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N 32 Octubre de 2005

Sumario

Antecedente histrico del MERCOSUR: proyecto integracionista 1958-1962

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Antecedente histrico del MERCOSUR: proyecto integracionista

*
1958-1962

Susana J. Biasi
Profesora de Historia, UBA

I. Introduccin
Entre 1958 y 1962 el proyecto poltico inspirado en las ideas desarrollistas promovi
avances en la integracin de los pases del Cono Sur. Como otras propuestas similares,
estos intentos se diluyeron; pero comprender la interaccin de elementos negativos que los
llevaron al fracaso, puede ayudar a entender desde una perspectiva histrica los mltiples
condicionantes que en nuestros das amenazan la propia existencia del MERCOSUR.

El marco terico general provena de propuestas acumuladas a lo largo de la tarea de

CEPAL, a partir del supuesto de que la planificacin estatal deba promover decisiones
productivas para superar las situaciones concretas de subdesarrollo.

En la medida en que sus logros dependan de actividades planificadas, dieron un gran

impulso a la educacin superior, especialmente en aquellas reas del conocimiento que
podan ofrecer aportes significativos para el despegue econmico. As, las universidades

* Ponencia presentada en las II Jornadas Internacionales de Integracin MERCOSUR-ALCA: interrogantes en

el relacionamiento continental, Comisin Problemticas Polticas en la relacin MERCOSUR-ALCA, La Plata,
8-10 de junio de 2005.
______________________________________________________________________________ 1
argentinas promovieron avances muy prometedores en ciencias bsicas, adems de
alentar la formacin sociolgica requerida para la actividad planificadora.

Los lderes desarrollistas entendieron los cdigos del mundo industrializado. Esto los llev
a intentar quebrar la tendencia secular de nuestras sociedades, satisfechas con disfrutar de
los beneficios de las exportaciones de bienes primarios, cuyos precios haban aumentado
como consecuencia de la guerra mundial. En la segunda mitad de la dcada de 1950, las
tendencias a la baja de esos precios agudizaba el deterioro de los trminos del
intercambio.

Pero esta dirigencia no logr que la sociedad en su conjunto adoptara sus propuestas, que
hoy percibimos como una oportunidad perdida: "El desarrollo de un pas atrasado es
quizs, a corto plazo, una funcin encomendada a la accin de una lite limitada en
nmero pero activa; sin embargo, a largo plazo, conviene que toda la sociedad
considerada est animada de una voluntad de transformacin y de progreso, que el medio
en su totalidad se vuelva receptivo a los objetivos y las tcnicas del desarrollo". 1

Para los desarrollistas las aspiraciones de integracin regional no disimulaban la realidad

de la deficiente integracin nacional. Histricamente estos pases latinoamericanos
padecieron desequilibrios regionales, con reas dominantes que ejercan su autoridad
sobre las reas desfavorecidas. Al consolidarse polticamente, en estas naciones se
institucionalizaron las relaciones de dominacin ejercidas por las regiones mejor dotadas
para un vnculo exitoso con el mercado externo.
Un smbolo de la conciencia acerca de la necesidad de promover la integracin nacional
como prerrequisito se dio en Brasil. En este pas, los desequilibrios regionales adquieren
proporciones monstruosas. El presidente Juscelino Kubitschek plante la construccin de
Brasilia en el corazn del pas para redirigir la mirada hacia el interior, de espaldas a la
costa, donde tradicionalmente se concentraban las oportunidades de conexiones con el
mercado internacional.
Brasilia, ciudad smbolo, demostr tambin las limitaciones del voluntarismo. Los
magnficos edificios de arquitectura imponente que aluden a un futuro promisorio se
poblaron de burcratas, mientras que las actividades industriales permanecieron en las
regiones donde estaban establecidas desde tiempo atrs y contaban con los elementos
necesarios para su actividad productiva.

En nuestro pas, Arturo Frondizi fue el ms representativo lder poltico inspirado por esta
corriente de pensamiento. Cuando fue elegido Presidente puso toda su energa al servicio
de este proyecto. En materia de integracin regional, sus convicciones se pusieron de
manifiesto muy temprano. Aun antes de asumir la presidencia, le dio a sus actividades
protocolares un claro sesgo integracionista y multiplic sus visitas a pases del continente
con los que esperaba establecer vnculos significativos.

A principios de junio de 1958 el presidente Kubitschek envi al presidente Dwight

Eisenhower una propuesta para reconsiderar de comn acuerdo la poltica de comprensin
mutua del hemisferio occidental, as como una "revaluacin extensa de los procedimientos
ya en movimiento para la cristalizacin de los ideales panamericanos en todos sus
aspectos". 2

La propuesta brasilea despert recelos y suspicacias en algunos pases. En el mismo mes

de junio, el presidente Kubitscheck asegur que su pas no aspiraba a la direccin del

1
Barre, Raymond, El Desarrollo Econmico; Fondo de Cultura Econmica, Coleccin Popular Tiempo Presente,
1962, pg. 123.
2
La Prensa, 9/6/58; pg. 1, col. 1-2.
______________________________________________________________________________ 2
bloque latinoamericano. En Santiago de Chile, El Mercurio censur la accin del presidente
brasileo; enfatiz las limitaciones de la iniciativa, afirmando que: "Estamos ante un nuevo
episodio de la improvisacin caracterstica de la poltica panamericana. El presidente de
Brasil tom la iniciativa de hacer un llamado a la Casa Blanca, a fin de realizar una accin
para restablecer la unidad continental. El presidente Eisenhower, deseoso de hacer algo
ostensible en ese sentido, respondi con un mensaje. Quedaba iniciada as una gestin
que demuestra carecer de la debida preparacin." 3

A fines de junio el canciller chileno comunic a los diplomticos americanos acreditados

ante su gobierno que ste estimaba que toda reunin continental se deba gestar por
intermedio de la OEA (Organizacin de Estados Americanos).

En Estados Unidos la propuesta tambin despertaba dudas. A principios de julio de 1958 el

secretario de Estado, Foster Dulles, declaraba sobre la reunin propuesta: "Debe ser
cuidadosamente preparada para lograr resultados prcticos". 4

Kubitschek se dirigi al presidente chileno para convencerlo acerca de la conveniencia de

gestionar la realizacin de una reunin de jefes de Estado americanos que estudiara los
problemas, particularmente econmicos, que enfrentaban estas naciones, y logr que
Ibez, a principios de agosto de 1958, convalidara la iniciativa. El presidente brasileo
consolid su propuesta en un proyecto continental: la Operacin Panamericana. 5

A pesar de las muestras de coincidencia a nivel continental, ya se perciban los clsicos

indicios de agitacin poltica que resultaron ser los peores enemigos de estos procesos. En
noviembre de 1958 el presidente Kubitschek decidi postergar su visita a la Argentina,
debido a la situacin de crisis que imperaba en nuestro pas: haba renunciado el
vicepresidente Alejandro Gmez y se registraba intranquilidad militar, con imposicin del
estado de sitio.
Terminado el mandato de Kubitschek, el nuevo presidente brasileo, Janio Quadros, se
comprometi con el plan de su antecesor. En abril de 1961 manifestaba su apoyo para la
Operacin Panamericana, considerando que su prxima reunin con el presidente Frondizi
sera una medida concreta para ponerla en marcha.

Las coincidencias ideolgicas respecto de planes continentales sirvieron para afirmar las
relaciones bilaterales ms tradicionales. Ms all del intercambio de los productos clsicos,
se plantearon proyectos de produccin industrial conjunta de ambos pases, y se sealaron
a Crdoba y San Pablo como centros donde se podran empezar a concretar las iniciativas
del mercado comn.
Los acuerdos comerciales de bienes tradicionales se multiplicaron en esta etapa. A
mediados de 1959, ambos pases prorrogaron el Tratado de Comercio y Navegacin de
1940 y sus complementos, como as tambin el Acuerdo de Comercio de 1953, modificado
en 1954.

Los presidentes Frondizi y Quadros establecieron un vnculo muy slido. El resultado ms

exitoso se origin en la reunin que ambos protagonizaron en la ciudad fronteriza de
Uruguayana. Los mandatarios firmaron un convenio de amistad y consulta que, de acuerdo
a la vocacin integradora de ambos, estaba abierto a la adhesin de todos los pases del
continente.
Esta declaracin, considerada un resumen de las condiciones americanas, ratificaba el
deseo de llevar a cabo una accin "recprocamente provechosa", una poltica de
3
La Prensa, 22/6/58; pg. 1, col. 7.
4
Clarn, 2/7/58; pg. 5.
5
Clarn, 12/10/58; pg. 1.
______________________________________________________________________________ 3
"entendimiento recproco, eficaz y dinmico", con miras a superar el subdesarrollo con su
secuela de hambre, miseria e ignorancia. 6

Las polticas de acercamiento favorecan los acuerdos comerciales. En diciembre de 1961,

el Consejo Nacional Petrolero de Brasil aprob la compra de 100.000 toneladas de gas
lquido argentino, a cambio de mercaderas brasileas. El peridico carioca Jornal de
Comercio comentaba que tcnicos argentinos y brasileos estudiaban la exportacin de
mercaderas brasileas a nuestro pas por un milln de dlares, aparte de automviles y
equipo ferroviario. Agregaba que otros productos brasileos que Argentina podra recibir
eran textiles y artefactos elctricos para el hogar. 7

Respecto de Uruguay exista un buen clima diplomtico que favoreca los acuerdos sobre
cuestiones fronterizas. En agosto de 1958 se suscribi el acta de delimitacin del ro
Uruguay. La buena voluntad imperante alent la confirmacin de las obras conjuntas. A
fines de agosto de 1958, el canciller argentino suscribi en Montevideo el acta de canje de
las ratificaciones sobre Salto Grande.

Los presidentes de Argentina y Chile estaban muy interesados en acordar una postura
comn con respecto a la situacin mundial y hemisfrica, especialmente en aquellos temas
que se relacionaban con la "Alianza para el Progreso", propuesta por el presidente John F.
Kennedy. En septiembre de 1961, Frondizi se reuni con el presidente chileno Jorge
Alessandri en Via del Mar, y al trmino de sus deliberaciones suscribieron la "Declaracin
de Via del Mar. La bsqueda de un proyecto comn produjo un acuerdo con Chile similar
al que se haba logrado oportunamente con Brasil en la declaracin de Uruguayana. 8

Las obras de infraestructura desempeaban un papel muy importante en los proyectos de

integracin regional. En noviembre de 1960, el canciller argentino Digenes Taboada
inaugur las actividades de la Comisin Argentino-Paraguaya que estudiara el
aprovechamiento hidroelctrico de los Saltos del Apip, sealando que ese estudio se
deba haber iniciado tiempo atrs.

II. El contexto poltico- econmico de las relaciones continentales

Los organismos interamericanos se vean en la necesidad de discutir temas econmicos.
En sus reuniones, los representantes latinoamericanos trataban de proteger los precios de
los bienes producidos por sus cada vez menos eficaces economas. En marzo de 1958 la
OEA planteaba examinar las relaciones econmicas del hemisferio, que era un tema que
no haba podido ser debatido en la conferencia realizada en Buenos Aires en 1957.
En mayo de 1958 el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas aprob por
unanimidad la propuesta latinoamericana para la consideracin de medidas tendientes a
alcanzar mejor equilibrio entre los precios de productos primarios y los manufacturados,
reconociendo que "la disparidad cada vez mayor entre el precio de las exportaciones de los

6
La Nacin, 24/4/61; pg. 6 (editorial).
7
La Nacin, 1/12/61; pg. 2, col. 6.
8
El Mundo, 12/9/61; pg. 1, nota de tapa Via del Mar ratifica la lnea de Uruguayana. Via del Mar, 11
(Reuter) Luego de tres das de conversaciones, los presidentes de Chile y Argentina suscribieron una
declaracin conjunta de siete puntos en los que, en sntesis, se expresa: 1) Solucin de los conflictos
internacionales sin presiones ni amenazas. Preocupacin por la reanudacin de las experiencias nucleares. 2)
Adhesin a los principios de la Carta de la UN, autodeterminacin de los pueblos y condenacin a la
discriminacin racial. 3) Declaran que slo a travs de la democracia representativa tendrn solucin los
problemas econmicos, sociales y culturales del hemisferio. 4) Urgen el fortalecimiento del sistema regional y
la movilizacin continental en apoyo de los principios de la Carta de Bogot. 5) Ratifican su fe en la Alianza
para el Progreso y la Declaracin de Punta del Este. 6) Coordinar su accin en los organismos internacionales
mediante consultas permanentes. 7) Mantener el espritu de las conferencias de Brasilia y Uruguayana.
______________________________________________________________________________ 4
productos primarios de los pases insuficientemente desarrollados y el de los productos
manufacturados de los pases industrializados, constituye uno de los principales obstculos
a la industrializacin de aquellos y, en general, a su progreso econmico." 9

En septiembre de 1958 se reuni en Washington una Conferencia Americana de

Cancilleres, que analiz el estudio del Consejo Econmico Social Interamericano respecto
a los estatutos del futuro Banco Interamericano de Desarrollo Econmico. En ella el
representante argentino abog por una urgente ayuda econmica por parte de Estados
Unidos para Sudamrica; tambin continuaba pendiente la posibilidad de disminuir los
gastos militares.

Haba coincidencia en torno a la idea de que los gastos militares podan ser aplicados a
mejores fines. En octubre de 1958, varias naciones (Bolivia, Costa Rica, Repblica
Dominicana, Hait, Cuba y Uruguay) propusieron que la Asamblea General de Naciones
Unidas solicitara a los gobiernos de los pases miembros una contribucin con algo de sus
ahorros por el desarme para destinarla a la mejora de las condiciones de vida en el mundo
"especialmente en los pases menos desarrollados". 10

Las ideas sobre integracin latinoamericana encontraban ecos favorables en organismos

internacionales. En noviembre de 1958 las autoridades del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, en su siglas en ingls) publicaron el texto de una
declaracin chileno-brasilea sobre los planes para la integracin econmica de Amrica
Latina, expresando que la creacin de un mercado ms amplio favorecera la expansin de
las relaciones econmicas dentro de la zona.

A fines de abril de 1959, con el objeto de aprobar medidas de cooperacin econmica,

originadas a partir de la propuesta brasilea de la Operacin Panamericana, se realiz una
reunin del Comit de los 21, organismo dependiente de la OEA, en Buenos Aires, que fue
inaugurada por el presidente argentino. Para participar en las deliberaciones visit nuestro
pas Fidel Castro, quien en su mensaje coincidi con otros representantes en afirmar que la
falta de desarrollo econmico era la principal causa de la inestabilidad poltica
latinoamericana.

III. Los aportes tericos de la CEPAL

Segn Helio Jaguaribe, los estudios de CEPAL permitieron establecer que: "el
subdesarrollo latinoamericano era la consecuencia, entre otros factores obstaculizadores
pero menos importantes, de la combinacin de 1) una deficiencia intrnseca en la formacin
del capital local, y 2) una permanente insuficiencia en el abastecimiento externo de
11
capitales extranjeros."
CEPAL present un proyecto sobre mercado comn con propuestas sobre reduccin
gradual de los derechos aduaneros y trato preferencial para los pases de industria
incipiente. Los tcnicos de la Comisin discutan en abril de 1959 el establecimiento de una
zona de libre comercio entre Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, como primer paso para la
concrecin del mercado regional; se cubrira el 80% de los productos y dicha zona tendra
una duracin de diez aos.
En mayo de 1959 tuvo lugar una reunin de CEPAL en Panam; sus tcnicos consideraron
que convena aplazar la creacin del mercado comn, ya que pensaban que no estaban

9
La Prensa, 2/5/58; pg. 2, col. 9.
10
Clarn, 23/10/58; pg. 5.
11
Jaguaribe, Helio; Crisis y alternativas de Amrica latina: reforma o revolucin; Paids, 1972; pg. 21.
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dadas las condiciones para su funcionamiento. Entre otros aspectos, ponan nfasis en la
necesidad de contar con mano de obra tcnica y especializada, esencial para el desarrollo,
por lo que proponan un estudio pas por pas con la asistencia de la UNESCO y la OEA
para obtener un informe estadstico sobre el nmero de obreros especializados que se
necesitaban y de los centros de adiestramiento disponibles.

Las conclusiones de la Comisin eran desalentadoras respecto al ao 1959. Al publicar su

informe en marzo del ao siguiente, sealaba que tal vez el nico hecho positivo haba sido
el esfuerzo realizado por varias naciones como Argentina, Chile y Per por contener la
inflacin. El informe aada que en 1959 se produjo una cada general de los productos
que Amrica Latina exportaba y se confirmaba as la tendencia del debilitamiento crnico
de los precios de los bienes primarios.

En julio de 1960, al publicar su informacin econmica, la Comisin analizaba el escaso

desarrollo econmico durante el quinquenio que haba finalizado, sealando que el menor
ingreso por habitante provocaba "la agudizacin de las tensiones econmicas y sociales"
en la regin. 12

IV. La influencia econmica estadounidense

El deterioro de los trminos del intercambio y sus efectos tan negativos para Amrica
Latina preocupaba a muchos dirigentes estadounidenses. Haba fuertes componentes
polticos en ese inters, ya que el gobierno estadounidense haba sido sorprendido por la
hostilidad demostrada al vicepresidente Richard Nixon en su periplo latinoamericano. En
abril de 1958 el secretario de Estado, Foster Dulles, declar que su gobierno estaba
haciendo todo lo posible para ayudar a las naciones latinoamericanas afectadas por la baja
de precios de las materias primas y agreg que se tendran en cuenta las necesidades de
productos manufacturados de esos pases, a la vez que sugera la concesin de crditos
por medio del Banco de Importacin y Exportacin.

En Estados Unidos tuvo ecos favorables la propuesta del presidente Kubitschek. En junio
de 1958, Roy Rubottom, secretario auxiliar de Estado para Asuntos Latinoamericanos, llev
la respuesta de la Casa Blanca en la que Eisenhower se manifestaba de acuerdo con la
idea de consolidacin de la amistad continental. Para mostrar la actitud amistosa de su
pas hacia Brasil, Rubottom, al llegar a Ro de Janeiro, declar que los problemas de la
economa brasilea eran provocados por su dinmico crecimiento.

Los lderes polticos latinoamericanos trataban empeosamente de convencer a la

dirigencia estadounidense sobre la validez de las propuestas de integracin. En junio de
1958 Frondizi expuso su opinin en tal sentido en un mensaje que envi al presidente de
Estados Unidos.
Ms all de la razonabilidad de los mensajes, los objetivos de la guerra fra definan las
decisiones de Estados Unidos respecto del resto del continente. En julio de 1958, se dio
una advertencia en Estados Unidos contra la ofensiva econmica rusa en Amrica Latina
que, se supona, estaba dirigida a desarrollar propaganda comunista.
La necesidad del apoyo econmico por parte de Estados Unidos se repeta
montonamente en las conferencias diplomticas continentales. La integracin econmica
latinoamericana era alentada desde Estados Unidos, pero siempre que se basara en
acuerdos compatibles con la visin econmica que predominaba en ese pas. En octubre
de 1958 el secretario auxiliar de Estado para Asuntos Latinoamericanos recomend la

12
La Prensa, 6/7/60; pg. 3, col. 3-4.
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integracin regional econmica de estos pases, afirmando que la responsabilidad primaria
era de ellos mismos y ofreciendo una serie de consejos no muy diferentes de los que
estamos acostumbrados a escuchar en nuestro propio tiempo. 13

Los lderes polticos esperaban un mayor compromiso por parte de Estados Unidos, tal
como lo expres el presidente Frondizi, cuando en enero de 1959 viaj a dicho pas. En su
discurso en el Capitolio afirm la unidad esencial de las Amricas, sin ignorar el hecho
doloroso y real del desigual desarrollo. Aadi que bajo condiciones de atraso y miseria se
contradicen los ideales de justicia y libertad. "Un pas estancado y empobrecido no puede
asegurar las instituciones democrticas..." 14

Los recursos financieros eran cruciales para el despegue de las economas

latinoamericanas, por eso result muy importante el Banco de las Amricas, que tendra
como objetivo acelerar el desarrollo econmico de los pases adheridos, para el que se
fijaba su capital inicial de mil millones de dlares. Tuvo apoyo de la Casa Blanca: el
presidente Eisenhower pidi la ratificacin legislativa para su aprobacin.

Para el tratamiento de los temas relacionados con la situacin latinoamericana, en julio de

1959 un senador republicano, miembro del Comit de Relaciones Exteriores, present un
programa de siete puntos para el progreso de esas naciones, entre los que inclua la
necesidad de acabar con la pobreza, las enfermedades y el analfabetismo, desarrollar la
industria y la agricultura por medio de la ayuda tcnica, promover ayuda econmica con
prstamos ms que con donaciones, alentando a las empresas privadas a invertir, prestar
mayor atencin a los problemas del comercio, mejorar la coordinacin para evitar la
penetracin comunista, mejorar la comunicacin y el entendimiento entre los pases y los
pueblos.

Algunos sectores de la dirigencia estadounidense vean con optimismo la unin econmica

en Amrica. En noviembre de 1959, el gobernador de Nueva York, Nelson Rockefeller,
propuso una unin panamericana econmica cuyas funciones seran hacer transacciones
como unidad con el resto del mundo y aumentar el comercio dentro del hemisferio
occidental.
Algunos dirigentes estadounidenses consideraban que Estados Unidos tena que asumir
responsabilidades hacia el resto del continente. En febrero de 1960, el senador Aiken en
una presentacin que hizo ante el Senado, efectu un llamamiento al gobierno de su pas
para que adoptara una posicin de mayor flexibilidad y comprensin respecto a Amrica
Latina, que luchaba "entre la evolucin y la revolucin". 15

El presidente Eisenhower visit en el curso de 1960 algunos pases latinoamericanos. En

diversas oportunidades destac la ayuda que su pas brindaba a Amrica Latina. En su

13
Clarn, 11/10/58; pg. 5, col. 1-2-3. Recomend EE.UU. la integracin regional econmica de los pases
latinoamericanos. Estudiarn la creacin del Banco Interamericano de Fomento. Goleta, California, 10 (AP)
Estados Unidos recomend firmemente a Amrica Latina que considere un programa de integracin econmica
regional y ofreci ayuda para financiar a las plantas industriales para llevarlas a cabo... Rubottom recalc que
Estados Unidos ha hecho y continuar haciendo lo que pueda para ayudar, pero habl francamente al hacer las
siguientes observaciones: 1). La responsabilidad primaria... est en manos de los pases afectados... y lo
mximo que Estados Unidos puede hacer es ayudar en suministrar algunos de los ingredientes que no estn
presentes, 2) Hay lmites definidos a lo que Estados Unidos puede hacer..., 3) La mayor confianza para el
rpido desarrollo econmico de Amrica latina debe ser necesariamente puesta en la iniciativa privada, no slo
de Estados Unidos y otras fuentes extranjeras sino tambin de las fuentes privadas nacionales, 4) Estados
Unidos no tiene contestacin lista o sencilla al problema de los precios de los productos, pero est dispuesto en
todo momento a considerarlos con otros pases y buscar una posible solucin de los mismos, 5) Ninguna
ayuda exterior ser verdaderamente efectiva en lograr economas fuertes y bien plantadas en ausencia de
sanas polticas econmicas para acompaarlas.".
14
La Nacin, 22/01/59; pg. 1, col. 1-2-3-4-5.
15
La Prensa, 3/2/60; pg. 3, col. 1-2-3.
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paso por Brasilia, en una declaracin conjunta con Kubitschek, ambos se comprometieron
a una cooperacin continental.

En la evaluacin del viaje presidencial tambin se discutieron temas tales como el ingreso
de Estados Unidos al Mercado Comn de Amrica, idea que el senador Mansfield
consideraba digna de ser tenida en cuenta.

El tema del exceso de armamentos en Amrica Latina concitaba la atencin de algunos

funcionarios estadounidenses. A fines de marzo de 1960, el secretario adjunto del
Departamento de Estado, Robottom, manifest en el Congreso que la mayora de estas
naciones podran reducir sus presupuestos militares sin perjudicar su seguridad.

Los lderes democrticos latinoamericanos vean con preocupacin el poder militar que se
enseoreaba en algunos pases. En abril de 1960, el presidente de Colombia, Alberto
Lleras Camargo, en el curso de una visita oficial, deline en Washington las principales
expectativas de los dirigentes que compartan sus inquietudes. Consideraba que Estados
Unidos deba ayudar y estimular a los gobiernos democrticos que eran capaces de lograr
la estabilidad y plante como alternativa una recada en manos de gobiernos autoritarios
que al promover el desorden econmico crearan las condiciones favorables para el
progreso del comunismo en el hemisferio occidental.
La combinacin de diversas influencias, internas y externas, determinaron que la
administracin Eisenhower presentara ante el Congreso de su pas un plan de ayuda
econmica para Amrica Latina. En julio de 1960 en crculos diplomticos se opinaba que
ese programa revivira la Operacin Panamericana, que haba sido proyectada dos aos
antes para eliminar la pobreza y la ignorancia.

En septiembre de 1960, el Congreso estadounidense convirti en ley la iniciativa del

presidente Eisenhower. La victoria demcrata en las elecciones de ese ao inici una
nueva era en las relaciones interamericanas. Y en noviembre, gobernadores de estados
norteamericanos, de visita en nuestro pas como parte de un plan de buena vecindad,
afirmaron que Kennedy transformara en alianza para el progreso la herencia de la poltica
interamericana de Roosevelt.
Los lderes desarrollistas mantenan su expectativa de atraer capitales provenientes de las
economas ms exitosas. En diciembre de 1960, Rogelio Frigerio declar en una entrevista
en The New York Times que Estados Unidos "para evitar nuevas Cubas debe crear un
sistema de incentivos para que el capital estadounidense vaya al exterior". 16

En el perodo de transicin, antes de iniciar su gobierno, el futuro presidente Kennedy

dise un plan para mejorar las relaciones en el continente. La nueva administracin
17
despertaba grandes expectativas en Amrica Latina.
Algunas iniciativas del nuevo gobierno estadounidense resultaron muy peligrosas para los
productores de alimentos. En febrero de 1961 se conoci la posicin argentina ante el Plan
Alimentos para la Paz, diseado por la administracin Kennedy, que propona repartir los
excedentes agrcolas estadounidenses a precios muy accesibles en los pases ms pobres.
Nuestro gobierno solicit que ese programa fuera transformado para acelerar los procesos
de desarrollo econmico nacional, promoviendo el mejoramiento social y el afianzamiento
de la solidaridad poltica continental.

16
Clarn, 27/12/60; pg. 10, col. 3-4.
17
La Nacin, 12/2/61; pg. 17, col. 7 (2 seccin); Visiones de Amrica... La cooperacin de Estados Unidos
con la Amrica latina figura en este momento con actualidad intensa. En mucho se debe ello a las
declaraciones del nuevo gobierno de la Unin, fundamentalmente claras en este aspecto de los vnculos
interamericanos..
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La nueva administracin mostraba gran inters en extender y mejorar las relaciones con
Amrica Latina, proponiendo diversos planes cuya finalidad era aumentar el nivel de vida
de los pueblos de la regin. En los aspectos financieros se proyectaban emprstitos a largo
plazo, sin intereses para los pases democrticos carentes de recursos. Por ello, en marzo
de 1961 Kennedy reiter su apoyo al Banco Interamericano de Desarrollo, como un
importante instrumento para la ejecucin de su proyectado plan de ayuda econmica.

La situacin de guerra fra defina muchas decisiones tomadas por el gobierno

estadounidense que resultaban contradictorias con los principios enunciados. En junio de
1961, The New York Times public un editorial en el que sealaba que "el esfuerzo del
gobierno del presidente John F. Kennedy, de perpetuar, y an aumentar la ayuda militar a
la Amrica Latina es un desarrollo muy extrao de la doctrina de 'nuevas fronteras', pues
esa poltica fortalece a los militares y obliga a los pases a gastar individualmente, en la
defensa, mucho ms de lo que pueden en relacin con sus medios econmicos". 18

La lgica de la guerra fra promova una ampliacin de los gastos militares, muy peligrosos
en Amrica Latina debido a la debilidad intrnseca de los sistemas democrticos. En julio de
1961, se publicaron en Washington detalles de un plan que eliminara las restricciones a la
asistencia militar para Amrica Latina, y autorizaba el envo de esa ayuda para combatir la
subversin comunista; se sealaba que las fuerzas militares constituan el respaldo de los
regmenes democrticos existentes.
La ampliacin de los fondos para el desarrollo latinoamericano tena un objetivo poltico
que fue resaltado por Adlai Stevenson cuando afirm, en junio de 1961, que era urgente
ampliar la ayuda al hemisferio a fin de evitar que muchos pases cayeran en el comunismo.
Ese mes el gobierno de Estados Unidos y el Banco Interamericano de Desarrollo firmaron
el acuerdo por el que esa institucin se convirti oficialmente en administradora de un
"fondo de progreso social" de 394 millones de dlares. Esa suma proceda del fondo de
600 millones de dlares destinados al desarrollo social de Amrica latina.

V. La cuestin cubana y la Alianza para el Progreso

La revolucin cubana contra el rgimen corrupto de Fulgencio Batista fue saludada con
entusiasmo por las democracias latinoamericanas, pero muy pronto los excesos en la
represin contra los personeros del rgimen depuesto crearon tensiones. Algunos
delegados iberoamericanos hicieron un llamado amistoso a Cuba para que pusiera fin a las
ejecuciones sumarias.

El proyecto revolucionario cubano amenazaba extenderse por Centroamrica. Cuando en

abril de 1959 se produjo un conflicto en Panam, investigado por la OEA, la sospecha de
intervencin cubana alent la colaboracin de Estados Unidos con el gobierno de Panam.
La presencia estadounidense frustr el intento de invasin y, a principios de mayo de 1959,
se produjo la rendicin incondicional de los invasores, a partir de una mediacin de la
Comisin de la OEA ante el jefe rebelde.
Las tensiones no resueltas promovieron la convocatoria por parte de la OEA para una
reunin continental a realizarse en Chile. Se decidi asimismo el nombramiento de un
Comit de Vigilancia de cinco miembros, elegido por los Cancilleres americanos, para
estudiar los problemas del Caribe. En la agenda de la Conferencia se incluy una
declaracin sobre el problema del subdesarrollo econmico y la inestabilidad poltica, que
se integrara en el primer punto del temario, con lo que se allanaba el camino para que
Cuba asistiera a esa reunin.

18
La Nacin, 14/6/61; pg. 4, col. 4.
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Las conclusiones de la reunin mostraron la gran cantidad de compromisos que se
debieron establecer para lograr un documento conjunto, conocido como "Declaracin de
Santiago": sus tres puntos bsicos consagraban el imperio de la ley en la organizacin
interna de los Estados, estableca que los gobiernos deban surgir de elecciones libres y
condenaba la perpetuacin de los regmenes en el poder.

Ante la multiplicidad de conflictos que la OEA no lograba neutralizar, en diciembre de 1959

surgi una propuesta de desarme del presidente chileno Alessandri, quien manifest que la
carrera armamentista constitua un grave peligro para la economa latinoamericana en su
conjunto. Estas ideas ya se haban expresado con anterioridad pero resultaban pertinentes,
por lo que fueron apoyadas por aquellas naciones del continente cuyos gobiernos eran
democrticos.

Por su parte, el presidente del Per, promovi una propuesta para una reunin especial de
representantes diplomticos llamada "Expresin de ideales de paz y libertad", que fue
apoyada por nuestro gobierno, entre otros. Estas iniciativas para disminuir los conflictos,
irnicamente, crearon fuertes tensiones entre los lderes que las haban promovido. Chile
insista en la organizacin de una reunin especial, mientras acusaba al gobierno peruano
de ser inconsecuente ya que mientras promova el desarme, anunciaba la compra de un
nuevo crucero, el "Ceylan", adquirido en Gran Bretaa. La respuesta de la cancillera
peruana fue que las expresiones del presidente Alessandri "se salen de los marcos
establecidos en la mutua consideracin y cordialidad caractersticas en pases
americanos." 19

A principios de 1960 las relaciones entre Estados Unidos y Cuba empeoraron an ms, a
partir de la incautacin de propiedades de ciudadanos estadounidenses en la isla. Ante la
intransigente postura adoptada por Estados Unidos, la Unin Sovitica asumi un rol
protector hacia Cuba; en julio de 1960, Khruschev amenaz con emplear cohetes contra
Estados Unidos en defensa de Cuba.

Este nuevo protagonista en un escenario ya muy complicado, origin la idea de una

reunin continental, que se proyectaba realizar en Costa Rica, donde se tratara la
amenaza que representaba la presencia rusa en la isla, entre otros temas. En julio de
1960, Brasil propuso que en esa reunin tambin se tratara el subdesarrollo, que era un
problema "apremiante". 20
En agosto de 1960 Cuba apel ante la Comisin de Paz de la OEA, acusando a Estados
Unidos y adoptando una actitud cada vez ms desafiante, hizo saber que denunciara los
pactos de defensa hemisfrica.
Cuba tambin se opuso al temario aprobado por la OEA para la reunin de los cancilleres
en San Jos de Costa Rica, y mantuvo su violenta crtica contra Estados Unidos,
desdeando los gestos conciliadores que se le ofrecan. En la inauguracin de la
conferencia, el Presidente del pas sede declar en su discurso que los conflictos entre
nuestros pases deban ser considerados "como conflictos que naturalmente se presentan
en el curso de relaciones fraternales". 21

El representante chileno tambin propuso soluciones pacficas, a fin de evitar que la guerra
22
fra penetrara en el hemisferio.

19
Clarn, 22/12/59; pg. 6, col.3-4-5.
20
La Prensa, 23/7/60; pg. 1, col. 7-8-9.
21
Clarn, 18/8/60; pg. 3, col.1-2-3-4.
22
Clarn, 18/8/60; pg. 3, col.1-2-3. Ortzar: la guerra fra no debe entrar en el Continente. Instan a una
solucin pacfica del diferendo. San Jos, Costa Rica, 17 (AP) El ministro interino de relaciones exteriores de
Chile, Enrique Ortzar, inst hoy a un arreglo pacfico entre los miembros de la familia americana. Dijo, que las
______________________________________________________________________________ 10
Respecto de Cuba, la OEA hizo un llamamiento alertando sobre la amenaza comunista,
instando a ese gobierno para que depusiera su actitud, ofreciendo su mediacin. La
reunin termin a fin de mes sin la participacin de Cuba, que no ratific la "Declaracin de
San Jos".

En el mes de septiembre se registraron nuevas declaraciones cubanas contra la OEA, lo

que resultaba muy preocupante para los lderes cuyo proyecto era la integracin a la que
vean en peligro por la magnitud de los conflictos suscitados; la actitud desafiante cubana
provoc desagrado en nuestro pas y tambin en Brasil.

Si bien desde el punto de vista diplomtico la intemperancia cubana creaba tensiones,

tambin es cierto que su aproximacin a la Unin Sovitica produca una alarma extrema
en Estados Unidos, situacin que los dirigentes latinoamericanos esperaban alentara una
significativa participacin estadounidense en la lucha contra el subdesarrollo. En
septiembre de 1960, desde nuestro pas se preconizaba la posibilidad de crear un nuevo
Plan Marshall que produjera los resultados que el anterior haba tenido en Europa.

En esa misma fecha se reuni el Comit de los 21 en Bogot. En el curso de sus

deliberaciones hubo mutuas acusaciones de Guatemala y Cuba. Al finalizar las sesiones se
aprob el Acta de Bogot, que requera la creacin de un fondo especial de quinientos
millones de dlares para desarrollo social, que sera administrado a travs del Banco
Interamericano de Desarrollo, pero era necesaria la aprobacin del Consejo de la
organizacin.
En octubre de 1960 Estados Unidos impuso un bloqueo econmico contra Cuba. No se
podran exportar productos estadounidenses a ese pas. Pero tambin haba amenazas de
acciones navales. En noviembre de ese mismo ao el presidente Eisenhower orden a
unidades navales y reas que contribuyeran a impedir posibles ataques "de inspiracin
comunista" sobre Guatemala y Nicaragua, considerando a Cuba como posible pas
agresor.

La OEA logr acuerdos parciales. Se decidi no modificar la Carta Orgnica y reforzar la

Operacin Panamericana. Su actitud prudente contrastaba con la de la Junta
Interamericana de Defensa, que en diciembre de 1960 acusaba a Castro de obstaculizar la
lucha contra el comunismo.
En enero de 1961, Estados Unidos rompi relaciones con el rgimen cubano. El presidente
Eisenhower anunci esta decisin declarando que la paciencia de su pas estaba colmada.
Tambin rompi relaciones Per y se produjo una fuerte discusin en Uruguay respecto a
la misma decisin.

Las posiciones extremas adoptadas por ambos contendientes impedan la accin de

algunos pases, como el nuestro, que intentaban disminuir las tensiones por va de la
mediacin. En marzo de 1961, una iniciativa argentina en tal sentido fue rechazada por
Cuba que la describi como "lamentablemente intil", culpando a Estados Unidos de la
situacin.23

La decisin de apelar a la violencia se puso de manifiesto cuando Estados Unidos le brind

apoyo a los contrarrevolucionarios que intentaban derrocar a Castro y fueron derrotados en
la Baha de los Cochinos. Este revs hizo que el gobierno estadounidense necesitara la
legitimacin de los dems pases del continente. En mayo de 1961, el subsecretario de

naciones americanas no desean que la guerra fra penetre en el hemisferio. Tengamos ahora el coraje afirm-
de aplicar fielmente los principios que guan la convivencia americana.".
23
La Prensa, 9/3/61; pg. 1, col. 5-6-7-8.
______________________________________________________________________________ 11
Estado Chester Bowles afirmaba: "Decrecer la influencia del castrismo si Estados Unidos
y la Amrica latina forman sociedades libres y demcratas". 24

Para evitar la ampliacin del modelo castrista, la administracin Kennedy ofreci un

proyecto muy ambicioso de desarrollo de Latinoamrica. Sus funcionarios vean muy
claramente la relacin existente entre atraso y revolucin. Este apoyo inclua la ampliacin
del equipamiento para las estructuras militares, desdeando el peligro que esas fuerzas
significaban para el dbil orden democrtico.

En las deliberaciones de Punta del Este, durante el mes de agosto de 1961, se

manifestaba una esperanza compartida sobre el plan de Kennedy "Alianza para el
Progreso". El plan se iniciaba con un avance de ayuda inmediata que iba a proveer mil
millones de dlares en seis meses.

Al da siguiente de la firma de los acuerdos (el 19 de agosto de 1961), la visita del

delegado cubano-argentino Ernesto Guevara al presidente Frondizi en Olivos provoc un
profundo malestar en las fuerzas armadas de nuestro pas, que utilizaron el episodio para
avanzar an ms sobre el cada vez ms debilitado gobierno constitucional. Tres das
despus, en Brasil se produjo una grave crisis poltica, originada porque Quadros haba
condecorado a Guevara; las presiones militares resultaron tan intensas que el Presidente
present su renuncia.
Ambos episodios demuestran que la ayuda econmica estadounidense exiga
contraprestaciones en el terreno poltico. La administracin Kennedy, mediante sus
funcionarios, expresaba en toda ocasin favorable lo prioritario que resultaba para su pas
el desarrollo de Amrica Latina.25
A principios de 1962 quedaba como problema continental a resolver la infiltracin
comunista en Cuba, que sera tratada en la reunin de la OEA a realizarse en Punta del
Este. Las naciones latinoamericanas adoptaban diversas posturas frente al problema
cubano. En enero de 1962, The New York Times afirmaba que en Amrica latina haba una
tendencia a "mirar a otro lado" cuando se mencionaba el comunismo cubano. Agregaba
que la guerra fra era la preocupacin bsica de Estados Unidos, mientras que los
latinoamericanos crean que slo les afectaba indirectamente, sealando que teman y
aborrecan ms la intervencin estadounidense, y que la reaccin estadounidense frente a
Castro beneficiaba econmicamente a esas naciones. 26

La diversidad de posiciones haca imposible llegar a un acuerdo unnime. A fines de enero

de 1962 se consideraba que haba tres bloques en la reunin de Punta del Este. El primero
liderado por Estados Unidos y sus aliados incondicionales de Centroamrica y el Caribe
propiciaba un castigo severo que incluyera ruptura diplomtica y econmica de toda
Amrica Latina con La Habana. El segundo compuesto por Brasil, Mxico, Bolivia y
Ecuador era abstencionista, y el tercero Argentina, Uruguay, Venezuela y Chile se
opona al quiebre, favoreciendo una condena del rgimen izquierdista, sin llegar a la
ruptura en forma colectiva.

24
Clarn, 29/5/61; pg. 5, col. 1-2-3.
25
El Mundo, 4/9/61; pg. 4, col. 1-2-3; Dillon: Latinoamrica tiene prioridad absoluta. Washington, 3 (Reuter)
El secretario del Tesoro, Douglas Dillon, declar hoy que EE.UU. atribua ms importancia al desarrollo de la
Amrica latina que al de cualquier otra regin del mundo. El significado bsico de la alianza para el progreso
dijo es que EE.UU se ha comprometido a dar mucha ms prioridad que en el pasado al desarrollo de la
Amrica Latina. Hemos convenido ahora que el desarrollo en este continente, una vida mejor para nuestros
pueblos, es ms importante para nosotros que cuanto suceda en cualquier otra parte del globo, y vamos a
conceder una verdadera prioridad a nuestros amigos latinoamericanos..
26
El Mundo, 9/1/62; pg. 6, col. 3-4-5.
______________________________________________________________________________ 12
A principios de febrero hubo un acuerdo entre Argentina y Brasil respecto a una actitud
abstencionista, pero fue objetado por las fuerzas armadas de nuestro pas que se oponan
a dicha postura. La presin militar forz a nuestro gobierno a tomar medidas progresivas
que culminaran con la ruptura de relaciones con Cuba. El primer paso fue el retiro del
embajador argentino en La Habana.

La debilidad del gobierno civil de nuestro pas no pudo resistir la presin militar, por lo que
cambi su voto en la reunin de la OEA, concretando la ruptura de relaciones con Cuba,
con lo que quebraba el acuerdo diplomtico que haba alcanzado con Brasil. El voto
argentino permiti la expulsin de Cuba. El Jornal do Brasil coment en un editorial que la
primera vctima de la conferencia era el prestigio del presidente Frondizi y la democracia
argentina.

Pero tal como lo haban anticipado los funcionarios estadounidenses, el apoyo poltico
tena recompensas: a fines del febrero la Alianza para el Progreso otorg a la Argentina
150 millones de dlares para proyectos de desarrollo.

La situacin de Brasil era lo suficientemente explosiva como para que tambin recibiera
ayuda. A fines de febrero, un editorial de The New York Times afirmaba que la gravedad
de la situacin econmica, poltica y social brasilea era tan evidente que atraa la atencin
de todos los que se interesaban por Amrica Latina, por lo que planteaba que Estados
Unidos poda y deba ayudar a Brasil. La ayuda en cuestin iba a ser para la regin noreste
del pas.27

VI. Proyectos para el establecimiento de un mercado comn

La idea de crear un mercado comn se plante con visos de realidad, al inicio de la
experiencia desarrollista. En diciembre de 1958, Argentina, Brasil y Chile informaron al
Comit de los 21 que avanzaban gradualmente hacia la integracin de sus economas,
haciendo saber oficialmente que ya haban realizado progresos en un programa de
cooperacin econmica.

Durante el mes de marzo de 1959 los representantes de Argentina, Brasil, Uruguay y Chile
negociaron el convenio de pagos que iba a orientar el accionar del mercado regional,
propiciado por CEPAL. Dicho mercado se inici como una zona de libre comercio que
alcanzara al 80% de los productos y regira por diez aos.

La Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio

En el perodo desarrollista varios pases coincidan en la bsqueda de acuerdos ms

ambiciosos para promover la integracin econmica, lo que se manifestaba en muchas
reuniones y compromisos que se fueron concretando. Para promover los acuerdos de libre
comercio era necesario allanar muchos obstculos; los proyectos despertaban variadas
expectativas, y la posibilidad de llevarlas a la prctica atraa a diversos intereses
regionales. En julio de 1959 se concret una reunin sobre libre comercio latinoamericano
en Lima, y a su trmino se convino en elegir como sede a Montevideo para la siguiente
28
conferencia que se efectu en octubre de ese ao.

27
El Mundo, 28/2/62; pg. 3, col. 1-2-3.
28
La Nacin, 5/10/59; pg. 4, col. 9; Visiones de Amrica ... La zona de libre comercio. El programa que aspira
a obtener en la Amrica latina un poderoso bloque econmico acaba de recibir un estmulo y un empuje
indudables con el acuerdo subscripto por siete naciones sudamericanas en la reciente conferencia de
______________________________________________________________________________ 13
La bsqueda de coincidencias en los aspectos comerciales tena que cubrir tambin los
aspectos financieros. En la reunin de enero de 1960 en Montevideo hubo una conferencia
de representantes de los bancos centrales de Argentina, Brasil, Chile, Per, Bolivia,
Paraguay y Uruguay, que estudiaban la adopcin de un posible sistema de crditos en el
Cono Sur.

A principios de febrero de 1960 se firm el tratado que creaba la Asociacin

Latinoamericana de Libre Comercio. En un editorial The New York Times comentaba que
el acuerdo deba "servir de base para la industrializacin conjunta, para una mayor
produccin en masa y para una actividad ms eficaz en el futuro". 29

Hacia fines de 1960, Colombia y Ecuador manifestaban su inters en adherir al tratado. El

proyecto mostraba un principio de equidad al ofrecer a los menos desarrollados, tales como
Paraguay y Ecuador, tratamientos preferenciales.

A fines de 1961 se haban puesto de manifiesto los trabajosos mecanismos del sistema. La
demora en las negociaciones para la efectiva puesta en marcha del plan de liberacin de
aranceles obedeca a las consultas que las delegaciones deban realizar con sus
respectivos gobiernos y estos, a su vez, con los sectores de la produccin y la industria.

A pesar de las dificultades, a principios de 1962 se haban alcanzado algunos logros. En

marzo de 1962 se negociaban las listas de productos con Colombia, a partir de su
ratificacin del Tratado de Montevideo.

VII. La integracin europea

Los avances europeos en materia de integracin tenan un doble efecto sobre Amrica
Latina por un lado, funcionaban como ejemplos a seguir, pero, por el otro, resultaban muy
peligrosos desde el punto de vista comercial, ya que disminuan las posibilidades de los
exportadores de bienes primarios en esos mercados. De todos modos, haba tericamente
posibilidades de negociacin; en abril de 1958 los pases de la Comunidad Europea
declaraban su voluntad de alcanzar un entendimiento econmico con Latinoamrica.
Las polticas europeas hacia las ex colonias africanas debilitaba la posicin de nuestras
exportaciones. En abril de 1958, el canciller brasileo sugiri que las naciones
latinoamericanas podran llegar a boicotear los productos de Europa, si el Mercado Comn
Europeo comprara en Africa las materias primas que generalmente adquira en
Latinoamrica.

El presidente Frondizi, en julio de 1960, al regreso de su viaje por Europa manifest su

profunda comprensin de los cambios cualitativos que se haban producido: "Hace quince
aos, al concluir la Segunda Guerra Mundial, Europa era un campo de ruinas y
desolacin....En esa poca la Argentina viva en prosperidad, con grandes reservas de oro
y divisas que le hubieran permitido, merced a sus propios recursos, pasar a ser una de las
naciones ms adelantadas, si entonces se hubiera promovido una explotacin valiente,
honesta e inteligente de sus riquezas materiales. El resultado de ambas evoluciones est a
la vista. En los quince aos posteriores a la guerra, Europa est lanzada a los ms altos

Montevideo. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Per y Uruguay, al firmar el proyecto de tratado que
encamina las relaciones hacia la conquista del mercado comn, pasando previamente por la zona de libre
comercio, anticipan con visin comprensiva y solidaria el plan que habr de cumplirse el da cercano en que los
ministros de Relaciones Exteriores, reunidos tambin en Montevideo, certifiquen si ello llega a producirse
como se espera- lo que han subscripto con carcter provisional los representantes a la conferencia
recientemente finalizada.
29
La Prensa, 19/2/60; pg. 1, col. 7-8-9.
______________________________________________________________________________ 14
niveles de expansin y de progreso. Entre tanto, la Argentina agot sus divisas, arruin su
crdito exterior, consumi ms de lo que produjo y, sobre todo, no cambi las bases de una
estructura econmica que ya impeda el desarrollo nacional desde antes de la guerra..." 30

Las polticas agrcolas europeas constituan un serio obstculo para el comercio de

nuestros pases en el mercado internacional. Los intentos contra la discriminacin
comercial encontraban dificultades insalvables. En noviembre de 1961, el delegado
argentino en la XI Conferencia de la FAO, realizada en Roma, expuso que "La Argentina
sigue con creciente preocupacin la puesta en marcha de acuerdos regionales de
integracin econmica que han formulado entre sus objetivos la realizacin de una poltica
agrcola, que tiende a lograr el autoabastecimiento dentro del rea, cerrando sus fronteras
para los productos competitivos del exterior." 31

En enero de 1961, los pases del Mercado Comn solucionaron sus diferencias sobre las
cuotas de productos agrcolas al definir la financiacin de la poltica agraria comn, la
aplicacin de la clusula "de escape" para cada uno de los Estados miembros y la
progresiva armonizacin de los precios de esos productos.

En diciembre de 1961, en la reunin del Consejo Interamericano Econmico y Social

realizada en Washington, el ministro de Economa argentino inst a las naciones
latinoamericanas a procurar la eliminacin de las restricciones impuestas por los pases del
Mercado Comn Europeo por medio de subsidios, discriminacin y restricciones, aadiendo
que nuestros pases deberan actuar bilateral, multilateral o colectivamente para eliminar
tales prcticas.

VIII. Conclusiones
El fracaso del proyecto desarrollista de integracin se debi a la interaccin de una
multiplicidad de factores negativos. Los condicionamientos externos se multiplicaron a partir
de las tensiones poltico-estratgicas desatadas por el desafo cubano a la hegemona
estadounidense. Por un lado la Alianza para el Progreso pareci ofrecer una propuesta de
cambio de las estructuras que perpetuaban el atraso latinoamericano pero por otra parte el
nfasis puesto por el gobierno de Estados Unidos sobre la defensa militar contra una
posible intervencin sovitica alent una cada vez mayor politizacin de las fuerzas
armadas.
En cuanto a los condicionamientos internos, las propuestas desarrollistas no lograron que
las mayoras populares asumieran y compartieran sus proyectos, por lo que estos
dirigentes se encontraron muy debilitados ante fuerzas armadas que, aprovechando la
secular debilidad de las instituciones estatales de nuestros pases, tomaron el poder como
medio de prevenir el avance comunista en el continente.

30
Frondizi, Arturo, Mensajes Presidenciales (1958-1962); ed. Centro de Estudios Nacionales, Buenos Aires,
1976 T. III. pg. 297; citado por Cresto, Juan: Presidente Frondizi: la poltica internacional a travs de sus
viajes al exterior, Edivrn, ao 2001; pgs. 117/118.
31
La Nacin, 10/11/61; pg. 2, col. 4-5.
______________________________________________________________________________ 15
Publicaciones

HALPERIN, MARCELO; Principios jurdicos del multilateralismo econmico. Situacin

de los pases en desarrollo; Buenos Aires, Coleccin Aroha, Altuna Impresiones, 2004;
120 pginas.

Como en todo mbito en el que se establecen relaciones recprocas entre Estados,

tambin en el multilateral se plantea la cuestin relativa al nivel de equidad que alcanzan
esos vnculos. Determinarlo resulta ms necesario cuando los participantes son pases
desarrollados y en desarrollo, debido a las disparidades bsicas que los separan. Sobre la
bsqueda del punto de equilibrio entre unos y otros transitan las dos secciones de este
libro.

r Formular la hiptesis sobre la existencia de una comunidad econmica internacional

conlleva a sostener la vigencia de un derecho econmico internacional, moldeado
conforme al cariz adoptado por el comportamiento de los Estados en sus relaciones
recprocas, desde el fin de la segunda guerra mundial. A partir de esta primera hiptesis
el autor plantea la segunda: el mencionado derecho no conformara un sistema
orientado a garantizar el libre comercio, una dinmica de los mercados, o el desarrollo
de las fuerzas productivas en el mundo. Slo se tratara, en cierta medida, de conciliar
o equilibrar intereses contradictorios entre Estados y, al mismo tiempo, entre dichos
Estados y otros actores econmicos que desempean un significativo papel en el
comercio, los mercados y la produccin.
Tras la vigencia de ese derecho econmico internacional se despliega un trasfondo
ideolgico materializado en el concepto de globalizacin. Este fenmeno tornara estril
la regulacin de los procesos econmicos y financieros internacionales, pues ellos
estaran gobernados por el azar o fuerzas econmicas todopoderosas, cuyos manejos
escaparan a alguna forma de encuadramiento. Esta concepcin generalizada, aunque
opuesta al pensamiento racional profesado por acadmicos, funcionarios y tcnicos
gubernamentales, no deja de tener su influencia en las negociaciones internacionales
para terminar por socavar el sustento jurdico en el que se deberan basar.
Hecha la crtica de esta visin, Halperin se aboca a trazar, tambin de modo crtico, las
condiciones en las que se desenvuelve la comunidad econmica internacional y el
sistema jurdico en el que se asienta. En primer lugar, se refiere al principio de igualdad
jurdica de los Estados. En el mbito econmico se traduce como de no discriminacin,
y respecto del comercio y las inversiones se expresa en la clusula de la nacin ms
favorecida. Como toda regla, sta tambin admite excepciones, que tanto en el GATT
(General Agreement on Tariffs and Trade, 1947) como en la Organizacin Mundial de
Comercio (OMC, 1995) deben ser expresamente acordadas. En el mbito del GATT se
pactaron diversas excepciones: a mediados del decenio de 1960 el criterio de no
reciprocidad se incorpor como captulo IV del Acuerdo General; en la dcada de 1970,
se institucionalizaron los waivers o permisos y al finalizar la Ronda de Tokio (1979) se
estipul la clusula de habilitacin. Mediante esta ltima adquirieron legitimidad los
tratamientos preferenciales del comercio de bienes entre pases en desarrollo, a lo que
se agregaron los sistemas generalizados de preferencia conferidos por los pases
industrializados a los pases en desarrollo. Las ventajas obtenidas comenzaron a ser
erosionadas en el decenio de 1980. Durante el curso de la Ronda Uruguay 1986-
1994 se impuso el multilateralismo en su expresin ms lata. Esto significa oposicin a

______________________________________________________________________________ 16
 las excepciones, con el consiguiente aplazamiento de los reclamos de los pases en
desarrollo. Para resumir hasta la simplificacin de nuestra parte porque Halperin lo
explica con slidos fundamentos, entre un concepto de liberalizacin entronizado
hasta el punto de cuestionar el sentido mismo del Estado, y un multilateralismo en el
que los Estados se limitaran a admitir una plena liberalizacin de las transacciones
internacionales de bienes y servicios, el autor pregunta hacia dnde conduciran la
conjuncin de ambas ideas.

Elaborar la respuesta pertinente implica ubicada la economa en el mbito

globalizado en el que se desenvuelve determinar respecto de la economa
internacional la fuente y el fundamento de sus disposiciones regulatorias.

Para eso se remite a la etapa inmediata a la segunda posguerra. Conforme a los

Acuerdos del Bretton Woods, haba un equilibrio en las relaciones entre la comunidad
econmica internacional integrada por el GATT, el FMI y el Banco Mundial y los
Estados nacionales. Las circunstancias cambiantes del escenario internacional
afectaron, a lo largo del tiempo, el equilibrio de la distribucin de competencias entre
una y los otros. A partir de la existencia de la OMC gana terreno la comunidad
econmica internacional y se reduce el espacio de los Estados, y as se modifican sus
respectivos papeles. Los Estados, presionados por intereses privados, deben reforzar
sus posiciones para conquistar mercados y constituyen, por ejemplo, el Grupo de los
Siete, la Organizacin de la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, y esquemas de
integracin. Tambin la comunidad econmica internacional incorpora los reclamos de
intereses privados diversos como los de las organizaciones no gubernamentales, las
asociaciones de consumidores, los grupos ecologistas, la denominada sociedad civil,
entre otros. Tales intereses, los privados y los corporativos, ejercen una doble
influencia. Por un lado, inciden en la poltica interna con la que se formular la posicin
nacional en las negociaciones internacionales y, por el otro, se incorporan en el debate
determinante de las reglas finalmente adoptadas por la comunidad econmica
internacional.
Por cierto, la complejidad del marco en que se desempea la economa, y dado su
carcter globalizado, requiere la viabilidad de negociar ajustes a las reglas vigentes, a
fin de afrontar oportunamente los problemas derivados de los efectos indeseables de la
globalizacin de los mercados. Y esa necesidad explicara la naturaleza
intergubernamental de la OMC, tal como lo fue la del GATT. No es de extraar
entonces, que en el inicio de una nueva ronda de negociaciones multilaterales en Doha,
en noviembre de 2001, en la respectiva Declaracin Ministerial, se reafirme la
significacin de la negociacin permanente.
La primera parte se completa con consideraciones sobre la ronda de Doha llamada del
milenio en marcha, el movimiento antiglobalizacin y una serie de conclusiones
generales.
r La segunda parte expone las reglas de juego de la comunidad econmica internacional.
Puesto que las relaciones vigentes en ella se enfocan desde una perspectiva jurdica,
cabe examinar de modo sistemtico los principios y criterios interpretativos de mayor
significacin. Estn basados en los pronunciamientos arbitrales aplicados por el sistema
de solucin de disputas, primero del GATT y luego de la OMC. Con estos
pronunciamientos se elabora una jurisprudencia conformada por el encadenamiento de
interpretaciones casusticas del derecho que alimentan a la comunidad econmica
internacional suministrndole una affectio societatis o solidaridad de intereses de
alcance prcticamente mundial. De este modo, las posiciones divergentes encuadran
en las reglas acatadas y constituyen un sistema de retroalimentacin, que se ha de
suponer constructivo.
______________________________________________________________________________ 17
 El derecho internacional econmico actual es el resultado de un proceso que se inici al
trmino de la segunda guerra mundial, cuando los vencedores de la contienda sentaron
las bases de las relaciones entre s y para el resto de los pases. Esas bases expuestas
en los Acuerdos de Bretton Woods son el origen del Banco Mundial, el Fondo
Monetario Internacional y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(General Agreement on Tariffs and Trade: GATT; 1947). Los dos primeros organismos
proporcionaron el soporte financiero al comercio de bienes fsicos, cuyo ordenamiento
competa al GATT, nico intercambio que entraba en su rbita. Las regulaciones se
orientaron a poner lmites a la proteccin arancelaria, a las medidas restrictivas no
arancelarias y a las subvenciones predatorias. En sucesivas rondas de negociaciones
multilaterales se impusieron reducciones ms estrictas a aquellas limitaciones iniciales.

Al finalizar la Ronda Uruguay en 1994 se firm el Acuerdo de Marrakech y se cre la

OMC. De este modo se introdujeron modificaciones en la estructura institucional
anterior de las relaciones econmicas internacionales y entraron en vigencia los
Acuerdos Multilaterales y los Acuerdos Plurilaterales. Los primeros son obligatorios para
todos los miembros de la OMC y constituyen la mayora. Los segundos, en nmero
reducido, slo rigen para los miembros que los hayan aceptado. Asimismo, las
modificaciones ms significativas al GATT, incorporadas mediante la institucin de la
OMC, consistieron en sumar los denominados temas nuevos: proteccin de la
propiedad intelectual, comercio de servicios, inversiones relacionadas con el comercio,
entre otros. Asimismo, se confiri una nueva formulacin al sistema de solucin de
diferencias. Desde el punto de vista jurdico significa que los principios han aumentado
en nmero y en peso, no slo porque las disciplinas multilaterales afectan las polticas
econmicas internas de los Estados sino, que el mayor peso de las obligaciones
representa menores posibilidades y tolerancia a la evasin y la elusin a las reglas. Si
bien el GATT fue durante dcadas el campo de una batalla reglada entre los pases
industrializados y el mundo en desarrollo, la Ronda de Uruguay define un nuevo status
en esta controversia estructural y con l se perdieron muchas conquistas alcanzadas
por los pases en desarrollo a lo largo de muchos aos de accin perseverante en las
negociaciones, tales como los tratamiento preferenciales.
A partir de los cambios indicados, el autor seala cules son los criterios actuales de
juridicidad del derecho econmico internacional mediante los que se evalan las
medidas y las prcticas estatales: pertinencia y proporcionalidad. Se emplean para
examinar las medidas y prcticas estatales cuando son cuestionadas a fin de
determinar el dao que ocasionan. En la prctica, antes que una rgida tipificacin
configurada por las normas se apela a un enfoque pragmtico. En tal sentido, puede
ser un ejemplo la clusula de anulacin y menoscabo, ya aplicada en el GATT de 1947.
Su incorporacin en el derecho econmico internacional significa superar pticas
meramente legalistas o empeadas en atenerse con exclusividad a prescripciones
normativas.
El autor tambin se refiere a los principios generales cuyo contenido deriva de la
solucin de controversias sometidas a los procedimientos y las pautas previstas en la
OMC. Por eso, es la actividad arbitral ms que la codificacin o el anlisis doctrinario la
que delimita el contenido y el alcance de las regulaciones, dando lugar a una secuencia
normativa cuya fuente de actualizacin radica en la solucin de sucesivos conflictos
reales.

Halperin seala y explica entre los principios que nutren las disciplinas multilaterales
y cuyo contenido es en buena medida el resultado de la jurisprudencia del GATT, los
siguientes:

- cumplimiento de lo acordado (pacta sunt servanda);

______________________________________________________________________________ 18
 - clusulas de la nacin ms favorecida;
- integracin econmica como excepcin a la clusula de la nacin ms favorecida;
- trato nacional;
- distincin entre la clusula de la nacin ms favorecida y el trato nacional;
- el trato nacional y el proteccionismo vinculado al movimiento antiglobalizacin;
- proteccin de la vida y la salud;
- libre acceso a mercados y su contraposicin a otros principios;
- proteccin de los recursos naturales no renovables;
- seguridad nacional;
- seguridad alimentaria;
- principios de proteccin de la agricultura;
- seguridad jurdica;
- lealtad comercial;
- transparencia;
- trato especial y diferenciado.

Por la importancia acordada a los principios generales en cuanto a su funcin directriz

del comportamiento en el mbito multilateral y a su derivacin de la tarea arbitral, no
cabe sino colocar en un primer plano el mecanismo de solucin de disputas de la OMC.
A su respecto cabe distinguir la competencia material y el funcionamiento de este
mecanismo. Una primera cuestin a considerar entonces es cules son los conflictos
susceptibles de ser resueltos por ese mecanismo. Ya que el Entendimiento sobre
Solucin de Disputas indica los acuerdos abarcados, se tratara de los que se suscitan
dentro de ese marco. A partir de esta determinacin, cabe detallar las reglas de
funcionamiento de ese mecanismo. El autor indica:
- la carencia de coaccin en cuanto al incumplimiento de los pronunciamientos no
provoca sanciones coercitivas sino que adems de acarrear consecuencias en las
relaciones comerciales entre reclamante y reclamado, puede afectar a las de este
ltimo con terceros Estados;

- el criterio jurisprudencial de estimar los textos legales a la luz de los comportamiento

previos de los Estados en sus relaciones recprocas, se convierte en antecedente
de interpretacin del derecho internacional econmico;

- de la prueba cuyo contenido est sujeto a requisitos especficos la carga recae

en quien la alega; la inversin es infrecuente;

- el pronunciamiento arbitral no descarta la invocacin por una misma parte de

distintos principios en sustento de su posicin.

El examen de los temas abordados evidencia la relevancia de los pronunciamientos

arbitrales resultantes del funcionamiento del mecanismo de solucin de disputas de la
OMC. En ltima instancia, es el que proporciona los parmetros a observar por los
Estados cuyos intereses contrapuestos en sus relaciones recprocas ponen en colisin
principios bsicos de las disciplinas multilaterales. Su conciliacin se decide conforme a
ese mecanismo. De tal modo, amn de resolver un conflicto, tiene lugar un continuo
proceso de generacin de patrones con validez en el mbito multilateral, otra arena
ms del debate pases desarrollados versus pases en desarrollo. C. A-G y N.M.

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