a dinmica de mudana*
DAVID R. CAMERON,
STEFANIE H. CAMERON e
RICHARD I. HOFFERBERT
1. Introduo
No-incrementalismo 153
o ponto mais dbil dos estudos empmcos que ampliaram o conceito de
incrementalismo a despreocupao com as variaes entre as unidades
de anlise no produto do processo oramentrio. Generalizar sobre o
carter uniforme do processo atravs das unidades, sejam elas cidades,
rgos estaduais ou federais, perigoso. Se o produto poltico definido
em termos mais amplos que a simples formulao de um oramento,
bvio que o produto pode variar de unidade para unidade. Se tais variaes
ocorrem, apesar do carter uniforme do processo, focalizar ento a aten-
o sobre este processo uniforme ignorar aspectos interessantes e teori-
camente desafiantes do processo de formulao de polticas. Em especial,
focalizar a ateno nestes aspectos uniformes correr o risco de falhar na
especificao ou elaborao dos componentes do processo poltico que
originam a variao do produto. Assim, a pressuposio de uniformidade
no processo poltico tende a afastar da agenda intelectual o problema de
explicar a razo por que se observam produtos polticos nitidamente
divergentes.
f. verdade que os estudos empricos do processo oramentrio conside-
ram as variaes no desempenho poltico, variaes estas que tendem a
afetar, atravs do tempo. todos os rgos de maneira uniforme, e no
variaes entre ou intra-rgos, atravs do tempo. Por exemplo, os estudos
de Davis, Dempster e Wildavsky e os de Sharkansky pem em evidncia
certos perodos de relativa descontinuidade nas dotaes oramentrias de
um rgo atravs do tempo.15 Em especial, desvios do incrementalismo,
definido como a continuidade nas alocaes atravs do tempo, ocorrem
com a mudana de controle partidrio do Poder Executivo no governo, quer
se trate da ascenso de Eisenhower presidncia, em 1952, quer da de
Kennedy, em 1960, ou simplesmente da modificao de controle do gabi-
nete do governador, num determinado estado.'" Somos levados a inferir,
entretanto, que, mesmo em poca de relativa descontinuidade, os processos
de tomada de deciso de todos os rgos so uniformes. Em outras pala-
vras, reconhece-se que pequena a possibilidade de que os parmetros
referentes ao processo de tomada de deciso possam variar de rgo para
rgo. 17 Na verdade, est bastante implcito o significado substantivo destes
parmetros, que esto no centro do processo poltico, na medida em que
constituem o elo de unio entre os agentes institucionais, ao longo do
tempo. Se os parmetros dominantes no estudo de Davis, Dempster e
Wildavsky - a", que representa o efeito do Congresso nos pedidos do
rgo; e b." que representa o efeito do rgo sobre a dotao do ano
anterior,lS - so uniformes de rgo para rgo, ou variam probabilistica-
mente, e no de maneira que indique diferenas consistentes do rgo, ao
15 Davis., Dempster & \Vildavsky. A theory ... Am. Pol. Sei. Rev., e Sharkansky, Ira.
Econamics and palitical carrelates. Mid. Journ. of Pol. Sei.
16 Id. ibid.
17 Deve.se notar qUe Davis, Dempster e Wildavsky sugerem que os parmetros de
continuidade ao longo do tempo variam de rgo para rgo no dando, porm.
qualquer explicao sobre a razo pela qual isso ocorre.
IS Davis, Dempster e Wildavsky. Veja a nota de rodap nmero 10.
No-incrementalismo ISS
rgos como o Departamento de Educao (Office of Education) e o
Servio de Sade Pblica (Public ldealth Service) foram muito mais bem
sucedidos que os demais em ampliar suas dotaes oramentrias, em
grande parte devido intensa demanda nacional percebida pelos congres-
sistas em relao a esses programas. 2
Os resultados apresentados por F enno e por N atchez e Bupp tm
considervel importncia para o estudioso da poltica pblica. Esses resul-
tados sugerem, em especial, que o conceito de incrementalismo pode
fornecer uma estrutura imprecisa para a compreenso, tanto da poltica
como do resultado do processo poltico. Indicam que ocorrem variaes
importantes no processo oramentrio, e que estas diferenas nos fenme-
nos relacionados com o processo, contribuem para variaes significativas
no resultado. Em decorrncia, a participao proporcional nos oramentos,
obtida por rgos e programas, evidencia considerveis alteraes ao longo
do tempo. Mais importante ainda, estes estudos, assim como outros que
procuram relacionar as variaes do processo s do produto, sugerem que
um aspecto digno de considerao no estudo da poltica pblica poderia
ser a investigao sistemtica do grau de incrementalismo dentro de um
programa atravs do tempo, ou atravs de diversos programas num ponto
temporal definido. 26 Em resumo, estes estudos mostram que nem todos os
"incrementos" apresentam a mesma magnitude proporcional, e que as
variveis relacionadas com o processo, tais como a capacidade dos decisores
para mobilizar apoio, podem desempenhar um papel relevante na deter-
minao do tamanho destes incrementos. Contrariamente s inferocias de
estudos incrementalistas, os decisores esto imersos na poltica, e podem
alterar substancialmente o processo. Se verdade que os decisores atuam
" margem" do programa poltico, verdade tambm que desem-
penham um papel central na alterao da magnitude e do contedo destas
"margens".27
No-incrementalismo 157
Tabela 1
bice ao conceito de incrementalismo. Isso nos levaria a concluir que o ndice mais
elevado de mudana ao longo do tempo ocorreria nas reas polticas que fossem menos
burocratizadas e que envolvessem apenas pequenas parcelas dos oramentos totais.
32 Parecer preliminar do Supremo Tribunal dos Estados Unidos. 411 US 1, 58
(1973). anulando o caso Rodrigues versus San Antonio Independem School District.
337 F. Supp. 280 (W. D. Texas, 1971).
No-incrementalismo 159
Tabela 2
Mudanas nas dotaes funcionais das despesas gerais do governo para os nveis federal,
estadual e local, 1960 e 1970'
Nvel de governo
----- - --- - -- - --
Funo Federal Estadual Local
'" Inclui somente as funes contempladas com mais de 2% de todas <\s despesas governamentais, J970.
00' apresentou mudanas no-incrementais em meio de uma relativa "prospe-
ridade" - para nos servirmos da terminologia de Natchez e Bupp'" -
em cada um dos nveis de governo. Esses dados, porm, no indicam se as
mudanas no-incrementais nas taxas de financiamento durante a dcada
de 60 foram acompanhadas de alteraes significativas nas responsabili-
dades de financiamento, pelos trs nveis de governo. Presumivelmente, se
o argumento precedente - de que o processo poltico e o produto esto
ligados - fosse correto, seramos levados a descobrir nos padres de
responsabilidade de financiamento, uma alterao relevante durante a
dcada de 60. Na medida em que este fenmeno da co-responsabilidade
de financiamento representa o atributo dominante do processo poltico dos
sistemas federais, poderia, logicamente, ter havido uma mudana no-incre-
mental na distribuio de fundos entre os diversos nveis governamentais
que contribuiram para a mudana no-incremental nas parcelas oramen-
. trias alocadas educao.
Na tabela 3, apresentam-se dados para indicar a participao dos
fundos totais alocados s escolas pblicas primrias e secundrias - que
representam uma maioria substancial de todo o financiamento educacional 37
- pelos governos federal, estadual e local. A tabela inclui dados de 1950
a fim de permitir uma base comparativa para avaliar as mudanas na
co-participao de financiamento entre os trs nveis durante a dcada
de 60. Os dados apresentados na tabela 3 mostram que a dcada iniciada
em 1960 alcanou em relao ao que aconteceu na dcada anterior, um
elevado ndice de mudana RO que se refere s responsabilidades de finan-
ciamento. Enquanto os governos locais continuaram a contribuir, em 1970,
com mais de 50% de todos os fundos para o ensino pblico pri-
mrio e secundrio, essa contribuio declinou visivelmente na dcada de
60. Em contraste, a participao do governo federal - embora ainda a
menor dos trs nveis de governo, em 1970 - aumentou dramaticamente
na dcada de 60, principalmente por ocasio do Elementary anti Secontlary
Education Act. de 1965.38 Se bem que deva permanecer at certo ponto no
plano das conjecturas, se as mudanas nas responsabilidades por financia-
mento, que ocorreram na dcada de 60 foram, de fato, no-incrementais,
o
1966; Sundquist, James L. & Davis. David W. Making federalism work: a sludy 01
program coordination ali lhe community levei. Washington. D. C., Brookings, 1969;
Elazar, Daniel J. American federalism: a view Irom lhe s/ates. 2. ed. New York.
CroweIl. 1912; e Pressman. Jeffiey & Wildavsky, Aaron. Implementa/iol!. Berkeley,
University of California Press. 1973. Uma das poucas tentativas para estudar sistema-
ticamente o impacto do federalismo. como sistema de governo, na poltica pblica
a de Cameron, David R. & Hofferbert, Richard I. The impact of federalism on
education finance: a comparative analyss. European ]ournal 01 Political Research.
Vo 2, p. 225 058, Sep. 1974.
36 Natchez & Bupp. Policy . .. Am. PoI. Sei. Rev.
37 A educao pblica foi responsvel por 78.7% de todas as despesas educacionais
em 1960, e 80,9% de um totai de US$ 56,8 bilhes em 1970 (em 1960 era acima
de US$ 19,4 bilhes). De todos os ramos da educao pblica. o ensino primrio e
o secundrio foram responsveis por 80,8% em 1960 e 72.3% em 1970. Estes dados
foram extrados de Slalislical Abstracl 01 lhe UniteJ States. 1962, e 1972.
38 Veja Berke & Kirst, ed. Federal aid to education: who benelits? Who governs?
No-incrementalismo 161
Tabela 3
Proporo dos fundos com que os governos federal, estadual e local
contribuem para a educaao pblica primria e secundria
--------:--
Nivel de governo
Ano
Federal Estadual Local
tudo leva a crer que o fluxo dessas responsabilidades foi muito mais intenso
do que na dcada anterior.
Os dados da tabela 3 mostram que a poltica educacional estava-se
tomando, na dcada de 60, progressivamente "nacionalizada". O processo
mais importante da mudana parece ter sido claramente a expanso do
papel desempenbado pelo governo federal. Pode-se ento encontrar apoio
para o argumento aduzido por Rose nas mudanas de participao gover-
namental ilustradas na tabela 3, de que a poltica pblica est-se tornando
progressivamente dominada pela "poltica nacional", e que os estados e as
municipalidades esto, em contraste, declinando em importncia, e se tor-
nando um mero reflexo dos "padres nacionais".39 Esta imagem esttica
pode, por um lado, refletir no a estabilidade, ao longo do tempo, do papel
desempenhado pelos estados no financiamento da educao, mas, pelo
contrrio, a disparidade na direo das mudanas nos estados. Em outras
palavras, a aparente ausncia de mudana no papel dos estados, eviden-
ciada pelos dados da tabela 3, pode, de fato, mascarar mudanas substan-
ciais e no-incrementais ao nvel do financiamento estadual Ce local)
em certos estados.
A fim de verificar se o no-incrementalismo no financiamento da edu-
cao americana na dcada de 60 era manifesto na participao dos
estados e das municipalidades, tanto quanto no do governo federal, a
tabela 4 apresenta, para um grupo especfico de estados, as mudanas
prioritrias na participao do financiamento total da educao pblica ao
nvel primrio e secundrio, para os quais cada um dos trs nveis de
governo contribuiu. Estes dados sugerem que, quando se desagrega con-
39 Rose. Douglas D. National and local forces in state politics: the implications
of multi-levei policy analysis. American Po/itical Science Review, v. 67, p. 1.162-73,
[)ec. 1973. especialmente p. 1.16772.
Tabela 4
Mudana na responsabilidade de financiamento da educao pblica primria e secundria, por parte dos governos
federal, estadual e local, 1960-1970
Nvel de governo
-
O 17,8 Washington
::E Arkansas 10,9 I1inois
U Carolina do Norte 10,4 Iowa 17,6 Novo Mxico
Kentucky 9,1 Nebrasca 13,6 Carolina do Sul
~ Louisiana
Tennessee
West Virgnia
8,9
8,8
8,1
Vermont
Rhode Island
Utah
11,9
11,6
11,3
Wyoming
Delaware
Connecticut
Alabama 7,6 Kansas 8,5 Massachusetts
Flrida 7,5 Colorado 8,2 Pensilvnia
~
Washington - 0,2 Delaware 8,4 Hava -I
Louisiana 8,2 Vermont -I
Tennessee 8,2 Rhode Island -I
~ West Virgnia 8,2 Dacota do Sul -1
O Novo Mxico 7,2 Utah -I
Gergia 6,4 Mississippi -I
Fonte: Department of Health, Education and Welfare. Digest of educationalltatistics. 1962, 1972'1
tribuio s mdias, para todos os estados e municipalidades, um ndice de
mudana consideravelmente menor nas responsabilidades de financiamento
ocorre num grande nmero de estados. Principalmente a nvel estadual,
mas, em menor escala, tambm entre as municipalidades, ocorreram mu-
danas cuja amplitude excedeu a verificada em relao ao auxlio federal.
Se era verdade que a direo das mudanas na participao federal era
muito mais uniforme, tambm verdade que as mudanas mais espeta-
culares nas responsabilidades de financiamento tiveram lugar a nvel esta-
dual. Em termos de mudana no-incrementai, a substituio do estado
pela municipalidade, no que se refere a financiamento, foi mais dramtica,
ainda que menos universal, do que parece ter sido a substituio do governo
federal por uma parcela do governo estadual. De fato, uma vez que a
substituio do financiamento do governo estadual pelo governo federal
parece ter sido, no seu conjunto, um fenmeno sulista, poderamos sentir-
nos inclinados a concluir que se tratou de uma substituio da municipa-
lidade pelo estado, tal como aconteceu no Hava, Illinois, Iowa, Vermont
e Utab, onde se deu o processo mais generalizado da mudana pela res-
ponsabilidade do financiamento.'o
Resumindo, demonstramos que a poltica educacional apresenta um
ndice elevado de mudana, tanto no conjunto dos nveis de financiamento,
em relao a outras reas polticas, como nas responsabilidades de finan-
ciamento assumidas pelo governo federal e por vrios governos estaduais,
ndice que suficientemente grande para justificar o termo de no-incre-
mentaI. f: a explicao de como esta mudana no-incrementai se deu no
produto, isto , ao nvel de financiamento, e no processo, isto , ao nvel
de responsabilidade de financiamento, que constitui o problema central da
tese aqui exposta.
IM R.A.P. 2176
2. Como se pode medir a mudana?
3. Que perodo de tempo deve ser considerado para mensurao da
mudana?
A preocupao com o financiamento da educao levanta imediatamente
a indagao para saber se as despesas so um indicador apropriado para o
produto do processo educacional. Muitos estudiosos argumentam que as
despesas, em geral, no esto relacionadas com os nveis de servio dentro
de uma rea poltica determinada, e que o nvel de servio, e no o de
despesas, o fator de mensurao mais preciso do produto poltico. 41 Em
nenhuma rea poltica este ponto de vista foi melhor articulado ou recebeu
maior legitimao que na educao, em grande parte devido ao profundo
efeito causado pelo CoIeman Report. '" Este estudo, que engloba uma
enorme quantidade de dados referentes a crianas, em diversos nveis de
escolaridade, e que foi levado a cabo como resposta orientao explcita
do Education Act, de 1965, levou concluso de que virtualmente todas
as variveis relacionadas com a escola, incluindo as despesas, tm pequeno
impacto nos indices de aproveitamento dos alunos e pouco concorrem para
_. afetar as disparidades nesses resultados. Concluiu, pelo contrrio, que eram
os fatores do ambiente familiar, tais como a situao financeira, a raa, a
educao dos pais etc. que explicavam a maioria das diferenas entre os
alunos." Esta interpretao tem resistido a subseqentes reanlises dos
dados de Coleman, e muitos estudiosos concordaram com Moynihan ao
dizer que "as relaes entre os recursos aplicados e o produto educacional,
aceitas por todos os sistemas escolares, todas as legislaturas, todos os exe-
cutivos, na realidade no se apresentam de forma alguma como provadas".44
Nos ltimos anos, porm, a sabedoria convencionaI a respeito do ca-
rter inconseqente das despesas educacionais em relao ao rendimento
escolar dos alunos, tem sido sujeita a anlises cada vez mais sofisticadas,
demonstrando que as concluses de Coleman eram, at certo ponto, o
produto da metodologia empregada." Em ntida contradio com esse
41 Veja, por exemplo, Sharkansky, Ira. Govemment expenditures ... Am. Pol. Sei. Re~.
Sei. Rev.
012 Veja Coleman, James S. et aliL Equality of educational opportunity. Washington,
D. C., U. S. Govemment Printing Office, 1966.
43 Id. ibid.
H Moynihan. Daniel P. Maximum jeasible misunderstanding: community action in
lhe war on poverty. New York, Free Press, 1969 .
5 Entre os estudos que levantaram srias dvidas sobre a metodologia empregada
no Coleman Report (e. portanto, sobre as suas implicaes polticas substantivas),
encontram-se os de Bowles. Samuel S _ & Levin, Henry M. Determinants of scholastic
achievement - an appraisal of some recent evidence. Journal of Human Resources,
v_ 3, p_ 3-24, Winter 1968; eain, Glen G. & Watts, Harold W. Problems in makiog
policy inferences irom the Coleman Report_ American SociologicaJ Rel-'iew. v_ 35, n. 2,
p_ 228-42. Apr. 1970; Hanushek, Eric A_ & Kain, Jobn F. On the value of "equality
of educational opportunity" as a guide to public policy_ In: Mosteller, Frederick &
Moynihan, Daniel P_ On equtlJity of educational opporlunity_ New York, Raodon
House. 1972_ p. 116-45; e Armor, David J. School and family effects 00 black and
white achievement a reexamination of the USOE data_ lo: Mosteller & Moyniban.
op. oit. p. 168-229.
No-;ncrementalismo 165
estudo, as despesas - tais como salrios de professores e instalaes esco-
lares - parecem estar relacionadas com o rendimento dos alunos, em
grande parte porque atravs da alocao diferencial de fundos para a
educao, que fatores de "ambiente familiar", tais como a raa e a renda
familiar, se manifestam na poltica pblica' Assim, Levin, Guthrie, Ribich,
Goodman e J ames concluram, por meio de seus estudos, que os ndices
de aproveitamento escolar tendem a refletir as disparidades que ocorrem
entre os distritos escolares no financiamento da educao - disparidades
que. como mostraram decises judiciais recentes, esto intimamente rela-
cionadas com as diferenas financeiras dos distritos escolares." Em virtude
da evidncia macia produzida pelos queixosos nos casos Serrano versus
Priest, Rodriquez versus San Antonio, e outros, levados a tribunal, seramos
levados a crer que a "sabedoria convencional", trazida luz devido ao
Coleman Report, encontrava-se largamente desacreditada em meados da
dcada de 70. 4
Considera-se que o financiamento da educao exerce um papel crtico
na formulao de tais itens componentes de "servio", uma vez que o nvel
de aproveitamento escolar dos alunos mais um fator a adicionar
atrao substantiva desta rea poltica. Deveramos, naturalmente, notar
que, mesmo que no existisse um elo entre as despesas e os servios, o
financiamento da educao um campo atraente para o estudioso da pol-
tica pblica, por se tratar de uma rea muito importante para o sistema
poltico, ocupando o primeiro lugar na alocao fiscal interna.
Uma razo igualmente importante para o estudo do financiamento edu-
cacional, independentemente do impacto das dotaes financeiras no nvel
de rendimento individual, o fato de que existe uma grande variao entre
os governos do sistema poltico americano em relao aos nveis e taxas
de mudana nestas dotaes financeiras. Enquanto as despesas correntes
46 Grande parte do pretenso efeito da cultura familiar em relao s facilidades es-
colares descritas pelo Coleman Report deriva do pressuposto errneo de que os dois
grupos de variveis so independentes. De fato, h fortes razes para suspeitar da
pluricolinearidacle, ou da variao conjunta ou partilhada, situao que se toma ainda
mais bvia se se considerar-em, como unidades de anlise, no os indivduos, mas
sim os distritos escolares. Veja Hanushek & Kain. On lhe value... In: Masteller &
Moynihan, ed. op. cito
.n Veja Guthrie, James S. W., KIeindorfer, George B., Levin. Henry M. & Stout.
Robert T. Schools and inequality. Cambridge. Massachusetts, Massachusetts Institute
of Technology, 1971; Ribich. Thomas I. Education and poverty. Washington, D. c..
The Brookings Institution, 1968; Goodman. Samuel M. The assessment 01 school
quality. Albany, New York, The State Education Department of New York, 1959;
Beuson, Charles S. et alij. State and local liscal relationships in public education in
Calilornia. Sacramento, California, Senate Fact Finding Committee on Revenue and
Taxation. Mar. 1965; e James. H. Thomas; Kelly, James A. & Garms, Walter I.
Determinants 01 educational expenditures in lorge cities 01 lhe United States. Stanford.
Califomia, Stanford University School of Education, 1966.
48 E: verdade, sem dvida, que a sabedoria convencional permanece forte em alguns
contextos. Exemplo recente de atividade erudita DO campo da educao, que aceita
como premissa subjacente as concluses do Coleman Report, encontrada na obra
de Jencks, Christopher et aliL Inequality: a reassessment 01 lhe effect 0/ lomily and
schooling in Americo. New York, Harper and Row, 1972.
No-incrementalismo 167
mudana para aquelas unidades que tivessem nveis de despesas relativa-
mente baixos em um item especfico no incio do perodo considerado,
deveria, no obstante, levar em conta a base inicial. Se as propores
tendem a dar demasiado relevo ao ndice relativo de mudana dos "baixos
escores" iniciais, as diferenas de prioridade tendem, em contraste, a mini-
mizar o ndice de mudana dessas unidades em relao quelas que podem
ter apresentado nveis mais altos do item no ano inicial. Em resumo,
deseja-se uma medida que considere a mudana em relao base inicial,
mas que no inflacione o ndice de crescimento para certas unidades.
Um dos meios de aproximao de tal medida a regresso dos dados a
um segundo momento, em relao aos dados do momento anterior, o que
produz resduos ou desvios alm do que seria de se esperar se a unidade
tivesse revelado uma taxa de mudana igual mdia nacional. Enquanto
no forem detectados efeitos decorrentes do estabelecimento de tetos que
possam limitar o crescimento das unidades que tinbam as taxas mais ele-
vadas do item, no perodo inicial, os resduos derivados da regresso
fornecero uma medida de mudana insuspeita em relao aos valores
iniciais da varivel. 52 Alm disso, a tcnica residual tem o efeito de tirar aos
dados o seu carter indicativo - isto , de remover aquela parcela de mu-
dana que no especfica do estado, que geral ou indicativa da tendncia
nacional. Mantendo constante a tendncia nacional global, de coleta de
dados em diferentes pontos temporais, a tcnica residual acentua o grau
em que a mudana de cada estado foi especfica e sujeita a processos de
mudana dentro do estado, ao invs de ser simplesmente uma funo
dos processos de mudana a nvel nacional."
No h critrios determinantes quanto ao perodo de tempo a ser esco-
lhido para a anlise. H, porm, certas restries. No se deseja utilizar
um perodo de tempo to amplo que torne quase impossvel especificar
a durao determinada dos elementos do processo, capazes de gerar as
mudanas em uma varivel dependente. Por outro lado, no se deseja
utilizar um perodo de tempo to limitado que faa com que as variaes
ocorridas venham a representar simplesmente desvios em um determinado
ano, de uma tendncia mais ampla, que est atuando em direo contrria.
Est claro tambm que desejvel utilizar um perodo de tempo que seja
suficientemente longo, de modo a permitir a incidncia da mudana em
variveis independentes, especificadas. Em outras palavras, deseja-se um
52 Deve-se salientar que. medida que os efeitos do estabelecimento de tetos esto
presentes. os resultados obtidos por meio da tcnica residual sero semelhantes aos
obtidos por meio da tcnica de mudana proporcional.
53 Rose. em National and local forces in state politics ... Am. Pol. Sei. Rn ..
coloca grande nfase nesses processos a nvel nacional e sua conseqente homogenei-
zao dos resultados da poltica estadual. As concluses de Rose. entretanto. so
baseadas em fenmenos como os ndices de matrcula para os indivduos de 5 a 34
anos de idade - uma varivel que s poder ser considerada poltica estadual. com
uma grande dose de generosidade. No deixa de parecer ingnuo que Rose argumente
sobre o carter inconseqente da poltica estadual. ao mesmo tempo que ignora total
mente o financiamento plurifacetado do campo educacional - campo em que existem
ntidas diferenas de carter estadual.
Niio-incrementalismo 169
diferentes perodos, em diferentes estados, como por exemplo, mudana~.
no controle partidrio das legislaturas. Alm disso, a utilizao dess"
dcada permite um exame quase de carter experimental do impacto do
Education Act de 1965 ,obre o financiamento nessa rea poltica, assil'!
como o impacto dessas tendncias a longo prazo, tais como a profissiona-
lizao da administrao educacional, a adoo de sistemas tributrio..;
mais elsticos com relao renda e importantes mudanas sociais, como
a industrializao do Sul e a marcha de outros estados em direo a um
ideal tpico da sociedade ps-industrial."
Na tabela 5 apresenta-se a medida do ndice relativo de no-incremen-
talismo no financiamento da educao durante a dcada de 60. Esta medida
representa o residual padronizado, derivado da regresso das despesas por
aluno na educao primria e secundria, em 1970-71, em comparao
com a mesma varivel para 1960-61. Esta medida revela at que ponto
Tabela 5
Alta Baixa
No-incrementalismo /71
pao e a competio estavam to intimamente relacionadas com as varia-
es polticas entre os estados como o estavam os elementos do ambiente
socioeconmico. 61 Cowan mostrou que estes fenmenos polticos estavam
mais estreitamente relacionados s despesas numa nova rea do programa
- as despesas autorizadas pelo Economic Opportunity Act - do que o
estavam variveis tais como renda, urbanizao e composio racial. 6 :!
\Valker descobriu que a propenso de um estado para inovar estava to
fortemente relacionada a atributos polticos dos estados, tais como repre-
sentao poltica segundo a distribuio da populao e o profissionalismo
legislativo, como panplia tradicional de variveis socioeconmicas. 6a
Quando Fr)' e Winters analisaram as bases polticas e socioeconmicas da
redistribuio, tambm acharam que as variveis polticas eram mais impor-
tantes para a explicao das variaes estaduais do que as que identifi-
cavam atributos do ambiente social." (De fato, um dos atributos polticos
mais intimamente relacionados era o ndice de inovao, criado por
Walker.) Mesmo quando a anlise de redistribuio foi utilizada por Booms
e Halldorsen. com um ndice aperfeioado de redistribuio. verificou-se
que a mensurao do profissionalismo legislativo, da garantia do funciona-
lismo pblico e da propenso para inovar, situaram-se entre as variveis
independentes mais importantes. 65
Se verdade que a concentrao dos estudos anteriores das vanaveis
socioeconmicas preparou o caminho para uma avaliao mais cuidadosa
e mais equilibrada do impacto relativo de fenmenos sociais e polticos,
. contudo, tambm verdade que a estrutura conceitual, em que se situa
a pesquisa. tem permanecido essencialmente imutvel. De maneira parti-
cular, estes estudos perpetuaram a imagem do decisor como um instru-
mento passivo, mesmo inerte, das presses sociais e polticas externas.
Quer este corpo de pesquisas demonstre a relevncia de tais presses
socioeconmicas, como a riqueza. quer sugira a importncia de vrios fen-
menos po1ticos. a opinio sobre o processo po1tico e sobre o papel desem-
penhado pelo decisor dentro do processo semelhante dos incrementalistas.
Os deterministas. quer do campo poltico, quer do campo socioeconmico,
e os incrementalistas partilham da tendncia de ignorar a capacidade dos
decisores para influenciar a poltica. independentemente das vrias presses
externas. Pode acontecer, cama afirmam os deterministas e os incremen-
talistas. que os decisores atuem dentro de contextos rigorosamente restritos
e bem demarcados, e que influenciem a poltica apenas nas suas "margens".
PC'de. porm, acontecer que, no decorrer do tempo, os decisores tambm
venham a poder praticar aes que aumentem o seu controle sobre esta.,
61 Sharkansky & Hofferbert. Dimensions of state politics Am. Pol. Sei_ Rn_
fl::!Cowart. Andrey T. Anti-poverty expenditure in the American states: a compa-
rative analysis. Mid)l'eSl }oumal of Polirical Science, v. 13, p. 21936. May. 1969.
(;:1 Walker. The diffusion Am. Pol. Sei. Rn.
Iq Fry & Winters. The polltics of redistribution. Am. Pol. Sei. Rn.
r,~J Booms. Bernard H. & Ha1ldorson. James R. The politics of redistribution: a
reformulation. American Political Science Rniew, v. 67. p. 924-33, Sep. 1973.
No.incrementalismo 173
sionalizao daquela parcela da burocracia estatal que est relacionada com
a poltica educacional. At cena ponto, nosso objetivo a identificao dos
atributos coletivos dos decisores dentro desta rea poltica, de maneira mais
precisa do que o que tem ocorrido at agora. O objetivo principal, porm,
investigar, ao longo do tempo, o impacto das mudanas de tais atributos
sobre a mudana no-incrementai na poltica. Seramos levados a inferir
que, se os decisores exercem de fato um papel independente significativo
no financiamento da educao, este fenmeno poder ocorrer no ponto
que, em certo sentido, est mais prximo do contexto da deciso e no
nos pontos mais distantes do processo. Poder-se-ia estabelecer, por exem-
plo, a hiptese de que o grau de efeitos independentes por parte dos
decisores no campo do processo de financiamento da educao pode ser
uma funo do grau de profissionalizao da burocracia educacional ao
longo do tempo. Um dos aspectos mais manipulveis do contexto do pro-
cesso decisrio - e talvez um dos poucos meios atravs dos quais os
decisores podem alterar sua capacidade de influenciar o produto poltico
- relaciona-se com o grau de profissionalizao dos responsveis pela
elaborao e implementao da poltica. Aumentando o nmero de pro-
fissionais empregados pelo estado na rea da educao, aumentando o
nvel salarial dos administradores e profissionais de alto nvel, ou aumen-
tando as responsabilidades de financiamento do estado em relao a outros
nveis de governo, os decisores podero aumentar sua capacidade de afetar
a l'oltica pblica, independentemente de presses tais como as criadas pelo
ambiente socioeconmico.
O segundo grupo de elementos do processo relaciona-se com a estrutura
tributria dos governos estaduais e municipais. Este grupo no est to
prximo do produto gerado pelos decisores no campo da educao, como
o grupo associado com a organizao e a profissionalizao da burocracia
educacional. Encontrando-se, embora, em certo sentido, mais distante.
reveste-se, contudo, de grande relevncia para os decisores, na medida em
que est constantemente ligado ao processo poltico atravs do fornecimento
de meios de mobilizao dos recursos econmicos do estado, para fins da
poltica pblica. Embora esteja mais distanciada que as prticas administra-
tivas, a estrutura tributria igualmente manipulvel pelos decisores. De
fato. a experincia de muitos estados que tm sido forados pelos tribunais
a alterar seus sistemas de financiamento da educao, assim como as expe-
rincias de estados que se encontram ameaados por aes judiciais a este
respeito, mostram que os decisores se voltam invariavelmente para a estru-
tura tributria, por nela verem o instrumento mais importante para intro-
duzir mudanas qualitativas nos nveis de financiamento da educao. 61
A estrutura tributria dentro de um estado afeta no somente os nveis
de tributao, mas tambm o grau de tributao em relao riqueza do
estado. o grau de confiabilidade na arrecadao de impostos progressivos
e a capacidade de gerao de recursos financeiros, no a nvel de governo
6; Pode-se apresentar. COmo exemplo. as longas e renhidas batalhas legislativas para
implementar o imposto sC'bre a renda, em Nova Jrsei - imposto que. por acaso.
teve o apeio total de dois governadores. embora fossem de partidos diferentes.
No.inCTementalismo 175
o sistema atravs do qual as receitas so geradas em um estado mais
politizado que o conjunto de elementos associados com a profissionalizao
e administrao educacional. No s o fator em questo - os impostos
- que invariavelmente faz da alterao da estrutura tributria um pro-
blema poltico. o foco da deciso. Ao contrrio do fator profissionali-
zao, mudanas na estrutura tributria envolvem os decisores que ocupam
posies fora da burocracia educacional. Resumindo, quando o financia-
mento da educao se a~socia s estruturas tributrias, tambm se politiza,
no sentido de que os agentes, tais como os governadores e os legisladores,
se tornam mais relevantes no processo poltico educacional que os espe-
cialistas em educao. t, de fato, no ponto em que uma rea de poltica
pblica se torna politizada - as decises sobre financiamento esto intima-
mente ligadas a questes de gerao de receitas - que os fenmenos
relacionados com o ambiente poltico de massas podem entrar no processo
poltico, isto , elementos tais como a competio, a representao po1tica
de acordo com a distribuio da populao e controle partidrio podero
exercer uma influncia fundamental no processo poltico, afetando a com-
posio e a propenso politica dos que participam do processo como
funcionrios pblicos eleitos, e responsveis, portanto, no s por uma
rea poltica mas pela mobilizao e alocao de recursos para todas
as reas. io
N a pesquisa aqui apresentada utilizou-se um modelo conceitual de
processo politico que enfatiza a centralizao para explicar mudanas
polticas dos dois grupos de elementos discutidos anteriormente - a natu-
reza administrativa e organizacional das burocracias educacionais, e o.,;
sistemas responsveis pela gerao de recursos financeiros. Estes dois grupos
de elementos relacionados com o processo so considerados intermedirios
no processo que estabelece um elo de unio entre os fenmenos sociais e
polticos de massas e o produto poltico. Mais importante ainda: depreende-
se que estes fenmenos relacionados com o processo poltico representam
"instrumentos de poder" importantssimos, atravs dos quais os decisores
podero produzir um efeito independente sobre o processo atravs do qual
()S recursos sociais e polticos so transformados em poltica pblica. Na
Mudana 1'10
Ambiente
Pa!ilico de Mossas
Mudana no
Ambiente
do. Estruturo Social
No.incrementalismo 177
poltica. do que os elementos dos ambientes socioeconomico:. c politI) . .
de massas. convencionalmente considerados como formuladore~ da politka
pblica. Como elementos desta hiptese fundamental propomos os seguinte~:
I. Durante o perodo da mudan~:a n;:lo-incremental na poltica. os resul-
tados das de~pesa~ do prllcesso poltico so menos limitados por fenmenos
ambientais. tais como a composio so~ioeconmica do estado.
I a. Como resultado. a mudana na politica pblica. ao longo do tempo,
s est associada, de maneira muito t-nue. a mudanas em tais fenmeno~
ambientais .
., Em contraste, a rele"ancia de ~ertos ~lementos do processo poltico -
tais como o sistema de gerao de re("ursos - torna-se mais estreitamente
relacionado com os resultados polticos.
2a. Em particular, o grau de cre~cimento nao-incremental no finani:ia-
mento da educaao nos estados uma funo do grau de profi:-.sionalizaa.J
das burocracias que influenciam a poltica da educao. do grau di.:
expanso do papel do estado no financiamento da educao, em relac
a outros nveis de governo. da implementao e expanso dos sistemus
tributrios estaduais, e do aumento dos recursos financeiros do estaJ,),
gerados por impostos progressi\ o~.
3. Estas mudanas nos elementos dn prm:esso poltico refletem o impacto
de mudanas tanto no ambiente ~ucloeconmico como no poltico do":'l
decisores.
4. ~a medida em que .. estas mudanas no processo poltico representam
esforos dos decisores para modificar seus ambientes, elas esto mais
estreitamente relacionadas com as mudanas no ambiente polti.:o de massa,
do que com aquelas o(orridas na estrutura socioeconmica dos eSlalo:-..
4a. Em particular, sero rele\ antes para o processo de mudana no-
ll1~remental as modifica~es no ambiente poltico de massa que alteram a
propenso dos decisores para produzir aumentos na buro~ratizaao da
administrao, no papel do estado em relao ao financiamento da edu-
..:ao e da confiabilidade nos impostos progressivos a nvel dos estauos.
4b. Como resultado, mudanas no controle partidrio da legislatura e do
gabinete do governador podero estimular alterao nos elementos ja
citados.
Como um conjunto conclusivo de hipteses mais de natureza tentativa
c exploratria, sugerimos que:
5. Os estados, considerados de per si, apresentam diferenas mari:ante:-.
ao ponto de se assemelharem, no seu comportamento na dcada Jc 60.
ao modelo estabelecido como hiptese.
5a. Em particular, alguns estados parecem apresentar mudanas relativa-
mente grandes em todos os componentes principais do modelo hipottico.
ao passo que outros parecem afastar-se do modelo num ou mais dos seu'"
componentes.
6. Os estados que apresentam taxas relativamente altas de crescimento
no-incrementai no financiamento da educao. e que tendem a ser COI1-
7. Variveis independentes
No-incrementalismo 179
e cultura" - consideravelmente mais complexa que a industrializao.
Juntam-se num plo da dimenso atributos de riqueza, de educao supe-
rior, de desenvolvimento do setor tercirio (isto , proporo de pessoas
empregadas como profissionais liberais e na rea de finanas e seguros),
e urbanizao. Lembrando a nfase dada por Bell ao papel do setor
tercirio orientado para os servios, e. acima de tudo, produo e disse-
minao do conhecimento, parece que esta dimenso identifica um con-
junto de atributos que define a fase da ps-industrializao." Contudo.
importante notar tambm a relevncia dos atributos no-tercirios, especial-
mente a mensurao da relativa comercializao da agricultura. Mais im-
portante ainda: note-se at que ponto esta dimenso se apia nos grupos
tnico-raciais dominantes da sociedade norte-americana. Em resumo, a
integrao combina elementos da sociedade ps-industrial com elementos
que so manifestaes de ncleos histrico-regionais, baseados na raa e
na imigrao.
Tabela 6
Estados com mudanas relati~'amente amplas na industrializao
e na integrao. entre 1960-1790
Mudana na industrializao
I Mudana na integrao
Figura 2
Relao dos' processos de mudana- sci~econmica nos estados
norle-americanos, 1960-1970, com referncia estrutura social de 1960
,00 Mudana na
Industrializao industrializao
~,85
1960 1960 - 1970
7~' :\ amplitude temporal necessria para fornecer dados em c'lda ponto temporal
rara cada e,tado. Para o, estados que tiveram eleies para governador em ano<; dife
r::-n!e'O de 1960 e 1970. utilizaram-se m resultado" das eleie, realinlda" o ma i,
rn'l\.imo po'O"vel das duas datas em que<;to. Fonte: Scammon,
:\ mensurao da competio foi desenvolvida por Hofferhert. Richard I. Classi
:'i.:ation of :\merican slate party syslem, The JOIlTllllf 01 Politin, \" ::!fl. p, 5506~
-\ug. 1964: Jua" vezes a proporo dos votos obtido<;; pelo candidato derrot:tdo em
I:ada c1ei:io, A me"ma tcnica aplicada para medir o grau de competio na Cmara
Jo~ Oeputados tenJo como base as cadeiras legislativas e no os \'oto~.
'I A mensurao da representao poltica de acordo com a distribuio da popu
la;io foi obtida de Rae. Reapportionment and poltical democracy, In: Pol ..by. op. dI.
P.tra () paodo anterior representao poltica equitativa ordenada pelos tribunai'O,
a ...... illl ccmo para o perodo que se seguiu s redistribuies da repre'Oenta:lo no
r>' 10,,10 J~ j %:!67. tomamos como unidade de medida de eqidade de represenla:()
l~emocr;itica o desvio de 1.0 da escala de Rae. a partir de democracia pura. XD. A
me .:i,a da muJana na eqidade de representao poltica . portanto. pura c ... im
plesm<.'me o re<>duo da regre,so de 1.0 - XD,.~ ",obre 1.0 -- XD",;!,
183
1. Aumento das receitas tributrias estaduais e locais, consideradas em
conjunto. em relao a cada mil dlares de renda individual,"
2. Aumento em receitas per capita obtidas atravs de um imposto estadual
sobre a renda das despes.as fsicas. '-:{
3. Aumento em receita~ per capiza obtidas atravs de um imposto estadual
sobre a renda das pessoas jurdicas.
4. Aumento em receita,;; per capira provenientes de um imposto estadual
sobre vendas ou receita bruta.
5. Aumento em receitas provenientes de um imposto estadual sobre a
renda de pessoa fsica e jurdica e do imposto sobre vendas. em relao
ao total das receitas obtidas pelo estado e pelo municpio. atravs do
imposto sobre propriedade. 84
:\1udana na estrutura adminisrrari\'a - Para verificar o impacto das mu-
danas na estrutura administrativa sobre a mudana poltica no-incrementai,
foram usados nove aspectos de mudana administrativa estrutural. os quais,
como os anteriormente citados. foram gerados pela tcnica residual. Estas
variveis envolvem vrio", elementos que so indicativos do grau de profis-
sionalizao do rgo educacional a nvel de estado. Alm disso, incluram-
se medidas do relativo desenvolvimento da educao em comparao com
outras reas polticas, e um outro conjunto de variveis indicativas da
atuao poltica profissionalizada a nvel de estado. Em relao a este
ltimo grupo de indicadores, incluram-se medidas de consolidao de dis-
tritos escolares, o crescente apoio no uso de frmulas equalizadoras para
3 distribuio de auxlio s escolas estaduais e o crescente papel do estado
no processo de financiamento da educao, em comparao com os outros
nveis governamentais. A~ vari\'eis includas como indicadores da mudana
na estrutura administrativa na arena poltica da educao so as seguintes:
I. Aumento na proporo de fundos para a educao pblica. obtidos
do governo federal,"
2. Aumento na proporo de fundos para a educao pblica, dados
pelo estado .
.. :> A fonte para a mensurao da J.rrecadao total de impostoo;. isto . receita'
totais relativas a imposto de renda sobre pessoa fsica no estado The hoo}.: nl lhl'
s/ates, 1962-63. Lexington. Kentucky. Council of State Government<o. 1963. p. 216:
e The hool.: Df lhe .~/{/te5, 197273. l.exington. Kentucky. Council of State Government<o.
1973. p. 212.
~3 As fontes para esta varivel e as seguintes, representando os tipos de tributao
a nvel estadual. foram The hnol.: of lhe stales, 1962-63. p. 238-41: e The Iwol.: Df lhe
slates, 1972-73. p. 2303.
~~ A fonle para esta mensurao da importncia relativa da tributao progressiva,
isto . relacionada com os impostos totais sobre a propriedade lanados a nvel de
estado e de municipalidade The bool.: ol lhe staIes, 1962-63. p. 215. 23841: e The
!>oo!.:" of lhe stalcs, 1972-73. p. 209. 2303.
:-.:' A fonte das propores das receitas totais destinadas s escolas primrias e secun
drias The bool.: of the states, 1962-63. p. 315; e The book of lhe stales, 197273.
p. 312. Uma vez que a muJana na proporo das receitas provenientes dos estados
ccrrelacionase de uma maneira altamente negativa (r = -0,97) com a mudana na
proporo dos fundos das municipalidades. omitimos o segundo elemento da anlise.
Viw-incrementa(ismo 185
educao em 1970. em contraste com os 67q da variao ocorrida no
reriodo anterior.
Tabela 7
Coeficientes beta
Industrializao 0.30 0.0';
Integrao 0.76 0.68
Coeficientes de determinao 0.67 OA';
Tabela 8
Indice de crescimento
Mudana da estrutura social no-incrementaI no
financiamento da educao
Coeficientes beta
Industrializao 0,09
Integrao 0,33
Coeficiente de determinao O, II
Tabela 10
o impacto relatilo dast~lllllallras nus atributos da estrutura administrativa
da poltica educacional no crescimento fUlo-incremental das despesas
R.A.P. 2176
lYO
Ie,ante. o ndice de integrao escolar, o aumento na utilizao de frmulas
de equalizao, as mudanas na maneira de selecionar e remunerar o
administrador escolar, tudo isso tem efeito reduzido no processo de mu-
dana. Talvez mais intrigante que a insignificncia dessas variveis seja
o fato de que mudanas na responsabilidade de financiamento pelo governo
federal no tiveram efeito, quer acelerando, quer refreando, o grau de
mudana poltica. Enquanto, por um lado, verificou-se que a expanso do
papel do governo federal no financiamento da educao foi decisiva. ao
contribuir parcialmente para mitigar as disparidades interestaduais nas ues-
pesas,"(1 por outro lado esta expanso teve aparentemente pouca influncia
no estmulo ao no-incrementalismo. Igualmente surpreendente o fato de
que o crescimento no-incrementaI foi maior nos estados que acusaram
o ndice mais baixo de crescimento na "prosperidade" relativa da educao,
como parcela dos oramentos totais estaduais e locais. Contrariamente ao
que era de se esperar luz do padro nacional global de expanso ora-
mentria da educao, em relao a outras reas, o aumento na eoucaau.
manifestado durante a dcada de 60, na proporo das despesas diretas
no-capitais por parte dos estados e das municipalidades, esteve negativa-
mente associado ao crescimento das despesas por aluno. Em resumo, o
crescimento no-incrementai que ocorreu no foi gerado quer pela maior
participao do governo federal no financiamento quer pela elevao da
posio ocupada no oramento pela educao, em relao a outros pro-
gramas.
O grau de no-incrementaJismo no financiamento da educao, presen-
ciado na dcada de 60, encontra-se associado a vrias mudanas indicativas
da profissionalizao e da ampliao do papel poltico desempenhado pelos
aecisores a nvel de governo estadual. Nota-se uma relao consistent-;:
entre mudana poltica e o ndice de mudana em duas das variveis que
medem a profissionalizao e o desenvolvimento organizacional dos rgo:,
t!staduais de educao. A relao positiva entre o crescimento do financia-
mento e a taxa de aumento de profissionais em proporo ao nmero o..:
alunos, e o ndice de aumento na dimenso da burocracia da educau
estadual (como indicam as despesas administrativas e salariais). mostram
que a ampliao da capacidade organizacional de um conjunto de decisores
pode ser uma precondio necessria para um comportamento marcada-
mente no-incrementai no produto poltico. Particularmente para os estado:;
que iniciaram a dcada de 60 com uma parcela relativamente alta de
dotao oramentria para a educao, diminuindo, assim. a capacidade de
provocar grandes mudanas no financiamento por meio do aumento desttts
Sdo-incrementalismo 191
parcelas, o crescimento no-incrementai dependeu da capacidade dos for-
muladores de poltica educacional de agirem eficazmente como defensores
da ampliao ou de novos programas junto ao governador, ao stall do
departamento estadual de oramento e aos membros da legislatura estadual.
Presumivelmente, a capacidade para obter bons resultados foi at certo
ponto fruto da visibilidade e percia dos especialistas em poltica edu-
cacional.
A mudana mais importante na estrutura administrativa do processo
poltico educacional - isto . importante em termos de influncia sobre
o crescimento do financiamento da educao - foi a ampliao do papel
do estado em relao a outros nveis de governo, O impacto causado pelo
crescente papel do estado de grande interesse prtico, dado o debate
generalizado e litigioso, centralizado precisamente sobre este aspecto da
situao do financiamento da educao. Mais que qualquer outro elemento
do processo poltico, a expanso da participao do estado no financia-
mento total contribuiu para um grande aumento nas despesas com a
educao pblica, No que se refere a relaes entre medidas de mudana,
tanto a simples correlao como os coeficientes Beta, considerados na
ampliao do escopo do estado no financiamento, so fortes, elas so
consideravelmente mais fortes do que as relaes para qualquer dos outros
elementos (r = 0,41, b = 0,38), Foi, em resumo, entre aqueles estados
que acusaram maior aumento na participao do financiamento (veja
tabela 4), que a educao apresentou os maiores aumentos nas despesas.
Em nossa opinio importante a descoberta de que uma mudana subs-
tancial nas relaes intcrgovernamentais dos diversos componentes de um
sistema federal, desempenha um papel relevante no produto poltico.
Embora seja verdade que a implementao de mudanas nas relaes e
responsabilidades dos vrios nveis de governo possa envolver-se em con-
flitos e inrcia burocraticos,~h' verdade tambm que alteraes nestes
arranjos podero dar origem a um estmulo importante para as mudanas
na poltica pblica, Mais importante ainda: esta descoberta mostra que a
estrutura institucional de relaes entre governos num sistema federal
capaz de fornecer um 'instrumento de poder" crtico atravs do qual os
decisores podem reformular profundamente tanto o processo, como o pro-
duto da poltica pblica. Como tal, esta descoberta representa desvio subs-
tancial das opinies daqueles que tendem a caracterizar os decisores como
passivos e limitados na sua capacidade de alterar a poltica alm do mbito
estrito, estabelecido por fatores externos, tais como os fenmenos de estru-
tura social e de poltica de massas, ou atravs de rotinas burocrticas e
normas prvias do processo polticoyl
~IU Gm dos meios mais eLcientes para -,alientar at que ponto um programa pode ser
vtima de restries burocraticas pode ser ilustrado pelo Programa de Combate Po
breza, prematuramente promulgado e node~envolvido. Veja. em especial, Pressman
& Wildavsky. Implemenlal/of!. Clt.: e Sundquist, James L. ,\<Iaking federalism work ...
fll Poucos estudos na rea do financiamento da educao tm comiderado. mesmo
que superficialmente, o impacto da distribuio intergovernamental da responsabilidade
de financiamento. H, porm, alguns estudos que chamaram a ateno para a imo
portncia do papel do estado no financiamento. Entre estes, contam-se os de Burkhead,
Tabela 11
lmpacto relativo exercido por mudanas ocorridas no ambiente socioecon-
mico e por mudanas especficas na estrutura administrativa da poltica
educacional sobre o crescimento niio-incrementaI das despesas
lndice de crescimento no-
incrementai no financiamento
Mudanas no ambiente socioeconmico
e na estrutura administrativa Coeficiente Coeficiente
beta' de correlao
Parcela de fundos para a educao pro-
porcionada pelo governo estadual 0,41 0,41
Orgo estadual de educao: administra-
dores e profissionais a nvel estadual
por 10 mil alunos 0,20 0,19
Orgo estadual de educao: despesas sa-
lariais com o pessoal burocrtico e no-
burocrtico, por aluno 0,08 0,22
Industrializao 0,08 0,06
Integrao 0,22 0,32
O coeficiente de determinao obtido em uma regresso, na qual foram usadas
estas cinco variveis = 0,30. O coeficiente obtido com as duas medidas de mudana
socioeconmica 0.11.
lesse. Public school finance: economics and politics. Syracuse, Syracuse University
Press, p. 75; lohns, Roe L.; Alexander. Kern & StoIlar, Dewew H" ed. Status and
impact Df educalional finance programs. Gainesville, Florida, National Educational
Finance Project. 1971; e Levy, Frank; Meltsner, Arnold J. & Wildavsky, Aaron.
Urban outcomes. Berkeley, California, University of California Press. 1974. p. 92-8.
No-incrementalismo 193
o impacto das mudanas na estrutura administrativa e na estrutura da
leceita sobre o escopo do financiamento do estado - At aqui, a anlise
tem mostrado que s um elemento da estrutura administrativa da poltica
educacional encontra-se intimamente associado ao crescimento no-incre-
mentai do financiamento, durante a dcada de 60. Segundo a lgica do
modelo desenvolvido anteriormente, procuraremos agora explicar porque
os estados acusaram um ndice to elevado de variao no financiamento
da educao, em comparao com o papel assumido por outros nveis de
governo. Consideraremos, em especial, o impacto que outras mudanas
na estrutura administrativa possam ter causado na mudana de papis dos
estados quanto a financiamento. Procuraremos depois identificar a relao,
se que de fato existe, entre estas mudanas na estrutura administrativa
e as que compreendem as estruturas de receita dos estados.
Srias razes h para acreditar que o crescimento do papel do estado
quanto ao financiamento da educao pode ter sido influenciado por outros
aspectos da estrutura administrativa. Esperar-se-ia, por exemplo, que um
dos resultados imediatos da ascenso substancial no profissionalismo de
um rgo estadual de educao poderia ser a constatao de um papel
mais relevante no processo poltico. Analogamente, poder-se-ia inferir que
quando um estado proporciona um aumento salarial substantivo ao admi-
nistrador educacional, isto pode, em parte, representar a inteno, por
parte dos decisores, tais como o governador e os legisladores, de afastar-se
siguificativamente das prticas anteriores do estado. Um aspecto adicional
que pode ser responsvel pela ampliao do papel do estado poder estar
relacionado com o problema de minimizar as disparidades intra-estaduais
no campo do financiamento. Ao mesmo tempo que esta desiguaidade se
tomou publicamente mais visvel com os processos judicirios da dcada
de 70, frmulas de financiamento tornaram-se um item freqente na
maioria das agendas dos estados. ~2 Porm, a menos que os decisores
quisessem diminuir as alocaes de certos distritos escolares - gesto geral-
mente evitado por motivos polticos bvios - as disparidades s podero
ser reduzidas, atravs do aumento dos nveis de ajuda dada aos distritos
mais pobres. Isto se manifesta atravs de um aumento significativo na
responsabilidade de financiamento assumida pelo estado. 93
A fim de verificar se as mudanas em qualquer dos elementos relacio-
nados com o processo da estrutura administrativa esto associadas ao cres-
cimento do papel do estado, esta ltima mudana analisada como uma
92 Para uma anlise das vrias frmulas que so utilizadas em programas de finan
ciamento por parte do estado. veja Coons, lohn E.; Clune IH. William H.; Sugarman,
Stephen D. Privare wealth and public educarion. Cambridge, Mass., Harvard University
Press, 1970.
!J3 O conceito de que a equalizao entre as unidades leva a um grau mais elevado
de responsabilidade no financiamento para um rgo superior do sistema govern3
mental est bem desenvolvido nos estudos tericos sobre finanas pblicas. Veja
Oates. Fiscal federalismo cit.; Break, George F. lntergovernamenta! fiscal re!alions in
lhe United Stares. Washington, D.C., The Brookings Institution, 1967; e Netzer, Dick.
State-!oca! finance and intergovernmental fiscal relations. Washington, D.C., The
Brookings Institution, 1969.
Tabela 12
Crescimento na responsabili-
dade de financiamento por
~Iudana nos atributos da estrutura parte do estado
Ldministrativa
Coeficiente Coeficiente
beta de correlao
No-incrementalismo 195
mente, o crescimento do papel do estado no financiamento, avaliou-se
o impacto relativo de cada uma das cinco variveis, que medem a mudana
na estrutura da receita sobre a modificao ocorrida no papel do estado
em relao ao financiamento, no salrio do administrador educacional e na
utilizao de fundos equalizadores. Os resultados da anlise, apresentados
na tabela 13, indicam muito claramente que apenas uma forma de mu-
dana na estrutura tributria estava estreitamente relacionada com as
mudanas, nos atributos do processo, que geram maior participao do
estado no financiamento, e, por outro lado, aumento nas despesas. V-se
que, das cinco medidas de mudana, somente o crescimento em receitas
provenientes de impostos sobre a pessoa fsica estava forte e positivamente
associado aos trs tipos de mensurao de mudana da estrutura adminis-
trativa. A inferncia causal que se pode extrair desses dados bastante
fundamentada pelo fato de que as relaes so muito uniformes para cada
uma das trs variveis independentes. Depreende-se assim, muito clara-
mente, que o crescimento das receitas dos impostos sobre a renda da
pessoa fsica e no o crescimento da arrecadao tributria ou a utilizao
de impostos sobre a renda de pessoas jurdicas sobre as vendas, ou a
crescente dependncia dos impostos progressivos lanados a nivel estadual,
que gera os fundos para implementar o crescimento no-incrementai das
despesas com a educao.
A tabela 13 indica claramente que a mudana tributria que provoca
maiores conseqncias administrativas tem sido o crescimento relativo dos
impostos sobre a renda de pessoa fisica. A aparente relao entre o cresci-
mento das receitas estaduais geradas por tais impostos e o crescimento da
responsabilidade do estado pelo financiamento poderiam simplesmente
refletir a influncia conflitante da mudana social, em especial aquela
associada riqueza crescente; isto , os estados apresentam uma mudana
bem acentuada nas receitas geradas por impostos sobre a renda da pessoa
fsica simplesmente porque experimentaram os maiores aumentos em
riqueza durante a dcada de 60. Se tal fosse o caso, ento as correlaes
descobertas entre as receitas originadas pelo imposto sobre a renda e o
crescimento da responsabilidade pelo financiamento refletem simplesmente
a alta correlao entre o crescimento da riqueza e o crescimento dos im-
postos sobre a renda da pessoa fsica. A fim de dar-se esta qualificao
que, de outro modo, poderia ser considerada uma descoberta interessante,
pode-se considerar a relao entre a mudana na integrao - que , em
grande parte, o critrio para melhor aferir o crescimento da riqueza durante
a dcada de 60 - e as vrias formas de mudana na estrutura tributria.
Se a qualificao fosse correta, poder-se-ia esperar concluir que estas
relaes so altamente positivas, particularmente entre o crescimento da
integrao e o crescimento das receitas provenientes de impostos sobre a
renda de pessoa fsica.
Os dados da tabela 14 mostram que este argumento no conta com
grande apoio. Ao mesmo tempo que existe uma relao positiva entre o
crescimento das receitas provenientes dos impostos sobre a renda de pessoa
fsica e o crescimento da integrao, a relao muito mais fraca do que
R e c e i t a tributria total
estadual e local por
USS 1,000.00 da renda
pessoal 0,06 -0,08 - 0,32
Receita estadual per capita,
proveniente de impostos
sobre a renda de pessoa
fsica 0,44 0,30 0,46
Receita estadual per capita,
proveniente de impostos
sobre a renda de pessoa
jurdica - 0,09 - 0,24 - 0,16
Receita estadual per capita,
proveniente de impostos
sobre a venda e receitas
brutas 0,07 -0,16 0,16
Receita estadual proveniente
de impostos sobre a renda
de pessoa fsica e jurdica,
sobre a venda e receita
bruta em relao aos im-
postos estaduais totais e
municipais sobre a pro-
priedade - 0,12 0,19 -0,12
Niio-incrementalismo 197
Tabela 14
Mudana em
Mudana na estrutura de receita integrao
No-incrementafismo 199
Figura 3
Modele da relao de mudanas relevantes para a estrutura da receita,
estrutura administrativa e despesas com a educao
Aumento do
salrio do
administrador
educacional
Aumento na receita /
estadual proveniente
~ Aumento na Co-
participao do es. Aumento nas
do imposto de renda ;- lado no financia- => despes~s .
sobre pessoa lisica ~ / mento da educao educaCionais
Aumento na proporo
de fundos distribuidos
para fjns equalizadores
No-incrementalismo 201
aqueles que atacaram os deterministas SOCiaiS, sob o pretexto da primazia
da poltica - raramente tentaram estabelecer o elo de unio entre os
vrios fenmenos polticos de massas e a poltica pblica. Contudo, pare-
ceria lgico que, de acordo com uma perspectiva dinmica, o impacto
primordial de tais mudanas na poltica de massas fosse composicional,
isto , o efeito principal poder simplesmente consistir no fato de que
mudanas na poltica de massas, ao longo do tempo, resultam em mudan-
as na composio dos grupos de decisores eleitos, para os quais os fen-
menos do processo tais como as estruturas tributrias e os arranjos inter-
governamentais, representam instrumentos potenciais de poder. medida
que a composio muda - tanto em termos partidrios, como no grau de
homogeneidade nas instituties do governo - a propenso para utilizar
estes "instrumentos de poder" poder mudar tambm.
A fim de avaliar o impacto das mudanas ocorridas na poltica de
massas sobre as mudanas no imposto sobre a renda de pessoa fsica, e a
participao do estado no financiamento, examinamos o impacto relativo
dos diversos aspectos da poltica de massas sobre esses dois atributos do
processo antes mencionado. Na tabela 16 apresentam-se os coeficientes
Beta para as diversas medidas de mudana no ambiente poltico de massas.
O resultado mais impressionante extrado desta anlise a verificao das
hipteses de que as polticas de massas - definidas em termos dinmicos
como mudana ao longo do tempo - so relevantes para a poltica
pblica, devido maneira pela qual elas alteram a composio das elites
polticas que podero utilizar (ou ignorar) os "instrumentos de poder"
dentro do processo poltico. Em especial, nossa anlise indica a grande
importncia das alteraes na composio partidria dos decisores, eleitos
para determinar se os dois "instrumentos de poder" - a tributao sobre
a renda e a responsabilidade do estado no financiamento - so utilizados.
Assim, apesar da divergncia entre as correlaes dessas duas variveis
do processo, verifica-se que o partidarismo democrtico o elemento mais
importante para a promoo do uso dos "instrumentos de poder". A cor-
relao mais influente no aumento dos impostos o crescimento da fora
do Partido Democrtico no Legislativo estadual ({3 =
0,35). Analoga-
mente, a varivel mais importante da poltica de massas para levar
expanso do papel do estado no financiamento o aumento do voto demo-
crtico para o governador ({3 = 0,38).
A noo de que diversos elementos do ambiente poltico de massas
convergem para dar origem a um grupo diferente de decisores e a uma
orientao diferente quanto ao uso de certos "instrumentos de poder",
relacionados com o processo, parece ser correta na rea das negociaes
intergovernamentais pela distribuio do encargo representado pelo finan-
ciamento da educao. Assim, verifica-se que, alm do aumento no apoio
democrtico ao governador, o crescimento em competio governamental,
geneidade de controle dos poderes governamentais. Veja Dean, Walter; Jerome.
Burnham; Clubb. M. & Flanigan, William H. Partisan realignment: a systemic pers
pective. Documento apresentado na Conference on Popular Voting Behavior, patroci
nada pelo Mathematical Social Science Board na ComeU University, em junho de 1973.
No-incremenlalismo 203
olhos a utilizao da tributao progressiva por parte do estado sobre a
renda. Embora no seja essencial que a nova maioria seja democrtica, no
contexto da polcia americana a propenso para aumentar os impostos
do estado e sua responsabilidade no financiamento de programas de carter
social tem sido, e continuar a ser uma caracterstica encontrada mais fre-
qentemente entre os legisladores democratas que entre os republicanos.
O impacto relalho das mudanas no ambiente politico e social - Havendo
concludo que as mudanas no contexto poltico de massas eram relevantes
para as mudanas na estrutura de receita e na responsabilidade fiscal inter-
governamental, torna-se necessrio agora encarar a questo levantada com
tanta freqncia na literatura sobre a poltica pblica estadual: at que
ponto foram as mudanas na poltica de massas mais influentes que as que
ocorreram no ambiente social para provocar modificaes no processo
polticoO A fim de responder a esta pergunta, avaliou-se o impacto da
mudana social e poltica de massas no aumento das receitas resultantes
dos impostos sobre a renda de pessoa fsica e no aumento do financiamento
Tabela 17
\1udana em:
Proporo da partICI- Proporo de democratas
pao dos democra- na eleio para gover-
tas na Cmara de nador 0.55
Deputados do estade> 0,26 Competio governamen-
Representao poltica tal 0,41
de acordo com a Representao poltica de
distribuio da popu- acordo com a distribui-
lao 0,20 ,;;0 da populao 0.28
Industrializao - 0,12 Controle unificado 0,28
Integrao 0,29 Industrializao - 0,16
Integrao 0,32
Proporo do coeficien-
te de determinao
provocada pela mu-
dana socioeconmica 0,48
.I\'o-incrementalismo 205
cada vez mais distantes, como os que pesquisamos para os aspectos do
processo e do ambiente que influenciam a mudana poltica. No decurso
da nossa anlise, descobrimos dois aspectos do processo poltico que pare-
cem desempenbar um papel fundamental na gerao de ndices relativa-
m"nte altos do produto poltico. Ao contrrio dos deterministas sociopo-
lticos e dos incrementalistas, descobrimos que a utilizao de dois "instru-
mentos de poder" - o sistema de lanamento de impostos sobre a renda
e as negociaes intergovernamentais no campo da responsabilidade de
financiamento - eram meios importantes para estimular a mudana pol-
tica. Alm disso, mostramos que a propenso dos decisores para exercer
um efeito independente significativo sobre a poltica pblica, atravs da
alterao destas variveis do processo, estava intimamente associada a
certas mudanas no ambiente poltico de massas, particularmente o cres-
cimento da participao do Partido Democrtico tanto no Poder Executivo
como no Poder Legislativo do governo. Conseguimos, ao mesmo tempo,
eliminar do estudo diversos componentes do processo que, primeira
vista, poderiam ser julgados como capazes de servir de instrumentos para
a mudana poltica.
Tendo identificado, de uma forma seqencial, os aspectos mais rele-
vantes do processo pelo qual ocorre o no-incrementalismo, torna-se neces-
srio integrar os vrios elementos avaliando a importncia relativa daqueles
que entram no processo poltico em diferentes estgios ou pontos de proxi-
midade. A fim de atingir este objetivo, procedeu-se reformulao do
modelo delineado na figura I, substituindo as variveis identificadas como
relevantes por nomes de grupos, ou seja, por exemplo, o crescimento das
receitas provenientes do imposto sobre a renda de pessoa fsica substituiu
mudana na estrutura tributria etc. Tendo feito isto, decidimos fazer uma
anlise seqencial das variveis especificadas, o que nos permite avaliar o
impacto relativo dos diversos elementos em vrios pontos de proximidade
da varivel dependente. lU Embora a anlise seqencial seja inteiramente
o produto da especificao de variveis e seqncias causais do analista,
a tcnica , contudo, til, quando mais no seja, para possibilitar a com-
preenso geral da seqncia causal e a relativa fora do elo de unio
entre seus elementos, em pontos diferentes.
O modelo reformulado do processo, atravs do qual se manifestou um
crescimento no-incrementaI no financiamento da educao est apresen-
tado na figura 4. Para cada um dos elos de unio especificados no modelo
foram includos os coeficientes da seqncia, o que permite avaliar, por
exemplo, o impacto relativo das mudanas no ambiente social, na poltica
variveis socieconmicas estavam abaixo de 0,15. O resulta<k:l dessas relaes
sugere que os dois tipos de mudana eram independentes e qUe, assim, podem ser
includos em conjunto numa anlise de regresso, sem violar os pressupostos dessa
forma de anlise.
lHO Para um resumo da tcnica de anlise seqencial e outros, veja Stokes, Donald E.
Compound paths in political analysis. In: Herdon, James F. & Bernd. Joseph L. ed .
.\1athematical applications in political sdence V. Charlottesville, Virginia, University
of Virginia Press, 1971. p. 70-2.
Aumento em integrao
Aumento no sal6rlo
do administrador edu- ~0117
cacional
0,22
~ Aumento na proporlo
Df09
0,24 0,21
0,:/9
Tabela 18
Estados "modelo" e estados "no-modelo"; a congruncia de mudanas no
processo e no produto*
Baixa Alta
So.incrementalismo 209
i:onsiderayelmente mentIr que a mdia de todos os estados. Connecticut,
Jlor outro lado. acusou uma das ta:\a~ mai~ elevadas de crescimento no
financiamento da educao durante a d~cada de 60. apesar da contnua
resistncia introduo de um impo:-;to :-;obre a renda de pessoa fsica e
do retorno. s municipalidades. de uma parcela da j reduzida co-partici-
pao do estado nas rc'>ponsabilidadcs de financiamento.
Lm dos aspectos mai~ interes~al1tes do agrupamento dos estados na
tabela 18 a identifica-;o de efeitos regionais. At este momento. temos
ignorado os possveis efeitos da interao entre os estados no processo
poltico. isto . temos aceitado como implcita a pressuposio encontrada
praticamente em todos l)S estudos comparativos de poltica pblica de que
as unidades de anlise so autnomas e que a explicao da poltica
pblica deve ser encontrada dentro do estado - nos processos e elementos
estaduais. Somente nos estudos explicitamente voltados para os processos
de interao interestaduais. como. por exemplo. a difuso dos estudos
intwadores de \Valker.l'~ existe um reconhecimento explcito dos fatores
que invalidam a hiptese da autonomia cstadual. A disposio adotada na
tabela 18 mostra que de\'cr ha\ er na verdade processos de interao
interestadual que influenciem a poltica pblica acima e alm dos processos
intra-estaduais com os quais temos lidado at agora. ~a tabela 18 observa-
s~ forte evidncia dos efeito~ rcgionais em trs das quatro clulas. Por
l:xemplo, o agrupamento de estados "modelo" com baixo ndice de desem-
penho inclui vrios estados do ~ul - Alabama, Arkansas e Lauisiana -
e \'rias estados do noroeste da~ \-Iontanhas Rochosas e das Plancies do
.'\orte. Oregon. \Vashington . .\lontana. as duas Dakota e \\'yoming. Analo-
gamente. a clula que .:ontm os estados "modelo" que ultrapassaram os
outros em atuao inclui trs conjuntos sensivelmente distintos: os dois
estados mais novos, os quais. embora no sejam vizinhos regionais. podero.
I.:ontudo. partilhar de certa... perspectivas polticas devido experincia
I.:omum da recente elevao categoria de estado e de seu isolamento
geogrfico do resto da nao: trs estados do nordeste - ~ova Iorque.
"ermont e Rhode Island: e trs estados contguos do norte do meio oeste
- \\'i~consin. :\lichigan e ~innesota.
A composio das clulas na tabela 18 - em espel.:ial a . . duas qm::
incluem os estados "modelo" - fornece um indcio para descobrir a
natureza dos efeitos regionai". nesta rea poltica. O conlraste entre estados
como ~ova Iorque. \\ isconsin e .Minnesota. por um lado. e estados do
sul e das plancies. sugere uma dimenso de variao subjacente, que
poder estar associada propenso histrica para progredir em poltica
pblica.!":.! A maioria dos estudos que se ocupou dos processos de interao
entre os estados tem acentuado o papel de pioneiros regionais como exem-
plos para os estados vizinhos. ~ossas pesquisas mostram que estes efeitos
:'01 WaH..er. The diffu.,ior. Am. Puf. 5ei. R(")".
l":.! E .... iste implcita na noflO de tradies histricas de ..:sprit progre..,:-.o.,ta ~ ou
\ i.::e\\.'rsa ~ uma sugest do que poderamos chamar de '"Tiebout Efkct". "to .
t propenso dos indivduu" para -.e congregarem em estado". atrav~ ... da migra;(l
e da deciso comciente de no migrar. o que d origem a um misto de atividade ... e
So;lIcrt'me"talismo 211
atrs na alocao de recursos para uma determinada rea poltica que
esteja experimentando crescimento no-incrementaI em todo o pas. Apa-
rentemente, portanto, no apenas h um intercmbio interestadual de
indcios em relao adoo de uma poltica especfica. mas tambm um
compartilhamento de certas propenses para alterar a poltica pblica, quer
estas alteraes envolvam a implementao de nova legislao, ou simples-
mente a expanso de determinadas reas polticas.
Tabela 19
Baixo Alto
Tabela 20
Baixo Alto
-----------
Estado "no-modelo" Estado "modelo"
Alto - 0.\0 0,54
Mudana
relativa nas
despesas
1O. Concluso
Um dos conceitos mais difundidos na anlise poltica dos ltimos anos tem
sido o incrementalismo. Ele tem sido usado tanto em relao ao sistema
decisrio nas organizaes complexas, quanto aos padres de mudana em
produtos polticos ao longo do tempo. A fora do conceito tem consistido
precisamente nesta unio entre a teoria decisria e a prtica oramentria.
A despeito. porm, da inerente plausibilidade do conceito de incrementa-
lismo. esta estrutura tem os seus pontos fracos. Procurou-se mostrar aqui
que a estrutura incrementalista tende a afastar a ateno do aspecto mais
interessante da poltica pblica, a maneira como a poltica pblica varia
atravs do tempo e atravs das reas funcionais. Mostramos que a lgica
incrementalista no dispe de poder explicatrio para a pessoa que se
preocupa em saber a razo por que a poltica pblica manifesta variaes
atravs do tempo na participao dos oramentos governamentais. na
dimenso dos incrementos em comparao aos anteriores, na mesma re.1
.Vo-incremenlulmo 217
Apndice 1
Industrializao Integrao
Doe Df lhe most perv3sive concepts in Teceot poIicy analysis has beeo incrementalism.
Jncrementalism has beeo used varioulsy to refer either to the system Df decision-
maldng in complex organizations or to the pattem Df change in policy outputs over
time. The strength Df lhe concept has beeo preciselly this merger of deisionmaking
theory and budgetary practice. In spite of the ioherent plausibiJity Df lhe concept Df
incrementalism. however, this framework is n01 without weakness. In this paper lhe
authors have suggested lhat lhe incremcntalist framework tends to divert aueotion
from lhe mOst interesting aspect of pubJic policy - lhe manoer in which policy varies
over time and across functional areas. They suggest lhat lhe incrementalist logic is
devoid of explanatory power if one is conccrned with why public policies display
variations over time in shares of governmental budgets. in size of increments ~'j.f-a-\'iJ
previous increments in the same poJicy area. or in size of increments ,'is-a-vis olher
policy areas,
The failure to provide a conceptual apparalus for understanding variations in
ehange stems frem a more fundamental problem with lhe notioo of ioerementalism
- lhe understimalion of lhe independent effect. above and beyond externaI and
organizational contraims, which can be exerted by policy - malers to alter outcome<;..
The inerementalist notion, like Ihat implicit in the work of those who emphasize lhe
socioeconomic determinants of public policy, assumes a colectivity of policymakers
who caD exert little independent influence on policy. lostead. they are. by implication.
portrayed as lhe passive conveyors of the social and bureaucratic contraints which
impinge upon Ihem. If not entirely lacking lhe power to shape policy outcomes, they
are nevertheless seen as individual actors who share neither lhe objective of imple
menting policy change nOr lhe coIlective ability to mobilize resources to fulfill these
objectives. There is. in short, lhe implication that the policy process has little to do
with implementalion of public values through the identification and utilization of
"Ieverage points" in the political system. In a sense, then. notion of incrementalism
simply continues the tradition, first manifested in group theory and pluralism. and
later in social determinism, of viewing the political system as passive arbiter of
externai forces and constraints.
The research reported here has derived i15 impetus from the failure in eonceptions
of social. bureaucratic. or prior.policy determinism to view aetors in a political
system as concerned with the implementation of public values through the identification
and utilization of "Ieverage points". It suggests Ihat lhe purposive use of such "Ieverage
poinls" in the poIicy process, in order to alter policy outcomes by altering lhe
resources and constraints associated wilh policy, is a more accurate description of
the policy precess than is thal provided by incrementalism and determinismo
In the analysis presented here. they investigated whether there was evidence, even
in such a mundane and apparently routinized area as education finance. of the utili
zation of certain "Ieverage points" within the policy prOcess in order to generat
change in policy OUlputs, They found evidence that two such means of altering the
resources available and constraints impinging on education existed during the 1960's:
the aJteration of the struclure of intergovemmental relations. and the alteration of the
structure of revenue generation. Specifically, they found that relatively large rates of
expansion in education funding derive from the expansion of lhe role of state funding.
\'iso-vis Olher leveis of government and from lhe expansion of lhe available revenues
from personal income taxation,
EqualJy important as lhe identification of certain '"Ieverage points" in lhe poIicy
process was oui" conclusion Ihat the utilization of these leverage poin15 depended in
part 00 certain aspects of lhe mass political environment of the states. [n particular.
they found Ihat the expansion of lhe reliance 00 personal iowme taxation depended
to a considerable extent on lhe growth of democratic strength in lhe legislature, while
the expansion of lhe state's role in funding depended on the growth in support for
democratic gubernatorial candidates. Taken logether. these findings clearly suggest lhal
VojncremeTitaUsmo 219
oot ooly is the mass political environment .. alient to lhe policy process but also that
policy change is dependent upon a particular type of change in the partisanship Df
the states. This suggested that lhe primar)" meaos by which dramatic and oonincre
mental policy change oeeurred was through the ehange in composition of the pOlitical
elites of the policy system .
. In conclusion. lhen. picture of the polie}" process which emerges from oor analysis
dlffers substantiaJly from that suggested b~ those who emphasize inerementalism and
social determinismo Brief1y stated. lhe proeess of poliey change is immersed in politie"
rather than simply in the bureaucratic constraints of large organization. Markedly
different definitions of publil:. value become implemented in poliey as the eomposition
of elected officials changes over time. And finally. it is through the utilization 01
processrelated "leverage points" that policymakers exert ao independent impact on
Outcomes as they implement these var)"ing definilions of public value.
A ARTE DA ADMINISTRAO
Ordway Tead
Nas palavras do prprio autor, tem este livro uma finalidade
dupla: "Favorecer o bom entendimento do que seja adminis-
trao, mostrando ao mesmo tempo a maneira de torn-Ia mais
eficiente."
Diz ainda que "administrar hoje em dia ... uma fascinante
e significativa profisso. Como as demais, tem necessidade
de frmulas e tcnicas prprias".
Ordway Tead neste seu livro parte do princpio de que a admi-
nistrao uma das belas-artes, aquela que estuda o conjunto
da atitudes, critrios e mtodos de tratamento aplicveis a
muitos tipos de organizaes e situaes e cuja aplicao
exige grande habilidade, discernimento e fortaleza moral. "Se
um dos apangios mais importantes das belas artes realar e
ampliar a percepo de novos aspectos da realidade aprazveis
aos sentimentos humanos - diz a introduo do presente vo-
lume - ento o esforo administrativo redunda na criao de
relaes humanas conjugadas, que exemplificam, sem sombra
de dvida, uma das belas-artes."
Constitui esta obra uma contribuio excelente para os estu-
dantes dessa disciplina cuja classificao permanece contro-
vertida, e oferece, alm de ensinamentos de grande alcance,
alguns temas para meditao e debate.
Pedidos para a
EDITORA DA FUNDAO GETULIO VARGAS
Praia de 60tafogo, 188 - CP. 9052 - ZC-02
Rio de Janeiro - RJ.