas, ms o menos pronunciada en distintos
actores gubernamentales. Esta propensin a navegar sobre el rumbo que trazan
los estudios de opinin limita la gestin poltica a un camino de respuestas de cor-
to plazo, provocando una confusin entre accin pblica y poltica pblica. En
este marco, los lderes polticos pueden ser ms renuentes a tomar decisiones po-
lticas consideradas impopulares, y en este sentido, menos propensos a construir
nuevos imaginarios y proponer nuevas vas, prctica que restringe la perspectiva
de largo plazo y limita la consolidacin de polticas de Estado.
Por ltimo, los resultados de PAPEP (2009), donde fueron consultados ms de
250 analistas polticos latinoamericanos, muestran diferencias subregionales im-
portantes en lo que respecta a las capacidades nacionales de respuesta. En primer
lugar, en relacin con el impacto que tuvo la crisis econmica internacional en los
pases: el 55% de los analistas consultados opin que el impacto era moderado y
se circunscriba a las esferas econmica y social sin llegar a tener efectos en la esfe-
ra poltica, mientras que el 80% de los analistas centroamericanos consider que
el impacto de la crisis en sus pases era grave o muy grave y que poda llegar a
traducirse en tendencias de debilitamiento de las instituciones, radicalizacin de
la protesta social y una mayor fragilidad de los partidos polticos.
Grfico 1.31. Percepcin del impacto de la

crisis, por los analistas de la regin
Cmo calificara el impacto de la crisis econmica internacional en el pas
hasta este momento? (Aqu, slo muy grave y grave, en porcentajes.)
90
79
80
70
60
50
37
40
30 25
20
10
10
0
Cono Sur Andes Centroamrica Caribe
Fuente: PAPEP (2009).
Book 1.indb 75 5/29/12 4:39 PM

En segundo lugar, en relacin con el nivel de importancia que los gobiernos le

otorgaron a la necesidad de adoptar medidas concretas para encarar el desafo
de enfrentar, prevenir o reducir los impactos de la crisis econmica, todos
los analistas coincidieron en sealar que se trataba de un tema central en la
agenda pblica, pero slo el 60% indic que hubo una capacidad de respuesta
efectiva, en la medida en que los discursos polticos se plasmaron en una o va-
rias medidas concretas. Estas respuestas tendieron a concentrarse en los pases
del Cono Sur y en menor medida en el rea andina. Para cuatro de cada diez
consultados, especialmente en diversos pases de Centroamrica, este inters
qued en el plano discursivo, es decir, se trat de anuncios de medidas que no
se implementaron.
Grfico 1.32. Toma de medidas desde el Estado para

enfrentar la crisis, segn los analistas de la regin.
El gobierno ha tomado o anunciado medidas para enfrentar,
prevenir o reducir los impactos de la crisis econmica internacional?
1%
Sin dato
7%
Tom varias/algunas
medidas
33%
59%
Slo anunci medidas
Ni anunci
ni tom medidas
Finalmente, en relacin con la pertinencia de las medidas adoptadas (esto

es, si se trat de medidas que ayudaron, que perjudicaron o que tuvieron
escaso impacto) y con la capacidad de los gobiernos de la regin para im-
plementarlas (es decir, si se trat de gobiernos fuertes que controlaron la
situacin y pudieron tomar iniciativas, de gobiernos dbiles con poca capa-
cidad para tomar y sostener decisiones difciles o de gobiernos ni fuertes ni
dbiles), los resultados fueron los siguientes:
Book 1.indb 76 5/29/12 4:39 PM

Grfico 1.33. Evaluacin de las medidas

para reducir el impacto de la crisis,
Cul es la evaluacin que hace Ud. de las medidas del gobierno
para reducir el impacto de la crisis econmica? (Aqu, slo
medidas de escaso impacto que no sirven, en porcentajes.)
60
50
50 47 48
40
30
21
20
10
0
Grfico 1.34. Percepcin de la fortaleza

del gobierno, segn subregiones
El gobierno actual, es percibido como un gobierno fuerte, dbil,
ni fuerte ni dbil? (Aqu, slo dbil, en porcentajes.)
80
70 67
60
50
40
30 27
20 16
10 3
0
Book 1.indb 77 5/29/12 4:39 PM

Una lectura transversal de los datos permite configurar un panorama subregio-

nal altamente diferenciado. En los pases del Cono Sur, los analistas coincidieron
en sealar que los impactos de la crisis econmica internacional en sus pases
era moderado, que las medidas implementadas eran razonables, impulsadas
por gobiernos relativamente fuertes y respaldados, si no por la mayora de
los partidos, al menos por el partido de gobierno y sus aliados. Los analistas
del rea andina, si bien comparten el diagnstico de un impacto moderado
de la crisis en sus pases, pusieron en duda la efectividad de las medidas adopta-
das e indicaron que estaban diseadas slo por el partido de gobierno, pero
no cuestionaron la capacidad de gobiernos fuertes para implementarlas. Los
analistas de pases caribeos, que tendieron a calificar la situacin de grave,
ubicaron las medidas anticrisis en el plano meramente discursivo y como resul-
tado de algunos polticos, y por tanto dudaban de su efectividad. Finalmente,
en los pases centroamericanos, la preocupacin por un impacto grave o muy
grave en distintas esferas de la sociedad estuvo acompaada por una visin
moderadamente crtica de las medidas implementadas, tanto por su escaso im-
pacto, como por el hecho de que las consideraron iniciativas del partido de
gobierno cuya ejecucin depende de gobiernos considerados dbiles.
De esta forma, en algunos pases parecen combinarse no slo mayores nive-
les de vulnerabilidad externa sino tambin menores capacidades de respuesta,
mientras que en otros tendieron a presentarse menores niveles de vulnerabili-
dad externa con mayores capacidades de respuesta.
hacia un mapa de vulnerabilidades democrticas

diferenciadas. a modo de corolario
El propsito de estas pginas es realizar un aporte a lderes polticos, acto-

res sociales y ciudadanos comprometidos (en definitiva, a quienes definen y
construyen los caminos de la democracia en Amrica Latina), brindndoles
instrumentos de anlisis para la accin que hagan de la poltica no slo el arte
de lo posible sino el arte de lo mejor posible. Para esto, cabe destacar enton-
ces que se requiere a la vez de un horizonte normativo y de la concrecin de
las condiciones en las cuales se desenvuelven la prctica poltica y el ejercicio
de la ciudadana en la regin. Por un lado, resulta imprescindible postular,
reivindicar y trabajar en la construccin permanente y siempre inacabada de
una democracia de ciudadana en la regin. Por el otro, es imperativo consta-
tar que los desafos de la expansin de ciudadana se insertan en sociedades
con estructuras de poder persistentemente concentradas, dinmicas econ-
micas poco competitivas en el mercado internacional, instituciones estatales
Book 1.indb 78 5/29/12 4:39 PM

bastante dbiles y grados de legitimidad limitados, con serios problemas en

trminos de violencia y seguridad humana, exclusin social (desigualdad y
pobreza) tanto objetiva como subjetiva, niveles de participacin ciudadana
con restricciones y mecanismos incompletos de reconocimiento institucional
de las identidades culturales.
A la luz de las lecciones aprendidas en la gestin poltica de la crisis interna-
cional de 2008-2009, el primer hallazgo del presente estudio es que las democra-
cias latinoamericanas son hoy ms resilientes a shocks externos que hace una dcada,
cuando tuvieron que generar respuestas a crisis de gobernabilidad recurren-
tes, o ms an que hace tres dcadas, cuando la transicin democrtica iba
acompaada, casi inevitablemente, de los fantasmas del retorno al pasado. El
segundo hallazgo es que existe un mapa diferenciado de resiliencia democrtica en la
regin. Ese mapa se construye a partir del anlisis de la evolucin de lo que aqu se define
como las tres brechas estructurales entre Estado y ciudadana en los distintos pases. La
evolucin de estas brechas determina la capacidad creciente o decreciente que
tienen las instituciones democrticas y los sistemas polticos para responder a
las expectativas, demandas y necesidades de sus ciudadanos. Por tanto, a meno-
res brechas, menor ser la vulnerabilidad de la institucionalidad democrtica
nacional. El tercer hallazgo es que resulta fundamental reconocer que existen pisos
diferenciados de construccin institucional, de ejercicio efectivo de derechos y de brechas
socioeconmicas en los distintos pases de la regin. Una mayor o menor resiliencia de
las democracias tendr impactos diferenciados segn el piso del que se parta al
abordar la gestin de shocks externos. Estos son claramente ms altos en pases
con democracias asentadas en instituciones legtimas, efectivas y con capacidad
de generar bienes pblicos. Por el contrario, son ms bajos en democracias
marcadas por eventos de bloqueo poltico-institucional cuando no de crisis
poltica, que pueden llegar a erosionar, e incluso quebrar, las bases del sistema
poltico, cooptadas por intereses particulares. El cuarto hallazgo de este libro
es que, en la ltima dcada, Amrica Latina ha vivido un proceso de revalorizacin
de la capacidad transformadora de la poltica, que ha generado mayores grados de au-
tonoma y ha ampliado la frontera de lo posible en trminos de construccin de proyectos
nacionales. Las distintas orientaciones polticas, que se gestaron como respuesta
a la crisis de la media dcada perdida y que recorrieron el espectro poltico
en todos los pases de la regin reformismo prctico, nacionalismo popular o
modernizacin conservadora, buscaron incrementar la capacidad del sistema
poltico, tanto frente a las demandas y las expectativas de los ciudadanos, como
respecto de las condiciones actuales de la economa global.
Finalmente, la conclusin de la primera parte del presente libro es que,
en medio de este proceso general de revalorizacin de la poltica, el ejercicio de
capacidades para la poltica democrtica ha sido un factor clave para explicar una gestin
exitosa, aunque diferenciada, de la crisis econmica internacional de 2008-2009. Esto
Book 1.indb 79 5/29/12 4:39 PM

quiere decir que existe un cierto tipo de ejercicio de la poltica que tiende
a incrementar la capacidad de resiliencia de las instituciones democrticas.
De nuevo, no se trata de una nocin ideal del ejercicio de la poltica, sino de
aprehender las dinmicas que se han dado en distintos procesos polticos, y
que han contribuido a crear un poder democrtico que redund en una ma-
yor participacin ciudadana en contextos nacionales especficos marcados por
fragilidades institucionales y dficits ciudadanos diversos.
El esquema base de escenarios polticos surge de la interaccin entre las dos
variables que permiten explicar un mayor o menor grado de resiliencia/vulne-
rabilidad de las democracias latinoamericanas a shocks externos. Por un lado, la
variable de brechas estructurales Estado/ciudadana. Por el otro, la de capa-
cidades para la poltica democrtica. De esta forma, el mapa conceptual pre-
sentado en el cuadro siguiente sugiere que, cuando las brechas estructurales se
incrementan y las capacidades polticas se erosionan, las democracias entran en
caminos de erosin, y viceversa: cuando las brechas se reducen y las capacidades
polticas se fortalecen, la democracia encuentra caminos hacia la sostenibili-
dad. Las situaciones intermedias, por su parte, refieren a desafos distintos.
Tabla 1.2. Trayectorias democrticas en Amrica Latina
S Las brechas estructurales

Estado/ciudadana tienden a cerrarse?
Camino 3 Camino 4
Colchn de sustentabilidad Crculo virtuoso de sostenibilidad
democrtica democrtica
(vulnerabilidad va capacidades, (mayores niveles de resiliencia,

esto es, riesgo de crisis capacidad de proyectar a futuro
de legitimidad democrtica, la comunidad nacional, incluso en
entre otros, en caso de shock medio de shocks externos)
externo)
NO Las capacidades para la poltica

democrtica tienden a fortalecerse?
Camino 1 Camino 2
Crculo vicioso de erosin Oxgeno de legitimidad
democrtica democrtica
(riesgos de tensiones (vulnerabilidad va brechas,

institucionales, crisis de esto es, riesgo de crisis de
gobernabilidad o de quiebre sustentabilidad democrtica,
democrtico, entre otros, en caso entre otros, en caso de shock
de shocks externos) externo)
NO
Book 1.indb 80 5/29/12 4:39 PM

Antes de pasar a la descripcin de estas cuatro trayectorias posibles, y ante la

posibilidad cercana de que ocurra un nuevo shock externo, cabe sealar:
1. Que no se trata de trayectorias estancas y rgidas, sino de de for-

mas dinmicas y flexibles. En el mediano, e incluso en el corto pla-
zo, un pas puede transitar de una a otra si se producen cambios
significativos en la coyuntura poltica. En ese sentido, resulta nece-
sario aplicar las definiciones de brechas estructurales Estado/ciu-
dadana y de capacidades para la poltica democrtica al debate
poltico nacional, es decir, a los contextos nacionales especficos.
Dicho de otro modo, el marco conceptual slo resultar til en la
medida en que contribuya a generar lenguajes comunes y concep-
tos compartidos para el debate poltico.
2. Que, puesto que lo que se busca es dar claves para la navegacin
poltica en tiempos de alta incertidumbre en relacin con la evo-
lucin de la economa global, la construccin del marco concep-
tual y la descripcin de las trayectorias posibles debe generar una
suerte de anlisis cualitativo del estrs, en trminos de resilien-
cia/vulnerabilidad de las democracias latinoamericanas frente a
los shocks econmicos externos que puedan afectar a los pases de
la regin en el corto y mediano plazo.
3. Que el presente marco conceptual permite realizar balances
comparativos a nivel regional siempre y cuando se incorpore con
cautela una tercera variable en el anlisis que explique pisos
diferenciados de ejercicio democrtico (como variable proxy, bien
se podra utilizar la variable de brechas socioeconmicas desa-
rrollada por la CEPAL). No es lo mismo que democracias ms
institucionalizadas transiten temporalmente por sendas de ero-
sin democrtica, que lo hagan democracias ms frgiles. En el
primer caso, las dificultades institucionales podran deberse a ries-
gos asociados con una crisis de crecimiento, mientras que en el
segundo podran corresponder a riesgos de fractura democrtica.
4. Que, dado que las dos variables utilizadas no son del todo inde-
pendientes, la interaccin entre ambas genera crculos virtuosos
y crculos viciosos. Esto deriva de la constatacin de que uno
de los factores centrales que impuls el cierre de las brechas
estructurales en Amrica Latina fue el proceso de revalorizacin
de la poltica que se dio en la ltima dcada. En ese sentido, lo
que describen los escenarios intermedios son desequilibrios que
presentan riesgos u oportunidades, dependiendo tanto del punto
de partida como del impacto de los shocks econmicos.
Book 1.indb 81 5/29/12 4:39 PM

El grado de heterogeneidad creciente de los procesos de desarrollo, as como

de los democrticos nacionales hace que cada vez sea ms difcil considerar
a Amrica Latina como unidad. Esto podra acentuarse an ms, si en el me-
diano plazo se consolidan escenarios fuertemente negativos en el contexto
externo. O, por el contrario, podra constituir una oportunidad, en la medida
en que las potencias regionales y aquellos pases que logren dar saltos cuali-
tativos en trminos de la articulacin entre democracia y desarrollo sirvan de
ancla para evitar que procesos nacionales ms complejos deriven en nuevos
esquemas de quiebres democrticos y en un bajo ejercicio de la ciudadana.
Este escrito sugiere que las preguntas ms importantes a las que deben res-
ponder los actores del desarrollo en la regin tienen que ver con: 1) la capa-
cidad de respuesta de los Estados y de los sistemas polticos a las expectativas,
demandas y necesidades de los ciudadanos; y 2) las condiciones necesarias
para crear poder democrtico a fin de ampliar esa capacidad de respuesta e
impulsar transformaciones sociales que fortalezcan la institucionalidad demo-
crtica. De la forma en que respondan a estas preguntas, y en funcin de la
evolucin del contexto externo, surgen cuatro caminos posibles que suponen
realidades nacionales potencialmente muy divergentes (en especial, entre el
primero y el ltimo).
En contextos nacionales en los que las brechas estructurales se mantienen
en el tiempo o tienden a ampliarse, y donde se presentan capacidades polticas
dbiles o erosionadas, se pueden generar crculos viciosos de erosin demo-
crtica (camino 1). El influjo de shocks externos producira un entorno de
elevada vulnerabilidad que podra implicar serios riesgos de crisis de goberna-
bilidad e, incluso, quiebres democrticos, sobre todo en democracias con una
construccin institucional ms frgil, menores niveles de ejercicio ciudadano
y mayores brechas socioeconmicas.
Al contrario, all donde las brechas estructurales tienden a disminuir y se
fortalece la poltica democrtica, se pueden consolidar crculos virtuosos de
sostenibilidad democrtica (camino 4). Combinadas, produciran un entorno
favorable a la expansin de la ciudadana, en particular en aquellas demo-
cracias con construcciones institucionales ms slidas, con pisos ms altos de
ejercicio ciudadano y en las que las brechas socioeconmicas sean menores.
Estas democracias seran ms resilientes, en el sentido de ser capaces de seguir
proyectando una comunidad poltica nacional a futuro, a pesar de la existen-
cia de acontecimientos en potencia desestabilizadores como los shocks econ-
micos fuertes y persistentes.
Las situaciones intermedias corresponden a desafos distintos. Por un lado,
hay contextos en los que las brechas estructurales tenderan a disminuir, pero
que se dan en medio de tensiones polticas e institucionales crecientes por
el deterioro de las capacidades polticas de los actores. Sometidas a shocks ex-
Book 1.indb 82 5/29/12 4:39 PM

ternos, estas democracias podran ver bloqueados los mecanismos de inclu-

sin que estaban promoviendo y sufrir dficits importantes de legitimidad,
especialmente en aquellos pases con menores grados de construccin insti-
tucional, menores pisos de ejercicio ciudadano y mayores brechas socioeco-
nmicas. Al contrario, si para entonces han logrado generar un colchn de
sustentabilidad democrtica (camino 3), podran ser ms resilientes a la crisis.
Por otro lado, hay contextos en los que las capacidades polticas estn acre-
centadas y se busca generar mrgenes de autonoma para impulsar transfor-
maciones sociales fortaleciendo la institucionalidad democrtica, pero en
medio de brechas estructurales duras. Las brechas Estado/ciudadana se man-
tienen inalterables o se amplan merced a dinmicas de erosin institucional
relacionadas con fenmenos de larga data, como la desigualdad y/o la violen-
cia. En estos casos, la influencia de shocks externos podra producir situaciones
de crisis de sustentabilidad democrtica, en la medida en que los actores de
la democracia no tienen pisos mnimos para actuar, sobre todo en aquellos
pases con menores grados de construccin institucional, menores pisos de
ejercicio ciudadano y mayores brechas socioeconmicas. Si los impactos del
shock externo no son tan fuertes, y las capacidades polticas de los actores son
muy elevadas, podra generarse algo de oxgeno de legitimidad democrtica
(camino 2) como un medio para blindar el proceso democrtico.
En definitiva, el mensaje central de este libro es que la gestin poltica de las
brechas es fundamental para reducir las vulnerabilidades estructurales de
las democracias. En otras palabras, fortalecer el vnculo entre democracia y
desarrollo requiere ampliar la calidad y capacidad de la poltica democrtica.
Book 1.indb 83 5/29/12 4:39 PM

Book 1.indb 84 5/29/12 4:39 PM
2. El impacto de la crisis financiera
global en Amrica Latina
Una mirada desde la economa
Martn Puchet Anyul
antecedentes
Se ha vuelto un lugar comn afirmar que la actual crisis financiera

internacional es la ms grave desde la Gran Depresin, pero que la economa
de Amrica Latina llega mucho ms fortalecida que a crisis previas. En efecto,
los pases de la regin enfrentan la difcil coyuntura actual despus de ms de
una dcada en la que han avanzado notablemente en abatir la inflacin, redu-
cir el dficit fiscal y orientar su estructura productiva hacia las exportaciones.
Ms an, en 2003-2008 el quinquenio anterior a la crisis Amrica Latina
tuvo una extraordinaria expansin econmica. Favorecida por un alza sus-
tancial de sus trminos de intercambio, en este lapso su PIB por habitante se
elev anualmente por encima del 3% en trminos reales. Tan fuerte impulso
no haba sido registrado por la regin desde haca dcadas. Este desempeo le
permiti mejorar el empleo, reducir la pobreza y, en algunos pases, aminorar
las inequidades (CEPAL, 2009b; Arnson, Jara y Escobar, 2009: 6-7). Adems
por diversas razones, entre las que destaca la adecuada supervisin y regula-
cin de la autoridad monetaria, los sistemas financieros de la regin en gene-
ral estuvieron poco expuestos a los activos txicos que devastaron el sistema
financiero de los Estados Unidos y otras economas (Banco Mundial, 2009b).
Pese a estos avances, en este lapso la regin no pudo eliminar ciertas res-
tricciones estructurales fundamentales que le impiden alcanzar un desarrollo
econmico y social ms robusto y sostenido. Entre estas, y sin pretender hacer
un anlisis exhaustivo, queremos subrayar dos: la desigualdad y la escasa in-
versin. En efecto, la desigualdad en la distribucin del ingreso en Amrica
Latina es una de las ms agudas del mundo. El coeficiente que indica el grado
de desigualdad entre los ms pobres y los ms ricos se ubica ms de 15 puntos
por encima del que poseen los pases desarrollados en conjunto, Europa o
Asia del Sur, y supera por ms de 7,5 puntos el ndice que se registra en Asia
del Este o en el frica subsahariana (Arnson, Jara y Escobar, 2009: 5). Del mis-
mo modo, los sectores privado y pblico de la regin dedican escasos recursos
a la formacin de capital, es decir, a ampliar la infraestructura bsica, a crear
y expandir la planta productiva y a modernizar la maquinaria y el equipo. El
Book 1.indb 85 5/29/12 4:39 PM

coeficiente de inversin respecto del PIB de los pases de la regin es, en gene-
ral, varios puntos inferior al 25% indispensable para crecer a tasas superiores
al 5% anual. En muchos pases, esto se debe en parte a un sistema financiero
ineficiente que, sencillamente, no otorga crditos a la actividad empresarial de
manera oportuna ni en los montos y plazos necesarios. As, en esencia, dista de
cumplir sus funciones bsicas de intermediario en el manejo y la distribucin
de fondos. Estas falencias restringen los esfuerzos de la regin para insertarse
en una senda de desarrollo compatible con sus expectativas de convertirse en
una sociedad ms equitativa y una economa competitiva, capaz de generar los
empleos de calidad que su fuerza de trabajo requiere.
Sin duda, la crisis actual agudizar varias de estas restricciones histricas y
tendr adems un grave impacto inmediato en la contraccin de la actividad
econmica y la inversin, la prdida de empleos, la reduccin de ingresos
reales y el recorte en gastos sociales, situacin que amenaza con revertir los
avances logrados en el combate de la pobreza y la desigualdad.
A continuacin, sealaremos algunos de los rasgos fundamentales de la pau-
ta de crecimiento de las economas de la regin en los aos previos a la crisis.
Dicha identificacin aporta elementos indispensables para analizar los efectos
de la crisis actual y ponderar los alcances de las estrategias de respuesta adop-
tadas por los gobiernos latinoamericanos.
Comencemos por subrayar que, durante el auge previo a la crisis, si bien la
economa de Amrica Latina tuvo el alza considerable antes mencionada, su
ritmo de expansin fue inferior al de otras regiones en desarrollo. De hecho,
se ubic muy por debajo de China la economa ms pujante, pero tambin
de la India y otras naciones del sudeste asitico, incluyendo Corea del Sur,
Singapur, Hong Kong, Tailandia, Malasia y la Repblica de China en Taiwn.
Asimismo, las economas menos avanzadas de Europa Espaa, Grecia, Irlan-
da y Portugal tambin crecieron con mayor fuerza en ese lapso.
Se calcula que en 2009 Amrica Latina sufri una contraccin del 1,8% del
PIB real , y son contadas las economas de la regin que registraron un aumen-
to en esos doce meses (CEPAL, 2009b). Esta cada, si bien menos aguda que la
baja de las economas desarrolladas 3,8% segn el FMI y 4,2% segn el Banco
Mundial, signific una desaceleracin abrupta de la actividad productiva de
la regin y est teniendo un efecto preocupante en el empleo, la pobreza y las
condiciones de vida de la poblacin. La CEPAL (2009b) considera que las per-
sonas en situacin de pobreza en la regin pasaron de 180 millones en 2008
a 183 millones en 2009 (33,1% de la poblacin), y los indigentes aumentaron
de 71 a 74 millones (13,3% de la poblacin). De agudizarse o estancarse el
deterioro de las condiciones de vida y la pobreza, podran acrecentarse las pre-
siones sociales e incluso llegar a poner en cuestin la efectividad y el margen
de maniobra de las polticas pblicas de la regin.
Book 1.indb 86 5/29/12 4:39 PM

el impacto de la crisis financiera global en amrica latina 87
La tendencia a un crecimiento econmico ms lento que en otras zonas del

mundo y la aguda y persistente desigualdad son elementos estructurales de
Amrica Latina. Ambas caractersticas apuntan a que los efectos de la crisis y
las respuestas en materia de poltica se producirn sobre el trasfondo de un
desarrollo frgil, con severas limitaciones en su camino hacia una transforma-
cin ms equitativa del aparato productivo. En efecto, desde una perspectiva
de largo plazo, y a diferencia de lo que sucede en las economas en desarrollo
ms dinmicas, las latinoamericanas en general no han logrado insertarse en
la economa global de manera tal que aprovechen los frutos del progreso
tcnico, ni han creado instituciones para repartir dichos beneficios de forma
ms equitativa y estable.
Desde distintos puntos de vista, el auge reciente en Amrica Latina fue in-
terpretado como un perodo de transicin hacia un desarrollo ms vigoroso y
tecnolgicamente ms profundo, por estar basado ms en la implementacin
de conocimientos que en la utilizacin de mano de obra barata (Brcena,
2009b; Lin, 2009). No obstante, hoy en da resulta claro que el dinamismo
econmico y la disminucin de la pobreza observados en el perodo 2003-
2008 fueron el resultado de las mejoras en los trminos de intercambio de
mercancas provenientes de recursos naturales sumadas a los beneficios del
bono demogrfico, y de polticas sociales implementadas para compensar a
segmentos de las poblaciones en situacin de pobreza.
En las pginas que siguen haremos una revisin detallada del desempeo
econmico de Amrica Latina en los albores del siglo XXI, antes del estallido
de la crisis financiera internacional. Luego, identificaremos las respuestas que
han dado los gobiernos del subcontinente a la crisis internacional. Finalmen-
te, abordaremos los retos econmicos que se vislumbran en el escenario pos-
crisis. El captulo se cierra con una serie de conclusiones y reflexiones sobre
el anlisis realizado que, esperamos, sirvan de insumo para el diseo e instru-
mentacin de polticas para insertar la regin en una senda de desarrollo de
largo plazo con equidad.
desempeo econmico de amrica latina en 2000-2008:

una perspectiva subregional
Despus de un examen somero de la evolucin de la economa de Amrica

Latina en su conjunto durante los aos previos a la crisis, haremos un anlisis
ms profundo de las diferentes subregiones y experiencias nacionales. Como
se ver, aunque las caractersticas y perfiles de esta evolucin presentan fuer-
tes semejanzas, tienen rasgos particulares diferenciados a nivel desagregado.
Book 1.indb 87 5/29/12 4:39 PM

Dicho de otra forma, los efectos de la crisis no son necesariamente los mismos
en cada pas y subregin. Para este fin, hemos recurrido a datos de diversas
fuentes de 18 pases de la regin1 y hemos dividido el lapso 2000-2008 en
subperodos de acuerdo a diferentes fases del ciclo econmico. Luego, identi-
ficamos los determinantes fundamentales del crecimiento econmico, requi-
sito indispensable para evaluar la pertinencia de las diferentes respuestas de
poltica econmica que se dan a la crisis.
dos elementos centrales del desempeo econmico: crecimiento

e inflacin
En los primeros tres aos del presente siglo, en general las economas de la
regin tuvieron un desempeo pobre en trminos de su crecimiento. Algu-
nas, como Argentina y Uruguay, sufrieron una contraccin significativa; otras,
como Brasil y Mxico, moderada, y en Ecuador fue notoriamente aguda. El
quinquenio siguiente 2003-2008 registr un repunte fuerte y sostenido de la
regin que no se haba visto en aos y que dist de tener la misma intensidad
a lo largo y ancho del continente. En efecto, el alza fue ms bien moderada en
Mxico, Brasil, Bolivia, Paraguay y Nicaragua; menor al crecimiento de Chile,
Ecuador, Colombia, Honduras y Costa Rica, y muy por debajo del auge que
experimentaron Uruguay, Panam, Argentina y Venezuela. En 2008, la fase de
expansin se interrumpi, y al ao siguiente entr de manera abrupta en una
franca desaceleracin, e incluso en recesin, en ms de la mitad de las eco-
nomas de la regin aqu examinadas. La cada ms aguda del PIB tuvo lugar
en Mxico, y las que registraron relativamente mayor impulso fueron Bolivia
(3,5%), y Repblica Dominicana y Panam (2,5% cada una).
La inflacin en la regin fue baja durante los aos iniciales del presente
siglo, salvo por un pequeo ncleo de economas las de Venezuela, Costa
Rica y Argentina, cuyo incremento medio anual de precios alcanz los dos d-
gitos. En 2008, la inflacin aument en todas las economas latinoamericanas
analizadas: super el 4% anual, a causa del aumento de precios de alimentos
y materias primas. De hecho, la inflacin anual lleg a los dos dgitos en ocho
del total de economas examinadas. Entre estas se encuentran algunas con alta
conflictividad social, que viraron hacia gobiernos de centro-izquierda, como
Nicaragua, Bolivia, Guatemala, Honduras y Paraguay. En sntesis, en 2008 di-
1 El anlisis emprico se bas en datos de contabilidad nacional y precios,

en su mayora provenientes de CEPAL; de empleo, tomados de la Organi-
zacin Internacional del Trabajo, y en los balances monetarios del Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial.
Book 1.indb 88 5/29/12 4:39 PM

versos factores de ndole social y poltica se combinaron con algunos conflic-

tos externos en los precios de alimentos, materias primas y energticas que, en
varios pases, ejercieron presiones inflacionarias. Pero este efecto en ningn
caso desemboc en episodios hiperinflacionarios como los que haba sufrido
el subcontinente treinta aos antes, en la dcada del ochenta.
demanda externa y formacin de capital como determinantes

del crecimiento. Crecimiento hacia fuera: realidades, retos y mitos
La hiptesis ms recurrente sobre los perodos de auge de las economas lati-
noamericanas es que las exportaciones son su principal motor de expansin.
Sin embargo, un estudio ms detallado indica que la relacin entre ambas va-
riables crecimiento del PIB y de las exportaciones no es obvia ni predetermi-
nada. El anlisis de sus correlaciones hecho para los 18 pases de la muestra no
arroj coeficientes estadsticamente significativos. Estos resultados coinciden
con la reciente revisin crtica de la hiptesis del crecimiento liderado por las
exportaciones (vanse, entre otros, Rodrik y Rodrguez, 2001; Moreno-Brid y
Prez, 2010). El hecho de que se d una relacin fuerte no depende slo del
dinamismo de las exportaciones, sino sobre todo de en qu medida su impulso
se transmite al resto del aparato productivo local y se traduce efectivamente en
una ampliacin y modernizacin de la planta y la maquinaria. Es decir, que se
produzca un crculo virtuoso de expansin depende de un elemento explica-
tivo adicional de importancia central: la evolucin de la inversin.
En efecto, la inversin, adems de ampliar la demanda, fortalece y moder-
niza la capacidad productiva de la regin y, con ello, fortalece de manera acu-
mulativa las posibilidades de crecimiento de la economa. Nuestros resultados
coincidentes con gran parte de la literatura aplicada especializada sobre de-
terminantes del crecimiento revelan una relacin estadsticamente significa-
tiva entre la expansin del PIB y el aumento de la inversin. Esto quiere decir
que las exportaciones, por s solas, no determinan el ritmo de crecimiento eco-
nmico de un pas. Lo que es crucial en el binomio exportaciones-crecimiento
econmico es la forma en que las primeras se encadenan al resto del aparato
productivo nacional, a los proveedores locales de materias primas e insumos,
y la magnitud en la que las ganancias generadas en el sector exportador se
reinvierten en el pas para ampliar y modernizar el equipo y capacitar ms y
mejor a la mano de obra. As, y como sostiene una vasta literatura emprica,2
2 En este sentido, remitimos a los textos de Amsden (2001), Rodrik y Rodrguez

(2001) y Chang (2002) quienes, en sus anlisis de la historia econmica y la
teora del desarrollo, matizan el papel de las exportaciones en el desempeo
Book 1.indb 89 5/29/12 4:39 PM

la inversin es el factor que posee una repercusin crucial y duradera sobre el

ritmo de crecimiento econmico de nuestros pases. Esta conclusin tiene im-
plicaciones importantes pues indica que, para salir de la recesin, sin duda es
indispensable que haya un incremento, aunque sea moderado, del comercio
mundial, del flujo de capitales externos y de las remesas, cosa que resulta ms
difcil en el caso de estos dos ltimos puesto que, para que el crecimiento eco-
nmico de nuestros pases sea elevado y duradero, es indispensable que se d
un impulso notable y persistente a la inversin. Dos puntos relevantes para las
economas latinoamericanas en especial para las de tamao medio es que la
estrategia de desarrollo de la poltica econmica, por una parte, restablezca la
importancia del mercado interno y no slo la del externo como motor de
expansin de la actividad productiva. Y, por otra, ponga en marcha una nueva
ola de inversin pblica acompaada de incentivos adecuados para atraer ms
inversin del sector privado.
empleo, productividad laboral y crecimiento econmico
El diseo y puesta en marcha de una estrategia de crecimiento econmico no

puede basarse solamente en un adecuado manejo de los componentes funda-
mentales de la demanda, es decir, la inversin y las exportaciones. Tambin
exige vigilar aspectos de la oferta, en especial, cmo se ligan y evolucionan la
ocupacin, la productividad laboral y la generacin de valor agregado a me-
dida que la economa repunta. Al respecto, en algunas de las economas del
mundo en desarrollo, as como en el plenamente industrializado, una preocu-
pacin central es lo rezagado que est el empleo a pesar del crecimiento de la
actividad econmica.
Hay una evidente asociacin directa y positiva, aunque no inmodificable, entre
el empleo y el nivel de actividad econmica (PIB) en casi todos los pases aqu
considerados. En el corto plazo, la fuerte desaceleracin y la cada del produc-
to estn asociadas con aumentos entre moderados y significativos del desempleo
(CEPAL-OIT, 2009). Sin embargo, esta relacin resulta ms compleja pues, si
bien a mayor empleo mayor nivel del producto, a la vez es cierto que el creci-
miento de la demanda no se refleja con la misma intensidad en la expansin del
de los pases y muestran que la inversin es un elemento crucial del desarro-

llo. Entre las contribuciones ms recientes desde una perspectiva emprica
ms tcnica cabe mencionar a Pacheco-Lpez y Thirlwall (2007a, 2007b),
Libnio (2009), Carton (2009) y Moreno-Brid y Prez (2010).
Book 1.indb 90 5/29/12 4:39 PM

empleo: cuando el mercado se ensancha, los incrementos de la productividad

laboral ralentizan la creacin de nuevos puestos de trabajo.
La fuerte relacin positiva entre el crecimiento del producto y de la producti-
vidad del trabajo se refuerza por su efecto sobre la inversin. De igual manera,
como se seal antes, la suba de las exportaciones estimula el crecimiento del
producto y, a la vez, aumenta la productividad del trabajo. Estas relaciones tal
vez se manifiesten con mayor claridad en las fases de auge, si bien sus magnitu-
des y su significancia estadstica no son necesariamente iguales en cada pas
en todo momento. El diagrama que sigue ilustra las relaciones entre las prin-
cipales variables que, desde nuestro punto de vista, determinaron la dinmica
del crecimiento de las economas de Amrica Latina en estos primeros aos del
siglo.
Grfico 2.1. Crecimiento econmico, exportaciones,

productividad, inversin y empleo: diagrama
de sus interrelaciones en la regin
tc(X) tc(PIB) tc(EMP)
tc (PIB/EMP) tc(FBX)
Notas: tc indica la tasa de crecimiento de la variable respectiva; PIB: pro-

ducto interno bruto; EMP: empleo; FBK: formacin bruta de capital;
X: exportaciones; PIB/EMP: productividad del trabajo. La densidad y grosor
de las flechas indica el grado de robustez de las relaciones en el perodo
estudiado.
El diagrama identifica las tres relaciones dinmicas que determinan los pro-
cesos de repunte econmico. En primer lugar, el crecimiento de nuestras
economas depende de modo sustancial de la inversin y, en segundo trmi-
no, de las exportaciones, que a su vez son alentadas por la mayor productivi-
dad del trabajo. Ambos factores esencialmente ligados a la evolucin de la
demanda se combinan en las fases de auge para provocar un mayor ritmo
de crecimiento. La productividad del trabajo depende en forma directa del
Book 1.indb 91 5/29/12 4:39 PM

dinamismo del producto, de la inversin y de las exportaciones. Por lo tanto,

cuando las economas entran en fases de expansin, no siempre generan
empleos con la misma velocidad. En consecuencia, y este es un punto cru-
cial, el panorama social y laboral de la regin se complejiza. Retomar una
senda de crecimiento econmico y salir de la actual crisis, aunque instancias
necesarias, no son suficientes para recuperar el dinamismo del empleo ni
para mejorar de manera significativa la distribucin del ingreso y vencer la
pobreza. Por tanto, habr que instrumentar polticas especiales para avanzar
de modo ms decidido en esas direcciones, mxime cuando todo hace pre-
ver que el crecimiento de la economa mundial a partir de 2010 ser menor
que el de 2003-2008.
El crculo virtuoso que debera ir del incremento de las exportaciones
al del producto, y de este al de la productividad, para luego retornar sobre
el primero, por desgracia es poco probable en nuestra regin. La deman-
da externa no es un estmulo lo suficiente grande, ni posee la capacidad
de arrastre local adecuada para redundar en un crecimiento elevado del
resto de la economa. En consecuencia, el crecimiento no logra impulsar
suficientemente la productividad y sigue teniendo un efecto limitado sobre
la capacidad de exportar. En tanto este circuito no se dinamice, la regin
quedar entrampada en un patrn de insercin en la economa mundial
basado en productos intensivos provenientes de recursos naturales y una
mano de obra barata con nichos de escaso conocimiento tecnolgico y bajo
valor agregado.
ingreso nacional y trminos del intercambio
El crecimiento econmico de la regin tomada en conjunto parece haber

seguido, despus de la crisis de 1994 y durante los ltimos quince aos, las
variaciones de los trminos del intercambio (Ortiz, 2009). Cuando dichos tr-
minos mejoran, la regin entra en una fase de crecimiento econmico. Sin
embargo, la magnitud de estos efectos en cada economa vara, dependiendo
crucialmente de su insercin en el mercado mundial, del peso relativo de sus
exportaciones en el aparato productivo local y de la composicin de las mer-
cancas exportadas.
Antes de 2003, el efecto de dichos trminos slo era positivo y mayor al
1% en proporcin al ingreso en Panam, en tanto que un conjunto de pa-
ses, entre los que se destacan Venezuela, Chile y Colombia, posean efectos
negativos mayores al 1%. De 2003 en adelante, esos pases, junto con Boli-
via y Per, pasaron a disfrutar los significativos efectos positivos de la varia-
Book 1.indb 92 5/29/12 4:39 PM

cin en sus trminos de intercambio. A ellos se sumaron, recin a partir de

2008, Ecuador, Argentina, Mxico y Brasil, que antes se encontraban entre
aquellos cuyos efectos eran poco relevantes, dado que no superaban, ni
positiva ni negativamente, el 1% del ingreso. Las economas exportadoras
de recursos naturales, en primer lugar mineros y en segundo, agrcolas,
fueron las ms favorecidas por el alza de los trminos del intercambio en
virtud del peso relativo que las cantidades exportadas tienen sobre sus res-
pectivos productos. Por su parte, las grandes economas latinoamericanas
Brasil, Mxico y Argentina, con perfiles exportadores ms diversificados,
sobre todo por el menor peso de las mercancas provenientes de recursos
naturales, registraron efectos poco relevantes o nulos de los trminos del
intercambio.
En 2000-2003 el nico pas con una tasa de crecimiento del PIB mayor a 5%
fue Guatemala. Durante los aos de auge, dicha alza fue alcanzada por todos
los pases que experimentaron un efecto positivo e importante de sus trminos
de intercambio Venezuela, Chile, Colombia, Bolivia y Per, a los que luego se
agregaran Ecuador y Argentina, aunque durante el perodo sus efectos fueron
poco relevantes (en torno a cero), mientras que Uruguay sufri una evolucin
adversa. En 2008, cuando la crisis lleg a la regin, gran parte de estos pases
tuvieron tasas de crecimiento superiores al 5%. Las excepciones fueron Chile,
que baj a casi cero, en contraste con su altsimo efecto positivo en los trminos
de intercambio, y Colombia, que lo mantuvo cerca del 4%. Se agregan al grupo
de alto crecimiento del ingreso Brasil y Paraguay, por los efectos positivos de
los trminos del intercambio, y Panam, pese a la evolucin adversa de estos.
De hecho, los pases centroamericanos y Repblica Dominicana, que, a excep-
cin de Panam y Uruguay, son los que poseen mayores efectos negativos de los
trminos del intercambio, tuvieron tasas de crecimiento del ingreso por debajo
del 5%.
En sntesis, en Latinoamrica, a mayores mejoras de los trminos del inter-
cambio, mayor crecimiento del ingreso nacional disponible, salvo en dos ex-
cepciones recientes: Mxico y Uruguay, que son socios de economas mucho
ms grandes: Canad y los Estados Unidos, en el primer caso, y Argentina y
Brasil, en el segundo. El 80% del mercado de exportaciones de Mxico se des-
tina a los Estados Unidos, que ya en 2008 estaba en recesin (Ortiz, 2009: 8).
En cambio, Uruguay export slo un 26% a economas con escaso dinamismo
(la Unin Europea), y el resto fue hacia pases del Mercosur, Chile y Venezue-
la (33%), o vendi a China, Sri Lanka, Hong Kong, entre otros (41%) (Unin
de Exportadores del Uruguay, 2009).
Book 1.indb 93 5/29/12 4:39 PM

condiciones macroeconmicas del crecimiento

de la actividad productiva
crecimiento econmico, balances externo y fiscal e inflacin

Como mencionamos al principio del captulo, la disciplina fiscal marc el desem-
peo de Amrica Latina en los aos previos a la crisis. Prcticamente todas las
economas de la regin tuvieron un supervit primario del gobierno durante
el perodo analizado.3 En contraposicin, en varios pases la cuenta corrien-
te de la balanza de pagos ha tenido dficits, incluso a veces muy altos, durante
ese lapso. De hecho, slo Venezuela y Argentina mantuvieron un supervit en
cuenta corriente en todo el perodo, a los que se sumaron Bolivia y Ecuador
desde 2003. En 2008 el grupo de pases con alto dficit estaba conformado por
Repblica Dominicana y El Salvador, en tanto todos los dems aumentaron su
saldo negativo. Por su parte, Mxico, Brasil, Chile y Paraguay tuvieron ese ao
un dficit moderado que no super el 2,5% del PIB.
En consecuencia, durante todo el perodo, incluyendo el inicio de la crisis,
la regin no registr situaciones de dficit fiscal primario. En cuanto al dfi-
cit externo, pueden diferenciarse varias regiones. Centroamrica, Panam y
Repblica Dominicana presentan una gran propensin al dficit en cuenta
corriente y son persistentes deudores del resto del mundo. Por su parte, las
economas sudamericanas, salvo Colombia, Uruguay y Per, por lo general
registran supervit en la cuenta corriente. Estas tres economas, junto con M-
xico, poseen dficit moderado con baja propensin a aumentarlo ante cadas
de ingresos externos.
Durante 2000-2008, los montos de dinero en circulacin en relacin con el
PIB se concentraron en magnitudes que iban del 5 al 10%. Esto indica que,
con excepcin de Paraguay y Argentina, que tenan proporciones de dinero
en circulacin mayores al 25%, los sistemas de pagos constaban de volmenes
de transacciones del orden de diez a veinte veces la cantidad de dinero en cir-
culacin. A la vez, ese dinero con alto grado de circulacin representaba una
magnitud que, para casi todas las economas de la regin (otra vez exceptuan-
do a Paraguay y Argentina), estaba entre el 10 y el 30%. Es importante destacar
que estas relaciones se mantuvieron prcticamente sin variaciones para todos
los pases. Lo anterior indica que la estructura financiera de la regin tena al
inicio de la crisis una cierta solidez y estabilidad que mayormente no fueron
minadas por ella. Esto refleja, por una parte, el grado limitado de profundi-
3 Las excepciones durante 2000-2002 son Nicaragua, Bolivia, El Salvador y de

manera ms moderada, Per y Uruguay.
Book 1.indb 94 5/29/12 4:39 PM

zacin de las operaciones financieras en la regin y, por otra, las reglas de

supervisin y funcionamiento de los distintos segmentos de los mercados ban-
carios y financieros. Asimismo, las economas de la regin mostraron tasas de
crecimiento correlativas entre inflacin y cantidad de dinero. Cabe destacar
que aquellas en las que la inflacin aument ms, aunque siempre dentro de
rangos moderados, fueron las que tuvieron una incidencia mayor de conflic-
tos de carcter social o poltico.
pobreza y desigualdad
En los quince (o ms) aos previos a la crisis, los niveles de extrema pobreza
y de pobreza disminuyeron de forma notable. En efecto, entre 1990 y 2008
la incidencia de la indigencia cay ms de diez puntos, y la pobreza, ms de
quince. Esos resultados, en diversos pases estuvieron acompaados por una
disminucin del coeficiente Gini de desigualdad en 2003-2007, lo que indica
un avance hacia una mayor equidad (Arnson, Jara y Escobar, 2009: 6-7). Con
la crisis, la baja en la actividad econmica, el aumento del desempleo y la ma-
yor precariedad e informalidad del mercado laboral son una clara amenaza
al progreso logrado (CEPAL-OIT, 2009). Los estimados indican que en 2009
la pobreza aument en el continente: la disminucin del empleo, la cada de
las remesas y la limitada cobertura de los servicios de proteccin y seguridad
social generaron millones de nuevos pobres.
canales de transmisin e impacto de la crisis financiera

internacional en la regin y respuestas de poltica econmica
Los efectos de la crisis internacional actual se transmiten a Amrica Latina a
travs de los mercados de bienes y servicios, las remesas familiares y los flujos de
capital externo. Un rasgo importante es que, sorprendentemente, el mercado
financiero local no ha provocado dichos efectos. Ya sea por la limitada sofisti-
cacin y escasa profundizacin financiera de la regin o porque su regulacin
haba sido fortalecida tras las crisis bancarias de los aos ochenta y noventa, el
caso es que en 2008 y 2009 Amrica Latina no ha experimentado una quiebra
importante de instituciones financieras locales. De hecho, sus sistemas financie-
ros, en general, tienen un bajo grado de exposicin al riesgo internacional y la
oferta interna de crditos es poco sensible a los embates de los mercados finan-
cieros internacionales (Kacef, 2009). Sin embargo, s se produjo una restriccin
del crdito externo en el sector privado y ciertas corporaciones industriales o de
servicios sufrieron prdidas masivas por especular con derivados y divisas.
En ocasiones se afirma que la crisis econmica actual inaugurar una nue-
va era en la pauta de desarrollo de la regin, fundamentalmente en lo que
Book 1.indb 95 5/29/12 4:39 PM

concierne a la relacin entre el Estado y el mercado. Este juicio se sustenta en

las respuestas de los gobiernos de los Estados Unidos, Gran Bretaa y otros
pases europeos ante la crisis, marcadas por fuertes intervenciones en institu-
ciones financieras, y la instrumentacin de una expansin fiscal y monetaria
sin precedentes. En particular, ante el colapso de la actividad econmica y del
empleo el ms severo de su historia moderna, el gobierno de los Estados
Unidos ha tomado el control directo de importantes instituciones financieras
y de grandes empresas manufactureras. Adems, ha elevado el dficit fiscal a
proporciones superiores al 10% del PIB. No obstante, esta intervencin en
la economa es percibida en el pas como resultado de una emergencia, y no
como un cambio de agenda. El giro de fondo, en el terreno ideolgico, no
va ms all de reconocer la necesidad de reformar el sistema de supervisin
de instituciones financieras. De hecho, recin ms de un ao despus de la
quiebra de Lehman Brothers, ante las disputas entre diferentes [organismos]
reguladores, la ira de los bancos y la oposicin de muchos legisladores que
creen que una mayor participacin del Estado en la economa slo crear
nuevos problemas (Enrich y Paletta, 2009), se aprob la reforma regulatoria
del sistema financiero.
La reaccin del gobierno de los Estados Unidos en materia econmica, ir-
nicamente, rompe con las disposiciones del Consenso de Washington antes
prevaleciente en Amrica Latina, que recomendaba acotar la intervencin
del sector pblico en la economa y un presupuesto pblico que evitara el
dficit. Si bien el impacto de la crisis internacional ha frenado la actividad
econmica en Latinoamrica y en algunos pases la contrajo, con excepcin
de Mxico, las cadas del PIB real en 2009 fueron inferiores a las registradas
en las crisis de los aos ochenta y noventa. Con todo, el colapso de la actividad
productiva y del empleo no deja de ser preocupante, por sus repercusiones
sobre la pobreza y la desigualdad. En este contexto desfavorable, y tomando
como ejemplo la respuesta del gobierno de los Estados Unidos, diversos ana-
listas consideran indispensable que en Amrica Latina se ample la forma y
escala de intervencin del Estado en la economa para aminorar los impactos
adversos de la crisis y sentar las bases de una nueva pauta de desarrollo.
Un primer componente en ese sentido es la urgente necesidad de instru-
mentar una poltica monetaria y fiscal contracclica. As, se recomienda incre-
mentar el gasto pblico, aumentar la liquidez monetaria y rebajar las tasas de
inters, a fin de estimular la actividad econmica. Se aprovechara, para ello,
el avance que ha logrado la regin en sanear las finanzas pblicas, que gracias
a aos de disciplina fiscal abre espacios para emprender polticas expansivas
en el actual perodo recesivo. Tal poltica contracclica aaden algunos de-
bera complementarse con el refuerzo de programas focalizados para apoyar a
los pobres, que son los ms vulnerables frente a los embates externos.
Book 1.indb 96 5/29/12 4:39 PM

Una variante ms heterodoxa considera que la poltica contracclica, nece-

saria para la estabilizacin, es insuficiente para reinsertar a Amrica Latina en
una senda de expansin econmica elevada y sostenida. Esta perspectiva plan-
tea que, para lograr un desarrollo con equidad, la regin requiere una mejor y
mayor intervencin del Estado en la economa, esto es, fortalecer su capacidad
regulatoria en la esfera financiera y en mercados seleccionados de bienes y servi-
cios y en el fomento de la inversin y la competitividad. Esto implicara restituir-
le al Estado sus capacidades de estabilizar la economa, redistribuir los ingresos
y riqueza, y promover la innovacin y la competitividad de sectores especficos.
Un supuesto necesario es, sin duda, crear un nuevo consenso social y poltico
que garantice los recursos fiscales suficientes y su uso transparente y eficiente.
Discursivamente, el cambio hacia una nueva pauta de desarrollo comenz
en distintos pases de Amrica Latina en los aos noventa antes de la crisis fi-
nanciera actual con la llegada al poder por la va democrtica de gobiernos de
la llamada nueva izquierda. En efecto, sobre todo en pases que cuentan con
abundantes recursos minerales, los nuevos gobiernos de izquierda rechazaron
el Consenso de Washington y optaron por una estrategia ms intervencionista.
Mediante el alza drstica y persistente de sus trminos de intercambio, al renego-
ciar los derechos y contratos de explotacin correspondientes con las compaas
transnacionales e imponer nuevos gravmenes a la exportacin, lograron una
captura mayor de las rentas por la explotacin de esos recursos. Los ms radicales
en este sentido Venezuela, Bolivia y, hasta cierto punto, Ecuador intervinieron
en mercados seleccionados y nacionalizaron diversas compaas. Los recursos
fiscales extraordinarios les permitieron cancelar de diversas formas sus com-
promisos con organismos financieros internacionales y, a la vez, impulsar vastos
programas de obras pblicas sin comprometer la salud fiscal. Otros gobier-
nos de orientacin ideolgica similar mantuvieron en la prctica una poltica
macroeconmica ortodoxa, pero complementada con el refuerzo de los pro-
gramas sociales y de la poltica industrial. Es decir, en Amrica Latina el giro
discursivo o real hacia una mayor intervencin del Estado en la economa
comenz a darse casi una dcada antes de que detonara la crisis financiera
internacional de 2008-2009.
polticas econmicas y perspectivas de la regin

ante la crisis financiera mundial
En qu medida la crisis financiera ha afianzado o revertido en los pases lati-

noamericanos el grado de intervencin del Estado en la esfera econmica, ya
sea en el campo de la estabilizacin macroeconmica o en el de la promocin
Book 1.indb 97 5/29/12 4:39 PM

del desarrollo? Cabe esperar que, para enfrentar el choque externo, se d

un golpe de timn en las polticas econmicas? Se adoptarn estrategias ms
intervencionistas, que promuevan un mayor gasto y dficit fiscal que en el
contexto de una cada fuerte en los ingresos presupuestarios, de contraccin
econmica y de deterioro de los trminos de intercambio?
Para dar respuesta a estos interrogantes hay que considerar dos mbitos
diferentes, aunque relacionados, de la poltica econmica. El primero es el
de la estabilizacin econmica, cuyo horizonte de preocupacin es ms bien
de corto plazo y abarca los aspectos o instrumentos para aminorar el impacto
adverso de los embates externos sobre la inflacin, la actividad productiva y
el empleo. El segundo, que supone perspectivas de mediano y largo plazo,
es el del desarrollo y se ocupa de cmo sentar las bases para que, a la par
que se lucha por aminorar los impactos adversos de la crisis, se logre una
transformacin de la economa que garantice una pauta de crecimiento ele-
vado y sostenido con equidad, esto es, un verdadero y profundo desarrollo
humano.
estabilizacin
En lo que concierne a los esfuerzos para estabilizar las economas de la re-
gin ante los impactos de la actual crisis internacional, todos los pases de
Amrica Latina han respondido con la puesta en marcha de polticas con-
tracclicas. En efecto, ante la aguda preocupacin por la desaceleracin de
la actividad productiva, las cadas del ingreso y del empleo y sus repercu-
siones en la pobreza y la equidad dada la ausencia de redes universales de
proteccin social y de seguros de desempleo algunos pases desde fines de
2008 y todos a partir de 2009 comenzaron a utilizar diversos instrumentos y
programas para reducir los impactos adversos y estabilizar sus economas. La
magnitud y alcance de dichos programas, as como su posibilidad de xito,
varan entre los pases. Tal diferencia se debe en parte a la voluntad de los
propios gobiernos y la presin poltica a la que se ven sujetos, as como a su
capacidad fiscal, su acervo de reservas internacionales y sus posibilidades de
acceso al crdito externo.
Pese a estas particularidades, todas las respuestas sin excepcin incluyeron po-
lticas de expansin monetaria y fiscal. La tasa de inters base del Banco Central
baj en todos los pases y se recurri ms aunque en diferente grado a la ban-
ca de desarrollo. En la regin, Brasil es uno de los pases que posee un mayor
paquete fiscal en proporcin al del PIB, adems de ser uno de los que ms ha
utilizado la banca de desarrollo para compensar la contraccin crediticia de la
banca privada. Junto con la Argentina, segn cifras de la CEPAL, son los pases
cuyos programas anticrisis son los mayores en cuanto a porcentaje del PIB. Del
Book 1.indb 98 5/29/12 4:39 PM

mismo modo, Chile se destaca en este terreno,4 y Per y Mxico estn tambin
entre los que en un comienzo anunciaron relativamente cuantiosos paquetes
fiscales para la estabilizacin macroeconmica. Sin embargo, el presupuesto
mexicano de 2010 tiene recortes en el gasto y alzas tributarias considerables que
reflejan una mayor preocupacin por cerrar el dficit fiscal.5
En cuanto a la poltica monetaria, los bancos centrales han sido un elemento
fundamental de la estrategia de estabilizacin de las economas latinoameri-
canas en esta crisis. Ya en el segundo semestre de 2008, en el contexto del
deterioro de los indicadores de riesgo pas a lo largo y ancho de la regin, apro-
vecharon el rgimen de tipo de cambio flexible y permitieron primero agudas
depreciaciones cambiarias, para despus inyectar divisas en el mercado local
usando las reservas internacionales. Tal opcin fue posible debido a la gran
acumulacin de divisas que procuraron los pases en desarrollo desde los aos
noventa, y sobre todo en la dcada 2000-2010, a raz de las diversas crisis subre-
gionales en la balanza de pagos. Algunos, como Mxico, Colombia y Brasil, con-
certaron en 2009 lneas de crdito especiales con la Reserva Federal y a travs
de la nueva lnea de financiamiento flexible del FMI. Estas decisiones fueron
cruciales para evitar corridas cambiarias y proveer divisas al sector privado para
que enfrente sus compromisos financieros. Con ello, adems de brindar apoyo
a las grandes empresas, se redujeron las presiones sobre el tipo de cambio y
se revirti parcialmente la tendencia a la depreciacin. Es decir, proporciona-
ron el margen de respiro financiero necesario que permiti el reingreso de la
regin al mercado de capitales ya en el primer trimestre de 2009. Adems, al
acotar la depreciacin cambiaria, evitaron espirales inflacionarias.
Un lmite del alcance del componente fiscal en la poltica de estabilizacin
contracclica en la regin es la debilidad de los ingresos tributarios. Con pocas
excepciones, entre las que destacan Brasil y la Argentina, dichos ingresos re-
presentan menos de 20% del PIB. Adems, algunos de estos ingresos son muy
vulnerables a las cadas en el comercio o en los trminos del intercambio. Esto
reduce las posibilidades de expandir el gasto pblico en forma significativa hoy
en da, a menos que se eleve el dficit fiscal y se cuente con suficientes fondos de
estabilizacin acumulados en bonanzas anteriores o se tenga un franco acceso
a fuentes de financiamiento fresco y accesible. En la coyuntura actual, estas dos
4 La magnitud real de los paquetes fiscales de apoyo ante la crisis puestos

en marcha por diferentes pases debe estimarse con cuidado y est sujeta
a discusin, pues puede incluir programas meramente anunciados o bien
preexistentes que fueron reclasificados. La evaluacin de su impacto efectivo
sigue siendo una tarea pendiente.
5 El presupuesto pblico registr un ligero dficit en 2009, y para 2010, un alza
de alrededor del 3% del PIB.
Book 1.indb 99 5/29/12 4:39 PM

ltimas condiciones no son la regla en la regin. Slo Chile tiene un ahorro

suficiente acumulado y, para la vasta mayora, el acceso al financiamiento exter-
no a costo accesible y en las magnitudes necesarias para sustentar una poltica
contracclica efectiva no es una opcin posible. En la actualidad, los organismos
internacionales enfrentan una demanda de fondos de pases de Europa, Asia y
frica adems de los de Amrica Latina que rebasa ampliamente sus recursos.
desarrollo
En varios pases de la OECD la crisis est reorientando la intervencin del Es-
tado en la esfera econmica de manera radical, al menos temporalmente. En
cambio, en nuestra regin dicha reorientacin, tanto a nivel discursivo como
en la prctica del desarrollo, se dio en los aos noventa, hace ms de una d-
cada. En este sentido, la crisis no ha modificado mayormente las pautas de los
gobiernos de la regin en cuanto a la relacin entre Estado y mercado en la
conduccin de su poltica de desarrollo.
Las economas de la regin que en los ltimos aos se han caracterizado
por una marcada intervencin estatal como Venezuela, Ecuador, Bolivia y la
Argentina han seguido profundizando ese rumbo. Por su parte, a raz del
estallido de la crisis global, los restantes pases latinoamericanos por lo gene-
ral tampoco han alterado de manera fundamental su agenda de desarrollo
ni el rol asignado al Estado en ella.
Slo hay dos excepciones (Panam y El Salvador) y, en ellas, la reorientacin
de la poltica econmica surgi de la derrota del partido en el poder en las elec-
ciones presidenciales. En el primer caso, Ricardo Martinelli venci a Balbina
Herrera, candidata del Partido Revolucionario Democrtico que estaba en el
poder. En el segundo, Mauricio Funes result electo, de modo que el FMLN
lleg por primera vez al Poder Ejecutivo, despus de varios perodos en los que
ARENA estuvo en la presidencia. Esto, nos parece, tiene ms que ver con el
tpico desencanto de la ciudadana con los partidos en el gobierno en pocas
de crisis, que mina sus posibilidades de cumplir las expectativas de mejora
y bienestar surgidas a raz de las promesas de campaa, que con un cuestiona-
miento de fondo de la estrategia de desarrollo.6 Dos ejemplos hasta cierto punto
comparables son Mxico y la Argentina, donde las elecciones legislativas interme-
dias de 2009 arrojaron una inclinacin a favor de la oposicin y dieron lugar a
una recomposicin de sus respectivas cmaras legislativas. Dicha recomposicin
6 La situacin de Honduras est en proceso y no permite concluir con certeza

si habr o no cambios sustanciales en la orientacin de la agenda de desarro-
llo y en el papel que tendr el Estado en ella.
Book 1.indb 100 5/29/12 4:39 PM

supuso un reto maysculo para el Ejecutivo en cuanto a la formacin de consen-

sos interpartidarios para aprobar reformas econmicas durante el resto de sus
mandatos. Al respecto, y si bien no hay acuerdo en torno al futuro de la poltica
econmica en la regin, Standard & Poors Ratings Services, una reconocida
agencia calificadora de riesgos, concluye lo siguiente:
Aunque todava es muy pronto para llegar a conclusiones definiti-

vas, las primeras seales sugieren que la recesin actual [] podra
debilitar el atractivo de algunos aspectos del modelo econmico de
mercado que eman de Washington, pero es poco probable que
afecte los pilares de la estrategia de desarrollo econmico que la ma-
yora de los gobiernos de la regin han seguido en los ltimos aos.
La recesin podra fortalecer a la izquierda moderada en Amrica
Latina que rechaza el populismo y crear un consenso poltico ms
fuerte en torno a las polticas macroeconmicas pragmticas.7
Al menos hasta ahora la crisis financiera global y sus impactos en la prctica

no estn provocando un cambio significativo en las agendas de desarrollo
que han adoptado los gobiernos en el poder en los diferentes pases de
la regin. Los que eran ms proclives a la economa de libre mercado y a
la apertura comercial mantienen esta tendencia. As, suelen plantear que,
para apuntalar el futuro desarrollo de sus pases, es indispensable profun-
dizar las reformas neoliberales previas hacia las llamadas de segunda o de
tercera generacin. Por su parte, los gobiernos que hace ya casi una dcada
adoptaron una estrategia de desarrollo basada en la mayor injerencia del
Estado en la asignacin de recursos continan con esa orientacin e, inclu-
so, en algunos casos la han acentuado. Para varios de ellos, un tema central
en la discusin sobre la viabilidad de esa pauta de desarrollo en el corto y
mediano plazos es si podrn mantener el ritmo de gasto pblico mientras
sus ingresos fiscales continen deteriorndose pari passu con la cada de sus
trminos de intercambio y el restringido acceso a los mercados de capitales
internacionales.
Los efectos de la crisis de 2009 y el mpetu y sostenibilidad de su recupe-
racin en 2010 estarn determinados por los comportamientos diferenciales
7 La calificadora de riesgo identifica explcitamente como polticas pragm-

ticas la apertura al comercio y a la inversin extranjera, la privatizacin,
etc. Asimismo, considera que en la regin solamente Venezuela, Ecuador,
Bolivia y Argentina han estado siguiendo un conjunto claramente diferente
de polticas econmicas en los ltimos aos (Standard & Poors Rating
Services, 2009).
Book 1.indb 101 5/29/12 4:39 PM

arriba sealados y su relacin con la evolucin de la economa global. Es claro

que el trnsito por la crisis est siendo muy distinto en cada pas. Si se toma la
disminucin promedio para 2009 del producto de Amrica Latina excluyendo
a Mxico (Banco Mundial, 2009b), los pases de Centroamrica se ubican por
debajo y Repblica Dominicana levemente por encima de esa cifra (vase ta-
bla 2.1). La excepcin es Panam, que sigue creciendo aunque a una tasa ms
moderada. Por su parte, los pases sudamericanos caen por debajo del prome-
dio, salvo Brasil, que slo disminuye levemente, y Bolivia, que crece. El tercer
grupo muestra una diferencia muy importante entre sus miembros: la cada del
producto en Mxico es varios puntos mayor respecto de la de todos los dems
pases de la regin y, en particular, con relacin al muy dbil decremento de
Colombia y al crecimiento de Uruguay y Per.
Tabla 2.1. Variacin del PIB real, en pases seleccionados de

Amrica Latina, 2008-2009
Tasa de crecimiento anual y cada relativa (en porcentajes)
PIB 2008 (1) PIB 2009 (2) Cada relativa (2-1)

Colombia 2,4 0,3 -2,1
Bolivia 6,1 3,5 -2,6
Repblica
5,3 2,5 -2,8
Dominicana
Costa Rica 2,6 -1,2 -3,8
Nicaragua 3,2 -1,5 -4,7
Brasil 5,1 0,3 -4,8
Chile 3,2 -1,8 -5,0
Guatemala 4,0 -1,0 -5,0
El Salvador 2,5 -2,5 -5,0
Amrica Latina
4,1 -1,8 -5,9
y el Caribe
Argentina 6,8 0,7 -6,1
Ecuador 6,5 -0,4 -6,9
Honduras 4,0 -3,0 -7,0
Venezuela 4,8 -2,3 -7,1
Uruguay 8,9 1,2 -7,7
Mxico 1,3 -6,7 -8,0
Panam 10,7 2,5 -8,2
Per 9,8 0,8 -9,0
Paraguay 5,8 -3,5 -9,3
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de CEPAL (2009b).
Book 1.indb 102 5/29/12 4:39 PM

Tabla 2.2. Tasas desestacionalizadas de ocupacin y

desempleo urbano en pases seleccionados de Amrica
Latina, 4 trimestre de 2008 a 2 trimestre de 2009
(en porcentajes)
Tasa de ocupacin urbana Tasa de desempleo urbano
Pas 4o 1o 2o 4o 1o 2o
trimestre trimestre trimestre trimestre trimestre trimestre
de 2008 de 2009 de 2009 de 2008 de 2009 de 2009
Argentina(a) 54,7 54,8 53,5 7,8 7,9 8,7
Brasil 52,8 52,2 52,0 7,8 8,4 8,2
Chile 51,7 50,7 50,4 7,9 9,1 9,8
Colombia(b) 54,8 55,4 56,4 11,8 12,7 12,8
Ecuador(b) 54,8 55,1 54,6 7,6 7,8 8,7
Mxico 56,4 56,3 55,9 5,5 5,9 7,2
Per 61,8 61,2 62,7 8,4 8,5 8,4
Uruguay 58,9 58,5 57,6 7,5 7,6 8,2
Venezuela 60,0 60,1 60,4 7,1 7,4 7,7
Notas: En los casos de Brasil, Chile, Mxico, Per, la Repblica Bolivariana

de Venezuela y Uruguay, la desestacionalizacin se hace sobre la base de da-
tos mensuales; para la Argentina y Ecuador se realiza con datos trimestrales.
(a)
El dato de la tasa de ocupacin del segundo trimestre de 2009 es estimado.
(b)
Incluye desempleo oculto.
Fuente: CEPALOIT (2009: cuadro 1, Boletn 2), sobre la base de datos

oficiales de los pases.
El desempeo diferente de los pases en trminos del impacto sobre el cre-

cimiento de la actividad econmica tambin se refleja en la evolucin de la
ocupacin y el empleo (vase tabla 2.2). En todo caso, al menos para 2009, en
general en la regin la urgencia de enfrentar los costos de la desaceleracin
econmica en el empleo y en las condiciones de vida de la poblacin vulne-
rable pes ms que la necesidad de hacer frente a las presiones fiscales que
tambin se abrieron en el corto plazo al caer los ingresos tributarios y elevarse
ciertos gastos sociales. El mantener baja la inflacin y la prudencia previa en el
manejo de las finanzas pblicas dieron el espacio necesario a diversos gobier-
nos para aumentar el gasto pblico y ampliar el dficit. En la medida en que
esto pueda continuarse sin disminuir la formacin de capital fsico y humano,
ser posible evitar el debilitamiento de las bases para la construccin de una
nueva senda de desarrollo de largo plazo.
Book 1.indb 103 5/29/12 4:39 PM

Por otra parte, algunos de los gobiernos de la regin que sufren fuertes pre-
siones sobre sus finanzas pblicas por sus fragilidades estructurales previas que
la crisis agrav (por ejemplo el de Mxico) estn comenzando a aplicar medi-
das para elevar la carga tributaria. Desde una mirada de corto plazo, y a fin de
robustecer las perspectivas econmicas de largo aliento, es recomendable que
el fortalecimiento de los ingresos est acompaado por esfuerzos para mejo-
rar y aumentar el gasto pblico en inversin y proteccin social. En contraste,
si el alza en los ingresos tributarios meramente se dedica a la cancelacin de
deuda, es probable que se incluya un elemento procclico en las finanzas p-
blicas que acente la desaceleracin econmica y retarde su repunte.
En gran medida, no se trata slo de cuestiones tcnicas sino que es la eco-
noma poltica de cada pas la que determina la orientacin de las finanzas
pblicas, y la decisin de ampliar o no el dficit o la de dedicar el gasto a
diferentes objetivos. Dicho de otra forma, son estas cuestiones las que im-
ponen si las finanzas pblicas y la poltica macro en general habrn de
dirigirse prioritariamente a mantener una senda de baja inflacin o a actuar
tomando en cuenta el crecimiento de la economa respecto de su potencial
deseado de largo plazo. O, en trminos de la CEPAL, el punto crucial es
que las autoridades responsables del diseo de la poltica econmica en
especial, la banca central y los ministerios de finanzas tengan como objeti-
vo no slo la evolucin de la inflacin sino tambin la del desempeo de la
economa en trminos del ritmo de crecimiento de la actividad productiva
y el empleo.
Sin duda, aun aceptando esta reorientacin de la poltica econmica de
corto y largo plazo en pro del desarrollo y no buscando slo la estabilizacin
de precios, los gobiernos de la regin se encuentran limitados por diversas
restricciones estructurales. Entre ellas, pueden enumerarse las siguientes: la
fragilidad de los ingresos fiscales, el abandono de la poltica industrial y el
rechazo (ideolgico o real, dependiendo de la economa en cuestin y su pa-
sado reciente) a incurrir en mayores dficit fiscales e incrementar la deuda
externa pblica. Estas restricciones se agudizan por la apertura de la cuenta de
capital que, sumada al poder que todava tienen las agencias calificadoras de
riesgo, pueden provocar masivos y sbitos flujos de capital de corto plazo que
desestabilicen la balanza de pagos, distorsionen el tipo de cambio y otros pre-
cios relativos clave, y descarrilen vas aparentemente estables en el crecimiento
de diferentes economas. Del mismo modo, los gobiernos debern corregir el
debilitamiento en algunos casos de las unidades de planificacin y ejecucin
de proyectos masivos de infraestructura.
Book 1.indb 104 5/29/12 4:39 PM

a modo de conclusin. la crisis y sus repercusiones polticas

y en las polticas: desafos para la gobernabilidad democrtica
Del anlisis previo, cabe concluir que los principales hechos econmicos de la
regin durante la primera dcada del siglo XXI se pueden sintetizar en el in-
cremento sostenido de los trminos del intercambio, que alent el desarrollo
de economas en las que, sin embargo, la demanda basada primordialmen-
te en la inversin y, de manera secundaria, en las exportaciones es, y sigue
siendo, la fuente principal del crecimiento del producto. Por otra parte, la
productividad del trabajo se ampla en relacin directa con los aumentos en
el producto, la inversin y las exportaciones y frena el ritmo de crecimiento
del empleo. Con respecto a la productividad, se observa que todava es dbil
el ciclo virtuoso que la vincula con la demanda y las exportaciones, de modo
que su repercusin en el impulso del crecimiento del producto es limitada.
Finalmente, se observa que la crisis pone en fuerte riesgo los avances logrados
entre 2003 y 2007 en la regin en materia de disminucin de la pobreza y,
aunque menores, de la desigualdad.
Como corolario, caben destacar algunas conclusiones. El resultado ms noto-

rio de la crisis internacional ha sido la comprobacin de que con la desacele-
racin, y luego con la contraccin de la actividad productiva, culmin la fase
ascendente de crecimiento. Cuando los trminos del intercambio son favora-
bles algo que no ser permanente y sostenible mientras las exportaciones no
se basen en una ventaja competitiva construida por la incorporacin persis-
tente de progreso tcnico es fundamental que las ganancias del comercio se
reinviertan para lograr una transformacin productiva que promueva y se vea
promovida por ventajas competitivas dinmicas que generen condiciones de
crecimiento econmico de largo plazo.
Se trata, por tanto, de hacer polticas que aumenten y mejoren la inversin,
incrementen la productividad del trabajo brindando una mayor proteccin so-
cial y estimulen y fomenten las condiciones que impulsen el progreso tcnico:
innovacin, adaptacin tecnolgica, educacin y ciencia. Al mismo tiempo, es-
tas polticas deben tener un perfil explcito contra la desigualdad porque las
amplias polticas sociales aplicadas en muchos de los pases no han sido sufi-
cientes para hacerla descender en forma sustancial. La existencia de sociedades
desiguales impide que se desarrollen y consoliden las bases de los mercados
e instituciones que hacen posible el crecimiento y, sobre todo, la distribucin
justa de sus beneficios. Las restricciones a estas polticas estn situadas, crucial-
mente, en la esfera del Estado y sus relaciones con el mercado y la ciudadana.
Por eso, es pertinente enumerar los principales resultados de la poltica ma-
croeconmica que se registraron en este perodo:
Book 1.indb 105 5/29/12 4:39 PM

1. Una mayor capacidad de las economas para responder al dficit

en cuenta corriente mediante movimientos del tipo de cambio.
2. La ubicacin de las tasas de inflacin de la mayora de los pases,
en una banda de 5 a 7 puntos alrededor del 10% sujeta a incre-
mentos sensibles cuando aumenta el dficit en cuenta corriente.
3. Sistemas bancarios y financieros que no han difundido masiva-
mente activos txicos y estn sometidos a reglas de supervisin.
4. Una notable mejora de los indicadores del dficit primario del
gobierno y de la acumulacin de reservas internacionales por
parte de la autoridad monetaria.
5. Un despliegue en diferentes frentes de polticas sociales que, en
muchos pases, combinadas con el bono demogrfico, han tendi-
do a disminuir la pobreza.
El anlisis conduce entonces a una reflexin sobre tres puntos nodales para
el debate sobre los efectos de la crisis econmica y el papel de la poltica, de
las polticas y de la gestin de los Estados. A continuacin, los enumeraremos
para plantear luego algunos aspectos especficos sobre la relacin entre la eco-
noma y los sistemas polticos, con la intencin de formular polticas pblicas
distintas a muchas de las vigentes.
El primer punto se refiere al hecho de que no consideramos que exista un
nico lugar para la poltica respecto de la economa, sino varios, teniendo en
cuenta, por lo menos: 1) cmo se conciban las relaciones entre procesos eco-
nmicos y polticos, 2) qu perspectiva se adopte en relacin con la dicotoma
entre hechos y valores, y 3) las ideas y teoras que se postulen sobre el papel de
las instituciones en las sociedades, en particular, con respecto al que cumplen
los mercados, los Estados y las ciudadanas, y sus vnculos.
El segundo punto surge del hecho de que el ciclo de las polticas y los arre-
glos institucionales surgidos del Consenso de Washington respondi, prin-
cipalmente, a una vertiente del mainstream econmico y politolgico que se
bas en una forma peculiar de resolver los tres asuntos recin descritos. Esas
soluciones conceptuales pueden plantearse de forma simplificada, aunque no
simplista, de la siguiente manera:
Los procesos econmicos y polticos tienen una ocurrencia simul-

tnea pero paralela, de manera que sus entrelazamientos se dan
sobre todo en el terreno del diseo, la produccin, la puesta en
prctica y la evaluacin de las polticas pblicas, y en sus ejercicios
de reforma. Las caractersticas generales de estos procesos no
reconocen inflexiones, diferencias ni singularidades persisten-
tes idiosincrsicas, de carcter cultural o histrico, y menos an
Book 1.indb 106 5/29/12 4:39 PM

estructurales respecto de las economas y los sistemas polticos

efectivos y actuantes.
Las disciplinas cientficas, en particular la economa y la ciencia
poltica, se ocupan primordialmente de los hechos en su vertiente
positiva y de los valores en su vertiente normativa, y estos objetos
disciplinarios, hechos y valores estn establecidos de antemano,
no hay necesidad de preguntarse cmo se entretejen o si son
interdependientes y, por lo tanto, hay un terreno donde se esta-
blecen las condiciones en las que se realizan las acciones respecto
de los hechos y otro, diverso y distante del primero, en el que se
resuelven los asuntos de eleccin y jerarquizacin de valores.
La institucin encargada de solucionar los asuntos econmicos
es el mercado competitivo. El papel del Estado es regular los
mercados efectivos para que cumplan en forma adecuada los
requisitos de la competencia, y los ciudadanos se ven favorecidos o
perjudicados por la descoordinacin entre mercados y Estados en
el cumplimiento de sus papeles.
Por ltimo, la poltica, como actividad de ciudadanos, representantes y gober-

nantes, y la actividad econmica, en cuanto terreno de interaccin entre ml-
tiples organizaciones, junto con los Estados y los mercados, en tanto sistemas
de reglas, estn, desde el punto de vista conceptual, ms all de las coorde-
nadas analticas e interpretativas de concepciones, visiones, ideas y teoras de
carcter enteramente general. El mejor legado del pensamiento econmico y
politolgico de este subcontinente es, justamente, el reconocimiento de que
los problemas que se intentaron resolver con las propuestas del Consenso de
Washington, sin referencias explcitas a idiosincrasia, cultura, historia y estruc-
turas, deben analizarse, plantearse y solucionarse mediante los recursos disci-
plinarios, pero considerando los hechos estilizados de su respectiva evolucin
econmica. Esta herencia es compartida por la gran mayora de los anlisis
que se han hecho de los procesos de desarrollo que tuvieron lugar en los pa-
ses tempranamente industrializados de Europa, en los pases europeos que les
siguieron junto con los Estados Unidos, en los pases europeos y asiticos de
industrializacin tarda y respecto de aquellas evoluciones que condujeron a
dificultades y fracasos de economas en desarrollo.
En suma, la gobernabilidad de las sociedades latinoamericanas depender,
en el largo plazo, de la capacidad de sus actores sociales y partidos polticos
para realizar un pacto fiscal que asegure a los Estados los ingresos tributarios
necesarios para resolver los problemas estudiados en este ensayo. Tambin es
indispensable que ese acuerdo incorpore los mecanismos efectivos de super-
visin de la orientacin pertinente y la transparencia en la asignacin de los
Book 1.indb 107 5/29/12 4:39 PM

gastos gubernamentales. Conseguir los apoyos polticos para esa concertacin

es cada da ms acuciante, en la medida en que el dinamismo de la economa
internacional y el acceso al crdito externo, segn los pronsticos de las agen-
cias internacionales, no sern rpidos ni suficientes. Estas son las presiones
efectivas que actuarn sobre la gobernabilidad democrtica de Amrica Latina
en los prximos aos.
Book 1.indb 108 5/29/12 4:39 PM

3. La gobernabilidad democrtica
en tiempos de crisis
Actores sociales y procesos de
democratizacin en el contexto
de recesin econmica internacional
Manuel Antonio Garretn M.

introduccin
En este trabajo abordamos en forma tentativa tres cuestiones.

Por un lado, cules han sido las principales transformaciones en el modo
de constitucin de los actores sociales en el contexto de la crisis en Am-
rica Latina durante la ltima dcada. Ya no estamos en presencia de una
matriz nacional-estatal-popular en el sentido clsico (Garretn, Cavarozzi,
Cleaves, Gereffi y Hartlyn, 2004), sino en una en la que sus componentes
se han reconfigurado y, en ocasiones, refundado. As, el Estado, funcional y
estructuralmente, presenta una accin reguladora muy comprometida con
requerimientos que aseguren los equilibrios macroeconmicos, aunque en
el ltimo tiempo, y en los casos de gobiernos de izquierda, tambin se ocupa
de reforzar mecanismos de superacin de la pobreza y de proteccin social.
Asimismo, nos hallamos en el marco de un rgimen democrtico que apa-
rece como una de las grandes novedades de las ltimas dcadas: una socie-
dad civil cuya accin tiende, en la mayora de los casos, a no ser moderada
ni mediada por un sistema de partidos con expresiones que desbordan los
cauces institucionales en momentos de agudizacin de crisis, que produce
una recomposicin de fuerzas sociales que, a partir de acciones locales,
se articulan con demandas universales.
La segunda cuestin que analizaremos es cul ha sido el impacto de la crisis
econmica sobre los actores sociales y la accin colectiva en Amrica Lati-
na durante la ltima dcada. Entendemos que las crisis econmicas se han
dado peridicamente por las caractersticas del sistema financiero mundial.
Asimismo, consideramos que estas se asocian con crisis de otra naturaleza, sea
a modo de determinante, de efecto o como una funcin moderadora multi-
direccional. En ese sentido, cabe preguntarse qu alcance territorial y tempo-
ral han tenido las movilizaciones. A priori, es posible sealar que, durante la
ltima dcada, se han expresado de manera sostenida movilizaciones que, de
manera paulatina, han cobrado un espacio dentro de la institucionalidad. Por
Book 1.indb 109 5/29/12 4:39 PM

ejemplo, mediante la demanda por referendos locales o nacionales, o diversos

tipos de pactos sociales.
Por ltimo, veremos de qu manera ambos elementos el modo de consti-
tucin de actores y el impacto de la crisis en la accin colectiva afectan en, y
son afectados por, los modelos de relacin Estado-sociedad que se configuran
en la regin.
Estas cuestiones se dan en un contexto determinado. Por un lado, un r-
gimen democrtico consolidado, pero con dficits ciudadanos. Por otro, un
modelo socioeconmico que, si bien tiende a tomar distancia del esquema
neoliberal, no logra consolidarse como un modelo de desarrollo alternativo.
democracia y crisis econmica
El ya clsico Informe del PNUD sobre la democracia en Amrica Latina

(PNUD, 2004) seala que 18 pases1 de la regin se encontraban bajo un r-
gimen democrtico, y slo tres vivan en democracia desde haca veinticinco
aos.2 A fines de la dcada de 1970, la mayora de los pases de la regin
tena regmenes autoritarios. Desde entonces, el promedio del ndice de De-
mocracia Electoral3 (IDE, cuyo valor vara entre 0 y 1) para Amrica Latina
1 Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,

Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repbli-
ca Dominicana, Uruguay y Venezuela.
2 Algunas especificidades. Los pases del Mercosur y Chile, con la excepcin
de Paraguay, ya haban suprimido sus regmenes militares y, desde entonces,
mantuvieron regmenes democrticos. En los aos noventa, los pases de
Centroamrica, con excepcin de Costa Rica, todava estaban resolviendo
conflictos armados. La democratizacin coincidi con la resolucin pacfica
de estos conflictos y avanz a paso sostenido. En 2002, esta subregin era
electoralmente la ms democrtica. Una tercera situacin es la de los pases
andinos, que al comienzo de la dcada de 1990 tenan regmenes demo-
crticos de larga data (Colombia, Venezuela) o fueron los primeros casos
de transicin desde regmenes militares en Amrica del Sur, a fines de los
setenta y principios de los ochenta (Ecuador, Per, Bolivia). Durante la
dcada del noventa, esta subregin comenz a enfrentar serios problemas de
estabilidad de los gobiernos. Sin embargo, logr mantener el rgimen demo-
crtico, aunque con significativas transformaciones en sus funcionamientos.
Finalmente, Mxico registr una democratizacin poltica va reforma lenta
(Garretn, 1997) pero sostenida, que culmin con la presidencia de Ernesto
Zedillo (PNUD, 2004).
3 El uso del IDE permite caracterizar una dimensin especfica del rgimen
poltico. En base a los resultados, se sostiene que en la regin hoy existen
democracias electorales, lo cual, en sntesis, se traduce en cambios distin-
Book 1.indb 110 5/29/12 4:39 PM

la gobernabilidad democrtica en tiempos de crisis 111
vari de 0,28 en 1977 a 0,69 en 1985, y de 0,86 en 1995 a 0,93 en 2002 (PNUD,
2004). No obstante, este marco est acompaado de altos niveles de pobre-
za y desigualdad, lo que confirma la persistencia de la tensin democracia/
economa, con expresiones dismiles entre los pases, tanto en trminos de
diagnstico como de respuesta.
En relacin con la ciudadana civil, el mismo informe indica avances en
lo normativo, en el campo de la ratificacin de los principales tratados in-
ternacionales y, en el mbito nacional, frente a la igualdad ante la ley y la
proteccin contra la discriminacin, en materia de derechos laborales y de
los nios. Aunque con un rezago en la ratificacin de la Convencin sobre los
pueblos indgenas, varias constituciones reconocieron estos derechos. Otros
tratados, especficamente los que se refieren al derecho a la vida, la integridad
fsica y la seguridad, an no han sido ratificados. Por el contrario, persisten
las violaciones de los derechos humanos, principalmente en manos de fuer-
zas paraestatales: el Estado no siempre ha tenido la capacidad para garantizar
estos derechos.
Como sea, se ha indicado que la crisis econmica mundial de 2008-2009
encontr a la regin en condiciones de hacerle frente. En el Panorama social
de Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2008a), se indica que, entre 2003 y 2008,
la regin creci a una tasa media cercana al 5% anual, lo que se tradujo en un
crecimiento del PIB por habitante superior al 3% anual. Segn las estadsticas
de la regin, este crecimiento trajo aparejada una mejora de los indicadores
del mercado de trabajo y una disminucin siempre relativa de la pobreza.
Para el mismo perodo, en la mayora de los pases de la regin se prioriz el
guibles en: a) el reconocimiento amplio del derecho universal al voto; b)

elecciones nacionales entre 1990 y 2002, en promedio, realizadas dentro de
las reglas del juego electoral; c) la existencia de importantes restricciones a la
libertad electoral, en 10 de 70 elecciones nacionales; d) el avance en materia
de acceso a cargos pblicos a travs de elecciones, aunque enmarcado en
situaciones de complejas crisis constitucionales; e) la existencia de una baja
e irregular participacin electoral, con fuertes barreras de entrada para la
competencia electoral; f) la existencia de una importante apertura de los
espacios polticos para las mujeres a travs de cupos o cuotas en las listas
de los partidos, pero una reducida representacin de pueblos originarios y
afrodescendientes en el parlamento; g) una crisis de representatividad de
los partidos polticos indicada por bajos niveles de confianza por parte de la
ciudadana; h) reformas constitucionales parciales que, al menos en materia
de disponibilidad de mecanismos de control poltico, no terminaron por
completo con las limitaciones del Poder Ejecutivo, ante la accin del Poder
Judicial; i) la creacin de fiscalas y defensoras del pueblo, pero con recursos
insuficientes y un rango de accin limitado por el punto anterior; j) una
menor influencia o gravitacin poltica de las Fuerzas Armadas en casi todos
los pases (PNUD, 2004).
Book 1.indb 111 5/29/12 4:39 PM

mantenimiento de los equilibrios macroeconmicos, lo que finalmente se tra-

dujo en la generacin de supervit en las cuentas externas y fiscales (CEPAL,
2008b).4 Sin embargo, factores asociados a los logros macroeconmicos, como
histricamente ha ocurrido, han tenido un fuerte impacto a nivel micro. Por
su parte, el incremento progresivo del desempleo en la regin en el ltimo
decenio se acerca, en promedio, a los dos dgitos.
La reduccin de la pobreza en cifras brutas se ha mantenido, pero las me-
didas han sido insuficientes para reducir las desigualdades evitables. Se ha
observado una tendencia favorable de los indicadores utilizados para estimar
la pobreza desde 2002 en adelante.5 Sin embargo, el alza del precio de los ali-
mentos de 2007 (y parte de 2008) ha constituido un factor obstaculizador de
la reduccin de dichas cifras, y se calcula que esto impidi que unos cuatro mi-
llones de personas saliesen de la situacin de pobreza e indigencia. En 2007,
34,1% de la poblacin se encontraba en situacin de pobreza, mientras que la
extrema pobreza o indigencia abarcaba a un 12,6%. En cifras brutas, el total
de pobres alcanzaba los 184 millones de personas, de las cuales 68 millones
eran indigentes (CEPAL, 2008a).6
En este marco, en comparacin con los pases de la OECD, persiste la inva-
riabilidad de la brecha entre el ingreso y el gasto pblico. En el perodo 1990-
2006, los ingresos fiscales, en promedio, correspondieron al 23% del PIB de
la regin, casi la mitad del de los pases de la OECD. Una situacin similar se
registra en los ingresos tributarios, los cuales corresponden al 16% del PIB de
la regin, contra el 35% del de los pases de la OECD (OECD, 2009).
Durante la ltima dcada, las crisis econmicas han puesto de relieve las
principales fortalezas y debilidades de los gobiernos nacionales. Con lo prime-
ro nos referimos a la existencia de fuertes soportes de gobernabilidad demo-
crtica, espordicamente alterados por especificidades internas. La debilidad,
en tanto, revela el carcter cclico de las crisis econmicas y su correlato con
situaciones de inestabilidad interna.
4 Por cierto, las economas del Caribe, especialmente las anglosajonas, difieren
del resto de la regin, lo que acenta la necesidad de ver las especificidades
entre pases que comparten una raz sociohistrica comn.
5 Se estima una reduccin de la pobreza en 37 millones menos de pobres y
29 millones menos de indigentes, lo cual se considera un logro en trminos
cuantitativos (CEPAL, 2008a).
6 Asimismo, persisten mercados de trabajo precarios, altamente correlaciona-
dos con la existencia del empleo en sectores de baja productividad: precario,
inestable, con bajas remuneraciones, y acceso restringido a la seguridad
social. En 2006, el porcentaje de trabajadores informales de las reas urbanas
de Amrica Latina era de 44,9%. Resulta preocupante, sobre todo, la alta
proporcin de mujeres urbanas ocupadas en sectores de baja productividad
(50,7%), en comparacin con los hombres (40,5%) (CEPAL, 2008a).
Book 1.indb 112 5/29/12 4:39 PM

En relacin con el manejo de la poltica fiscal y la consolidacin demo-

crtica en la regin, segn el ndice de Transformacin Bertelsmann7 (BIT,
2008), Amrica Latina presenta un promedio de 7,3 en la escala de calidad
de la democracia: un nivel alto, si se compara con el 5,9 promedio del mundo
en desarrollo. Las puntuaciones en las distintas dimensiones del BIT (2008)
muestran divergencias entre los pases de la regin, en particular en los com-
ponentes separacin de poderes, independencia del Poder Judicial y en
el grado de representatividad de los partidos polticos. Sin embargo, segn el
informe de la OECD (2009), existe una baja correlacin entre las evaluacio-
nes de los expertos (BIT) y la opinin de los ciudadanos (Latinobarmetro,
2007).8 La gobernabilidad democrtica y la capacidad de gestin poltica de la
crisis no son percibidas de igual manera por todos los actores (sociedad civil,
tecncratas polticos o polticos tecncratas, analistas, etc.).
En definitiva, la crisis sistmica que afect a los mercados de crdito de los
pases desarrollados, pese a algunos diagnsticos optimistas, salvo excepcio-
nes, mantiene a Amrica Latina en una situacin de vulnerabilidad relativa.
Como sea, los diagnsticos compartidos sealan la urgencia de dar prioridad
a polticas fiscales ms fuertes, que reduzcan el rol predominante que el mer-
cado ha tenido en la conduccin del desarrollo en la regin.9
cambios en la matriz sociopoltica
Como hemos sealado en otros trabajos (Garretn, 1997: 28), la matriz so-
ciopoltica define los vnculos entre el Estado y sus diferentes dimensiones
(unidad nacional, relaciones de dominacin, agentes de desarrollo e integra-
cin), el sistema de representacin (instituciones, partidos) y la base cultural y
socioeconmica de los actores sociales (sociedad civil y economa). Cada uno
7 El BIT est basado en la evaluacin de un conjunto de dimensiones del

Estado de derecho y en la rendicin de cuentas horizontal de los gobiernos.
Combina un ndice de transformacin poltica y uno de transformacin
econmica. Las puntuaciones van de 1 a 10, donde 1 indica baja calidad y 10
significa un nivel alto de calidad de la gestin poltica (BIT, 2008).
8 Una explicacin sealada en el informe de la OECD es que habra un desfa-
se temporal entre los avances de las instituciones y la apreciacin del cambio
por parte de los ciudadanos.
9 Se ha sealado que, en comparacin con los pases europeos, el potencial
de la poltica fiscal en Amrica Latina no ha sido aprovechado. Sin embar-
go, hay evidencia de que los impuestos y las transferencias han reducido la
desigualdad socioeconmica (OECD, 2009: 15-16).
Book 1.indb 113 5/29/12 4:39 PM

de estos componentes es autnomo y, a la vez, son complementarios entre s,

y es esta tensin la que explica la configuracin de actores sociales (Garretn y
Espinosa, 1992: 162).
La matriz sociopoltica latinoamericana de tipo estatal-nacional-popular,
que ocup un espacio importante durante el siglo XX, se configur tras el
colapso de la matriz oligrquica hasta la implantacin de las dictaduras milita-
res o de regmenes autoritarios en los aos sesenta y setenta y los procesos de
reformas estructurales de tipo neoliberal en un contexto de globalizacin. Los
componentes de la matriz desarrollaron nuevos rasgos: la fusin de sus ele-
mentos, la reestructuracin de la base socioeconmica en torno al modelo de
industrializacin por sustitucin de importaciones, con el Estado como rector
principal, y la existencia de una alianza relativa entre los sectores oligrquicos
y burgueses, la clase media y los trabajadores organizados. El populismo de
los aos sesenta y setenta fue la forma de accin colectiva predominante, y las
orientaciones culturales eran de tipo mesocrtico-popular, nacionalistas y
desarrollistas. En el modelo de matriz clsica, los actores sociales presionan al
Estado a travs de la accin poltica con base clasista o populista y con media-
cin partidaria, corporativa o personalizada, que es la principal articuladora
de la accin colectiva (Garretn, 2000: 172).
Los procesos de globalizacin, los nuevos autoritarismos, los procesos de
democratizacin y las reformas neoliberales, adems de otros cambios estruc-
turales y culturales en el mundo, afectaron profundamente esta matriz estatal-
nacional-popular, tras la fragmentacin de las relaciones Estado-sociedad y la
autonomizacin de la economa de la poltica. Emerge as una nueva proble-
mtica histrica en y para Amrica Latina, tal como en otra poca lo fueron
el desarrollo, la revolucin, la democracia, la crisis externa, la superacin de
la pobreza, cuestin que, sin dejar de lado algunas de las anteriores, las re-
define y resignifica. La hemos denominado recomposicin de las relaciones
Estado-sociedad, lo que en algunos casos adquiere una dimensin ms radical
o dramtica en trminos de refundacin del Estado-nacin, una de cuyas ex-
presiones han sido las asambleas constituyentes.
As, en vez de una nueva matriz sociopoltica consolidada, estamos ms bien
ante tendencias, esquemas o modelos de recomposicin de las relaciones en-
tre Estado y sociedad, o de reconstruccin o refundacin de la polis, actual
problemtica histrico estructural de nuestros pases. Desde estas tendencias
o modelos, los diversos actores especialmente el Estado y los gobiernos en-
frentan las crisis econmicas, y en cada uno de ellos se privilegian determina-
dos sujetos sociales y formas de accin colectiva.
El primero es la va poltica. En esta versin, es posible distinguir dos va-
riantes. Una, que presenta el predominio de ciertas formas de liderazgo per-
sonalizado, instauradas en un contexto en que se debilita el sistema de repre-
Book 1.indb 114 5/29/12 4:39 PM

sentacin que media entre Estado y sociedad (como sucede en Venezuela).

Y una segunda vertiente, de tipo partidista, en la que el sistema de partidos
se recompone con la reinstalacin de regmenes democrticos (por ejemplo,
lo que ocurre en Chile y Uruguay) y es el referente principal de la accin
colectiva, aunque no siempre tenga la misma capacidad de representacin y
convocatoria que en el pasado.
Un segundo modelo se basa en el intento de recomponer la polis o comu-
nidad poltica, es decir, las relaciones entre Estado y sociedad, a partir de esta
ltima. La primera vertiente de este modelo es la que define a la sociedad
desde un nosotros de carcter tnico, que tiene un fuerte componente po-
liticista pero identitario (como se da en Chiapas, Ecuador y Bolivia). Hay una
oposicin y un rechazo intensos a la institucionalidad heredada de la tradicin
cvica que excluye a las comunidades indgenas. La segunda variante se basa
en la exaltacin de la sociedad civil como opuesta al Estado y a la poltica: al
carecer de un referente de pas como los otros, su mejor expresin es la con-
figuracin del movimiento alterista (antineoliberal, antiglobalizacin), expre-
sado a travs de Foros Sociales de amplia aceptacin en la sociedad civil, con
un peso considerable de las ONG, en ocasiones como actores supranacionales,
pero con menor incidencia en la poltica nacional.
Un tercer modelo, que asume el carcter tecnocrtico (con variantes tec-
nopolticas) promovido por el Banco Mundial, el BID y otras instancias, se
canaliza, principal aunque no exclusivamente, a travs de generaciones de
profesionales formados en pases anglosajones, que desempean un rol estra-
tgico en los gobiernos nacionales. Este rol, a veces acompaado de la ocupa-
cin de espacios de decisin poltica, trasciende lo tecnocrtico y se fusiona
con la capacidad de imponer, mediante instrumentos tcnicos, decisiones de
relevancia poltica.10
En cuanto a las caractersticas de estos modelos, por un lado, no son exclu-
yentes, sino que hay una relacin de nfasis o predominio de algunas de las
dimensiones sealadas, aunque en general estn todas presentes en todos los
casos. En este sentido, el caso brasileo o, mejor dicho, el modelo Lula es
el que mejor combina todas las dimensiones: sociedad civil, partido, Estado y
componente tecnocrtico. El predominio desequilibrante de una dimensin
(social, poltica, estatal), por su parte, genera problemas significativos para la
accin colectiva, porque las otras dos quedan debilitadas. Por otro lado, en
cada uno de ellos tiende a primar un sujeto principal de la accin colectiva,
10 En este esquema son clave los ministros, asesores y mandos medios

vinculados a la administracin de las economas nacionales.
Book 1.indb 115 5/29/12 4:39 PM

sea este el sujeto partidario, el lder personal, un determinado movimiento

social (como el tnico), la ciudadana de las calles o el Estado.
Toda accin colectiva tiene dimensiones de historicidad, instrumentalidad
y subjetividad (Garretn, 2001). Del mismo modo que los principales actores
sociales en otra poca se configuraron en torno a una determinada problem-
tica histrica, ya sea el desarrollo, la revolucin o la democracia, que atrave-
saba todas las acciones colectivas y las orientaciones de los actores, hoy puede
decirse, como hiptesis, que la accin colectiva y la configuracin de actores se
origina en dos cuestiones: la nueva problemtica histrica de reconstruccin
de la polis (dimensin de historicidad) y la diversificacin de problemticas y
demandas sectoriales (dimensin de los mundos de vida, identitaria o subje-
tiva) que, adems de ser recientes por el cambio en el contexto estructural y
cultural, no tienen las formas de mediacin y organizacin clsica de la matriz
estatal-nacional-popular. Al mismo tiempo, si se considera la dimensin ins-
trumental en su aspecto organizacional, hay en general un debilitamiento de
la vinculacin poltico-partidaria y el predominio de formas comunitarias de
asociacin ciudadana o corporativa, en tanto que en la cara institucional, jun-
to con el respeto de los marcos institucionales, hay una bsqueda de formas
nuevas de participacin y expresin que los exceden aunque apuntan a su
institucionalizacin (Garretn, 2001).11
las orientaciones de la accin colectiva:

ciudadanas, identidades, demandas
La fuerte irrupcin de la llamada sociedad civil en casi todos los rincones

del globo de las ltimas dos dcadas muestra seales de que la organizacin
en torno a demandas especficas y concretas pero tambin alrededor de de-
rechos e identidades es ms efectiva que los partidos polticos y los canales
tradicionales de representacin para conseguir soluciones a los grandes pro-
blemas sociales. As, en el nuevo escenario que hemos descrito, tienden a con-
figurarse tres tipos de orientaciones de la accin colectiva, englobadas bajo el
concepto de sociedad civil.
La primera de ellas es la orientacin ciudadana, que reivindica distintos de-
rechos frente al poder del Estado. En este sentido, conviene distinguir lo que
podramos denominar dos tipos de ciudadanas. Por un lado, las ciudadanas
imaginadas o deseadas, que remiten a reivindicaciones que se encuentran en un
11 Versin modificada de las categoras de Touraine (1966).
Book 1.indb 116 5/29/12 4:39 PM

campo de poder en el que no hay una clara institucionalidad bajo la cual se

ejerza, o al menos no hay un Estado que garantice dicho ejercicio (Garretn,
2006b). Emergen as con fuerza nuevos campos: relaciones de gnero, medio
ambiente, las comunidades locales, regionales y supranacionales, y el mbito
de las comunicaciones. Y, por otro lado, un tipo que de ciudadana que defini-
remos como ciudadanas institucionalizadas clsicas, debilitadas por la obsoles-
cencia de referentes histricos en la reivindicacin de derechos (como el mo-
vimiento sindical) y de las instituciones que los respaldan (Garretn, 2006b).
Si en el marco de una matriz sociopoltica estatal-nacional el espacio tradi-
cional de la ciudadana fue la polis, la comunidad poltica, la supranacionali-
dad y la multidimensionalidad de la crisis econmica generan un espacio de
mayor visibilizacin de actores incluidos y excluidos, dotados de las mismas
caractersticas (supranacionalidad y transversalidad), que poseen una dbil
densidad sociohistrica y con un poder simblico relativo.
Hay que sealar que la orientacin ciudadana puede ser arrastrada a dos po-
los. Por un lado, el de la opinin pblica, en el que la tecnopoltica (medios,
tecnocracia y polticos) la despoja de su carcter de actor para transformarla
en un barmetro de actitudes medibles a travs de encuestas. Y, por otro, el
extremo opuesto, que consiste en convertir toda demanda particularista en
derecho ciudadano.
Un segundo tipo de orientacin de la accin colectiva es la identitaria, que,
aun cuando se entremezcle muchas veces con la orientacin ciudadana, bus-
ca, ms que la reivindicacin de derechos, la afirmacin de un sujeto social
o poltico, de un nosotros basado en un atributo generalmente de carcter
adscriptivo.
Una tercera orientacin es la reivindicativa en base a demandas, menos
preocupada por los derechos o la afirmacin de un sujeto, aunque puede evo-
lucionar hacia uno u otra. Apunta a lograr un objetivo reivindicativo especfi-
co, satisfacer una necesidad, y puede corresponder a un reclamo de inclusin
por parte de un sector excluido o de mejoramiento de una situacin precaria,
deprivada o subordinada por parte de un sector incluido pero derrotado.
En situaciones de crisis, estas tres orientaciones suelen fundirse en torno a
acciones colectivas en las que predomina la orientacin reivindicativa, ya sea
por la prdida de una situacin adquirida, por la incertidumbre sobre el fu-
turo o por que se ve la oportunidad de ser incluido. Esto abre el horizonte de
accin a actores identitarios o de movimientos sociales ya instalados que, si
bien pueden perder homogeneidad, tambin pueden convertirse en los vec-
tores de demandas ms amplias y urgentes (como ocurre en Chiapas, o con
el Movimiento Sin Tierra de Brasil, los cocaleros bolivianos, los movimientos
estudiantiles, etc.). Las movilizaciones en la calle y las tomas son expresin
de esta situacin. En efecto, en el discurso, ms all de la disgregacin y
Book 1.indb 117 5/29/12 4:39 PM

atomizacin de los diversos actores sociales, las crisis son consideradas opor-
tunidades de reconstitucin y de ampliacin de las capacidades del Estado,
que fortalece su rol dirigente y protector, que superan las puras medidas de
restablecer la confianza y el funcionamiento de los mercados financieros
(CEPAL, 2009e).
crisis y accin colectiva
Desde mediados de la dcada del noventa, parte importante de la accin co-

lectiva se ha configurado en torno a la (re)emergencia de movilizaciones de
pueblos originarios, activistas sociales y grupos opositores al gobierno que de-
mandaban su autonoma territorial,12 la garanta de derechos humanos y la
bsqueda de un nuevo orden institucional, y se oponan a iniciativas de secto-
res privados poco reguladas por el Estado. En general, en virtud del marco de
orden global, las acciones tienen rasgos internacionales e importantes conse-
cuencias geopolticas (Varas, 2009). Dado que las crisis econmicas han sido
un escenario favorable para la emergencia y mayor visibilizacin de un nuevo
tipo de movilizaciones sociales, cuya principal expresin han sido las protestas
pblicas, el carcter cclico de las denominadas fallas del mercado ha favore-
cido la prolongacin de perodos de alta tensin popular, con la consiguiente
posibilidad de desestabilizacin poltica.
En Centroamrica, movimientos indgenas, de mujeres y sociales en gene-
ral13 se han mantenido en permanente movilizacin para exigir el respeto de
sus derechos. Por otro lado, el golpe de estado en Honduras tuvo lugar poco
despus de que el presidente Manuel Zelaya decidiera llamar a un refern-
dum popular con miras a evaluar una convocatoria a una asamblea constitu-
cional (Born, 2009).
En el contexto sudamericano, los ejemplos ms importantes son la situa-
cin de Bolivia y el logro de los referendos de 2006 y 2008,14 y la utilizacin
12 Tal es el caso de los pases andinos (FLACSO-Andes, 2008) y las sostenidas

movilizaciones del pueblo mapuche en Chile.
13 III Foro Social Amricas, 7-12 de octubre de 2008, Guatemala. Disponible en
lnea en: <movimientos.org>, ltima consulta: 2/11/2009.
14 El Referendo por la Constitucin y las Autonomas de 2006 y el Referendo
Revocatorio de Mandato en 2008 fueron mecanismos aprobados por ley.
Gana Evo consulta popular en Bolivia, El Universal, 1 de agosto de 2008.
Disponible en lnea en: <www.eluniversal.com.mx>; Evo Morales se somete
a un referndum. Acept promulgar una ley que convoca a un plebiscito
para decidir si l y los prefectos opositores siguen en sus cargos, La Nacin,
Book 1.indb 118 5/29/12 4:39 PM

de la consulta popular en Ecuador (se realizaron cinco entre los aos 2000
y 2007).15 Otros casos son los de la regin de Trujillo, en Per,16 y el estado
de Zulia, en Venezuela,17 productor de petrleo, cuya demanda de autonoma
Hugo Chvez describi como una locura. Por otra parte, la crisis econmi-
ca ha impulsado un largo y sostenido proceso de movilizaciones, tanto por los
conflictos derivados de la histrica ocupacin de amplios territorios por fuer-
zas guerrilleras, como por demandas en materia de derechos humanos, y
recientemente, por causas ecolgicas.18 Otra iniciativa de reivindicacin de
la autonoma regional es la de los pases miembros de la Alianza Bolivaria-
na para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA) (Cuba, Bolivia, Dominica,
Honduras y Nicaragua).19
En Sudamrica, las acciones han tenido origen, por un lado, en la inestabi-
lidad poltica, cuya principal consecuencia ha sido la rotacin de gobernantes.
Y, por otro, como respuesta a tensiones intracoaliciones de la elite poltica
(Varas, 2009). Ambos factores, por lo general articulados, han desencadenado
9 de mayo de 2008. Disponible en lnea en: <www.lanacion.com.ar>, ltima

consulta: 1/11/2009.
15 Congreso nacional ha ignorado mandatos de consulta populares. La del
domingo 15 de abril fue la quinta consulta popular que se ha realizado en
Ecuador desde la reinstauracin de la vida democrtica en 1979, Eldiario.ec,
22 de abril de 2007. Disponible en lnea en: <www.eldiario.com.ec>, ltima
16 Dentro de las ms recientes demandas: Fonavistas marcharon por
principales calles del centro de Trujillo para exigir vacancia presidencial,
Trujillo Informa, 26 de noviembre de 2009. Disponible en lnea en:
<trujilloinforma.com>, ltima consulta: 27/11/2009.
17 Gobierno Bolivariano de Venezuela, Ministerio del Poder Popular para la
Comunicacin y la Informacin, Revent la bomba secesionista, 14 de
marzo de 2006. Disponible en lnea en: <www.minci.gob.ve>, ltima consulta:
26/11/2009.
18 Estas se pusieron de relieve tras la movilizacin de indgenas, campesinos y
activistas, con el fin de asegurar el suministro de agua (Piden referndum
por el agua en Colombia, Eco actualidad, 27 de noviembre de 2009.
Disponible en lnea en: <www.ecoactualidad.com>, ltima consulta:
27/11/2009).
19 Esta propuesta, de orientacin integracionista, tiene como objetivos: pro-
mover la integracin latinoamericana y caribea para abordar con mayor
eficacia las desigualdades sociales y los altos niveles de pobreza que afectan a
los pases de la regin; consolidar y diversificar las relaciones internacionales,
robusteciendo la cooperacin Sur-Sur y ampliando los vnculos con otras
regiones y pases; fortalecer el posicionamiento de Venezuela en la economa
internacional, contribuyendo as a la ampliacin de exportaciones no tradi-
cionales y aadiendo valor a las tradicionales (PDVSA, ALBA. Un vistazo a
la integracin energtica a travs de un dossier de prensa sobre la Alternativa
Bolivariana para la Amrica. Disponible en lnea en: <www.pdvsa.com>,
ltima consulta: 27/11/2009).
Book 1.indb 119 5/29/12 4:39 PM

salidas de gobernantes democrticamente elegidos: en Argentina, en el con-

texto de la crisis econmica de fines de 2001, con la renuncia del presidente
Fernando de la Ra, el mandato temporal de Adolfo Rodrguez Sa y luego de
Eduardo Duhalde, y la posterior eleccin de Nstor Kirchner;20 en Bolivia, con
la renuncia de Snchez de Lozada,21 su reemplazo por el vicepresidente Carlos
Mesa22 y, tras su renuncia, la asuncin del presidente de la Corte Suprema23
hasta la posterior eleccin de Evo Morales en 2006;24 en Ecuador, con la inha-
bilitacin del presidente Bucaram por parte de la Corte Suprema tras amplias
movilizaciones de rechazo a su poltica econmica25 en un ciclo de inestabili-
dad que culmin con la asuncin de Rafael Correa en 2007; en Paraguay, con
el asesinato del vicepresidente, Luis Mara Argaa26 en un marco de fuertes
tensiones en el Partido Colorado; en Per, con la renuncia de Alberto Fujimori,
y en Venezuela, con las movilizaciones a favor y en contra de Hugo Chvez
(2002). Las crisis econmicas fueron, en ltimo trmino, el marco en el que
se desencadenaron estos conflictos, en los que las movilizaciones sociales y la
presin internacional tuvieron un papel preponderante.
De manera progresiva, estos grupos, si bien con una dbil o nula densidad
histrica, fueron adquiriendo un carcter ms permanente, generalmente re-
curriendo a mecanismos que no se traducen en el quiebre de la instituciona-
lidad. Por el contrario, las movilizaciones sociales de los aos noventa, a pesar
de que generaron climas de ingobernabilidad, dieron paso a salidas institu-
cionales sin la intervencin de las Fuerzas Armadas (salvo en algunos casos),
pese a la debilidad de las instituciones polticas por la crisis econmica. Esto
se debi a que las movilizaciones respondan fundamentalmente a demandas
derivadas de la coyuntura econmica y a que, salvo significativas excepciones,
20 Karl Althaus Ezquerra, El factor poltico en la crisis econmica de argentina

en las administraciones de Fernando de la Ra y Eduardo Duhalde 2000-2003,
Documentos de la Facultad, n 19, Universidad Central de Chile, julio de 2007.
Disponible en lnea en: <www.cipolcentral.cl>, ltima consulta: 1/11/2009.
21 CIDOB, Gonzalo Snchez de Lozada. Disponible en lnea en: <www.cidob.
org>, ltima consulta: 1/11/2009.
22 Cronologa de la crisis, BBC Mundo, 10 de junio de 2005. Disponible en
lnea en: <news.bbc.co.uk>, ltima consulta: 1/11/2009.
23 Vase <http://www.boliviahoy.com/modules/news/article.
php?storyid=9700>, ltima consulta: 1/11/2009.
24 Morales asume la presidencia, BBC Mundo, 22 de enero de 2006.
Disponible en lnea en: <news.bbc.co.uk> y Ya coronado por los indgenas,
Evo asume hoy la presidencia, Clarn, 22 de enero de 2006. Disponible en
lnea en: <www.clarin.com>, ltima consulta: 1/11/2009.
25 Abdal Bucaram: el retorno del Loco, La Nacin, 29 de mayo de 2006.
Disponible en lnea en: <www.lanacion.com.ar>, ltima consulta: 1/11/2009.
26 Vase <www.elmundo.es/1999/03/24/internacional/24N0054.html>, ltima
Book 1.indb 120 5/29/12 4:39 PM

como las movilizaciones de raz indigenista, los movimientos carecan de or-

ganicidad, densidad o carcter fundacional. De modo que las tensiones entre
el sistema de representacin y la sociedad civil activa no se tradujeron en la
conformacin de un nuevo orden poltico ni en una accin colectiva institu-
cionalizada, puesto que la presin de las movilizaciones lleva frecuentemente
a acuerdos tipo pacto social (Varas, 2009). Estos ltimos suelen correspon-
der menos a cuestiones de rgimen (como en la poca de las transiciones)
que a dimensiones socioeconmicas. El gran problema reside aqu en que se
trata de actores que por su dbil densidad estructural resultan difcilmente
representables.
En los aos 2008-2009, la situacin de crisis se dio en un contexto de descon-
fianza generalizada hacia la poltica, tanto en su dimensin partidaria como
en relacin con la clase poltica. Esto permiti la entrada de actores que se
oponan abiertamente a ambos (Varas, 2009), lo que, a su vez, dificult la re-
conformacin de un sistema de representacin y de partidos, sin los cuales la
poltica democrtica es inviable.
consideraciones finales
En los ltimos veinte aos, la mayora de los pases de Amrica Latina ha ex-
perimentado cambios sustantivos en la matriz sociopoltica, en un contexto
de transformaciones econmicas globales. Los gobiernos han privilegiado los
equilibrios macroeconmicos, desarrollando dbilmente las potencialidades
provenientes de la poltica fiscal.
En este marco, la accin colectiva irrumpi, no ya desde una plataforma
refundante ni orientada a la desestabilizacin de la institucionalidad, sino
como una demanda de cambios, a veces estructurales y otras, parciales. Di-
chas reivindicaciones suelen tener su origen en problemas de larga data, en
consonancia con reclamos a nivel mundial, y su emergencia se ha visto favore-
cida por inestabilidades poltico-econmicas originadas en los mbitos de las
elites dirigentes. Si bien las crisis, en general, y la crisis que estall en 2008,
en particular, han contribuido a una mayor presencia y visibilizacin de las
movilizaciones sociales, la salida se ha dado por la va institucional, sin que in-
tervinieran actores que en otras pocas apoyaron o ejecutaron golpes militares
fundacionales.27
27 Sobre el concepto de rgimen militar fundacional, vase Garretn (1984:

captulo 1).
Book 1.indb 121 5/29/12 4:39 PM

Asistimos a una recomposicin de fuerzas sociales que, a partir de acciones

locales, se articulan con demandas universales que sobrepasan la capacidad
de respuesta del Estado, cosa fcilmente perceptible a travs de las encuestas
de opinin pblica. En trminos ms estructurales, en la distancia entre de-
manda y respuesta estatal, las situaciones de crisis econmicas pueden tener
al menos dos efectos. Por un lado, la ampliacin de la brecha entre Estado y
ciudadana, debido al mayor debilitamiento del sistema de representacin.
Por otro, como se ha evidenciado en algunos casos, dado que en medio de
crisis econmicas las movilizaciones sociales cobran especial cobertura medi-
tica, los gobiernos se ven obligados a reposicionar los temas emergentes en
la agenda. Los medios de comunicacin,28 las redes virtuales y cualquier otro
dispositivo de gran alcance espacio-temporal pueden constituir mecanismos
que impulsan, frenan o estancan el sentido de urgencia de un conjunto de
demandas.
Dado el alcance territorial y temporal de las crisis, y el grado de coopta-
cin o fusin con crisis de otra naturaleza, la accin colectiva, aislada en un
principio, presenta una progresiva densidad. Dicho de otro modo, los actores
pasan paulatinamente de los niveles de los mundos de la vida y de las ins-
trumentalidades de tipo organizacional e institucional, es decir ms sociales y
culturales, a una conformacin hbrida, en la que se incorpora una dimen-
sin poltica. Todo esto repercute en los modos de accin colectiva y en las
formas organizativas, y se refleja en su alcance y duracin. La insercin de es-
tos en una problemtica histrico-estructural de recomposicin de las relacio-
nes Estado-sociedad en el marco de la bsqueda de un modelo de desarrollo
posneoliberal explicara en parte el triunfo de gobiernos de izquierda en los
ltimos aos (Garretn, 2006a).
Por otra parte, la crisis ha tenido un efecto significativo sobre la configura-
cin de las relaciones en el plano econmico, observable en el mediano plazo,
aunque todava no se pueda determinar del todo su repercusin en el modelo
de relaciones entre Estado y sociedad. Es decir, si bien ha puesto de relieve
las debilidades internas de las instituciones y la crisis de representatividad,
tambin ha dado lugar a la formacin de frentes de accin comunes entre
diversos actores trabajadores, organizaciones sociales y no gubernamentales,
etc., que han presionado para obtener ciertas transformaciones y cobrado
una mayor visibilidad.
28 Existe numerosa literatura que aborda el rol de los medios de comunicacin

dentro del campo de los conflictos sociales, y la respuesta o ausencia de esta
por parte del Estado. Por ejemplo, se ha documentado el incremento de
los medios de comunicacin que se concentran en los escndalos polticos
(Waisbord, 1996, 2000a y 2000b; Lozano Rendn, 2003).
Book 1.indb 122 5/29/12 4:39 PM

En definitiva, la crisis ha mostrado que los pases con menor grado de inte-
gracin al sistema financiero mundial han enfrentado favorablemente las dis-
torsiones del mercado, desde una perspectiva macro. Al parecer, y sin dejar de
lado la herencia tecnocrtica, la poltica abierta ha tenido un papel ms prota-
gnico en una suerte de fusin instrumental en la que los problemas polticos
se abordan con una base tcnica, pero sin dejar de lado la perspectiva poltica.
Esto refuerza el planteamiento de que, una vez terminadas las transiciones
y asegurada la consolidacin de los regmenes posdictatoriales, pese a que la
presin popular provoque a veces desestabilizaciones y cadas de presidentes,
resulta evidente la calidad de la democracia conquistada y consolidada. Si bien
es vlida la preocupacin que desde la instalacin de los nuevos regmenes
mostraron varios sectores acerca del tipo de democracia que se estaba gestan-
do, esta fue menor frente a la cuestin de la existencia misma del rgimen
democrtico y los riesgos iniciales de reaparicin de dictaduras, y estuvo ms
orientada a superar la herencia de enclaves autoritarios que a los rasgos nue-
vos de la vida poltica. Como hemos sealado, la calidad de la democracia, su
relevancia para constituirse en el marco efectivo de la accin colectiva y de las
decisiones que afectan a la sociedad, depende de la capacidad de reconstruir
las relaciones de autonoma, mutuo reforzamiento y complementariedad en-
tre Estado, sistema de representacin, base econmica y orientaciones cultu-
rales de los actores sociales.
Book 1.indb 123 5/29/12 4:39 PM

Book 1.indb 124 5/29/12 4:39 PM
4. Crisis contenida y malestar
no contencioso
Cuatro consideraciones sobre la crisis
financiera en Amrica del Sur
Csar Rojas Ros
Una presuncin ineluctable es que un revs econmico general

es el peor enemigo de los pobres, quienes, por definicin, son el
eslabn ms dbil de toda sociedad.
mac margolis, Newsweek, 24 de agosto de 2009.
Esta presuncin recorre un sinfn de papers que circulan sobre la cri-

sis y que, cuando indagan sus impactos sociales, indefectiblemente apuntan a los
pobres. Entonces, es lgico mirar hacia Amrica Latina, con sus 184 millones de
pobres, incluidos sus 68 millones de indigentes (CEPAL, 2008c), y pensar que esta
masa de desamparados, como una rueda de la historia, se pondr en movimiento
y aplastar todo lo que encuentre a su paso azuzada por la desesperacin.
Ser as? Tendr Amrica Latina su temporada en el infierno? No es tan
lineal el impacto de la pobreza, ni los pobres se movilizan de inmediato. Para
encontrar la respuesta, tomemos el pasado como gua y el caso espaol como
orientacin, donde la crisis financiera adquiri intensidad y centralidad.
primera consideracin
En democracia, en principio, el malestar social se institucionaliza, y si no logra

ser solucionado o al menos sujetado por los partidos polticos, el congreso o el
gobierno puede llegar a desbordar las instituciones polticas. Las aguas van al
cntaro, pero si este no logra contenerlas, puede terminar siendo zarandeado
por su marea o naufragar en sus aguas. Espaa en este momento es el mejor
ejemplo de cmo las aguas sociales no se han desbordado ni transformado en
tempestad insurreccional sino que, ms bien, se baten dentro del cntaro pol-
tico: la crisis ha elevado la tasa de desempleo y el dficit pblico, y producido
un alza en los impuestos. En la pennsula, el efecto de la crisis financiera result
particularmente intenso y su impacto social fue preocupante para su gobierno.
Qu nos dice este panorama? Por lo pronto, suscita tres observaciones: la pri-
mera es que toda crisis econmica, sobre todo cuando afecta a un grueso sector
Book 1.indb 125 5/29/12 4:39 PM

de la poblacin, es susceptible de convertirse en una ventana de oportunidad

para que la oposicin responsabilice al gobierno de sus efectos negativos con
el propsito de sumar electorado, construir una slida mayora y provocar la
alternancia del gobierno (la oposicin canaliza y representa el malestar social
y, as, lo capitaliza). La segunda es que, si la ciudadana no percibe una gestin
positiva de la crisis por parte del gobierno, le dar la espalda y este podr sufrir
un revs electoral, como ocurri en Espaa. Sirve como regla: cuando la econo-
ma se resiente, la poblacin cachetea, espoleada por la oposicin, el rostro del
gobierno (el pueblo espaol reaccion, construy opinin pero no opinin mo-
vilizada) y, de cara a las elecciones, la oposicin parte en principio con el viento
a favor del voto castigo. La tercera observacin es que, en una democracia,
en principio, el malestar econmico se parlamentariza y electoraliza,1 influye
sobre la opinin pblica y las tendencias de voto, y puede causar un cambio de
partido en el gobierno (situacin que no se producira de no mediar la crisis),
pero si se intensifica y la ciudadana percibe que la cita con las urnas resulta de-
masiado lejana para paliar los efectos de la crisis econmica, se puede expresar
mediante movilizaciones populares e incluso provocar su cada, como sucedi
en la Argentina con el gobierno de Fernando de la Ra en diciembre de 2001.
Su itinerario tuvo tres etapas: empez como malestar flotante, pas a convertirse
en conflictividad anmica y deriv en conflictividad canalizada (Rojas Ros,
2007: 205-216).2
1 La democracia puede ser abordada tambin como un complejo sistema de

alerta temprana de climas de malestar ciudadano con sus variados canales
de expresin: los medios masivos de comunicacin, las encuestas de
opinin pblica, el debate parlamentario y los resultados electorales. En la
dimensin electoral, el caso boliviano resulta paradigmtico, pues antes de
la cada del presidente Snchez de Lozada, que implic a su vez la de todo
el sistema poltico, los tres partidos ms influyentes (MNR, ADN y MIR)
sumaban en las elecciones de 1993 el 78% del electorado su pico ms alto
de legitimidad y el MAS ni siquiera haba aparecido. En 1997 esas fuerzas
descendieron a un 57,2% y el MAS aparece con un escaso 3,7%; en 2002
contina el descenso a un 42,1% y el MAS asciende a un notable 20,9%,
y en las elecciones de 2005 ni ADN ni el MIR se presentaron, y el MNR
obtuvo un 6,47%, mientras que el MAS logr un histrico 53,7% (Rojas
Ros, 2007: 171-172). El descenso de los partidos tradicionales y el ascenso
de una alternativa poltica son la muestra ms palpable, y sobre todo ms
sostenida, de la sintomatologa de un malestar colectivo que empez a ma-
nifestarse, primero electoralmente y luego, a partir de la guerra del agua
de 2000, conflictivamente.
2 Entendemos por malestar flotante, el disgusto de la gente que, sin embargo,
permanece desmovilizada; por conflictividad anmica, la concurrencia al mis-
mo tiempo de diversas movilizaciones y acciones de protesta, pero desarticuladas;
y por conflictividad canalizada, la articulacin de las diversas movilizaciones y
acciones de protesta que se dirigen hacia la sede del Poder Ejecutivo y presentan
Book 1.indb 126 5/29/12 4:39 PM

crisis contenida y malestar no contencioso 127
La siguiente reflexin sirve como colofn para esta primera consideracin: re-
tomando a Hirschman (1996: 15-55), podramos decir que, en su planteamiento,
el malestar asume dos modalidades: voz y salida; pero deberamos agregar que
la voz, a su vez, asume dos formas: el voto y la protesta, es decir, el voto castigo
(privilegiar a la oposicin en las elecciones y a mayor indignacin, mayor radica-
lismo en la opcin poltica) y movilizacin social (va directa, medidas de hecho
y confrontacin). En el primer caso, el malestar flotante se convierte en voto
(de rechazo, pero voto); en el segundo, en conflicto (politizado, en acoso y des-
titucin del gobierno). Las urnas son el primer grado de expresin del malestar
social, la expresin inicial de su sintomatologa; pero cuando las urnas no bastan
como preanuncio de los conflictos que pueden hacer arreciar la indignacin, se
puede dar paso a la poltica en las calles (Caldern y Szmukler, 2000). Esto trae
aparejada una gran leccin: primero est la formacin de la opinin y luego la
movilizacin de la opinin, es decir, el malestar social no salta con garrocha di-
rectamente a una fase insurreccional, sino que avanza incrementndose. En con-
secuencia, afrontar las causas de la crisis resulta fundamental, pero gestionarla es
decisivo a los efectos de mantener la gobernabilidad en pie, pues si la demanda
inicial (econmica) no es satisfactoriamente atendida, puede transformarse en
una demanda maximalista (de tipo poltico: renuncia del presidente).
segunda consideracin
Espaa se comporta como el caso tpico: revs econmico y consiguiente revs

gubernamental (por lo menos en la demoscopia). Amrica del Sur tambin,
pero por su envs: como el impacto de la crisis financiera result menor,3
tambin lo fue su repercusin poltica para los gobiernos. Ninguno se desplo-
m por su causa, ni experiment un perodo de turbulencias. La crisis y sus
secuelas movieron las aguas pero no desencadenaron tempestades (Bobbio,
1992: 63).
una demanda no-divisible precedida generalmente por algunos o muchos

muertos que alteran el temperamento de la movilizacin orientada contra el
gobierno (del tipo, si el gobierno se va, nosotros ganamos, o si se queda, no-
sotros perdemos). Estos tres momentos estn codificados con otra terminologa
(protesta, revuelta, motn) en el esclarecedor estudio de Nicols Iigo Carrera y
Mara Celia Cotarelo (2006: 49-92).
3 La regin se encontraba mejor preparada, no estaba con los bolsillos per-
forados, por eso muchos pudieron reaccionar con medidas contracclicas
(CEPAL, 2009d).
Book 1.indb 127 5/29/12 4:39 PM

Un hecho nada irrelevante para el anlisis: la mayora de los pases de la

regin (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Vene-
zuela), salvo Per y Colombia, viraron a la izquierda despus de haber girado
antes al neoliberalismo. Esto significa dos cosas: una, que todo lo que se aso-
cie al neoliberalismo est demonizado en gran parte de la regin, y la crisis
financiera es vista, empaquetada y etiquetada como un producto tpicamente
neoliberal. Por tanto, el fracaso y la responsabilidad del neoliberalismo result
mayor en la regin (donde ms fuerte cay, como Venezuela, Ecuador y Boli-
via, ms firmes y radicales se mantienen los gobiernos de izquierda). Y la otra
es que el desplome del neoliberalismo en la regin lo ilustra la destitucin (va
intervencin del congreso o de la corte suprema), la renuncia forzada o el
derrocamiento de once presidentes de esa tendencia en un lapso que abarca
desde octubre de 1992, con la renuncia, cada de Fernando Collor de Melo en
Brasil, hasta junio de 2005, con la de Carlos Mesa en Bolivia.
Tabla 4.1. Crisis de gobernabilidad

en Amrica del Sur (1992-2005)
Presidentes Perodo Desenlace

Primer perodo
Collor de Melo 5/3/90-2/10/92 Renuncia forzada
Carlos Andrs Prez 2/2/89-21/5/93 Destituido
Abdal Bucaram 10/8/96-6/2/97 Destituido
Renuncia forzada
Ral Cubas Grau 15/8/98-28/3/ 99
(escenario de guerra civil)
Segundo perodo
Jamil Mahuad 10/8/98-21/1/00 Depuesto
Abandono cargo +
Alberto Fujimori 28/7/00-21/11/00
inhabilitacin
Fernando de la Ra 10/12/99-21/12/01 Depuesto
Adolfo Rodrguez Sa 23/12/01-30/12/01 Depuesto
Gonzalo Snchez de
6/6/0217/10/03 Depuesto
Lozada
Lucio Gutirrez 15/1/03-20/4/05 Depuesto
Carlos Mesa 17/10/03-9/6/05 Depuesto
Book 1.indb 128 5/29/12 4:39 PM

Qu lecciones podemos extraer de estas crisis pasadas para otear los pro-
bables impactos de la crisis financiera? Algunas precisas: la primera, que el
final sombro de estos presidentes estuvo precedido por el paso al costado
del vicepresidente, la renuncia de ministros de gobierno (en particular los de
economa o defensa, debido al fracaso de sus planes econmicos, por presin
social o por la represin social ejercida) y/o el quiebre de la coalicin de go-
bierno. En palabras de Prez-Lin (2009: 36): En tiempos difciles, cuando
la gente sale a la calle a protestar contra el presidente, los polticos oportunis-
tas reconocen rpidamente la necesidad de abandonar el barco del presidente
y unirse al campo de la oposicin.
La segunda es que existen dos vas de ingobernabilidad: 1) va movilizacin,
pero con salida constitucional, lo que constituye una buena noticia para la de-
mocracia, porque en ninguno de los casos se quiebra para dar paso a una dic-
tadura o revolucin, y 2) va institucional con salida constitucional. En las dos
situaciones podramos hablar de una ingobernabilidad (el presidente pierde
el control de la situacin) gobernada (el congreso le proporciona una salida
constitucional). Malas noticias para los presidentes y sus gobiernos, aunque no
para la democracia, pues muestra una mala salud de hierro: caen los gobier-
nos democrticos pero no se quiebra el sistema.
La tercera, que los presidentes latinoamericanos, en situaciones de ingober-
nabilidad, son depuestos en el 72% de los casos en el primer tercio del tramo
gubernamental, si bien se pueden ir al inicio, al medio o casi al final de sus
mandatos. No tienen sosiego ni certeza hasta el da que entregan la banda
presidencial al sucesor. El riesgo los acompaa prcticamente durante todo su
gobierno, aunque la probabilidad de cada es mayor en ese primer tercio. Y en
el 72% de los casos se van faltndoles, en promedio, el 82% de su mandato ni
siquiera la experiencia gubernamental los libra del colapso, como fue el caso
de Carlos Andrs Prez, Alberto Fujimori y Gonzalo Snchez de Lozada.
La ltima es que la destitucin de presidentes marca dos perodos: el pri-
mero, 1992-1997, menos crtico, pues tres de los 11 presidentes considerados
salen del gobierno (Collor de Melo, Carlos Andrs Prez y Abdal Bucaram).
Adems, fue forzada la renuncia de Ral Cubas Grau ante un escenario de
probable guerra civil. Todos estos casos se dieron en un lapso de siete aos
e involucraron cuatro pases (Brasil, Venezuela, Ecuador y Paraguay). El se-
gundo perodo, 2000-2005, es ms crtico, pues en cuatro pases (Ecuador,
Per, Argentina y Bolivia) caen 7 de los 11 presidentes considerados (Ja-
mil Mahuad, Alberto Fujimori, Fernando de la Ra, Adolfo Rodrguez Sa,
Gonzalo Snchez de Lozada, Lucio Gutirrez y Carlos Mesa) en un lapso
menor a cinco aos.
Book 1.indb 129 5/29/12 4:39 PM

Grfico 4.1. Duracin de los mandatos presidenciales
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Avance
Alberto Fujimori (Per)

Adolfo Rodrguez Sa (Argentina)
Ral Cubas Grau (Paraguay)
Abdal Bucaram (Ecuador)
Carlos Mesa (Bolivia)
Gonzalo Snchez de Lozada (Bolivia)
Lucio Gutirrez (Ecuador)
Jamil Mahuad (Ecuador)
Fernando De la Ra (Argentina)
Collor de Melo (Brasil)
Carlos Andrs Prez (Venezuela)
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%

Falta
Esta situacin, permitira hablar de olas de ingobernabilidad en la regin? Es de-

cir, similares polticas implementadas en perodos semejantes producen efectos
parecidos en aos contiguos? Se puede interpretar la cada de Collor de Melo
(primer perodo) y luego de Jamil Mahuad (segundo perodo) como hechos
portadores de futuro o buenos predictores, en la medida en que encarnan pol-
ticas especficas extendidas en la regin? Y la siguiente pregunta cae por su propio
peso: as como Venezuela, que fue el primer pas en girar hacia la izquierda en
diciembre de 1998, marca el inicio de una tendencia de la mano de Hugo Chvez,
podr haber un retorno a la derecha que marque una nueva tendencia?
tercera consideracin
Por qu en Amrica del Sur, en particular, pero en toda Amrica Latina, en

general, se debe tener siempre cuidado con las crisis econmicas? Presenta-
mos lo que denominamos la tesis ineluctable de Castaeda (1995: 447):
Book 1.indb 130 5/29/12 4:39 PM

Cuando los cimientos sociales y econmicos sobre los que se cons-

truye este edificio encierran disparidades o brechas mayores entre
masas y elites, la oscilacin del pndulo es ms abrupta y perturba-
dora. El desempeo del sistema es mucho menos efectivo. Mucha
menos gente crece y los mecanismos funcionan peor. La funcin
de dividir es ms activa; la tendencia a la unidad menos pronuncia-
da: el rgimen democrtico lo es menos y son ms frecuentes las
revoluciones o los golpes preventivos para impedirlas.
Es decir, una sociedad extremada, dividida entre una minora rica y una mayora
pobre, acaba produciendo una poltica extremista: la izquierda y la derecha ter-
minan por constituirse, confrontarse y polarizarse, en un juego encarado con una
mentalidad de suma cero (Entelman, 2005), haciendo de la poltica una arena
bastante parecida a la guerra, pues cuanto ms aguzada sea la pirmide social,
ms intensas y hostiles sern las tensiones entre los dos frentes polticos en este
contexto, la gobernabilidad siempre termina presentando un equilibrio inestable
y precario, pues predominan las fuerzas centrfugas sobre las centrpetas.
Veamos la calidad del edificio en Amrica del Sur: en la Argentina, a prin-
cipios de 2002, casi el 50% de la poblacin se encontraba en situacin de
pobreza y cerca del 20%, de indigencia. Bolivia contaba con un 62,4% de
pobres y un 35% de indigentes. Ecuador casi llega al 60% de pobres. Per
tena un 51,1% de pobres y 18,9% de indigentes. La pobreza en Venezuela
lleg tambin casi al 50% y la indigencia al 22%. Brasil contaba con 38% de
pobres y Chile con 42% al final de la dictadura. En cuanto a la desigualdad,
se acepta un 0,35 como un nivel tolerable en el ndice Gini (precisamente
debajo de esta lnea se encuentran los Estados Unidos y por debajo de estos,
Europa):4 los cinco pases de la regin estn por encima del 0,5, mientras que
Bolivia representa un caso extremo, con un 0,61. En Amrica Latina, el 20%
ms rico concentra el 54% de los ingresos, mientras el 20% ms pobre no
alcanza el 5%. Para colmo, casi 30 millones de personas en la regin andina
pasan hambre y, segn un informe reciente de la FAO, en Amrica Latina el
nmero de personas que pasan hambre habra aumentado en 2007 en 6 mi-
llones. Los avances logrados entre 1990 y 2005, cuando la cifra de desnutridos
haba descendido de 53 millones de personas a 45 millones, se invierten en
2007, cuando la cifra se vuelve a incrementar a 51 millones.
4 Por eso no tienen lo que s posee Amrica Latina: inestabilidad y conflictivi-

dad, pues, como seala el economista y periodista espaol Joaqun Estefana
(2008): a la igualdad en lo econmico corresponde la moderacin en lo
poltico.
Book 1.indb 131 5/29/12 4:39 PM

Ahora bien, la nueva izquierda en el poder (NIP) en estos ltimos aos

hizo la tarea, pues casi todos sus gobiernos bajaron sus indicadores de po-
breza: Argentina, 21% de pobreza y un 7,2% de indigencia; Venezuela,
28,5% de pobreza y 9% de indigencia; Brasil, 25% de pobreza y 7% de indi-
gencia; Chile, 13,2% de pobreza y 3,2% de indigencia; Uruguay, 18,5% de
pobreza y 3,3% de indigencia; Ecuador, 43% de pobreza; Bolivia presenta
una leve reduccin de la pobreza y una ms significativa de la indigencia
(Natanson, 2008: 226-229), mientras que Per, con un 51,1% de pobreza y
un 18,9% de indigencia, constituye el top performer en materia macroecon-
mica, aunque esto no se traduzca en avances sociales semejantes (PNUD-
OEA, 2009). Aunque la desigualdad persiste casi intocada en toda la regin
y la masa de desamparados sigue siendo dramtica (184 millones de pobres,
incluidos los 68 millones de indigentes), lo que seala Juan J. Paz y Mio
Cepeda para el Ecuador puede hacerse extensivo a toda Amrica Latina:
Pintndolo en trminos metafricos, las condiciones sociales del Ecuador
son de tal naturaleza que hay que admirarse de que no se produzca una
revolucin a diario (2007: 306).
La regin tiene un volcn dormido. Para activarse, requiere de lo que deno-
minaremos factores de convertibilidad de la pobreza: los pobres, los excluidos
y los desposedos, en principio y per se, son grupos y personas fragmentados,
sumidos en la lucha diaria por la supervivencia, inmersos en la bsqueda del
pan de cada da. Qu se requiere para que los pobres se conviertan en un co-
lectivo movilizado y pasen de la pasividad social a la accin poltica? El repaso
de las crisis de gobernabilidad de los diez presidentes entre 1992 y 2005 pre-
senta dos factores necesarios que convierten a los pobres desarticulados en la
espada de Damocles: uno, la crisis econmica, y otro, la corrupcin, o en tr-
minos de Prez-Lin (2009), la efervescencia de escndalos polticos, es de-
cir, encontrarse no con las expectativas de mejora econmica que los polticos
prometan, sino con la acumulacin de expectativas insatisfechas (Gonzlez,
2008), y ver que los gobernantes estn abocados no a mejorar las condiciones
generales del pueblo, sino sus condiciones particulares y/o partidarias.5
5 En general, el modelo neoliberal fracasa en los pases donde se presentan

crisis econmicas o deterioro econmico asociado a corrupcin, es decir,
no tiene xito cuando las elites polticas son corruptas y las elites econmi-
cas son incapaces de generar crecimiento econmico sostenido. En otras
palabras, el dinero se escurre de las manos de la poblacin, pero brota de
los bolsillos de los polticos. No llega el bienestar y ms bien se instala el ma-
lestar contencioso. Por el momento Per est a salvo porque el crecimiento
econmico es la marea capaz de levantar todos los barcos (Gonzlez, 2008).
Book 1.indb 132 5/29/12 4:39 PM

Dicho de otro modo, el nico capital al que pueden echar mano los pobres
es la esperanza de que vendrn mejores das. Las crisis econmicas y la corrup-
cin poltica precisamente corroen como un cido esa esperanza y la de que
esos gobernantes, en particular, sean los que la traigan. En su interior, enton-
ces, se produce un sentimiento agrio: la frustracin. Y si esos gobernantes no
dan respuestas convincentes, seales fuertes (en los dos frentes, econmico
y tico) para restituir la confianza y la credibilidad y, en cambio, agravan la
crisis y la impunidad como suele suceder los esperan los helicpteros para
ponerlos a salvo de esas masas insurrectas.
En principio, los pobres estn identificados con la NIP. Qu pasa con los
dos pases exceptuados de esta situacin, como Colombia o Chile? Acoso y
destitucin de los gobernantes por sus bolsones de pobreza? En principio,
no. La razn es que, en trminos generales, el edificio est mejor: en 2007 la
pobreza se ubic en un 34,1% y la indigencia, en un 12,6%, en el promedio
latinoamericano (CEPAL, 2008c). Entonces nada de cumbres borrascosas?
Para David Held (1993: 289), que el antagonismo y el conflicto deben exis-
tir no debera extraar a nadie: el consentimiento condicional o la acepta-
cin instrumental del statu quo es potencialmente inestable, precisamente
porque es condicional o instrumental. En otras palabras, la lealtad al gobierno
y al sistema democrtico son directamente proporcionales al nivel de gratificacin de
los gobernados. En principio, ningn pueblo llegar a morder la mano del
partido en el gobierno si se trata de la mano que vela por sus intereses ma-
teriales y espirituales, y mucho menos si sienten que esa mano los trata con
guantes de seda.
cuarta consideracin: colofn
Cul ha sido el impacto de la crisis financiera en Amrica Latina? En lo in-

mediato, nada que se parezca a una larga ni corta temporada en el infierno.6
La actualidad no presenta el rostro de diciembre de 2001 en la Argentina,
6 Tal vez se podra hablar de purgatorio para una buena parte de la NIP,
fundamentalmente en la Argentina, Paraguay, Bolivia, Ecuador y Venezuela,
por una misma razn: la instalacin de un conflicto poltico, es decir, la dis-
puta por el poder poltico con su oposicin fctica tuvo en varios momentos
su punto culminante en una escalada de tensin. Pero lo sustantivamente
diferente con el ciclo neoliberal radica en el vector de procedencia del con-
flicto: no proviene del pueblo, sino de las elites. En estos pases predomina la
tensin poltica por sobre la tensin social.
Book 1.indb 133 5/29/12 4:39 PM

con Fernando de la Ra y Adolfo Rodrguez Sa, ni de octubre de 2003 en

Bolivia, con Gonzalo Snchez de Lozada, ni de Ecuador, con Abdal Bucaram,
Jamil Mahuad y Lucio Gutirrez, es decir, conflictividad social acompaada
por ingobernabilidad poltica. Un cctel que result mortfero para los seis
presidentes de los tres pases.
Qu puede pasar en el mediano plazo? En referencia a la crisis, si nos
guiamos por el refrn que aconseja no estirar el brazo ms all de la man-
ga, es decir, llevar las predicciones ms all de lo que marca la fisono-
ma del presente, slo cabe plantear hiptesis condicionales del tipo si,
entonces.
Desarrollemos la siguiente idea a fin de auscultar la gobernabilidad de la
regin: si los efectos de la crisis se agravan como sugiere Krugman (1999)
cuando plantea que incluso cuando los mercados financieros se calmen, si
es que lo hacen, los efectos reales de la crisis, el dao al crecimiento, el em-
pleo y el nivel de vida permanecern, siguiendo el caso espaol, podemos
decir dos cosas: la primera es que la gente lo percibir y evaluar la situacin.
Si la cataloga como mala o muy mala, buscar al responsable y, orientada
por los discursos de la oposicin, no tardar en encontrarlo: el gobierno.
La segunda es que, si el malestar econmico se instala en la sociedad, puede
convertirse en eje de la agenda poltica y meditica y, entonces, la oposi-
cin har poltica a golpe de martillos. Hasta aqu, el caso espaol ayuda al
esclarecimiento.
Sin embargo, para determinar si se pueden producir verdaderos sacudimien-
tos sociales en la regin, debemos tomar algunas lecciones del pasado reciente.
Esto supone recurrir a los factores necesarios de la convertibilidad de la pobre-
za: si hay deterioro econmico, significa que uno de los factores est presente,
aun cuando falte el otro disparador: los escndalos de corrupcin asociados al
gobierno. La resultante: desencanto e indignacin. O, si se quiere, clausura de
la esperanza: no habr das mejores, sino ms de lo mismo, y quienes los pro-
metieron slo los consiguieron (corruptamente) para s mismos. Si esta fuera
la situacin en alguno de los pases de la regin, se levantarn tempestades que
rpidamente terminarn poniendo al presidente en cuestin en un apurado
helicptero. Y alas y buen viento.
Pero recordemos que esta elaboracin parte de una hiptesis condicional,
es decir, este conjunto de hechos se puede dar si antes se presenta un dete-
rioro econmico sumado a una secuencia de escndalos de corrupcin. Lo
prudente, trazada la hiptesis, no es aseverar nada, sino monitorear el com-
portamiento de ambas variables y su percepcin por parte de la poblacin
de cada pas, y predecir sobre el decir de la gente: en ltima instancia, es ella
quien altera los resultados electorales o convierte las calles en verdaderos mi-
siles disparados contra el gobierno instalado, pues lo cierto y evidente es que
Book 1.indb 134 5/29/12 4:39 PM

la gente cabalga sobre sus percepciones, correctas o incorrectas, y produce

efectos sobre la realidad, para congratularse o culpabilizarse.
Ni nosotros ni nadie sabe a ciencia cierta qu ocurrir en el futuro, pero
contamos con ciertos elementos acerca de qu puede ocurrir. No tenemos las
manos vacas, traemos algunas secuencias de concatenacin o trayectorias: si
sucede esto, puede acabar sucediendo esto otro. No es la panacea, pero puede
resultar de gran ayuda en tiempos inciertos.
Book 1.indb 135 5/29/12 4:39 PM

Book 1.indb 136 5/29/12 4:39 PM
5. Capacidades estatales y crisis global
Apuntes para Amrica Latina
Osvaldo Iazzetta
La crisis financiera desatada en los Estados Unidos en 2008 se pro-

pag rpidamente por todo el globo, tuvo amplios efectos en los niveles de
actividad econmica y de desempleo de los pases centrales,1 y provoc una
contraccin del comercio que ha golpeado duramente a las economas de
nuestra regin. La desaceleracin del consumo en las economas ms pujan-
tes ocasion un descenso en la demanda de commodities (petrleo, energa,
alimentos y minerales) que afect duramente a las economas de la regin y
sacudi su clima social y poltico.2
El alcance global de esta crisis tambin plantea nuevos y muy serios desafos
para las democracias de la regin, cuya estabilidad debe ser resguardada, pese
a sus lmites y mltiples asignaturas pendientes. En qu medida estas pueden
verse sacudidas por este contexto crtico y cules son las capacidades efectivas
de sus Estados para procesar este escenario sin comprometer su perdurabili-
dad y posibilidades de perfeccionamiento son cuestiones que no pueden estar
ausentes en la agenda pblica de nuestros pases.
Este captulo se propone evaluar las capacidades de los gobiernos democr-
ticos para movilizar recursos que permitan procesar las turbulencias causadas
por este escenario internacional y controlar los riesgos que estas puedan re-
presentar para el desempeo de sus democracias. Qu consecuencias aca-
rrear esta crisis para nuestros pases? Qu tareas son necesarias para amorti-
guar esos efectos y filtrar las implicancias adversas de este crtico contexto?
1 En ese momento, en Espaa la tasa de desempleo trep al 18,5%.

2 Se produjo una fuerta cada en el volumen de las exportaciones e impor-
taciones de los pases de Amrica Latina y el Caribe en 2009. El sector
ms afectado por el embate de la crisis econmica global en la regin fue
el comercio, que sufri una contraccin sin antecedentes. El volumen de
las exportaciones de la regin descendi el 11%, su peor resultado desde
1937. El desplome comercial se origin en la fuerte declinacin de la
demanda internacional, el descenso de los precios de algunas materias
primas bsicas, las dificultades para el financiamiento del comercio, entre
otras (vase CEPAL proyecta que comercio regional caer 13% en 2009.
Disponible en: <www.eclac.org>).
Book 1.indb 137 5/29/12 4:39 PM

Aunque insistentemente se ha hablado sobre las restricciones que el pro-

ceso de globalizacin impone a la soberana de los Estados nacionales, hoy
debemos interrogarnos acerca del impacto de una crisis global sobre las de-
mocracias latinoamericanas.
Aun cuando el escenario global sea el mismo para toda la regin, no afecta
a todos los pases por igual. Las situaciones difieren de un pas a otro, y esa
disparidad se manifiesta en el desempeo econmico y las cuentas pblicas,
en el afianzamiento de sus instituciones y prcticas democrticas, como as
tambin en la capacidad de sus Estados para amortiguar los efectos de la crisis
sobre el orden domstico.
Del conjunto de variables posibles, escogeremos aquellas capacidades es-
tatales que permitan afrontar este contexto y preservar cierta autonoma de
decisin en un marco de severas restricciones.
marco conceptual y analtico
gobernabilidad democrtica y capacidades estatales

La idea de gobernabilidad fue empleada originalmente en el perodo de en-
treguerras para designar problemas de inestabilidad econmica (Dos Santos,
1991). En los aos setenta, el concepto se asoci a la reaccin que encarn el
neoconservadurismo frente a los excesos de participacin y la sobrecarga
de demandas sociales que esta corriente presentaba como una amenaza po-
tencial para la democracia.3
Pese a su marca de origen, la expresin fue recuperada al promediar los
aos ochenta para sealar los desafos que enfrentaban las nuevas democra-
cias instaladas en la regin. Desde luego, las connotaciones y los usos del con-
cepto variaron segn las caractersticas propias de los procesos de transicin
a la democracia y los legados histricos de cada caso. En los pases en los que
la subordinacin del poder militar a las nuevas autoridades civiles result ms
compleja y traumtica (como es el caso de Chile), los desafos de gobernabili-
dad se mantuvieron ligados a esos temas.
En otros pases, acosados por la aceleracin de procesos inflacionarios
Argentina y Brasil la idea de gobernabilidad democrtica se confundi con
la de gobernabilidad econmica, esto es, la capacidad de controlar variables
3 Esta idea form parte de las preocupaciones condensadas en los informes

de la Comisin Trilateral a comienzos de esa dcada. Una rigurosa lectura
crtica sobre sus fundamentos puede hallarse en Helmut Dubiel (1993).
Book 1.indb 138 5/29/12 4:39 PM

capacidades estatales y crisis global 139
macroeconmicas que regulan el pulso cotidiano de la sociedad, que se torna-

ron decisivas para asegurar la estabilidad de la democracia cuando su continui-
dad an permaneca amenazada y necesitaba probar su superioridad de cara al
pasado autoritario.
El ingreso de la gobernabilidad como un aspecto central de la agenda de-
mocrtica de esos aos tuvo algunas implicaciones decisivas: por un lado, ins-
tal la preocupacin por la disponibilidad de recursos que permitan conducir
la economa y asegurar un umbral mnimo de certidumbre pero, al mismo
tiempo, puso en evidencia el enorme desafo que significa encarar esa tarea
sin comprometer la calidad de la democracia que se dice defender.
Algunos ejemplos mostraron que la recuperacin de la gobernabilidad a
cualquier costo provoca un vaciamiento institucional de la democracia. En esos
casos prim un enfoque restringido de gobernabilidad que privilegi la gober-
nabilidad econmica, desentendindose del deterioro ocasionado a las institu-
ciones democrticas, aun cuando se asegurara su continuidad. Estas experien-
cias permitieron advertir la necesidad de un enfoque ampliado que considere
tanto la efectividad de las polticas destinadas a restablecer la certidumbre como
su impacto sobre las instituciones democrticas. En otras palabras, las polticas
que plantean como meta reponer la gobernabilidad no pueden ser juzgadas
slo en sus propios trminos; tambin deben ser evaluadas por sus efectos sobre
la calidad de la democracia (Dos Santos, 1994; Tomassini, 1998).
De todas maneras, la idea de gobernabilidad democrtica se refiere a las
condiciones de posibilidad de gobernar en el marco de las instituciones y pro-
cedimientos democrticos, asumiendo que la democracia expresa un principio
de legitimidad y debe asegurar una conduccin eficaz de los procesos sociales
(Lechner, 2007: 353-354);4 desde esta perspectiva, consiste en gobernar no slo
en forma democrtica, sino tambin eficaz. De modo que la gobernabilidad
democrtica depende tanto del funcionamiento de los gobiernos democrticos
como del desempeo de sus Estados (Mainwaring y Scully, 2009: 129).5
El Estado constituye una de las dimensiones cruciales de la gobernabilidad
democrtica, aunque no la agota.6 A nadie escapa que ese desafo exige tanto
4 Para Malloy (1993: 102-103), gobernar una sociedad es bsicamente resolver

problemas por medio de polticas pblicas. A su entender, la cuestin cen-
tral de la gobernabilidad es cmo pueden y cmo hacen los gobiernos para
convertir el potencial poltico de un conjunto dado de instituciones y prcti-
cas polticas en capacidad de definir, implementar y sustentar polticas.
5 Para Mainwaring y Scully (2009: 134), los Estados eficaces son importantes
para una gobernabilidad democrtica exitosa.
6 La inclusin del Estado dentro de la idea de gobernabilidad no es comparti-
da por quienes entienden que esta tiene como foco cognoscitivo y prctico al
gobierno. Tal es lo que sugiere Aguilar Villanueva (2007: 4-5).
Book 1.indb 139 5/29/12 4:39 PM

recursos polticos apoyo poltico y social, mayoras parlamentarias, legitimi-

dad social, liderazgos democrticos, predisposicin al dilogo, etc. como re-
cursos estatales que deben estar al alcance de todo gobierno, independiente-
mente de las capacidades adicionales que este pueda aadir.
Tal vez convenga distinguir entre capacidades de gobierno y estatales, a los
fines de diferenciar aquellas que puede aportar temporalmente un gobierno
de las provenientes de una construccin institucional del aparato estatal sos-
tenida en el tiempo.7
La disponibilidad de capacidades estatales no resulta indistinta para juzgar
las posibilidades de los gobiernos de ejecutar sus programas y cumplir sus me-
tas. El enfoque neoinstitucional, en sus diferentes versiones, contribuy a pres-
tar mayor atencin a algunos aspectos internos del aparato estatal que permi-
ten implementar sus polticas resguardando ciertos mrgenes de autonoma
frente a las tentativas de colonizacin privada (Skocpol, 1989; Sikkink, 1993).
Sin embargo, algunas polticas pro mercado impulsadas para recuperar la
gobernabilidad estuvieron acompaadas de un desmantelamiento alarmante
de varias capacidades estatales bsicas que comprometi la posibilidad de eje-
cutar polticas efectivas, cualquiera fuese su signo. Las motivaciones de orden
fiscal que guiaron a muchas de esas iniciativas en un contexto de fuerte en-
deudamiento no permitieron distinguir entre la venta de activos estatales y el
desmonte indiscriminado de su aparato institucional.
Contra lo que sugieren ciertas experiencias exitosas en las que la reduccin
del sector empresarial tuvo como correlato un fortalecimiento de las capa-
cidades estatales, en algunos pases de nuestra regin la retirada del Estado
como actor econmico tambin signific el debilitamiento de las capacidades
regulatorias y de coordinacin que le eran ms necesarias luego de transferir
tareas estratgicas al sector privado. Estados ms dbiles no slo significa Esta-
dos desprovistos de capacidades tcnicas y administrativas indispensables para
ejecutar polticas sino tambin Estados que quedan a merced de las capacida-
des analticas provisorias aportadas por instituciones privadas (fundaciones) o
por los organismos multilaterales de crdito.8
7 Bresser Pereira (1998: 518 y 541) reduce la idea de gobernabilidad a la

capacidad poltica de gobierno para intermediar intereses, garantizar la le-
gitimidad y gobernar. El problema ms grave desde su perspectiva es que
los gobiernos no pierdan el apoyo de la sociedad civil, dado que, en trminos
prcticos, la gobernabilidad se confunde con la legitimidad del gobierno.
8 Con la revalorizacin de las capacidades administrativas, la idea de un Estado
fuerte comenz a asociarse con las capacidades internas generadas por los
Estados antes que con su capacidad de imponerse sobre la sociedad civil.
Vase al respecto el estudio comparado de Brasil y Argentina efectuado por
Sikkink (1993).
Book 1.indb 140 5/29/12 4:39 PM

El nfasis en estas cualidades internas del aparato estatal no debe impulsar-

nos a ignorar otras de sus funciones bsicas, que convendra repasar recurrien-
do tanto a algunas referencias clsicas como a prestigiosas lecturas actuales.
estado y capacidades estatales

La definicin clsica de Estado proveniente de la tradicin weberiana destaca la
centralizacin y territorialidad como dos componentes inseparables.9 Desde esta
perspectiva, es entendido como una institucin que tiene el monopolio de los
medios legtimos de coercin fsica, y, sobre esa base, ejerce un dominio sobre
un territorio delimitado.10 Sin embargo, el listado de mecanismos monoplicos
fue amplindose con nuevos aportes tericos que sumaron el monopolio fiscal
(Elas, 1993) y el de la violencia simblica (Bourdieu, 1996), tan centrales para
estos autores como lo fue para Weber el de la violencia.
Pese a esta ampliacin, ese listado no se confunde con ni agota el amplio
abanico de funciones bsicas que un Estado moderno habitualmente cubre.
Con el advenimiento de la sociedad de masas, asumi nuevas responsabilidades
que sobrepasan su papel de simple garante de la seguridad pblica y la justicia,
pues existe una mayor presencia de este nuevo actor y sus necesidades son teni-
das en cuenta por l (polticas de salud, educacin y seguridad social).11
El desplazamiento de sus tareas no es ajeno a la naturaleza cambiante de
las inseguridades que el Estado ha debido contener. Sucede que el Estado es
siguiendo la interpretacin que Rosanvallon (2008: 16) hace de Hobbes un
reductor de incertidumbre. Esto es as porque, al tener el monopolio de la
violencia legtima, acota la incertidumbre fsica, organiza la defensa y limita la
violencia interior. Pero el propio Hobbes agrega Rosanvallon (2008) tam-
bin reconoca que el problema no era slo la muerte causada por la inseguri-
dad, sino la inseguridad social y econmica.
9 Estos son los dos aspectos resaltados por Michael Mann (2007: 55) en su
relectura de Weber.
10 En su Sociologa del Estado Weber resalta, siguiendo la tradicin inaugura-
da por Hobbes, la importancia del monopolio legtimo de la violencia fsica y
lo convierte en el medio especfico del Estado, sin cuyo control este perdera
su condicin de tal. En consecuencia, el Estado puede resignar otros medios
econmicos, ideolgicos, etc., pero nunca este.
11 El propio Weber (1997: 664) reconoce que, junto a las funciones clsicas
de proteccin de la seguridad personal y de orden pblico (polica) [y a]
la enrgica proteccin organizada dirigida hacia fuera (rgimen militar)
asociadas al monopolio de la violencia, tambin existen el establecimiento
del derecho (funcin legislativa) [...], la defensa de los derechos adquiridos
(justicia) [y] el cuidado de los intereses higinicos, pedaggicos, poltico-
sociales (las diferentes ramas de la administracin).
Book 1.indb 141 5/29/12 4:39 PM

A la seguridad pblica que el terico ingls reclamaba en tiempos de gue-

rras civiles, se sum luego la seguridad social destinada a los ciudadanos ca-
rentes de propiedad privada. Esto indica, por un lado, crecientes obligaciones
para el Estado y, tambin, maneras cambiantes de entender la inseguridad y
el riesgo a los que estn expuestos los individuos. En ambos casos, el Estado es
considerado como un productor de certidumbre, en la medida en que cambia
la situacin de incertidumbre que motiva su intervencin.
Por consiguiente, reflexionar sobre el Estado y las condiciones que debe
reunir para asegurar una gobernabilidad democrtica implica pensar prin-
cipalmente en su capacidad para reducir las formas de incertidumbre que
enfrenta una sociedad.
Una vez aceptado que el Estado resuelve ciertos problemas de accin colec-
tiva generados por una sociedad de individuos primero y de mercado des-
pus, es preciso reconocer que tambin instala nuevos riesgos, originados
en el gran poder que debe reunir para que tales soluciones sean posibles. Eso
explica que la concentracin de recursos y tareas encaradas por el Estado haya
convivido con una constante y tenaz bsqueda de la sociedad civil para hallar
modalidades de control y supervisin destinadas a institucionalizar la descon-
fianza que despierta el abrumador poder que este rene (ODonnell, 2001).
Por consiguiente, la construccin de capacidades estatales no puede desli-
garse de la aspiracin a un Estado democrtico, entendido como un horizonte
normativo que debe guiar nuestras acciones. Aunque este no sea el Estado que
hoy existe en nuestros pases, delinear sus rasgos puede ayudarnos a orientar
nuestros esfuerzos en una direccin que promueva su democratizacin.
A continuacin, ofreceremos un listado tentativo de condiciones o capaci-
dades en dos niveles: uno, que consideramos propio de un Estado a secas, y
otro, con el que intentaremos bosquejar las que imaginamos como parte de
un Estado democrtico. Desde luego, este ejercicio poco tiene de original.
En sus trabajos recientes, Guillermo ODonnell (2008: 52) ha aportado una
rigurosa base terica y operativa para pensar los niveles con los que se pueda
mapear empricamente diversas situaciones estatales. Esa grilla permitira re-
conocer la anatoma de cada Estado concreto e identificar tanto situaciones
satisfactorias cuyo sostenimiento cabe alentar, como aquellas preocupantes
que merecen especial atencin.12
12 ODonnell (2008: 48-52) presenta cuatro niveles. El primero ofrece una

caracterizacin minimalista que designa las tareas o desempeos bsicos de
todo Estado; el segundo corresponde a un Estado funcionante, en el sentido
de que desempea el conjunto de actividades normalmente presupuestas
por su existencia misma; el tercero es un Estado adecuado, es decir, que se
desempea de maneras que cumplen ms plenamente sus responsabilidades
Book 1.indb 142 5/29/12 4:39 PM

las capacidades estatales

Recuperando la tipologa que Weber formul para las instituciones
econmicas,13 proponemos distinguir las instituciones estatales en sentido es-
tricto (en s mismas relevantes) que resultan cruciales para establecer si existe
o no un Estado esto es, los atributos indispensables para crear un orden en
una sociedad, al margen de la forma poltica que esta adopte para organizar-
se, de las instituciones estatales democrticamente relevantes, esto es, aque-
llas que favorecen la democratizacin y no necesariamente estn presentes en
todo tipo de Estado.
Esta diferenciacin tambin permite identificar requisitos o condiciones de
primer y de segundo orden.14 Dentro de las primeras ubicamos las capacida-
des bsicas que definen a un Estado a secas (esto es, con independencia del
rgimen poltico que lo acompae). Como ejemplo ilustrativo, podemos con-
venir que no existe un Estado efectivo si este no logra erradicar la violencia
privada y si no dispone de recursos fiscales bsicos para afrontar sus respon-
sabilidades pblicas. Ambas representan condiciones de primer orden pues
definen un umbral mnimo que es preciso considerar mucho antes de juzgar
si ese Estado es o no democrtico. Un rgimen democrtico que realiza elec-
ciones peridicas, competitivas, etc., pero convive con un Estado incapaz de
suprimir y controlar la violencia privada, o impotente para recaudar impues-
tos que sostengan sus responsabilidades, nos revela un rgimen poltico que
carece de Estado en su sentido ms elemental. Estas condiciones, entonces,
establecen una frontera entre la existencia o ausencia de un Estado efectivo y
nos indica su fortaleza o debilidad mucho antes de evaluar su democraticidad.
No resulta indistinto para la suerte de una democracia disponer o no de un
Estado capaz de cubrir estas funciones. Un mapeo de la realidad latinoame-
ricana tal vez nos exija aceptar que en algunos casos estamos en presencia de
Estados incapaces de imponerse frente a grupos privados en ciertos aspectos
centrales de la soberana (como el monopolio de la recaudacin impositiva y
de la fuerza) (Waldmann, 2003: 15). Si bien podemos aceptar que un Estado
dbil sigue siendo de todos modos un Estado (Waldmann, 2003: 15), una es-
y, por ltimo, un Estado democrtico, esto es, aquel que ha avanzado en la

direccin de satisfacer todas o buena parte de estas caractersticas en un
Estado de y para la democracia.
13 En sus Ensayos sobre metodologa sociolgica, Max Weber (1973: 53) formul una
distincin entre instituciones econmicas en sentido estricto e instituciones
econmicamente relevantes, que retomamos y adaptamos tomndonos cierta
licencia para pensar el vnculo entre Estado y democracia.
14 Medina Echavarra realiz un abordaje de este tipo al analizar la problem-
tica del desarrollo, distinguiendo requisitos de primer y de segundo orden
(vase Faletto, 1996: 193).
Book 1.indb 143 5/29/12 4:39 PM

tatalidad incompleta, como la que padecen algunos pases latinoamericanos,

no puede dejar de tener consecuencias serias para la edificacin de un orden
democrtico.
Las condiciones de segundo orden son aquellas que el Estado fue sumando
a medida que se ampliaba la arena democrtica y que las demandas ciudada-
nas crecan en complejidad, y superan las tareas que son propias de un simple
Estado.
Condiciones o capacidades de primer orden

Capacidad de suprimir el riesgo potencial de la violencia privada. Este es un rasgo
decisivo de todo Estado, pues supone poder proteger a los ciudadanos de
otros ciudadanos y, en especial, de grupos privados armados ligados al nar-
cotrfico, mafias, etc.15 Las tasas de delitos y homicidios en la regin son un
indicador evidente de esta competencia del Estado.16 Es preciso resaltar que
en regiones en las que el Estado est muy erosionado y ha perdido el control
de la violencia organizada, los peores crmenes los cometen milicias irregu-
lares, organizaciones polticas o crteles criminales. En estos casos entre
los que se cuentan varios pases de nuestra regin, la peor amenaza contra
la libertad ya no proviene de un Estado superpoderoso sino de la anarqua
(Gray, 2001: 150-152). Este escenario plantea preguntas que el pensamiento
liberal no est preparado para contestar y explica la reciente e inesperada
revalorizacin del Estado encarada por algunos exponentes de esta corrien-
te, alarmados por el fuerte potencial de riesgo que representa su erosin en
diversos puntos del planeta.17
Capacidad para ejercer el monopolio fiscal. Esta dimensin ha sido resaltada por va-
rios textos clsicos, que sealaron la existencia de un vnculo indisoluble entre
15 Frente a la extendida imagen de un Estado fuerte, el Estado

latinoamericano an mantiene zonas y huecos controlados por grupos
privados que se sustraen ampliamente a su alcance (vase Waldmann,
2003: 29). ODonnell (2004: 53) sugiere que un punto ciego en la teora
democrtica predominante radica en que esta asume la existencia de un
Estado poshobbesiano que ejerce un alto grado de control sobre su
territorio. Sin embargo, tal Estado raramente existe en muchas de las nuevas
democracias latinoamericanas en las cuales el poder estatal coexiste con
poderes locales que logran imponer su propio orden. El Estado agrega es
relevante en estos casos, pero por su ausencia.
16 Mainwaring y Scully (2009: 132) sealan que un ejemplo de la dramtica
variedad de la gobernabilidad democrtica puede verse reflejado en esta
competencia del Estado.
17 Un claro testimonio de ello es el libro de Francis Fukuyama (2005).
Book 1.indb 144 5/29/12 4:39 PM

Estado e impuestos.18 Disponer de un Estado eficaz supone, entre otras cosas,

asegurar ciertas capacidades extractivas, como el cobro de tributos. En tanto
poder centralizado, el Estado concentra cuantiosos recursos que la sociedad
contribuye a formar con sus impuestos, y de este modo asegura que se realicen
emprendimientos de magnitud que de otra forma no se podran concretar. La
prestacin de funciones y servicios bsicos (seguridad pblica, justicia, salud,
educacin, funciones de regulacin, entre otras) exige recursos que no se con-
dicen con la recaudacin tributaria que muchos Estados latinoamericanos re-
gistran actualmente.19 A nadie escapa que, en los pases que tienen una fuerte
desigualdad social, las posibilidades de ejercer estas capacidades extractivas se
ven seriamente desafiadas por los grupos privados que concentran el poder eco-
nmico, lo que lleva a un crculo vicioso en el que el Estado carece de capacidad
fiscal para compensar y revertir esas desigualdades.20 Esta debilidad tambin es
reforzada por la ausencia de polticas duraderas como por la falta de recursos
tecnolgicos adecuados y equipos tcnicos competentes y comprometidos con
lo pblico.
Capacidad de asegurar una moneda. Esto implica no slo garantizar una moneda
nica y estable, sino tambin poseer instrumentos regulatorios que permitan
filtrar los efectos nocivos de un mercado financiero voltil y extremadamente
sensible a las variaciones de las polticas domsticas. El ndice de inflacin, el
nivel de reservas de los bancos centrales y la capacidad de supervisar los mo-
vimientos de capitales especulativos de corto plazo son indicadores decisivos
para juzgar las posibilidades de respuesta estatal en este aspecto. Los procesos
hiperinflacionarios que se vivieron en los aos ochenta en algunos pases de la
regin pusieron a prueba la capacidad de sus Estados para garantizar una mo-
neda que resultara previsible para las transacciones cotidianas y no se deterio-
rase como unidad de reserva. En el caso argentino, la hiperinflacin galopante
de aquellos aos, adems de expresar la erosin de la moneda nacional, se
tradujo tambin en la dramtica evaporacin del Estado como agente productor
18 Nos remitimos especialmente a Elias (1993) y Schumpeter (2000).

19 Como sugieren Mainwaring y Scully (2009: 134-136), la recaudacin tributa-
ria de los Estados latinoamericanos es deficiente e inadecuada para sostener
sus obligaciones. En nueve pases de la regin, esta equivale a menos del 15%
del PIB, en tanto que el promedio de los 15 pases de la Unin Europea en
2003 fue del 40%.
20 Przeworski (1998) ha sugerido que a mayor desigualdad social, menor capa-
cidad de recaudacin estatal. Su capacidad de chantaje le permite al sector
privado obtener ventajas impositivas a cambio de inversiones que aseguren la
generacin de empleos y, una vez obtenido ese beneficio, agitan el fantasma
del desempleo ante cualquier tentativa de ajuste tributario.
Book 1.indb 145 5/29/12 4:39 PM

de certidumbre.21 Si bien la moneda es un indicador decisivo de la capacidad

del Estado para aportar previsibilidad econmica y social, tambin hay que re-
parar en los casos en los que esa bsqueda de certidumbre ha supuesto renun-
ciar a un signo monetario propio (los modelos de dolarizacin adoptados en
Ecuador, Panam y El Salvador) o atar la suerte de la moneda nacional a otra
extranjera (la convertibilidad argentina que equiparaba un peso a un dlar).
Estas variantes representan formas de obtener alguna estabilidad moment-
nea resignando el control de instrumentos macroeconmicos autnomos y
expresan situaciones lmite en las que los Estados no estn en condiciones de
garantizar su propia moneda (Weffort, 1991: 177).
Capacidad de gestionar polticas pblicas. Formular e implementar polticas pbli-

cas es la esencia de la actividad del Estado (Oszlak, 1984: 15). Para eso, debe
contar con un cuerpo permanente de funcionarios pblicos claramente sepa-
rados del mbito privado, cosa indispensable para sostener sus funciones e ins-
trumentar las decisiones pblicas. En efecto, la formacin del Estado moderno
se apoy tanto en la adquisicin de ciertos mecanismos monoplicos cruciales
como en el desarrollo de capacidades administrativas que le permitieron proce-
sar crecientes y cambiantes demandas de la sociedad civil. Por otra parte, la crea-
cin de un cuerpo profesionalizado y estable es condicin para que el Estado
aspire a una mayor autonoma frente a las tentativas constantes de colonizacin
privada que debe enfrentar. En este aspecto, la fortaleza de un Estado se mide
no por su tamao sino por su capacidad para llevar adelante sus funciones.22 La
construccin de estas capacidades exige la adopcin de criterios rigurosos para
la seleccin del personal, garantas de estabilidad que lo coloquen al margen de
las fluctuaciones polticas, recursos tecnolgicos actualizados y disponibilidad
de masa crtica en condiciones de generar una base informativa autnoma y
confiable. En este sentido, el principal desafo reside en cmo sostener la imple-
mentacin de una idea inicial sin desnaturalizar su esencia (Oszlak y ODonnell,
1976: 26). Esto exige evaluar previamente las brechas de capacidad, es decir, la
21 La crisis desatada a fines de 2001, default mediante, asumi otras

caractersticas y estuvo acompaada por un escenario catico en el que la
moneda nacional conviva con cuasi-monedas emitidas por las jurisdicciones
provinciales, retrotrayendo al pas a una situacin preestatal comparable a la
que existi antes de la imposicin de una moneda comn.
22 Sikkink (1993) asocia esta condicin con los factores organizativos,
operativos (procedimientos) e intelectuales que configuran la infraes-
tructura institucional del Estado y definen sus chances de disponer de
autonoma.
Book 1.indb 146 5/29/12 4:39 PM

distancia que media entre las capacidades de las que efectivamente se dispone y
aquellas necesarias para cumplir los resultados esperados.23
Capacidades analticas. No hay Estado posible si no cuenta con un aparato ca-

paz de reunir y procesar informacin compleja. Un mundo cambiante y din-
mico exige equipos competentes y estables provistos de saberes sofisticados y
sensibilidad analtica para actualizar diagnsticos y anticipar escenarios. La
poltica es derrotada cuando marcha detrs de los acontecimientos y recorta
el margen de opciones disponibles para adoptar decisiones. El Estado es, to-
mando la metfora de Durkheim, un cerebro social capaz de pensar y fijar su
atencin sobre un tema comn, en un mismo lugar y un mismo instante, algo
que una multitud dispersa no podra asegurar. Esta dimensin, que Bourdieu
(1996) designa como el capital informacional que debe reunir todo Estado
para tomar decisiones fundadas en un conocimiento objetivo, se expresa en
el paciente y sostenido proceso de construccin de sistemas generadores de
informacin, y especialmente, de sistemas estadsticos confiables.
Capacidad de asegurar un orden jurdico efectivo. El Estado tambin contiene una

dimensin jurdica, pues emite decisiones en el lenguaje de la ley, que preten-
de tener efectividad sobre todo el territorio que delimita (ODonnell, 2008:
49). En la definicin clsica de Weber (1997: 258), el Estado es una relacin
jurdica que garantiza al individuo derechos que le otorgan la probabilidad
de pedir la ayuda de un mecanismo coactivo cuando alguna infraccin mo-
tive su queja. Weber (1997: 253-255) identifica este orden jurdico estatal
con el derecho que el Estado garantiza en una comunidad poltica mediante
el empleo de medios coercitivos, pero no ignora que ese dominio puede verse
desafiado por un derecho extraestatal sostenido por otros poderes coacti-
vos diferentes de los que controla la autoridad poltica legtima. La condicin
para que ese orden jurdico estatal resulte efectivo es que sus poderes sean de
hecho los ms fuertes frente a los dems poderes.
Condiciones o capacidades de segundo orden

Dentro de las condiciones de segundo orden incluimos el plus de responsabi-
lidades y tareas que un Estado, para ser democrtico, debe sumar a las de un
simple Estado. En este caso, adems de las capacidades que acabamos de ver,
23 Como sugiere Palermo (1998: 38), el demonio est en los detalles, de

modo que una cosa es el compromiso con una idea amplia y otra, sostenerla
en los detalles de su implementacin.
Book 1.indb 147 5/29/12 4:39 PM

cuyas exigencias y cualidades deben ser aumentadas, estas responsabilidades

y tareas implican garantizar nuevos atributos relevantes para una democracia.
Autolimitacin y racionalizacin del uso de la fuerza fsica. El Estado a secas es aquel

capaz de suprimir el riesgo potencial que representa la violencia privada. Sin
embargo, este aspecto tiene dos caras inseparables, pues el costado ms flaco
de la regin no slo se manifiesta en la debilidad del Estado frente a otros
poderes privados armados que lo desafan sino tambin en los abusos de auto-
ridad en los que incurren los agentes estatales depositarios de ese monopolio.
Los casos de atropello policial revelan que el Estado sigue representando una
fuente de incertidumbre para los ciudadanos a los que, por definicin, debe-
ra proteger. El problema en este caso no es la ausencia o debilidad del Estado,
sino su uso ilegtimo de la fuerza que la sociedad le ha confiado. Las denuncias
de organizaciones de la sociedad civil por abusos deben ser respaldadas y ga-
rantizadas por los Estados para esclarecer y sancionar una prctica extendida
en muchos pases de la regin. Es preciso que el Estado se autolimite y se
someta a la ley para evitar situaciones en las que el monopolio legtimo de la
violencia se confunda y conviva con su uso ilegtimo.
Capacidad de extraer y redistribuir los ingresos obtenidos por va fiscal para garanti-
zar derechos ciudadanos. El monopolio fiscal le permite al Estado cumplir fun-
ciones bsicas que, en sus comienzos, estaban orientadas primordialmente al
sostenimiento de las guerras y gastos militares. Sin embargo, esta dimensin
fiscal tambin es un soporte fundamental de la democracia en tanto meca-
nismo extractivo y redistributivo: garantiza derechos que permiten atenuar la
desigualdad generada por los mecanismos de asignacin propios del mercado.
La redistribucin de ingresos que promueve el Estado en sociedades en las que
el mercado desiguala resulta decisiva para generar capacidades colectivas.24 De
modo que la dimensin fiscal es la base tanto del Estado como de la democra-
cia, en la medida en que slo un Estado dotado de recursos es capaz de asegu-
rar los derechos ciudadanos que ese sistema promete.25 La democracia no es
24 En el marco de sociedades capitalistas es posible reconocer dos formas alterna-

tivas de distribucin de los recursos y los ingresos: una, basada en los criterios
de asignacin propios del mercado, y la otra, mediante la intervencin coacti-
va del Estado en el cobro de impuestos y en la transferencia de ingresos. Para
Wright (2008: 16), El problema radica en descifrar cul es la combinacin
de eleccin voluntaria y de asignacin coactiva que genera los resultados ms
deseados, tanto en trminos de consideraciones de eficiencia como morales.
25 Tal como sostiene Jorge Vargas Cullell (2008), los derechos tienen un costo
una materialidad que nos revela la ntima conexin que existe entre fiscali-
dad y democracia.
Book 1.indb 148 5/29/12 4:39 PM

gratuita, requiere un Estado que disponga de recursos, y esa tarea exige extraer
y transferir ingresos desde un sector social a otro. La asignacin de estos bienes
pblicos bajo la forma de derechos ciudadanos es parte de la responsabilidad
de un Estado democrtico para contribuir a la distribucin del poder.
El Estado no slo debe reunir capacidades administrativas para cumplir sus objetivos,
sino que sus agencias tambin deben brindar un trato digno a los ciudadanos. Una de
las dimensiones que resume la democraticidad de un Estado es, precisamente,
la calidad de la relacin que este tiene con sus ciudadanos,26 esto es, cmo
tratan los jueces, las escuelas pblicas, los hospitales y las fuerzas de seguridad
a los distintos sectores de la sociedad (Mazzuca, 2002: 19). En este caso, no
se trata de la situacin extrema planteada por los abusos de autoridad en los
que incurren las fuerzas de seguridad sino de las pequeas manifestaciones de
maltrato que el ciudadano comn recibe del Estado en su contacto cotidiano
con las diferentes agencias estatales y sus funcionarios.
Capacidad de garantizar la realizacin de elecciones peridicas y competitivas

(ODonnell, 2008: 50). Si bien desde el punto de vista analtico es legtimo
y necesario diferenciar rgimen poltico de Estado, en los hechos resulta difcil
imaginar la constitucin de un espacio electoral convenientemente delimita-
do, pacificado y regulado, sin la existencia previa de una estructura estatal. La
libre competencia que distingue a ese rgimen, as como la garanta de uni-
versalidad de los derechos que la sustentan, no seran posibles sin su arbitraje.
Dicho en otros trminos, el Estado atraviesa al rgimen poltico democrtico y
es una precondicin para su desarrollo.27
Capacidad de extender y garantizar de manera efectiva los derechos de los ciudadanos den-
tro de un territorio delimitado. El Estado, adems de asegurar los derechos polticos
necesarios para que se realice cualquier acto electoral, debe velar por el alcance
de otros derechos que se han incorporado en forma gradual a la par de la expan-
sin de la arena democrtica. La idea de ciudadana es dinmica y el catlogo de
derechos reconocidos (civiles, polticos, sociales y culturales) se ha diversificado.
26 Nos apoyamos en las reflexiones de ODonnell (2003) y en la prueba de

crear una Auditora Ciudadana implementado en Costa Rica (sobre esta
innovadora experiencia, vase Vargas Cullell, 2003).
27 Al respecto, Lamounier (2005: 264) se pregunta: cmo imaginar el enfren-
tamiento peridico entre partidos cada uno de ellos movilizando millones
de electores y dispuestos a aceptar el resultado de las urnas sin un poder
arbitral (un Estado) capaz de fijar los lmites, principios y procedimientos
reguladores de la competicin?.
Book 1.indb 149 5/29/12 4:39 PM

Las luchas democrticas son en buena medida expresin de una pugna por in-
corporar nuevos derechos y asegurarlos a los sectores todava privados de ellos.
La expectativa de que el Estado los garantice no implica desconocer que se trata
de una tarea que no hay que dar por descontada en todos los Estados concretos.
Esta advertencia cabe en especial para los pases de Amrica Latina en los que
amplias franjas de sus sociedades an no cuentan con derechos bsicos y cual-
quier ley sancionada formalmente es aplicada en forma intermitente y selectiva,
lo cual revela una severa limitacin en la dimensin legal del Estado.28
Creacin de normas jurdicas a partir de procedimientos que expresen la voluntad popular.

Si bien el Estado es un orden jurdico, la democracia le agrega la particulari-
dad de que sus leyes son generadas a partir de principios y procedimientos
que representan la voluntad popular. En un Estado democrtico, el poder
estatal no slo procede del pueblo sino, adems, presupone procedimientos
que permitan la formacin democrtica de la voluntad colectiva en mbitos
pblicos de deliberacin e interaccin institucionalizados. Por consiguiente,
las normas legales consagradas por ese Estado son sancionadas de acuerdo a
reglas de autoridad y representacin fundadas en el principio de la soberana
popular; esto es, se trata de un orden en el que los destinatarios del derecho
son a la vez sus autores.29
Publicidad y rendicin de cuentas. El Estado debe estar abierto al pblico y ofre-

cer la ms amplia informacin sobre sus recursos, actos y acerca de las decisio-
nes de sus funcionarios, de manera que el conjunto de los ciudadanos pueda
acceder a ella. Dicha informacin es un bien pblico y conocerla es un dere-
cho de los ciudadanos que, asimismo, posibilita una mayor transparencia que
contribuye a erradicar la cultura del secreto de Estado. En una democracia,
la exigencia de visibilidad y publicidad tiene en el parlamento uno de sus es-
pacios emblemticos, en tanto constituye un mbito institucionalizado de de-
liberacin pblica que acta como caja de resonancia de la sociedad. Sin em-
bargo, existen otros rganos de control que integran el propio aparato estatal,
como as tambin mecanismos de control ciudadano que los complementan.
El carcter y las modalidades de ese control han mudado con el transcurso del
tiempo, desde las primeras ideas relativas a los poderes hasta las nuevas formas
que expresan la dinmica actual de la sociedad civil. En efecto, a las formas
clsicas de control contenidas en la idea de accountability horizontal y vertical
(ODonnell, 1998b), se han sumado nuevos ensayos que promueven la parti-
28 Sobre este dficit en la regin, vase ODonnell (2002).

29 Sobre este aspecto, remitimos principalmente a Habermas (1998, 1999).
Book 1.indb 150 5/29/12 4:39 PM

cipacin ciudadana en el proceso de toma de decisiones (audiencias pblicas,

presupuesto participativo, auditoras ciudadanas), amplan sensiblemente sus
posibilidades de fiscalizacin y acotan los mrgenes de opacidad del Estado
(Vargas Cullell, 2003).
Capacidad de auspiciar y promover una ciudadana ms autnoma y participativa.

Una de las tareas del Estado democrtico es fortalecer la sociedad civil. Como
bien sugiere John Ackerman (2008: 19), las conquistas democrticas actuales
son el resultado de innumerables luchas sociales y acciones cvicas de gran
envergadura y, por consiguiente, las que tendremos en el futuro tambin pro-
vendrn de la combinacin de una ciudadana movilizada, crtica y autnoma.
Frente a la falsa creencia de que una sociedad civil fuerte supone, en contra-
partida, un Estado dbil, la experiencia indica que ah donde la sociedad civil
es fuerte y activa, el Estado tambin lo es y, por tanto, no existe una ecuacin
de suma cero entre ambos trminos. En el tratamiento de este vnculo hay
que renunciar a una concepcin distributiva del poder que lleva a suponer
que hay una cantidad finita y limitada de poder a distribuir y que cualquier
aumento de poder de una parte siempre se logra a expensas de la otra. Es pre-
ciso concebir la democracia como el mbito ms apropiado para favorecer una
relacin mutua entre Estado y sociedad civil, y aspirar a una concepcin del
poder colectivo que admita que el incremento de poder de una parte puede
ser perfectamente compatible con el de la otra.30 Sin embargo, todo lo que el
Estado haga en favor del fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad
civil y de su mayor participacin no debe menoscabar la autonoma de tales or-
ganizaciones. Aunque asistimos a ricas y variadas experiencias de participacin
alentadas desde arriba, estas no siempre se basan en la clase de autonoma
que la democracia requiere (Hawkins y Hansen, cit. en De la Torre, 2009: 27).
contexto intelectual y situacin

en la que amrica latina enfrenta la crisis global
crisis global y estado-nacin

Uno de los principales desafos en el contexto actual de globalizacin es do-
mesticar mercados que se despliegan a escala global y conciben la economa
como el rea de lo no poltico, esto es, una zona liberada de la incmoda
30 Tomamos esta idea de Mann (1997: 17), quien a su vez se inspir en la

distincin propuesta por Parsons entre poder distributivo y poder cooperativo.
Book 1.indb 151 5/29/12 4:39 PM

interferencia gubernamental en la que toda pretensin de regulacin es pues-

ta bajo sospecha (Bauman, 1999: 90).31 En este juego sin reglas y de incer-
tidumbre endmica (Bauman, 2001: 183), las instituciones democrticas son
las primeras vctimas, pues todo lo que signifique libre deliberacin por parte
de los ciudadanos choca con la lgica y los tiempos que rigen este contexto
econmico.
En consecuencia, este escenario global golpea doblemente a los Estados
democrticos: por un lado, sustrae de su control aspectos sustantivos de la
vida poltica y econmica que afectarn de todas maneras su gobernabilidad
domstica, y por otro, erosiona los espacios de deliberacin y las arenas de
formacin de opinin y de voluntad democrtica, provocando una prdida
de poder adquisitivo de las urnas y un dficit de legitimacin democrtica.32
Existe una tensin inocultable entre la globalizacin econmica y la orga-
nizacin poltica de los Estados nacionales. Mientras que estos siguen siendo
los principales destinatarios de las demandas polticas de la poblacin, la di-
nmica global reduce cada vez ms su capacidad para solucionar problemas
(Hein, 1994: 94). En otros trminos, la incertidumbre y las demandas de
gobernabilidad democrtica crecen al tiempo que se erosionan los recursos
de coordinacin y conduccin poltica que podran contenerlas (Lechner,
2007: 357).
Asimismo, la irrupcin de problemas globales y la ausencia de una nueva
institucionalidad acorde con la escala que estos poseen, instala desafos de
gobernabilidad global en temas de carcter ambiental, epidemiolgico o
de seguridad, que exceden largamente la capacidad de respuesta aislada de
los Estados y reclaman mayores esfuerzos de cooperacin entre las naciones
(Rogalski, 1994).
La crisis econmica actual echa por tierra muchos de los supuestos que
sostuvieron la arquitectura financiera global vigente, y esto ha llevado a
algunos analistas a anunciar una inminente desglobalizacin. Sin embargo
como ya haba sucedido con el Estado-nacin, no parece atinado apresu-
rarse y darla por concluida. Es posible que nuevas instancias de coordina-
cin y nuevas formas de institucionalidad global surjan en los mbitos que
hoy presentan mayor desorden, primordialmente en aquellos asociados a
la desregulacin del mercado financiero global. De todas maneras, la glo-
balizacin no se reduce a su faz econmica; tambin representa una colosal
31 En suma, como Bauman propone en otro escrito (2001: 182), este nuevo
orden supone un conjunto de reglas para acabar con las reglas.
32 Vase el severo diagnstico que ofrece Habermas (2000: 124) sobre este
tema.
Book 1.indb 152 5/29/12 4:39 PM

redefinicin de tiempo y espacio, originada por la irrupcin de nuevas tec-

nologas informacionales y comunicacionales que se reflejan en la globaliza-
cin de los estilos de vida, en la rpida circulacin de los climas culturales y
en intensos flujos migratorios (Lechner, 2007: 351) que, lejos de revertirse,
se acentuarn.
la crisis actual y el clima ideolgico en la regin

Como sucedi en la crisis de 1930, las iniciativas adoptadas por los pases ms
desarrollados ofrecen un paraguas para aceptar que el Estado es un instru-
mento indispensable para subsanar las fallas y lmites del mercado, y clausuran
un ciclo en el que fue objeto de sospecha. En las ltimas dcadas, la despoliti-
zacin de los mercados alentada por el neoliberalismo lo quit de en medio y
convirti la economa en sinnimo de un espacio liberado de su interferencia.
El desafo es volver a poner la poltica en un lugar de coordinacin y regula-
cin, aceptando que bajo estas nuevas condiciones su eficacia posiblemente
no sea similar a la del pasado.
Aunque el escenario global es el mismo para todos los pases de la regin,
no afecta a todos por igual, su impacto difiere segn su posicin relativa en el
momento de expandirse la crisis y, primordialmente, segn la capacidad que
retengan sus Estados para procesar y amortiguar sus efectos sobre el orden
domstico.
Si bien no es posible aislar a nuestros pases de ese contexto, los mrgenes
de accin que estos muestren definirn sus posibilidades de respuesta. La
magnitud y onda expansiva de esta crisis nos sorprende en un clima intelec-
tual y poltico en el que el Estado comenz a ser revalorizado por nuestros
pases y en un marco en el que, por fortuna, se han descartado las posturas
que minimizaban sus posibilidades de respuesta y lo daban anticipadamente
por muerto frente a una globalizacin incontenible ante la que muy poco
poda hacerse.
Esa globalizacin pasiva que invocaba no siempre de manera desintere-
sada su poder arrollador, no slo represent una respuesta ideolgica poco
apropiada para resguardar los intereses nacionales, sino tambin una postura
que amparndose en la resignacin posterg toda creacin y fortalecimien-
to de las capacidades estatales cuando estas se tornaban ms necesarias. Desde
luego, esa postura est en retirada en la mayora de nuestros pases y ha sido
objeto de severas crticas, junto con muchas otras medidas que formaron parte
del paquete de recomendaciones adoptadas durante los aos ochenta y noven-
ta. No obstante, el hecho de que esa posicin haya sido revisada no significa que
la actual crisis encuentre a nuestros pases con Estados dotados de fortaleza suficiente
y capacidad para afrontarla. Por el momento, slo nos indica que los mapas
Book 1.indb 153 5/29/12 4:39 PM

conceptuales33 que justificaron el desmantelamiento del Estado en aquellos

aos han sido abandonados, pero no implica necesariamente que la recupera-
cin de capacidades estatales encarada resulte suficiente ni que se despliegue
de manera homognea en la regin.
Aquel desmantelamiento del Estado no avanz con la misma profundidad
en todos los pases, no produjo las mismas consecuencias y tampoco los en-
cuentra en igualdad de condiciones frente a los desafos globales.
La revalorizacin del Estado y sus capacidades supone reconocer su papel
de filtro para regular los intercambios entre el adentro y el afuera,34 y acep-
tar que an es mucho lo que puede aportar para amortiguar los efectos de
una crisis global.
Cabe aclarar que no se trata de recuperar o fortalecer cualquier tipo de Esta-
do sino uno que resulte consistente con un rgimen democrtico (ODonnell,
2008). Esto implica, por lo tanto, un doble esfuerzo destinado a combinar
capacidades que permitan al Estado afrontar sus tareas bsicas sin olvidar que
est sometido a demandas y controles propios de un contexto democrtico.
La democracia necesita de un Estado fuerte y competente para evitar que
ese contexto crtico interfiera negativamente sobre su propia dinmica, pero
tambin le impone mayores exigencias que a un Estado a secas. En otras pa-
labras, no se trata de una mera recuperacin de capacidades estatales sino
de entender ese fortalecimiento como parte inseparable de la construccin
democrtica en curso. Una democracia dbil en sus posibilidades de control
y rendicin de cuentas nunca debe ser el precio a pagar por un Estado ms
fuerte.
el estado necesario
Pese a los avances que el retorno de la democracia signific en materia de
derechos polticos, subsisten severos dficits en otras dimensiones de la ciu-
dadana. La recuperacin de la ciudadana poltica que haba sido arrasada
durante los regmenes autoritarios hoy convive con inocultables desmejoras
33 Este concepto est inspirado en Norbert Lechner (2007: 349), quien sostiene
que, tal como sucede con los mapas cartogrficos, los mapas cognitivos
e ideolgicos nos ofrecen una representacin simblica de la realidad
que tiene como finalidad prctica servirnos de gua y de orientacin.
Asimismo, los cambios en las coordenadas de tiempo y espacio pueden
tornar inadecuados, para orientarnos en un nuevo contexto, los cdigos
interpretativos que estos contienen.
34 Guillermo ODonnell (1998a, 2008) se ha referido a este papel de filtro del
Estado, al que considera una de sus dimensiones.
Book 1.indb 154 5/29/12 4:39 PM

y retrocesos en materia de derechos sociales, al tiempo que ciertos derechos

civiles bsicos siguen estando en duda.35
Por consiguiente, disponemos de ciudadanas parciales e incompletas, lo
cual nos sita ante un escenario contradictorio y desafiante, pues si bien la
ciudadana slo puede existir dentro del marco de la democracia, su vigencia
no ha bastado para tornarla efectiva (ODonnell, 1993, 2007).
Aun cuando las instituciones y libertades contextuales que contiene un r-
gimen democrtico constituyen un umbral necesario, no bastan para asegurar
una ciudadana efectiva. Esta requiere, adems, un Estado que la sustente. Sin
embargo, los patrones de construccin que asumieron nuestros Estados en
su etapa formativa revelan que no lograron elaborar capacidades infraestruc-
turales suficientes para garantizar los derechos ciudadanos de manera efecti-
va y homognea en todo el territorio. Esa persistente debilidad de origen se
vio agravada por las polticas pro mercado aplicadas en el pasado reciente,
que ocasionaron un severo desmantelamiento de las capacidades estatales
disponibles.
La recuperacin de la democracia, cuya continuidad celebramos en la re-
gin, fue inmediatamente sucedida por una demonizacin del Estado que
abon el terreno para imponer su reduccin (cuanto menos Estado, mejor,
era la idea dominante en esos aos). Muchas voces provenientes del campo
poltico e intelectual se alzaron para advertir que los Estados mnimos alen-
tados por el discurso neoliberal promoveran democracias mnimas, esto es,
democracias disminuidas y con Estados impotentes para asegurar los derechos
ciudadanos que esa forma de gobierno promete. Las ciudadanas de baja in-
tensidad retratadas por ODonnell (1993) no hicieron ms que confirmar
esa sospecha cuando el desmantelamiento del Estado ya mostraba sus efectos
sobre nuestra vida pblica y en la calidad de nuestras democracias.
El dficit de ciudadana que comenz a acentuarse en esos aos tena como
contracara inseparable un dficit de estatidad que recientemente ha pasado
a formar parte del debate democrtico (ODonnell, 2007, 2008; PNUD, 2004,
2008). Los mapas conceptuales disponibles no ayudaron a reconocer que ese
Estado faltante era parte de una tarea democrtica pendiente. En efecto, des-
de la recuperacin de la democracia hemos asistido a un doble reduccionismo
conceptual que, por un lado, nos condujo a identificarla con el rgimen po-
ltico ignorando otros mbitos que tambin deberan ser atravesados por la
35 En efecto, los derechos que integran el trptico clsico (civiles, polticos y

sociales) presentan un carcter discontinuo, de modo tal que la recuperacin
de algunos ha coexistido con la prdida o deterioro de otros. Como sugiere
Botana (2004: 33), esto significa que en nuestra experiencia histrica los
derechos no han cobrado forma por acumulacin sino por exclusin.
Book 1.indb 155 5/29/12 4:39 PM

democratizacin, como la sociedad y el Estado y, por otro lado, este tambin

estuvo sometido a una reduccin no menos ilegtima que lo consideraba un
simple aparato econmico (para el discurso neoliberal) o un mero aparato
burocrtico (para el neoinstitucional). La democracia, sin embargo, es mucho
ms que un rgimen poltico y el Estado no slo comprende una dimensin
econmica y administrativa sino tambin, como plantea ODonnell (1993),
una dimensin jurdica que lo convierte en un sostn decisivo de los derechos
ciudadanos prometidos en democracia.
Tras las reformas neoliberales se ha gestado un nuevo consenso respecto
de la necesidad de reconstruir nuestros Estados, devolvindoles los roles y las
responsabilidades que les fueron arrebatados en aquellos aos. Sin embargo,
no alcanza simplemente con reclamar su retorno o reconstruccin por muy
necesarios que sean, sino que es preciso, adems, subordinar esa recupera-
cin a una estrategia de perfeccionamiento democrtico que nos imponga
pensar el cumplimiento de esas tareas sin desentendernos de la calidad de las
instituciones que las provean.
En efecto, postular la necesaria intervencin del Estado no quiere decir re-
nunciar a su fiscalizacin. Es tan necesario que pueda extraer y redistribuir
recursos, como que esas tareas estn bajo un riguroso control democrtico.
En suma, el Estado es tan importante para proveer bienes ciudadanos como es
necesario su control democrtico.
La democracia, por consiguiente, requiere un Estado tan fuerte como de-
mocrtico. Tras el vendaval neoliberal resulta imperioso recrear las capacida-
des estatales mnimas, pero esa recuperacin debe lograrse sin menoscabar
los mecanismos que permiten controlar la formacin y destino de sus recur-
sos. Reconstruir y perfeccionar nuestros Estados es parte de la tarea demo-
crtica; sin embargo, un Estado fuerte y provisto de capacidades adecuadas
no asegura su democraticidad. Esta depender de otras iniciativas, acciones
y dispositivos que permitan tornarlo compatible con la naturaleza de una
democracia.
Las polticas impulsadas en la regin en los aos recientes expresan una
legtima voluntad de recuperar herramientas y capacidades estatales que se
traducen en una mayor presencia e intervencin en mbitos antes cedidos
al mercado. Resta saber si este reposicionamiento estar acompaado de un
mayor compromiso por asegurar una ciudadana efectiva a amplios sectores
de la sociedad que hoy ven menoscabadas su dignidad y autonoma. Ensan-
char la democracia y expandir la vida y deliberacin pblicas exige, antes
que nada, incluir a estos sectores hoy desprovistos de un umbral mnimo de
ciudadana.
Book 1.indb 156 5/29/12 4:39 PM

los efectos de la crisis sobre las democracias y sus estados

Es posible que la crisis desatada en el mundo altere las condiciones sobre
las que se apoyan nuestras democracias, pero ese impacto diferir segn sus
capacidades para conducir la economa y procesar las tensiones generadas
por este contexto crtico. El escenario regional es heterogneo, pues vara
segn el grado de maduracin y afianzamiento alcanzado por los procesos de
democratizacin, y segn las capacidades estatales disponibles al recuperar la
democracia o bien, creadas durante ella.
Hay dos niveles de anlisis posibles: uno, referido a las condiciones demo-
crticas y estatales existentes al desatarse la crisis, y otro que corresponde a los
posibles impactos que esta pueda tener sobre ambas dimensiones.
Si bien la teora democrtica predominante ha tendido a identificar demo-
cratizacin con democracia electoral, hoy se acepta que aunque esta sea una
condicin necesaria, no agota la tarea de construccin democrtica. La de-
mocratizacin, en sentido amplio, va ms all del momento electoral y no se
limita al conjunto de derechos e instituciones que intervienen en ese instante
crucial de la vida democrtica. Superar positivamente esa reduccin exige no
slo ampliar nuestra mirada temporal, es decir, atender a lo que pasa despus
de las elecciones, sino tambin considerar otras dimensiones (la sociedad civil
y el Estado) desatendidas por las teoras democrticas que reducen la demo-
cracia al rgimen poltico.36
De manera anloga a lo que planteamos antes respecto del Estado, la de-
mocratizacin del rgimen poltico es una condicin de primer orden para la
democracia, pero en modo alguno agota el proceso de democratizacin. Esto
es, sin un rgimen poltico que garantice elecciones libres, peridicas y com-
petitivas no hay democracia, pero, al mismo tiempo, la democracia supone
mucho ms que eso. Como ya dijimos, la democratizacin tiene un carcter
expansivo (Ackerman, 2006) y dinmico (nunca terminal) que nos impone
extender los criterios democrticos a otros mbitos, tales como la sociedad
civil y el Estado.
Las elecciones consecutivas realizadas en Amrica Latina para elegir repre-
sentantes en todos los niveles de gobierno y la fuerte implantacin del voto
como recurso democrtico bsico y como sustento del poder legtimo sugie-
ren que la democracia se ha afianzado en la regin como rgimen poltico
(Cheresky, 2006). Aunque con matices, este es un logro que comparten todos los
pases de la regin. Los contrastes se acentan, en cambio, al considerar el grado
de autonoma y diversidad de sus sociedades civiles, y las tareas democrticas
36 Sobre esta postura, vanse ODonnell (2003) y Vargas Cullell (2006).
Book 1.indb 157 5/29/12 4:39 PM

del Estado, ya sea asegurando derechos ciudadanos efectivos o promoviendo

instancias de control que lo hagan ms abierto al examen pblico.
Al considerar de manera desagregada estos niveles, se advierten claroscuros
en los que algunos logros conviven con asignaturas pendientes, en distintos
niveles, que deben ser atendidas.
A nivel de rgimen poltico. La realizacin de elecciones competitivas y peridicas

en el plano nacional ha venido acompaada, en algunos pases, por avances
en su rgimen electoral, ya sea por la creacin de tribunales electorales inde-
pendientes o la introduccin de regulaciones en materia de financiamiento y
duracin de las campaas electorales, etc. Sin embargo, esos mismos logros
coexisten con situaciones que se dan en diversos mbitos subnacionales, en las
que poderes locales disponen de un predominio que ensombrece el carcter
competitivo de las elecciones y no cumplen los requisitos bsicos que presupo-
ne una democracia electoral.
A nivel de sociedad civil. La participacin y movilizacin de la sociedad civil repre-

senta un potencial que contribuye a expandir la arena poltica democrtica pero
que se mantiene en tensin con una institucionalidad democrtica que no siem-
pre logra transformar sus logros y conquistas en nuevas instituciones que ase-
guren su perdurabilidad. Asimismo, las experiencias nacionales pueden diferir
segn el grado de autonoma y autoorganizacin que las organizaciones sociales
tienen frente al Estado y en relacin con sus posibilidades efectivas de configu-
rar una vigorosa esfera pblica societal que exprese su pluralidad y diversidad.
A nivel de Estado. La democratizacin del Estado no slo se manifiesta en su

compromiso de garantizar el ejercicio efectivo de los derechos ciudadanos de
manera homognea en todo el territorio y todos los grupos sociales, sino tam-
bin en sus acciones orientadas a institucionalizar nuevas formas de control
ciudadano y de rendicin de cuentas.
Esos planos de democraticidad admiten diferentes combinaciones que ex-
plican la actual disparidad de los escenarios democrticos en la regin,37 y que
podramos condensar en tres escenarios alternativos.
Un primer escenario es aquel en el que los avances a nivel de rgimen polti-
co nacional y subnacional conviven con una presencia relativamente homog-
nea del Estado de derecho y un respeto por la diversidad y expresiones plura-
les de la sociedad civil (Uruguay, Chile y Costa Rica ilustran este primer tipo).
37 Nos inspiramos y seguimos, aunque con algunas variantes, la tipologa

planteada por ODonnell (2003: 88-89).
Book 1.indb 158 5/29/12 4:39 PM

Un escenario opuesto es el que revela debilidades, tanto en trminos de r-

gimen poltico (nacional y subnacional) como en el respeto por la diversidad
del contexto social, y que cuenta con un Estado dbil en su presencia territo-
rial y en la experiencia social cotidiana (Hait).
Por ltimo, existen situaciones intermedias, en las que las condiciones rela-
tivas al rgimen poltico son cubiertas satisfactoriamente (es decir, se registran
alternancias en el gobierno se impulsan iniciativas innovadoras en materia
electoral por ejemplo, tribunales electorales independientes, voto electr-
nico, etc.), pero que revelan un dficit de estatidad y enfrentan dificultades
para erradicar la violencia privada (Mxico, Brasil). Otra variante intermedia
proviene de aquellos casos en los que las elecciones regulares y peridicas con-
viven con situaciones que ponen en duda la autonoma de las organizaciones
de la sociedad civil frente al Estado (Venezuela).
Como podr apreciarse, esos escenarios poseen combinaciones dispares en
sus procesos de democratizacin al desatarse la crisis actual. No obstante, sus
posibilidades de sobrellevarla no se cifran slo en la dinmica de la vida demo-
crtica, sino tambin en la disponibilidad de capacidades estatales que permi-
tan ofrecer respuestas adecuadas a ese contexto internacional. La crisis puede
impactar sobre las dimensiones de estatidad y, de ese modo, incidir en los pro-
cesos democrticos de diferentes maneras, segn qu aspectos del Estado ma-
nifiesten debilidades que puedan resultar potenciadas en ese contexto crtico.
La crisis econmica puede ocasionar menores ingresos fiscales y, en con-
secuencia, no permitir el cumplimiento de las funciones bsicas que definen
un umbral mnimo de estatidad, como la seguridad pblica o garantizar una
moneda y un orden jurdico, etc.). El deterioro de estas capacidades, adems
de comprometer la responsabilidad del Estado en tanto garante del orden,
permite prever severas consecuencias para sus democracias. En este marco,
las democracias continuarn realizando elecciones peridicas y competitivas,
pero enfrentarn severas limitaciones para garantizar derechos bsicos en la
vida cotidiana (entre otros, la seguridad pblica y el acceso a la salud y a la
educacin) y para conducir la economa. Asimismo, esto puede interferir o
desplazar tareas de construccin estatal en aspectos democrticamente relevantes
que hubiesen contribuido a expandir las fronteras de la democratizacin en
curso, ya sea institucionalizando nuevos derechos o nuevas formas de control
democrtico. En otros trminos, la disminucin de las capacidades estatales
de primer orden les impone concentrarse en la recomposicin de capacidades
mnimas, y deja en un segundo plano la generacin de capacidades estatales
democrticamente relevantes.
Al mismo tiempo, el dficit de ciudadana puede verse agravado si los pro-
blemas fiscales ocasionados por la crisis acentan la brecha de desigualdad
ya existente. De ese modo se reforzara un crculo vicioso entre sociedades
Book 1.indb 159 5/29/12 4:39 PM

desiguales y Estados pobres que compromete la provisin de bienes pblicos y

aleja la posibilidad de avanzar hacia una democracia de ciudadana.
Estos posibles efectos de la crisis en curso se dan en los pases de la regin
bajo condiciones dismiles y esto hace que en consecuencia difiera la naturale-
za de los desafos que tienen por delante.
Los pases que ya acusaban dficit de estatidad notorios antes del estalli-
do de la crisis debern redoblar sus esfuerzos para asegurar las capacidades
estatales de primer orden en un contexto ms adverso en el que no faltarn
tensiones que pongan a prueba su capacidad de procesar los conflictos en
forma democrtica.
Otros, cuyas capacidades estatales bsicas estaban relativamente aseguradas,
enfrentarn turbulencias que demandarn concentrar sus esfuerzos en man-
tener esas condiciones hoy amenazadas. La energa puesta en preservar esas
capacidades de primer orden puede postergar el desarrollo de otras tareas
estatales democrticamente relevantes. En otros trminos, el empeo de los
gobiernos en asegurar capacidades estatales mnimas puede entrar en conflic-
to con el impulso democrtico hacia el ejercicio de un mayor control sobre los
recursos del Estado y los criterios para definir su destino en contextos de crisis.
Por ltimo, algunos pases disponen de mayores capacidades para filtrar los
efectos de la crisis, debido a que tienen ms elementos para procesar la con-
flictividad que esta pueda desatar y garantizar mbitos institucionalizados para
encauzar sus efectos negativos.
La diversidad de situaciones que reconoce la regin revela que los escena-
rios posibles ante la crisis pueden variar segn el itinerario recorrido por cada
pas y los logros alcanzados tanto en su proceso de democratizacin como
de construccin estatal. Eso nos recuerda que no hay un nico camino para
concretar las tareas pendientes ni un trayecto lineal, con secuencias y etapas
inevitables o ineludibles.
Las vas y secuencias que adopt la democratizacin en nuestros pases ex-
presan nuestra singularidad histrica y no repiten necesariamente el patrn
que distingui a los pases noratlnticos que suelen usarse como referentes
empricos en los modelos consagrados como clsicos.
Es inocultable que nuestras democracias no contaban con muchas de las
condiciones de estatidad que respaldaron las experiencias democrticas de
esos pases. Sin embargo, esto slo confirma que el camino y las secuencias
a seguir sern distintos y nada indica que estos ensayos democrticos estn
inexorablemente condenados al fracaso. Asumir que el Estado es un soporte
necesario para nuestras democracias debe servirnos para reconocer que su for-
talecimiento no es ajeno a nuestros esfuerzos por perfeccionar la democracia
y que ambas tareas son complementarias.
Book 1.indb 160 5/29/12 4:39 PM

Desde luego, la ausencia o debilidad de capacidades estatales condiciona

las posibilidades de concretar muchas de las promesas democrticas y puede
ser una fuente potencial de desencanto para nuestros pueblos. No obstante,
que esas capacidades hoy no estn disponibles no significa que no puedan
crearse durante la democracia. Para eso es preciso valorar los logros demo-
crticos alcanzados y convertirlos en una base de apoyo que nos permita afir-
marnos y avanzar hacia otros mbitos, an postergados, dentro del proceso de
democratizacin.
Sin olvidar lo mucho que nos falta alcanzar, tambin puede resultar alenta-
dor valorar lo ya logrado. Por esta razn, conviene no subestimar la conexin
y compromiso que nuestras sociedades manifiestan con la dimensin electoral
de la democracia refrendada en las mltiples y peridicas elecciones realiza-
das desde su recuperacin, que acta como un potente mbito de expresin
y demanda capaz de expandir sus efectos sobre otras dimensiones de la vida
democrtica.
conclusiones
Reflexionar sobre el Estado y las cualidades que debe reunir para asegurar
una gobernabilidad democrtica exige identificar capacidades disponibles
o faltantes que permitan controlar los mrgenes de incertidumbre que esta
crisis global supone para la democracia en nuestra regin.
Para la suerte que corra una democracia, no es indistinto disponer o no
de un Estado capaz de cubrir estas funciones. Un examen de la realidad lati-
noamericana nos exige aceptar que en algunos casos estamos en presencia de
Estados incapaces de imponerse en ciertos aspectos centrales de la soberana
y que una estatidad incompleta como la que padecen algunos pases latinoa-
mericanos no puede dejar de tener consecuencias serias para la edificacin de
un orden democrtico.
Afortunadamente, el nuevo clima intelectual predominante en el mundo y
la regin concede un lugar decisivo al Estado como mbito de coordinacin
y regulacin, y ha dejado atrs las ideas y polticas pblicas que en los aos
ochenta y noventa alentaban su atomizacin. Sin embargo, el hecho de que
esa postura haya sido revisada no significa que la crisis actual encuentre a
nuestros pases con Estados dotados de fortaleza suficiente para afrontarla.
Por el momento, slo nos indica que los mapas conceptuales que justificaron
su desmantelamiento han sido abandonados, pero no implica necesariamente
que la recuperacin de capacidades estatales encarada en los ltimos tiempos
resulte suficiente ni que se despliegue de manera homognea en la regin.
Book 1.indb 161 5/29/12 4:39 PM

Adems, debemos aceptar que reconstruir y perfeccionar nuestros Estados

es parte de una tarea democrtica, y que un Estado fuerte y provisto de capa-
cidades adecuadas no nos asegura su democraticidad. En otras palabras, no se
trata de una mera recuperacin de capacidades estatales como un acto refle-
jo frente al desmantelamiento previo sino de entender ese fortalecimiento en
tanto parte inseparable de la construccin democrtica en curso.
Por consiguiente, los nuevos desafos globales debern encararse capitali-
zando la experiencia acumulada durante este ciclo democrtico. Algunos ca-
sos ensean que el restablecimiento de la gobernabilidad en otros contextos
no menos desafiantes se obtuvo en desmedro de la calidad de nuestras de-
mocracias aunque hayan permitido su continuidad, de modo que conectar
gobernabilidad, Estado fuerte y democracia no es slo un desafo terico y
conceptual sino, lo que es ms serio an, una asignatura pendiente de orden
prctico y operativo.
La calidad de una democracia se apoya en la vitalidad y potencial tanto de
lo pblico-social como de lo pblico-estatal. En otras palabras, se nutre de la
energa originada en la capacidad de asociacin, participacin, deliberacin y
autoorganizacin de los ciudadanos para intervenir en la formulacin de los
asuntos de inters general, al igual que de las capacidades colectivas que el
Estado debe garantizar para conformar un espacio comn y compartido.
Esos espacios no son excluyentes. Por el contrario, se necesitan y refuerzan
mutuamente, pues una democracia requiere tanto de una sociedad civil activa
y vigilante como de un Estado vigoroso. Sin embargo, ese Estado debe ser ca-
paz de generar bienes pblicos y de someterse al control y escrutinio pblico
para contrarrestar su opacidad y arbitrariedad. Ambas caras son inseparables
y complementarias de lo pblico-estatal: una, orientada a garantizar los dere-
chos ciudadanos, y la otra, a controlar y volver ms transparente ese enorme
poder del Estado, tan necesario como temible.
Book 1.indb 162 5/29/12 4:39 PM

6. La democracia despus de la crisis
Implicancias en la esfera pblica
Philip Oxhorn
A medida que se profundiz la crisis econmica mundial en la se-

gunda mitad de 2008, se hicieron cada vez ms comparaciones con la Gran
Depresin de los aos treinta. Aunque tales comparaciones pueden ser co-
rrectas para los pases de economas ms avanzadas, pronto qued claro que,
por primera vez en la historia moderna, las economas de Amrica Latina se
encontraban en un estado mucho mejor que las del mundo desarrollado.
Dada la historia reciente de la regin, este hecho es en particular notable. Di-
cha historia comienza con la dcada perdida de los aos ochenta, cuando las
polticas adoptadas para detener la estanflacin en las economas desarrolladas
terminaron por llevarlas a una recesin cuyas consecuencias fueron desastro-
sas para Latinoamrica, y contina durante los aos noventa, durante los cua-
les los choques econmicos externos tuvieron consecuencias desproporciona-
damente negativas para la regin. Con tal historia, quin se hubiera atrevido
a imaginar que los bancos latinoamericanos pudieran ser tan resistentes?
Pero no deja de tratarse de Amrica Latina, lo que significa que incluso
los resultados econmicos relativamente buenos tienen que comprenderse en
el contexto de desigualdad extrema que histricamente ha caracterizado a
la regin. Esa desigualdad se refleja en el impacto social desproporcionada-
mente negativo que cualquier desaceleracin econmica causa en los sectores
populares, al tiempo que estos se benefician menos con la subsiguiente reacti-
vacin econmica. Un peligro que surge de la crisis econmica actual es que
se distraiga la atencin que los desafos de desarrollo a largo plazo en la regin
merecen por la falta de distincin entre un xito relativo coyuntural y los
problemas estructurales que a menudo fueron acentuados por las reformas
econmicas neoliberales adoptadas en el continente.
De hecho, el imperativo de enfrentar las cuestiones de desigualdad y de dis-
tinguir de manera clara entre corto y largo plazo es una de las lecciones de la
Gran Depresin. Aunque las comparaciones puedan parecer fuera de lugar
para Amrica Latina, la regin no debera perder de vista el hecho de que, en
ltima instancia, la depresin fue un catalizador del cambio en toda la regin
incluyendo el final de su primer experimento, el liberalismo econmico,
y el inicio de importantes procesos de inclusin socioeconmica apoyados en
Book 1.indb 163 5/29/12 4:39 PM

el Estado desarrollista (Oxhorn, 2003). Resulta irnico que la crisis del modelo
de desarrollo de la posguerra haya sido la que cre las condiciones para que el
neoliberalismo se volviera tan dominante en la regin. La crisis actual del neo-
liberalismo an no ha llevado a innovaciones polticas comparables.
El impacto de la crisis econmica mundial en general refleja el contexto
preexistente en cada pas. Mxico y Centroamrica, los pases que han padeci-
do en mayor grado la desaceleracin actual, son tambin los ms vulnerables,
debido a los cambios en los patrones del comercio internacional, en particular,
por la mayor participacin de China en este (Gallagher y Porzecanski, 2008).
Aun cuando los cuestionamientos fundamentales al modelo de desarrollo ba-
sado en el Consenso de Washington se haban iniciado mucho antes de la
crisis (Kuczynski y Williamson, 2003), no parecen haber avanzado tras ella. No
ha habido cambios de liderazgo, con la importante excepcin de Honduras
(vase ms adelante), y las polticas y popularidad de los lderes en general
han seguido las mismas tendencias presentes antes del desplome del sector
financiero internacional. En Chile, Michelle Bachelet ha disfrutado de niveles
de apoyo pblico sin precedentes para un presidente chileno. Pero esto refleja
el xito de las polticas que implement al asumir la presidencia con el fin de
aislar la economa de los efectos negativos del aumento del precio el cobre,
que en ese entonces eran impopulares. Es irnico que, una vez ms, la percep-
cin de falta de cambio en la Concertacin haya impedido que la popularidad
de Bachelet garantizara la continuidad de la coalicin en el poder, como suce-
di tras el triunfo de Sebastin Piera.
En lo que sigue, veremos que la crisis econmica mundial actual presenta
una oportunidad sin precedentes para reexaminar las polticas de desarrollo
de la regin. Dos ideas-fuerza guan este anlisis. La primera es que el mode-
lo de desarrollo de la regin tiene una relacin directa con los tipos de rgi-
men democrtico que predominan en Latinoamrica, y es la calidad de estos
la que determinar la estabilidad poltica en el mediano y largo plazo. La
segunda es que las mejoras en la calidad de la democracia se deben compren-
der en trminos de la relacin entre el Estado y la sociedad civil, a travs de
la esfera pblica y del tipo de derechos de ciudadana que surgen de ella. Tras
discutir la herencia neoliberal, consideraremos la relacin entre los derechos
de ciudadana y la esfera pblica. En la seccin siguiente examinaremos cuatro
amenazas especficas que las polticas de desarrollo neoliberales suponen para
los derechos de ciudadana, y la manera en la que se han exacerbado con la
crisis econmica actual. Enseguida indicaremos algunas de las implicaciones
del golpe de Estado hondureo, para luego concluir con una breve discusin
sobre cmo se podran encontrar alternativas fructferas a las polticas de
desarrollo actuales.
Book 1.indb 164 5/29/12 4:39 PM

la democracia despus de la crisis 165
la herencia neoliberal
No existe consenso acerca de que el neoliberalismo haya tenido una herencia

positiva en Amrica Latina, ms all de su importante contribucin para con-
tener la inflacin con polticas fiscales y monetarias ms rigurosas. Los resulta-
dos han sido mixtos. Aun as, se destacan tres tendencias negativas.
En primer lugar, las reformas de mercado implementadas en dcadas re-
cientes han exacerbado los problemas histricos de pobreza y desigualdad
(vase tabla 6.1). Las tasas de pobreza, ya elevadas en 1990 en comparacin
con el pasado debido a su aumento en los aos ochenta, permanecan estan-
cadas en 2003, al tiempo que el nmero real de personas que viven en condi-
ciones de pobreza ha aumentado. Se lograron reducciones significativas en los
niveles relativos y absolutos de pobreza nicamente en el transcurso de la d-
cada pasada, an durante la crisis, pero estos avances todava son insuficientes.
Tabla 6.1. Pobreza en Amrica Latina
Personas bajo la lnea Poblacin total (miles

Personas bajo la lnea
Ao de pobreza (% de de personas, mitad
de pobreza
pobl. total)(1) del ao)(2)
1990 48,3 442 310 213 635 730
1994 45,7 474 308 216 758 756
1997 43,5 498 121 216 682 635
1999 43,9 513 676 225 503 764
2000 42,5 521 228 221 521 900
2001 43,2 528 600 228 355 200
2002 44,0 535 800 235 752 000
2003 44,2 542 838 239 934 396
2004 42,2 549 736 231 988 592
2005 39,8 556 512 221 491 776
2006 36,3 563 164 204 428 532
2007 34,1 569 689 194 263 949
2008 33,2 576 102 191 265 864
2009 33,0 582 418 192 197 940
2010 31,4 588 649 184 835 786
Fuente: (1) CEPAL, Panorama social de Amrica Latina (2006: 300 y 2010); (2)
CEPALSTAT, disponible en lnea en: <www.eclac.org>. Clculo propio sobre
la base de informacin de CEPAL.
Book 1.indb 165 5/29/12 4:39 PM

Es posible que el historial latinoamericano en materia de desigualdad sea

peor. Los datos sobre desigualdad de ingresos son limitados, pero el corto
perodo de disminucin sostenida de la pobreza en general llev a pequeas
reducciones en la desigualdad (vase grfico 6.1). Slo cuatro pases (Vene-
zuela, Uruguay, Costa Rica y El Salvador) tenan coeficientes Gini menores
a 0,50 en 2007. Pero tres de ellos tambin haban tenido coeficientes Gini
menores a 0,50 en 1990 (no hay datos disponibles para El Salvador, que se ha-
llaba en medio de una guerra civil en 1990), y el coeficiente de Costa Rica era
menor en 1990 que en 2007. Ecuador y Paraguay tambin tenan coeficientes
Gini inferiores a 0,50 en 1990, y ambos experimentaron algunos de los mayo-
res incrementos en este coeficiente en 2002-2007, pasando de 0,461 a 0,520
y de 0,447 a 0,539, respectivamente. Esto es ms consistente con la tendencia
regional, ya que los datos disponibles muestran que el coeficiente Gini prome-
dio en la regin era sustancialmente superior en 2007 (0,524) en comparacin
con el de 1990 (0,511). Se puede suponer, por tanto, que la distribucin del
ingreso empeorar durante la actual recesin regional.
Grfico 6.1. Amrica Latina (18 pases)

ndice Gini 2002-2007
0,65
Pases en los que aument
la desigualdad
0,60
HN
GT CO BR
BO
RD
0,55 PY
PA
2007
EC NI
PE CL AR
0,50 SV
MX
CR
Amrica Latina
0,45 UY
VE Pases en los que disminuy

la desigualdad
0,40
0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65
2002
Fuente: CEPAL, Panorama social (2008).
La segunda tendencia negativa asociada con el neoliberalismo es que las

reformas han reducido de manera significativa la capacidad del Estado de
influir positivamente sobre la distribucin del ingreso. Esto explica el dbil
Book 1.indb 166 5/29/12 4:39 PM

desempeo de la regin en materia de desigualdad del ingreso de las dcadas

recientes. Existen varias razones para esto. Entre ellas, la privatizacin de im-
portantes servicios pblicos y el hecho de que las polticas de asistencia social
restantes hayan sido dirigidas a los ms necesitados, con paquetes de asistencia
importantes, pero mnimos. La desigualdad de ingresos extrema significa que
el nivel de ingresos que requeriran los pobres para salir de la pobreza oficial
es tan bajo en relacin con los ingresos de otros grupos que incluso grandes
reducciones en la pobreza no llevaran a una disminucin apreciable de la
brecha entre niveles de ingresos. Por ejemplo, el programa Bolsa Familia de
Brasil se ha convertido en un modelo para la asistencia al desarrollo, ayudan-
do a 11 millones de familias (casi un cuarto de la poblacin de Brasil), y es
responsable de una reduccin de la pobreza de entre el 12 y el 19%, pero slo
representa el 0,5% de los ingresos de los hogares en Brasil (Veras Soares, Perez
Rivas y Guerreiro Osrio, 2010). El caso de Chile es bastante drstico. Debido al
rpido crecimiento econmico hasta fines de 1998 (en promedio, del 6% anual),
el pas experiment una drstica reduccin de la pobreza. Ms de 1 500 000 per-
sonas lograron escapar de ella, y la tasa de pobreza disminuy del 46,6% en 1987
hasta apenas el 21,7%, si se incluye la asistencia financiera gubernamental de
finales de 1998 (Oxhorn, 2006: 131-132). Sin embargo, el coeficiente Gini de
Chile era un tanto mayor en 1998 que en 1990, y recin disminuy al nivel
de 1990 en 2003.
Finalmente, tanto el clientelismo como las oportunidades de corrupcin
han cambiado debido a las reformas neoliberales, pero siguen siendo obstcu-
los importantes para lograr mayor equidad y mayores niveles de inclusin so-
cial (Hilgers, 2008; Montambeault, 2009). Ambos refuerzan la desigualdad, al
limitar en forma directa el acceso de los grupos desfavorecidos a las institucio-
nes polticas y al minar las instituciones bsicas del imperio de la ley. Aunque
las reformas de mercado, especialmente la reduccin del papel del Estado en la
economa y la utilizacin de polticas de asistencia social basadas en criterios
econmicos, fueron explcitamente planeadas para disminuir el clientelismo y
la corrupcin, terminaron reforzando los patrones preexistentes: en los pases
en los que eran generalizados antes de las reformas (por ejemplo, en Argenti-
na, Bolivia, Brasil y Mxico), tendieron a seguir sindolo, y en aquellos en los
que ya estaban limitados por instituciones estatales slidas (como en Chile),
las reformas neoliberales no los hicieron aumentar.
Estas herencias neoliberales definen el contexto en el que debera tener lugar
una nueva evaluacin fundamental de las polticas de desarrollo de la regin a
fin de reforzar el gobierno democrtico. Para ello, es necesario delinear prime-
ro la relacin que existe entre el gobierno democrtico, los derechos de ciuda-
dana y la esfera pblica.
Book 1.indb 167 5/29/12 4:39 PM

gobierno democrtico, esfera pblica y ciudadana
La esfera pblica es el nexo entre sociedad civil y Estado (Oxhorn, 2001).

Como tal, est formada tanto por la sociedad civil como por una variedad de
formas fundamentales del Estado. En este sentido, puede ser caracterizada
segn su inclusividad en funcin de la multiplicidad de actores que pueden
participar activamente en ella y la capacidad de estos para alterar patrones
de integracin o el total del ejercicio del poder a travs de esa participacin
(Calhoun, 1993: 278). En otras palabras, debe ser evaluada de acuerdo a quin
es incluido en ella (y quin no), as como del significado de esa participacin
en trminos de la habilidad de esos actores para conseguir imponer lo que
ellos consideran como sus propios intereses.
Mucha de la literatura parece confundir la mera existencia de la sociedad civil
con la esfera pblica, ignorando as cuestiones importantes sobre la composicin
y efectividad de esa esfera (Calhoun, 1993). La sociedad civil, a diferencia de la
esfera pblica, se define como el tejido social formado por una multiplicidad
de unidades constituidas por mbitos territoriales y funcionales. Su interaccin
con el Estado a travs de la esfera pblica histricamente ha sido responsable de
dar forma a los principales derechos de ciudadana. El carcter pblico de los
varios actores sociales que la componen y que impulsan esta dinmica define los
lmites de la competencia entre ellos por la influencia pblica, y les permiten
coexistir pacficamente. Al contrario, la naturaleza y debilidad de la sociedad
civil en la mayor parte de Amrica Latina ha tenido un importante efecto que
ha constreido la expansin de la esfera pblica bajo regmenes democrticos.
En la medida en que la sociedad civil permanezca atomizada y fragmentada, la
esfera pblica necesariamente excluir amplios segmentos de la poblacin.
Un efecto importante de la esfera pblica se puede comprender en trminos
de tres modelos de ciudadana (Oxhorn, 2007). El modelo de ciudadana domi-
nante en Latinoamrica ha sido la ciudadana como cooptacin. Este modelo, en
varios pases, estuvo estrechamente ligado a la industrializacin y la urbaniza-
cin desde los inicios del siglo XX. Su piedra angular fue un proceso singular de
inclusin controlada, que consista en procesos de arriba abajo y de inclusin
social en los que los derechos ciudadanos eran fragmentarios, parciales y, a
fin de cuentas, precarios. En vez de alterar sustancialmente las estructuras de
desigualdad, este proceso las reflejaba y las reforzaba. Era un proyecto de Estado
que tena el propsito de limitar la amenaza de las clases subordinadas a travs
de su incorporacin selectiva y parcial, restringiendo severamente la amplitud
y la autonoma de la sociedad civil a travs de polticas de corporativismo de Es-
tado, clientelismo y acciones populistas que eran posibles gracias a los recursos
de los que las elites polticas disponan como subproducto del rpido crecimiento
econmico. En ltima instancia, creaba una falsa apariencia de sociedades civiles
Book 1.indb 168 5/29/12 4:39 PM

fuertes, pues slo segmentos selectos de la sociedad podan organizarse y su

autonoma estaba seriamente comprometida. A menudo, se otorgaban impor-
tantes derechos sociales de ciudadana en lugar de derechos polticos reales,
mientras que el carcter autoritario del rgimen implicaba, por definicin, que
no se respetaran los derechos civiles bsicos.
La ciudadana como cooptacin comenz a desmoronarse en gran medida en
los aos setenta y ochenta del siglo pasado como reflejo de los lmites del modelo
de desarrollo regional de sustitucin de importaciones y la crisis de la deuda del
inicio de la dcada del ochenta. Reflejaba tambin el hecho de que la ciudadana
como cooptacin competa con otro modelo, el de ciudadana como agencia. Este
refleja el papel activo que mltiples actores, en especial aquellos que representan
a los grupos desfavorecidos, tienen en la construccin social de la ciudadana para
que el gobierno democrtico alcance su potencial de incorporacin. Es sinnimo
de una esfera pblica amplia y sociedades civiles fuertes. El logro principal de este
modelo son los Estados de bienestar avanzados de Europa Occidental.
Hoy en da, la dicotoma entre ciudadana como agencia y como cooptacin
ha perdido su lugar central frente a un nuevo modelo: la ciudadana como consu-
mo. Los ciudadanos se comprenden mejor como consumidores, gastando sus
votos y sus con frecuencia limitados recursos econmicos para acceder a lo que
normalmente se considerara derechos democrticos ciudadanos mnimos. Esto
refleja hasta qu punto las recientes transiciones democrticas en Latinoamrica
representan un nuevo camino alternativo en la construccin social de la ciuda-
dana: el suministro de derechos polticos universales en ausencia de derechos
civiles universales y con derechos sociales en declive. Es un patrn de relaciones
entre Estado y sociedad civil que intensifica, en vez de aliviar, los problemas his-
tricos de debilidad de la sociedad civil. Los recursos econmicos del individuo
determinan en gran medida la amplitud y el carcter de su inclusin poltica y
econmica, y tambin afectan en forma directa la calidad de la educacin, de los
servicios de salud e incluso la proteccin legal de la que disfruta la persona. El
desafo es aprovechar las oportunidades de expansin de los derechos polticos
universales inherentes a la esfera pblica. Si eso no ocurre, el peligro es que la
democracia sea percibida como irrelevante, o incluso como un obstculo para
enfrentar las necesidades ms urgentes de la mayora.
los retos a la ciudadana en latinoamrica
Como indicamos al principio de este captulo, los cambios estructurales aso-

ciados con el neoliberalismo afectan de modo negativo la calidad de la ciuda-
dana democrtica por lo menos de cuatro formas distintas (Oxhorn, 2006).
Book 1.indb 169 5/29/12 4:39 PM

La primera es por medio de la creciente inseguridad econmica, que ame-

naza la democracia al disminuir la capacidad de los trabajadores de participar
en ella, tanto en lo individual como de manera colectiva. Esta mayor inseguri-
dad es el resultado del crecimiento del empleo informal y de los altos niveles
de desempleo alcanzados en gran parte de la regin desde 1990.
La situacin econmica actual ha agravado este problema. Tras la recupera-
cin de las economas de Amrica Latina, la creacin de empleos y la coexis-
tencia de empleos formales e informales sern indicadores clave del efecto de
la recesin sobre la estabilidad democrtica a mediano y largo plazo.
Las tasas de criminalidad en ascenso y las respuestas que en general se les
dieron reflejan la segunda manera en que el neoliberalismo amenaza la viabi-
lidad de la democracia. La criminalidad, en parte alimentada por la creciente
inseguridad econmica, se ha elevado en forma considerable en casi todos
los pases de la regin. Esto condujo a la criminalizacin de la pobreza, a una
marcada elevacin de la represin estatal y a una mercadizacin del imperio
de la ley de facto. Lo ms sorprendente de todo es la falta de oposicin que
dichas tendencias generan. Los resultados de una encuesta realizada por el
Wall Street Journal en abril de 1998 muestran que el miedo a la violencia
social, la corrupcin y el desorden pblico condujeron a que ms de la cuarta
parte de los encuestados en Brasil, Colombia, Guatemala, Mxico, Paraguay
y Venezuela, as como la mayora en Ecuador, afirmaran abiertamente que
preferan gobiernos ms autoritarios. El apoyo pblico a las polticas repre-
sivas policiales involucra ms que el simple miedo al crecimiento del crimen.
El uso abusivo del sistema jurdico por parte de las elites, la corrupcin y la
percepcin generalizada de que los funcionarios gozan de un cierto nivel de
impunidad, sin importar lo que hagan, tambin han contribuido a erosionar
la confianza en las instituciones de la ley.
La crisis econmica actual puede incrementar esta amenaza de varias for-
mas. Los aumentos prolongados del desempleo y de la pobreza llevan directa-
mente a aumentos en la criminalidad. Si las respuestas gubernamentales a la
crisis econmica (o al aumento de la criminalidad) parecen ineficaces, se har
ms profundo el crculo vicioso, que comenz en los aos noventa, en el que
la falta de confianza en las instituciones del gobierno lleva a un mayor apoyo
popular a las medidas draconianas contra el crimen.
La tercera forma en la que el neoliberalismo restringe el alcance de los
derechos ciudadanos en gran parte de Latinoamrica es la fragmentacin de
la sociedad civil. Las organizaciones del sector popular, a menudo pequeas,
resultan atomizadas y dependen de la generosidad externa organismos es-
tatales y no gubernamentales para subsistir. Por lo tanto, su eficacia se ve
severamente restringida. Esta fragmentacin refleja una variedad de factores
asociados con el neoliberalismo, entre ellos, la desmovilizacin de las actividades
Book 1.indb 170 5/29/12 4:39 PM

organizativas del sector popular durante las transiciones democrticas. Los

esfuerzos para reformar el Estado y la sociedad para que se cian ms a los
principios del mercado en general han exacerbado el problema. Por ejemplo,
las reformas de la asistencia social que se dirigen a los ms necesitados ponen
el nfasis en ayudar a que estos participen en el mercado laboral y de este
modo resuelvan su situacin. Esto puede generar apata puesto que, al estar
dedicados a participar en el mercado, tienen menos tiempo y perciben menos
la necesidad de volverse polticamente activos. Las agencias gubernamentales
suelen enfrentar a unos contra otros en una disputa competitiva por recursos
limitados, sobre todo cuando el presupuesto para la asistencia social ha sido
ajustado para reducir el gasto gubernamental. Si se suman los problemas de
organizacin social creados por una mayor inseguridad econmica y los efec-
tos de los esfuerzos contra la criminalidad, el espacio pblico disponible para
las clases bajas de Latinoamrica resulta bastante limitado, en tanto que su
habilidad y buena voluntad para ocuparlo son dudosas.
A diferencia de lo ocurrido en crisis anteriores en la regin (por ejemplo,
en la Argentina en 2001), la recesin actual no parece haber llevado a la emer-
gencia de nuevas formas de accin colectiva y, en general, los cambios noto-
rios a nivel de la sociedad civil parecen seguir las tendencias establecidas antes
del colapso del comercio internacional. Si la recesin regional contina por
mucho tiempo, o si la recuperacin no est acompaada por la creacin de
empleos suficiente como para volver al patrn de reduccin de la pobreza
de 2004-2008, es posible que la sociedad civil paradjicamente pueda verse
fortalecida en su intento de sobrellevar los dislocamientos econmicos prolon-
gados. Pero, como fue el caso en la Argentina y en otras partes, ese fortaleci-
miento de la sociedad civil es difcil de mantener y tiene pocas probabilidades
de tener un impacto sobre la expansin de los derechos ciudadanos en la
esfera pblica (Oxhorn, 1995).
La ltima de las formas en la que el neoliberalismo ha restringido los de-
rechos ciudadanos es con el refuerzo de los sistemas educativos segmentados,
que restringen significativamente la movilidad social de amplias franjas de la
poblacin. La marcada expansin de la educacin privada bajo el neoliberalis-
mo, de hecho, ha creado un crculo vicioso que perpeta la muy baja calidad
de la educacin pblica en toda la regin, mientras que quienes tienen mayo-
res recursos optan por la educacin privada y no por exigir una mayor calidad
de la educacin pblica (BID, 1998, 2004; PNUD Chile, 1998). La baja cali-
dad de la educacin pblica, a su vez, la convierte en una alternativa menos
atractiva para las familias de bajos ingresos que entrar al mercado de trabajo.
Aunque la asistencia a la escuela en los primeros aos de escolaridad es com-
parable con otras regiones del mundo, Latinoamrica se destaca por su ele-
vado grado de desercin, sobre todo entre los ms pobres (BID, 2004: 32-34).
Book 1.indb 171 5/29/12 4:39 PM

Slo el frica subsahariana tiene una proporcin menor de trabajadores con

al menos educacin secundaria parcial (BID, 1998: 45). El 10% ms rico de las
personas de 25 aos tiene en promedio de cinco a ocho aos ms de escolari-
dad que el 30% ms pobre (Task Force on Education, Equity, and Economic
Competitiveness in the Americas, 2001). Esta desigualdad se ha agravado, ya
que la diferencia de salarios entre trabajadores calificados y no calificados au-
ment en los aos noventa y es la mayor en el mundo (Baumann, 2002).
La crisis econmica, en la medida en que los presupuestos han sido corta-
dos o congelados, afectar las desigualdades escolares en forma directa. E in-
directamente puede resultar peor si, al encontrarse desempleados, los jvenes
con medios vuelven a la escuela (una respuesta tpica en los pases desarrolla-
dos), dado que quedarn posicionados en una situacin de empleo an mejor
cuando se inicie la recuperacin.
las posibles implicaciones del golpe de estado en honduras
Aunque el golpe de Estado en Honduras tiene poca relacin con la recesin

econmica actual, puede tener implicaciones serias para el gobierno democrti-
co en la regin si la recuperacin econmica no es suficiente para hacer frente
a los dficits de ciudadana. En cierta medida, la separacin del cargo del presi-
dente Manuel Zelaya en junio de 2009 recuerda el tipo de intervenciones mili-
tares que predominaron en la regin hasta principios de los aos sesenta, antes
del advenimiento de un nuevo tipo de intervencin en el que los militares go-
bernaron por perodos indefinidos, ya sea abiertamente, como en el Cono Sur,
o entre bastidores, como en gran parte de Centroamrica. Aunque todos los
golpes de ese tipo son en cierta medida gratuitos, este lo fue ms que otros. Se
haban programado elecciones para noviembre y la causa inmediata del golpe
fue la insistencia de Zelaya por llevar a cabo un referndum para medir el nivel
de apoyo para un segundo trmino, a pesar de que la Constitucin de ese pas
no permite la reeleccin ni el referndum. Con un mximo de 30% de apoyo
popular en ese momento (que puede haber aumentado tras el golpe, aunque
las encuestas se contradicen), es difcil imaginar que hubiera podido ganar ese
referndum, especialmente dada la ahora obvia intensidad de la oposicin. La
causa subyacente fue que Zelaya, antes un empresario de centroderecha, se ha-
ba visto obligado a acercarse demasiado a Hugo Chvez debido al alto precio
del petrleo. Esto uni a casi todas las elites econmicas y polticas de Hondu-
ras, incluido su propio partido, a favor de su expulsin precipitada.
La respuesta internacional al golpe no tuvo precedentes, ya que el continente
entero conden de inmediato al nuevo gobierno como ilegtimo, llam a la
Book 1.indb 172 5/29/12 4:39 PM

restitucin inmediata de Zelaya y se neg a reconocer la validez de cualquier

eleccin bajo el gobierno interino. Se ha sentado un precedente negativo, ya
que el gobierno en funciones organiz las elecciones y entreg el poder a un
nuevo gobierno electo en enero de 2010. El tab contra las intervenciones mi-
litares que existe en la regin hace dcadas se quebr. Qu hubiera sucedido
en Argentina o Per para nombrar solamente dos ejemplos bastante recien-
tes si sus respectivas crisis polticas y econmicas hubiesen ocurrido despus de
haberse sentado el precedente hondureo? Si Honduras, uno de los pases ms
pobres del hemisferio, puede resistir una intensa presin internacional, este he-
cho podra aumentar el riesgo de golpe en pases vulnerables que estn ms
desesperados a causa de las crecientes frustraciones asociadas con los lmites de
la ciudadana en gran parte de la regin. Esto podra suponer por primera vez
en la historia de la regin que lderes de izquierda o populistas suspendieran el
orden constitucional amparndose en que se ven limitados por la resistencia de
las elites nacionales y de actores internacionales frente a sus programas sociales.
No obstante, esto no implica que la condena internacional del golpe haya
sido un error. Al contrario: la crisis hondurea subraya la necesidad de que
la comunidad internacional sea ms enrgica an e imponga en forma inme-
diata sanciones ms severas. Las declaraciones son importantes, pero insufi-
cientes, a menos que se las perciba como serias, y se deben imponer sanciones
antes de que el rgimen se pueda atrincherar, cuando es ms vulnerable. La
crisis hondurea tambin representa una seal inequvoca a la comunidad in-
ternacional de que, cuando amenazan las crisis, debe intervenir lo ms pronto
posible, antes de que las tensiones polticas lleguen a crear impasses en los que
la nica salida parezca ser atacar el orden constitucional.1 A nivel nacional, la
crisis en Honduras demuestra la importancia de tener una esfera pblica rica
en la que la ciudadana, como agencia, pueda alcanzar todo su potencial para
mediar en los conflictos y evitar la polarizacin de las sociedades.
trazar un nuevo camino para el futuro
Las crisis pueden crear una oportunidad para reformas audaces. Tal fue el re-
sultado final de la Gran Depresin de 1930. Aunque por fortuna la crisis actual
ha sido mucho menos severa en Amrica Latina, esto no debera crear auto-
complacencia, sino que tendra que verse como una advertencia de la necesidad
1 El xito que tuvieron algunos lderes sudamericanos para frenar la emergen-

cia de una crisis poltica en Bolivia en el verano de 2008 es un buen ejemplo.
Book 1.indb 173 5/29/12 4:39 PM

de realizar cambios fundamentales para evitar la amenaza de crisis futuras en

democracia. Es importante comenzar calmando la percepcin extendida de
que los lderes no responden por ni son responsables de sus actos.
De forma general, es preciso que las reformas aumenten la capacidad de
las instituciones del Estado para trabajar con la sociedad civil y fomentar la
ciudadana como agencia. Primero, los gobiernos locales y regionales deben
tener suficiente autoridad y recursos para implementar las polticas sociales
necesarias. Las instituciones gubernamentales tienen que ser responsables y
transparentes, con arenas institucionales para enlazarse con la sociedad.
A nivel nacional, las instituciones deben redisearse para permitirle a los Esta-
dos influir de modo positivo en la distribucin del ingreso, a travs de la imple-
mentacin, por etapas, de transferencias en efectivo ms sustanciales, el aumen-
to de los salarios mnimos y otras polticas innovadoras que puedan comenzar
a revertir as sea en forma parcial, pero sostenible los patrones histricos de
desigualdad de ingresos. La sustentabilidad requiere incrementar la productivi-
dad, y la ventaja competitiva de Latinoamrica no se puede alcanzar con sala-
rios bajos. El imparable tren chino hace que lo obvio sea an ms evidente. Si
Mxico, a pesar de sus claras ventajas en el mercado estadounidense, no puede
competir con China, tampoco podr hacerlo el resto de la regin. Asimismo,
se requieren mayores inversiones en educacin a todos los niveles, incluyendo
el apoyo a la investigacin universitaria. Y ms esenciales todava para lograr
resultados de calidad son las reformas del proceso de distribucin de recursos.
El reverso de esas reformas es que la sociedad civil salga fortalecida a travs
de la esfera pblica. Esto se debe a que, al enlazarla con la posibilidad de in-
fluir en las decisiones polticas que afectan las necesidades apremiantes de la
gente, pueden hacer que la participacin de la sociedad civil sea relevante. Por
ejemplo, la alternativa a la aplicacin draconiana de la ley deberan ser nuevos
mecanismos para la resolucin local de conflictos y la polica comunitaria.
Esto no slo respetara ms los derechos democrticos bsicos, sino que es
uno de los mecanismos ms efectivos para prevenir el recrudecimiento de la
violencia criminal. De igual manera, la participacin de la comunidad en las
escuelas locales puede incrementar la calidad de la educacin, al hacerlas ms
receptivas y responsables ante quienes tienen ms que ganar con una mejor
educacin para sus hijos (BID, 1998).
En ltima instancia, solucionar los retos que enfrentan las democracias la-
tinoamericanas depende de que se aprovechen las oportunidades que crea
una esfera pblica, incluso mnima, para la ciudadana como agencia. De otro
modo, esas oportunidades se perdern y, como sabemos, la historia de Am-
rica Latina est marcada por los resultados trgicos que de manera constante
resultan de esa prdida.
Book 1.indb 174 5/29/12 4:39 PM

7. Crisis y regmenes polticos:
tensiones institucionales
la recesin actual en perspectiva histrica
Medida tanto en trminos de duracin y magnitud del declive de

la actividad econmica, como en prdida de empleos, cada del ingreso, as
como en el posible impacto en el aumento de la pobreza y la desigualdad, la
recesin 2008-2009 ha sido la ms importante desde la Gran Depresin de los
aos treinta del siglo XX (CEPAL, 2009c). Sin embargo, esta recesin no ha
tenido la profundidad necesaria para impulsar un cambio radical ni en las
mentalidades, ni en las polticas pblicas. A diferencia de la Gran Depresin
que sigui al crack de 1929, que contribuy a un severo cuestionamiento del
paradigma democracia y mercado, esta recesin parece reafirmarlo, no sin provo-
car ajustes en l en cada pas y a nivel mundial.
No obstante, la situacin econmica actual s tiene una importante y parti-
cular dimensin poltica que deriva, sobre todo, de la necesidad generaliza-
da de impulsar polticas anticclicas para mitigar los efectos de la situacin e
intentar reactivar la economa, fortaleciendo necesariamente la intervencin
del gobierno en la economa. En esta crisis, el dilema no ha sido intervencin
o no del gobierno, sino de qu tipo, en qu sentido y a favor de quin el go-
bierno impulsa polticas anticclicas (CEPAL, 2009d).
La situacin econmica favorable en la que, en general, se encontraban las
economas de la regin hasta antes del ltimo trimestre de 2008, les ha permi-
tido tambin en general contar con ciertos mrgenes econmicos para hacer
frente a la situacin (Fernndez Arias y Montiel, 2009). A diferencia de las crisis
financieras de las dcadas del ochenta y noventa del siglo pasado, los gobiernos
de los pases latinoamericanos hoy no son los culpables de la crisis econmica.
La mayor parte de ellos no se encuentra contra la pared ni est sujeto a la impo-
sicin unilateral de condicionamientos de poltica econmica desde el exterior,
salvo casos crticos como el de Mxico (The Economist, 2009a, 2009b).
Al respecto, cabe sealar dos circunstancias significativas que contribuyen
a explicar este fenmeno. Primero, la crisis vino de fuera y no se origin en
los manejos locales de la economa. Y, segundo, se dio en un momento en el
que, en general, los pases tenan relativa estabilidad de precios, mostraban
Book 1.indb 175 5/29/12 4:39 PM

responsabilidad fiscal y los ingresos provenientes de sus exportaciones les ha-

ban permitido acumular reservas.
Por eso, de acuerdo a la situacin particular y a las capacidades de cada pas,
hoy los gobiernos de Amrica Latina cuentan con mayor autonoma y pueden
disear e instrumentar las medidas fiscales, de deuda y de reorientacin del
gasto que estn a su alcance para hacer frente a la situacin. En principio, esto
depende de cmo estn los fundamentos de sus respectivas economas pero,
tambin, de las circunstancias y del estado del sistema poltico en cada pas.
democracia, gestin de la recesin econmica y presidencialismo
En estas condiciones, es claro que la responsabilidad poltica y la eficacia de

las decisiones que se tomen es esencialmente nacional, por lo que en esos tr-
minos ha sido y ser percibida por la sociedad, las organizaciones y los grupos
sociales. Dado el momento democrtico-electoral que se vive en la regin, es
lgico suponer, por una parte, que en las decisiones tomadas por los diferentes
gobiernos est presente el clculo electoral y, por otra, que el comportamiento
de cada gobierno frente a la crisis ser premiado o castigado en ese terreno.
La legitimidad democrtica que hoy tienen los gobiernos de los pases de
Amrica Latina hace que sus sistemas polticos estn en un momento de re-
lativa estabilidad, pues pese a todos los adjetivos que les podamos poner a
las democracias presidenciales latinoamericanas, los gobiernos actuales son
producto, en mayor o menor grado, de elecciones libres, justas y competitivas,
en las que el voto ciudadano pesa regularmente en la orientacin de los go-
biernos (Hardy, 2009: 29).
Esta situacin tiene un doble efecto para el anlisis de los posibles impac-
tos de la recesin econmica en las instituciones polticas. Por un lado, en
condiciones de pluralidad y competencia hay menos probabilidades de que
los conflictos se exacerben hasta la violencia, en virtud de que las demandas
sociales y econmicas, as como las protestas, no son generalizadas y tienen
canales de expresin (Gasiorowsky, 1995). Pero, por otro, la propia naturaleza
institucional del rgimen presidencial y la pluralidad de actores polticos y so-
ciales tienden a dificultar el proceso decisional y ponen a prueba la capacidad
de las instituciones para tomar decisiones y sortear la crisis.
En trminos analticos, la actual recesin presenta un doble reto. Debemos
examinar, y en lo posible medir, el impacto que tendrn las consecuencias so-
ciales en el funcionamiento de las instituciones. Pero, tambin, estamos ante
la oportunidad de observar la capacidad de respuesta que, aun con sus limita-
ciones, tienen las actuales instituciones de las democracias latinoamericanas,
Book 1.indb 176 5/29/12 4:39 PM

crisis y regmenes polticos: tensiones institucionales 177
en una coyuntura econmica crtica en la que la actuacin del gobierno se

vuelve fundamental.
El meollo poltico de la actual recesin est en la manera en que, en cada
pas, se responda a estas preguntas: cmo y quines definen las nuevas priori-
dades de gasto? Qu actores, institucionales o no, pueden impulsarlas y cu-
les pueden oponerse e incluso vetarlas? Y, dado el carcter presidencial de
nuestros regmenes polticos, primero, cmo est funcionando realmente la
divisin de poderes? Y, segundo, en qu punto del ciclo electoral se encuen-
tra cada pas?, en particular, cun prxima o lejana est la siguiente eleccin
presidencial?
En concreto, el problema es el siguiente: dado el impacto de la recesin
y la capacidad econmica de cada pas para enfrentarlo, con qu grado de
autonoma, apoyo o resistencia cuenta el Poder Ejecutivo para enfrentar la si-
tuacin con respecto al congreso, o con respecto a poderes fcticos tales como
los circuitos financieros y los grupos de poder econmico concentrado que
tienen un peso determinante en las diferentes economas de Amrica Latina.1
Todo parece indicar que, por s mismo, el impacto econmico y social de
la recesin actual en los pases de Amrica Latina en lo inmediato no pone
en riesgo de ruptura a las actuales democracias electorales latinoamericanas,
aunque obviamente incrementa an ms las tensiones sociales y polticas que
de por s las caracterizan.
Es lgico suponer que si se alteran de manera negativa algunos de los indi-
cadores que tienden a apuntalar a largo plazo la estabilidad de las democra-
cias, tales como el ingreso per cpita, el desempleo, la desigualdad y el creci-
miento de la economa, es ms probable que la fragilidad del rgimen tienda
a aumentar (Przeworski y otros, 1996).
En las condiciones polticas actuales, la conservacin de la relativa estabili-
dad poltica depende, en mucho, de la velocidad que tenga y del tiempo que
lleve la recuperacin econmica, y de la eficacia de las medidas tomadas para
paliarla. Desde luego que tambin depende de la percepcin que se forme la
sociedad de la actuacin del gobierno frente a la crisis, dado que esta refleja
el nivel de aprobacin que la sociedad le asigna y puede ser un factor determi-
nante en su estabilidad.
Por ms elementos comunes que suelan tener los sistemas presidenciales en
Latinoamrica, para calcular el impacto poltico y la capacidad de respuesta ins-
titucional hay que partir de las circunstancias polticas y econmicas particulares
de cada uno.
1 Sobre el peso de las empresas monoplicas y su vinculacin con el gobierno

en las economas emergentes, vase Bremmer (2009: 15-16).
Book 1.indb 177 5/29/12 4:39 PM

Una caracterizacin poltica bsica de la situacin que prevalece en la re-

gin podra ser la siguiente:
a) Gobiernos mayoritarios con oposicin u oposiciones dbiles.

b) Gobiernos de coalicin que requieren de manera permanente de
la construccin de acuerdos.
c) Gobiernos minoritarios que funcionan sea porque logran cierto
nivel de cooperacin de la oposicin, sea por la divisin que pre-
valece entre las oposiciones o sea, en ltima instancia, gracias a la
autonoma frente al congreso que, en algunos casos, puede tener
el Ejecutivo en virtud de los arreglos derivados de la ingeniera
constitucional, tales como las diferentes modalidades de poder de
decreto de la que gozan algunos presidentes en Amrica Latina
(Morgensten, Negri y Prez, 2009: 13-50).
En cada una de estas situaciones habr un nmero determinado de actores pol-

ticos con capacidad efectiva de vetar o impulsar la reorientacin de las polticas
que demanda la situacin de recesin econmica en cada pas.2 Esto implica
que, por una parte, los mrgenes y las tensiones polticas que generen decisiones
como recortar o reorientar sustancialmente el gasto pblico, incrementar o no
la deuda pblica, definir el destino de las reservas, dar o no, y a quin, estmulos
fiscales, etc., sern diferentes; y, por otra, las circunstancias poltico-institucio-
nales de cada quien tambin pueden expandir o reducir el margen econmico
existente y la eficacia con la que se instrumenten las decisiones.
Asimismo, cabe sealar que, como es sabido, los sistemas presidenciales tienen
altas probabilidades de parlisis en diferentes circunstancias polticas; sin embar-
go, tambin se sabe que, en situaciones de crisis, las caractersticas esenciales de
estos regmenes, como el mandato fijo, el carcter unipersonal de la presidencia y
la libertad de remocin de los secretarios del presidente, as como su posibilidad
de apelar en forma directa a la sociedad, bien aprovechados, pueden fortalecer el
liderazgo del Ejecutivo para hacer frente a una situacin econmica crtica.
Bajo esta ltima perspectiva, el ciclo electoral puede ser un factor central de
la capacidad de tomar decisiones. Lo que aqu pesa es la proximidad o lejana
de las prximas elecciones nacionales, sobre todo de la presidencial y, por
supuesto, la posibilidad o no de ser reelecto.
2 El nmero efectivo de vetos en un sistema est determinado por la interac-

cin de dos factores: 1) la separacin institucional de poderes, y 2) la sepa-
racin de propsitos, la cual depende tanto del cdigo electoral que traduce
los intereses sociales en asientos en la asamblea, como de la diversidad de las
preferencias existentes en la sociedad. Vase Cox y McCubbins (2001: 26).
Book 1.indb 178 5/29/12 4:39 PM

La escasez de recursos conlleva la necesidad de recortar y justificar tanto

gastos como polticas y programas. Con ello pueden incrementarse an ms
los escndalos polticos en la regin, pero tambin es factible que se fortalez-
can las demandas de la sociedad sobre la reduccin de los gastos gubernamen-
tales suntuarios o excesivos, as como la exigencia creciente de transparencia,
rendicin de cuentas, responsabilidad y representatividad de las autoridades
en todos los niveles.
En suma, el impacto de la crisis en las instituciones polticas depender de la
magnitud de la recesin, del margen econmico para enfrentarla, del entorno
institucional y su capacidad para tomar decisiones y sortear las presiones y,
sobre todo, del liderazgo que se requiere para conducir situaciones crticas.
Dado el impacto y el margen econmico determinado con los que cuenta
cada pas, los escenarios bsicos son:
Medidas adecuadas y eficaces: incremento de la credibilidad y

fortalecimiento del liderazgo.
Medidas tardas, inadecuadas o ineficaces: decrecimiento de la
credibilidad, debilitamiento del liderazgo y fortalecimiento de las
oposiciones en las instituciones y/o en la calle.
panorama de los impactos polticos

de la recesin en amrica latina
Es posible determinar el impacto poltico de la crisis en Amrica Latina

observando el comportamiento especfico que durante 2009 han tenido va-
riables tales como la tasa de crecimiento del PIB, la capacidad y eficacia de
cada gobierno para tomar medidas de poltica econmica, la vinculacin,
directa o indirecta de los conflictos sociales con los problemas generados
por la crisis, la evolucin de la popularidad o aprobacin presidencial, la
dinmica de las tensiones gobierno/oposicin y, particularmente, Legisla-
tivo/Ejecutivo que caracteriza a nuestros sistemas polticos, y, desde luego,
el anlisis de los resultados electorales en los pases donde hubo elecciones
durante este lapso.
A grandes rasgos, es posible identificar dos tipos de situaciones. Por una par-
te, hay un amplio nmero de casos en los que, por diferentes razones, no se
puede establecer una causalidad directa entre el impacto de la recesin eco-
nmica 2008-2009 y la situacin poltica. Por ejemplo, en Bolivia, Colombia,
Uruguay, Venezuela, quiz Per y Honduras, donde la ruptura institucional y
la polarizacin poltica obedecen directamente a la disputa por el poder. Por la
Book 1.indb 179 5/29/12 4:39 PM

otra, hay otro grupo de pases en los que los impactos de la recesin y su manejo
han tenido efectos polticos ms notorios. Estos son Argentina, Brasil, Chile,
Ecuador, en cierta medida El Salvador y, desde luego, al caso crtico de Mxico.3
En la mayora de los pases del primer grupo, si bien disminuy la tasa de cre-
cimiento del PIB,4 durante 2009 se mantuvieron tasas de crecimiento positivas.
Pero sobre todo, en estos pases, independientemente de la situacin econmi-
ca, se vivieron intensos procesos polticos o conflictos muy especficos, que son
los que en realidad marcan el estado de la situacin poltico-institucional: en Bo-
livia, el proceso de aprobacin e instrumentacin de la Nueva Constitucin Pol-
tica del Estado; en Venezuela, las tensiones y disputas electorales entre el gobier-
no de Chvez y quienes se oponen a su Revolucin bolivariana, y en Colombia, la
posibilidad finalmente frenada por decisin de la Corte Suprema de hacer las
reformas necesarias para que el actual presidente pueda ser reelecto ha marcado
la dinmica gobierno/oposicin e, incluso, la de la coalicin gobernante.
En Uruguay, el resultado de las ltimas elecciones presidenciales tuvo ms
que ver con la imposibilidad de que Tabar Vzquez fuera reelecto y con un
realineamiento de la oposicin que con la situacin econmica. El caso de
Per es ms complejo ya que, a pesar de que hubo crecimiento econmico
positivo, este estuvo acompaado por un importante nivel de desempleo e
intensos conflictos sociales. Todo parece indicar que la cada de popularidad
del expresidente Garca y el fortalecimiento de las oposiciones se explican por
el manejo de estas tensiones sociales y por escndalos de corrupcin, adems
del multipartidismo imperante, que hace ms difcil el funcionamiento del
sistema poltico.5
Pasemos ahora el grupo de pases en los que la recesin impact de manera
ms directa sobre la dinmica de la poltica. En la Argentina y Ecuador, aun-
que registraron tasas de crecimiento econmico positivas en 2009, la repercu-
sin de la recesin ha sido considerable en trminos de empleo, y el margen
de accin del gobierno o bien ha sido relativamente menor o bien las medidas
3 La visin panormica de los impactos polticos de la recesin en los diferentes

pases de Amrica Latina est elaborada a partir de la revisin de octubre
de 2008 a septiembre de 2009 del Latin American Weekly Report (LAWR),
donde quincenalmente se reportan los conflictos sociales y polticos, y las de-
cisiones de poltica econmica ms relevantes de 21 pases de Amrica Latina.
4 En todos los casos mencionados, la tasa de cambio del PIB estimada para
2009 fue tomada de CEPAL (2009c).
5 Sobre estos temas se pueden consultar los LAWR del 2 de octubre de 2008
(p. 5), del 9 de octubre de 2008 (p. 6), del 16 de octubre de 2008 (p. 3), del
20 de noviembre de 2008 (p. 6), del 8 de enero de 2009 (p. 8), del 4 de junio
de 2009 (p. 12), del 11 de junio de 2009 (pp. 1-2), del 25 de junio de 2009
(p. 7), y del 9 de julio de 2009 (p. 11).
Book 1.indb 180 5/29/12 4:39 PM

tomadas no han tenido los efectos polticos esperados, por lo que el manejo de
la recesin ha contribuido al fortalecimiento de las oposiciones al gobierno,
que se ha expresado en las urnas, y ha sido uno de los factores que explican el
severo deterioro de la popularidad de sus respectivos mandatarios.6
Brasil y Chile tuvieron tasas de crecimiento negativas del PIB y no han estado
exentos de conflictos sociales vinculados con la recesin. Sin embargo, en ambos
casos se lanzaron polticas anticclicas, basadas sobre todo en estmulos fiscales
para los grupos de ingresos medios y reforzamiento de los programas sociales ya
existentes, que, a juzgar por el mejoramiento de sus expectativas econmicas y el
incremento de la popularidad de sus mandatarios, fueron polticamente exitosas.7
No obstante, cabe hacer notar que, a pesar de la gestin exitosa de la recesin,
la imposibilidad constitucional de reeleccin de sus respectivos mandatarios y la
ausencia de candidatos presidenciales fuertes en las coaliciones gobernantes no
les permitirn mantenerse en el poder, como sucedi en Chile con la victoria de
Sebastin Piera. Por otra parte, si bien la derrota de ARENA y el triunfo electoral
del FMLN en El Salvador en marzo de 2009 se explican por procesos polticos
anteriores a la recesin, el impacto negativo de la crisis en la economa salva-
dorea dio fundamentos polticos ms slidos a la reorientacin de las polticas
pblicas y al lanzamiento de las nuevas polticas sociales que impulsa la coalicin
gobernante.8
Como es sabido, de todas las economas de Amrica Latina, la mexicana fue
aquella en la que la recesin mundial tuvo impactos ms severos: drstica ca-
da del PIB, cierre de empresas, prdida de empleos formales e incremento del
desempleo abierto y crisis de las finanzas pblicas. Los programas anticclicos
anunciados no tuvieron un efecto poltico visible, y en julio de 2009 el gobier-
no perdi las elecciones legislativas federales y la mayora de los comicios lo-
6 Sobre estos temas, para Argentina se puede consultar los LAWR del 16 de
octubre de 2008 (p. 9), del 27 de noviembre de 2008 (p. 6), del 26 de febre-
ro de 2009 (p. 8), del 2 de abril de 2009 (p. 9), del 2 de julio de 2009 (pp.
6-7), y del 20 de agosto de 2009 (p. 3). Y, para Ecuador, los del 8 de enero de
2009, 30 de abril de 2009 (p. 2), y 6 de agosto de 2009 (p. 6).
7 Sobre estos temas, para Brasil se puede consultar los LAWR del 9 de octubre
de 2008 (pp. 1-2), del 18 de diciembre de 2008, y del 23 de abril de 2009 (p.
8). Y, para Chile, los del 30 de octubre de 2008 (pp. 1-2), 8 de enero de 2009
(p. 12), y 9 de julio de 2009 (p. 15).
8 A fines del primer semestre de 2009, el nuevo gobierno lanz su plan de defensa
del empleo, crditos a pequeas y medianas empresas, construccin de viviendas
para familias de bajos ingresos y un sistema universal de proteccin social. Van-
se los LAWR del 22 de enero de 2009 (pp. 13-14), del 19 de marzo de 2009 (pp.
1-2), del 25 de junio de 2009 (p. 15), y del 20 de agosto de 2009 (p. 13).
Book 1.indb 181 5/29/12 4:39 PM

cales importantes.9 Para hacer frente a la crisis fiscal, el gobierno propuso una
poltica de nuevos impuestos e incremento de los ya existentes, aprobada por
una coalicin de mayora en el congreso, que gener el rechazo de la pobla-
cin y mayores tensiones sociales y polticas, ms all de que el efecto real del
incremento de impuestos en la reactivacin de la economa y las condiciones
polticas est an por verse.
breves reflexiones finales
La recesin de 2008 tuvo un impacto general en Amrica Latina en la inte-

rrupcin de los avances logrados en los ltimos aos en cuestiones como la
disminucin relativa de la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, no tuvo
efectos polticos inmediatos y sus consecuencias, particularmente sociales, ten-
drn ms bien efectos retardados que dependern de los efectos de la recesin
en los ajustes a los programas principalmente en los de educacin y salud.
No obstante la importancia de la recesin, la poltica institucional sigui los
cauces normales de la competencia electoral. En mayor o menor grado, las
polticas anticclicas pasaron a ser temas centrales de agenda, pero el conflicto
poltico estuvo marcado sobre todo por la dinmica de la disputas por el poder
entre fuerzas y actores polticos plurales.
Por lo mismo, si bien la regin no estuvo exenta de movilizaciones sociales
y protestas, las instituciones fueron el escenario en el que se desarrollaron las
disputas polticas, con los conflictos y regateos entre el Legislativo y el Ejecu-
tivo propios de las democracias presidenciales y con una intensa competencia
en las elecciones nacionales o locales.
En lo que se refiere a los vnculos entre poltica y economa y los equilibrios
entre Estado y mercado, pese a la autonoma de la poltica que hemos sea-
lado, la necesidad de impulsar polticas anticclicas, en la medida en que los
gobiernos contaban con reservas acumuladas y margen fiscal de accin, tendi
a reforzar el poder de intervencin del gobierno en los mercados que ya se ve-
na dando en la regin desde hace tiempo. O, como ha sealado Clarisa Hardy
(2009: 29): Desde que el Consenso de Washington dejara de serlo, mucho ha
cambiado en nuestra Latinoamrica en el plano poltico, econmico y social.
9 En la eleccin legislativa el PAN pas de tener 206 (de 500) diputados a143
(-30%) y de las seis elecciones estatales slo gan una y perdi dos estados
considerados bastiones panistas.
Book 1.indb 182 5/29/12 4:39 PM

8. El malestar ciudadano
con la poltica
Marco conceptual y metodolgico
Este captulo analiza la relacin entre el estado de nimo de los ciu-

dadanos con la poltica y la gobernabilidad democrtica en los pases de Amrica
Latina. Especficamente, partiendo de un concepto de malestar con la poltica
como insatisfaccin profunda de los ciudadanos con el desempeo de las institu-
ciones, desarrollaremos un instrumento para medir esa insatisfaccin y pondre-
mos a prueba un conjunto de hiptesis que derivan del marco terico propuesto.
Los resultados obtenidos indican que el instrumento tiene validez conceptual y
metodolgica , y muestran posibilidades alentadoras para usarlo en el futuro.
El trabajo se enmarca en los esfuerzos del Proyecto de Anlisis Poltico y Es-
cenarios Prospectivos del PNUD (PAPEP Regional) por generar un conjunto
de herramientas que conformen un Observatorio Regional de la Gobernabili-
dad Democrtica para Amrica Latina.1
El captulo est dividido en tres secciones. En la primera se desarrolla el marco
conceptual de lo que se entiende como malestar con la poltica, explorando sus
posibles orgenes en la transicin dual que vivieron un par de dcadas atrs los
pases latinoamericanos y planteando algunas consecuencias que resultan lgicas
a partir de la teora. En la segunda seccin se construye un indicador que integra
percepciones en relacin con la situacin econmica y la valoracin del trabajo
del gobierno para medir la insatisfaccin de los ciudadanos. La tercera presenta
una evaluacin emprica tanto de la validez del indicador como de las consecuen-
cias de la instalacin de este sentimiento de insatisfaccin sobre la gobernabili-
dad democrtica de un pas. Por ltimo, se presenta un anexo donde se detallan
las consideraciones metodolgicas para la construccin del indicador.
1 Y es el producto de incesantes intercambios sostenidos en el ao 2011 con An-

tonio Aranbar, director del PAPEP, y con los miembros del equipo regional.
Su elaboracin cont, adems, con el apoyo del LAPOP (Proyecto de Opinin
Pblica de Amrica Latina de la Vanderbilt University). Mitchell Seligson, su
director, as como otros miembros de su equipo en Nashville, Tennessee, con-
tribuyeron con ideas y comentarios valiosos. Vivian Schwarz, investigadora de
Ciudadana, Comunidad de Estudios Sociales y Accin Pblica en Cochabam-
ba, aport tambin valiosas ideas y comentarios para este trabajo.
Book 1.indb 183 5/29/12 4:39 PM

el malestar ciudadano con la poltica:

orgenes, concepto y consecuencias
el pecado original: democratizacin, ajuste estructural

y expectativas ciudadanas
Las dcadas de 1980 y 1990 estuvieron marcadas por dos factores concurren-
tes en el mbito internacional: la tercera ola de democratizacin y la imple-
mentacin de polticas de ajuste estructural y liberalizacin econmica; jun-
tos, ambos procesos se conocen como la transicin dual (Armijo, Biersteker y
Lowenthal, 1994). Por tercera ola de democratizacin se entiende el proceso a tra-
vs del cual decenas de pases en vas de desarrollo en Amrica Latina, Europa
Oriental, Asia y frica pasaron de regmenes dictatoriales a gobiernos elegidos
en un sistema de democracia electoral (Huntington, 1991; Markoff, 1996).
Si bien en muchos casos estos nuevos regmenes democrticos demostraron
deficiencias y limitaciones claras (Diamond, Plattner, Chu y Tien, 1997), la
tendencia a la democratizacin fue general y parece haberse consolidado.
La implementacin de polticas de ajuste estructural, por su parte, represen-
t la puesta en prctica de medidas econmicas orientadas a controlar la infla-
cin, y reducir el dficit fiscal y el papel del Estado en la economa de los pases,
y fortalecer una economa de mercado como motor del desarrollo econmico
(Lora y Panizza, 2002). Aunque estas directrices econmicas, basadas en los
acuerdos del llamado Consenso de Washington, se implementaron con nfasis
variados en los distintos pases, constituyeron una tendencia mundial clara.
Las polticas econmicas de ajuste estructural condujeron a condiciones
econmicas difciles para buena parte de la poblacin all donde se las ejecu-
t. La reduccin del dficit fiscal y el nfasis en economas que no dependie-
ran de la actividad estatal redund en la limitacin de la inversin pblica en
contextos en los que la actividad econmica privada no tena la capacidad de
generar riqueza suficiente ni de distribuirla entre la poblacin para mejorar
las condiciones de inequidad existentes.
En Amrica Latina, estas polticas fueron impuestas en mayor o menor me-
dida en casi la totalidad de las naciones (Geddes, 1994; PNUD, 2004), y la
regin se convirti en un ejemplo, a nivel internacional, de implementacin
de reformas polticas relacionadas con polticas econmicas neoclsicas.
El otro conjunto de transformaciones de las ltimas dos dcadas del si-
glo XX es el proceso de transicin de regmenes autoritarios a democracias
(ODonnell, Schmitter y Whitehead, 1988). Mientras que en 1978 slo tres
pases de la regin podan considerarse democracias (Colombia, Costa Rica
y Venezuela) (Mainwaring, 1999), catorce pases ms pasaron de regmenes
dictatoriales a gobiernos popularmente electos hacia mediados de la dcada
de 1990.
Book 1.indb 184 5/29/12 4:39 PM

el malestar ciudadano con la poltica 185
Esta transicin implica que las condiciones de ciudadana a travs de las

cuales se resuelve, por ejemplo, la tensin resultante de una situacin de in-
satisfaccin ciudadana con la economa, han cambiado. Los gobiernos que
encaran los desafos de la liberalizacin econmica no pueden hacer uso del
aparato represivo del Estado con la misma ligereza con que eran empleados
por los gobiernos militares. A la vez, y como condicin distintiva de los reg-
menes democrticos, en un escenario electoralmente competitivo los polticos
deben ganarse la simpata de los ciudadanos si quieren mantener su puesto
luego de las elecciones. Las posibilidades de reeleccin del presidente, as
como los resultados que obtenga su partido, descansan en su popularidad.
Bajo democracias presidencialistas como las latinoamericanas, el Poder
Ejecutivo carga con buena parte del peso de la situacin econmica. Es de-
cir, los ciudadanos identifican al presidente democrticamente electo como
responsable por la situacin econmica del pas (Hibbs, 1987). En esto las
democracias se diferencian de las dictaduras militares, dado que, bajo la forma
de autoritarismo burocrtico, el responsable por la situacin del pas es la ins-
titucin que lo lidera (las Fuerzas Armadas) (Collier, 1979; ODonnell, 1973)
y no un poltico individual que ejerce el cargo de presidente o un partido que
recibe el apoyo popular.
Lo anterior hace que los regmenes democrticos con un arreglo institucio-
nal presidencialista sean ms vulnerables a cambios en la opinin pblica que
otras formas de gobierno (Linz, 1990; Przeworski, lvarez, Cheibub y Limon-
gi, 2000). Pese a esto, los gobiernos democrticos no se mostraron menos pro-
clives ni menos dispuestos a la liberalizacin econmica que los autoritarios
(Geddes, 1994).
Los costos polticos inmediatos de la transicin hacia economas de merca-
do fueron menores a lo que muchos teman. En este sentido, distintos estudios
sugieren que buena parte de la poblacin vot por candidatos con agendas
neoliberales (o con la posibilidad de adoptarlas) porque consideraban que la
alternativa (la economa de Estado con su crisis de la dcada de 1980) sera
an ms costosa (Stokes, 2001; Weyland, 1998a, 1998b).
Quiz el dato ms relevante respecto de los costos relativamente bajos de
la liberalizacin econmica en Amrica Latina provenga del hecho de que,
pese a algunos tropiezos puntuales, los regmenes democrticos de la regin
se mantuvieron vigentes.2 En efecto, ni los sectores populares afectados ni las
2 Estos tropiezos consisten en las crisis de gobernabilidad que se registraron

en la regin en la segunda mitad de la dcada de 1990 y a principios de la
dcada siguiente (Gonzlez, 2008; Prez-Lin, 2007).
Book 1.indb 185 5/29/12 4:39 PM

fuerzas militares que acababan de dejar el poder buscaron acabar con la de-
mocracia electoral en los pases de la regin.
Sin embargo, el costo poltico de las reformas existi y estuvo ligado al
comportamiento mezquino de la economa a nivel regional.3 Tomada en su
conjunto, Amrica Latina ha visto seales claras de insatisfaccin de los ciuda-
danos a finales de la dcada de 1990 y a principios del nuevo siglo que, a prin-
cipios de la dcada de 2000, se manifestaron en un sentimiento mayoritario
de descontento en la opinin pblica latinoamericana que recin comienza a
revertirse durante la primera dcada del nuevo siglo (Ortuo y Loayza, 2008).
Esa insatisfaccin en algunos casos produjo crisis de gobernabilidad que
redundaron en la deposicin de un presidente electo pero impopular, aunque
no en un quiebre del sistema democrtico. En otras palabras, reemplazar un
gobierno democrtico por una dictadura no parece haber sido una opcin
vlida para la mayora de los latinoamericanos y, salvo pocas excepciones, esto
parece ser una constante para los pases de la regin.
La transicin dual de la regin les confiere a los regmenes democrticos
un carcter particular: el haber nacido con el pecado original de la reforma
econmica. Los ciudadanos creen en la democracia como forma de gobierno,
pero sus resultados muchas veces son insatisfactorios. Bajo estas condiciones,
las democracias latinoamericanas parecen aseguradas en tanto forma de go-
bierno casi universal, pero su gobernabilidad est potencialmente amenazada
por una situacin de descontento ciudadano con sus resultados. La paradoja
planteada por Csar Rojas Ros (2008: 73), la democracia goza de una mala
salud de hierro, cobra aqu sentido pleno.
Un factor adicional que complejiza las condiciones de gobernabilidad en
la Amrica Latina contempornea es el proceso de profundizacin y mejora-
miento cualitativo de las democracias en buena parte de sus pases. La apertu-
ra a una mayor y ms decisiva participacin ciudadana en distintos momentos
de toma de decisiones, junto con el reconocimiento de derechos colectivos a
distintos grupos sociales y su consiguiente inclusin en la vida poltica, implica
la disminucin del poder que antes estaba en manos de las elites a la par que
dificulta los procesos decisorios.
Esta apertura genera mayores expectativas de parte de la poblacin, lo
que al mismo tiempo representa un riesgo y una oportunidad para las de-
mocracias latinoamericanas: la oportunidad de consolidar estos nuevos es-
3 El crecimiento econmico tuvo un comportamiento ms bien mediocre en la

regin durante esta poca de consolidacin democrtica y ajuste econmico.
El promedio regional del PIB per cpita vari en los veinte aos que van de
1980 y 2000 de US$ 3739 a apenas US$ 3952 (PNUD, 2004; calculado sobre
la base de dlares constantes de 1995).
Book 1.indb 186 5/29/12 4:39 PM

pacios y mecanismos democrticos, mejorando las condiciones de ejercicio

de derechos polticos, la capacidad crtica de los ciudadanos y la legitimidad
del rgimen; y el riesgo de conjugar estas expectativas con gobiernos de tin-
te populista en los que los mecanismos de participacin ciudadana queden
subordinados a lgicas corporativistas y a la personalidad de un lder fuerte,
y bajo los cuales la generacin de capacidades de desarrollo sea escasa. Es
probable que esta salida tenga contenta a la poblacin en el corto plazo, pero
sus costos seran altos tanto a nivel poltico, en el que sin duda veramos un re-
troceso democrtico, como en la prdida de oportunidades de desarrollo y el
incumplimiento de las expectativas de los ciudadanos de tener una vida mejor.
En estas circunstancias, Amrica Latina vive un momento de inflexin histri-
co que determinar las caractersticas de la relacin entre Estado y ciudadanos de
los prximos aos (Caldern, 2008). El proceso de transicin dual parece haber
quedado atrs, aun cuando sus efectos y consecuencias visibles en este momento
de transformacin sigan presentes en la mayora de los pases latinoamericanos.
En sntesis, el nuevo ciclo histrico que se abre para la regin, en un escena-
rio democrtico ms o menos garantizado, aunque en ampliacin permanen-
te, est caracterizado por condiciones de gobernabilidad complejas.
La capacidad que tengan los Estados nacionales para responder a las expec-
tativas crecientes, y la forma que adquieran estas respuestas, son cruciales para
el futuro de la democracia en la regin.
definir el malestar con la poltica

Hasta ahora, hemos abordado las condiciones en las cuales el malestar con la
poltica surge y tiene sentido. Pero a qu llamamos exactamente malestar
ciudadano con la poltica? A la insatisfaccin profunda de los ciudadanos con
la poltica y sus resultados que, aun cuando tenga un carcter circunstancial,
puede volverse persistente y ser difcil de superar.
En tanto los ciudadanos son el sujeto y el destinatario fundamental de una
democracia, elaborar un marco conceptual y metodolgico orientado a es-
tablecer su nivel de satisfaccin (o insatisfaccin) con el funcionamiento de
la poltica resulta fundamental. Asimismo, y como se discutir ms adelante,
el establecimiento de una sensacin de malestar durable puede tener conse-
cuencias serias para la gobernabilidad del pas.
La importancia de pensar y medir la insatisfaccin circunstancial tiene que ver
con generar informacin til para orientar polticas pblicas, esto es, saber el
grado de satisfaccin de la ciudadana en relacin con la poltica puede alertar
acerca de una necesidad de reaccionar, por parte del Estado, que se traduzca
en golpes de timn de los gobernantes, y que oportunamente transmitida, pue-
de evitarle al pas problemas de gobernabilidad relacionados con esa situacin.
Book 1.indb 187 5/29/12 4:39 PM

El concepto de malestar con la poltica ha sido empleado antes con un

sentido cercano, aunque no idntico, al que aqu se plantea. Algunos auto-
res lo relacionan con un grado bajo de satisfaccin con la democracia y sus
instituciones (Zovatto, 2001). Esta definicin hace referencia a una crisis de
legitimidad del sistema poltico e implica una falencia estructural del rgimen.
La idea de malestar que este ensayo utiliza es otra: no muestra una crisis de le-
gitimidad del rgimen sino una sensacin de insatisfaccin con la performance
de las instituciones.
En este sentido, es una forma de malestar con la poltica que puede resol-
verse a travs del ejercicio mismo de la poltica en el marco de los mecanismos
institucionales disponibles para la gobernabilidad democrtica. De ah su ca-
rcter circunstancial y su diferencia con una crisis de legitimidad del rgimen.
En otras palabras, cuando la democracia est plenamente consolidada (como
parece ser el caso en la mayora de los pases de Amrica Latina), el malestar
con la poltica no es sinnimo de malestar con la democracia. As, la insatis-
faccin ciudadana que se detecta en algunos pases de la regin est dirigida
sobre todo hacia el rostro visible de las instituciones polticas y no hacia el
sistema poltico de manera estructural.
El principal riesgo que acecha a las democracias latinoamericanas parece
provenir no de los ciudadanos insatisfechos con sus resultados sino de la ten-
dencia de las elites a concentrar el poder en el Ejecutivo, limitar la separacin
de poderes y corporativizar los mecanismos de representacin poltica.
Ahora bien, la lgica sugiere que, si el malestar con la poltica se instala de ma-
nera durable, la legitimidad del rgimen democrtico puede verse afectada en el
mediano plazo. Una sensacin permanente de insatisfaccin con el desempe-
o de las instituciones puede minar el convencimiento de los ciudadanos respec-
to de que las instituciones polticas existentes son las ms adecuadas para el pas.4
Tambin se ha caracterizado el malestar con la poltica como una distan-
cia moral entre los ciudadanos y los polticos: la poltica aparece como una
actividad autorreferida que los ciudadanos rechazan y de la cual se autoexcluyen
(Iazzetta, 2002). Una manifestacin de este tipo de malestar es el abstencionis-
mo. La diferencia fundamental entre esta idea y el concepto que proponemos
es que el origen de la insatisfaccin que nos interesa no es nicamente moral,
sino que incorpora una dimensin pragmtica, al considerar el desempeo de
las instituciones.
En relacin con esto, en palabras de Norbert Lechner (1994), este senti-
miento de malestar no debe ser confundido ni con un rechazo a la poltica
4 Este tipo de apoyo al sistema poltico es lo que se conoce como apoyo difuso,
segn la teora de los sistemas polticos de Easton (1975, 1976).
Book 1.indb 188 5/29/12 4:39 PM

ni con una desatisfaccin respecto de la democracia.5 La decepcin de la que

hablamos puede apoderarse de ciudadanos que apoyan la democracia como
forma de gobierno y que se interesan por la poltica y participan de ella a tra-
vs de mecanismos institucionales y alternativos.
Plantear que la satisfaccin de los ciudadanos con la poltica depende no
slo de lo que ocurra en la poltica sino lo que resulte de ella en trminos prc-
ticos implica pensar que los ciudadanos construyen sus percepciones polticas
y toman decisiones con arreglo a fines antes que con arreglo a valores, siguiendo
la terminologa de Weber. En trminos prcticos, esto implica que es posible
tener ciudadanos satisfechos con la poltica, aun cuando en el plano moral
repudien la forma que toma en los hechos, cuando perciben que las institucio-
nes son efectivas a la hora de garantizar su bienestar material. Esta visin de la
relacin entre poltica y bienestar ciudadano, que algunos podran tildar de c-
nica, tiene sentido en sociedades con precariedades y limitaciones materiales.
Es precisamente en la importancia de la economa que el concepto de ma-
lestar con la poltica que presentamos aqu difiere de la idea de posmateria-
lismo que Inglehart y otros autores han puesto sobre el tapete (Dalton, 2000;
Inglehart, 1997; Inglehart y Abramson, 1999). La nocin de posmaterialismo
parte del supuesto de sociedades sin apremios econmicos, como las de Euro-
pa Occidental: los ciudadanos se interesan en temas como el medio ambiente
o los derechos de los animales cuando sus necesidades materiales ya estn
satisfechas. En contraste, el concepto de malestar con la poltica que desarro-
llamos aqu es posible en sociedades como las latinoamericanas, en las que las
necesidades econmicas no estn cubiertas para toda la poblacin, y en las
que, por tanto, el desempeo econmico de las instituciones polticas tiene
un papel mucho ms decisivo.
Para concluir, es necesario tener en cuenta tres consideraciones relaciona-
das con la definicin del malestar con la poltica: en primer lugar, este concep-
to est ligado a las percepciones de los ciudadanos y no a condiciones objetivas
de la economa ni de las instituciones polticas. La relacin de satisfaccin o
insatisfaccin a la que hacemos referencia es una condicin de la sociedad
relacionada con la gobernabilidad democrtica, pero no es lo mismo que la ca-
lidad o efectividad de la gobernabilidad ni tampoco del desempeo real de las
instituciones, sino que se refiere al mbito de las percepciones de las personas.
Existen otras aproximaciones, en su mayora multidimensionales, que tratan
5 Pese a la coincidencia en este punto, la concepcin de Lechner sobre el ma-

lestar con la poltica est enmarcada en el mbito cultural y hace referencia a
un desencuentro entre aquello que los ciudadanos esperan de la democracia,
particularmente en trminos de representacin, y lo que esta efectivamente
ofrece (Lechner, 1999).
Book 1.indb 189 5/29/12 4:39 PM

de captar las condiciones generales de gobernabilidad de un pas (Kaufmann,

Kray y Mastruzzi, 2008) o la performance de esta gobernabilidad (Mainwaring,
Scully y Vargas Cullell, 2010).
En segundo lugar, el malestar con la poltica no es equiparable con una
mala calidad de la democracia o con un diseo institucional subptimo. La
calidad de la democracia suele ser considerada en relacin con su dimen-
sin procedimental, el diseo y funcionalidad de las instituciones que per-
miten la participacin ciudadana y la representacin poltica. Es claro que
instituciones mal diseadas provocarn una percepcin negativa en la gente,
al ser menos capaces de responder a sus expectativas y, en general, la satisfac-
cin ser ms baja. Pero el concepto de malestar es ms amplio: la ciudadana
puede sentirse insatisfecha bajo contextos institucionales ptimos si sus expec-
tativas en relacin al desempeo de estas instituciones no se ven colmadas.
Por ltimo, la satisfaccin de los ciudadanos en relacin con la poltica y su
desempeo tiene una relacin directa con sus expectativas. La combinacin
de elementos que genere malestar o satisfaccin en una sociedad depender
de qu es lo que la gente espera, por lo tanto, es algo eminentemente con-
ceptual. Es obvio que todos quieren vivir bien, pero lo que define el vivir bien
est histrica y culturalmente determinado, por lo que el significado de este
concepto tiende a variar de una sociedad a otra. Como regla general puede
plantearse que un factor comn que eleva las expectativas de las personas es
la transicin de un rgimen autoritario a uno democrtico. Las expectativas
tambin cambian en una sociedad de un gobierno a otro, es decir, un partido
que llegue al poder sobre una plataforma electoral de cambio generar expec-
tativas ms altas en la poblacin.
las consecuencias del malestar

Las consecuencias de la instauracin permanente del malestar ciudadano con
la poltica pueden ser serias para un pas. Por supuesto, la accin crtica de los
ciudadanos en demanda de transformaciones polticas que mejoren sus condi-
ciones de vida y que logren un arreglo simblico ms satisfactorio para la ma-
yora podra empujar a las elites gobernantes a implementar reformas dentro
de los marcos institucionales,6 cosa que repercutira de manera favorable en
la calidad de la democracia en general y hara ms efectiva la gestin pblica.
Pero, por otro lado, la instauracin del malestar entre los ciudadanos puede
tambin tener consecuencias negativas sobre la gobernabilidad y la legitimidad
6 Este tipo de ciudadanos activos es lo que Pippa Norris (1999) ha llamado

ciudadanos crticos.
Book 1.indb 190 5/29/12 4:39 PM

del rgimen. Los ciudadanos son el sujeto central en las democracias moder-
nas y quienes le confieren sentido a un gobierno democrtico; son su razn
de ser: participan en la toma de decisiones y se benefician o sufren las
consecuencias de estas. El buen funcionamiento de una democracia, su go-
bernabilidad, depende en gran medida de la disponibilidad de los ciudada-
nos para que esto suceda: una democracia funciona bien si la gente cumple
las leyes, participa de los procesos polticos de eleccin y conformacin de
gobierno, y reconoce la autoridad del rgimen y del Estado (y lo apoyan)
(Hetherington, 2005).
Las condiciones que pueden definir si una circunstancia de insatisfaccin
ciudadana puede traducirse en un problema de legitimidad del rgimen tie-
nen que ver con el nivel de apoyo difuso (Easton, 1975, 1976; Muller, Jukam y
Seligson, 1982; Seligson, 1983) o con la legitimidad de las instituciones demo-
crticas, al margen del grado de confianza en las personas que estn a cargo
de ellas (Citrin, 2002).
El apoyo difuso debera ser una suerte de reservorio de legitimidad insti-
tucional que amortige el impacto de la insatisfaccin. Esta legitimidad ins-
titucional es un rasgo bastante estable en la cultura poltica de un pas, y no
sufre cambios sbitos en el tiempo. Un nivel de apoyo difuso o de legitimidad
institucional alto debera funcionar como una especie de blindaje del siste-
ma poltico frente a situaciones que podran poner en riesgo la estabilidad
institucional.
Por eso, las consecuencias de la instauracin del malestar ciudadano con la
poltica en un pas dependen del nivel de legitimidad que tienen las institucio-
nes del rgimen democrtico. De forma simplificada, podran plantearse dos
escenarios en los cuales el malestar ciudadano actuara de manera diferencia-
da: uno, de baja legitimidad, y otro, de alta legitimidad.
En el primer caso, los ciudadanos, descontentos con la poltica, pueden
llegar a cuestionar masivamente la autoridad del Estado y sus instituciones,
lo que se traducira en una situacin de potencial inestabilidad y de anomia
social (Mishler y Rose, 1997). En algunos casos, los ciudadanos pueden movi-
lizarse de manera activa y exigir la destitucin de las autoridades o incluso la
supresin de las instituciones de un rgimen poltico. Esto es lo que se cono-
ce como golpe de Estado popular o interrupcin de mandato por la accin
popular.
Tambin es posible que ciertas elites polticas perciban el descontento popu-
lar y generen acciones orientadas a interrumpir el mandato de las autoridades
electas sabiendo que contarn con el apoyo de gran parte de los ciudadanos
insatisfechos (Bermeo, 2003; Villaln y VonDoepp, 2005). Esto puede derivar
en un golpe de Estado o en un desafo a la autoridad de una institucin estatal
por parte de otra y en una crisis de gobernabilidad seria.
Book 1.indb 191 5/29/12 4:39 PM

Por el contrario, cuando la legitimidad del rgimen es alta, como parece

ser el caso en la mayor parte de los pases latinoamericanos, la instauracin
de un estado de malestar con la poltica puede tener consecuencias menos
serias que en el escenario de legitimidad baja, al menos en el corto plazo.
Ciudadanos convencidos de la importancia del rgimen democrtico y de sus
procedimientos desincentivaran a elites con propsitos desestabilizadores.
Sin embargo, y como dijimos en el apartado anterior, a mediano plazo, la per-
manencia de un estado de malestar ciudadano con la poltica podra reducir
la legitimidad del rgimen hasta el punto de modificar el escenario y volverlo
vulnerable a la inestabilidad.
medir el malestar con la poltica
Habiendo ya definido el concepto de malestar con la poltica que aqu em-

pleamos, pasaremos ahora a ver los mecanismos por los cuales puede identi-
ficarse si este sentimiento se ha instalado en un determinado pas. Para eso,
desarrollamos un indicador basado en informacin de encuestas de opinin
pblica que permite monitorear el nivel de satisfaccin de los ciudadanos con
la poltica y con su desempeo econmico.
Desde la publicacin, hace medio siglo, de La cultura cvica (Almond y
Verba, 1963), las encuestas constituyen la herramienta principal para estudiar
las percepciones y actitudes de los ciudadanos. Asimismo, son un instrumento
ptimo para captar su satisfaccin con la poltica y, en comparacin con otras
alternativas, permiten producir informacin vlida y generalizable con costos
relativamente bajos. Realizar preguntas contenidas en cuestionarios nicos a
personas distintas posibilita detectar y diferenciar sus percepciones en rela-
cin con distintos temas y, gracias a la aplicacin de tcnicas de muestreo
definidas por la estadstica, pueden generar informacin que represente a un
conjunto poblacional, un pas o alguna de sus regiones.
Una medida de satisfaccin con la poltica que responda al concepto de
malestar que hemos desarrollado debera considerar dos dimensiones: una
propiamente poltica y otra vinculada al desempeo de la poltica en el mbi-
to econmico. La primera se reconoce por medio de una variable que mide
el grado de aprobacin del trabajo del gobierno, mientras que la segunda se
registra mediante una variable que mide las percepciones sobre la situacin
econmica de las personas.
La aprobacin de la gestin gubernamental es parte de lo que se ha dado
en llamar apoyo especfico y, junto con el apoyo difuso o apoyo a los valores
e ideales que sostienen un rgimen, representa el ncleo de la legitimidad
Book 1.indb 192 5/29/12 4:39 PM

estatal. El apoyo especfico es un tipo de legitimidad referido a las personas

que estn a cargo y a las polticas que implementa un gobierno, mientras que
el difuso tiene que ver con las instituciones mismas, con el rgimen.
Por su parte, la dimensin econmica es uno de los aspectos centrales en la
medicin de la satisfaccin (o insatisfaccin) de los ciudadanos con su vida, ya
que las percepciones en relacin con la economa han demostrado tener un
efecto importante sobre la confianza en las instituciones (Schwarz-Blum, 2006)
y el apoyo a la democracia como la mejor forma de gobierno (Schwarz-Blum,
2008).7 Para la gente, la situacin econmica es producto de la poltica: desde
hace dcadas, la literatura especializada muestra que los ciudadanos asocian sus
condiciones de vida con la poltica a nivel nacional, y en particular con el trabajo
del Ejecutivo, al que responsabiliza por los altibajos que percibe en la economa
(Dalton, 2004; Hibbs, 1987; Lewis-Beck, 1988; Lewis-Beck y Burkhart, 1994).
Las dos variables, percepcin de la situacin econmica y evaluacin del
desempeo del gobierno, estn claramente relacionadas. Los ciudadanos
evalan el trabajo de sus gobernantes considerando, entre otras cosas, su si-
tuacin econmica,8 y el peso de esta percepcin parece variar de acuerdo a
factores como el tiempo que hace que el presidente est en el poder, la lealtad
con el partido gobernante, el carisma del lder del gobierno o la intensidad de
las carencias econmicas de las personas. En trminos empricos, lo anterior
resulta en una correlacin alta, aunque dista de ser perfecta, entre valoracio-
nes de los ciudadanos en relacin con la economa y aprobacin del trabajo
del gobierno.
El marco operacional del indicador de malestar con la poltica que se desa-
rrolla aqu se ilustra en la tabla 8.1. Las condiciones de bienestar estn mar-
cadas por una percepcin favorable de la economa y del trabajo del gobier-
no, mientras que las de malestar implican ciudadanos insatisfechos con sus
situaciones econmicas y con el gobierno. En esta interseccin terica entre
percepciones sobre la economa y el gobierno existen tambin dos zonas de
satisfaccin media, en las que los ciudadanos tienen una percepcin positiva
de una de las dos variables y una valoracin negativa de la otra.
7 Como muestra la serie de estudios sobre los datos del Barmetro de las Amricas
2008 de LAPOP, las percepciones acerca de la economa tienen un efecto
positivo sobre el apoyo a la democracia que, aunque vara de pas en pas, es
claro y puede considerarse una tendencia general (<www.lapopsurveys.org>).
8 Algunas investigaciones han demostrado que las percepciones sobre la
economa no son exgenas a las posiciones polticas de los ciudadanos y que
pueden estar influenciadas por cmo se sientan en relacin con el gobierno
(Evans y Andersen, 2006; Wlezien, Franklin y Twiggs, 1997).
Book 1.indb 193 5/29/12 4:39 PM

Tabla 8.1. Caracterizacin del sentimiento

ciudadano con la poltica
Percepcin sobre la economa

Baja Alta
2. Zona de satisfaccin
Alto 1. Zona de bienestar
Desempeo media
del gobierno 4. Zona de malestar 3. Zona de satisfaccin
Bajo
con la poltica media
La combinacin de los dos elementos tratados como variables resulta en un

indicador bidimensional con cuatro zonas posibles para cada pas que con-
forman una tipologa que refleja las condiciones de satisfaccin de los ciuda-
danos con la poltica. Las combinaciones posibles son:
1. Valoracin positiva de la economa y evaluacin positiva del desem-

peo del gobierno.
2. Valoracin negativa de la economa y evaluacin positiva del
desempeo del gobierno.
3. Valoracin positiva de la economa y evaluacin negativa del desem-
peo del gobierno.
4. Valoracin negativa de la economa y evaluacin negativa del
desempeo del gobierno.
En la primera combinacin, la valoracin del desempeo del gobierno y de

la economa es alta y corresponde a una situacin de satisfaccin, dado que
los ciudadanos ven bien su economa y consideran que el gobierno trabaja
para mantenerla as. En la segunda, la evaluacin promedio del desempeo
del gobierno es alta, pero la de la economa es negativa. En su mayora, los
ciudadanos creen que la situacin econmica no est bien, pero confan en
el trabajo del gobierno, el cual tiene un cierto margen de maniobra poltica
en el mbito econmico o, al menos, cuenta con el respaldo poltico del
ciudadano promedio. La tercera presenta un escenario en el que la econo-
ma es vista de manera favorable, pero el trabajo del gobierno es valorado
negativamente. En este caso, una economa fuerte le permitira al gobierno
recuperar la confianza de su electorado. Por ltimo, la combinacin de
valoraciones negativas del desempeo del gobierno y de la economa supo-
ne un escenario de malestar y un ciudadano promedio descontento con la
Book 1.indb 194 5/29/12 4:39 PM

situacin econmica y que no confa en que el gobierno est haciendo algo

para mejorarla.9
definicin de las condiciones de legitimidad del rgimen

Se ha sealado ms arriba que el riesgo real e inmediato de una situacin de
insatisfaccin ciudadana ser ms alto en pases en los que el apoyo difuso es
bajo que en los que las instituciones democrticas tienen mayor legitimidad de
los ciudadanos. Dicho de otra manera, la poblacin de un pas cuya democra-
cia est consolidada en las mentes de los ciudadanos podr soportar mejor y por
ms tiempo un escenario de baja popularidad del gobierno, en condiciones de
percepcin negativa de la economa, que la de uno donde la confianza en las
instituciones es menor.
El indicador de monitoreo de opinin pblica debera tomar, entonces,
la informacin acerca de los niveles de legitimidad institucional en cada pas
como referente contextual que permita generar informacin ms precisa acer-
ca del nivel de riesgo de crisis institucional que tiene cada pas. Las encuestas
de opinin pblica miden estos rasgos ms estables de la cultura que refieren
a la legitimidad del rgimen y de las instituciones polticas. La informacin
bianual producida por las encuestas de LAPOP permite establecer las condi-
ciones contextuales de riesgo de cada pas segn el nivel promedio de apoyo
ciudadano a las instituciones polticas.
Para determinar cul es la capacidad de cada pas para amortiguar los efec-
tos del malestar con la poltica consideraremos la pregunta del cuestionario
de LAPOP sobre el apoyo a la democracia en tanto tal.10 Al medir el apoyo a la
democracia en s misma, esta pregunta es un proxy til para medir la preferen-
cia por el rgimen democrtico. El grfico que sigue muestra los promedios
nacionales de esta variable para el ao 2008.
El gris claro corresponde a regmenes con alta legitimidad (definida como
un promedio nacional mayor a una desviacin tpica por encima del pro-
medio de los datos agregados a nivel nacional). Los pases marcados en azul
muestran niveles de legitimidad medios, con promedios cuya desviacin de la
media regional es menor a una desviacin tpica. Los que estn en gris oscuro
tienen niveles de apoyo difuso bajos representados por promedios inferiores
9 En el anexo del captulo se presentan las consideraciones metodolgicas usa-

das para definir las preguntas empleadas en la construccin del indicador.
10 La pregunta es ING4: Puede que la democracia tenga problemas, pero es me-
jor que cualquier otra forma de gobierno. Hasta qu punto est de acuerdo
con esta afirmacin?. Las respuestas, originalmente en una escala de 7 puntos,
fueron recodificadas en una escala de 0 a 100 para facilitar su presentacin.
Book 1.indb 195 5/29/12 4:39 PM

a la media en ms de una desviacin tpica, y son los que presentan menor

capacidad de amortiguar situaciones de insatisfaccin ciudadana. En estos tres
pases (Honduras, Guatemala y Paraguay) el seguimiento de los niveles de in-
satisfaccin ciudadana con la poltica debera hacerse con particular atencin.
Grfico 8.1. Apoyo a la democracia por pas, 2008 (en porcentajes)
Argentina 86,9
Uruguay 85,3
Venezuela 83,8
Costa Rica 78,2
Rep. Dominicana 74,9
Jamaica 73,9
Colombia 73,0
Nicaragua 72,9
Bolivia 71,8
Panam 71,6
Brasil 70,5
Chile 69,5
Guyana 69,2
Mxico 68,5
El Salvador 68,4
Hait 66,6
Ecuador 66,6
Per 65,5
Paraguay 62,9
Guatemala 60,5
Honduras 59,9
0 20 40 60 80 100
Apoyo a la democracia
Media: 71,4. Desviacin tpica: 7,4

95% I.C. (efecto de diseo incorporado)
Fuente: LAPOP, Barmetro de las Amricas.
Book 1.indb 196 5/29/12 4:39 PM

evaluacin emprica del malestar con la poltica
Esta seccin pone a prueba los supuestos tericos del concepto de malestar
con la poltica para comprobar hiptesis empricas mediante el indicador
desarrollado para medirlo. En particular, dos supuestos centrales: en primer
lugar, el de que los gobiernos son ms vulnerables a crisis de gobernabilidad
cuando la mayora de la poblacin est en una situacin de malestar con la
poltica. Y en segundo lugar, el que sostiene que el malestar refleja una insatis-
faccin generalizada con la poltica que, por tanto, se extiende a otros mbitos
ms all del desempeo del gobierno y de la economa personal.
malestar con la poltica y crisis de gobernabilidad

El primer juego de hiptesis que se pone a prueba tiene que ver con las crisis
de gobernabilidad. Una de las implicaciones del marco terico desarrollado
aqu es que el malestar ciudadano con la poltica forma parte de un conjunto
de condiciones favorables a esas crisis.
Una crisis de gobernabilidad democrtica es una situacin de inestabilidad
particularmente severa en la que se cuestiona la autoridad de las instituciones
centrales de la democracia mediante mecanismos de legalidad dudosa (Gonzlez,
2008). Se pone en duda la autoridad de alguno de los tres poderes del Estado y
su capacidad de ejercerla en los hechos es limitada, como sucede cuando un
presidente electo es depuesto, un congreso se cierra, o se disuelve la Corte
Suprema de Justicia.
Casi todas las experiencias de este tipo que se han visto en Amrica Latina
en lo que va del siglo se han resuelto preservando la institucionalidad demo-
crtica. En este sentido, las crisis de gobernabilidad no son iguales a los golpes
de Estado del pasado. Una de las causas fundamentales para que no se hayan
experimentado golpes de Estado es, precisamente, la legitimidad del rgimen
democrtico. El nivel de apoyo a la democracia es alto en la regin, y gran
parte de los ciudadanos de casi todos los pases rechazaran una aventura gol-
pista.11 Las elites opositoras y en principio interesadas en promover una ruptura
del rgimen democrtico se amparan en tendencias y actitudes favorables de los
ciudadanos, es decir, leen esta predisposicin (Zaller, 1992) y la aprovechan
11 Los estudios disponibles sobre golpes de Estado muestran que, en la gran

mayora de los casos, las interrupciones de la democracia provienen de
pequeas elites descontentas con el gobierno, que aprovechan circunstancias
particulares de debilidad gubernamental y escasa legitimidad del rgimen
para tomar el poder por medio de canales no constitucionales (Bermeo,
2003; Villaln e Idrissa, 2005).
Book 1.indb 197 5/29/12 4:39 PM

cuando ven que podran salir airosos y no habra una resistencia popular en
su contra.
Una percepcin positiva sobre el desempeo del presidente se traduce en un
apoyo de los ciudadanos a la gestin gubernamental. Este apoyo es un claro de-
terminante de la fortaleza del Ejecutivo en su negociacin con otras institucio-
nes estatales y con partidos polticos opositores.12 Este apoyo tambin desalienta
la puesta en prctica de proyectos desestabilizadores de parte de sectores de la
oposicin impacientes con los plazos y los mecanismos constitucionales.
La nica crisis de gobernabilidad reciente en Amrica Latina que puede
considerarse una crisis de rgimen (o golpe de Estado) es la que tuvo lugar en
Honduras en el ao 2009 (aunque esto se sigue debatiendo dentro y fuera del
pas). Pero se trata de un caso excepcional: la diferencia entre Honduras y los
dems pases latinoamericanos es que el nivel de legitimidad del rgimen de-
mocrtico all es mucho ms bajo (Booth y Seligson, 2009) y estas condiciones
ponan en riesgo no slo al gobierno de Zelaya, sino al rgimen democrtico
mismo (Seligson y Booth, 2010).
Por su parte, la hiptesis de que las crisis de gobernabilidad se dan en mo-
mentos de malestar ciudadano con la poltica se pone a prueba con informacin
sobre las dos variables durante las cinco ltimas crisis institucionales en Amrica
Latina que terminaron en la salida anticipada del presidente. Estos casos son: el
de la Argentina, en mayo de 2003; Bolivia, en octubre de 2003 y junio de 2005;
el de Ecuador, en abril de 2005, y el de Honduras, en junio de 2009.
Este anlisis se realiza a nivel agregado usando en cada caso los promedios
nacionales por trimestre. La base de datos empleada surge de la informacin
recogida por los autores en distintas fuentes disponibles al pblico. Las prin-
cipales son los estudios del LAPOP y los datos del Latinobarmetro, y algunas
fuentes locales correspondientes a encuestas, generalmente peridicas, efec-
tuadas por compaas especializadas y reconocidas a nivel nacional.13
12 La satisfaccin de los ciudadanos con la gestin gubernamental es, sin duda, un

recurso clave a la hora de gobernar (Citrin, 1974; Hetherington, 2005). Frente
a condiciones de gobierno dividido (cuando el partido que est en el Ejecutivo
no controla el Legislativo), un gobierno que goza de popularidad y que tiene un
respaldo ciudadano importante est en mejores condiciones de tomar decisio-
nes e implementar polticas que uno que no cuenta con este apoyo, esto es, su
peso en las negociaciones con los otros poderes es sustancialmente mayor que la
capacidad de negociacin de uno con escaso respaldo popular. Al mismo tiem-
po, los ciudadanos que apoyan al gobierno lgicamente estarn ms dispuestos
a aceptar polticas potencialmente difciles (como las de ajuste econmico) y a
perdonar errores gubernamentales que los que no apoyan esa gestin.
13 El anexo de este documento contiene informacin sobre las
consideraciones metodolgicas empleadas para la construccin del
ndice. Para conformar la base de datos hubo que enfrentar potenciales
Book 1.indb 198 5/29/12 4:39 PM

Argentina 2003
En abril de 2003, el presidente interino Eduardo Duhalde se vio forzado a
convocar a elecciones seis meses antes de la terminacin de su mandato. Este
hecho represent el ltimo suceso poltico de magnitud en una serie de even-
tos que le dieron gran inestabilidad al pas durante los primeros aos de la d-
cada. El grfico que sigue muestra los valores de las dos variables del indicador
entre los aos 2002 y 2009.
Grfico 8.2. Percepcin de la economa y aprobacin

del gobierno, en Argentina (en porcentajes)
100
80
60
40
20
0
2002.0
2003.3
2004.2
2005.3
2006.4
2007.0
2008.1
2008.3
2008.4
2009.1
2009.3
2009.4
Trimestre
Percepcin economa Aprobacin gobierno
Nota: Los decimales despus del ao representan el trimestre en el que se

relev la informacin.
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de distintas fuentes.
problemas de comparabilidad y validez, dado que las preguntas no

siempre fueron hechas de la misma manera o sobre muestras nacionales
similares.
Book 1.indb 199 5/29/12 4:39 PM

Si bien no se cuenta con informacin sobre el primer y el segundo semestre

de 2003, que fue cuando se convocaron las elecciones, el grfico sugiere que
recin con la eleccin de Nstor Kirchner, en mayo de 2003, el valor para la
variable de aprobacin del gobierno sube por encima del punto medio de la
escala. Por tanto, la evidencia indica, aunque de manera no concluyente, que
la crisis se dio en un momento en el que las dos variables mostraban valores
bajos, es decir, en una situacin en la que la mayora de la poblacin estaba en
situacin de malestar con la poltica.
Bolivia 2003 y 2005

El grfico que sigue ubica la posicin del pas en el eje de coordenadas corres-
pondiente a las dos variables entre enero de 2003 y abril de 2009.
Grfico 8.3. Percepcin econmica versus aprobacin

de gobierno, por aos, en Bolivia (en porcentajes)
80 2004.1
70 2006.3
2006.1
2009.4 2007.1
60
Aprobacin gobierno
2009.1 2008.1 2008.4

2005.3
50 2005.1 2002.0
40
30
2002.1 2003.3
20
30 40 50 60 70
Percepcin economa
Nota: Los decimales representan el trimestre en que se relev la informacin.
Fuente: Elaboracin propia con datos de distintas fuentes.
Bolivia sufri dos crisis agudas de gobernabilidad democrtica en este pero-

do. Una en octubre de 2003, en la que el presidente Snchez de Lozada fue
Book 1.indb 200 5/29/12 4:39 PM

forzado a dimitir, y otra que le cost el cargo a su sucesor, Carlos Mesa, en

mayo de 2005. En ambos casos, el pas mostraba bajos niveles de aprobacin
de la gestin presidencial y una valoracin promedio negativa de la economa,
lo que lo ubicaba en la zona de alto riesgo definida por el indicador.
Ecuador 2005
Las revueltas populares de abril de 2005 provocaron que el Congreso depu-
siera al presidente Lucio Gutirrez y designara en su lugar al vicepresidente
Alfredo Palacio. La salida de Gutirrez se dio luego de que suspendiera a los
miembros de la Corte Suprema de Justicia que acababan de tomar posesin
de sus cargos.
El grfico que sigue muestra la evolucin de los valores de las variables que
conforman el indicador para Ecuador entre 2002 y 2009.
Grfico
100 8.4. Percepcin de la economa versus aprobacin
del gobierno, en Ecuador (en porcentajes)
80
60
Valores promedio
40
20
0
2002.0
2003.3
2004.0
2004.2
2005.3
2006.1
2006.4
2007.0
2008.1
2008.3
2008.4
2009.1
2009.4
Trimestre
Percepcin economa Aprobacin gobierno
Nota: Los decimales despus del ao representan el trimestre en el que se

relev la informacin.
Book 1.indb 201 5/29/12 4:39 PM

Ecuador se mantuvo consistentemente en una situacin de insatisfaccin

mayoritaria entre los ciudadanos hasta el primer semestre de 2006 inclusive,
y recin en 2007, cuando Correa tom el mando, el pas sali de la zona de
malestar. La crisis de abril de 2005 se produce en momentos en los que el
indicador sugera un riesgo alto.
Honduras 2009
La ltima crisis institucional que le cost el cargo a un presidente latinoame-
ricano tuvo lugar en Honduras en junio de 2009. El presidente Zelaya, que
haba recibido fuertes crticas por buscar una reforma constitucional que per-
mitiera su reeleccin, fue depuesto por una accin militar amparada por el
Poder Judicial. La tabla que sigue muestra la ubicacin de distintos pases de
la regin en los valores del indicador entre 2008 y 2009. Como se ve con clari-
dad all, Honduras se ubica sistemticamente en la casilla de alto riesgo, junto
con Nicaragua y Argentina, pero, a diferencia de estos dos pases, Honduras
presentaba niveles de legitimidad institucional muy bajos.
La evolucin en el tiempo de los valores del indicador en Honduras mues-
tra una ubicacin preponderante en la zona de malestar. El grfico que sigue
muestra la evolucin de su ubicacin en un eje de coordenadas conformado
por las dos variables entre 2002 y 2009.
Grfico 8.5. Percepcin de la economa

80
versus aprobacin del gobierno, en Honduras
70
2002.0
2006.4
60
2003.3 2007.0
Aprobacin gobierno
2009.1
2006.1
50
2004.0 2007.4
2008.1 2004.2
40 2008.4 2005.3
2009.4
2008.3
30
2009.3
20
30 35 40 45 50 55
Percepcin economa
Nota: Los decimales representan el trimestre en que se relev la informacin.
Fuente: SMAT PAPEP.
Book 1.indb 202 5/29/12 4:39 PM

Tabla 8.2. Ubicacin de los pases en el indicador
1. Econ. alto / 2. Econ. bajo / 3. Econ. alto / 4. Econ. bajo /

Gob. alto Gob. alto Gob. bajo Gob. bajo
Costa Rica
Argentina
El Salvador Honduras
Brasil
Mxico Nicaragua
Uruguay
I-2008 Guatemala Panam
Bolivia
Repblica Paraguay
Colombia
Dominicana Hait
Ecuador
Venezuela
Bolivia
Brasil
Chile
Argentina Honduras
Colombia
El Salvador Panam Nicaragua
III-2008 Ecuador
Repblica Costa Rica Per
Mxico
Dominicana Guatemala
Paraguay
Uruguay
Venezuela
Honduras
Nicaragua
Brasil
El Salvador Panam
Trimestres
Chile
IV-2008 Mxico Per
Uruguay
Ecuador Argentina
Bolivia
Repblica
Dominicana
Brasil Bolivia
Nicaragua
Paraguay Ecuador
Panam Argentina
I-2009 Colombia Honduras
Guatemala Repblica
Uruguay Mxico
Dominicana
Venezuela Costa Rica
Bolivia
El Salvador
II-2009 Brasil
Mxico
Venezuela
Bolivia
El Salvador Honduras
III-2009 Brasil
Mxico Argentina
Venezuela
Bolivia
Brasil
Chile
Honduras
Colombia
El Salvador Nicaragua
Ecuador
IV-2009 Mxico Argentina Per
Panam
Guatemala Repblica
Paraguay
Dominicana
Uruguay
Venezuela
Costa Rica
Book 1.indb 203 5/29/12 4:39 PM

La informacin que hemos presentado aqu, respaldada por otros estudios

(Booth y Seligson, 2009), indica que Honduras se encontraba en una situa-
cin de insatisfaccin mayoritaria de los ciudadanos con la poltica al momen-
to de la crisis de 2009.
la extensin del malestar

La segunda implicacin del marco conceptual que pondremos a prueba tiene
que ver con la extensin del sentimiento de insatisfaccin a distintos mbitos
de la poltica. El concepto de malestar como una insatisfaccin profunda con
la poltica implica que los ciudadanos dudan del trabajo de distintas institucio-
nes existentes en su pas y no slo del Ejecutivo, que est incluido directamen-
te en el indicador que desarrollamos.
Para probar esta relacin observamos si hay una relacin entre el indicador
propuesto y otros indicadores de apoyo a una democracia estable. Este anlisis
se realiza a nivel de los individuos, que es donde este tipo de relaciones puede
observarse con mayor claridad y sin correr el riesgo de que haya problemas de
interpretacin, como sucede con el nivel agregado.14
Las hiptesis empricas sobre la extensin del malestar son dos. En primer
lugar, se espera que las dos variables que componen el indicador tengan una
relacin positiva con otras variables que suelen emplearse para medir el apoyo
de los ciudadanos a una democracia estable. En particular, se espera que:
a) independientemente de otros factores, las personas que tienen

una mejor percepcin sobre su economa tendern a valorar de
manera ms positiva el sistema poltico y tendrn una confianza
mayor en las instituciones centrales para el rgimen democrtico;
b) independientemente de otros factores, las personas que tienen
una mejor percepcin sobre el desempeo del gobierno tendern
a valorar de forma ms positiva el sistema poltico (ms legitimi-
dad) y confiarn ms en las instituciones centrales para el rgimen
democrtico.
La segunda hiptesis es que la combinacin de percepciones favorables sobre

la economa y sobre el gobierno debera tener un valor adicional al de las
14 Uno de los problemas fundamentales del anlisis agregado de informacin

es lo que se conoce como la falacia ecolgica, muy comn en estudios de
opinin pblica (King, 1997; Seligson, 2002), que consiste en atribuirle a los
individuos las caractersticas de los grupos a los que estn incorporados.
Book 1.indb 204 5/29/12 4:39 PM

variables consideradas por separado. En otras palabras, las dos variables debe-
ran tener un efecto interactivo positivo sobre los indicadores de legitimidad
institucional.
Estas hiptesis estn corroboradas, a nivel individual, por la informacin
del banco de datos del Barmetro de las Amricas de LAPOP del ao 2008. Para
estos anlisis se seleccionaron veintids pases de Amrica Latina, de los que
se tomaron muestras probabilsticas representativas de la poblacin nacional.
En total, se consideraron 37 035 entrevistas.
Se utilizaron dos variables como indicadores para indagar si el malestar es
en verdad tan extenso como suponemos: el apoyo al sistema y la legitimidad
de las instituciones centrales del rgimen democrtico.15 Estos indicadores,
desarrollados por LAPOP, han demostrado su validez metodolgica y viabili-
dad tcnica en distintos estudios.
Los anlisis que se realizan son pruebas estadsticas multivariadas que per-
miten identificar el efecto independiente de cada variable sobre la variable
que se busca estudiar (regresin lineal). Las pruebas incluyen la considera-
cin de informacin referida al nivel de desarrollo de los pases como efectos
fijos y aleatorios (modelo estadstico de dos niveles).
Los modelos para las dos variables (apoyo al sistema y confianza en las insti-
tuciones) incluye como variables independientes la valoracin del desempeo
del gobierno y la percepcin sobre la economa, un trmino de interaccin
que representa el producto de las dos variables, y otros controles sociodemo-
grficos (el tamao del rea de residencia de la persona, el gnero y la riqueza,
medida por los bienes de capital con los que cuenta el hogar).
En la definicin de este indicador, tambin se incorpora la medida de apoyo
a la democracia empleada como medida de apoyo difuso o de legitimidad del
rgimen. La inclusin de esta variable como control estadstico corresponde a
la consideracin hecha en relacin al nivel de legitimidad como un factor que
reduce la vulnerabilidad potencial de un pas frente a condiciones de malestar
ciudadano con la poltica.
15 El ndice de apoyo al sistema es una variable que promedia cinco preguntas

del cuestionario de LAPOP: la confianza en que el sistema protege los
derechos ciudadanos, el nivel de acuerdo con que las instituciones polticas
deben ser apoyadas, el grado de acuerdo con la posibilidad de un juicio
justo, el orgullo de vivir bajo el sistema poltico del pas y el respeto por
las instituciones polticas del pas. El ndice de confianza en instituciones
centrales para el rgimen democrtico combina los valores de las variables
que miden la confianza de los ciudadanos en el gobierno nacional, el sistema
de justicia, la corte suprema de justicia, el congreso nacional y los partidos
polticos.
Book 1.indb 205 5/29/12 4:39 PM

Como efectos fijos (fixedeffects), los modelos incluyen el ndice de de-

sarrollo humano de 2005 medido a nivel de cada pas. La inclusin de
una medida de desarrollo nacional en los modelos se realiz tomando en
cuenta la existencia de un nivel de desarrollo socioeconmico mnimo a
partir del cual las democracias pueden existir de manera estable (Lipset,
1959).
Los resultados de estos anlisis, que se muestran en los grficos que siguen,
representan los coeficientes estandarizados de regresin que modelan las va-
riables empleadas para medir el apoyo a la democracia estable.16
Grfico 8.6. Resultados de regresin

para confianza en instituciones
Tamao del lugar
Nivel educativo
Sexo (mujer)
Riqueza
Edad
Interaccin GobxEco
Percepcin situacin econmica
Aprobacin trabajo del presidente
IDH (ndice de desarrollo humano)
-0,1 0,0 0,1 0,2 0,3
95% C.I.
Fuente: LAPOP, Barmetro de las Amricas 2008.
16 Estos grficos, desarrollados como innovacin metodolgica por LAPOP,

adems de su confiabilidad estadstica tienen la ventaja de mostrar, de manera
simultnea, los efectos de distintas variables en una regresin mltiple. Si
las barras correspondientes a los intervalos de confianza de cada variable se
cruzan con la lnea azul de 0, el efecto no es estadsticamente significativo;
si no se cruzan, y la ubicacin del promedio est a la izquierda de 0 asumimos
que la relacin es negativa, y si se ubica a la derecha, la relacin entre la
variable independiente y la variable que se analiza es positiva.
Book 1.indb 206 5/29/12 4:39 PM

En el modelo que mide el efecto de distintas variables sobre el ndice de con-

fianza en las instituciones centrales para el rgimen democrtico, las tres hi-
ptesis diseadas a nivel individual encuentran pleno sustento emprico. Ms
all del valor de otros factores, la valoracin del trabajo del gobierno y la per-
cepcin sobre la situacin econmica personal influye de manera positiva en
la confianza. La hiptesis de la interaccin entre las dos variables tambin se
corrobora: independientemente de los efectos de la aprobacin del gobierno
y de la percepcin de la situacin econmica, ambas interactan para generar
un efecto adicional sobre la confianza institucional.
Grfico 8.7. Resultados de regresin para

el ndice de apoyo al sistema
Tamao del lugar
Nivel educativo
Sexo (mujer)
Riqueza
Edad
Interaccin GobxEco
Percepcin situacin econmica
Aprobacin trabajo del presidente
IDH
-0,1 0,0 0,1 0,2 0,3
95% C.I.
Fuente: LAPOP, Barmetro de las Amricas 2008.
En cuanto al apoyo al sistema, las hiptesis referidas a los efectos de las dos
variables tambin encuentran soporte emprico: al margen de los otros facto-
res considerados, a mayor aprobacin del gobierno y a mejor valoracin de
la situacin econmica personal, el apoyo al sistema tiende a ser ms alto. El
trmino de interaccin que combina las dos variables parece tener un efecto
positivo sobre el apoyo al sistema, pero la representacin del intervalo de con-
fianza muestra que la representatividad estadstica de la relacin es dudosa.
Book 1.indb 207 5/29/12 4:39 PM

Por tanto, no puede asumirse que exista un efecto adicional producido por
la combinacin de aprobacin del trabajo del gobierno y percepcin de la
situacin econmica ms all del efecto independiente que en efecto tienen
las dos variables sobre el apoyo al sistema.
El apoyo a la democracia, tomado como medida de legitimidad del rgimen
o apoyo difuso, tiene un efecto positivo sobre las dos variables que se anali-
zaron. Esto confirma lo que podra esperarse de un rgimen democrtico:
quienes estn ms convencidos de que la democracia es la mejor forma de go-
bierno muestran mayor confianza en las instituciones y mayor apoyo al sistema
poltico democrtico.
Por otra parte, en ambos modelos estadsticos el coeficiente de regresin
del ndice de Desarrollo Humano medido a nivel nacional no tiene un efecto
significativo. Esto quiere decir que lo que en realidad determina tanto el apo-
yo al sistema como la confianza en las instituciones no son los niveles objetivos
de desarrollo del pas, sino las percepciones de la gente sobre sus condiciones
econmicas personales.
conclusiones
La idea y la medicin de malestar con la poltica a partir de percepciones

individuales en relacin con la situacin econmica personal y con el desem-
peo del gobierno permiten captar una parte importante del vnculo de los
ciudadanos con las instituciones polticas. El producto de este trabajo permite
entender y visualizar cambios en los sentimientos de los ciudadanos que tie-
nen relacin directa con su confianza en las instituciones polticas y que pue-
den fortalecer o erosionar la legitimidad de las instituciones de un rgimen
democrtico.
El indicador ha demostrado ser lo bastante sensible como para registrar
alteraciones en el estado de nimo producidas por las decisiones polticas de
las autoridades o por los cambios en las tomadas con anterioridad. Al mismo
tiempo, el indicador muestra una relacin fuerte con las variables que mi-
den la legitimidad de las instituciones, incluido el apoyo difuso, que tiene un
comportamiento ms estable en el tiempo. De esto resulta que el indicador
vincula el efecto de la poltica como algo coyuntural sobre las opiniones de los
ciudadanos con rasgos ms estructurales de la cultura poltica, como el nivel
de apoyo a la democracia.
En trminos de su uso a nivel agregado en tanto productor de seales que
adviertan sobre situaciones en potencia riesgosas para la estabilidad institu-
cional, el instrumento resulta satisfactorio. Las crisis institucionales tomadas
Book 1.indb 208 5/29/12 4:39 PM

como ejemplo se dan precisamente cuando el pas se ubicaba en la zona de

alto riesgo del indicador. Esto sugiere que, al menos, es plausible que la com-
binacin de bajo apoyo al gobierno y baja valoracin de la situacin econmi-
ca del pas sean condiciones necesarias, pero no suficientes, para la existencia
de una crisis de gobernabilidad democrtica.
El caso de Honduras es til para observar la vulnerabilidad de un pas con
niveles de apoyo difuso bajo frente a la combinacin de los dos factores que
componen el indicador que se present aqu. En los datos de LAPOP de 2008
apareca como uno de los pases de alto riesgo, con un apoyo a la democracia
bajo en comparacin con los restantes. Esta informacin tambin da sustento
a la necesidad, planteada aqu, de considerar el indicador en un marco con-
textual que d referencias sobre el apoyo de los ciudadanos a las institucio-
nes polticas del rgimen democrtico. Si el quiebre institucional se dio en
Honduras, un pas de alto riesgo por la baja legitimidad de las instituciones,
en condiciones de alto riesgo segn el indicador, los pases con niveles de
legitimidad bajos deberan por tanto ser monitoreados con especial atencin.
Asimismo, los hallazgos de Honduras muestran la necesidad de explorar
ms la relacin entre legitimidad, malestar con la poltica y crisis de goberna-
bilidad. Por ejemplo, estudios cualitativos podran dar cuenta de los mecanis-
mos causales por medio de los que el malestar se transforma en una crisis de
gobernabilidad en circunstancias de baja legitimidad del rgimen. Tambin es
preciso saber en qu condiciones una crisis de gobernabilidad puede conver-
tirse en una crisis mayor, como la que tuvo lugar en este pas centroamericano,
que ponga en riesgo el rgimen democrtico mismo. La implementacin de
un sistema de monitoreo peridico de este instrumento permitira generar
informacin til para entender la relacin entre el malestar, como una condi-
cin coyuntural, y la legitimidad o los valores democrticos, en tanto caracte-
rsticas ms estables y estructurales del sistema poltico.
Lo que el malestar con la poltica advierte son condiciones que parecen
necesarias (aunque no suficientes) para una crisis de gobernabilidad. Las con-
diciones reales de riesgo de crisis en un determinado pas dependen, adems,
de otros factores como su historia y tradicin democrtica, la legitimidad de
las instituciones del rgimen, y el papel de las elites y su vocacin democrtica.
Un sistema que busque hacer un seguimiento de las situaciones de riesgo para
la estabilidad democrtica de un pas debera considerar de manera integral
estos factores.
En lo que se refiere a su alcance, el malestar en la poltica que aqu se dis-
cute se extiende a distintos mbitos de la poltica. El indicador muestra tener
una relacin directa con otras medidas de apoyo y confianza de los ciudadanos
hacia las instituciones del rgimen. Esto sugiere que el malestar es profundo
y no se circunscribe nicamente al Poder Ejecutivo o al mbito econmico.
Book 1.indb 209 5/29/12 4:39 PM

En este sentido, queda pendiente evaluar con mayor detalle la relacin en-
tre el indicador de malestar con la poltica y las crisis de gobernabilidad que
no implican un riesgo slo para la autoridad del Poder Ejecutivo, sino para la
de los otros poderes del Estado. La informacin preliminar indica que situa-
ciones de malestar que resultan propicias para las crisis en las que se cuestiona
la autoridad del Legislativo, o las que ponen en duda la autoridad del Poder
Judicial, no son captadas por este indicador. Sin embargo, dada la rareza de
este tipo de eventos, la informacin para estudiar esta relacin es escasa.
Considerando la universalidad del presidencialismo como arreglo institu-
cional en Amrica Latina, el monitoreo de las situaciones de malestar que
pueden conducir a potenciales crisis de autoridad del Ejecutivo aparece como
la tarea ms relevante a la hora de hacer un seguimiento de la gobernabilidad
democrtica en la regin. Sin embargo, la adopcin de estrategias de concen-
tracin de poder en el Ejecutivo mediante mecanismos de legalidad cuestiona-
ble que ha podido observarse en ms de un pas de la regin debera llamar la
atencin sobre la necesidad de un instrumento complementario que sea capaz
de captar este tipo de circunstancias.
Por ltimo, es importante sealar que el indicador que hemos presentado
es incapaz de predecir una crisis de gobernabilidad democrtica, imposibili-
dad que comparte con todos los instrumentos de las ciencias sociales y con
gran parte de la ciencia no experimental. Lo que s permite es monitorear el
clima de opinin pblica en un pas y advertir los momentos de riesgo ms
altos para una crisis de gobernabilidad, pero no puede decirnos dnde o cun-
do tendr lugar la prxima crisis. Pese a esto, la implementacin de un sistema
de monitoreo para este indicador nos ayudara a identificar oportunamente
seales en la opinin pblica que alerten sobre situaciones potencialmente
problemticas para la estabilidad democrtica. Y esa identificacin temprana
puede ser la diferencia para que la crisis de gobernabilidad, con los consabi-
dos riesgos y costos que implica para cualquier pas, se d o no se d.
anexo. consideraciones metodolgicas

para la construccin del indicador
replicabilidad
El indicador que se busca construir debera poder replicarse con relativa facili-
dad en distintos pases y momentos histricos. En trminos analticos, es desea-
ble que puedan generarse datos retrospectivos y prospectivos para el indicador.
Eso supone que, adems de su capacidad de decir algo sobre el estado de ni-
mo de los ciudadanos, los elementos que se seleccionen tengan la caracterstica
Book 1.indb 210 5/29/12 4:39 PM

de estar presentes en encuestas de opinin regulares que se realicen en los pa-

ses de la regin. La replicabilidad y capacidad de transportar el instrumento a
distintos contextos depende en gran medida de su simpleza metodolgica y de
la facilidad para acceder a informacin til. En otras palabras, en lugar de crear
nuevas preguntas para incorporarlas en encuestas de opinin, el indicador debe
poder emplear las ya existentes para ampliar su cobertura.
variabilidad y sensibilidad
Las preguntas que se usen para construirlo deberan tener una variabilidad re-
lativamente alta en el tiempo como consecuencia de su sensibilidad. Dado que
no se busca medir valores o caractersticas estables sino el clima de opinin,
el indicador debe ser sensible a los cambios circunstanciales que lo reflejen.
formulacin ideal
La formulacin ideal de las preguntas surge de los cuestionarios de LAPOP.
Esta decisin permite contar, cada dos aos, con informacin para el indi-
cador en casi la totalidad de los pases del continente sobre muestras repre-
sentativas a nivel nacional que, en general, son ms grandes y ms confiables
que las utilizadas en los sondeos peridicos de las empresas encuestadoras.
La informacin bianual obtenida de los datos de LAPOP es un referente que
permite seguir la evolucin de los datos en cada pas. Asimismo, el uso de esas
preguntas permite tener un horizonte temporal de comparacin, que en algu-
nos pases se remonta hasta la dcada de 1970.
La pregunta para generar la variable de evaluacin de la economa es:
Cmo calificara en general su situacin econmica? Dira usted

que es muy buena, buena, ni buena ni mala, mala o muy mala?.
Muy buena [1]. Buena [2]. Ni buena, ni mala (regular) [3]. Mala [4].
Muy mala (psima) [5].
Y la pregunta para generar la variable de evaluacin del desempeo del go-

bierno es:
Hablando en general del actual gobierno, dira usted que el trabajo

que est realizando el presidente [nombre] es?: [Leer alternativas].
Muy bueno [1]. Bueno [2]. Ni bueno, ni malo (regular) [3]. Malo [4]. Muy
malo (psimo) [5].
Book 1.indb 211 5/29/12 4:39 PM

El empleo de preguntas formuladas exactamente de la misma manera da como

resultado un indicador absolutamente comparable de pas en pas. Sin embar-
go, dada la alta correlacin entre distintas formulaciones en preguntas de este
tipo, algunas variaciones en la frase producen tambin informacin til para la
comparacin entre pases sin necesidad de relajar demasiado los criterios. En el
seguimiento realizado para cada pas a travs del tiempo es muy deseable que la
pregunta sea por completo la misma porque, para poder monitorear la evolucin
de las dos variables, es imprescindible tener certeza de que lo que se est midien-
do es lo mismo y, para ello, el empleo de un instrumento constante es clave.
escala y recodificacin
La escala original usada en las dos preguntas es ordinal de cinco puntos (muy
mala/mala/regular/buena/muy buena). Su empleo permite captar mucha
ms informacin que una escala binaria (no/s, bueno/malo) o una de tres
puntos (bueno/regular/malo). Sin embargo, es muy frecuente que las en-
cuestas que se realizan en forma regular en los distintos pases utilicen una
escala distinta, con menos o ms opciones, pero manteniendo la naturaleza
ordinal. Es entonces necesario estandarizar la escala debido a la heterogenei-
dad de las que se emplean.
Esto se hace por medio de una recodificacin de la escala original en una escala
de 0 a 100, donde la opcin de valoracin ms baja (muy mala, en la escala origi-
nal) corresponde a 0 y la de valoracin ms alta (muy buena), a 100. Esta meto-
dologa puede representarse matemticamente mediante la ecuacin que sigue:
Y2= (Y1-1)*100 / N-1
donde Y2 es el valor de la variable en la escala recalculada, Y1 es igual al valor de

la escala original y N corresponde al nmero de opciones en la escala original.
Este procedimiento tiene entre sus ventajas la capacidad de utilizar, en po-
tencia, cualquier escala con nmeros enteros naturales positivos, lo que vuelve
comparables los datos obtenidos mediante preguntas con respuestas binarias
o en las que se use un nivel de medicin continuo o de intervalo. Al mismo
tiempo, los promedios calculados para pases o subpoblaciones pueden tener
errores estndar en caso de contar con datos a nivel individual, lo que a su vez
permite calcular intervalos de confianza de las medias.
La definicin de las zonas del indicador, cuando es considerado a nivel
agregado, surge de la distincin de valores altos y bajos para las dos variables.
Esta diferenciacin se hace tomando en cuenta el valor medio de la escala
recodificada (50), de manera que los promedios menores o iguales a 50 se
consideran bajos y los mayores, altos.
Book 1.indb 212 5/29/12 4:39 PM

nivel de medicin: individual o agregado

Las dos variables que constituyen el indicador pueden ser observadas a ni-
vel individual, como caracterstica de las personas, y a nivel agregado, como
promedio que represente a un pas o a un grupo de individuos. El indicador
puede ser empleado, aunque con fines levemente distintos, en ambos niveles.
En las bases de datos disponibles en su formato original pueden realizarse
anlisis ms finos que permiten entender la relacin entre el indicador y otras
variables relevantes. Acceder a la informacin individual tiene grandes ventajas,
pues permite generar intervalos de confianza para los promedios a partir del
clculo de los errores estndar, lo cual eleva la precisin del anlisis. Al mismo
tiempo, el estudio individual permite identificar las caractersticas de los ciuda-
danos con mayor o menor malestar y observar en los datos las posibles causas
de esas variaciones.
El nivel de anlisis nacional implica trabajar con una menor cantidad de
informacin que el individual. Cuando se considera este nivel de informa-
cin, se toma slo un dato por pas para cada variable en cada momento.
Si bien esto simplifica en gran medida el seguimiento de los datos, tambin
reduce la capacidad de anlisis del observador. En este nivel, el indicador
sirve para alertar sobre la ubicacin del pas en una de las zonas de malestar
ciudadano.
La distribucin de la informacin por parte de las empresas que realizan
relevamiento de datos de encuestas suele limitarse a la oferta de promedios o
frecuencias de respuestas para las variables de inters y, en la mayor parte de
los casos, el nivel de anlisis de la informacin est limitado a lo nacional. Esto
significa que el principal uso del instrumento es el anterior.
zona neutra
El indicador propone cuatro zonas que resultan de la combinacin de valo-
res altos (superiores a 50) y bajos de las dos variables que lo componen. Un
posible problema de este esquema es que, por ejemplo, un pas que tenga 50
puntos en una variable y 49 en la otra estara en la zona de malestar igual que
uno que tuviera 20 puntos en ambas, aunque es evidente que el riesgo de estos
dos pases no es el mismo.
La representacin grfica de los valores de las dos variables en un eje de coor-
denadas puede solucionar en parte esta cuestin, ilustrando observaciones que
estn ms hacia adentro de cada una de las zonas del indicador. Pero esta alter-
nativa slo es vlida cuando se toma como referencia informacin completa-
mente comparable proveniente de fuentes similares bajo condiciones idnticas.
Book 1.indb 213 5/29/12 4:39 PM

polarizacin
Una limitacin del uso del indicador a nivel agregado es su incapacidad para
registrar niveles altos de polarizacin de la opinin pblica. Por ejemplo, si la
mitad de los ciudadanos de un pas tuviera una valoracin alta del trabajo del
gobierno y la otra, una baja, el valor para esta variable en el indicador sera el
punto medio de la escala, 50 puntos. Aunque este valor en principio no de-
bera inquietar, mucho menos si viene acompaado por una cifra similar en
la segunda variable, esta situacin podra ser riesgosa para la estabilidad del
pas, en la medida en que las posiciones de los ciudadanos son muy extremas.
Una alternativa para controlar las lecturas errneas producidas por esta li-
mitacin es usar el nivel individual, lo que permite generar desviaciones t-
picas, u otros indicadores de dispersin, para los promedios. Un escenario
polarizado como el recin descrito tendra niveles de error o dispersin muy
altos y debera ser motivo de atencin.
Book 1.indb 214 5/29/12 4:39 PM

Referencias bibliogrficas
Ackerman, J. M. (2006), Democratizacin: pasado, presente y

futuro, Perfiles Latinoamericanos, 28, Mxico, FLACSO.
(coord.) (2008), Introduccin, en Ms all del acceso a la
informacin. Transparencia, rendicin de cuentas y estado de derecho,
Mxico, Siglo XXI.
Aguilar Villanueva, L. F. (2007), El aporte de la poltica pblica

y la nueva gestin pblica a la gobernanza, presentacin en
el XII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del
Estado y de la administracin pblica, Santo Domingo, 30 de
octubre-2 de noviembre. Disponible en lnea en:
<www.clad.org.ve>.
Almond, G. y Verba, S. (1963), The Civic Culture, Princeton, Prin-

ceton University Press.
Amsden, A. (2001), The Rise of The Rest: Challenges to the West From
Late-Industrializing Economies, Oxford, Oxford University Press.
Armijo, L.; Biersteker, T. y Lowenthal, A. (1994), The Problems

of Simultaneous Transitions, Journal of Democracy, 5, n 4, pp.
161-175.
Arnson, C. J.; Jara, J. y Escobar, N. (2009), Pobreza, desigualdad y la

nueva izquierda en Amrica Latina, Washington, DC, Woodrow
Wilson Center Update on the Americas.
Banco Mundial (2009a), Amrica Latina ms all de la crisis: impac-

tos, polticas y oportunidades, compilacin de Latin American and
Caribbean Region, Office of Regional Chief Economist, julio.
(2009b), La crisis global: lo peor pas, Amrica Latina preparada
para la recuperacin, Latin American and Caribbean Region,
Office of Regional Chief Economist, septiembre.
(2009c), Global Development Finance 2009: Charting a Global Reco-
very, Washington, DC, The World Bank.
12.indd 215 30/05/12 12:02

(2009d), Worldwide Governance Indicators. Disponible en lnea

en: <info.worldbank.org>.
Brcena, A. (2009a), En bsqueda de soluciones a la crisis finan-

ciera: medidas adoptadas y futuros desafos, discurso pronun-
ciado en la ctedra de las Amricas (OEA), Washington, DC,
5 de octubre.
(2009b), La poltica en tiempos de crisis, palabras de la se-
cretaria ejecutiva de la CEPAL en el seminario iberoamericano
sobre Polticas Sociales en Tiempos de Crisis, Asuncin, 6 de
agosto.
(2010), Palabras inaugurales en la conferencia dictada por Aldo
Ferrer, Desarrollo y globalizacin: el enfoque de Prebisch en
la actualidad, Novena Ctedra Prebisch, CEPAL, Santiago de
Chile, 22 de abril.
Bauman, Z. (1999), La globalizacin. Consecuencias humanas, Buenos

Aires, FCE.
(2001), En busca de la poltica, Buenos Aires, FCE.
Baumann, R. (2002), Trade Policies, Growth, and Equity in Latin

America, en E. Huber, Models of Capitalism: Lessons for Latin
America, University Park, The Pennsylvania State University
Press.
Bermeo, N. (2003), Ordinary People in Extraordinary Times: The

Citizenry and the Breakdown of Democracy, Princeton, NJ, Princeton
University Press.
BID (1998), Facing Up to Inequality in Latin America: Economic and

Social Progress in Latin America, 1998-1999 Report, Washington,
DC, BID.
(2004), Good Jobs Wanted: Labor Markets in Latin America,
en Economic and Social Progress Report, Washington, DC, BID.
(2010), El juego poltico en Amrica Latina. Cmo se deciden las
polticas pblicas?, Colombia, FCE.
BIT (2008), ndice de Transformacin Bertelsmann.
Bobbio, N. (1992), El futuro de la democracia, Mxico, FCE.
Booth, J. y Seligson, M. (2009), The Legitimacy Puzzle in Latin

America: Democracy and Political Support in Eight Nations, Nueva
York, Cambridge University Press.
12.indd 216 30/05/12 12:02

referencias bibliogrficas 217
Born, A. (2009), Honduras. La futilidad del golpe, Centre Tri-

continental, 29 de junio. Disponible en lnea en: <www.cetri.be>.
Botana, N. (2004), Dimensiones histricas de las transiciones a las

democracias en Amrica Latina. La democracia en Amrica Latina.
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Contribuciones
para el debate, Buenos Aires, PNUD.
Bourdieu, P. (1996), Espritus del Estado. Gnesis y estructura

del campo burocrtico, Sociedad, 8, Buenos Aires, Facultad de
Ciencias Sociales (UBA).
Bremmer, I. (2009), El capitalismo de Estado alcanza su mayora

de edad, Foreign Affairs Latinoamrica, vol. 9, n 3, pp. 15-16.
Bresser Pereira, L. C. (1998), La reforma del Estado de los aos

noventa. Lgica y mecanismos de control, Desarrollo Econmico,
150, Buenos Aires.
Caldern, F. (2008), Una inflexin histrica. Cambio poltico y

situacin socioinstitucional en Amrica Latina, Revista de la
CEPAL, 96.
(coord.) (2009), Crisis y cambio en Amrica Latina. Escenarios po-
lticos prospectivos, Buenos Aires, Cuadernos de Gobernabilidad
Democrtica/Siglo XXI.
Caldern, F. (coord.); Fontana, L.; Nava, I. y Pacheco, H. (2011),

Los conflictos sociales en Amrica Latina, La Paz, PAPEP/Funda-
cin UNIR Bolivia/Plural.
Caldern, F. y Szmukler, A. (2000), La poltica en las calles, La Paz,

CERES/Plural/UASB.
Calhoun, C. (1993), Civil Society and the Public Sphere, Public

Culture, 5, invierno, pp. 267-280.
Carton, C. (2009), Kaldorian Mechanisms of Regional Growth:

An Empirical Application to the Case of ALADI 1980-2007,
MPRA Paper 15675, 12 de junio. Disponible en lnea en:
<mpra.ub.uni-muenchen.de>.
Castaeda, J. G. (1995), La utopa desarmada, Barcelona, Ariel.
CEPAL (2008a), Panorama social de Amrica Latina y el Caribe.

(2008b), Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el
Caribe.
12.indd 217 30/05/12 12:02

(2008c), Panorama social de Amrica Latina 2008, Santiago de

Chile.
(2009a), Balance preliminar de la economa de Amrica Latina 2009,
Santiago de Chile.
(2009b), Panorama social de Amrica Latina 2009, Santiago
de Chile.
(2009c), Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2008-2009,
Santiago de Chile.
(2009d), La reaccin de los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe
frente a la crisis internacional: una presentacin sinttica de las medi-
das de poltica anunciadas hasta el 30 de enero de 2009, Santiago de
Chile, CEPAL/ONU.
(2009e), La reaccin de los gobiernos de las Amricas frente a la crisis
internacional: una presentacin sinttica de las medidas de polticas
anunciadas hasta el 30 de junio de 2009.
(2010), Panorama social de Amrica Latina 2010.
(2011), Panorama social de Amrica Latina 2011.
CEPAL-OIT (2009), Crisis en los mercados laborales y respuestas

contracclicas, Boletn CEPAL-OIT Coyuntura laboral en Amrica
Latina y el Caribe, 2 de septiembre.
CEPAL-SGI (2011), Espacios iberoamericanos. Hacia una nueva arqui-

tectura del estado para el desarrollo.
Chang, Ha-J. (2002), Kicking Away the Ladder: Development Strategy

in Historical Perspective, Londres, Anthem Press.
Cheresky, I. (2006), Elecciones en Amrica Latina: poder presi-

dencial y liderazgo poltico bajo la presin de la movilizacin
de la opinin pblica y la ciudadana, Nueva Sociedad, 206,
Buenos Aires.
Citrin, J. (1974), The Political Relevance of Trust in Govern-

ment, American Political Science Review, 68, pp. 973-988.
(2002), Democracy and Trust, Political Psychology, 23, n 2,
pp. 402-404.
Collier, D. (1979), The New Authoritarianism in Latin America, Prin-

ceton, Princeton University Press.
Consensus Economics (2009), Latin American Consensus Forecasts,

Survey of the August 17th.
12.indd 218 30/05/12 12:02

Cooper, R. N. (2009), The Future of the Dollar, Policy Brief PB09-

21, Peterson Institute for International Economics, septiembre.
Cox, G. y McCubbins, M. (2001), The Institucional Determinants

of Economic Policy, en S. Haggard y M. McCubbins, Presidents,
Parliaments, and Policy, Cambridge, Cambridge University Press.
Da Conceio Tavares, M. (2010), Los efectos de la crisis finan-

ciera internacional en Amrica Latina y las lecciones del caso
de Brasil, Conferencia magistral, CEPAL, Santiago de Chile,
10 de mayo.
Dalton, R. J. (2000), Value Change and Democracy, en S. J.

Pharr y R. D. Putnam (comps.), Disaffected Democracies: Whats
Troubling the Trilateral Countries?, Princeton, Princeton Univer-
sity Press.
(2004), Democratic Challenges, Democratic Choices: The Erosion of
Political Support in Advanced Industrial Democracies, Nueva York,
Oxford University Press.
De la Torre, C. (2009), Populismo radical y democracia en los

Andes, Journal of Democracy (en espaol), Santiago de Chile,
Pontificia Universidad Catlica de Chile.
Diamond, L. J.; Plattner, M. F.; Chu, Y.-H., y Tien, H.-M. (eds.)

(1997), Consolidating the Third Wave Democracies: Regional Chal-
lenges, Baltimore, Johns Hopkins University Press.
Dos Santos, M. (1991), Padres de governabilidade na transio

democracia na Argentina, en H. Trindade (org.), Amrica
Latina. Eleies e governabilidade democrtica, Porto Alegre, Univer-
sidade Federal do Rio Grande do Sul.
(1994), Las estrategias de gobernabilidad en la crisis. Informe compa-
rativo del Proyecto RLA 90/011, Buenos Aires, PNUD/Unesco/
CLACSO, mmeo.
Dubiel, H. (1993), Qu es neoconservadurismo?, Barcelona,

Anthropos.
Easton, D. (1975), A Re-Assessment of the Concept of Political

Support, British Journal of Political Science, 5, pp. 435-457.
(1976), Theoretical Approaches to Political Support, Cana-
dian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique,
9, n 3, pp. 431-448.
12.indd 219 30/05/12 12:02

Elias, N. (1993), El proceso de la civilizacin. Investigaciones sociogenti-

cas y psicogenticas, Buenos Aires, FCE.
Enrich, D. y Paletta, D. (2009), A un ao del estallido de la crisis,

la reforma financiera no se concreta, The Wall Street Journal
Americas, seccin Negocios, Reforma, Mxico, DF, 10 de sep-
tiembre, p. 8.
Entelman, R. F. (2005), Teora de conflictos, Barcelona, Gedisa.
Estefana, J. (2008), Tesis Krugman, El Pas Domingo, Madrid,

19 de octubre.
Evans, G. y Andersen, R. (2006), The Political Conditioning of

Economic Perceptions, Journal of Politics, 68, n 1, pp. 194-207.
Faletto, E. (1996), CEPAL y la sociologa del desarrollo, Revista

de la Cepal, 58, abril, Santiago de Chile.
Fernndez Arias, E. y Montiel, P. (2009), Crisis Response in Latin

America: Is the Rainy Day at Hand?, Documento de Trabajo,
n 686, BID.
FLACSO-Andes (2008), Boletn de Informacin Internacional sobre

Pases Andinos. Disponible en lnea en: <www.flacsoandes.org>.
FMI (2011a), Perspectivas econmicas mundiales, abril.

(2011b), Perspectivas econmicas mundiales, septiembre.
Franco, R.; Hopenhayn, M. y Len, A. (2011), Crece y cambia la

clase media en Amrica Latina: una puesta al da, Revista de la
CEPAL, n 103.
Fukuyama, F. (2005), La construccin del Estado. Hacia un nuevo

orden mundial en el siglo XXI, Buenos Aires, Ediciones B.
Gallagher, K. P. y Porzecanski, R. (2008), China Matters: Chinas

Economic Impact in Latin America, Latin American Research
Review, 43(1), pp. 185-200.
Garretn, M. A. (1984), Dictaduras y democratizacin, Santiago de

Chile, FLACSO.
(1997), Revisando las transiciones democrticas en Amrica
Latina, Nueva Sociedad, 148, marzo-abril, pp. 20-29.
(2000), La sociedad en que vivi(re)mos, Santiago de Chile, LOM.
(2001), Cambios sociales, actores y accin colectiva en Amrica Latina,
serie Polticas Sociales, Santiago de Chile, CEPAL.
12.indd 220 30/05/12 12:02

(2006a), Modelos y liderazgo en Amrica Latina, Nueva Socie-

dad, 205, septiembre-octubre.
(2006b), Sociedad civil y ciudadana en la problemtica
latinoamericana actual, en I. Cheresky (comp.), Ciudadana,
sociedad civil y participacin poltica, Buenos Aires, Mio y Dvila.
(2008), En bsqueda de ms calidad democrtica, Clarn,
columna de opinin, Buenos Aires, 17 de agosto.
(2009-2010), Actores sociales y procesos de democratizacin
en Amrica Latina en el contexto de la crisis econmica inter-
nacional, PAPEP-PNUD.
(s/f), Amrica Latina como unidad analtica: del desarrollo a la
globalizacin, mmeo.
Garretn, M. A.; Cavarozzi, M.; Cleaves, P.; Gereffi, G. y Hartlyn,

J. (2004), Amrica Latina en el siglo XXI. Hacia una nueva matriz
sociopoltica, Santiago de Chile, LOM.
Garretn, M. A. y Espinosa, M. (1992), Reforma del Estado o

cambio en la matriz sociopoltica, Perfiles Latinoamericanos,
ao 1, n 1, pp. 133-170.
Gasiorowsky, M. J. (1995), Economic Crisis and Political Regime

Change: An Event History Analisis, American Political Science
Review, vol. 89, n 4, diciembre.
Geddes, B. (1994), Challenging the Conventional Wisdom,

Journal of Democracy, 5, n 4.
Gonzlez, L. E. (2008), Political Crises and Democracy in Latin

America since the End of the Cold War, Kellog Center Working
Papers, 353.
Gray, J. (2001), Las dos caras del liberalismo. Una nueva interpretacin
de la tolerancia liberal, Barcelona, Paids.
Griffith-Jones, S. y Ocampo, J. A. (2009), The Financial Crisis and

Its Impact on Developing Countries, Poverty Reduction Discussion
Paper, United Nations Development Program (UNDP), Nueva
York, enero.
Grynspan, V. R. (2009), discurso en el Foro The Global Finan-

cial Crisis: Implications for Latin America, Washington, DC,
Woodrow Wilson International Center for Scholars y Harvard
University-David Rockefeller Center for Latin American Stu-
dies, 5 de febrero.
12.indd 221 30/05/12 12:02

GTZ-CEPAL (2010), Public Finance and Administrative Re-

form Studies Tax Gap and Equity in Latin America and the
Caribbean, State and Democracy.
Habermas, J. (1998), Ms all del Estado nacional, Mxico, FCE.

(1999), La inclusin del otro. Estudios de teora poltica, Barcelona,
Paids.
(2000), El Estado-nacin europeo y las presiones de la globali-
zacin, New Left Review, 1, Madrid, Akal.
Hardy, C. (2009), Una visin global de la reduccin de la pobreza en

Chile. Pobreza, desigualdad y la nueva izquierda en Amrica Latina,
Woodrow Wilson Center/FLACSO Chile.
Hein, W. (1994), El fin del Estado-nacin y el nuevo orden mun-

dial, Nueva Sociedad, 132, Caracas.
Held, D. (1993), Modelos de democracia, Madrid, Alianza.
Hetherington, M. J. (2005), Why Trust Matters. Declining Political

Trust and the Demise of American Liberalism, Princeton, Princeton
University Press.
Hibbs, D. (1987), The American Political Economy, Cambridge,

Harvard University Press.
Hilgers, T. (2008), Causes and Consequences of Political Cliente-

lism: Mexicos PRD in Comparative Perspective, Latin American
Politics and Society, 50, 4, pp. 123-153.
Hirschman, A. O. (1996), Tendencias autosubversivas, Mxico, FCE.
Huntington, S. (1991), The Third Wave: Democratization in the Late

Twentieth Century, Norman, University of Oklahoma Press.
Iazzetta, O. (2002), La poltica en entredicho, Estudios Sociales,

22-23.
Iglesias, E. (2011), Iberoamrica es solidaridad y esperanza,

XXI Cumbre Iberoamericana, Asuncin.
Inglehart, R. (1997), Postmaterialist Values and the Erosion of

Institutional Authority, en J. Nye Jr., P. D. Zelikow y D. C. King
(comps.), Why People Dont Trust Government, Cambridge, Har-
vard University Press, pp. 217-236.
12.indd 222 30/05/12 12:02

Inglehart, R. y Abramson, P. R. (1999), Measuring Postmateria-

lism, American Political Science Review, 93, pp. 665-677.
Iigo Carrera, N. y Cotarelo, M. C. (2006), Gnesis y desarrollo

de la insurreccin espontnea de diciembre de 2001 en Ar-
gentina, en G. Caetano (comp.), Sujetos sociales y nuevas formas
de protesta en la historia reciente de Amrica Latina, Buenos Aires,
CLACSO.
Jimnez, J. P. (2008), Poltica fiscal y equidad: recaudacin tributaria,

presentacin en la CEPAL, 26 de mayo, s. e.
Kacef, O. (2009), Crisis and Public Policies in Latin America and

the Caribbean, en O. Kacef y J. P. Jimnez, Macroeconomic Poli-
cies in Times of Crisis: Options and Perspectives, ECLAC.
Kaufmann, D.; Kray, A. y Mastruzzi, M. (2008), Governance Matters

VII: Aggregate and Individual Governance Indicators for 1996-2007,
Banco Mundial. Disponible en lnea en: <econ.worldbank.org>.
King, G. (1997), A Solution to the Ecological Inference Problem: Re-

constructing Individual Behavior from Aggregate Data, Princeton,
Princeton University Press.
Krugman, P. (1999), De vuelta a la economa de la gran depresin,

Bogot, Norma.
Kruijt, D. (2005), Fuerzas Armadas y seguridad en Amrica

Latina, en Nuevos retos y perspectivas de seguridad en Amrica
Latina, Madrid, Casa de Amrica, Centro de Investigacin
para la Paz y Tribuna Americana. Disponible en lnea en:
<www.cipresearch.fuhem.es>.
Kuczynski, P.-P. y Williamson, J. (2003), After the Washington Con-

sensus: Restarting Growth and Reform in Latin America, Washing-
ton, DC, Instituto para la Economa Internacional.
Lamounier, B. (2005), Da Independncia a Lula: dois sculos de polti-

ca brasileira, San Pablo, Augurium.
Latinobarmetro (2007), Informe resumen.
Lechner, N. (1994), Los nuevos perfiles de la poltica. Un bos-

quejo, Nueva Sociedad, 130, pp. 32-43.
(1998), El malestar con la poltica y la reconstruccin de los
mapas polticos, en F. Caldern y N. Lechner (comps.), Ms
12.indd 223 30/05/12 12:02

all del Estado, ms all del mercado: la democracia, La Paz, Plural/

Microcosmos.
(2007), Cultura poltica y gobernabilidad democrtica, en Obras
escogidas, vol. 2, Santiago de Chile, LOM.
Levi, M. (2006), Por qu necesitamos una nueva teora del go-

bierno, Revista Espaola de Ciencia Poltica, n 14, abril, pp. 9-40.
Lewis-Beck, M. (1988), Economics and Elections: The Major Democra-

cies, Ann Arbor, University of Michigan Press.
Lewis-Beck, M. y Burkhart, R. E. (1994), Comparative Democracy:

The Economic Development Thesis, American Political Science
Review, 88, pp. 903-910.
Libnio, G. A. (2009), Aggregate Demand and the Endogeneity

of the Natural Rate of Growth: Evidence from Latin American
Economies, Cambridge Journal of Economics, 33(5), pp. 967-984.
Lin, J. Y. (2009), Economic Development and Structural

Change, presentacin en la Conferencia sobre Desafos y
Estrategias para promover el Crecimiento Econmico, Mxico,
DF, Banco de Mxico, 19-20 de octubre.
Lindblom, C. (1982), Another State of Mind, American Political

Science Review, 76 (1): 9-21.
Linz, J. (1978), The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis Break-

down and Reequilibration, Baltimore, Johns Hopkins University
Press.
(1990), The Perils of Presidentialism, Journal of Democracy, 1,
n 1, pp. 51-69.
Lipset, S. M. (1959), Some Social Requisites of Democracy: Econo-

mic Development and Political Legitimacy, American Political
Science Review, 53, n 1.
Lora, E. y Panizza, U. (2002), Structural Reforms in Latin America

Under Scrutiny, Inter-American Development Bank. Disponi-
ble en lnea en: <www.iadb.org>.
Lozano Rendn, J. C. (2003), Espectacularizacin de la informa-

cin en los noticieros televisivos mexicanos, presentacin en
el XI Encuentro Latinoamericano de Facultades de Comunica-
cin Social, San Juan de Puerto Rico.
12.indd 224 30/05/12 12:02

Lustig, N. (2000), Las crisis y la incidencia de la pobreza: macroecono-

ma socialmente responsable, Washington, DC, BID. Disponible en
lnea en: <www.iadb.org>.
(2009), Hacia un marco para entender la poltica de reduc-
cin de la pobreza y la desigualdad, en C. Arnson, J. Jara y N.
Escobar, Pobreza, desigualdad y la nueva izquierda en Amrica
Latina, Washington, DC, Woodrow Wilson Center Update of
the Americas.
Mainwaring, S. (1999), The Surprising Resilience of Democratic

Governments, Journal of Democracy, 10, n 3.
Mainwaring, S. y Scully, T. R. (2009), Amrica Latina: ocho lec-

ciones de gobernabilidad, Journal of Democracy (en espaol),
1, Santiago de Chile, Pontificia Universidad Catlica de Chile.
Mainwaring, S.; Scully, T. R. y Vargas Cullell, J. (2010), Measuring

Success in Democratic Governance, en S. Mainwaring y T. R.
Scully (comps.), Democratic Governance in Latin America, Stan-
ford, CA, Stanford University Press.
Malloy, J. (1993), Poltica econmica e o problema da gobernabi-

lidade democrtica nos Andes Centrais, en L. Sola (comp.),
Estado, mercado e democracia. Poltica e economa comparadas, Ro de
Janeiro, Paz e Terra.
Mann, M. (1997), Las fuentes del poder social, vol. II: El desarrollo de
las clases y los Estados nacionales, 1760-1914, Madrid, Alianza.
(2007), El poder autnomo del Estado: sus orgenes, mecanismos y
resultados. Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas: Retomando
el debate de ayer para fortalecer el actual proyecto de modernizacin del
Estado, Buenos Aires, Jefatura de Gabinete de Ministros.
Mariani, R. (coord.) (2007), Democracia/Estado/ciudadana. Hacia

un Estado de y para la democracia en Amrica Latina, Serie Contribu-
ciones para el Debate, vol. II, Lima, PNUD-UE.
Markoff, J. (1996), Waves of Democracy: Social Movements and Political

Change, Thousand Oaks, CA, Pine Forge Press.
Mazzuca, S. (2002), Democratizacin o burocratizacin? Inesta-

bilidad del acceso al poder y estabilidad del ejercicio del poder
en Amrica Latina, Araucaria, n 7.
12.indd 225 30/05/12 12:02

Mishler, W. y Rose, R. (1997), Trust, Distrust and Skepticism: Po-

pular Evaluations of Civil and Political Institutions in Post-Com-
munist Societies, The Journal of Politics, 59, n 2, pp. 418-451.
Montambeault, F. (2009), Models of (Un)changing State-Society

Relationships: Urban Participatory Governance and the Deepening of
Democracy in Mexico and Brazil, Montreal, Universidad McGill.
Moreno, D. y Aranibar, A. (2010), El malestar ciudadano con la polti-

ca, PAPEP-Regional/PNUD.
Moreno-Brid, J. C. y Prez, E. (2010), Trade and Growth in

Developing Countries, en M. Setterfield, Handbook of Alternative
Theories of Economic Growth, Londres, Edward Elgar Publishing.
Morgensten, S.; Negri, J. J. y Prez, A. (2009), La oposicin

parlamentaria en regmenes presidenciales: el caso latinoame-
ricano, en L. Bjar (coord.), Qu pasa con la representacin en
Amrica Latina?, Mxico, Porra, pp. 13-50.
Muller, E. N.; Jukam, T. O. y Seligson, M. A. (1982), Diffuse Poli-

tical Support and Antisystem Political Behavior: A Comparative
Analysis, American Journal of Political Science, 26, pp. 240-264.
Natanson, J. (2008), La nueva izquierda, Buenos Aires, Debate.
Norris, P. (ed.) (1999), Critical Citizens: Global Support for Democratic

Government, Oxford, Oxford University Press.
ODonnell, G. (1973), Modernization and Bureaucratic-Authoritaria-

nism: Studies in South American Politics, Berkeley, CA, Institute
of International Studies, University of California Press.
(1993), Acerca del Estado, la democratizacin y algunos
problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con
referencias a pases poscomunistas, Desarrollo Econmico, 33,
n 130, Buenos Aires.
(1994), Democracia delegativa, Journal of Democracy, vol. 5,
n 1, enero, National Endowment for Democracy and Johns
Hopkins University Press, pp. 55-69.
(1998a), Estado, democracia y globalizacin. Algunas reflexio-
nes generales, Realidad Econmica, 158, Buenos Aires, IADE.
(1998b), Accountability horizontal, gora. Cuadernos de Estudios
Polticos, 4, n 8, verano, Buenos Aires.
12.indd 226 30/05/12 12:02

(2001), Accountability horizontal: la institucionalizacin legal

de la desconfianza poltica, PostData. Revista de Reflexin y Anli-
sis Poltico, 7, Buenos Aires.
(2002), Las poliarquas y la (in)efectividad de la ley en
Amrica Latina, en J. Mndez, G. ODonnell y P. S. Pinheiro
(comps.), La (in)efectividad de la ley y la exclusin en Amrica Lati-
na, Buenos Aires, Paids.
(2003), Democracia, desarrollo humano y derechos huma-
nos, en G. ODonnell, O. Iazzetta y J. Vargas Cullell (comps.),
Democracia, desarrollo humano y ciudadana. Reflexiones sobre la ca-
lidad de la democracia en Amrica Latina, Rosario, PNUD/Homo
Sapiens.
(2004), Notas sobre la democracia en Amrica Latina, en
PNUD, La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, PNUD/Alfaguara, anexo
en CD-ROM.
(2007), Disonancias. Crticas democrticas a la democracia, Buenos
Aires, Prometeo.
(2008), Hacia un Estado de y para la democracia, en PNUD,
Democracia/Estado/Ciudadana. Hacia un Estado de y para la demo-
cracia en Amrica Latina, Lima, PNUD.
ODonnell, G.; Schmitter, P. y Whitehead, L. (1988), Transitions

from Authoritarian Rule. Comparartive Perspectives, Baltimore,
Johns Hopkins University Press.
OECD (2008), Percepciones, n 79.

(2009), Perspectivas econmicas de Amrica Latina, Centro de De-
sarrollo de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico.
(2010), Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2011,
noviembre.
(2011a), Consolidate Policy Advances to Create a Latin Ameri-
can Decade. Disponible en lnea en: <www.oecd.org>.
(2011b), Latin American Economic Outlook 2011. How Middle Class
is Latin America.
Ortiz, G. (2009), Retos para el crecimiento de Amrica Latina

ante la crisis internacional, presentacin en la Conferencia
sobre Desafos y Estrategias para Promover el Crecimiento Eco-
nmico, Mxico, DF, Banco de Mxico, 19-20 de octubre.
12.indd 227 30/05/12 12:02

Ortuo, A. y Loayza, N. (2008), Crisis y democracia en Amri-

ca Latina: un anlisis del Latinobarmetro, en F. Caldern
(comp.), Escenarios polticos en Amrica Latina. Conceptos, mtodos y
observatorio regional, Buenos Aires, PNUD/Siglo XXI.
Oszlak, O. (1984), Polticas pblicas y regmenes polticos: reflexiones

a partir de algunas experiencias latinoamericanas, Buenos Aires,
CEDES.
Oszlak, O. y ODonnell, G. (1976), Estado y polticas estatales en

Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin, Buenos Aires,
CEDES/CLACSO.
Oxhorn, P. (1995), Organizing Civil Society: The Popular Sectors and

the Struggle for Democracy in Chile, Pennsylvania, University Park/
Prensa de la Universidad Estatal de Pennsylvania.
(2001), When Democracy Isnt All that Democratic: Social
Exclusion and the Limits of the Public Sphere in Latin Ameri-
ca, North-South Agenda Paper, 44, Coral Gables, Florida, Centro
Norte-Sur, Universidad de Miami.
(2003), Social Inequality, Civil Society and the Limits of
Citizenship in Latin America, en S. Eckstein y T. Wickham-
Crawley, What Justice? Whose Justice? Fighting for Fairness in Latin
America, Berkeley, Universidad de California, pp. 35-63.
(2006), Neopluralism and the Challenges for Citizenship in
Latin America, en J. S. Tulchin y M. Ruthenberg, Citizenship in
Latin America, Washington, DC, Lynne Rienner, pp. 123-147.
(2007), Citizenship as Consumption or Citizenship as Agency?
The Challenge for Civil Society in Latin America, en H. James,
Civil Society, Religion and Global Governance, Londres, Routledge,
pp. 100-129.
Pacheco-Lpez, P. y Thirlwall, A. P. (2007a), Has Trade Libera-

lisation in Poor Countries Delivered the Promises Expected?.
Disponible en lnea en: <www.kent.ac.uk>.
(2007b), Trade Liberalisation and the Trade-off Between
Growth and the Balance of Payments in Latin America, Interna-
tional Review of Applied Economics, septiembre.
Palermo, V. (1998), Estudio sobre el estado del Estado en Argen-

tina, Documento de Trabajo n 1, Buenos Aires, Fundacin Carlos
Auyero.
12.indd 228 30/05/12 12:02

PAPEP (2008), Una brjula para la democracia. Aportes para una

agenda de gobernabilidad en Amrica Latina.
(2009), Ronda de consultas Delphi a intelectuales de Latinoamrica,
septiembre.
PAPEP-UNIR (2011), Los conflictos sociales en Amrica Latina.
Paz y Mio Cepeda, J. J. (2007), Ecuador: democracia con ten-

siones, sociedad con desatenciones, en W. Ansalid (dir.), La
democracia en Amrica Latina, un barco a la deriva, Buenos Aires,
FCE.
Prez-Lin, A. (2007), Presidential Impeachment and the New Political

Instability in Latin America, Nueva York, Cambridge University
Press.
(2009), Juicio poltico al presidente y nueva inestabilidad poltica en
Amrica Latina, Buenos Aires, FCE.
PNUD (2002), Profundizar la democracia en un mundo fragmentado.

Informe de Desarrollo Humano Mundial.
(2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de
ciudadanos y ciudadanas, Buenos Aires, PNUD/Alfaguara.
(2008), Democracia/Estado/Ciudadana. Hacia un Estado de y para
la democracia en Amrica Latina, Lima, PNUD.
PNUD Chile (1998), Desarrollo humano en Chile: las paradojas de la

modernizacin, Santiago de Chile, PNUD.
PNUD-OEA (2009), La democracia de ciudadana. Una agenda para

la construccin de ciudadana en Amrica Latina, noviembre. Dispo-
nible en lnea en: <www.democraciadeciudania.org>.
(2010), Nuestra democracia, Mxico D.F., FCE.
Porzecanski, A. C. (2009), Latin America: The Missing Financial

Crisis, ECLAC-Studies and Perspectives series, 6, Washington, DC,
octubre.
Power, T. (2010), Brazilian Democracy as a Late Bloomer: Ree-

valuating the Regime in the Cardoso-Lula Era, Latin American
Research Review, 45, nmero especial.
Przeworski, A. (1998), The State and the Citizen, ponencia pre-

sentada en el Seminario Internacional Society and the Reform
of the State, San Pablo, marzo, mmeo.
12.indd 229 30/05/12 12:02

Przeworski, A.; lvarez, M.; Cheibub, J. A. y Limongi, F. (2000),

Democracy and Development. Political Institutions and Well-
being in the World, 1950-1990, Cambridge Studies in the Theory of
Democracy n 3, Cambridge, Cambridge University Press.
Przeworski, A. y otros (1996), What Makes Democracies Endu-

re?, Journal of Democracy, 7.1, Johns Hopkins University Press,
pp. 39-55.
Regional Bureau for Latin America and the Caribbean (2009),

The global Financial Crisis: Social Implications for Latin America
and the Caribbean, Crisis Update n 2, Cluster for Poverty, Hu-
man Development and MDGs.
Rodrik, D. y Rodrguez, F. (2001), Trade Policy and Economic

Growth: A Skeptics Guide to the Cross-National Evidence,
en B. Bernanke y K. Rogoff, Macroeconomics Annual 2000, Cam-
bridge, MA, MIT Press para NBER.
Rogalski, M. (1994), De la fractura Norte-Sur. Es posible un

gobierno global?, Nueva Sociedad, 132, Caracas.
Rojas Ros, C. (2007), Democracia de alta tensin. Conflictividad y

cambio social en la Bolivia del siglo XXI, La Paz, Plural.
(2008), Alquimia democrtica. Conflicto, democracia y polti-
ca, en C. Rojas Ros y A. Nat (comps.), Geografa del conflicto.
Claves para decodificar la confrontacin social y poltica, La Paz,
UNIR/Plural.
Rosanvallon, P. (2008), Identidad nacional y democracia, Archivos

del Presente, Revista Latinoamericana de Temas Internacionales, 47,
Buenos Aires.
Schumpeter, J. A. (2000), La crisis del Estado fiscal, Revista Espa-

ola de Control Externo, 5.
Schwarz-Blum, V. (2006), Por qu confiamos en las institucio-

nes? El caso boliviano, en M. Seligson y D. Moreno (comps.),
La cultura poltica de los bolivianos: aproximaciones cuantitativas,
Cochabamba, Ciudadana/LAPOP.
(2008), Desempeo econmico y apoyo al sistema: desafos
econmicos a las democracias latinoamericanas, en M. A.
Seligson (comp.), Desafos para la democracia en Latinoamrica y el
Caribe: evidencia desde el Barmetro de las Amricas 2006, Vanderbilt
University.
12.indd 230 30/05/12 12:02

Seligson, M. A. (1983), On the Measurement of Diffuse Support:

Some Evidence from Mexico, Social Indicators Research, 12,
pp. 1-24.
(2002), The Renaissance of Political Culture or the Renaissan-
ce of the Ecological Fallacy?, Comparative Politics, 34, n 3,
pp. 237-292.
Seligson, M. A. y Booth, J. (2010), Crime, Hard Times, and Dis-

content, Journal of Democracy, 21, n 2, pp. 123-135.
Sikkink, K. (1993), Las capacidades y la autonoma del Estado

en Brasil y la Argentina: un enfoque neoinstitucionalista, De-
sarrollo Econmico. Revista de Ciencias Sociales, 128, Buenos Aires,
IDES.
Skocpol, T. (1989), El Estado regresa al primer plano: estrategias

de anlisis en la investigacin actual, Zona Abierta, 50, Madrid,
Editorial Pablo Iglesias.
Standard & Poors Rating Services (2009), Impacto de la recesin

global sobre las polticas en Amrica Latina: razones para el optimismo,
18 de agosto.
Stokes, S. (2001), Mandates and Democracy. Neoliberalism by Surprise

in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press.
Task Force on Education, Equity, and Economic Competitiveness

in the Americas (2001), Lagging Behind: A Report Card on Educa-
tion in Latin America, Washington, DC, PREAL.
The Economist (2009a), Latin Americas Economies: The Fragile

Thing: A Good Reputation, 2-8 de mayo, pp. 13-14.
(2009b), Latin Americas Economies: Pain but no Panic,
2-8 de mayo, pp. 37-38.
Tomassini, L. (1998), Gobernabilidad y polticas pblicas, en

R. Urza y F. Agero (eds.), Fracturas en la gobernabilidad
democrtica, Santiago de Chile, Centro de Anlisis de Polticas
Pblicas, Universidad de Chile.
Touraine, A. (1966), Sociologie de laction, Pars, Seuil.
Unin de Exportadores del Uruguay (2009), Estadsticas de expor-

taciones 2008.
12.indd 231 30/05/12 12:02

Varas, A. (2009), Crisis econmica y Fuerzas Armadas en Sudam-

rica, La Onda Digital. Disponible en lnea en:<flacso.org.br>.
Vargas Cullell, J. (2003), Auditoras ciudadanas sobre la calidad

de la democracia: una herramienta para la identificacin de
desafos democrticos, en G. ODonnell, O. Iazzetta y J. Vargas
Cullell (comps.), Democracia, desarrollo humano y ciudadana.
Reflexiones sobre la calidad de la democracia en Amrica Latina, Rosa-
rio, PNUD/Homo Sapiens.
(2006), Democratizacin y calidad de la democracia, San Jos
de Costa Rica, mmeo.
(2008), Fiscalidad y derechos, seminario internacional De-
mocratizacin en Amrica Latina, Centro de Estudios de la
Sociedad Civil y la Vida Pblica (Escuela de Poltica y Gobier-
no de la Universidad Nacional de San Martn) y Secretara de
Gabinete y Gestin Pblica de la Nacin, Buenos Aires, 20 de
noviembre.
Vega, J. E. (2012), Liderazgo poltico para la reduccin de la

desigualdad, en F. Caldern (comp.) paper preparado para el
libro Liderazgo en Amrica Latina, PAPEP-PNUD.
Veras Soares, F.; Perez Ribas, R. y Guerreiro Osrio, R. (2010),

Evaluating the Impact of Brazils Bolsa Famlia: Cash Trans-
fer Programmes in Comparative Perspective, Latin American
Research Review, 45(2).
Villaln, L. e Idrissa, A. (2005), Repetitive Breakdowns and a

Decade of Experimentation: Institutional Choices and Unstable
Democracy in Niger, en L. Villaln y P. VonDoepp (eds.), The
Fate of Africas Democratic Experiments, Indiana University Press.
Villaln, L. y VonDoepp, P. (eds.) (2005), The Fate of Africas Demo-

cratic Experiments, Indiana University Press.
Waisbord, S. (1996), Investigative Reporting and Political Ac-

countability in South America, Crtitical Studies in Mass Commu-
nication, 13, pp. 343-363.
(2000a), Media in South America. Between the Rock of the
State and the Hard Place of the Market, en J. Curran y M.-J.
Park, De-Westernizing Media Studies, Londres, Routledge, pp.
50-62.
(2000b), Watchdog Journalism in South America: News, Accountabili-
ty and Democracy, Nueva York, Columbia University Press.
12.indd 232 30/05/12 12:02

Waldmann, P. (2003), El estado anmico. Derecho, seguridad pblica y

vida cotidiana en Amrica Latina, Caracas, Nueva Sociedad.
Weber, M. (1973), Ensayos sobre metodologa sociolgica, Buenos

Aires, Amorrortu.
(1997), Economa y sociedad, Mxico, FCE.
Weffort, F. (1991), Notas sobre a crise do Estado-Nao, Pensa-

miento Iberoamericano, 19, Madrid, CEPAL/Instituto de Coopera-
cin Iberoamericana.
Weyland, K. (1998a), Presidents or Bankers in Venezuela? Presi-

dential Popularity and Economic Reform Approval, 1989-1993,
Political Research Quarterly, 51, n 2, pp. 341-362.
(1998b), Swallowing the Bitter Pill: Sources of Popular Sup-
port for Neoliberal Reform in Latin America, Comparative
Political Studies, 31, n 5.
Wlezien, C.; Franklin, M. y Twiggs, D. (1997), Economic Percep-

tions and Vote Choice: Disentangling the Endogeneity, Political
Behavior, 19, n 1, pp. 7-17.
Wright, E. O. (2008), Introduccin, en E. O. Wright (ed.), Re-

pensando la distribucin. Del ingreso bsico ciudadano como alternati-
va para un capitalismo ms igualitario, Bogot, Universidad de los
Andes.
Zaller, J. R. (1992), The Nature and Origins of Mass Opinion, Nueva

York, Cambridge University Press.
Zibechi, R. (2007), La larga resistencia mapuche, Programa de las

Amricas. Disponible en lnea en: <www.ircamericas.org>.
Zovatto, D. (2001), La reforma poltico-electoral en Amrica

Latina: evolucin, situacin actual y tendencias, 1978-2000,
Reforma y Democracia, 21.
(2009), Valores, percepciones y actitudes hacia la democracia. Una
visin comparada latinoamericana: 1996-2002, Universidad de
Salamanca.
12.indd 233 30/05/12 12:02

12.indd 234 30/05/12 12:02
Los autores
antonio aranbar arze

Licenciado en Economa por la Universidad de Pars IX y candi-
dato a doctor en Econometra por la Universidad Autnoma de Madrid. Es
miembro fundador y coordinador para Amrica Latina del Proyecto de An-
lisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), y forma parte de la red de investigadores
del Informe de Desarrollo Humano en Amrica Latina. Tiene ms de diez
aos de experiencia en prospectiva poltica, asesora poltica estratgica y
prevencin de conflictos. Ha impartido cursos y talleres en todos los centros
regionales del PNUD en el mundo, ha trabajado en trece pases de Amrica
Latina y actualmente tambin en el mundo rabe.
federico vzquez calero

Doctor en Estudios de las Sociedades Latinoamericanas por la Uni-
versidad de Arte y Ciencias Sociales (Chile), y mster en Estudios Sociales y
Polticos Latinoamericanos por el Instituto Latinoamericano de Doctrina y Es-
tudios Sociales, Universidad Jesuita Alberto Hurtado (Chile). Es investigador
asociado del Centro de Sociedad Civil y Vida Pblica de la Escuela de Poltica
y Gobierno de la Universidad General de San Martn (Argentina). Fue direc-
tor de Dilogo Poltico Nacional e Internacional de la Fundacin Friedrich
Ebert (Mxico). Es profesor titular en la maestra en Cooperacin Interna-
cional para el Desarrollo, del Instituto de Investigaciones Dr. Jos Mara Luis
Mora (Mxico). Es asesor del Programa de Gobernabilidad Democrtica del
PNUD (Mxico). Es coordinador del proyecto Impacto poltico de la crisis
econmica internacional en los procesos de gobernabilidad democrtica de
Amrica Latina del PAPEP.
manuel antonio garretn m.

Licenciado en Sociologa por la Universidad Catlica de Santiago
y doctor por la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de Pars. Fue
director y decano de diversas instituciones acadmicas, ense en universi-
dades nacionales y extranjeras, y dirigi mltiples proyectos de investigacin
y enseanza. Obtuvo las becas Guggenheim (1983), FLACSO (1975-1976),
12.indd 235 30/05/12 12:02

Fundacin Ford, Social Research Council (1976, 1979), Fundacin Macarthur

(1992-1993), Conicyt (1993-1994). Actualmente es profesor del Departamento
de Sociologa de la Universidad de Chile.
juan carlos garzn

Especialista del Departamento de Estabilidad Democrtica y Misiones
Especiales para el Secretariado de Asuntos Polticos de la Organizacin de Es-
tados Americanos (OEA). Fue director de la Unidad de Anlisis para la Misin
de la OEA de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia. Antes de pertenecer a
dicha institucin, trabaj como investigador en el Observatorio de Derechos
Humanos en la Vicepresidencia, y como coordinador de la Unidad de Anlisis
de Conflictos Armados y Seguridad en la Fundacin de Seguridad y Demo-
cracia. Escribi numerosos artculos en peridicos y revistas acadmicas con
relacin al conflicto armado en Colombia, el proceso de paz con respecto a
grupos paramilitares, narcotrfico y violencia urbana. Es licenciado en Cien-
cias Polticas por la Pontificia Universidad Javeriana, con enfoque en Relacio-
nes Internacionales, y mster con especialidad en Teora y en Resolucin de
Conflictos Armados por la Universidad de los Andes.
claudia gutirrez villegas

Sociloga con un posgrado en Poblacin y Desarrollo por la Uni-
versidad de Chile, y PhD(c) en Sociologa por la Pontificia Universidad Cat-
lica de Chile. Se ha desempeado como docente e investigadora en el campo
de las polticas pblicas, con nfasis en participacin ciudadana, democracia,
poblacin y medio ambiente; ha escrito numerosas publicaciones sobre estos
temas. Es consultora en ONG y organismos del Estado.
osvaldo iazzetta
Doctor en Ciencias Sociales de FLACSO y la Universidad de Brasi-
lia, obtuvo un diploma superior de posgrado en Ciencias Sociales de FLACSO-
Argentina. Es licenciado en Relaciones Internacionales y Ciencia Poltica por
la Universidad Nacional de Rosario (Argentina). Trabaja como investigador
de carrera en el Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de
Rosario, y como miembro del equipo de investigacin sobre las Nuevas for-
mas de la poltica del Instituto Gino Germani, Universidad de Buenos Aires.
Es profesor titular de Teora Sociolgica en la Facultad de Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
ignacio marvn laborde

Licenciado en Economa por la UNAM (Mxico). Fue coordinador
general del proyecto de reforma poltica para el Distrito Federal, secretario
12.indd 236 30/05/12 12:02

los autores 237
tcnico de la mesa de concertacin de la reforma poltica del Distrito Federal

(1992-1993), as como comentarista de la mesa poltica en el noticiero moni-
tor de Infored (1997-2000). Actualmente es profesor, investigador y director
de la Divisin de Estudios Polticos del Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE), Mxico.
juan carlos moreno-brid

Doctor por la Universidad de Cambridge (Inglaterra), mster en
Economa por el CIDE y licenciado en Matemticas por la UNAM. Ha sido
asesor regional de la CEPAL e investigador asociado del David Rockefeller
Center for Latin American Studies de Harvard. Actualmente es coordinador
de investigaciones de la sede en Mxico de la CEPAL.
daniel moreno morales

Doctor en Ciencia Poltica por la Universidad Vanderbilt, mster
en Ciencia Poltica por la Universidad de Pitssburgh y licenciado de Sociologa
por la Universidad Mayor de San Simn (Bolivia). Desde 2008, coordina el
Observatorio de la Cultura Poltica en Bolivia y ha coordinado varias investi-
gaciones sobre la democracia en Bolivia (LAPOP). Es consultor del PAPEP.
philip oxhorn
Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad de Harvard, y li-
cenciado en Relaciones Internacionales y Economa por la Universidad de
Redlands. Realiz estudios en Poltica Europea Comparada y Movimientos
Laborales en la London School of Economics. Es editor en jefe de la Latin
American Research Review, miembro de los consejos editoriales de Lua Nova
revista de cultura y poltica (Brasil), y de la Revista Mexicana de Ciencias Pol-
ticas y Sociales. Es codirector de Universitas 21, un grupo de trabajo sobre los
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Es decano asociado de los estudios de
posgrado y posdoctorales de la Universidad McGill (Canad).
martn puchet-anyul
Doctor en Economa por la UNAM, mster en Economa por el
CIDE y licenciado en Economa por la Universidad Autnoma de Guerrero.
Fue coordinador del programa de posgrado en Economa de la UNAM (2002-
2006). Es miembro del Comit Acadmico del Programa Integrado de Maes-
tra y Doctorado en Ciencias Sociales de FLACSO-Mxico.
csar rojas
Doctor en Ciencias de la Informacin por la Universidad Complu-
tense de Madrid, socilogo por la Universidad Mayor de San Andrs, y comu-
12.indd 237 30/05/12 12:02

nicador social por la Universidad Catlica Boliviana. Fue gerente sociocultural

de la Fundacin UNIR-Bolivia y director acadmico del Centro Boliviano de
Estudios Multidisciplinarios. Actualmente es miembro de la Red Dilogo De-
mocrtico: iniciativa regional de prevencin de conflictos y fortalecimiento de
la gobernabilidad democrtica de la Direccin Regional para Amrica Latina
y el Caribe del PNUD.
12.indd 238 30/05/12 12:02

Las instituciones participantes
proyecto de anlisis poltico y

escenarios prospectivos (papep)
El PAPEP-PNUD naci como consecuencia de los lmites y problemas
especficos de los procesos de reforma estructural y democratizacin poltica que
han vivido varios pases de Amrica Latina, y fue desarrollado a partir de la conver-
gencia de demandas internas (por parte de actores polticos nacionales) y externas
(por parte de la cooperacin internacional). Entre sus metas, tiene la de explorar
las caractersticas de los escenarios futuros ms probables desde la perspectiva de
las situaciones crticas que viven esos pases, con el propsito de realizar un aporte
a un debate plural sobre las prioridades nacionales y las maneras de enfrentar esas
situaciones. El proyecto impulsa una agenda de investigacin para la accin que
busca dar cuenta de la dinmica de los procesos sociopolticos en Amrica Latina
y, en tanto fortalece las capacidades nacionales y las instituciones democrticas,
contribuye a la consecucin de los objetivos prioritarios de la estrategia regional
sobre gobernabilidad democrtica y desarrollo humano del PNUD en la regin.
El PAPEP, que ha trabajado en 16 pases de la regin por ms de una dcada
(Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per y Uruguay), es un
instrumento a disposicin de los propios actores nacionales para: contribuir a per-
cibir con mayor claridad el alcance y la naturaleza de las discrepancias y conflictos;
comprender la dinmica de los bloqueos que dificultan la construccin de acuer-
dos y la puesta en marcha de procesos de cambio; identificar reas potenciales de
convergencia y posibles trayectorias que permitiran superar los bloqueos; recono-
cer las principales restricciones e incentivos que delimitan el espacio disponible
para la puesta en marcha de nuevas dinmicas de discusin y decisin; acordar
agendas temticas, objetivos comunes y escalonamientos temporales.
sistema de anlisis poltico y

escenarios mltiples (sapem)
La Seccin de Anlisis Poltico y Prospectiva del Departamento
de Sustentabilidad Democrtica y Misiones Especiales (DSDME) se encarga
de darle seguimiento a la situacin poltica de los pases de la regin, con el
12.indd 239 31/05/12 11:18

propsito de entender los procesos polticos que estn teniendo lugar, iden-
tificar factores de riesgo para la estabilidad democrtica y analizar posibles
escenarios. Para ello, la Unidad de Anlisis Poltico y Prospectiva cuenta con
el Sistema de Anlisis Poltico y Escenarios Mltiples (SAPEM), un conjunto
de herramientas cualitativas y cuantitativas que facilitan la sistematizacin del
anlisis poltico y la proyeccin de escenarios para los pases de la regin.
12.indd 240 31/05/12 11:18

12.indd 241 30/05/12 12:02
12.indd 242 30/05/12 12:02

Cuaderno 2. Crisis Global y Democracia en América Latina PDF

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Cuaderno 2. Crisis Global y Democracia en América Latina PDF

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

Cuadernos de Prospectiva Poltica

Book 1.indb 3 5/29/12 4:39 PM

Antonio Aranbar Arze

Federico Vzquez Calero

Manuel Antonio Garretn, Claudia Gutirrez Villegas, Osvaldo Iazzetta,

Andrs Achard, Pablo Antezana, Juan Carlos Reyes, Benjamn Rodrguez

Francisco Canedo, Santiago Farjat, Matas Gallardo, Sandra Jemio,

organizacin de los estados americanos

Jos Miguel Insulza

Vctor Rico Frontaura

Juan Carlos Garzn

Alessandra Tassara, Giuliana Carducci, Hely Olivares, Micaela Martinet

Esta publicacin cont con el apoyo financiero del Bur de Preven-

Prel.indd 4 31/05/12 11:10

Book 1.indb 5 5/29/12 4:39 PM

1. Economa. 2. Democracia. I. Aranbar Arze, Antonio, coord.

Esta publicacin es el resultado del trabajo conjunto y una

2012, Siglo Veintiuno Editores S.A.

Diseo de cubierta: Cine Nmada

Impreso en Altuna Impresores // Doblas 1968, Buenos Aires

Hecho el depsito que marca la ley 11.723

Book 1.indb 6 5/29/12 4:39 PM

Presentacin. Impactos polticos de la crisis econmica global

Introduccin. En busca de claves para la navegacin poltica 15

1. Los caminos diferenciados de la democracia 25

La crisis econmica, asunto del pasado? 25

2. El impacto de la crisis financiera global en Amrica Latina.

Book 1.indb 7 5/29/12 4:39 PM

Polticas econmicas y perspectivas de la regin

3. La gobernabilidad democrtica en tiempos de crisis.

4. Crisis contenida y malestar no contencioso. Cuatro

Primera consideracin 125

5. Capacidades estatales y crisis global. Apuntes

Marco conceptual y analtico 138

Book 1.indb 8 5/29/12 4:39 PM

6. La democracia despus de la crisis. Implicancias

La herencia neoliberal 165

7. Crisis y regmenes polticos: tensiones institucionales 175

La recesin actual en perspectiva histrica 175

8. El malestar ciudadano con la poltica. Marco conceptual

El malestar ciudadano con la poltica: orgenes,

Referencias bibliogrficas 215

Los autores 235

Las instituciones participantes 239

Book 1.indb 9 5/29/12 4:39 PM

La primavera rabe es el dato geopoltico global de mayor trascen-

Book 1.indb 11 5/29/12 4:39 PM

valorando, sin deificar, el trabajo de los medios de comunicacin, prestando

Book 1.indb 12 5/29/12 4:39 PM

mica internacional de evolucin e impactos an inciertos, en los prximos aos

jos miguel insulza heraldo muoz

Book 1.indb 13 5/29/12 4:39 PM

La crisis financiera global 2008-2009 deja importantes lecciones

Book 1.indb 15 5/29/12 4:39 PM

medida en que la regin conoce un proceso de diferenciacin creciente, tanto

Book 1.indb 16 5/29/12 4:39 PM

Dos nociones resultan centrales para comprender la perspectiva analtica

Book 1.indb 17 5/29/12 4:39 PM

de opinin pblica (encuestas y grupos focales) y entrevistas a actores y ana-

Book 1.indb 18 5/29/12 4:39 PM

En segundo lugar, aprendimos que la capacidad de respuesta de las demo-

Book 1.indb 19 5/29/12 4:39 PM

la distancia entre la poltica pblica diseada y el resultado de sus aplicaciones,