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Sociologia, Problemas e Prticas

83 | 2016
SPP 83

Modelos de anlise das polticas pblicas


Frameworks of public policies analysis
Cadres d' analyse des politiques publiques
Modelos de anlisis de polticas pblicas

Lusa Arajo e Maria de Lurdes Rodrigues

Editora
Mundos Sociais

Edio electrnica Edio impressa


URL: http://spp.revues.org/2662 Data de publio: 14 Dezembro 2016
ISSN: 2182-7907 Paginao: 11-35
ISSN: 0873-6529

Refrencia eletrnica
Lusa Arajo e Maria de Lurdes Rodrigues, Modelos de anlise das polticas pblicas , Sociologia,
Problemas e Prticas [Online], 83 | 2016, posto online no dia 06 Fevereiro 2017, consultado no dia 06
Fevereiro 2017. URL : http://spp.revues.org/2662

CIES - Centro de Investigao e Estudos de Sociologia


MODELOS DE ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS

Lusa Arajo
FPP Frum das Polticas Pblicas, Lisboa, Portugal

Maria de Lurdes Rodrigues


Instituto Universitrio de Lisboa (ISCTE-IUL), Centro de Investigao e Estudos de Sociologia
(CIES-IUL), Lisboa, Portugal

Resumo objetivo deste artigo apresentar e discutir quatro modelos tericos que contribuem para a
compreenso das polticas pblicas: (1) o modelo sequencial ou do ciclo poltico, (2) o modelo dos fluxos
mltiplos, (3) o modelo do equilbrio interrompido e (4) o quadro terico das coligaes de causa ou de interesse.
Estes modelos so considerados por vrios autores como sendo os quadros tericos mais promissores no campo
analtico das polticas pblicas. So modelos logicamente coerentes, empiricamente verificveis, claros e
abrangentes e replicveis em diferentes reas de poltica, situaes e contextos.

Palavras-chave: polticas pblicas, processo poltico, ao pblica, modelos de anlise das polticas pblicas.

Abstract In this paper, the objective is to present and discuss four theoretical models that contribute to the
understanding of public policies: (1) the Policy Cycle Model, (2) the Multiple Streams Framework, (3) the
Punctuated Equilibrium Theory, and (4) the Advocacy Coalition Framework. These models are considered by
many authors as the most adequate analytical frameworks in the scientific field of Public Policy. The models are
logically consistent and empirically verifiable, clear and comprehensive, replicable in different policy areas,
situations and contexts.

Keywords: public policies, policy process, public action, public policies theoretical framework.

Rsum Lobjectif de cet article est de prsenter et de dbattre quatre modles thoriques qui contribuent la
comprhension des politiques publiques: (1) le Modle squentiel ou du Cycle politique, (2) le Modle des flux
multiples, (3) le Modle de lquilibre ponctu et (4 ) le Cadre thorique des coalitions de cause ou dintrt. Ces
modles sont considrs par plusieurs auteurs comme les cadres thoriques les plus promettants dans le
domaine analytique des politiques publiques. Ces modles sont logiquement cohrents et vrifiables
empiriquement, ils sont claires et complets et reproductibles dans diffrents domaines de la politique, dans des
situations et des contextes diffrents.

Mots-cls: politique publique, processus politique, intervention publique, modles danalyse des politiques
publiques.

Resumen El propsito de este artculo es presentar y discutir cuatro modelos tericos que contribuyen a la
comprensin de las polticas pblicas: (1) modelo secuencial o del ciclo poltico, (2) modelo de flujos mltiples,
(3) modelo del equilibrio puntuado y (4) cuadro terico de las coaliciones de causa o inters. Estos modelos son
considerados por muchos autores como los cuadros tericos ms prometedores en el campo de anlisis de las
polticas pblicas. Los modelos son lgicamente consistentes y empricamente comprobables, claros y
comprensivos y replicables en diferentes mbitos polticos, situaciones y contextos.

Palabras-clave: poltica pblica, proceso poltico, la accin pblica, los modelos de anlisis de polticas pblicas.

A anlise das polticas pblicas tem como objeto de estudo as decises polticas e os
programas de ao dos governos, interrogando-se sobre a gnese dos problemas que
tais decises procuram resolver, sobre as solues formuladas e as condies da sua
implementao. As polticas pblicas, enquanto objeto de estudo, configuram, em

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primeiro lugar, processos complexos e multidimensionais que se desenvolvem em


mltiplos nveis de ao e de deciso local, regional, nacional e transnacional. Em
segundo lugar, envolvem diferentes atores governantes, legisladores, eleitores,
administrao pblica, grupos de interesse, pblicos-alvo e organismos transnacio-
nais , que agem em quadros institucionais e em contextos geogrficos e polticos
especficos, visando a resoluo de problemas pblicos, mas tambm a distribuio
de poder e de recursos.
Como veremos, a anlise das polticas pblicas, ao tomar como objeto de es-
tudo a ao pblica afirma-se, em cincia poltica, como a disciplina que permite
abrir a caixa negra do sistema poltico. Tradicionalmente a cincia poltica tem
como objeto de estudo as questes do poder, como este conquistado, mantido,
distribudo e partilhado, os mecanismos de reproduo e de aquisio de recursos
de poder, bem como os processos de participao, de competio e de alianas.
Neste quadro, a anlise da atividade dos governos e das instituies do sistema po-
ltico administrativo no considerada relevante.
A anlise das polticas pblicas parte de contributos tericos gerais da cincia
poltica, mas tambm da economia, da psicologia, da sociologia, da histria e dos
estudos das organizaes. Porm, define um campo de estudos especfico pluridis-
ciplinar e abre espao ao desenvolvimento de teorias de mdio alcance, modelos,
mapas, metforas e conceitos prprios, que permitem explicar e pensar as polticas
pblicas, permitem compreender os modos e as regras gerais de funcionamento da
ao pblica e analisar as suas continuidades e ruturas, bem como os processos e as
determinantes do seu desenvolvimento, e identificar a multiplicidade de fatores e
foras que formam os processos reais das polticas pblicas. O seu objetivo no
explicar o funcionamento do sistema poltico, mas a lgica da ao pblica, as con-
tinuidades e ruturas nas polticas pblicas, as regras do seu funcionamento, a afe-
tao de recursos e o papel e os modos de interao de atores e instituies nos
processos polticos.
A anlise das polticas pblicas, enquanto cincia social, beneficiou no seu de-
senvolvimento de quadros tericos e de conceitos de outras disciplinas, sendo vas-
to o seu patrimnio terico sistematizado em obras de referncia, como por
exemplo Parsons (1995), Hill (2009), Knoepfel et al. (2011), Sabatier (2007) e Fischer
(2003).
Propomo-nos neste texto rever os contributos tericos dos fundadores da dis-
ciplina e apresentar e discutir quatro modelos tericos de anlise das politicas
pblicas.
Os quatro modelos apresentados e discutidos neste trabalho so considera-
dos por vrios autores como sendo os quadros analticos mais promissores,1 dadas
as suas caractersticas. So eles: (1) o modelo sequencial ou do ciclo poltico, (2) o
modelo dos fluxos mltiplos, (3) o modelo do equilbrio interrompido e (4) o qua-
dro terico das coligaes de causa ou de interesse. Trata-se de modelos tericos lo-
gicamente coerentes, baseados em proposies empiricamente verificveis, claros

1 Ver, por exemplo, Sabatier (2007), Muller (2010), Capella (2006), Birkland (2011).

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e abrangentes, replicveis em reas de poltica, situaes e contextos distintos.


Apresentam-se como modelos de sntese, uma vez que procuram promover a inte-
grao de conceitos e propostas analticas de outros autores, explorando a comple-
mentaridade das diferentes abordagens.

Emergncia da anlise das polticas pblicas

A anlise de polticas pblicas como campo disciplinar de estudo surge e desenvol-


ve-se nos EUA,2 no ps-guerra, em condies polticas, econmicas e sociais parti-
culares.3 Por um lado, assistia-se ao alargamento das reas de interveno do
estado na resoluo de problemas, exigindo crescentemente informao sobre os
mais variados setores, da educao sade, aos transportes e planeamento urbano,
defesa e segurana (Parsons, 1995: 20). Por outro lado, nas universidades ameri-
canas, entre acadmicos e investigadores de cincia poltica difunde-se uma orien-
tao favorvel ao desenvolvimento de conhecimento e informao necessrios a
uma boa governao, tendo em vista o sucesso e eficincia das polticas pblicas
na melhoria das condies de vida dos cidados. Defende-se ento a aplicao de
mtodos cientficos s decises do governo em todas as reas de interveno. Culti-
va-se tambm uma preocupao com a promoo das prticas da democracia (De-
Leon, 2006: 40-41). O trabalho de Lasswell, um dos fundadores da disciplina, a
vrios ttulos um exemplo desta orientao.4
Os cientistas sociais norte-americanos Harold Lasswell, Herbert Simon,
Charles Lindblom e David Easton, so considerados os fundadores do estudo
das polticas pblicas, como rea cientfica autnoma, pelos trabalhos seminais
desenvolvidos por volta dos anos 50 (Fisher, 2003; DeLeon, 2006; Parsons, 1995;
Hill, 2009; Sabatier, 2007).
Harold Lasswell (1948) introduz pela primeira vez a expresso policy analysis
(anlise de polticas pblicas), afirmando a anlise do processo poltico como obje-
to de estudo alternativo aos objetos tradicionais da cincia poltica, isto , alternati-
vo ao estudo das constituies, legislaturas, grupos de interesse, elites e questes
clssicas do poder.
A sua obra contribui de forma decisiva, em primeiro lugar, para a estrutura-
o do campo de anlise das polticas pblicas como uma cincia social aplicada e,
em segundo lugar, para lanar as bases do que vir a ser o modelo de anlise se-
quencial ou das etapas do processo poltico.

2 Na Europa, a disciplina desenvolve-se apenas a partir de meados dos anos 80, ancorada em
perspetivas e focos de anlise muito diferentes (Muller, 2005).
3 DeLeon e Vogenbeck (2007) argumentam que a crescente complexidade da ao pblica, decor-
rente dos mltiplos e diversificados contextos polticos, econmicos e sociais que emergiram no
perodo ps-guerra, estiveram muito associados consolidao e desenvolvimento do campo
da anlise das polticas pblicas, cujas abordagens, eminentemente multidisciplinares, trans-
cendem os contributos individuais de outras reas de estudo, designadamente da cincia polti-
ca, da sociologia, da administrao pblica, da comunicao, da psicologia e da jurisprudncia.
4 Sobre o legado de Lasswell, ver o texto de D. Torgerson (2007).

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Ao longo da sua carreira este autor desenvolve intenso trabalho de consolida-


o da ideia de uma cincia poltica e de um papel para os analistas polticos. Com
base no pressuposto analtico de que aquilo que o estado faz ou deixa de fazer pode
ser formulado cientificamente por investigadores independentes, encarando a dis-
ciplina como subsidiria dos contributos da cincia poltica, da sociologia, da an-
tropologia, da psicologia, da estatstica, da matemtica e mesmo das cincias
exatas, Lasswell ambicionava desenvolver uma cincia da formulao e concretizao
das polticas, marcadamente normativa, que, ancorada em abordagens multidis-
ciplinares e em metodologias qualitativas e quantitativas, habilitasse os decisores
polticos com a informao necessria sua ao e contribusse para aumentar a ra-
cionalidade do processo de tomada de deciso ou, segundo o prprio, uma cincia
baseada no conhecimento no e do processo poltico (in and of the policy process).

O cientista poltico contemporneo percebe-se a si mesmo como um integrador de co-


nhecimento e ao []. Um mediador entre os especialistas de reas especficas de co-
nhecimento, os decisores polticos e os cidados. (Lasswell, 1970: 3-14)

Lasswell foi um dos primeiros autores, em 1956, a tentar estabelecer/formular o con-


junto de etapas de desenvolvimento do processo poltico, propondo uma classifica-
o em sete etapas: informao (recolha de dados); iniciativa (aprovao de
medidas de poltica); prescrio (formulao de medidas, normas e regras);
invocao (justificao e especificao dos benefcios e das sanes); aplicao
(concretizao das medidas); avaliao (sucesso ou insucesso das decises), e
cessao (regras e instituies criadas no mbito da poltica aprovada).
Como veremos adiante, esta ideia de etapas ou fases de desenvolvimento do
processo poltico ser objeto de debate e reflexo no campo das polticas pblicas, ao
longo dos 50 anos seguintes. Muitos autores contribuiro para o seu aprofundamento,
vindo a proposta de Lasswell a transformar-se no ponto de partida para a construo
de quase todos os novos modelos e quadros tericos da anlise de polticas pblicas.
Herbert Simon desenvolve um trabalho de natureza multidisciplinar sobre os
processos de deciso nas organizaes e d um contributo decisivo para a evoluo
do campo das polticas pblicas, no final da dcada de 1950. A partir dos seus estu-
dos centrados na anlise dos processos de deciso nas organizaes, desenvolve e
amplia o conceito de racionalidade limitada dos decisores polticos (bounded
rationality). Argumenta que a capacidade de lidar com os problemas de uma forma
racional sempre limitada por fatores exgenos e endgenos, como a natureza ne-
cessariamente fragmentada e incompleta do conhecimento e da informao, a ocor-
rncia de mudanas imprevisveis de contexto, o limite de tempo disponvel para a
tomada de deciso, a capacidade limitada da memria humana ou mesmo os valores
e interesses prprios.
Considera contudo que a verificao de algumas condies permite melhorar a
racionalidade da deciso, designadamente os processos de especializao de indiv-
duos e organizaes, que permitem criar rotinas e standards para decises que se re-
petem (Simon, 1983). No mesmo sentido, tambm os mecanismos de mercado ou os
mecanismos de contraditrio e os instrumentos tcnicos restringem e organizam a

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informao necessria deciso, melhorando as condies de racionalidade, tal


como a informao pblica, o conhecimento sobre as instituies polticas e o conhe-
cimento em geral.
Charles Lindblom 5 d um contributo decisivo para o desenvolvimento da
anlise das polticas pblicas como processo poltico. Sendo crtico da ideia, desen-
volvida por Simon, de racionalidade no processo de deciso, focou a sua ateno na
identificao da margem de manobra dos decisores polticos, que considerava ser
muito limitada. Construiu, uma abordagem analtica alternativa que classificou
como mtodo das comparaes sucessivas (method of sucessive limited compari-
sons) ou incrementalista.
No seu modelo analtico, Lindblom (1959: 84-86) defende que o processo de
deciso poltica tem as seguintes caractersticas: (i) construdo passo a passo, atra-
vs de mudanas incrementais, com base em polticas preexistentes; (ii) envolve
ajustamentos mtuos e negociao, e (iii) no uma soluo final para os proble-
mas, apenas um passo que, quando bem-sucedido, pode ser seguido de outros.

As polticas no so construdas de uma s vez; so construdas e reconstrudas inter-


minavelmente. A construo de polticas um processo de aproximaes sucessivas
aos objetivos pretendidos, no qual os prprios objetivos vo sendo reconsiderados e
alterados. (Lindblom, 1959: 86)

Abrange na sua anlise variveis ignoradas pelas abordagens racionalistas, como


as relaes de poder, os processos eleitorais e o papel das burocracias, dos partidos
e dos grupos de interesse. Por outro lado, defende tambm a necessidade de uma
viso mais integrada das diferentes fases e dimenses do processo poltico.
Lindblom crtico em relao ao modelo sequencial de anlise do processo
poltico proposto por Lasswell e ideia da identificao de etapas, argumentan-
do que fases sequenciais e ordenadas deliberadamente no so uma forma ri-
gorosa de retratar o modo como funciona o processo poltico (Lindblom e
Woodhouse, 1993), e considerando que tanto o modelo sequencial como o mo-
delo da escolha racional serviram mais para obscurecer do que para iluminar o
processo poltico, demasiado complexo para ser apreendido por modelos exces-
sivamente simplificadores.
David Easton (1957) desenvolve a aplicao da abordagem sistmica
anlise das polticas pblicas, tendo tido tambm uma influncia decisiva na
evoluo da disciplina. Conceptualiza a relao entre o processo poltico, as po-
lticas pblicas e o respetivo contexto social, econmico e poltico. As polticas
pblicas so, no seu modelo, um output do sistema poltico, revelador da emer-
gncia, da natureza e da atividade do estado. Neste sentido, Easton entende o
processo poltico como um sistema em que cada componente no pode ser anali-
sado isoladamente: a ao de cada um dos intervenientes no processo poltico s

5 O seu texto publicado em 1959, The science of muddling through , um dos textos fundado-
res mais importantes.

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pode ser adequadamente percebida quando inserida no todo. No sistema polti-


co, atores e instituies polticas interagem, enquadrados por um conjunto de
normas, smbolos e valores, cujo comportamento condicionado quer por me-
canismos de suporte da envolvente social (inputs), quer por presses internas ao
sistema (withinputs) que, para alm de influenciarem o comportamento do siste-
ma, tambm o alimentam e mantm ativo, atravs da apresentao de exignci-
as, necessidades e problemas, por intermdio dos input channels (partidos,
mdia, grupos de interesses).
Segundo Easton, inputs e withinputs no se transformam automaticamente
em problemas polticos: a notoriedade das exigncias, os jogos de poder no exterior
e no interior do sistema, a existncia de competncias polticas e tcnicas para lidar
com as exigncias so algumas das condies para a emergncia de um problema
poltico no interior do sistema. Uma vez identificados, os problemas so processa-
dos, nomeadamente atravs de mecanismos de regulao, distribuio e redistri-
buio, dando origem a outputs as decises polticas, que se constituem como
resposta s necessidades e exigncias apresentadas. Num processo de feedback, os
outputs podem dar origem a novos inputs, o que confere ao modelo proposto por
Easton uma dinmica cclica e inacabada.
As diferenas nas polticas pblicas so explicadas pelas diferenas nas insti-
tuies do estado e pelas diferenas do funcionamento do sistema poltico. O pro-
cesso poltico de tomada de deciso e de iniciativa entendido, neste quadro, como
uma caixa negra.
Apesar de distintas, as abordagens propostas por Lasswell, Simon, Lindblom
e Easton tm em comum trs caractersticas que contriburam para conferir um ca-
rter distintivo ao campo cientfico das polticas pblicas: 6

so explicitamente orientadas para os problemas pblicos e para as suas solu-


es (problem oriented); os problemas ocorrem em contextos especficos, que de-
vem ser considerados quer na sua anlise, quer na escolha das solues;
so distintivamente multidisciplinares, nas suas abordagens tericas e prticas,
o que justificado pelo facto de a maioria dos problemas polticos integrarem
mltiplos componentes, ligados a vrias disciplinas, as quais so relevantes para
uma completa anlise e compreenso dos fenmenos polticos;
so orientadas por valores: o ethos democrtico e a dignidade humana ocu-
pam um lugar central na anlise das polticas pblicas;
afirmam a possibilidade de, nas sociedades democrticas, a ao ou inao
dos decisores polticos ser analisada e formulada cientificamente, por cien-
tistas independentes.

Os quadros tericos que dominaram o campo da anlise das polticas pblicas, a


partir dos anos 60, derivam da combinao das abordagem lanadas por estes au-
tores, configurando-se desde muito cedo duas grandes correntes de pensamento e

6 Ver Peter DeLeon (2006: 53-54).

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de anlise, dois caminhos analticos paralelos, mas tambm complementares, com


muitos pontos de contacto e de cruzamento.
Por um lado, modelos tericos resultantes de uma combinao entre a abor-
dagem sequencial (Lasswell) e a abordagem sistmica (Easton), centrados na
preocupao de responder questo de como surgem e como funcionam as polti-
cas pblicas, entendidas como um processo com especificidades prprias no
explicadas apenas pelo funcionamento do sistema poltico. Orientam o debate te-
rico entre os vrios autores questes sobre o funcionamento das polticas pbli-
cas: Como surgem e se desenvolvem as polticas pblicas? Como emergem os
problemas e se processa o seu agendamento poltico? Que solues so formula-
das, como e porqu? Que decises so tomadas, por quem, como e porqu? Como
so concretizadas as polticas pblicas e por quem? Quais as condicionantes dos
processos de concretizao? Quais os resultados e impactos das decises? Nesta
corrente distinguem-se: (1) as abordagens centradas sobretudo na emergncia dos
problemas, no processo de agendamento e de formulao das polticas pblicas, e
(2) as abordagens centradas sobretudo nos processos de concretizao das polti-
cas pblicas.
Por outro lado, modelos tericos derivados da combinao entre a aborda-
gem sequencial (Lasswell), a abordagem da escolha racional (Simon) e a aborda-
gem incrementalista (Lindblom), centrados no processo de deciso.7 Orientam
o debate terico entre os vrios autores as seguintes questes: Quem decide,
como decide e porqu? Quem participa na deciso? Quais as condicionantes da
deciso? Qual a relao entre a poltica e as polticas pblicas? Neste ltimo
caso trata-se sobretudo de propostas de anlise das polticas pblicas baseadas
nas teorias do estado, sendo aquelas instrumentais para a verificao de hipte-
ses dessas teorias.
Em anexo, apresenta-se uma sistematizao dos quadros tericos e dos mo-
delos de anlise desenvolvidos pelos diferentes autores, considerando o seu prin-
cipal foco de ateno.8
Pode dizer-se que os diferentes modelos de anlise tm em comum a preocu-
pao de abrir e compreender a caixa negra do sistema poltico, isto , compreen-
der a ao pblica dos governos, as condies do seu desenvolvimento, as suas
causas e condicionantes, os fatores de sucesso e de insucesso, as consequncias e os
efeitos dessa ao, o papel dos atores, o papel das ideias e dos fatores cognitivos, a
influncia dos fatores socioeconmicos e dos organismos internacionais, procu-
rando padres e explicaes causais atravs da anlise das instituies, dos atores,

7 Ver reviso de literatura sobre abordagens tericas baseadas nas teorias da escolha racional em
M. Levi (2009).
8 Trata-se de uma proposta de sistematizao dos diferentes quadros tericos e modelos de anli-
se das polticas pblicas, visando orientar a leitura do extenso patrimnio da disciplina. Utili-
zou-se como critrio principal o tema especfico ou a questo de anlise a que procuram
responder os autores das diferentes abordagens. Esta proposta de classificao apenas um
guia, devendo ser utilizada tendo em ateno o facto de, em muitos casos, os autores promove-
rem estudos que envolvem mais do que uma questo, isto , mais do que um foco de observao
e reflexo, ou procurarem construir abordagens integradas.

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das ideias e de outras variveis de natureza cognitiva, bem como da anlise dos fa-
tores socioeconmicos.
Nos diferentes modelos varia o foco e o objeto de anlise em temas especfi-
cos, variam as questes de anlise (podendo ser mais restritas ou abrangentes), as
perspetivas disciplinares e as metodologias de anlise, mas estes no so na maio-
ria dos casos mutuamente exclusivos, antes complementares. Como afirma Peter
John (1998: 14): As abordagens no so rivais; podem complementar-se e tornar-se
parte da explicao.
Neste artigo apresentaremos quatro dos modelos tericos de anlise de pol-
ticas pblicas que contribuem para a compreenso da gnese dos problemas e do
processo das polticas pblicas: (1) o modelo sequencial ou do ciclo poltico, (2) o
modelo dos fluxos mltiplos, (3) o modelo do equilbrio interrompido e (4) o qua-
dro analtico das coligaes de causa ou de interesse.

Quatro modelos tericos para compreender as polticas pblicas

Modelo sequencial ou do ciclo poltico (Policy Cicle)

No modelo sequencial, as polticas pblicas so tomadas como resultado de um


processo que se desenvolve por etapas, num ciclo poltico que se repete. Impor-
tante no explicar como funciona o sistema poltico, mas compreender os modos
da ao pblica, demonstrar as continuidades e as ruturas, bem como as regras ge-
rais de funcionamento que so especficas das polticas pblicas.
Lasswell um dos primeiros autores a propor, no fim da dcada de 1950, uma
anlise estruturada do processo poltico, sugerindo a sua decomposio em fases
sucessivas, relacionadas entre si de uma forma lgica e sequencial. Parte da abor-
dagem sistmica das polticas pblicas de Easton para a construo do modelo
Policy Cycle ou modelo das etapas, propondo que as polticas pblicas sejam anali-
sadas como o resultado de um ciclo poltico que se desenvolve por etapas, procu-
rando desta forma abrir a caixa negra do sistema poltico. A desagregao em
etapas, que podem ser investigadas isoladamente ou em relao com as etapas sub-
sequentes, por reduo da complexidade, facilita a compreenso desse mesmo
processo (Lasswell, 1956). As designaes que Lasswell prope para cada uma das
fases constituem um contributo decisivo para a criao de um mapa conceptual ori-
entador da anlise das polticas pblicas: informao, promoo, prescrio, invocao,
aplicao, concluso e avaliao.
O modelo sequencial ou do ciclo poltico permite explorar e investigar o pro-
cesso das polticas pblicas por reduo da sua complexidade. A desagregao em
etapas ou categorias de anlise torna todo o processo das polticas pblicas mais fa-
cilmente apreensvel. Desta forma, a ao pblica, orientada para a resoluo dos
problemas, analisada como um processo sequencial e inacabado que se repete e
reconstri, em resultado de mudanas induzidas por efeito de feedback das prprias
polticas pblicas, ou por alteraes do contexto ou da relao entre os atores e ins-
tituies envolvidos.

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A partir da formulao de Lasswell, nos anos 70, Charles O. Jones (1984)


desenvolve uma classificao com dez etapas, mais prxima da que veio a ser
consolidada e difundida: perceo do problema; agregao; organizao; representa-
o do pblico-alvo; agendamento; formulao; oramentao; concretizao; avaliao;
ajustamento ou concluso. Muitos outros autores (Jenkins, 1978; Anderson, 2003;
Hogwood e Gunn, 1984) apresentaram propostas alternativas de classificao,9
contribuindo para a consolidao de um modelo heurstico de decomposio do
processo poltico em sequncias ou etapas, para fins analticos.
Os diferentes autores identificam vrias etapas, fases ou sequncias no ciclo
poltico, designando-as de formas diferentes, porm quatro etapas so comuns a
todas as propostas e podem ser sintetizadas da seguinte forma:

definio do problema e agendamento, relativos ao contexto e ao processo de


emergncia das polticas pblicas perceo de um problema como proble-
ma poltico , ao debate pblico sobre as suas causas e entrada do proble-
ma na agenda poltica;
formulao das medidas de poltica e legitimao da deciso, relativas ao processo
de deciso e de elaborao de argumentos explicativos da ao poltica, de
desenho de objetivos e de estratgias de soluo do problema, de escolha de
alternativas, bem como de mobilizao das bases de apoio poltico;
implementao, relativa aos processos de aprovisionamento de recursos insti-
tucionais, organizacionais, burocrticos e financeiros para a concretizao
das medidas de poltica;
avaliao e mudana, relativas aos processos de acompanhamento e avaliao
dos programas de ao e das polticas pblicas, com o objetivo de aferir os
seus efeitos e impactos, a distncia em relao aos objetivos e metas estabele-
cidos, a eficincia e eficcia da interveno pblica, os processos de modifica-
o dos objetivos e dos meios polticos decorrentes de novas informaes, de
alteraes no contexto de espao e de tempo, a partir dos quais (por efeito de
feedback) se inicia um novo ciclo poltico em que as etapas se repetem.

O modelo sequencial ou do ciclo poltico tem sido alvo de crticas, nomeadamente


por se basear numa metodologia de anlise muito restrita, e por criar uma viso ar-
tificial do processo poltico.
Attulo de exemplo, Parsons (1995: 79-80) argumenta que o modelo do ciclo po-
ltico no um modelo causal, que no pode ser empiricamente testado e que privile-
gia uma anlise top-down do processo poltico, ignorando os diferentes nveis de
deciso e a diversidade de atores intervenientes no processo, ignorando assim os
mltiplos nveis de deciso e de ciclos.
John Kingdon (2011: 205) critica o modelo das etapas, por entender que o
processo poltico no decorre ordenadamente, em fases, referindo, designadamente,

9 May e Wildavksy (1978) compilaram contributos de vrios autores para o desenvolvimento do


modelo do ciclo poltico.

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20 Lusa Arajo e Maria de Lurdes Rodrigues

que o agendamento no ocorre em primeiro lugar, gerando posteriormente alterna-


tivas. Pelo contrrio, para este autor as alternativas so defendidas e ponderadas du-
rante muito tempo, antes que uma oportunidade as coloque na agenda.
Tambm Paul Sabatier (2007: 7) critica a abordagem, por no identificar o con-
junto de causalidades que norteia o processo poltico, por ser imprecisa, normativa,
simplificadora e marcadamente top-down, focando a sua ateno num nico ciclo e
descurando as dinmicas decorrentes das interaes entre mltiplos ciclos, que envol-
vem diferentes propostas de soluo, diferentes atores e mltiplos nveis de deciso.
Apesar das crticas, o modelo das etapas tem sido o ponto de partida para a
maioria das abordagens, metforas e enquadramentos tericos da anlise das pol-
ticas pblicas, porque permite relacionar de forma coerente todos os aspetos das
mesmas (Muller, 2010: 25). Na realidade, trata-se de um modelo heurstico que per-
mite explorar, para fins exclusivamente analticos, as polticas pblicas.10 Como to-
dos os modelos heursticos, ter que ser usado com cautela, com a noo clara de
que apenas uma representao simplificada da realidade, cuja funo providen-
ciar um enquadramento analtico facilitador da compreenso do processo poltico. Pode
considerar-se, inclusivamente, que a difuso do seu uso provavelmente resultado
da sua capacidade de proporcionar uma estrutura racional, dentro da qual se pode
considerar, para efeitos de anlise, a multiplicidade da realidade e em que podem
ser aplicados diferentes quadros explicativos. Como refere Pierre Muller,

a representao sequencial das polticas no deve ser utilizada de forma mecnica.


indispensvel entender as polticas como um fluxo contnuo de decises e procedi-
mentos, para os quais necessrio encontrar um sentido. Haver vantagem em conce-
ber uma poltica pblica no como uma srie de sequncias sucessivas, mas como um
conjunto de sequncias paralelas que interagem e se modificam continuamente.
(Muller, 2010: 27)

Metfora dos fluxos mltiplos (Multiple Streams Framework)

Na sua obra de referncia, Agendas, Alternatives and Public Policies, John Kingdon
(2011) desenvolve o modelo analtico Multiple Streams,11 procurando explicar
como que os problemas se transformam em problemas polticos, isto , como cap-
tam a ateno do pblico e dos polticos e entram na agenda da ao pblica. Nem to-
das as questes se transformam em problemas polticos suscitando a interveno do
governo, apenas algumas. Como e porqu? O modelo de anlise proposto procura
responder s seguintes questes: (i) Porque que os decisores polticos prestam
ateno a um determinado assunto em detrimento de outros? (ii) Como e porqu se
alteram as agendas polticas ao longo do tempo? (iii) Como que os decisores

10 Sobre o valor heurstico do modelo das etapas, ver tambm os argumentos de Michael Hill
(2009: 147-148) e Rodrigues (2014).
11 O autor baseia o seu modelo num trabalho de investigao emprica, desenvolvido nos anos 70,
nos setores da sade e dos transportes, que implicou a realizao de centenas de entrevistas jun-
to de funcionrios pblicos e ativistas polticos, bem como a realizao de estudos de caso.

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MODELOS DE ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS 21

polticos selecionam solues para os problemas, de entre um vasto conjunto de


alternativas?
O autor concebe um modelo baseado numa metfora e em trs conceitos cen-
trais: as comunidades polticas, constitudas por investigadores, deputados, fun-
cionrios pblicos, analistas, grupos de interesse, cujos membros partilham a
preocupao com determinado tema ou problemas e que promovem a construo
e a difuso de ideias em diferentes fruns; os empreendedores polticos, um tipo parti-
cular de atores na mediao e negociao dos processos de agendamento; a janela
de oportunidade poltica, que se abre quando convergem trs fluxos de variveis: a
perceo pblica dos problemas (fluxo dos problemas), o conhecimento de solues
polticas e tcnicas adequadas aos valores dominantes (fluxo das polticas) e as con-
dies de governao (fluxo da poltica). Os trs fluxos (streams) fluem autonoma-
mente no sistema poltico, com regras e dinmicas prprias:

Fluxo dos problemas: Kingdon aborda os problemas como construes sociais


estabelecidas por interveno de atores comunidades polticas nos pro-
cessos das polticas pblicas. Estabelece uma distino entre questes e pro-
blemas polticos, considerando que uma questo definida como uma situ-
ao socialmente percebida s se transforma num problema quando os de-
cisores polticos consideram que deve ser encontrada uma soluo para a
questo. Atendendo ao grande nmero de questes e impossibilidade ma-
terial dos decisores de lidar com todas elas, a emergncia de um problema
condicionada por mecanismos que contribuem para que a ateno dos deci-
sores se centre em determinadas questes em detrimento de outras. Esses me-
canismos so indicadores, eventos, crises, smbolos e feedback da ao poltica.12
A construo de argumentos, baseados em dados e informaes, a elaborao
de narrativas sobre as causas dos problemas e as respetivas solues, a difu-
so desses argumentos e informaes fazem parte da atividade das comuni-
dades polticas, que so mais ou menos fragmentadas, integrando uma diver-
sidade de pontos de vista e de ideias muitas vezes antagnicas. Tambm os
organismos internacionais desempenham neste processo um papel impor-
tante. A definio dos problemas constitui uma etapa fundamental, podendo
inclusivamente determinar o sucesso da ao poltica. No entanto, no sufi-
ciente, s por si, para iniciar um processo de agendamento.
Fluxo das polticas, composto pelo conjunto de alternativas e solues disponveis,
geradas no interior das comunidades polticas. Para explicar a forma como so ge-
radas as alternativas no interior das comunidades polticas, Kingdon utiliza a
metfora da sopa primordial (primeval soup).13 Um grande conjunto de ideias
fluem no interior das comunidades (policy primeval soup), algumas tornam-se

12 Birkland (2011) analisa tambm o impacto dos eventos focalizadores no processo das polticas
pblicas.
13 A teoria da sopa primordial, utilizada em biologia para explicar o aparecimento de vida na Ter-
ra, defende que um conjunto de molculas que flutuava numa sopa de matria orgnica,
quando exposto a determinados fatores exgenos, deu origem vida.

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proeminentes enquanto outras desaparecem, em resultado de um processo evo-


lutivo de amadurecimento, em que as ideias se confrontam e se combinam das
mais variadas formas: eventuais consensos decorrem de processos de persuaso
e de difuso de ideias. As alternativas de soluo no decorrem necessariamente
da prvia identificao e perceo poltica dos problemas; o autor afirma inclusi-
vamente que muitas vezes as solues so construdas e s posteriormente so
identificados os problemas para os quais possam ser aplicadas essas solues.
No obstante a importncia crucial que Kingdon confere s ideias e existncia
de alternativas tecnicamente viveis, considera que estas no representam, s
por si, um fator gerador do agendamento.
Fluxo da poltica, respeita dimenso poltica que segue um curso indepen-
dente dos problemas e das solues polticas. O autor inclui neste fluxo trs
feixes de variveis decisivas para alterar ou influenciar o processo de
agendamento:
O sentimento nacional (national mood), que caracteriza como situaes
em que um grande nmero de pessoas num pas partilha ideias comuns
[] o sentimento nacional sofre mudanas no tempo, de uma forma
percetvel, e estas mudanas tm importantes impactos nas agendas e
nos resultados polticos (Kingdon, 2011: 146).
As foras polticas organizadas, onde os atores centrais so os partidos po-
lticos e os grupos de interesse. A perceo que os decisores tm da for-
ma como estes atores se inter-relacionam de importncia crucial para o
desenvolvimento das polticas. Se os governos consideram que a maio-
ria dos grupos de interesse e outras foras organizadas apontam para
uma mesma direo, [] este contexto proporciona-lhes um forte mpe-
to para se orientarem nessa direo (Kingdon, 2011: 150).
As mudanas governamentais (governmental turnover), nomeadamente
mudanas de ciclo poltico, remodelaes e reconfiguraes de gover-
nos e parlamentos, mudanas nas hierarquias da administrao, sendo
a mudana de governo o fator mais propcio ocorrncia de alteraes
na agenda poltica. Ao contrrio do que acontece no fluxo das polticas,
em que o consenso produto de processos de persuaso e difuso, no
fluxo da poltica os consensos so construdos atravs de intensos pro-
cessos negociais e pelo estabelecimento de coligaes.

Como foi j referido, o autor defende que cada um dos fluxos descritos percorre o seu
caminho de forma independente, de acordo com as suas prprias regras e dinmicas.
Em determinados momentos e sob determinadas condies, os fluxos convergem, favorecendo a
abertura de uma janela de oportunidade, que proporciona aos defensores de uma deter-
minada proposta uma possibilidade para fazer valer as suas ideias ou para determinar
que a ateno poltica se centre nos seus problemas especficos (Kingdon, 2011: 165).
Esta convergncia impulsionada principalmente pelo fluxo dos problemas
quando um problema consegue captar a ateno poltica (na sequncia do conheci-
mento e divulgao de indicadores, de resultados de aes polticas, ou da ocorrn-
cia de eventos ou crises) e pelo fluxo da poltica quando ocorrem mudanas

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MODELOS DE ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS 23

governamentais, presses pblicas ou alteraes do sentimento nacional. O fluxo das


polticas no tem um efeito to direto no processo: as alternativas e solues man-
tm-se ativas e atualizadas no seio das comunidades polticas e epistmicas e emer-
gem quando aberta a janela de oportunidade por influncia dos outros dois fluxos,
sendo ento possvel ocorrer mudanas na agenda poltica.
Essencial para a compreenso do mecanismo de juno dos trs fluxos (cou-
pling) o contexto no qual, segundo Kingdon, decorre o processo poltico. O papel
e o peso dos diferentes atores no decurso do processo, a forma como afetam a dis-
ponibilizao de alternativas e a escolha de solues e o modo como utilizam os re-
cursos so decisivos neste modelo.
O modelo Multiple Streams distingue, para efeitos de simplificao da anlise,
dois grandes conjuntos de atores: (1) o conjunto de atores visveis (visible cluster), mais
exposto presso e ateno pblica, que inclui o governo, o parlamento e os membros
da administrao com poder decisrio, e (2) o conjunto de atores invisveis (hidden clus-
ter), composto por grupos de interesse, burocratas, pesquisadores, acadmicos, parti-
dos polticos, mdia e opinio pblica. Cada um dos conjuntos dispe de recursos
distintos: os atores visveis dispem de uma autoridade formal e de prerrogativas le-
gais, que lhes so concedidas pelo seu prprio estatuto, enquanto os atores invisveis
detm um maior controlo sobre as alternativas e solues disponveis. Independente-
mente de estarem inseridos num ou noutro destes conjuntos, emergem atores (ou
grupos de atores) que esto dispostos a investir os recursos de que dispem desig-
nadamente tempo, energia, reputao, recursos financeiros para colocar no centro
da ateno poltica os seus problemas e/ou as alternativas que defendem. Kingdon de-
signa estes atores como empreendedores polticos (policy entrepeneurs), que desempe-
nham um papel fundamental no processo, tendo uma grande influncia na criao de
condies favorveis juno dos fluxos, abertura de janelas de oportunidade e in-
troduo de mudanas na agenda poltica.
O modelo Multiple Streams tem sido objeto de propostas de alterao e de in-
troduo de novos fatores e mecanismos de anlise, com o propsito de ultrapassar
limitaes que lhe tm sido apontadas, algumas delas posteriormente reconheci-
das pelo prprio Kingdon.
Uma destas crticas prende-se com a conceptualizao da autonomia dos flu-
xos. Alguns autores tm defendido que a anlise seria mais proveitosa se fosse con-
siderada a interdependncia dos fluxos, em que as mudanas ocorridas num deles
tivessem impacto na trajetria dos outros, o que tornaria o processo de coupling
mais estratgico, ultrapassando a ideia de imprevisibilidade do processo.14 Vrios
autores consideram que a principal fragilidade do modelo reside na pouca ateno

14 Sabatier e Schlager (2000: 225) consideram que, embora o modelo de Kingdon evidencie pontos
fortes, como sejam a ateno dada envolvente socioeconmica, a centralidade conferida s
ideias e informao, a capacidade de integrar na anlise uma diversidade de fatores cognitivos
e no cognitivos e a possibilidade de ser replicado em diferentes contextos, este no disponibili-
za uma metodologia satisfatria para determinar em que fluxos se integram os atores da ao
pblica, para alm de constituir uma metfora intuitiva que no cumpre adequadamente crit-
rios de cientificidade.

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que d ao contexto institucional no qual decorre a ao poltica, sendo necessrio


salvaguardar essa anlise complementar.

O modelo do equilbrio interrompido (Punctuated Equilibrium Theory)

O modelo Punctuated Equilibrium,15 desenvolvido por Frank Baumgartner e Bryan


Jones, construdo com base no seguinte princpio: os processos polticos so ge-
ralmente caracterizados por estabilidade e incrementalismo, pontuado ou inter-
rompido, ocasionalmente, por mudanas de larga escala. A estabilidade, mais que
as crises, caracterizam a maioria das reas de poltica, mas as crises ocorrem. Com-
preender o processo poltico implica analisar as condies de estabilidade e simul-
taneamente as condies da mudana (True, Jones e Baumgartner, 2007: 155-156).
O objetivo dos autores foi construir uma abordagem que permitisse explicar
quer as descontinuidades ou interrupes (punctuations), quer as continuidades
(stasis) das polticas, argumentando que o mesmo sistema institucional gera as mu-
danas pequenas e graduais e as grandes ruturas. Na sua abordagem os autores
propem uma metodologia que combina estudos qualitativos de polticas pblicas
com estudos quantitativos e longitudinais, seguindo as mudanas de polticas em
longos perodos de tempo. Propem como chave para compreender as mudanas
na agenda poltica, isto , as interrupes ou descontinuidades dos equilbrios,
dois conceitos: imagem poltica (policy image) e subsistema poltico.
Em primeiro lugar, o conceito de imagem poltica a forma como uma poltica
percebida e discutida e os processos de mudana nas polticas pblicas de-
pendem da forma como os assuntos so percecionados publicamente. As imagens
polticas so ideias que permitem a compreenso dos problemas e das solues e
que podem ser comunicadas de forma simples e partilhadas por uma comunidade,
ou seja, so retratos dos problemas, incluindo as narrativas sobre as suas causas e
as solues para os resolver. Quando uma imagem largamente partilhada e aceite
constitui-se como monoplio poltico. Os monoplios polticos mantm o equilbrio e
a estabilidade dos sistemas. Quando h divergncias em relao a uma imagem os
defensores de ideias diferentes podem conseguir desestabilizar o monoplio. Ima-
gens polticas alternativas so desenvolvidas com base em dois tipos de compo-
nentes: (1) informaes e dados empricos e (2) apelos emotivos. E so geradoras de
disputas para a alterao das polticas.
Os autores analisam com detalhe uma diversidade de problemas para testar o
modelo, e concluem que existe um padro de evoluo semelhante: a estabilidade
caracterizada pela prevalncia de monoplios polticos, sendo interrompida quando

15 A designao que Baumgartner e Jones do ao seu modelo analtico alude teoria da biologia
evolutiva com o mesmo nome, que, contrariando a mudana lenta e progressiva das espcies de-
fendida por Darwin, defende a existncia de largos perodos de stasis (estabilidade), interrom-
pidos por raros mas intensos perodos de mudana. O suporte emprico do modelo consistiu na
classificao e anlise de artigos publicados nos meios de comunicao social, e de intervenes
nas audincias no Congresso norte-americano e outras informaes, sobre as polticas setoriais
concretas desenvolvidas ao longo de vrias dcadas.

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MODELOS DE ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS 25

um monoplio desafiado, destrudo, reconstrudo ou substitudo por outro. Todos


os grupos e comunidades tm interesse em estabelecer um monoplio e um arranjo
institucional que reforce tal monoplio.
Em segundo lugar, o conceito de subsistema poltico formado por comunida-
des de especialistas numa determinada rea, nos quais os governos delegam a tare-
fa de processar as questes polticas. Partindo do princpio da impossibilidade de
os governos lidarem em simultneo com uma grande diversidade de assuntos, o
modelo Punctuated Equilibrium defende que no interior dos subsistemas polticos
que so processados os problemas e toda a informao disponvel. Os subsistemas
polticos so, assim, entendidos como mecanismos que permitem ao sistema polti-
co assegurar o processamento paralelo (parallel processing) de grandes volumes
de informao diversificada. O agendamento traduz a passagem de um problema
do subsistema (comunidades de especialistas) para o macrossistema (governo). Tal
como Kingdon, Baumgartner e Jones defendem que as questes polticas no se
transformam automtica e naturalmente em problemas polticos. Para estes auto-
res, a imagem poltica que estabelece a ligao entre o problema, a soluo e a
possibilidade do seu agendamento. A existncia de monoplio poltico exige o
exerccio de controlo sobre o discurso e a viso dos problemas. Os subsistemas es-
pecficos, que adquirem o controlo sobre a interpretao dos problemas e a forma
como so discutidos geram feedbacks negativos sobre as agendas, impedindo os
processos de mudana. Dentro dos subsistemas, as relaes estabelecidas entre
grupos com poder para mudar a imagem de determinado problema afetam as di-
nmicas de agendamento. Nos subsistemas mais competitivos, a transformao de
um monoplio poltico, com novos atores, com novas ideias, conduz ao agenda-
mento de novos problemas e a novos debates, e depois a novos monoplios e pero-
dos de estabilidade.
O modelo de Baumgartner e Jones constitui-se como uma nova forma de
olhar as polticas pblicas, na medida em que tem por objetivo no s explicar os
longos perodos de estabilidade que caracterizam a ao pblica, mas tambm as
rpidas e explosivas mudanas que pontuam o equilbrio dominante, elegendo os
subsistemas polticos como arranjos institucionais que garantem a estabilidade,
onde as ideias ocupam um lugar preponderante.
So, no entanto, apontadas algumas limitaes ao modelo. John (2013) refere
designadamente que: (1) a metodologia utilizada permite identificar a existncia
de associaes, mas no de relaes causais entres as agendas dos mdia, da opi-
nio pblica e das arenas polticas com os resultados das polticas; (2) o modelo
essencialmente bottom-up, negligenciando a capacidade que os decisores polticos
tm de formatar as decises de acordo com as suas preferncias.

O quadro terico das coligaes de causa ou de interesse (Advocacy Coalition


Framework ACF)

Como vimos, o modelo sequencial tem sido a base a partir da qual se construram os
diferentes modelos de anlise das polticas pblicas. O modelo Advocacy Coalition
Framework (ACF), proposto na dcada de 1980 por Paul Sabatier e Jenkins-Smith,

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constitui uma das mais importantes formas alternativas de pensar o processo poltico,
propondo-se: (a) encontrar uma alternativa ao modelo heurstico das etapas, que do-
minava o campo de estudo das polticas; (b) sintetizar os melhores contributos das
abordagens top-down e bottom-up, explicativas da implementao de polticas; e (c) in-
corporar informao tcnica nas teorias do processo poltico. O objetivo foi disponibi-
lizar uma explicao coerente sobre os principais fatores e dinmicas que afetam o
processo poltico.

Na anlise, separar a fase de agendamento das restantes fases do processo poltico no


realista nem permite compreender as mudanas que ocorrem. (Sabatier, 1998: 98)

Em dilogo com os autores da tese do Iron Triangle, amplamente utilizada pela cin-
cia poltica para explicar a formao de polticas pblicas,16 Sabatier defende, para
compreender o desenvolvimento do processo poltico, o recurso a vrios conceitos:
sistema de crenas, subsistema poltico, coligao de causas e mediadores polticos. O siste-
ma de crenas envolve ideias, valores ontolgicos e normas (deep core beliefs), perce-
es sobre as causas dos problemas e os efeitos e a eficcia das solues polticas,
das instituies e dos recursos mobilizados (policy beliefs), sendo partilhados por
atores envolvidos em determinada poltica.
Os autores consideram que o subsistema poltico a unidade de anlise mais
adequada para analisar o processo poltico. Este define-se como um conjunto de
atores, integrados em organizaes pblicas e privadas, que se interessam ativa-
mente por uma determinada rea de poltica e tentam influenciar o desenvolvi-
mento poltico nessa rea (Sabatier, 1998: 98). Fazem parte do subsistema todos os
que participam e desempenham um papel importante na gerao, disseminao e
avaliao das ideias polticas em relao a um tema ou rea especfica: analistas,
grupos de interesse, burocratas, polticos eleitos, acadmicos, think tanks, in-
vestigadores, jornalistas e membros de diferentes nveis do sistema poltico-admi-
nistrativo e de governo.

Os intervenientes no processo poltico procuram alianas com atores dos diversos


nveis governamentais que partilham ideias polticas semelhantes legisladores,
burocratas, lderes de grupos de interesse, juzes, investigadores e intelectuais (Sa-
batier, 2007: 196).

a partilha de um mesmo sistema de crenas que mantm os atores unidos no mes-


mo subsistema. Quando estes atores agem de forma concertada para atingir deter-
minados objetivos polticos, est formada uma coligao de causa ou de interesse
(advocacy coalition). A associao ou a competio entre coligaes geram dinmi-
cas de mudana nas polticas pblicas e dinmicas de recomposio e de emergn-
cia de novas questes. Os subsistemas integram uma diversidade de coligaes

16 Tradicionalmente, os cientistas polticos defendiam que as polticas pblicas decorriam da intera-


o entre decisores polticos, burocratas e grupos de interesse, os vrtices do tringulo de ferro.

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que se distinguem umas das outras pelos recursos de que dispem e pelas ideias
polticas (policy beliefs) que defendem (advocacy coalition) e que competem entre si
para influenciar a tomada de deciso poltica.
O modelo prev a interveno, no interior dos subsistemas, de mediadores
polticos (policy brokers), atores que tentam gerar compromissos entre as posies
das diferentes coligaes, com o objetivo de apresentar propostas de mudana po-
ltica viveis e influenciar a posio dos decisores polticos e das instituies gover-
namentais. Esta capacidade de influenciar e promover a mudana reflete-se nos
resultados das polticas (policy outputs), que por sua vez tm impacto, atravs de
processos de feedback, nas ideias polticas e nos recursos das coligaes, processo
que os autores designam policy oriented learning e definem como alteraes relati-
vamente duradouras de pensamento ou de comportamento, que resultam da
experincia de aes polticas anteriores e/ou da aquisio de nova informao (Sa-
batier, 2007: 198).
Os autores defendem que dois tipos de variveis tm impacto ao nvel do equi-
lbrio de poder e da distribuio de recursos no interior do subsistema: variveis est-
veis (estrutura social, regras, instituies, valores e recursos do sistema poltico) e
variveis instveis ou eventos exteriores (mudanas socioeconmicas, mudanas no
sistema de governo, mudanas ou decises em outros subsistemas). Mas, ao contr-
rio de outras abordagens que valorizam a influncia do contexto e das presses ex-
ternas no desenvolvimento do processo poltico (como o caso do modelo de
Kingdon, que d relevo ao papel de fatores externos ao processo poltico, como o
sentimento nacional, o turnover governamental e a presso dos grupos de interesse),
os autores do ACF defendem que eventos externos ao subsistema so condio ne-
cessria, mas no suficiente, para a mudana nas polticas (Sabatier, 2007: 199), va-
lorizando antes a importncia das ideias polticas, quer na formao e desenvolvimento
das coligaes, quer como fator indutor de mudana poltica.
Os autores preveem ainda a existncia de uma terceira varivel, exercendo
funes de mediao entre as outras duas e o subsistema, condicionando e enqua-
drando o comportamento dos atores e das suas interaes: esta varivel, designada
long term coalition opportunity structure, diz respeito ao grau de consenso necess-
rio mudana poltica e ao grau de abertura do sistema poltico. Defendem os
autores que uma estrutura que promova e incentive altos graus de consenso e de
partilha de informao entre as diferentes coligaes e privilegie um fcil acesso
aos patamares decisrios contribui para minimizar os riscos de conflito e para al-
canar os objetivos polticos.
O modelo proposto por Sabatier e Jenkins foi elaborado com o propsito mais
abrangente de encontrar uma explicao para o processo poltico alternativa ao
modelo das etapas. Nesse sentido, para alm de proporcionar uma abordagem
mais integrada dos processos de emergncia e de formulao das polticas pbli-
cas, prope tambm uma sntese das abordagens top-down e bottom-up da imple-
mentao de polticas. A abordagem top-down defende que um processo eficaz de
implementao requer uma cadeia de comando com capacidade para coordenar
e controlar o processo, enquanto que a abordagem bottom-up valoriza a influncia
das rotinas e dos procedimentos das administraes (street level bureaucracy) e dos

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expedientes utilizados para lidar com situaes de incerteza como um fator deter-
minante para o sucesso ou insucesso da concretizao de polticas.
O quadro analtico Advocacy Coalition Framework tem sido utilizado, com su-
cesso para a anlise de processos de implementao.17 Na sequncia da experincia
resultante da aplicao do modelo em diversas pesquisas empricas e do esforo
para sintetizar as teorias at ento dominantes, Sabatier (em conjunto com David
Mazmanian) apresentou um conjunto de seis condies necessrias e suficientes para o
desenvolvimento adequado e eficaz do processo de implementao (em Parsons,
1995: 486): (i) objetivos claros e consistentes, que permitam estabelecer um padro
de avaliao normativa e de recursos; (ii) uma adequada teoria causal, que assegu-
re que a poltica incorpora uma abordagem para induzir a mudana; (iii) uma
estrutura legalmente enquadrada, que favorea o compromisso entre os respons-
veis pela implementao e os grupos-alvo da poltica; (iv) responsveis pela imple-
mentao competentes tecnicamente e empenhados em atingir os objetivos da
poltica; (v) apoio de grupos de interesse e de titulares de altos cargos no parlamen-
to e no governo; (vi) mudanas nas condies socioeconmicas, por forma a no
comprometer o apoio dos grupos de interesse, parlamentares e governantes e a no
subverter a teoria causal subjacente poltica.
Ainda de acordo com Parsons (1995: 487), este modelo, embora mais associado
abordagem top-down, ao defender que as coligaes que integram atores dotados de
autoridade formal so, regra geral, as coligaes dominantes dentro do subsistema
poltico o que , alis reconhecido pelo prprio Sabatier (2007: 201-202) representa
uma efetiva sntese das duas abordagens referidas, uma vez que enfatiza a importncia do
papel das elites polticas e da existncia de uma linha hierrquica de coordenao, mas
simultaneamente incorpora preocupaes da abordagem bottom-up, ao valorizar tam-
bm o papel das burocracias e das estruturas de implementao.

Notas conclusivas

Neste texto passmos em revista os contributos tericos dos fundadores da anlise das
polticas pblicas e apresentmos quatro modelos tericos de anlise: (1) o modelo se-
quencial ou do ciclo poltico, (2) o modelo dos fluxos mltiplos, (3) o modelo do equil-
brio interrompido e (4) o quadro terico das coligaes de causa ou de interesse. Como
referimos, so quadros explicativos do funcionamento das polticas pblicas conside-
rados por vrios autores como sendo, dadas as suas caractersticas, quadros analticos
promissores. Trata-se de modelos tericos logicamente coerentes, baseados em propo-
sies empiricamente verificveis, claros e abrangentes, replicveis em reas de polti-
ca, situaes e contextos distintos. Apresentam-se como modelos de sntese, uma vez
que promovem a integrao de conceitos e propostas analticas de outros autores, ex-
plorando a complementaridade das diferentes abordagens.

17 Segundo Parsons (1995: 486), o modelo foi utilizado para analisar uma grande diversidade de
casos nos EUA e na Europa, revelando-se de grande utilidade para orientar a pesquisa emprica
da implementao de polticas.

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Procurmos assim contribuir para melhorar as condies de desenvolvimen-


to deste campo disciplinar tambm em Portugal.18 No atual contexto, a anlise das
polticas pblicas tem uma importncia renovada, porque pode ser um instrumen-
to de promoo da qualidade das polticas pblicas, da exigncia, do rigor e da
transparncia dos gastos pblicos.
Porm a anlise das polticas pblicas pode permitir tambm compreender
melhor algumas das tenses das tendncias contraditrias que atravessam os de-
bates pblicos na sociedade portuguesa. Quer seja o debate pblico sobre o papel
do estado, a sua dimenso e a natureza da sua interveno, revelando tenses en-
tre, por um lado, os defensores de polticas keynesianas e de um papel ativo do es-
tado, no apenas na regulao mas tambm na resoluo de problemas que o
mercado no resolve, com investimento pblico e respondendo a crescentes neces-
sidades e expectativas dos cidados; e, por outro lado, os defensores de polticas
restritivas e de um estado mnimo, no interventor, privilegiando a ao dos mer-
cados e a iniciativa individual, pressionando para a reduo do dfice, da dvida e
do investimento pblico. Quer seja o debate sobre as questes da soberania e o efe-
tivo poder dos governos nacionais, partindo do reconhecimento das dinmicas da
globalizao e da transnacionalizao, da influncia de fatores externos e da inter-
veno de organismos internacionais e transnacionais, como a OCDE, o FMI e as
instituies da UE, tem suscitado interrogaes sobre o funcionamento da demo-
cracia nos estados-membros.

18 Com objetivo similar, vrios trabalhos tm vindo a ser publicados sobre as polticas pblicas em
Portugal, por M. L. Rodrigues e P. Ado e Silva (2013; 2014; 2015).

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Anexo

Quadros tericos, abordagens e modelos de anlise de polticas pblicas

FUNCIONAMENTO DAS POLTICAS PBLICAS


Agendamento e formulao
Modelo sequencial ou do ciclo poltico (Policy Cycle) Lasswell; Jones; Anderson.
Metfora dos fluxos mltiplos (Multiple Streams Framework) Kingdon.
Equilbrio pontuado ou interrompido (Puntuacted Equilibrium Theory) Baumgartner e Jones.
Coligaes de causa ou de interesse (Advocacy Coalition Framework) Sabatier e Jenkins-Smith.
Abordagens cognitivas e centradas no papel das ideias - King; Jobert e Muller; Hall; Sabatier
e Jenkins-Smith; Majone; Stone.
Modos de agendamento Cobb e Elder
Agenda-setting e meios de comunicao McCombs; Shaw.
Ciclos de ateno ao problema Downs; Peters; Hogwood.
Eventos focalizadores Birkland.
Duas faces do poder: deciso e no deciso Bachrach e Baratz.
Instrumentos da ao pblica Lascoumes; Le Gals.
Concretizao
Modelos top-down Pressman e Wildavsky; Bardach.
Modelos bottom-up Lipsky; Sabatier.
Burocracia no terreno ou na base da hierarquia (street-level burocracie) Lipsky.
Poder de veto Tsebelius.
Deriva burocrtica e agency problems Grossman e Hart; Newton e Deth; Schnapp.
Modelos de sntese Mayntz; Ingram; Elmore; Matland; Hill e Hupe.

PROCESSO DE DECISO
Modelo da racionalidade limitada Simon.
Abordagens incrementalistas Lindblom.
Teorias da escolha racional Downs.
A metfora do "caixote de lixo" (garbage can) Cohen, Marsh e Olsen.
Abordagem dos subsistemas, redes e comunidades polticas Heclo; Marsh e Rhodes;
Atkinson e Coleman; Smith.
Abordagens centradas nos atores Marin e Mayntz; Dye.
Modelo Top Down Policymaking Dye.
Papel da administrao na formulao de polticas - Page; Schnapp.
Dependncia da trajetria (path dependence) Peters; Pierre; King; Pierson; Immergut; Hall e Taylor;
Thelen.
Transferncia e difuso de polticas pblicas Dolowitz e Marsh.
Abordagens neoinstitucionalistas Ostrom; Hall e Taylor.

POLTICA E POLTICAS PBLICAS


Teoria da ao pblica Muller; Palier e Surel.
Teoria pluralista ou teoria dos grupos Dahl; Bachrach e Baratz.
Teoria das elites Mosca; Mills.
Neomarxistas Miliband; Offe; Habermas.
Abordagem neocorporativa Schmitter.
Tipologias de polticas pblicas Lowi.
Neoinstitucionalismo Marsh e Olson; Skocpol; Hall e Taylor.
Linguagem e comunicao poltica Fischer e Forester; Edelman.
Teorias do estado Mny e Thoening; Jobert e Muller.

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Lusa Arajo. Vogal da direo do FPP Frum das Polticas Pblicas, Rua
Duque de Palmela, n. 27, 5. esquerdo, Lisboa, Portugal.
E-mail: mlluisa.araujo@gmail.com

Maria de Lurdes Rodrigues (corresponding author). Docente no Instituto


Universitrio de Lisboa (ISCTE-IUL) e investigadora no Centro de Investigao e
Estudos de Sociologia (CIES-IUL), Lisboa, Portugal.
E-mail: mlreisrodrigues@gmail.com

Receo: 19 de maio de 2016 Aprovao: 1 de agosto de 2016

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