ISSN 0103-9466

308

O fim do breve ciclo da cidadania social no

Brasil (1988-2015)
Eduardo Fagnani

Junho 2017
 O fim do breve ciclo da cidadania social no Brasil
(1988-2015) 1
Eduardo Fagnani 2

Resumo
A Constituio de 1988 inaugurou um ciclo de construo e afirmao embrionria da cidadania
social no Brasil. Pela primeira vez, desenhou-se o embrio de um sistema de proteo social
inspirado em alguns dos valores do Estado de Bem-Estar Social. Entretanto, a reao das classes
dominantes comeou antes mesmo de o documento impresso sair da grfica do Congresso;
intensificou-se agudamente a partir de 1990; teve sequncia na primeira metade da dcada passada
e, aps curta trgua, ela retoma seu curso em marcha antidemocrtica e antipopular. O golpe
parlamentar expressa a vontade dos detentores da riqueza de liquidar com a cidadania social
formalmente conquistada em 1988, concluindo um trabalho iniciado h quase trinta anos. A
radicalizao do projeto liberal caminha no sentido de levar ao extremo a reforma do Estado;
aprofundar a arquitetura institucional ortodoxa na gesto macroeconmica; e destruir as bases do
embrionrio Estado Social.

Palavras-chave: Poltica Social; Desenvolvimento; Estado de Bem-estar.

H menos de cem anos, a sociedade brasileira era majoritariamente

formada de uma massa de analfabetos rurais, brancos e negros, submetidos aos
resqucios da escravido e destitudos de direitos elementares, como o direito a
prpria vida. No por outra razo que a natureza da cidadania no Brasil o
avesso de outras experincias nacionais, como a Inglaterra (Marshal, 1967), por
exemplo, onde os direitos civis, os direitos polticos e os direitos sociais foram
consagrados nos sculos 18, 19 e 20, respectivamente. Aqui, ironicamente, os
direitos sociais precederam os demais (Carvalho, 2001), emergindo a partir de
1930 e inaugurando uma longa etapa de cidadania regulada (Santos, 1979) pelo
Estado patrimonialista que exclua a totalidade das classes subalternas do campo
e a esmagadora maioria dos que habitavam as cidades.
nesta perspectiva histrica que se compreende o perodo 1988-2015
como um ciclo indito de democracia, ampliao dos espaos pblicos e avanos

(1) Este texto uma verso preliminar de captulo do livro organizado por Lena Lavinas e Rubn Lo
Vuolo a ser publicado em ingls e espanhol. Concludo em dezembro de 2016.
(2) Professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e do
Trabalho (Cesit-IE-Unicamp) e coordenador da rede Plataforma Poltica Social
(www.plataformapoliticasocial.com). E-mail: eduardo.fagnani@uol.com.br.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 308, jun. 2017.

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na construo da cidadania social. Aos trancos e barrancos, abriram-se brechas

para que o processo civilizatrio avanasse moderadamente. Hoje, est claro que
esse foi um ciclo improvvel, quase um devaneio, por caminhar na contramo da
concorrncia capitalista sob a dominncia das finanas; por menosprezar as travas
do passado; e, sobretudo, por ousar arranhar o status quo social secularmente
dominado pelos donos do Brasil.
Na primeira parte deste artigo sublinha-se que desde o primeiro
momento, as classes dirigentes conspiraram para impedir ou sepultar a
Constituio da Repblica de 1988. A reao comeou antes mesmo de o livro
impresso sair da grfica do Congresso; intensificou-se agudamente a partir de
1990; teve sequncia na primeira metade da dcada passada e, aps curta trgua,
retoma seu curso em marcha odiosamente antidemocrtica e antipopular.
Na segunda parte, argumenta-se que o golpe parlamentar expressa a
vontade dos detentores da riqueza de liquidar com a cidadania social formalmente
conquistada em 1988, concluindo um trabalho iniciado h quase trinta anos.
Trata-se de excluir esse ponto fora da curva do capitalismo brasileiro. A
radicalizao do projeto liberal em curso caminha no sentido de levar ao extremo
a reforma do Estado iniciada nos anos de 1990; aprofundar a arquitetura
institucional ortodoxa na gesto macroeconmica; destruir as bases do
embrionrio Estado Social, para implantar o Estado Mnimo; e fazer retroceder
os direitos trabalhistas ao estgio em que se encontravam h um sculo.

1 Um ciclo improvvel (1988-15)

A regresso da cidadania social, em curso, o desfecho do longo
processo de reao contra as conquistas dos movimentos sociais dos anos de 1970
e 1980. A Constituio de 1988, desaguadouro daquele processo, inaugurou uma
etapa indita de construo da cidadania, desenhando-se um sistema de proteo
social inspirado em alguns valores do Estado de Bem-Estar Social: universalidade
(em contraposio focalizao); seguridade social (em contraposio ao seguro
social); e direito (em contraposio ao assistencialismo) (Fagnani, 2005).
Entretanto, as reaes contrrias comearam ainda em 1988.
emblemtica, quanto a isso, a tese do pas ingovernvel, esgrimida pelo
presidente da Repblica, Jos Sarney (1985-90) na luta para tentar impedir, a
qualquer custo, que a Assembleia Constituinte aprovasse o captulo sobre a
Ordem Social, que foi afinal aprovado.

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Assim, foi somente em 1988 que o Brasil incorporou algumas linhas do

paradigma aprofundado por muitos pases capitalistas centrais a partir de meados
do sculo passado. Quando o fez, aquele paradigma j estava na contramo do
movimento do capitalismo sob a dominao das finanas e da hegemonia da
doutrina neoliberal em escala global.
A redemocratizao do pas e as reformas da proteo social coincidiram
com o esgotamento do Estado Nacional Desenvolvimentista. A crise
internacional de 1982 ampliou a vulnerabilidade externa, o endividamento e as
presses inflacionrias. Colocado no epicentro da crise, o Estado perdeu o
comando da poltica macroeconmica e da iniciativa do crescimento. Este cenrio
foi agravado a partir de 1990, quando se forma no Brasil o grande consenso
favorvel s polticas de ajuste e s reformas propugnadas pelo Consenso de
Washington (Fiori, 1993). No campo econmico, houve opo passiva pelo
modelo liberal. As elites dirigentes foram conquistadas pela convico de que
no h outro caminho possvel. As bases materiais e financeiras do Estado
foram destrudas em consequncia das privatizaes, do baixo crescimento, dos
juros elevados e do endividamento crescente. A abrupta abertura financeira e
comercial exps a indstria competio desigual que provocou
internacionalizao e destruio das cadeias produtivas de setores estratgicos.
No campo da cidadania social, a Constituio de 1988 era incompatvel
com o Estado Mnimo. A contrarreforma exigia que fosse eliminado daquele
documento o captulo sobre a Ordem Social. O iderio liberal passou a ser
defendido por especialistas brasileiros que detinham vnculos estreitos com as
agncias internacionais. Para essa corrente, enfrentar a questo social estaria
exclusivamente em programas condicionados de transferncia de renda para os
pobres. Neste cenrio, entre 1990-2014, a proteo social brasileira passou a
viver as tenses entre paradigmas antagnicos (Estado Mnimo versus Estado
Social), apresentando singularidades em cinco momentos:
A Contrarreforma truncada (1990-94);
A retomada da contrarreforma liberalizante (1995-2002);
O continusmo econmico e social (2003-06);
Crescimento e incluso social (2007-10); e,
O recrudescimento das tenses (2011-14).
A seguir, oferecem-se algumas das linhas gerais dessas etapas.

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1.1 A Contrarreforma truncada (1990-94)

A Constituio de 1988 determinava que o documento fosse revisto em
1993, integralmente, pela maioria absoluta dos votos do Congresso Nacional.
Este seria o momento aguardado para o funeral do captulo sobre a Ordem Social.
Neste contexto, a estratgia do governo de Fernando Collor de Mello (1990-92)
foi a formulao de agenda de contrarreformas, na expectativa dessa reviso
constitucional. Entretanto, as turbulncias decorrentes do processo de
impeachment do presidente ao longo de 1992, e as indefinies e instabilidades
presentes em 1993, acabaram inviabilizando a reviso e o funeral teve de ser
adiado. Mas, ao mesmo tempo em que essa agenda era preparada, o governo
deflagrava uma estratgia para desfigurar a legislao constitucional
complementar. 3
A contrarreforma prosseguiu entre 1992-94 durante o governo do
presidente Itamar Franco. Dentre as mltiplas manobras, destaca-se a Emenda
Constitucional que implantou o Fundo Social de Emergncia (atual
Desvinculao das Receitas da Unio DRU), que possibilitou a captura pela
rea econmica de 20% das fontes de financiamento da poltica social
constitucionalmente assegurada em 1988.

1.2 A retomada da contrarreforma (1995-2002)

Durante os governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002), a ofensiva foi retomada e avanou em marcha forada. Houve contradio
entre a estratgia macroeconmica e de reforma liberal do Estado e as
possibilidades de desenvolvimento e incluso social. O governo teve xito no
combate inflao, mas os custos sociais e econmicos foram elevados. A
abertura comercial e a valorizao do cmbio desequilibraram as contas externas.
A soluo era elevar a taxa de juros bsicos da economia (mais de 40% ao ano
durante as crises do Mxico, sia e Rssia) para atrair o capital especulativo e
acumular reservas cambiais. Como consequncia, a dvida lquida do setor
pblico dobrou em oito anos (de 30 para 60% do PIB entre 1994 e 2002). A maior

(3) nesta perspectiva mais ampla que se compreendem as investidas do governo Collor visando a
desfigurar a Seguridade Social; o Oramento da Seguridade Social; o Plano de Benefcios, Custeio e
Organizao da Previdncia Social; a Lei Orgnica da Sade (LOS); o veto integral ao Projeto de Lei Orgnica
da Assistncia Social (Loas); as contramarchas da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBE); as
novas distores no financiamento do Seguro Desemprego; e os desvios na regulamentao do artigo 8o da
Constituio Federal (referente aos direitos trabalhistas e organizao sindical) (Fagnani, 2005).

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presso do pagamento das despesas financeiras (em torno de 8% do PIB) limitava

os investimentos e o gasto social.
A centralidade do ajuste macroeconmico e da reforma liberal do Estado
exigia que o foco nos pobres fosse a nica poltica social possvel para o Brasil.
A serventia dessa opo limpidamente clara, pois ela, simultaneamente, atendia
aos imperativos do ajuste fiscal ( barata, menos de 0,5% do PIB), aos propsitos
da reforma liberal do Estado (o desmonte do Estado Social erigido em 1988) e
saciava o apetite da financeirizao pela ampliao da oferta privada de
servios sociais para os no pobres (aqueles que recebem mais de 1 US$ por
dia).
Esses parmetros mais gerais influenciaram os rumos da poltica social
entre 1995 e 2002. com esse pano de fundo que podemos compreender a
desestruturao do mercado de trabalho; a supresso de direitos trabalhistas; a
regresso dos direitos previdencirios (instituio de regras mais severas que as
praticadas nos pases europeus); a captura de fontes de financiamento da poltica
social; o descumprimento dos preceitos constitucionais na Seguridade Social; o
esvaziamento do pacto federativo; a fragilizao das polticas urbanas (habitao
popular, sanemento ambiental e mobilidade); o formidvel avano da
privatizao das polticas sociais (saneamento, mobilidade, sade, previdncia e
educao); e a realizao da reforma agrria segundo a lgica do mercado e,
portanto, para impedir qualquer tentativa de enfrentar a concentrao da
propriedade, a mecanizao do campo e a expulso da mo de obra.

1.3 O continusmo econmico e social (2003-06)

A eleio de 2002 trazia a esperana por mudanas. Enquanto estava na
oposio, o Partido dos Trabalhadores aprofundou as crticas ao neoliberalismo
e ao governo anterior. Diversas anlises crticas foram feitas nesta etapa, com
destaque para os documentos A Ruptura Necessria (Partido dos
Trabalhadores, 2001); e Outro Brasil possvel (Mercadante; Tavares, 2001).
No entanto, em plena campanha eleitoral, esses mpetos foram contidos.
A conduo da poltica econmica no ltimo ano de FHC e o chamado efeito
Lula causava apreenses aos agentes econmicos. Diante das incertezas, os
mercados financeiros internacionais passaram a apostar contra o Brasil. Para
acalmar esses agentes, em junho de 2002 o PT divulgou a Carta ao Povo
Brasileiro. Muitos achavam tratar-se de recuo ttico eleitoral. Na viso de Singer
(2012, p. 96), entretanto, foi um divisor de guas na trajetria do PT: o que

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estava em jogo era o abandono da postura anticapitalista que o partido adotara

na sua fundao.
Condicionada por esses fatores, conduo da poltica macroeconmica
no primeiro governo do presidente Lus Incio Lula da Silva (2003-06) seguiu,
em essncia, os parmetros seguidos desde 1990. A continuidade da ortodoxia se
reflete na distribuio dos cargos de comando do Ministro da Fazenda, ocupados
por colaboradores de instituies internacionais e do governo anterior. A
Secretaria de Poltica Econmica, por exemplo, foi entregue a um dos
economistas ortodoxos que haviam redigido a conhecida Agenda Perdida, com
patrocnio de uma ONG financiada pelo Banco Mundial (IETS, 2002).
Desprezada pelos candidatos presidncia da Repblica, esta agenda foi
resgatada pelo governo eleito e passou a ocupar o centro da sua estratgia
econmica e social (Ministrio da Fazenda, 2003).
Neste cenrio, reformas liberais exigidas pelo mercado passaram a ser
implantadas, com destaque para a tributria e previdenciria. A continuidade da
ortodoxia limitava as possibilidades das polticas sociais. Como no passado,
continuou a haver antinomia entre a estratgia econmica e o desenvolvimento
social. As tenses entre os paradigmas do Estado Mnimo e do Estado de Bem-
Estar, presentes desde 1990, mantiveram-se acirradas, sobretudo pelo
acolhimento da agenda liberal pelo Ministrio da Fazenda.

1.4 Crescimento e incluso social (2007-10)

No segundo mandato de Lus Incio Lula da Silva (2007-10), essas
tenses entre os paradigmas do Estado Mnimo e do Estado Social arrefeceram,
sobretudo em funo do crescimento econmico que, aps 25 anos, voltou a ter
alguma centralidade na agenda. Essa postura foi reforada em 2007, quando foi
lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), privilegiando grandes
obras de infraestrutura. Com a ecloso da crise financeira internacional de 2008,
essa postura foi revigorada. Medidas anticclicas foram adotadas e os bancos
pblicos adotaram uma estratgia agressiva de ampliao do crdito, que
praticamente dobrou entre 2003 e 2012 (de 24%, para 51% do PIB). Como
consequncia, houve melhora nos fundamentos macroeconmicos, expanso dos
gastos sociais e reativao do mercado de trabalho que se traduziram na
inquestionvel melhoria dos indicadores sociais.

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1.5 O recrudescimento das tenses (2011-14)

Durante o governo de Dilma Rousseff (2011-14) assiste-se a um novo
acirramento dessas tenses, agora com carter antipopular e antidemocrtico. Do
ponto de vista econmico, esse acirramento decorreu da desacelerao do
crescimento, por conta dos desdobramentos da crise financeira internacional e de
erros na conduo das polticas domsticas (Singer, 2016; e Austeridade e
Retrocesso, 2016). Destaque-se, aqui, dentre tantos outros pontos, o reforo da
poltica de isenes fiscais que contribuiu para piorar as contas pblicas e as
contas da Seguridade Social.
Do ponto de vista poltico, o acirramento dessas tenses intensificou-se
com a proximidade das eleies de 2014, quando a oposio aprofundou a
campanha ideolgica contra o suposto programa intervencionista da esquerda,
agora com o propsito de apresentar o Brasil em crise econmica terminal (Por
um Brasil justo e democrtico, 2015). Contraditoriamente, diante desse cenrio,
a comunicao do governo manteve a postura recorrente do silncio absoluto,
abrindo mo de apresentar contrapontos, defender suas aes e fomentar a disputa
ideolgica no mbito da sociedade. Entre 2007 e 2013, mais de 80% da populao
aprova os governos petistas. Para que se comunicar com a sociedade?

1.6 Avanos e limites da poltica social dos governos petistas

Como consequncia do crescimento, o mercado de trabalho recuperou-
se, com considervel gerao de empregos formais, reduo da taxa de
desocupao, elevao da renda do trabalho (tambm por fora da poltica de
valorizao do salrio mnimo). Esse conjunto de fatores potencializou os efeitos
redistributivos da Seguridade Social instituda pela Constituio de 1988. A
melhoria da renda das famlias decorrente do mercado de trabalho e das
transferncias de renda da Seguridade Social impulsionou o mercado interno,
um dos propulsores do ciclo de crescimento. Esses fatos foram determinantes
para a melhoria dos indicadores sociais (distribuio da renda do trabalho,
mobilidade, consumo das famlias e reduo da misria extrema). O papel do
programa Bolsa Famlia foi secundrio, ao contrrio da viso hegemnica
difundida exaustivamente pelas instituies de fomento internacional e pelos
prprios dirigentes petistas.
De todo modo, a partir de meados da dcada passada, houve melhor
articulao entre objetivos econmicos e sociais, que resultou na melhoria dos
padres de vida da populao. A economia cresceu e distribuiu renda do trabalho,

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algo indito nos ltimos 50 anos. O reconhecimento desse fato, no entanto, no

implica endossar a ideia de que teria sido implantado um novo modelo de
desenvolvimento. Tambm no se sustenta a viso de que os governos
progressistas eleitos no Brasil e em diversos pases da Amrica Latina seriam
ps-neoliberais (Sader, 2014).
Segundo Singer (2012, p. 96-99), a atuao dos governos do Partido dos
Trabalhadores, pautou-se pelo reformismo fraco assentado no modelo de
transformao lenta e dentro da ordem, por meio de mudanas graduais, sem
rupturas. Segundo o autor, a Carta aos Brasileiros (junho de 2002), alm de
representar o abandono da postura anticapitalista, tambm sinalizou uma
mudana profunda no campo da poltica de alianas, campo em que se fez um
verdadeiro mergulho no pragmatismo tradicional brasileiro. Uma vez no poder,
o partido no procurou neutralizar o peso dessas alianas. Ao contrrio, o
pragmatismo eleitoral levou essa prtica ao extremo. Ao mesmo tempo, o partido
distanciou-se das suas bases populares, abriu mo da disputa pela hegemonia na
sociedade, abdicou de um projeto de sociedade por um projeto de poder.
Em parte por essas razes, os governos petistas mantiveram a gesto
macroeconmica assentada no trip ortodoxo introduzido em 1999. Pouca
nfase foi dada realizao da Reforma Poltica, Regulao dos Meios de
Comunicao, Reforma Tributria e Reforma Agrria. A ambiguidade com
relao desregulamentao dos direitos trabalhistas e sindicais permaneceu
nessa quadra (Klein; Santos; Nunes, 2012); a consolidao da Seguridade Social
de acordo com os princpios estabelecidos pela Constituio tambm no foi
objeto dos governos petistas (Fagnani; Tonnelli Vaz, 2013). Pouca relevncia foi
atribuda questo do esvaziamento do pacto federativo; e, no caso da
mercantilizao da oferta de servios sociais, observa-se no apenas a
manuteno, mas tambm o incentivo, em diversas frentes da poltica social.

1.7 Para alm do Reformismo Fraco

Os desacertos requerem mais autocrtica pelos membros do partido e
mais crtica pelos especialistas. Mas seria simplrio deduzir que a atual tragdia
brasileira decorra unicamente desses desacertos e da ausncia de autocrtica e
crtica, como deduzem muitos analistas, inclusive do campo progressista. H uma
srie de questes complexas que preciso compreender melhor e incorporar
numa futura agenda de investigao. Esse esforo h de contribuir para avaliar

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mais amplamente e mais claramente o passado e para a reorganizao das aes

futuras.
No Brasil tem-se de levar em conta, por exemplo, o estgio cultural de
uma sociedade escravocrata, analfabeta e agrria que em menos de trinta anos
transformou-se em sociedade de massa urbana e deseducada (Cardoso de Mello;
Novais, 1998). A educao nacional fracassou na tarefa de alterar essa condio,
pois, muito pouco se avanou na formao para a democracia. O baixo prestgio
de que goza a democracia entre os brasileiros (apenas um tero da populao
apoia a democracia)4 pode derivar desses fatos. De toda forma, so traos
enraizados na sociedade que colocam limites objetivos aceitao, pela
populao, de projetos de transformao no contexto democrtico.
Os vcios e distores do sistema poltico brasileiro tambm no podem
ser desprezados. A longa decomposio do sistema poltico e a mercantilizao
do voto, pelo financiamento empresarial de campanhas, coloca limites ao
presidencialismo de coalizo, pois a formao de maioria parlamentar requer
negociao com mais de duas dezenas de partidos majoritariamente
fisiolgicos e conservadores.
Em todo o mundo, a corroso da base salarial e o refluxo dos sindicatos
fragilizam as pautas progressistas. As contradies entre capitalismo e
democracia acirram-se em escala global e o novo autoritarismo est erodindo
as democracias liberais, revelando paralelos com a dcada de 1930 (Reynolds,
2016). fato que a esquerda no consegue se comunicar com os pobres e esse
tambm no fenmeno local. Por fim, no se pode desconsiderar que vivemos
no capitalismo sob a dominncia das finanas globalizadas, o que impe
correlao de foras implacavelmente desfavorvel aos projetos de
transformao.
Esses so exemplos de condicionantes que, de um modo ou de outro,
limitaram o mpeto reformista dos governos petistas e que restringiro a ao da
esquerda no futuro.

(4) Segundo pesquisa elaborada pela Corporacin Latinobarmetro, organizao no governamental

apoiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela Transparncia Internacional
<http://www.cartacapital.com.br/sociedade/em-um-ano-apoio-a-democracia-no-brasil-cai-de-54-para-32>.

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2 O fim de um ciclo improvvel: notas sobre o perodo 2016-18

O perodo 2016-18 pode representar o fim do mencionado ciclo de
construo da cidadania social (1988-15). A radicalizao do projeto liberal,
derrotado nas ltimas quatro eleies, caminha no sentido de levar ao extremo a
reforma do Estado iniciada nos anos de 1990. O objetivo privatizar tudo o que
for possvel, tanto na infraestrutura econmica quanto na infraestrutura social.
Na gesto macroeconmica h o reforo das polticas de austeridade e
o aprofundamento da arquitetura institucional consubstanciada no trip.
Diversas medidas tramitam no Congresso Nacional com esse objetivo (a
autonomia jurdica para o Banco Central e a criao de uma Autoridade Fiscal
Independente, por exemplo).
Polticas de austeridade geram recesso, o que debilita as receitas
governamentais e torna o ajuste fiscal um processo sem fim. O nico propsito
colocar a inflao no centro da meta pelo desaquecimento da demanda. Taxa
real de juro elevada (na contramo da experincia internacional), corte de
investimentos e gastos sociais, desemprego e rebaixamento da renda do trabalho
so funcionais para esse objetivo. Essa opo colocou o pas, que no estava em
crise severa em 2014, numa grave recesso, com dois anos seguidos (2015-16)
de queda da atividade econmica em torno de 3,5% do PIB.
A recesso tambm funcional para justificar a implantao do Estado
Mnimo liberal, pois no h alternativa a no ser o corte de gastos
obrigatrios das polticas sociais universais consagradas na Ordem Social da
Constituio da Repblica. A tese ideolgica do pas ingovernvel, esgrimida
em 1988, voltou a ditar o rumo do debate imposto pelos representantes do
mercado. Agora, eles obtiveram xito no servio de criar o consenso de que
estabilizar a dinmica da dvida pblica requereria modificar o contrato social
da redemocratizao. Para essa corrente, a crise fiscal decorreria da trajetria
insustentvel de aumento dos gastos sociais desde 1993, por conta da Carta de
1988.5 Tambm argumentam que os juros elevados praticados no Brasil decorrem
da baixa poupana do governo, fruto de sociedades que provm Estado de
Bem-Estar social generoso com diversos mecanismos pblicos de mitigao de
riscos6.

(5) <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/ilustrissima/226576-ajuste-inevitavel.shtml>.
(6) <http://www.valor.com.br/arquivo/893219/duas-rotas-que-levam-reducao-da-taxa-de-juros>.

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O processo de destruio do Estado Social est sendo encenado em seis

atos principais: Ampliao da desvinculao constitucional de recursos das polticas
sociais;
O Novo Regime Fiscal;
O Fim de vinculaes de recursos para a rea social;
Reforma da Previdncia Social;
Reforma Tributria; e,
Retrocesso nos direitos trabalhistas e sindicais.
A seguir, oferecem-se algumas das linhas gerais desses movimentos.

2.1 Ampliao da desvinculao constitucional de recursos das polticas sociais

O Congresso Nacional aprovou a Proposta de Emenda Constituio
(PEC31/2016), que prorroga at 2023 a permisso para que a Unio utilize
livremente parte de sua arrecadao (Desvinculao de Receitas da Unio
DRU), ampliando seu percentual de 20% para 30% de todos os impostos e
contribuies sociais federais a partir de janeiro de 20167. Estima-se que a medida
libere R$ 117,7 bilhes para uso do Executivo, apenas em 2016. Desse montante,
a maior parte (R$ 110,9 bilhes), incidir sobre as contribuies sociais que
financiam a Seguridade Social. A majorao da incidncia da DRU (de 20% para
30%) praticamente dobra os recursos subtrados dos setores da Previdncia
Social, Sade, Assistncia Social e Seguro-Desemprego. A PEC 31/2016 inova
ao criar mecanismo semelhante para estados, Distrito Federal e municpios
(Desvinculao de Receitas dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios
DREM), ficando desvinculadas 30% das receitas relativas a impostos, taxas e
multas (no aplicados s receitas destinadas sade e educao).

2.2 O Novo Regime Fiscal

O chamado Novo Regime Fiscal (PEC 55) cria, por 20 anos, um teto
para crescimento das despesas vinculado inflao. Nesse sentido, ele

(7) <http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2016/08/24/senado-aprova-proposta-que-prorroga-
a-dru-ate-2023>.

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constitucionaliza a austeridade sobre o gasto social at 2036. O propsito

reduzir a despesa primria do governo federal, de cerca de 20% para 12% do PIB
entre 2017 e 2036, aproximando o Brasil do patamar de gastos realizados por
diversos pases africanos. Segundo o documento Austeridade e Retrocesso
(2016), como o gasto previdencirio tende a crescer pela dinmica demogrfica,
independente da reforma em curso, o cumprimento do teto requer que os
investimentos e todos os demais gastos da Unio encolham de 8% para 3% do
PIB nos prximos 20 anos (Figura 1).

Figura 1
Simulao das despesas pblicas com a vigncia da PEC 55 2015/2036

20,0%
1,6%1,6%
18,0% 1,6% 1,6%
1,5%
1,5%
2,4%2,4% 1,5%
2,4%2,3% 1,4%1,4%
16,0% 2,4% 1,4%1,3%
2,3%2,2% 1,3%1,3%
2,2%2,1% 1,2%1,2%
14,0% 2,1%2,0%
2,0%2,0% 1,2%1,2%
1,9%1,9% 1,1%1,1%
12,0% 1,8%1,8% 1,1%1,1%
7,8%7,3%6,8%6,4%6,0% 1,8%1,7% 1,0%
7,0% 5,6%5,2%5,1%4,7%4,3% 1,7%1,7%
3,9%3,6%3,2%2,8% 1,6%
PIB

10,0% 2,5%2,2%1,8%1,5%
1,2%0,9%0,6%
8,0%

6,0%
9,0%9,0%9,1%
4,0% 7,4%7,8%8,1%8,2%8,2%8,3%8,3%8,4%8,4%8,5%8,5%8,6%8,6%8,7%8,7%8,8%8,8%8,9%8,9%

2,0%

0,0%

Benefcios previdencirios Demais despesas Despesa Educao Despesa sade

Fonte: Austeridade e Retrocesso (2016).

Para Dwek e Rossi (2016), haver forte reduo do percentual da receita

corrente lquida destinada para Educao (de 18,0% para 11,3%) e Sade (de 15,0
% para 9.3%) at 2036 (Figuras 2 e 3).

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 308, jun. 2017. 12

 O fim do breve ciclo da cidadania social no Brasil (1988-2015)

Figura 2
Evoluo do percentual de receita corrente lquida destinado para educao (2017-30)
19,0%
Receita corrente lquida (%)

18,0%
17,0%
16,0%
15,0%
14,0%
13,0%
12,0%
11,0%
10,0%

Anos

PEC 241 Regra Atual

Fonte: Dwek e Rossi (2016).

Figura 3
Evoluo do percentual da receita corrente lquida destinado para a sade (2017-30)

16,0%

15,0%

14,0%
Receita corrente lquida (%)

13,0%

12,0%

11,0%

10,0%

9,0%
PEC 241 Regra Atual
8,0%
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036

Anos

Fonte: Dwek e Rossi (2016).

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 Eduardo Fagnani

O Novo Regime Fiscal ultrapassa a mera questo do ajuste fiscal. O

que est em curso o rompimento em relao ao modelo de sociedade pactuado
em 1988.

2.3 O Fim de vinculaes de recursos para a rea social

Na prtica, o Novo Regime Fiscal acaba com as vinculaes
constitucionais de recursos para educao e sade. No caso da educao, como
se sabe, o artigo 212 da Constituio de 1988 assegurou a vinculao de receitas
fiscais dos trs nveis de governo com educao, reforando uma prtica
inaugurada pela Constituio de 1934.
No caso da Sade, voltaremos ao chamado buraco negro do
financiamento do Sistema nico da Sade (SUS) vivido no incio dos anos de
1990, quando o governo Itamar Franco (1992-94) decidiu utilizar integralmente
as contribuies de empregados e empregadores sobre a folha de salrios para a
cobertura dos benefcios previdencirios. Este buraco negro permaneceu at
1996, quando o Congresso Nacional aprovou a Contribuio Provisria sobre
Movimentaes Financeiras (CPMF). Mas, como se sabe, uma vez aprovada
como contribuio vinculada ao SUS, a rea econmica do Governo FHC
passou a utilizar a CPMF, segundo as convenincias da gesto das contas
pblicas. Nesse cenrio, ainda em meados dos anos 90, parlamentares ligados ao
movimento sanitrio apresentaram proposta de Emenda Constitucional que
vinculava recursos sade. Aps longa tramitao, somente em 2002 foi
aprovada a Emenda Constitucional n. 29/2002 que estabeleceu vinculao dos
oramentos nos trs entes federativos. Em 2015, a Emenda Constitucional n. 86
modificou a forma de vinculao de recursos da Emenda Constitucional n. 29,
que vigorou por 15 anos e garantiu a estabilidade do financiamento do SUS.
Agora, com o Novo Regime Fiscal, o buraco negro ser restabelecido.

2.4 Reforma da Previdncia Social

O Brasil um dos pases mais desiguais e heterogneos do mundo e
caminha para se transformar em um dos campees mundiais em regras restritivas
para a aposentadoria. A reforma proposta pelo governo (PEC 287/2016) unifica
as regras para todos os segmentos: homens e mulheres, rurais e urbanos,
trabalhadores privados e servidores pblicos. Todos tero de comprovar idade
mnima de 65 anos e 49 anos de contribuio para terem acesso aposentadoria
integral. Para isso, o brasileiro ter de entrar no mercado de trabalho com 16 anos
e permanecer no mercado formal durante 49 anos, de forma ininterrupta.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 308, jun. 2017. 14

 O fim do breve ciclo da cidadania social no Brasil (1988-2015)

Uma das maiores crueldades a elevao da carncia mnima de 65 para

70 anos para a concesso do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) dirigido
aos idosos portadores de deficientes e socialmente mais vulnerveis (renda
familiar per capita de do salrio mnimo). grave condenar esse contingente
vulnervel pobreza permanente enquanto houver vida, pois poucos chegaro
aos 70 anos de idade e, caso cheguem, recebero um valor de penso arbitrado
pelo governo, inferior a um salrio mnimo.
A PEC 287 introduz regras mais severas que a praticada em naes da
OCDE, que aplicam carncia mnima para a aposentadoria com valor parcial
muito abaixo da pretendida no caso brasileiro. O mesmo vale para a aposentadoria
plena, cujo tempo de contribuio gira em torno de 30-35 anos.
A impropriedade de inspirar a reforma brasileira em modelos de pases
igualitrios revela-se pelo abismo que separa o contexto histrico e as condies
de vida daquelas naes, e o contexto histrico e condies de vida vigentes no
Brasil sociedade com longo passado escravagista, de industrializao tardia e
com incipiente experincia democrtica, caractersticas que se traduzem em
profundas desigualdades e heterogeneidades socioeconmicas, demogrficas e
regionais. Os formuladores da reforma desconsideram as desigualdades de
gnero; e impem ao trabalhador rural regras superiores as adotadas em naes
desenvolvidas.
Em sntese, o mpeto reformista do governo contrape-se ao artigo 25 da
clssica Declarao Universal dos Direitos Humanos. Com a reforma, a imensa
maioria dos brasileiros, moradores em municpios pobres das regies mais
atrasadas e nas periferias das metrpoles e das cidades ricas do pas, no tero
protegido o direito humano a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua
famlia sade e bem-estar, inclusive o direito segurana em caso de
desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos
meios de subsistncia fora de seu controle.

2.5 Retrocesso nos direitos trabalhistas e sindicais

A mentalidade atrasada e espoliativa da elite brasileira fica evidente, por
exemplo, na declarao de um empresrio de que nos EUA o funcionrio come
o sanduche com a mo esquerda e opera a mquina com a direita e, portanto,
bastam 15 minutos para o almoo8. O mesmo carter aparece na proposta de

(8) <http://www1.folha.uol.com.br/poder/poderepolitica/2014/09/1523956-leia-a-transcricao-da-entrevista-
de-benjamin-steinbruch-a-folha-e-ao-uol.shtml>.

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 Eduardo Fagnani

ampliao da jornada semanal para 80 horas explicitada, sem pudor, pelo

presidente da Confederao Nacional da Indstria (CNI).9 As propostas
elaboradas pela entidade10 podero fazer com que os direitos sindicais e
trabalhistas retrocedam ao estgio em que estavam antes da Consolidao
Leis Trabalhistas de 1943.
As medidas, listadas a seguir, que tramitam no Congresso
Nacional, apontam nessa direo: aumento da jornada semanal de
trabalho; permisso para o trabalho dirio de 12 horas por um perodo
determinado; fim da regra de valorizao do salrio mnimo; prevalncia
do negociado sobre o legislado (a negociao entre patres e
empregados no precisa respeitar o estabelecido na lei); terceirizao sem
limite, permitindo a precarizao das relaes de trabalho; impedimento
de o empregado demitido reclamar na Justia do Trabalho; livre
estimulao das relaes trabalhistas entre trabalhador e empregador sem
a participao do sindicato; estabelecimento do trabalho de curta
durao; regulamentao e retirada do direito de greve dos servidores; e
reduo da idade para o incio da atividade laboral, de 16 para 14 anos,
so exemplos do que est por vir.

2.6 Reforma tributria

O Brasil uma das sociedades mais desiguais do mundo e o
sistema tributrio contribui para ampliar essas desigualdades. Estudo
realizado por Gobetti e Orair (2016), com base nos dados das declaraes
de imposto de renda, conclui que o topo da pirmide social, formado por
71.440 pessoas com renda mensal superior a 160 salrios mnimos,
concentra 8,2% do total da renda das famlias; ganhou, em mdia, R$ 4,2
milhes em 2013; e pagou apenas 6,7% de imposto de renda sobre esse
montante, considerando os tributos recolhidos sobre os rendimentos
financeiros e outras rendas tributveis.
A estrutura de tributao no Brasil extremamente perversa com
os mais pobres e benevolente com os ricos. Segundo os autores, nos
pases da OCDE os impostos sobre a renda e a propriedade so a principal

(9) <http://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2016-07/cni-defende-carga-de-80-horas-
semanais-para-trabalhador-brasileiro>.
(10) <http://www.portaldaindustria.com.br/relacoesdotrabalho/media/publicacao/chamadas/Agendaparao
BrasilsairdaCrise2016-2018final-28abril.pdf>.

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 O fim do breve ciclo da cidadania social no Brasil (1988-2015)

fonte de financiamento estatal (em mdia, 13,4% do PIB) e a tributao sobre

bens e servios inferior a um tero da carga (11,2% do PIB). No Brasil, ao
contrrio, quase metade da carga advm de impostos sobre bens e servios
(15,4% do PIB) e os impostos sobre a renda e a propriedade no chegam a um
quarto do total (8,1% do PIB).
Entretanto, as sinalizaes sobre a proposta de Reforma Tributria, que dever
ser encaminhada ao Congresso Nacional, no apontam no sentido da correo da
injustia fiscal. O propsito unicamente simplificar a estrutura de impostos e
embute ameaas de desmonte das bases de financiamento das polticas sociais
conquistadas pela Constituio de 1988. A criao do Imposto de Valor
Adicionado (IVA) extinguir as principais fontes de financiamento da rea social
asseguradas pelo artigo 195 da Constituio11. A concretizao dessas mudanas
fragilizar o financiamento da educao e o Oramento da Seguridade Social,
afetando a sustentao dos gastos em setores como Previdncia Social (urbana e
rural), Assistncia Social, Sade e programa Seguro-Desemprego.

Notas finais
Mais uma vez as ditas elites brasileiras atravancam o avano do Brasil
e dos brasileiros na direo de, afinal, experimentar-se como nao soberana. O
perodo 2016-18 pode representar o fim de um breve ciclo improvvel de
restaurao democrtica e da construo embrionria da cidadania social no
Brasil. Caram as mscaras; em meio sculo, o Brasil no mudou; e o arcaico
voltou a dar as caras sem pudor, desta vez como scio menor de uma coalizo
poltica, financeira e empresarial que, ao perder as eleies, resolveu assumir o
controle do governo pela via do golpe. A utopia pode ter eclipsado a realidade,
to cristalinamente clara, de que a democracia e a cidadania social so corpos
absolutamente estranhos ao capitalismo brasileiro.
O pndulo caminhou para a direita e no deve regressar to cedo. A
autocrtica necessria, mas haver muito tempo para autocrticas, adiante. A
tarefa urgente resistir de todas as formas, para frear o rolo compressor dos
retrocessos, que dever ser intensificado at 2018. Caso contrrio, o
aprofundamento da arquitetura institucional da financeirizao, em curso,

(11) Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLL); Contribuio Social Para o
Financiamento da Seguridade Social, cobrada sobre o faturamento das empresas (COFINS); Contribuio para
o PIS/PASEP; e, Contribuio para o Salrio Educao.

Texto para Discusso. Unicamp. IE, Campinas, n. 308, jun. 2017. 17

 Eduardo Fagnani

fechar vias frente e impedir a realizao de quaisquer projetos de

transformao no futuro.
A reciclagem da esquerda tambm requer que ela formule um
projeto nacional e popular, cuja clusula ptrea seja o enfrentamento das
diversas faces da crnica desigualdade social brasileira, o que requer a
reforma poltica, o redirecionamento da macroeconomia, a
democratizao da comunicao e o reforo do papel do Estado.
Tambm ser necessrio olhar e compreender a realidade, pois,
aparentemente, a superao definitiva do capitalismo no est no radar
dos negros e pobres da periferia, mais interessados na teologia da
prosperidade com a graa de Deus.
Enfrentar esses temas e remover essas barreiras no ser trivial,
pela fora do poder econmico e pelas travas do passado. Mas tambm
no ser trivial sem a unificao da esquerda, que, at agora, parece ser
utopia irrealizvel.

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