La Pobreza en El Mundo

Pobreza: definicin, deter-
minantes y programas para

su erradicacin
La coordinacin general de este trabajo estuvo a cargo
del Lic. Gerardo Otero. La investigacin fue llevada a
cabo por el Lic. Federico Cerimedo, el Lic. Fernando
Cuenin y el Lic. Diego Moccero, con la colaboracin del
Lic. Octavio Pera, el Lic. Lisandro Menndez Paratore y
el Sr. Carlos Mongan.*
La Plata, Julio de 2002.
El Sr. Luciano Pirani colabor en la bsqueda de datos y

en el anlisis bibliogrfico.
* Todos los investigadores integran el Grupo de
Investigacin Econmica, Ministerio de Economa de la
Provincia de Buenos Aires.
Autoridades
Ing. Felipe Sol

Gobernador
Lic. Gerardo Adrin Otero

Ministro de Economa
Lic. Miguel Busso

Subsecretario de Finanzas
Lic. Santiago Montoya

Subsecretario de Ingresos Pblicos
Lic. Carlos Fernndez

Subsecretario de Poltica y Coordinacin Fiscal
Director: Lic. Gerardo Adrin Otero
Coordinador: Lic. Lisandro Menndez Paratore

Prlogo
La pobreza constituye uno de los peores males que La complejidad de este fenmeno requiere que sea
enfrentan los individuos, ya que impide una vida abordado desde un enfoque multidimensional, en el
prolongada, sana y aceptable, dificultando el cual se contemplen de manera conjunta todos los
desarrollo de toda la sociedad. factores que contribuyen a que un grupo de individuos
El problema de la pobreza es un fenmeno muy alcance esa condicin. Por ello, muchos pases del
complejo que abarca varios aspectos interrelacionados mundo y, en particular aquellos en vas de desarrollo,
tales como la falta de oportunidades laborales, el bajo han comenzado a implementar programas destinados
nivel educativo, la escasez de cobertura de salud, las a remover progresivamente las restricciones que
dificultades de acceder a servicios bsicos y la enfrentan los grupos ms vulnerables y, al mismo
precariedad de las viviendas, todos factores que tiempo, satisfacer sus necesidades inmediatas a travs
contribuyen al deterioro del nivel de vida de los de polticas de asistencia directa.
individuos afectados. En el caso particular de la provincia de Buenos
El logro de un crecimiento econmico sostenido y Aires, al igual que en otros distritos del pas, la
de una distribucin ms equitativa del ingreso, es la pobreza tiene una magnitud importante y constituye
nica forma de combatir la pobreza de manera un tema de creciente preocupacin. Por tal motivo, se
duradera. Para ello, adems de las condiciones considera oportuno analizar las alternativas
macroeconmicas adecuadas, se requiere garantizar a disponibles para combatirla, teniendo en cuenta la
los individuos la provisin de servicios esenciales necesidad de enfocar el problema desde un punto de
como salud, educacin y servicios sanitarios, y vista integral.
permitirles acceder al crdito, minimizando de este En esta edicin de Cuadernos de Economa se
modo los obstculos que impiden que las personas presenta un diagnstico de la pobreza en la provincia de
pobres tengan las mismas oportunidades que el resto Buenos Aires. Tambin se evala la experiencia
de los individuos. Sin embargo, estos objetivos internacional en materia de polticas destinadas a
pueden alcanzarse slo a largo plazo. Mientras tanto, combatirla. Por ltimo, se exponen algunos lineamientos
las personas afectadas por la pobreza sufren fuertes generales que contribuyen a mejorar el diseo y la
privaciones. instrumentacin de programas sociales a nivel local.
Gerardo Adrin Otero
Ministro de Economa
Provincia de Buenos Aires
Indice
Pobreza: definicin, determinantes
y programas para su erradicacin
Pg.
INTRODUCCION 9
CAPITULO 1: COMO MEDIR Y EVALUAR EL FLAGELO DE LA POBREZA?:

UNA APLICACION PRACTICA AL CASO BONAERENSE 11
1. DEFINICION Y MEDICION DE LA POBREZA 11
1.1. DEFINICION 11
1.2. MEDICION 12
2. DETERMINANTES DE LA POBREZA 14
3. DIAGNOSTICO DE LA POBREZA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES 17
3.1. EVOLUCION DE LA POBREZA EN LA PROVINCIA 19
3.2. DISTRIBUCION GEOGRAFICA DE LA POBREZA EN LA PROVINCIA 21
3.3. CARACTERIZACION DEL POBRE BONAERENSE 24
4. RESUMEN 32
CAPITULO 2: PROGRAMAS ASISTENCIALES FOCALIZADOS PARA COMBA-

TIR LA POBREZA 33
1. PROGRAMAS FOCALIZADOS PARA COMBATIR LA POBREZA 33
2. COMO FOCALIZAR? 34
2.1. CRITERIOS PARA REALIZAR LA FOCALIZACION 35
2.2. ELEMENTOS PARA EVALUAR LOS DISTINTOS CRITERIOS DE FOCALIZACION 36
2.3. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS CRITERIOS DE FOCALIZACION 38
2.4. ADMINISTRACION Y FINANCIACION DE LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS 41
3. COMO EVALUAR LOS RESULTADOS DE UN PROGRAMA? 42
3.1. TECNICAS DE EVALUACION CUANTITATIVAS 42
3.2. TECNICAS DE EVALUACION CUALITATIVAS 44
3.3. ELECCION DE UNA METODOLOGIA 44
4. REFLEXIONES FINALES 45
CAPITULO 3: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE PROGRAMAS DE RE-

DUCCION DE LA POBREZA 46
1. PROGRAMA PROGRESA EN MEJICO 46

1.1. MARCO DE APLICACION DEL PROGRAMA 46
1.2. OBJETIVOS, BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS 47
1.3. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTO 49
1.4. METODO DE FOCALIZACION DEL PROGRAMA 50
1.5. EVALUACION DEL METODO DE FOCALIZACION 51
1.6. EVALUACION DE IMPACTO DEL PROGRAMA 52
2. PROGRAMA PRAF DE HONDURAS 54
2.2. OBJETIVOS, BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS 55
3. PROGRAMA BOLSA ESCOLA EN BRASIL 60
3.2. OBJETIVO, BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS 60
4. RESUMEN Y LECCIONES 64
CAPITULO 4: ELEMENTOS A TENER EN CUENTA EN EL DISEO E IMPLE-

MENTACION DE PROGRAMAS ASISTENCIALES FOCALIZADOS 66
ANEXO 69
BIBLIOGRAFIA 75
Pobreza: definicin, determinantes y programas para su erradicacin
Introduccin
En los ltimos 20 aos los niveles de pobreza se para eliminar las causas de la pobreza. Incluso cuando
han incrementado fuertemente en varios de los pases los servicios pblicos han sido ofrecidos gratuit a-
en desarrollo y Argentina no constituye una excepcin mente, los pobres han enfrentado algunas barreras
a este fenmeno. En el caso particular de la provincia (fsicas, econmicas, etc.) para acceder a ellos. En
de Buenos Aires, luego de haber presentado un com- base a este hecho, en los ltimos aos se replantearon
portamiento bastante voltil durante las dos ltimas los programas orientados a reducir la pobreza, real-
dcadas, la pobreza se encuentra muy cerca de los zando el papel de la promocin y la asistencia social.
mximos valores histricos alcanzados a fines de los Comenzaron a establecerse ciertos condicionamientos
aos 80. Sin lugar a dudas, el hecho de que una parte a los beneficiarios (asistencia a escuelas y/o a centros
importante de la poblacin bonaerense haya visto de salud, etc.) tratando de incentivar la acumulacin
deteriorado su nivel de vida, constituye un aspecto de capital humano y, de ese modo, pasando del asis-
negativo que merece atencin. tencialismo al fomento de la autosuficiencia de los
Ante este panorama, se hace necesaria la bsqueda sectores ms rezagados.
de una solucin, o al menos de un alivio, a este fla- Los grandes dficits fiscales acumulados y la con-
gelo. El crecimiento econmico es, sin dudas, funda- secuente necesidad de acotar el gasto pblico, hecho
mental para avanzar en esta direccin. No obstante, el muy comn en Latinoamrica durante la dcada del
mismo no asegura la rpida erradicacin de la pobre- 80, fueron elementos importantes para el cambio en
za, ya que sus beneficios pueden no reflejarse en el la orientacin de las polticas sociales. Esto llev
corto plazo. En este sentido, Lustig y Deutsch (1998), incluso a que las erogaciones destinadas a servicios
encuentran que con un incremento del 3% del PIB per sociales retrocedieran en valores absolutos, con lo que
cpita promedio anual, se requerira entre 60 y 200 se deterior considerablemente la calidad de tales
aos, segn el pas, para eliminar la pobreza en Am- servicios, especialmente en el rea de educacin y de
rica Latina y el Caribe. salud pblica. En este contexto, fue imperativo ade-
El crecimiento puede resultar insuficiente para lo- cuar la accin del Estado a estndares de eficiencia y
grar una reduccin importante de la pobreza si est calidad coherentes con nuevas prcticas gerenciales
acompaado por un aumento en la desigualdad de la (aumentando la eficiencia en el uso de los recursos y
distribucin del ingreso. Esto requiere agregar a la haciendo un uso ms tecnificado de la informacin
escena un segundo factor: el distributivo. Cuando se social, en funcin del impacto del gasto en el bienes-
tiene en cuenta este aspecto, no slo se necesita del tar de los beneficiarios; CEPAL, 1995). Esta nueva
crecimiento del ingreso per cpita, sino tambin de tendencia intenta responder, por un lado, al imperati-
una distribucin ms igualitaria, ya que slo de esta vo de maximizar el impacto de las polticas de lucha
manera se asegura que el nuevo ingreso generado contra la pobreza minimizando su costo fiscal y, por
beneficie en mayor medida a los sectores ms neces i- otro lado, pretende aumentar tanto el bienestar co-
tados, favoreciendo as la superacin de la pobreza. rriente de los pobres como sus posibilidades de aut o-
A partir del reconocimiento de las cuestiones suficiencia.
mencionadas, se ha intentado paliar este mal mediante Todas estas particularidades advierten sobre la
las denominadas polticas sociales. La forma tradi- importancia que reviste la implementacin de un
cional de aplicacin de estas polticas, consisti en programa de asistencia social que se concentre en los
una combinacin de dos tipos de medidas. Por un que menos poseen. Teniendo en cuenta los aspectos
lado, aquellas tendientes a asegurar el acceso univer- mencionados, el presente trabajo se dividir en cuatro
sal a ciertos servicios pblicos (educacin, salud, partes. En el primer captulo se comenzar definiendo
vivienda, etc.) de todo aquel que deseaba demandar- el concepto, los distintos mtodos de medicin y los
los. Por otro lado, con programas de promocin y determinantes de la pobreza (es decir, cmo se define,
asistencia social que en teora se focalizaban en gru- cmo se identifica una persona pobre y cules son los
pos bien definidos y que tenan un carcter mera- factores que conducen a la pobreza) y luego se efec-
mente asistencialista (es decir, se propona concentrar tuar un diagnstico del problema en la provincia de
los recursos en los ms pobres, sin exigirles a stos Buenos Aires. En el captulo 2, se presentarn las
nada a cambio). Sin embargo, tal como han sido principales caractersticas de los programas de com-
puestas en prctica en la mayora de los pases de bate a la pobreza, sus objetivos, tipos de transferen-
Latinoamrica, estas polticas no resultaron exitosas cias, mtodos de focalizacin y de evaluacin de
9
Cuaderno de Economa N 65
impacto, etc. En el tercer captulo se analizar cmo se Finalmente, se resumen los elementos relevantes a
implementaron los programas de combate a la pobreza tener en cuenta en el diseo e implementacin de pro-
(focalizados) en tres economas latinoamericanas. gramas focalizados de lucha contra la pobreza.
10
Captulo 1
Cmo Medir y Evaluar el Flagelo de la Pobreza?:
Una Aplicacin Prctica al Caso Bonaerense
Las implicancias de la pobreza sobre aquellos que tercera seccin se efecta un diagnstico de la pro-
sufren sus consecuencias, son de naturaleza compleja. blemtica en la provincia de Buenos Aires. Por lti-
Este flagelo es uno de los peores males a los cuales mo, la cuarta seccin contiene algunas conclusiones
puede enfrentarse el individuo y la sociedad. En este sobre los tpicos analizados en este captulo.
sentido, el PNUD1 indica que la pobreza es una brutal
negacin de los derechos humanos; niega libertades,
capacidades, derechos y oportunidades a las personas 1. DEFINICION Y MEDICION DE LA
para tener una vida prolongada, creativa y sana, ad- POBREZA
quirir conocimientos, tener libertad, dignidad y res-
peto propio. A su vez, seala que constituye un condi- La definicin de pobreza no es una cuestin trivial
cionante importante para el eficaz funcionamiento del ya que, segn la definicin adoptada, ser la forma de
rgimen democrtico, ya que ste no puede afianzarse medicin y, consecuentemente, las polticas necesa-
cuando grandes sectores son excluidos. rias para su erradicacin.
Disponer de un diagnstico preciso de la pobreza
constituye un elemento central que debe considerar 1.1. DEFINICION
cualquier tipo de accin tendiente a abatirla. Como
bien seala Boltvinik,2 ... conocer el volumen y las
La pobreza es un fenmeno muy complejo que no
caractersticas de la poblacin pobre equivale a definir
puede reducirse a un slo aspecto de la vida humana.
la poblacin objetivo3 para determinadas polticas. Sin
En un sentido amplio, puede entenderse como la falta
este conocimiento, se corre el peligro de terminar
de capacidad para alcanzar y mantener un nivel de
beneficiando a grupos poblacionales diferentes (no
vida aceptable. Por lo tanto, un pobre ser aquel que
pobres). Tampoco resulta eficiente emprender accio-
sufra alguna privacin que le impida el logro de
nes sin conocer las carencias especficas de los dife-
este objetivo.
rentes grupos de pobres, para lo cual son sumamente
A pesar de las complejidades que acarrea una de-
valiosos los mtodos que permitan subclasificar a los
finicin universal de pobreza, prestigiosas organi-
pobres segn la naturaleza de sus carencias....
zaciones internacionales confeccionaron algunas: el
Teniendo en cuenta la relevancia del problema,
BID (1997) la define como la falta de acceso o do-
este primer captulo ser de carcter introductorio y
minio de los requisitos bsicos para mantener un nivel
brindar al lector una nocin bsica acerca de los
de vida aceptable; con lo que un pobre sera aquel que
principales conceptos relacionados con la pobreza. En
carece de comida, o no tiene acceso a una combina-
la primera seccin se define el significado de pobre-
cin de servicios bsicos tales como educacin, salud,
za y se presentan los procedimientos de medicin
agua potable, cloacas, etc. y luego la ampla diciendo
ms utilizados. Luego se exponen sus determinantes,
que la pobreza no es slo una condicin econmica,
para lo cual en la segunda seccin se efectuar un
esto es, la carencia de bienes y servicios necesarios
repaso de diversos aportes tericos y empricos pro-
para vivir, como son los alimentos adecuados, el agua,
vistos por distintos Organismos Internacionales. En
la vivienda o el vestuario; sino tambin la falta de
base a las cuestiones analizadas precedentemente y
capacidades para cambiar estas condiciones. Asi-
utilizando la informacin estadstica existente, en la
mismo, PNUD (1997) la define en trminos genera-
les: la pobreza se refiere a la incapacidad de las per-
1
Extrado de la pgina web de PNUD en Venezuela: sonas de vivir una vida tolerable, incluyendo la posi-
http://www.pnud.org.ve/temas/pobreza.asp. bilidad de llevar una vida larga y saludable, tener
2
Especialista en temas relacionado a la pobreza. Ha pre- educacin y disfrutar de un nivel de vida decente,
sentado trabajos en UNESCO, CEPAL e International contar con libertad poltica, el respeto de los derechos
Social Science Journal, entre otras instituciones. humanos, la seguridad personal, el acceso al trabajo
3
En la seccin dedicada a los Criterios para realizar la productivo y bien remunerado, y la participacin en la
focalizacin del captulo 2, se define el concepto de pobla-
cin objetivo.
vida comunitaria.
11
Un aspecto interesante que genera debate en la li- cantidades mnimas de bienes y servicios que se con-
teratura es si la pobreza debe entenderse en un sentido sideran indispensables para satisfacer un nivel de vida
absoluto o relativo. Bajo la idea de pobreza absoluta bsico. Segn este mtodo, los hogares o individuos
priman aspectos que prcticamente no dependen de la pobres, son aquellos que no alcanzan tal nivel de
situacin comparativa con el resto de la sociedad. Este ingreso.
enfoque sostiene que las necesidades de los indivi- Para determinar el ingreso mnimo necesario para
duos son ajenas a la riqueza del resto y el hecho de no superar la lnea de pobreza, se requieren dos elemen-
poder satisfacerlas implica una condicin de pobreza tos. El primero es la canasta bsica de alimentos
independiente del contexto en el que se las analice. (CBA). Para computar la CBA se recurre a las reco-
Por el contrario, bajo un enfoque de pobreza relativa, mendaciones internacionales respecto de los requeri-
las personas tenderan a percibir su propio bienestar mientos mnimos calricos y proteicos, y luego se
en funcin del bienestar del resto de la sociedad, de define el conjunto de bienes que los satisfacen. 6 Una
manera tal que la pobreza de una persona depende de vez determinada esta canasta, se la valoriza tomando
cunto tenga con relacin a su grupo social de refe- en cuenta los precios de mercado a los cuales acceden
rencia. las personas de bajos ingresos. (ver Beccaria, 1999).
No es menos interesante la distincin entre pobre- A partir de all, se obtiene el nivel de ingreso que
za coyuntural y estructural. En la primera, el nfasis define la lnea de pobreza extrema, comnmente de-
se pone en aquellas privaciones que pueden ser fcil- nominada Lnea de Indigencia.
mente influidas por la coyuntura y el ciclo econmico, El otro componente que conforma la Lnea de Po-
entre las que cabe mencionar al ingreso y, en menor breza propiamente dicha, es la canasta bsica de bie-
medida, al consumo (debido a su mayor estabilidad). nes y servicios no alimenticios, constituida por los
En la segunda, se incluyen otro tipo de privaciones dems bienes que debera consumir un individuo para
tales como la educacin, la vivienda, la salud, etc., alcanzar un nivel de vida considerado mnimo. Para el
que resultan menos susceptibles de ser modificadas en clculo del costo de esta nueva canasta, se tiene en
el corto plazo. cuenta la participacin de los gastos alimentarios en el
total de gastos (coeficiente de Engel) del grupo de
individuos con gastos apenas superiores a la CBA.
1.2. MEDICION Utilizando el producto de la CBA y la inversa del
coeficiente de Engel, se obtiene la Lnea de Pobreza
Segn el Banco Mundial, no existe una visin (LP).
cientfica e inequvoca acerca de cmo medir la po-
breza. 4 De hecho, las estadsticas existentes sobre este LP = CBA * Inversa del Coeficiente de Engel (Gasto
fenmeno, distan de ser uniformes. No obstante ello, Total / Gastos en Alimentos)
la experiencia internacional y diversos trabajos teri-
cos indican que las medidas de pobreza ms utilizadas En lo referente a la distincin entre pobreza co-
estn relacionadas con el ingreso, con la satisfaccin yuntural-estructural y absoluta-relativa, este enfoque
de ciertas necesidades consideradas bsicas y con el es de tipo coyuntural y puede ser tanto de carcter
consumo de los hogares. A partir de estas tres varia- absoluto como relativo, dependiendo de la manera en
bles, surgen los dos principales mtodos para medir la la que se proceda a su estimacin. El carcter coyun-
pobreza: el de la Lnea de Pobreza y el de las Necesi- tural resulta evidente cuando se advierte que, a partir
dades Bsicas Insatisfechas (NBI). 5 de un evento particular que puede ocurrir en un pero-
En trminos generales, el enfoque de la Lnea de do corto de tiempo (un miembro del hogar consigue
Pobreza es considerado un mtodo de medicin indi- un buen empleo, la inflacin eleva la Lnea de Pobre-
recto, ya que relaciona el bienestar de hogares e za, etc.) un hogar puede cambiar su estatus de pobre-
individuos con su nivel de ingreso, el que constituye za. Debido a ello, se trata de un indicador que permite
un medio para efectivizar el consumo, que es lo que advertir cambios de corto plazo en las condiciones
finalmente genera bienestar. Este indicador toma en econmicas y sociales de un pas.
cuenta el monto de dinero que permite adquirir las En cuanto a la distincin entre medida absoluta y
relativa, a este mtodo generalmente se lo asocia con
el primero de los casos, ya que los componentes de
4
Banco Mundial (1996), citado en Sarghini y otros (1999).
5
Estos son los mtodos ms usuales, aunque existen otros
6
como brecha de pobreza, ndice de Sen, etc. que son anali- Para estos mnimos se toma como referencia a los varones
zados en detalle en Sarghini y otros (1999). adultos.
12
protenas, caloras, etc., utilizados para construir la dado del tiempo. 8

lnea de pobreza estn tomados directamente de las El indicador de NBI, como se mencion, mide
recomendaciones de la Organizacin Panamericana de fundamentalmente la pobreza estructural y al igual
la Salud, sin tener en cuenta ninguna referencia a la que el mtodo de la Lnea de Pobreza, puede ser tanto
posicin relativa de los hogares dentro de un pas absoluto como relativo. El carcter estructural es
(respecto a las dems familias). Sin embargo, debe evidente, ya que otorga especial ponderacin a as-
observarse que en algunas ocasiones, como es el caso pectos estticos y persistentes en el tiempo, como los
de la utilizacin de la lnea de pobreza en la Unin referidos a la vivienda, la cobertura educativa, etc.
Europea, este mtodo puede ser considerado relativo. Este hecho permite afirmar que constituye un indica-
All, se define como pobres a los hogares o individuos dor til para medir la pobreza en el largo plazo. Sin
cuyos ingresos estn por debajo de la mitad del pro- embargo, al observar su evolucin en el tiempo, debe
medio de ingresos de la Unin. considerarse que, con excepcin de casos de guerras o
Una crtica importante que se le hace a este tipo de desastres naturales, es comn observar una tendencia
medicin, es que es posible que personas que son muy decreciente en el indicador como una consecuencia
semejantes sean clasificadas como si fueran total- natural del progreso econmico.
mente diferentes. En efecto, si se considera que la Esta metodologa tampoco est exenta de crticas.
lnea de pobreza se ubica en $ 300, una persona cuyos La principal desventaja asociada a este mtodo, es que
ingresos alcancen $ 301 no ser catalogada como tanto la definicin de pobreza como la seleccin de
pobre, mientras que los que ganen $ 299 s lo sern. 7 los indicadores y sus niveles mnimos de satisfaccin,
Por su parte, el enfoque de las Necesidades Bsi- son arbitrarios. El hecho de que el incumplimiento de
cas Insatisfechas (NBI) se considera un mtodo di- solamente uno de estos indicadores lleve a considerar
recto ya que relaciona el bienestar con la posesin o a una persona como pobre, puede dar lugar a errores
consumo de ciertos bienes que permiten satisfacer de medicin: un hogar en el cual los nios no estn
algunas necesidades consideradas bsicas (vivienda, concurriendo a la escuela, es considerado pobre y, sin
acceso a servicios educativos, etc. ). El mtodo con- embargo, puede ocurrir que ste cumpla con todas las
siste en seleccionar dichas necesidades y luego fijar condiciones habitacionales y que el ingreso de la
los umbrales mnimos de satisfaccin de las mis- familia sea alto.
mas. En general, las variables que se utilizan para En resumen, tanto el mtodo de la Lnea de Po-
medir la pobreza mediante este indicador, son el tipo breza como el de NBI, son tiles para medir distintos
de vivienda, el grado de hacinamiento de las familias, aspectos de la pobreza por lo cual lejos de ser susti-
el acceso a agua potable, el sistema de eliminacin de tutos, son indicadores complementarios. La evidencia
excretas, el acceso a salud y/o a educacin y la capa- emprica confirma lo antedicho, ya que en la mayora
cidad econmica. A partir de all, se consideran po- de los pases se elaboran y presentan ambas estadsti-
bres los hogares o individuos que no disponen o con- cas. El cuadro que se expone a continuacin, presenta
sumen todos o una combinacin de los bienes y servi- la metodologa utilizada en el caso particular de la
cios, que son considerados esenciales en un momento provincia de Buenos Aires.
7
Entre otras crticas que se le efectan a este mtodo se
destacan las siguientes: no tiene en cuenta si el ingreso
recibido por los hogares se destina efectivamente al consu-
mo de las canastas que se consideran bsicas; los niveles de
pobreza pueden estar sesgados por subdeclaracin de ingre-
sos; no tiene en cuenta el autoconsumo que en muchas reas
rurales es muy comn. Por su parte, en Sarghini y otros
(1999), se esbozan algunas crticas al mtodo, principal-
8
mente relacionadas con la subjetividad con que algunas En la prctica, bajo esta metodologa se suele considerar
veces se determina el nivel mnimo de caloras requerido pobre al hogar que no satisface al menos una necesidad de
por un individuo. las consideradas bsicas.
13
CUADRO N 1
METODOS DE MEDICION DE LA POBREZA UTILIZADOS POR EL INDEC
EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Lnea de Pobreza Necesidades Bsicas Insatisfechas
El INDEC distingue entre: Segn el INDEC, los hogares o individuos
tienen NBI si cumplen con, al menos, una
Indigencia: son considerados indigentes los hogares o individuos de estas cinco caractersticas:
que no tienen el ingreso suficiente para cubrir una Canasta Bsica
de Alimentos (CBA) con requerimientos nutricionales mnimos. Vivienda: pieza de inquilinato o vi-
Dado que las necesidades alimenticias son diferentes segn la vienda precaria (se excluye casa, de-
edad, el sexo y la actividad de las personas, el INDEC efecta una partamento o rancho)
adecuacin que refleja las caractersticas de cada individuo en re- Hacinamiento: hogares con ms de tres
lacin a esas variables, para lo cual toma como referencia al varn personas por cuarto.
adulto de 30 a 59 aos, con actividad moderada. A esta unidad de Eliminacin de las excretas: no dispo-
referencia se la denomina adulto equivalente y de acuerdo a ner de ningn tipo de retrete.
distintas edades y sexo, existe una escala para determinar qu Educacin: hogares con al menos un
fraccin de adulto equivalente representa cada individuo. La com- nio de entre 6 y 12 aos que no con-
posicin de cada hogar en adultos equivalentes determina un valor curra a la escuela.
de CBA especfico para cada hogar. Para determinar la CBA, el Capacidad econmica: Hogares con 4
INDEC tiene en cuenta los hbitos de consumo de la poblacin y o ms personas por miembro ocupado
la evolucin del nivel general de precios. En abril de 2002, en el y, adems, cuyo jefe tuviera no ms de
Gran Buenos Aires, el valor de dicha canasta para un adulto equi- 2 aos de nivel primaria aprobados.
valente, ascenda a $ 81,76.
Pobreza: se encuentran en este umbral los que tienen un ingreso
familiar inferior a la Canasta Bsica Total (CBT), que est com-
puesta por la CBA y un componente no alimentario calculado a
partir de la inversa del coeficiente de Engel. En abril de 2002, la
CBT ascendi a $ 193,77 por adulto equivalente.
Fuente: elaboracin propia en base a INDEC.
2. DETERMINANTES DE LA POBREZA en acciones tendientes a resolver las cuestiones

especficas que la causan.
A partir de diversos estudios empricos, se ha
Habiendo definido el concepto de pobreza, el desarrollado una abundante literatura relacionada a
paso siguiente consiste en avanzar en la identifica- los determinantes de la pobreza, dentro de la cual
cin de los factores que pueden conducir a la po- distintos organismos internacionales como el Ban-
breza. Esto constituye un ejercicio til para com- co Mundial, el BID y las Naciones Unidas, son los
prender la problemtica y focalizar los esfuerzos, princip ales referentes.
14
CUADRO N 2
DETERMINANTES DE LA POBREZA
Falta de oportunidades
laborales
Educacin
Salud
Escasez de activos Servicios Bsicos

clave
Activos fsicos
Acceso al crdito
Capital social
Localizacin geogrfica
Pobreza
Aspectos
demogrficos Tamao del hogar y edad
Gnero
Migraciones
Conmociones econmicas,
Otros polticas y desastres
determinantes naturales
Violencia domstica y
social
Fuente: elaboracin propia.
En general, al problema de la pobreza se lo asocia grupo, abarca algunos aspectos demogrficos como la
a tres grupos de determinantes. El primero de ellos ubicacin geogrfica, el tamao del hogar y el gnero
est relacionado con la imposibilidad de contar con de los individuos. Por ltimo, un tercer grupo engloba
ciertos activos bsicos como una buena educacin, otros factores tales como ciertas conmociones y he-
facilidad de acceso a los centros de salud, infraes- chos de violencia que tambin son considerados de-
tructura adecuada, acceso al crdito, etc. Un segundo terminantes de la pobreza. En el Cuadro N 2 se ex-
15
ponen los distintos elementos que componen cada uno Adems, la escasez de servicios bsicos (falta de
de los grupos mencionados. agua potable, electricidad, cloacas, etc.) conduce a la
La pobreza est claramente asociada con la es- pobreza por dos vas. Por un lado, no contar con estos
casez de ciertos activos clave o con restricciones en servicios deteriora la calidad de vida de una persona al
su uso. En general, se considera que los trabajadores incrementar su propensin a contraer ciertas enferme-
dedicados a tareas agrcolas y los empleados del sec- dades (vgr. transmisibles por el consumo de agua en
tor informal, tienen restringidas sus oportunidades mal estado). Por otro lado, los sectores que no disponen
laborales. Ambas tareas se caracterizan por su baja de servicios bsicos difcilmente puedan emprender una
productividad ya que usualmente involucran activida- actividad productiva con las mismas probabilidades de
des de pequea escala (en algunos casos slo alcanzan xito que aquellos que s tienen posibilidad de acceder a
para el autoconsumo) y con escasa utilizacin de dichos servicios, con lo cual tienen mayores dificultades
capital, cuestiones que disminuyen las posibilidades en la obtencin de ingresos.
de obtener ingresos suficientes para mejorar la calidad Un hogar que no posea activos fsicos, como su
de vida. A su vez, estas dos actividades tienen otras propia vivienda, tenencia de tierras u otros bienes que
caractersticas que impiden el progreso social de los le permitan obtener ingresos por rentas, tendr una
trabajadores dedicados a ellas. Por un lado, los traba- mayor probabilidad de ser pobre. No contar con di-
jadores rurales generalmente se encuentran alejados chos activos limita sus fuentes de ingresos solamente
de los grandes centros urbanos en donde se localizan al esfuerzo de su trabajo, con lo cual disminuyen
las mejores escuelas y hospitales, no cuentan con sensiblemente sus posibilidades de consumo.
carreteras adecuadas para acceder rpidamente a las Por otro lado, la imposibilidad de obtener crdito
ciudades, etc., con lo cual se ven imposibilitados de dificulta el acceso a ciertos activos fsicos que podran
obtener los beneficios derivados de la disponibilidad ayudar al individuo a emprender alguna actividad
de estos servicios, hecho que ser analizado ms ade- productiva. En este sentido, con frecuencia se observa
lante. Por su parte, los trabajadores informales no que sectores como las microempresas o los propios
cuentan con seguro de salud, lo cual restringe las trabajadores rurales que carecen de servicios financie-
posibilidades de acceder a servicios sanitarios. ros, no pueden prosperar en su negocio, lo cual suele
La falta de educacin es otro determinante de la conducir a una perpetuacin de la pobreza a travs de
pobreza, ya que est probado que a mayor nivel edu- distintas generaciones.
cativo es ms elevado el ingreso de las personas y con Por ltimo, como ya se hizo mencin, el capital
ello, sus posibilidades de consumo. En este sentido, el social se asocia con las vinculaciones que puedan
clsico trabajo de Becker (1964) justifica la inversin tener ciertos actores con el resto de la sociedad. El
en capital humano teniendo en cuenta el retorno que Banco Mundial en su Conferencia sobre capital
genera en trminos de ingresos. Otros trabajos emp - social y reduccin de la pobreza, menciona que
ricos avalan esta postura; Lustig y Deutsch (1998), existe evidencia de que la facilidad con la que los
reconocen que los pobres tienden a formar parte de individuos se insertan dentro de la comunidad a la que
grupos familiares cuyo jefe de hogar tiene un nivel pertenecen, favorece su desempeo dentro de la so-
educativo bajo o nulo. Por su parte, en Sarghini y ciedad y as facilita su progreso social (Banco Mun-
otros (2001), se corroboran ambos resultados para la dial; 2001). Por el contrario, la existencia de personas
provincia de Buenos Aires. aisladas que no se integran a su comunidad, sea por-
La imposibilidad de acceder a servicios de salud que no disponen de capacidad para influir en las deci-
tiene una doble relacin con la pobreza. Por un lado, siones o porque directamente no son escuchados por
los pobres sufren una mayor incidencia de las enferme- las autoridades, es un caso tpico de escasez de capital
dades, cuentan con una menor proteccin a travs de social que se traduce en una mayor probabilidad de
los seguros mdicos, y tienen mayores posibilidades de ser pobre.
verse afectados por la desnutricin (sobre todo en el Ciertos aspectos demogrficos tambin son
caso de los nios). Por otro lado, no contar con un determinantes de la pobreza. La asociacin entre
estado saludable disminuye la posibilidad de asimilar pobreza y ubicacin geogrfica del hogar, se basa
conocimientos al mismo ritmo que una persona que se principalmente en la distincin entre hogares loca-
encuentra en plenitud fsica e imposibilita el desarrollo lizados en reas rurales y urbanas. Como los traba-
de determinados esfuerzos intelectuales y/o fsicos, con jadores agrcolas residen en reas rurales, sufren las
lo que el individuo ve limitada la posibilidad de obtener mismas privaciones que fueran mencionadas ant e-
mejores empleos y un mejor nivel de vida. riormente (se encuentran alejados de los centros
16
educativos y sanitarios, no cuentan con servicios son capaces de devastar ciertas zonas geogrficas, las
bsicos, etc.). cuales terminan sufriendo la falta de servicios o acti-
El tamao del hogar es considerado otro deter- vos bsicos como agua potable, electricidad, alimen-
minante de la pobreza y, en este caso, se observa una tos, etc.
doble relacin entre ambas variables. Por un lado, la Por ltimo, tanto la violencia social como familiar,
existencia de muchos miembros por familia est recientemente han sido consideradas por los organis-
asociada a un ambiente familiar que incentiva la mos internacionales, como factores que conducen a la
fecundidad de madres y de hijas jvenes. Por otro pobreza. En este sentido, el BID9 entiende que la
lado, en los hogares pobres existe un gran nmero de violencia social repercute negativamente sobre dis-
personas dependientes por cada una que trabaja, lo tintas caractersticas de una sociedad, tales como la
que se traduce en una menor educacin, menor aten- confianza, las normas y las formas de asociacin. A
cin sanitaria y nutricin deficiente por nio. Tam- su vez, tiene incidencia en la mortalidad y morbilidad,
bin suele relacionarse a la pobreza con familias de producto de la violencia callejera. Por su parte, la
baja edad promedio, aunque este hecho est ntima- violencia familiar repercute en mayores gastos en el
mente relacionado con el tamao del hogar (cuanto cuidado de la salud y en los servicios judiciales que se
mayor sea la cantidad de personas que componen requieren para tratarla. Ambos fenmenos pueden
una familia, seguramente ser ms alto el nmero de derivar en mayores niveles de pobreza por una doble
nios pertenecientes a ella). va; por un lado, se reducen las posibilidades de que
El gnero es otro de los factores que determinan prospere el pas ya que en un ambiente conflictivo los
la pobreza. Si bien las mujeres han logrado impor- agentes son ms reacios a invertir, afectando tanto los
tantes avances en la mejora de su calidad de vida niveles corrientes como los niveles futuros de pobre-
durante los ltimos aos, an cuentan con menores za. Por otro lado, los mayores gastos en que tienen
oportunidades que los hombres. En este sentido, se que incurrir las familias, principalmente en reparacio-
destaca que las mujeres no disponen de las mismas nes o adquisiciones de bienes (en situaciones de vio-
posibilidades que los varones para acceder a buenos lencia social) y en atencin de salud (ambos tipos de
empleos, principalmente en los pases en desarrollo violencia), les restan espacio para acceder a otros
(BID, 1998), lo cual afecta su nivel de ingreso y, por bienes y servicios esenciales.
lo tanto, su calidad de vida. Si bien hasta aqu se describieron los efectos que
Las migraciones tambin estn asociadas con cada uno de los factores enunciados tiene sobre la
mayores niveles de pobreza. Esta situacin ocurre pobreza en forma aislada, en general los mismos se
porque los individuos sin oportunidades de empleo complementan, por lo que muchos hogares inmersos
en una regin determinada, deciden trasladarse hacia en este flagelo, poseen varias caractersticas de las
otras reas que les posibiliten insertarse en el merca- mencionadas en esta seccin. Este hecho evidencia el
do laboral; como estas personas a menudo no cuen- carcter multidimensional de la pobreza.
tan con una capacitacin suficiente, al establecerse
en otra ciudad suelen tener inconvenientes similares
o peores a los que tenan en su lugar de origen. 3. DIAGNOSTICO DE LA POBREZA EN
Otros determinantes de la pobreza. Con res- LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
pecto a las conmociones, el BID (1998) menciona
que las mismas incrementan notablemente la pobre- En esta seccin se utilizarn: la Encuesta Perma-
za. Entre ellas, se destacan crisis polticas, econmi- nente de Hogares (EPH), la Encuesta Nacional de
cas y desastres naturales. Generalmente, las crisis Gastos de Hogares (ENGH), actualizaciones del Censo
polticas y econmicas suelen generar situaciones de 1991 efectuadas por el Sistema de Informacin, Moni-
malestar generalizado en la poblacin, aumentar la toreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO)
inseguridad y repercutir negativamente en la situa- y la Encuesta de Desarrollo Social (EDS). Las princi-
cin econmica de las familias. Por su parte, im- pales caractersticas de las mismas se resumen en el
pactos naturales como terremotos, huracanes, etc. cuadro que se presenta a continuacin.
9
Ver BID (1998).
17
CUADRO N 3
FUENTES DE INFORMACION UTILIZADAS PARA EL DIAGNOSTICO
DE LA POBREZA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
Fuentes de
Principales caractersticas
Informacin
La EPH se presenta para la mayora de las capitales provinciales y otras ciudades impor-
tantes del pas (actualmente en la provincia de Buenos Aires, adems de La Plata se in-
cluyen a los partidos del Conurbano, Baha Blanca y Mar del Plata). En la mayor parte de
los casos, la informacin es publicada dos veces al ao (en los meses de mayo y octubre).
Encuesta Las reas temticas que cubre son las siguientes: caractersticas demogrficas bsicas
Permanente de (edad, sexo, estado civil, etc.), ocupacionales (condicin de actividad, categora ocupa-
Hogares cional, tiempo trabajado, ingreso de la ocupacin, antigedad, cobertura, estabilidad de la
(EPH) ocupacin, etc.), migratorias (lugar de nacimiento, de residencia anterior, perodo de
ingreso al rea, etc.) habitacionales (tipo de vivienda, cantidad de habitaciones, materiales
de las paredes, servicios, etc.), educacionales (condicin de alfabetismo, asistencia esco-
lar, nivel educativo alcanzado, etc.) y variables referidas al ingreso (fuentes de ingreso
monetario, montos de ingreso, ingresos en especie, etc.).
En 1996-1997, el INDEC realiz, junto con las Direcciones de Estadsticas Provinciales
de todo el pas, la primera ENGH que tuvo alcance nacional urbano, con una muestra de
114 ciudades representando a 28 millones de habitantes, o sea al 96% de la poblacin
urbana de Argentina. Los objetivos de esta encuesta fueron: elaborar la estructura de
ponderaciones del Indice de Precios al Consumidor, realizar comparaciones inter-
regionales de precios, conocer la estructura del presupuesto de los hogares, el origen de
Encuesta los ingresos y su asignacin a los distintos gastos, estimar las cantidades adquiridas de
Nacional de Gastos alimentos y bebidas, evaluar los niveles de vida de los hogares y facilitar la programacin
de los Hogares del gasto social, brindar insumos para las estimaciones de las cuentas nacionales, en
(ENGH) particular, las cuentas del sector hogares, los niveles de actividad de ciertos servicios y la
matriz de insumo producto. Las principales variables investigadas se refieren al gasto (de
consumo como alimentos y bebidas, indumentaria, calzado, vivienda, etc. y otros gastos
tales como regalos, donaciones, aportes a obras sociales, metales preciosos, ttulos pbli-
cos y privados, etc.) y al ingreso (se consideran aquellos provenientes del trabajo de los
miembros del hogar en calidad de asalariados y productores, los derivados de sus propie-
dades o empresas, las transferencias y la disposicin de riqueza).
Censo 1991, Proyecciones de NBI efectuadas en abril de 2002 por SIEMPRO a partir de estimaciones
actualizado por de la incidencia de la pobreza en los 134 municipios de la provincia de Buenos Aires,
SIEMPRO realizadas por el INDEC.
La EDS fue realizada entre 1996 y 1997 bajo la direccin del SIEMPRO y el INDEC en
109 centros urbanos de un total de 419 del universo muestrado. Dicho universo abarca a
la poblacin residente en localidades de 5.000 o ms habitantes, que representa el 96% de
la poblacin urbana y el 83% del total. Los objetivos de la encuesta pueden resumirse en:
realizar un diagnstico social de Argentina, por regiones y grupos socioeconmicos;
caracterizar las distintas dimensiones de las condiciones de vida de la poblacin; identifi-
car facetas de desigualdad social; estimar modalidades y grados de la vulnerabilidad y
Encuesta de
exclusin social asociados a las condiciones de vida de la poblacin; medir grados de
Desarrollo Social
cobertura y focalizacin de las diferentes polticas sociales; y estimar los niveles de acce-
(EDS)
sibilidad efectiva a los servicios sociales. Las principales variables investigadas se refie-
ren al ingreso familiar y caractersticas demogrficas de sus miembros. La misma tambin
contiene preguntas que se refieren al uso de instituciones educativas de todos los niveles,
centros de salud (hospitales pblicos, salas de atencin mdica, clnicas privadas, etc.), la
tenencia de agua corriente y cloacas, la construccin de viviendas subsidiarias, la recep-
cin de asistencia alimenticia, la participacin en programas de promocin, asistencia
social y empleo y recoleccin de residuos.
Fuente: elaboracin propia en base a INDEC y SIEMPRO.
18
A partir de datos del INDEC basados en la EPH y inicio del presente captulo: la Lnea de Pobreza (que
la ENGH, se observar la evolucin de la pobreza en incluye la Lnea de Indigencia) y el indicador de Ne-
la provincia durante los ltimos aos. Luego, se anali- cesidades Bsicas Insatisfechas. Analizando la disp o-
zar su distribucin geogrfica considerando como nibilidad de datos sobre los dos tipos de mediciones,
unidad de medida los municipios de la provincia (ma- se encuentra que para el primero existe informacin
pa de pobreza), para lo cual se utilizar como fuente suficientemente abarcativa slo para los Partidos del
de informacin la actualizacin del Censo 1991 efec- Conurbano Bonaerense. En este sentido, el INDEC
tuada por SIEMPRO. Por ltimo, se avanzar en la presenta datos de hogares por debajo de la Lnea de
descripcin de las principales caractersticas de los Pobreza calculados a partir de la EPH desde 1988.10
pobres que habitan en la provincia, en base a la EDS. No sucede lo mismo para el segundo de los mtodos
(NBI), debido a que los datos disponibles correspon-
den a estimaciones realizadas por SIEMPRO para el
3.1. EVOLUCION DE LA POBREZA EN Gran Buenos Aires, unidad geogrfica que incluye a
LA PROVINCIA Capital Federal (distrito que histricamente tuvo un
nivel socioeconmico ms elevado que el de la pro-
Para observar la evolucin de la pobreza en la vincia), por lo que es de esperar que tales mediciones
provincia se utilizarn los dos mtodos presentados al subestimen los niveles de pobreza en la provincia.
10
Si bien en las EPH tambin se presentan datos de los
Aglomerados de La Plata, Conurbano, Mar del Plata y
Baha Blanca, dichas series incluyen solo informacin muy
reciente.
19
GRAFICO N 1
HOGARES POR DEBAJO DE LA LINEA DE POBREZA E INDIGENCIA
EN EL CONURBANO BONAERENSE
Pobreza
20
50
18
45
% de hogares por debajo de la
16
40
% de hogares indigentes
14
35
lnea de pobreza
12
30
10
25 8
20 6
15 4
10 2
5 0
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Pobreza Hogares Indigencia Hogares
Desempleo PIB
330 150
Indice PIB $ Corrientes 1993
140
280
Indice de Desempleo
130
(1988=100)
230
(1988=100)
120
180
110
130 100
80 90
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Costo de la Canasta Distribucin del Ingreso

4500 120
4000
Indice de Gini (1992=100)
115
Indice CBT (1988=100)
3500
3000 110
2500
105
2000
1500 100
1000
95
500
0 90
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
1992
1994
1996
1998
2000
Fuente: INDEC, Direccin Nacional de Cuentas Nacionales, EPH.
20
De acuerdo al comportamiento de los indicadores ubica en niveles histricos elevados, mxime si se

que sealan la proporcin de hogares que se encuen- considera que la economa no est atravesando por un
tran por debajo de la lnea de pobreza e indigencia, y perodo hiperinflacionario como el que tuviera lugar
a los efectos de analizar ms detenidamente la evolu- en 1989.
cin de la pobreza en los partidos del Conurbano Respecto al indicador de pobreza estructural des-
Bonaerense, el Grfico N 1 se separ en cuatro et a- cripto anteriormente, se observa que la proporcin de
pas. hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas fue
La primer etapa se extiende desde 1988 hasta fines cayendo desde comienzos de la dcada del 90 (apro-
de 1989. Se caracteriza por un sustancial aumento de ximadamente un 26%) y, como es de esperar por su
la pobreza, explicado fundamentalmente por fuertes carcter estructural, presenta un comportamiento
incrementos en el nivel de precios. Habiendo fracasa- menos voltil que los indicadores de pobreza coyuntu-
do los distintos planes de estabilizacin macroecon - ral. 11 Esto puede explicarse, al menos en parte, por la
mica (Plan Austral y Plan Primavera), se observa expansin del crdito hipotecario que tuvo lugar en la
cmo la hiperinflacin afecta la CBT elevando la dcada pasada (cercana al 40%), que posibilit la
proporcin de hogares pobres e indigentes a 47,8% y mejora de las condiciones de vivienda de la pobla-
15,2%, respectivamente. cin. Sumado a esto debe considerarse que, producto
La segunda etapa abarca el perodo de tiempo de las reformas del Estado y del marco de estabilidad
comprendido entre fines de 1989 y 1994. Se trata de econmica, se produjo una expansin de los servicios
un perodo de reduccin de la pobreza, sin grandes pblicos a nivel nacional (del orden del 82% de
alteraciones en la distribucin del ingreso. La imple- acuerdo al indicador Sinttico de Servicios Pblicos
mentacin del Plan de Convertibilidad en 1991, per- presentado por el INDEC -lo que implica, por ejem-
miti alcanzar la estabilidad de precios y consecuen- plo, una expansin de la red de agua potable y cloa-
temente de la CBT. Adems, la estabilidad macroeco- cas) y de la cobertura en educacin (la cantidad de
nmica lograda, condujo a un crecimiento importante alumnos de todos los niveles creci un 61% en la
del producto que, a pesar del fuerte crecimiento del provincia de Buenos Aires de acuerdo a la DGCyE).
desempleo, contribuy a aliviar la pobreza y la indi- Todas estas variables son relevantes para la determi-
gencia, tanto en el mbito nacional como en los Parti- nacin de los hogares con NBI.
dos del Conurbano Bonaerense. Sin embargo, a pesar de la cada gradual de la
La tercera etapa transcurre desde 1994 a 1998 y se proporcin de hogares pobres considerando el mtodo
caracteriza por reflejar un aumento de los niveles de de las NBI en el GBA, an cerca del 9% de las fami-
pobreza hasta fines de 1996. A partir de all, presenta lias no alcanzaba en octubre del 2001 a cubrir las
una leve cada hasta el final de la etapa. Esta perfor- necesidades bsicas.
mance tiene lugar en un contexto de aceleracin del En resumen, puede afirmarse que la pobreza (me-
crecimiento del PIB (excepto durante el perodo de la dida a travs de la Lnea de Pobreza) aument y est
crisis del Tequila) que coincide con un perodo de en niveles altos en trminos histricos, al tiempo que
incremento de los niveles de desempleo hasta 1996 y no debe dejar de mencionarse que el porcentaje de
su posterior cada. Asimismo, se observa una pequea familias con NBI tambin sigue siendo muy elevado.
tendencia alcista en la CBT y un deterioro en los En particular, de acuerdo a proyecciones realizadas
indicadores de distribucin del ingreso, hasta 1995. por SIEMPRO, para el mes de Mayo de 2002 para el
Sin embargo, se advierte que la reversin de la total del pas, la proporcin de hogares pobres e indi-
tendencia decreciente de la pobreza que tiene lugar gentes alcanzara un nivel del 40,2% y del 15,4%,
desde fines de 1996, se detiene por las crisis que se respectivamente.
desatan en el mbito internacional (Crisis Asitica,
Crisis Rusa y Crisis Brasilea) dando lugar a una
cuarta etapa. Esta comienza en 1998 y se caracteriza 3.2. DISTRIBUCION GEOGRAFICA DE
por el crecimiento de los niveles de pobreza e indi- LA POBREZA EN LA PROVINCIA
gencia, explicados fundamentalmente por la cada del
PIB, conjuntamente con el incremento de los niveles Conocer la distribucin geogrfica de la pobreza es
de desempleo, una peor distribucin del ingreso y de suma importancia para determinar dnde deben
aumentos en el valor de la CBT.
Si se analiza detalladamente la evolucin de la
11
proporcin de hogares bajo la lnea de pobreza e indi- Estos comportamientos son lgicos a luz de las adverten-
gencia, se concluye que la pobreza coyuntural se cias realizadas anteriormente sobre las caractersticas del
indicador y su evolucin en el tiempo.
21
concentrarse los recursos, si se pretende mejorar el contribuye a minimizar los errores en la asignacin
bienestar de la poblacin de menores ingresos; para ello, del gasto, como el que podra ocasionarse si se con-
resulta til la confeccin de un Mapa de Pobreza. centran recursos en una comunidad rica.
De acuerdo al Banco Mundial (2000), los mapas Para la construccin de un mapa de pobreza en la
de pobreza son ordenamientos de zonas geogrficas provincia de Buenos Aires, se dividi a los 134 muni-
de un pas o regin a travs de alguna medida que cipios que la componen en tres grupos de acuerdo a la
pretende reflejar el bienestar conjunto de los hogares poblacin con NBI que habita en cada uno de ellos
(se puede utilizar la Lnea de Pobreza, NBI, etc.). A (no se cuenta con informacin municipal de pobreza
travs de la jerarquizacin de distintas zonas geogr- medida a travs de la Lnea de Pobreza). Estos se
ficas, de acuerdo a su condicin social, es posible denominaron: Nivel Alto, Mediano y Bajo de pobre-
dimensionar espacialmente los niveles de pobreza que za.12 En el Grfico N 2 se presenta el mapa de pobre-
se registran y, combinado este ordenamiento con otros za resultante. De su observacin, se desprende que
mapas disponibles (como por ejemplo, los de: esta- hay una marcada concentracin geogrfica de muni-
blecimientos escolares, centros de salud, infraestruc- cipios pobres en la zona este de la provincia, al tiem-
tura, etc.), facilitar la toma de decisiones en cuanto a po que se percibe una diminucin gradual de la po-
la orientacin de los esfuerzos de contencin social. breza, conforme se desplaza el punto de observacin
El mapa de pobreza es adems un instrumento que desde el este al oeste.
12
El nivel alto incluye a los 44 municipios de mayor pobre-
za de la provincia de Buenos Aires e implica municipios
con un porcentaje de poblacin pobre en un rango del 14,5
al 31%. El nivel medio, agrupa a 44 municipios en un rango
de 10,7 a 14,3%; y finalmente, el nivel bajo muestra los 43
municipios de menor porcentaje de pobreza que representan
un rango entre 4,7 y 10,7%.
22
GRAFICO N 2
MAPA DE POBREZA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. 2002
Fuente: elaboracin propia en base a SIEMPRO.
Con el propsito de caracterizar a los municipios Rurales y Otros partidos de la Costa) de acuerdo a la
pobres de la provincia, se presenta el Cuadro N 4, actividad principal que se desarrolla y a la cantidad de
que se elabor combinando la clasificacin empleada habitantes que vive en cada uno de ellos con los datos
en Garegnani y Moccero (2000) que agrupa a los 134 proyectados por SIEMPRO, referentes al promedio de
municipios en 7 categoras (GBA, Grandes Centros las NBI ponderadas por la cantidad de habitantes.13
del Interior, Centros Medianos, Moderadamente Ru- As, puede decirse que hay concentracin de la pobre-
rales, Predominantemente Rurales, Exclusivamente za en los partidos de la costa y en el GBA y que
13
Los municipios que pertenecen a cada categora junto con
los valores de las variables relevantes para la construccin
del Cuadro se presentan en el Cuadro A.1 del Anexo.
23
adems, la pobreza se relaciona en forma directa con los pobres habitan mayoritariamente en las zonas
el grado de urbanizacin del municipio: cuanto ms rurales de los pases en desarrollo y su sustento y
urbano es el municipio, mayor es el porcentaje de su empleo dependen en gran medida de la agricultura.
poblacin bajo situacin de pobreza. De este modo, la provincia de Buenos Aires repre-
Este ltimo resultado contrasta con las conclusio- sentara un caso particular de economa en desarrollo
nes emitidas por la ONU en el Boletn sobre la erradi- y este hecho debe ser considerado a la hora del diseo
cacin de la pobreza (1999), en el que se asevera que de nuevas medidas tendientes a erradicar la pobreza.
CUADRO N 4
NBI DE ACUERDO A LAS CARACTERISTICAS DEL MUNICIPIO. 2002
Poblacin con NBI
Partido
(en porcentajes)
Otros Partidos de la Costa 23,3
GBA 19,7
Grandes Centros del Interior 13,1
Centros Medianos 12,4
Predominantemente Rurales 12,3
Moderadamente Rurales 12,2
Exclusivamente Rurales 11,5
Fuente: elaboracin propia en base a Garegnani y Moccero y SIEMPRO.
Finalmente, en el Cuadro N 5, se presentan las observacin, el Conurbano agrupa a una mayor pro-
proporciones de individuos que viven bajo la lnea de porcin de pobres que el Interior, pero cuando se
pobreza e indigencia, separando el anlisis de acuerdo analiza el nivel de indigencia, la situacin se revierte:
a si los individuos viven en el Conurbano o en el la proporcin de indigentes es mayor en el Interior
Interior de la Provincia. Como se desprende de su que en el Conurbano.
CUADRO N 5
LA POBREZA Y LA INDIGENCIA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
(Promedio 1996-1997)
Buenos Aires
Conurbano Interior Total

No pobres 69,2% 72,3% 70,2%
Pobres* 30,8% 27,7% 29,8%
Indigentes 8,6% 9,4% 8,8%
Nota: * Incluye a los Indigentes.
Fuente: elaboracin propia en base a EDS.
3.3. CARACTERIZACION DEL POBRE Encuesta de Desarrollo Social14 siguiendo, en la me-

BONAERENSE dida de lo posible, la clasificacin presentada en el
14
Para poder mejorar las condiciones de vida de la Si bien ya ha sido mencionado, debe resaltarse que la
poblacin de menores ingresos, es esencial conocer citada encuesta se llev a cabo durante los aos 1996 y
sus principales caractersticas y los problemas que 1997 por lo cual toda esta seccin hace referencia a las
enfrentan. Para ello, se realizar, en primer lugar, un condiciones de vida de ese perodo. Adems, la encuesta fue
realizada en localidades mayores a 5.000 habitantes por lo
anlisis descriptivo de la informacin disponible utili-
cual las conclusiones a las que se arribe en esta seccin se
zando estadsticas simples elaboradas a partir de la referirn nicamente a la poblacin urbana de la Provincia.
24
apartado 2 de este captulo en el que se hizo referen- a en el sector informal de la economa (proporcin
cia a los determinantes de la pobreza.15 En segundo mucho mayor que para los no pobres).16 Bajo el mis-
lugar, se intensificar la rigurosidad del anlisis me- mo orden de anlisis, si se considera la tasa desem-
diante la especificacin de un modelo economtrico pleo abierto, la misma alcanza el 15% de la PEA pero
que permitir controlar el efecto de una variable, en al recalcularla teniendo en cuenta nicamente a los
particular a travs del resto de las variables explicati- pobres, dicha cifra se duplica. Una situacin similar
vas incluidas en el modelo. Obtendremos as un efecto se verifica con respecto a la tasa de subocupacin.17
ms puro de la variable estudiada que el proporcio- Por otro lado, el 75% de los empleados que viven
nado por el anlisis no condicionado. bajo condiciones de pobreza, realizan tareas en rela-
cin de dependencia, es decir, percibe un salario a
cambio de su trabajo.
3.3.1. Anlisis no condicionado Esta ltima situacin contrasta con lo que suele
suceder en el resto de Amrica Latina, como por
Con relacin al primer grupo de factores y ms ejemplo en Mjico y Nicaragua, donde la probabili-
especficamente con referencia a las condiciones dad de ser pobres es mayor entre quienes trabajan por
laborales, si bien la mayor parte de los pobres estn cuenta propia que entre quienes son asalariados (Lus-
empleados (70%), el 67% de los mismos se desempe- tig y Deutsch, 1998).
CUADRO N 6
CONDICION LABORAL SEGUN NIVEL DE POBREZA. 1996-1997
Pobres No pobres Total
Ocupados 70,1% 89,5% 85,0%
Subocupados 22,3% 15,8% 17,3%
Desocupados 29,9% 10,5% 15,0%
PEA 100,0% 100,0% 100,0%
En lo que respecta al acceso a la educacin, a la Adems, aunque no se observa en el cuadro, es-

salud y a otros servicios pblicos, tambin es posible tas personas pertenecen a familias cuyo jefe de hogar
obtener algunas conclusiones interesantes. En el tambin tiene un bajo nivel educativo (73% del total
Cuadro N 7 puede corroborarse que la mayora de de pobres). Por otro lado, en el mencionado cuadro
los pobres poseen un nivel bajo de educacin.18 tambin se observa que las mujeres pobres
15
Recurdese que all se distinguieron tres grupos de factores:
escasez de activos claves, aspectos demogrficos y otros deter-
minantes (como ciertas conmociones polticas, econmicas y
desastres naturales).
16
Se considera informal toda actividad econmica que se lleva a
cabo sin el cumplimiento de las obligaciones que impone la
regulacin vigente (Gerxhani, 1999). Por simplicidad, en este
trabajo se consider que un trabajador est empleado en el sector
informal cuando no se aplican los descuentos jubilatorios perti-
nentes.
17
Esta se calcula como porcentaje entre la poblacin subocupada
y la poblacin econmicamente activa (INDEC). Por poblacin
subocupada se entiende a los ocupados que trabajan menos de 35
horas semanales de manera involuntaria.
18
Se dice que una persona tiene un nivel de educacin bajo
cuando como mximo posee la primaria completa. Tiene un nivel
medio cuando posee el secundario completo o terciario incom-
pleto, y un nivel alto si finaliz el nivel terciario o comenz la
universidad.
25
estn relativamente ms educadas que los hombres. contrasta con la realidad latinoamericana, es que la
Este resultado es opuesto al encontrado en la mayo- proporcin de nios pobres en edad escolar (entre 6
ra de los pases de Amrica Latina donde, por lo y 12 aos) que no asiste a la escuela, es muy pe-
general, las primeras presentan mayores falencias quea, siendo tan slo el 0,6% (aunque para los no
educativas (BID, 1998). Otro dato importante que pobres es 0%).
CUADRO N 7
NIVEL DE EDUCACION, DE POBREZA Y GENERO. 1996-1997
(Mayores de 20 aos)
Pobres No pobres
Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total

Bajo 70,6% 69,4% 70,0% 44,2% 47,9% 46,2%
Medio 26,6% 27,0% 26,8% 39,8% 34,8% 37,1%
Alto 2,8% 3,6% 3,3% 16,1% 17,3% 16,7%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
En lo referido a la utilizacin de los servicios de utiliza algn tipo de seguro mdico: slo el 30% de
salud, el patrn de uso vara segn los niveles de la poblacin pobre cuenta con l, mientras que el
pobreza y se hace especialmente notorio en el caso 74% de los no pobres no dispone del servicio. Esto
de las mujeres embarazadas. En general, los pobres, ltimo explica, en parte, el mayor aprovechamiento
en comparacin con quienes no lo son, consultan en que hacen los pobres de los servicios pblicos de
menor proporcin a los mdicos (acuden ms a salud, dado que lo emplean como sustituto del se-
familiares o se automedican).19 Particularmente, en guro mdico (Sarghini y otros, 2002). En contraste
el caso de las mujeres embarazadas, o bien no ha- con todo lo anterior, no se verifican diferencias
cen controles pre y posparto o lo hacen en menor significativas en referencia al cumplimiento de los
medida que sus pares no pobres. Tambin se hallan planes de vacunacin entre la poblacin pobre y
diferencias llamativas en cuanto a la poblacin que quienes no lo son.
CUADRO N 8
CONTROL MEDICO DURANTE EL EMBARAZO
SEGUN NIVEL DE POBREZA. 1996-1997
Pobres No pobres Total
Mdico 91,3% 98,1% 95,0%
Otro 8,7% 1,9% 5,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Por otra parte, se observa que los pobres no pre- pblica secundaria (90%), una comisara (85%) y un
sentan barreras fsicas importantes para acceder a hospital pblico (74%). Adems, su situacin no es
otros servicios pblicos, ya que la mayora vive a muy distinta a quienes no son pobres. Sin embargo,
menos de 9 cuadras de un transporte pblico (99%), como puede observarse en el Cuadro N 9, la posibi-
una escuela pblica primaria (88%); un centro de lidad de acceso a ciertas prestaciones pblicas es
salud (62%); y a menos de 3 Km. de una escuela relativamente menor a la que tienen los no pobres.
19
Este resultado es avalado por la experiencia internacional.
Ver por ejemplo, BID (1998) o Zarzavilla de Jarpa y Bece-
rra (1998).
26
CUADRO N 9
ACCESO EFECTIVO A SERVICIOS PUBLICOS
POR HOGAR SEGUN CONDICION DE POBREZA. 1996-1997
Pobres No pobres
Energa elctrica 99,3% 99,8%
Agua dentro de la vivienda 59,6% 96,3%
Desagote del agua en cloacas o cmara sptica 37,1% 63,0%
Gas natural o en red para cocinar 38,7% 70,0%
En materia de vivienda se observa que si bien los grficamente dado que la pirmide poblacional de los
pobres suelen ser propietarios del lugar donde viven, pobres posee la forma de Torre Eiffel (excesiva
en la mayor parte de los casos se trata de viviendas concentracin de los pobres en las franjas de menores
precarias. 20 Ms especficamente, mientras el 70% de edades), mientras que la correspondiente a quienes no
los pobres son propietarios, aproximadamente el 60% son pobres tiene la forma habitual de campana, con
de las casas son de mala calidad. Adems, de la en- lo que la participacin de las diferentes franjas de
cuesta se desprende que una proporcin considera- edades se va reduciendo lentamente a medida que
blemente menor de individuos pobres tuvo acceso a aumenta la edad (existe una distribucin ms homo-
crdito para poder adquirirla. Completando las esta- gnea de la poblacin entre las diferentes grupos
dsticas anteriores, es interesante resaltar que los po- etarios). La explicacin de esta situacin puede apro-
bres presentan un mayor ndice de hacinamiento, ximarse por dos vas. En primer lugar, en general, las
siendo el mismo de 1,3 personas por cuarto (exclu- familias pobres tienen ms hijos que las no pobres por
yendo el bao y la cocina) en comparacin con el de lo que son ms numerosas. As, el tamao del hogar
los no pobres que es de slo 0,6. Tambin se observa pobre (6,1 individuos) es ms grande y cuenta con
la existencia de una mayor proporcin de hogares mayor nmero de nios (primeras dos franjas de la
bajo hacinamiento crtico21 entre quienes viven bajo la pirmide) que el hogar no pobre (4,2 individuos). Este
lnea de pobreza (6% de los hogares pobres en comp a- efecto acta aumentando la base de la pirmide de los
racin con el 0,6% para los no pobres). pobres. 22 Por otro lado, la esperanza de vida de estos
Con el objeto de avanzar en el anlisis de los fac- ltimos es menor, lo que se traduce en una ms rpida
tores determinantes de la pobreza, sern examinados reduccin de la concentracin en las franjas de edades
los aspectos demogrficos mencionados en el apart a- superiores que en el caso de los no pobres.
do 2 de este captulo, excepto la localizacin geogr- Con respecto al gnero, si bien en la provincia las
fica que ya fue analizada en la seccin anterior. mujeres son ms numerosas que los varones, existe
En el Grfico N 3 se muestran las pirmides p o- una mayor cantidad de hombres que viven bajo la
blacionales para la provincia, diferenciando a la po- lnea de pobreza. As, mientras que la tasa de pobreza
blacin pobre de la que no lo es. Del mismo puede para las primeras es del 27,6%, entre los varones
deducirse que, conforme se reduce la edad de la po- asciende al 32,2%. Esta situacin contrasta con lo que
blacin, se incrementa la proporcin de pobres, es ocurre en la mayora de los pases latinoamericanos,
decir, la tasa de pobreza de los ms jvenes es mayor donde la incidencia de la pobreza es mayor sobre las
que la de los otros grupos. Esto puede visualizarse mujeres (BID, 1998).
20
Se entiende por vivienda precaria a aquellas viviendas
que tienen alguna de las siguientes caractersticas: est
ubicada en una villa de emergencia o asentamiento; es
una casilla o rancho; el piso es de ladrillo suelto o tierra; el
techo es de cartn o paja; no tiene bao o el mismo no tiene
descarga de agua; las paredes exteriores son de adobe,
chapas, cartn o deshechos; o no tiene energa elctrica.
21 22
Hogares con ms de tres personas por cuarto sin conside- La evidencia internacional va en el mismo sentido al
rar la cocina y el bao. sealar que las familias pobres tienden a ser numerosas.
27
GRAFICO N 3
PIRAMIDE POBLACIONAL SEGUN CONDICION DE POBREZA
PARA LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES. 1996-1997
No Pobres Pobres
90- 90-
80-89 Mujeres Varones 80-89 Mujeres Varones

70-79 70-79
60-69 60-69
50-59 50-59
40-49 40-49
30-39 30-39
20-29 20-29
10-19 10-19
0-9 0-9
20 10 0 10 20 34 17 0 17 34
Participacin % en el total Participacin % en el total
Si se combina la estructura poblacional por edad relacin con lo anterior, debe destacarse que el
y sexo de los jefes de hogar, puede verse que los promedio de edad del jefe del hogar es menor en
pobres tienden a ser hombres de entre 30 y 49 aos las familias pobres que en las no pobres (46,1 y
(47%). Adems, la proporcin de mujeres que son 50,7 aos respectivamente), situacin que se agudi-
jefes de hogar se reduce sensiblemente al pasar de za entre las mujeres (50,9 y 58,1 aos, respectiva-
una familia no pobre a una que s lo es. En estrecha mente).
CUADRO N 10
ESTRUCTURA POBLACIONAL DE LOS JEFES DE HOGAR DE LA PROVINCIA DE
BUENOS AIRES SEGUN CONDICION DE POBREZA. 1996-1997
Pobres No pobres
Varn Mujer Varn Mujer

0-29 8% 2% 7% 1%
30-39 23% 4% 16% 2%
40-49 24% 4% 19% 3%
50-59 13% 4% 13% 6%
60-69 9% 3% 11% 5%
70-99 4% 3% 8% 7%
Total 81% 19% 75% 25%
Para finalizar con el anlisis y en relacin a las 17% de otra localidad de la misma provincia y 5% del
migraciones, es destacable la alta movilidad geogrfi- extranjero).
ca existente en la provincia. La Encuesta permite ver Como conclusin y a modo de resumen debe de-
que el 61% de los pobres son oriundos de la localidad cirse que, segn la informacin que se desprende de la
en donde viven actualmente, mientras que el 39% Encuesta de Desarrollo Social, en general, las perso-
restante son inmigrantes (17% de otras provincias, nas que viven por debajo de la lnea de pobreza y
28
estn en condiciones de trabajar, son subocupados hacinamiento. En cuanto a los aspectos demogrfi-
y se desenvuelven en el sector informal de la eco- cos, debe decirse que la pobreza en la provincia se
noma o estn desempleados. Adems, tienen un encuentra sesgada hacia los ms jvenes (princi-
bajo nivel educativo, no suelen tener cobertura palmente los hombres), y que, en muchos casos, se
mdica y su patrn de uso de los servicios de salud trata de personas que han migrado desde otras ciu-
y otros servicios pblicos, es bajo en relacin al de dades y pases. En el Cuadro N 11, se resumen las
los no pobres. Por otro lado, son propietarios de la principales caractersticas antes descriptas (para
vivienda donde habitan, pero las mismas suelen ser tener un mayor grado de detalle, deben consultarse
precarias, verificndose adems una alta tasa de los Cuadros A.2 y A.3 del anexo ).
CUADRO N 11
CUADRO RESUMEN: CARACTERIZACION DEL POBRE BONAERENSE
Oportunidades laborales
Si bien la mayor parte de los pobres poseen trabajo (70,1%), los problemas de pobreza son mayores cuando existen
problemas de empleo. Esto se hace visible en que las tasas de desempleo (29,9%) y subempleo (22,3%) crecen entre
los pobres. Adems, la mayora se desempea en el sector informal (67,2%).
Educacin
La mayor parte de los pobres tienen un nivel de educacin bajo (70,0%) y pertenecen a un hogar cuyo jefe tambin
presenta una instruccin baja (72,6%). Sin embargo, existe una alta tasa de inscripcin en los nios en edad escolar
(99,4%).
Salud
Se verifican diferencias importantes entre pobres y no pobres en cuanto al acceso a servicios de salud, sobre todo en
las mujeres embarazadas (91,3% consult a un mdico). Sin embargo, no se registran diferencias significativas en
cuanto al cumplimiento de los planes de vacunacin. En general, los pobres no poseen ningn tipo de seguro mdico
(70,0%).
Servicios bsicos
Los pobres no presentan barreras fsicas importantes para acceder a servicios bsicos ya que la mayora viven a me-
nos de 9 cuadras de un transporte pblico (99%), una escuela pblica primaria (88%); centro de salud (62%); y a
menos de 3 Km. de una escuela pblica secundaria (90%), una comisara (85%), un hospital pblico (74%). Sin
embargo, la posibilidad de acceso a ciertas prestaciones pblicas (energa elctrica 93%, agua corriente 60%, cloacas
37%, y gas 39%) es relativamente menor a la de los no pobres.
Activos fsicos
La mayor parte de los pobres son propietarios de vivienda (70,4%). Sin embargo, en su mayora estas viviendas son
precarias (60,0%). Adems, los pobres presentan una mayor tasa de hacinamiento que quienes no los son, as como
una mayor proporcin de hogares que viven bajo hacinamiento crtico (6,1%).
Migraciones
Aproximadamente el 40% de los pobres no nacieron en la localidad en la que viven actualmente, lo cual es un indica-
dor de la alta movilidad geogrfica.
Edad
Los problemas de pobreza se hacen relativamente mayores a medida que disminuye la edad de los individuos (52,6%
son menores de 18 aos).
Gnero
Pese a que en la Provincia existe una mayor proporcin de mujeres (51,1%), la cantidad de hombres bajo la lnea de
pobreza es ms grande (52,7%).
Jefe de hogar: combinacin gnero y edad
Casi el 50% de los jefes de hogares de las familias pobres, son hombres de entre 30 y 49 aos.
Nota: los datos entre parntesis se refieren siempre a la poblacin pobre.
Fuente: elaboracin propia en base a la EDS.
29
3.3.2. Modelo Probit sonales de los mismos, as como tambin cuestiones

vinculadas al lugar donde viven.
Ms precisamente, se utiliza un modelo probit con
El objetivo de este apartado es profundizar el es- la siguiente especificacin:
tudio del fenmeno de la pobreza en la provincia de
Buenos Aires, mediante la aplicacin de tcnicas
Pobrei = (X) + ui
economtricas que permitirn cuantificar y verificar
algunos de los resultados obtenidos anteriormente.
En particular, se estimar un modelo para la probabi- donde X = 0 + 1Edumedi + 2Edualti +
lidad de que un individuo sea pobre. La construccin 3Naccsalui + 4Sagusani + 5Selectrii + 6Credgi +
del modelo que se presenta, fue realizada sobre la 7Credvi + 8Edujhmi + 9Edujhai + 10Jhhi +
base de los factores determinantes de la pobreza y las 11Interiori + 12Miembrosi + 13Edadi + 14Hombrei
limita- ciones que impone el cuestionario de la EDS + 15Migproi+ 16Migpali;23 (.) es la funcin de
1997. Se utilizan como variables explicativas, una probabilidad normal estndar; y Pobrei es la probabi-
serie de caractersticas de la familia a la cual pertene- lidad de que el individuo sea pobre. Los resultados
cen los individuos de la muestra, caractersticas per- obtenidos se resumen en el Cuadro N 12.
23
En el modelo se encuentran las variables Edumed (=1 si el
individuo alcanz como mximo nivel educativo un nivel
medio), Edualt (=1 si el individuo alcanz como mximo un
nivel alto de educacin), Naccsalu (=1 si el individuo tiene
dificultades para acceder a un centro de salud), Sagusan (=1 si
el individuo tiene acceso al servicio de agua y saneamiento),
Sgas (=1 si el individuo tiene acceso al Servicio de Gas),
Selectri (=1 si el individuo tiene acceso al Servicio Elctrico),
Credg (=1 si el individuo tiene la capacidad de afrontar un
gasto inesperado a travs de un crdito), Credv (=1 si el
individuo accedi a un crdito para la compra de vivienda),
Edujhm (=1 si el individuo vive en un hogar en el que el
mximo nivel educativo alcanzado por el jefe de hogar es
medio), Edujha (=1 si el individuo vive en un hogar en el que
el mximo nivel educativo alcanzado por el jefe de hogar es
alto), Jhh (=1 si el jefe de hogar del hogar donde vive el
individuo es de gnero masculino), NGBA (=1 si el individuo
no vive en el el Gran Buenos Aires), Miembros (indica el
nmero de miembros que viven en el hogar), Edad (cantidad
de aos que tiene el individuo), Hombre (=1 si el gnero del
individuo es masculino), Migpro (=1 si el individuo es inmi-
grante de otra provincia), Migpal (=1 si el individuo es inmi-
grante de un pas limtrofe).
30
CUADRO N 12
FACTORES QUE AFECTAN LA PROBABILIDAD DE SER POBRE
Estimacin del modelo Efectos Marginales
Pobre
Coef. Std. Err. Z DF/dx Std. Err. X-Media
Edumed* -0.1650807 0.0348239 -4.74 -4.7% 0.0097384 0.305192
Edualt* -0.4587998 0.077649 -5.909 -11.5% 0.0159194 0.100483
Naccsalu* 0.0650181 0.0355455 1.829 1.9% 0.0107462 0.243523
Sagusan* -0.1659966 0.0339123 -4.895 -4.9% 0.0101122 0.55364
Sgas* -0.4021491 0.0369303 -10.889 -12.9% 0.0127017 0.795981
Selectri* -0.350668 0.1127955 -3.109 -11.6% 0.0408656 0.984435
Credg* -0.4922758 0.037061 -13.283 -13.2% 0.0088857 0.27613
Credv* -0.1787978 0.0529533 -3.377 -5.0% 0.0138958 0.11851
Edujhm* -0.3402559 0.035541 -9.574 -9.5% 0.0093849 0.310117
Edujha* -0.9352232 0.0685509 -13.643 -20.1% 0.009532 0.134272
Jhh* -0.3283137 0.040862 -8.035 -10.4% 0.0138498 0.828293
NGBA* 0.0306196 0.0321005 0.954 0.9% 0.0094019 0.635701
Miembros 0.1333029 0.0069615 19.149 3.9% 0.0020709 4.66013
Edad -0.0088019 0.0007865 -11.192 -0.3% 0.0002309 32.2837
Hombre* 0.0866504 0.0300368 2.885 2.6% 0.0088771 0.480839
Migpro* 0.1363403 0.043029 3.169 4.2% 0.0135822 0.149345
Migpal* 0.3077467 0.1008997 3.05 10.0% 0.0358243 0.018717
_cons 0.2960521 0.1277882 2.317
Nmero de Observaciones 10151
Chi2(17) 2445.45
Nota: * Se trata de una variable binaria que toma valor 1 en el caso que el individuo presente esa caracterstica y en
cualquier otro caso.
En los modelos de eleccin binaria como el que se nen una menor probabilidad de ser pobres (4,7%),
presenta aqu, slo el signo de los coeficientes tiene frente a quienes tienen un nivel educativo bajo, mien-
interpretacin econmica (no as su magnitud). Es por tras quienes han alcanzado una educacin alta, la
ello que se presentan (adems de la estimacin del reducen 11,5%.
modelo) los efectos marginales (dF/dx) de las distin- Con referencia al acceso a centros de salud, se
tas variables en la probabilidad de ser pobre; stos observa que las dificultades para el acceso contribu-
ltimos slo tienen sentido si la variable resulta esta- yen a la probabilidad de que un individuo sea pobre
dsticamente significativa. En particular, los coefi- en un 1,9%. Esto se encontrara en lnea con la idea
cientes presentados hacen referencia al cambio en la presentada anteriormente, de que quienes tienen difi-
probabilidad de ser pobre ante una variacin infinit e- cultades en el acceso a los centros de salud padecen
simal en el valor de la variable explicativa, considera- de enfermedades y problemas de nutricin que pueden
da para un individuo con valores promedio de dichas influir sobre las capacidades productivas de los indi-
variables explicativas. El valor del efecto marginal de viduos y, consecuentemente, con la pobreza.
las variables binarias que se presentan en el Cuadro Los hogares provistos con servicios de agua y
N 12, representa el cambio en la probabilidad de ser saneamiento, gas y electricidad reducen la probabi-
pobre ante un cambio discreto (de 0 a 1) en el valor de lidad de que el individuo que habita en l, sea pobre
la variable considerada. (4,9%, 12,9% y 11,6% respectivamente) reforzando la
As, las conclusiones ms importantes que se pue- idea de que estos servicios hacen ms fcil la vida de
den obtener para un individuo con valores promedio los individuos (por ejemplo, la disponibilidad de agua
de las variables explicativas, son: potable reduce la probabilidad de contraer enferme-
Variables referentes a la escasez de activos clave: dades) contribuyendo a una mayor productividad.
Confirmando lo predicho en la teora, la educa- Las posibilidades de acceso al crdito reducen
cin es un factor que reduce la probabilidad de ser la probabilidad de que un individuo sea pobre. En
pobre. Quienes alcanzaron una educacin media tie- especial quienes son capaces de acceder a un crdito
31
para afrontar gastos inesperados, tienen una menor explicacin si se considera la existencia de asimetras
probabilidad de ser pobres (5,0%) que aquellos que no de informacin respecto a las oportunidades que per-
la tienen y quienes tienen capacidad de acceder a un ciben los individuos en referencia a las condiciones de
crdito para vivienda tienen una menor probabilidad vida que tienen lugar en otra provincia o pas.
de ser pobres (13,2%).
El modelo refuerza la asociacin entre pobreza y
educacin del jefe de hogar sealada por Lustig y 4. RESUMEN
Deutsch (1998). Que un individuo viva en un hogar
cuyo jefe haya logrado una educacin media, reduce En este primer captulo se mostr que la pobreza
la probabilidad de ser pobre en un 9,5% en compara- constituye uno de los principales males que puede
cin con los individuos que viven en hogares cuyo aquejar a un individuo y a una sociedad, y se argu-
jefe de hogar alcanz un nivel de educacin bajo. ment que la misma constituye un fenmeno muy
Frente al mismo grupo de comparacin, que el jefe de complejo.
hogar haya alcanzado una educacin alta reduce en un En este sentido, surgen claramente dos lneas de
20,1% la probabilidad de ser pobre. anlisis. Desde una perspectiva coyuntural, una he-
Los individuos que habitan en hogares cuyo jefe rramienta til para medir la pobreza, es el denomina-
es hombre tienen una menor probabilidad de ser do mtodo de la Lnea de Pobreza que tiene en cuenta
pobres (10,4%), por lo que resultara conveniente la tanto el consumo como el ingreso de los individuos.
asistencia de los hogares con jefe de hogar mujer. Por otra parte, el enfoque de las Necesidades Bsicas
Insatisfechas constituye un mtodo que mide directa-
Variables referentes a aspectos demogrficos: mente la imposibilidad de ciertos sectores de contar
A partir del control efectuado por el resto de las con algunos bienes o servicios considerados esencia-
variables incluidas en el modelo, no es posible afirmar les. Mediante la utilizacin de ambas metodologas, se
que existan diferencias en cuanto a la probablidad de encontr que el problema de la pobreza es de una gran
que un individuo sea pobre de acuerdo al lugar don- magnitud en la provincia de Buenos Aires, ya que los
de vive. La variable NGBA que seala si el individuo hogares pobres medidos a travs del mtodo de la
vive en el interior de la provincia o en el Gran Buenos Lnea de Pobreza se encuentran en niveles muy cer-
Aires (excluido Capital Federal), resulta estadstica- canos a los mximos histricos; en tanto que aquellos
mente no significativa. As no se justificara realizar con Necesidades Bsicas Insatisfechas, a pesar de
asistencialismo diferencial, teniendo en cuenta esta mostrar una cada durante la dcada de los 90, aun
caracterstica de los individuos. representan una importante fraccin del total.
A medida que el tamao del hogar se incre- Un diagnstico ms detallado adems encontrar
menta (medido por el nmero de miembros que viven algunas particularidades acerca de la localizacin
en un mismo hogar), la probabilidad de ser pobre geogrfica y ciertas caractersticas especficas de los
aumenta un 3,9%, reforzando de este modo la presun- pobres. En primer lugar, se observ que la pobreza se
cin terica presentada anteriormente, que vinculaba manifiesta con mayor intensidad en los partidos del
el tamao del hogar con un mayor nmero de perso- este de la provincia, particularmente en los partidos de
nas dependientes por trabajador. la Costa y en el Gran Buenos Aires; en tanto que la
A medida que la edad aumenta, la probabilidad falta de oportunidades laborales, el bajo nivel educa-
de que un individuo sea pobre cae un 0,3%, confir- tivo, la falta de cobertura de salud, la imposibilidad de
mando las observaciones realizadas en el anlisis no acceder a servicios bsicos (electricidad, agua co-
condicionado. rriente, cloacas, gas, etc.) y la precariedad de las vi-
El modelo seala que existe diferencia por gne- viendas en las que habitan, son las caractersticas
ro. Paradjicamente a lo que indica la teora, en relevantes de los hogares pobres bonaerenses. Ade-
cuanto a las menores oportunidades para las mujeres ms, se ha avanzado en la identificacin de los deter-
en los pases en desarrollo, es un 2,6% ms probable minantes de la pobreza, resaltando la importancia de
que los hombres sean pobres que las mujeres. la educacin no slo por su influencia sobre el nivel
Las migraciones alteran la probabilidad de ser de vida propio sino tambin del grupo familiar futuro.
pobre. Las migraciones desde otras provincias o de Ante este complejo panorama, en el captulo siguiente
pases limtrofes incrementan en un 4,2% y en un se comenzarn a plantear las alternativas disponibles,
10,0% respectivamente, la probabilidad de ser pobre. tendientes a ayudar a combatir este preocupante fla-
La lgica de este comportamiento puede encontrar gelo.
32
Captulo 2
Programas Asistenciales Focalizados
para combatir la Pobreza
Para lograr un alivio temporal del problema de la de lucha contra la pobreza tendr el objetivo ltimo
pobreza y, al mismo tiempo, promover una solucin de aumentar el nivel de vida de los grupos ms caren-
de ms largo plazo, en los ltimos aos el nfasis de ciados de la sociedad (Gasparini, 2001).
la poltica social se ha orientado hacia los programas Para lograr una correcta focalizacin, los encarga-
de asistencia social condicionados. Su objetivo con- dos del diseo del proyecto deben definir tres cuestio-
siste no slo en paliar la pobreza corriente, sino tam- nes de relevancia. En primer lugar, es necesario esta-
bin en incrementar la acumulacin de capital huma- blecer con claridad quines formarn parte de la po-
no de los que menos tienen y as fomentar su autosu- blacin a beneficiar. En segundo lugar, dado que estos
ficiencia futura. programas siempre incluyen algn tipo de transferen-
En teora, estos programas pretenden concentrarse cia, se requiere seleccionar el mecanismo por el cual
en grupos de la poblacin bien definidos, a fin de stas se harn efectivas. Por ltimo, debe decidirse si
aumentar el impacto de las polticas con el menor tales programas apuntarn a fomentar la autosuficien-
costo fiscal posible. Por ello, resulta crucial lograr que cia o slo a brindar asistencialismo.
los planes alcancen efectivamente a los individuos de Sobre los dos ltimos puntos existe un extenso
menores ingresos, esto es, que tengan una correcta debate en la literatura. Resulta evidente que la con-
focalizacin. En el resto de este captulo, la atencin formacin del grupo de beneficiarios depender de las
se centrar en aspectos tericos relacionados con el prioridades establecidas por aquellos encargados de
diseo de los programas de asistencia social focaliza- disear el programa. Sin embargo, la literatura ha
dos. En particular, se analizarn cuestiones como los enfatizado la importancia de focalizar los recursos en
objetivos generales de tales programas, las diferentes las mujeres y en los nios de las familias ms pobres,
maneras en las que pueden seleccionarse los benefi- como medio para alcanzar una mayor eficiencia del
ciarios, la forma en que deben ser administrados y programa (ver por ejemplo BID (1998)). Por lo gene-
financiados y, por ltimo, los mecanismos disponibles ral, se reconoce que a medida que se logra un au-
para evaluar su eficiencia en la reduccin de la pobre- mento del nivel educativo de la mujer, tambin se
za (en la literatura sobre el tema, esto se denomina alcanzan mayores niveles de educacin y nutricin de
evaluacin de impacto). El captulo finaliza con los hijos. Adems, la teora sugiere que las mujeres
algunas reflexiones generales. utilizan ms eficientemente los recursos del hogar que
los hombres, debido a que dedican una mayor canti-
dad de tiempo a las tareas hogareas y al cuidado de
1. PROGRAMAS FOCALIZADOS PA- sus hijos (Gasparini, 2001). Una mayor focalizacin
RA COMBATIR LA POBREZA de los programas en los nios (por ejemplo, en guar-
deras), incrementa el tiempo disponible para que las
Antes de comenzar con el anlisis de los progra- madres trabajen fuera del hogar y, a la vez, contribuye
mas focalizados de combate de la pobreza, resulta a aumentar su rendimiento escolar, incrementando de
necesario definir focalizacin. De aqu en ms se ese modo las posibilidades de que los menores alcan-
entender por tal concepto, a la concentracin de los cen un mejor nivel de vida en el futuro. Ms an, el
recursos disponibles en una poblacin de beneficia- gasto en los nios es la inversin social que mayor
rios claramente identificada, a la que se quiere llegar retorno posee: los menores de edad tienen un perodo
con determinado programa o proyecto (Berner y de tiempo prolongado para aprovechar los beneficios
otros, 2001),24 de modo que un programa focalizado que surgen de una mayor nutricin, salud y educa-
cin.
Con relacin a los mecanismos para hacer efecti-
24
Ntese que la focalizacin tiene sentido slo cuando la vas las transferencias, existen bsicamente dos alter-
poblacin no es del todo homognea ya sea en aspectos nativas: en efectivo o en especie. Las transferencias
socioeconmicos, tnicos, de gnero, etc. y cuando se pre- en dinero constituyen el mejor mecanismo, si el obje-
tende que determinado programa beneficie en forma puntual tivo perseguido es incrementar el bienestar de los
a determinado grupo.
33
beneficiarios; al recibir recursos lquidos, los indivi- controles de salud a los miembros de la familia, la
duos pueden elegir qu bienes consumir y en qu asistencia escolar de los nios, la capacitacin de los
cantidad hacerlo (algo que no es posible con transfe- adultos, etc.
rencias en especie). A su vez, esta alternativa es rela- Desde un punto de vista histrico, el nfasis se pu-
tivamente ms fcil de administrar, ya que elimina la so en un primer momento sobre los planes que tenan
necesidad de comprar bienes para luego transferirlos, como objetivo aumentar el bienestar corriente. Con
reduciendo los costos operativos y aliviando posibles posterioridad, las restricciones presupuestarias (que se
problemas de corrupcin con proveedores (Gasparini, sintieron fuertemente durante las crisis fiscales de los
2001). Por otro lado, uno de los principales argu- 80) llevaron a reorientar los programas hacia la bs-
mentos que favorece las transferencias en especie, es queda de la autosuficiencia de los ms carenciados.
la existencia de ciertos bienes considerados merito- En otras palabras, se pretendi romper el cerco del
rios. En estos casos, se justifica que el Estado asuma asistencialismo para que los planes de lucha contra la
una actitud paternalista y decida qu tipo de bienes pobreza operen efectivamente como inversin social
debe consumir el beneficiario. Adems, las transfe- (CEPAL, 1995; Gasparini, 2001).
rencias en especie suelen tener una mayor aceptacin Sin embargo, para decidir entre asistencialismo y
por parte de los contribuyentes porque les permiten autosuficiencia, en la prctica es necesario evaluar
conocer exactamente el problema que estn resol- cules son las prioridades. Esto es, si se trata de una
viendo con sus aportes. Por ejemplo, en el caso de emergencia social (corto plazo) o de una inversin
construcciones de viviendas para los pobres, quienes social (mediano o largo plazo). En el primer caso, las
contribuyen a financiar ese gasto saben que estn transferencias directas a los pobres (en la forma de
resolviendo el problema habitacional de los que me- alimentos, combustible para calefaccin, vestimenta,
nos tienen. No sucede lo mismo si la transferencia dinero, etc.) tienen un rol muy importante que cum-
fuera en dinero porque es posible que los pobres ten- plir, ya que sirven para proveer un alivio directo e
gan preferencias diferentes a las de quienes las finan- inmediato a personas, familias y comunidades que se
cian y gasten el dinero en otros bienes que ellos con- encuentran en una situacin de pobreza extrema (y
sideran de mayor utilidad (como por ejemplo la com- por lo tanto no pueden esperar a tener una mejora en
pra de un televisor). Por lo tanto, es de esperar que las sus ingresos futuros). En el segundo caso, el objetivo
transferencias de bienes cuenten con un mayor apoyo es lograr transformaciones estructurales que requieren
que las transferencias en dinero, cuando el nmero de el consumo de servicios sociales bsicos por parte de
pobres sea menor que el nmero de no pobres que los pobres.
contribuyen a resolver el problema de los primeros. Una vez que se adopt una decisin sobre estos
Por ltimo, un requisito central para poder definir temas, el paso siguiente consiste en disear los meca-
los instrumentos a utilizar para llevar adelante el pro- nismos para llegar adecuadamente a aquellas personas
grama, es determinar si el objetivo perseguido es la que se pretende beneficiar. Este es el tema de la si-
autosuficiencia futura de los beneficiarios o el au- guiente seccin.
mento de su nivel de vida corriente a travs del asis-
tencialismo. Si se desea impulsar la autosuficien-
cia, el nfasis estar puesto en la bsqueda de meca- 2. COMO FOCALIZAR?
nismos de incentivo para que los pobres utilicen ser-
vicios sociales bsicos, tales como la educacin y la Idealmente, los programas de combate contra la
salud, mientras que si se pretende hacer asistencia- pobreza deben concentrar la totalidad de los recur-
lismo, la transferencia directa (de alimentos o efecti- sos en los que menos tienen, evitando que los no
vo) o la generacin de puestos de trabajo tempora- pobres participen como beneficiarios. Sin embar-
les, ser lo ms indicado. Un instrumento usual- go, no siempre es posible cumplir con este objeti-
mente utilizado para generar autosuficiencia es la vo.
condicionalidad de los beneficios. En los programas En la prctica, suelen existir inconvenientes:
que incluyen este tipo de mecanismos, el beneficiario algunos de los beneficiarios son no pobres y algu-
recibe la transferencia slo si realiza una actividad nos de los individuos excluidos de los planes, son
especfica que, se supone, incrementar sus posibili- pobres. Para reducir este tipo de problemas, se
dades de valerse por sus propios medios en el futuro. emplean diversos mtodos de focalizacin cuya
Tal actividad puede consistir en la realizacin de utilidad depende del programa bajo consideracin.
34
2.1. CRITERIOS PARA REALIZAR LA car que varios autores no incluyen este criterio entre
FOCALIZACION25 las alternativas de focalizacin (Haddad y Zeller,
1996; Legovini, 1999; Hoddinott, 1999) debido a que
Antes de comenzar con el anlisis de los criterios tiene un gran parecido con los llamados programas
de focalizacin, es conveniente precisar la terminolo- universales(cuyo objetivo es favorecer a amplios
ga que se utilizar a lo largo de este captulo y el sectores de la poblacin).
siguiente. En particular, dentro de la poblacin total El segundo criterio se conoce con el nombre de
(definida como todas las personas que estn distribui- focalizacin estrecha y consiste en concentrarse en
das en una determinada zona geogrfica -provincia, grupos de personas, en lugar de hacerlo en determina-
municipio, etc.-) se denominar poblacin potencial a do tipo de gasto. 26 Para seleccionar los beneficiarios
aquel grupo que necesita ser asistido (en el caso bajo existen dos principios bsicos: la autofocalizacin (o
anlisis, todas las personas pobres). A partir de la autoseleccin) y la focalizacin por indicadores.
poblacin potencial se determina lo que se llama En el caso de la autofocalizacin, la idea es apro-
poblacin o grupo objetivo, que est constituido por vechar algn comportamiento propio de los indivi-
todos los individuos a los que se pretende beneficiar duos pertenecientes al grupo objetivo, que permita
con un programa particular. identificarlos de manera descentralizada. Por ejemplo,
Ntese que la poblacin potencial y el grupo ob- si se pretende beneficiar a los pobres, podran ofrecer-
jetivo, no necesariamente coincidirn; en el caso de se productos de baja elasticidad ingreso a precios
un programa de lucha contra la pobreza, seran iguales reducidos (arroz, polenta, etc.) o empleos de muy bajo
slo si este ltimo incluye a todos los pobres. Lo salario (se supone que los individuos carenciados
usual es que parte de la poblacin potencial no reciba tienen un salario de reserva bajo), de modo que slo
asistencia, ya sea porque el presupuesto del programa se interesen las personas de escasos recursos. Ntese
no es lo suficientemente grande como para alcanzar a que con este mecanismo, todos los individuos pueden
todos los individuos que lo necesitan, o porque se acceder al producto, pero slo los pobres tienen in -
trata de un programa experimental (piloto) y se quiere centivos a hacerlo.
contar con un grupo de referencia para la evaluacin Para llevar a cabo la focalizacin por indicadores
posterior del programa. De este modo, varios planes se tienen en cuenta las caractersticas particulares de
de combate contra la pobreza se concentran en ciertos las personas que integran el grupo objetivo. Dentro de
grupos, dentro de los individuos carenciados (madres este principio, se encuentran: la focalizacin por ca-
embarazadas, nios, jefes de hogar, etc. ). En general, ractersticas de riesgo, la focalizacin geogrfica y la
a medida que se consiguen ms recursos, el programa focalizacin por comprobacin de medios de vida.
se extiende al resto de la poblacin potencial. En la primera se busca centralizar la asistencia en
Una vez que se decide la conformacin del grupo aquellas personas definidas como poblacin de ries-
objetivo, el paso siguiente es seleccionar el mecanis- go (CEPAL, 1995). Un ejemplo tpico, son los pro-
mo ms adecuado para que los beneficios del progra- gramas de nutricin orientados a madres embaraz a-
ma efectivamente alcancen a los individuos seleccio- das y a recin nacidos, en los cuales la poblacin
nados. Para ello, existen diferentes criterios de focali- potencial se determina teniendo en cuenta caract e-
zacin (van de Walle, 1998). rsticas tales como el bajo peso de la mujer en el
El primero y ms antiguo, se denomina focaliza- perodo previo al embarazo, el bajo peso de los hijos
cin general. La idea bsica consiste en identificar al nacer, etc.
qu bienes provistos por el Estado son consumidos La focalizacin geogrfica es una de las alternat i-
mayoritariamente por los individuos pertenecientes al vas ms difundidas. Consiste en seleccionar zonas
grupo objetivo, y aumentar la provisin de esos bie- geogrficas (municipios, regiones, etc.) para aplicar
nes. Por ejemplo, se reconoce que el gasto pblico en un programa determinado. Para ello es necesario
salud y educacin bsica es consumido principal- calcular los valores promedio de un conjunto de va-
mente por las personas de menores ingresos (vase riables relevantes (en el caso de los planes de pobreza,
Gasparini y otros (2000) para el caso de la provincia suele utilizarse el nivel de ingreso, la proporcin de
de Buenos Aires) de modo que, siguiendo este raz o- individuos con necesidades bsicas insatisfechas, el
namiento, para focalizar la ayuda en los pobres, basta nivel de analfabetismo, etc.) que luego se utilizan para
con incrementar el gasto en esos bienes. Cabe desta- ordenar las zonas, estableciendo prioridades. Final-
26
Ms detalles sobre focalizacin estrecha pueden encon-
25
Esta seccin se basa principalmente en Behram (2001). trarse en Hoddinott (1999).
35
mente, se decide un punto de corte que define el n - dios de vida, toma el ingreso monetario (u otras varia-
mero de distritos a asistir (por ejemplo, los 10 muni- bles relacionadas con sta que pueden utilizarse para
cipios que tienen en promedio un mayor nivel de estimarlo por ejemplo, la calidad de la vivienda, la
analfabetismo). El indicador que se utiliza para indi- posesin de bienes durables, etc.) como indicador para
vidualizar al grupo objetivo, es su pertenencia o no al identificar al grupo objetivo. En este caso, el programa
rea escogida. incluir aquellos individuos que posean un ingreso
Por ltimo, el mecanismo de comprobacin de me- efectivo o estimado, menor a determinado monto.
CUADRO N 13
CRITERIOS PARA ALCANZAR LA POBLACION OBJETIVO
Focalizacin estrecha
Focalizacin Por indicadores

General Auto- seleccin Caractersticas Focalizacin Comprobacin de medios de vida
de riesgo geogrfica Ingreso Otras variables
Aumenta deter- La focaliza- Focaliza en per-sonas La focalizacin con- Focaliza en per- Focaliza en per-
minado gasto cin se logra que poseen caracte- siste en proveer bene- sonas que pose-en sonas que pose-en
pblico que se porque el pro- rsticas que las con- ficios a todos los in- un ingreso menor a un ingreso estima-
supone es con- gra- ma slo in- vierte en una pobla- dividuos que pertene- un um-bral deter- do menor a un
sumido en su teresa a los cin de riesgo. cen a un rea geo- mina-do. umbral de-
mayora por los pobres. grfica determinada. terminado.
pobres.
2.2. ELEMENTOS PARA EVALUAR LOS Otros factores que comnmente generan este tipo de
DISTINTOS CRITERIOS DE FOCALI- ineficiencia son: (a) la insuficiente difusin de la
existencia del programa o de las condiciones requeri-
ZACION das para acceder a los beneficios, (b) los elevados
costos de transaccin (dificultades para completar
La literatura identifica cuatro elementos bsicos formularios por partes de personas analfabetas, lejana
para determinar cul de los criterios de focalizacin de los centros de provisin de informacin y de dis-
presentados en la seccin anterior es ms adecuado tribucin de la ayuda, etc.), y (c) los impedimentos
para aplicar en cada caso particular: eficiencia en la fsicos para la participacin de los beneficiarios (en-
focalizacin, presencia de filtraciones en la imple- fermedad, invalidez, etc. ).
mentacin, sostenibilidad poltica del programa y Por su parte, la implementacin de un programa
costos asociados al mismo (Legovini, 1999). A conti- presenta filtraciones cuando participan individuos que
nuacin, se describen estos elementos en forma det a- no pertenecen al grupo objetivo. Desde el punto de
llada. vista estadstico, se dice que existe error de inclu-
Se dice que la focalizacin del programa es efi- sin (o de tipo II). Este tipo de inconvenientes puede
ciente en llegar al grupo objetivo cuando el denomi- presentarse por varios motivos: (a) falsas declaracio-
nado error de exclusin (tambin conocido en el nes de los beneficiarios potenciales respecto a ciertos
anlisis estadstico, como error de tipo I) es bajo, indicadores relevantes (por ejemplo, los individuos
esto es cuando la probabilidad de que en la prctica pueden declarar un ingreso menor al real, a fin de
no participen individuos que forman parte del grupo participar del programa), (b) errores en el diseo y la
objetivo, es pequea. Varios factores pueden dar implementacin del programa (requisitos de partici-
lugar a la falta de eficiencia en la focalizacin de un pacin laxos que no slo son cumplidos por los ms
programa. Uno de los ms comunes es la falla en su pobres, inadecuado chequeo de la informacin pro-
diseo, por ejemplo en el caso de un plan de empleo porcionada, etc.).
pblico podra suceder que se ofrezca un salario tan En el Cuadro N 14 se presenta un ejemplo num-
bajo que ni siquiera los ms pobres deseen participar. rico que ilustra los conceptos definidos en los prrafos
36
anteriores. Se supone que en un rea geogrfica en las llamadas tasa de fuga y tasa de subcobertura,
la que se decide llevar a cabo un plan social habita dos indicadores tiles al momento de evaluar un
una poblacin de 100 personas, a la cual se divide programa particular. La primera se obtiene reali-
en un grupo objetivo (60 personas) y el resto (40 zando el cociente entre las filtraciones y el total de
personas ). Una vez implementado el programa, se beneficiarios, que en el ejemplo del cuadro es del
comprueba que hubo 65 beneficiarios, de los cuales 30,8% (20/65). La tasa de subcobertura surge del
20 no pertenecen al grupo objetivo (filtracin) . A cociente entre la ineficiencia en la focalizacin del
su vez, entre las personas que no participaron del programa y el total de individuos que integran el
programa, 15 pertenecan al grupo objetivo (inefi- grupo objetivo, magnitud que asciende a 25% en el
ciencia). A partir de estos datos pueden calcularse ejemplo (15/60).
CUADRO N 14
EFICIENCIA Y FILTRACIONES
Grupo Objetivo Resto Total
xito Filtraciones
Participantes 65
45 20
Ineficiencia xito
No participantes 35
15 20
Total 60 40 100
Fuente: Hoddinott (1999).
Evaluar la sostenibilidad poltica de un programa resalta tres tipos: los directos, los de participacin y
de asistencia focalizado, implica determinar si es los sociales.
posible que ste se mantenga en el tiempo con los Los costos directos son aquellas erogaciones rela-
recursos suficientes para cumplir con los objetivos cionadas con: (a) la existencia de una unidad admi-
planteados, lo que depender de las preferencias de la nistrativa encargada del diseo y la implementacin
sociedad y de la fortaleza del gobierno que las aplica. del programa, incluyendo la recopilacin de informa-
Con relacin a la primera cuestin, hay que consi- cin sobre la poblacin potencial y la elaboracin de
derar si los individuos estn interesados solamente en un mecanismo para alcanzar al grupo objetivo, (b) los
los beneficios que reciben o si tambin les preocupa el recursos necesarios para proporcionar los beneficios,
bienestar de ciertos grupos (altruismo). As, si los los cuales dependen de los mecanismos de provisin
votantes slo apoyan programas de los cuales se bene- que se utilicen (tpicamente la realizacin de las trans-
fician directamente, el logro de una efectiva focaliz a- ferencias) y se refiere principalmente a los costos de
cin sobre los ms pobres, puede hacer peligrar la los bienes o servicios transferidos (monto de becas
continuidad del plan porque slo ser apoyado por los escolares, gasto en alimentos, etc.), y (c) los costos de
beneficiarios del mismo. En ese caso, la sostenibilidad monitoreo y evaluacin, tales como los derivados de
poltica podra requerir que la mayora de los votantes la realizacin de encuestas y el procesamiento de la
participen del programa. Si, en cambio, los votantes informacin obtenida. Es importante tener en cuenta
se preocupan por el nivel de vida de grupos particula- que cuanto mayor sea el esfuerzo para focalizar la
res de la sociedad (por ejemplo, los pobres), un pro- asistencia en cierto grupo de individuos, mayores
grama eficientemente focalizado tendra mayores sern los costos de diseo e implementacin del pro-
posibilidades de mantenerse en el tiempo (obsrvese grama, reduciendo de este modo la cantidad de recur-
que en este caso no es necesario que la mayora de los sos disponibles para realizar las transferencias a los
votantes se beneficien, sino ms bien que se alcance beneficiarios.
con el programa al grupo objetivo). Finalmente, la En cuanto a los costos de participacin, quizs el
sostenibilidad tambin depender de la fortaleza del ms importante, es la prdida de ingresos laborales en
gobierno de turno: ser mayor si existe un gobierno que incurre el beneficiario por destinar parte de su
fuerte, que apoye la focalizacin en los pobres. tiempo a realizar los trmites vinculados al programa
Por ltimo, entre los costos asociados al programa, (inscripcin, tiempo de espera para cobrar una trans-
la literatura (Haddad y Zeller, 1996; Behram, 2001) ferencia, etc.) y las tareas necesarias a los cuales suele
37
condicionarse la asistencia (asistencia escolar para sidad de asistencia. Por ejemplo, un plan de ayuda
jvenes, capacitacin para mayores, etc.).27 alimentaria podra inducir al jefe de las familias
Los denominados costos sociales se relacionan beneficiarias a trabajar menos tiempo, compensando
con los cambios no deseados en la conducta de los el menor ingreso laboral con la transferencia. Tam-
individuos, como consecuencia de la implement a- bin existir un costo social, si un nuevo programa
cin de un programa de asistencia. Los beneficiarios genera externalidades negativas sobre los individuos
de un plan de lucha contra la pobreza podran verse que ya se beneficiaban del gasto social. Por ejemplo,
incentivados a realizar un menor esfuerzo para mejo- la implementacin de un plan de combate contra la
rar su nivel de vida, generando de ese modo un costo pobreza en una zona geogrfica determinada, podra
extra para la sociedad en su conjunto: menor es- dar lugar a movimientos migratorios hacia esa re-
fuerzo en el progreso personal, implica una mayor gin, afectando negativamente a los beneficiarios de
cantidad de pobres y, por lo tanto, una mayor nece- dicho plan.
CUADRO N 15
EVALUACION DEL FUNCIONAMIENTO DE UN PROGRAMA
Se minimiza la probabilidad de que no participen individuos que
Eficiencia
deberan participar.
Se minimiza la probabilidad de incluir individuos que deberan ser
Filtraciones
excluidos.
Sostenibilidad Continuidad temporal y con recursos suficientes.
Diseo y Administracin Costos de reunir informacin, elaborar mecanismos de seleccin, etc.
Directos Transferencias Costo de los bienes y servicios transferidos.
Monitoreo y evaluacin Costos para determinar si est cumpliendo o no sus objetivos.

Costos
Participacin Prdida de ingresos laborales (costo de oportunidad del tiempo).
Los individuos se comportan de una manera diferente de lo que lo
Incentivos
hubieran hecho si el programa no hubiera existido.
Sociales
Externalidades Efectos negativos sobre los que ya se beneficiaban del gasto social.
2.3. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE este suele ser mencionado como el principal inconve-
LOS CRITERIOS DE FOCALIZACION niente de este criterio, usualmente presenta elevados
niveles de filtraciones dado que la mayor provisin de
El paso siguiente consiste en determinar las ven- un servicio pblico destinado, principalmente a los
tajas y desventajas de los distintos criterios de focali- pobres, tambin suele ser utilizado por quienes no lo
zacin existentes. Con ese fin, se analizar en qu son. Por otro lado, este criterio permite que el espec-
medida cada uno de ellos satisface los elementos de tro de beneficiarios sea muy amplio (como en el caso
evaluacin presentados con anterioridad. del gasto en salud y educacin bsica), razn por la
Focalizacin general. Suele tener problemas de cual es probable que reciba un fuerte apoyo poltico y
eficiencia debido a que el mayor gasto pblico no social. En lo referente a los costos asociados al pro-
necesariamente ser usufructuado por el grupo objeti- grama, es de esperar que requiera elevados niveles de
vo del programa. Por ejemplo, puede ocurrir que se gasto de diseo e implementacin, ya que es necesario
incremente el gasto en educacin pblica pero que, a realizar estudios que permitan determinar qu tipo de
pesar de ello, no aumente la cantidad de pobres que servicios son los que poseen el mayor impacto distri-
asisten a los establecimientos educativos. Adems, y butivo, lo cual requiere la utilizacin de mtodos
estadsticos avanzados. A su vez, dada la naturaleza
cuasi universal de este criterio, los costos monetarios
27
Este tipo de costos estn ms asociados a los criterios de de los servicios proporcionados por el programa, en
focalizacin estrecha.
38
relacin a la poblacin objetivo, seguramente sern poltica, debido a que las filtraciones estn limitadas,
muy grandes. la misma queda supeditada al altruismo de la socie-
Autofocalizacin. Dado que se basa en esquemas dad: si la sociedad vela por los intereses de los que
de incentivos construidos de acuerdo a patrones de menos tienen, apoyar el programa y lo har sosteni-
comportamiento de los pobres, el programa que utili- ble; en cambio, si la sociedad es egosta, los no
ce este criterio mantiene acotada la posibilidad de pobres podran quitar su apoyo al verse excluidos de
filtraciones a la correcta identificacin de los mencio- los beneficios del programa. Por otra parte, los costos
nados patrones de comportamiento y a la seleccin de de diseo y administracin tambin son relativamente
esquemas de incentivos adecuados (existiran filtra- bajos dado que slo deben determinarse cules sern
ciones en el caso que, por ejemplo, se subsidien ali- las caractersticas que priorizar el programa y luego
mentos que tambin sean consumidos por no pobres ). verificar que los beneficiarios las cumplan.
Por otro lado, la libre eleccin de participacin, no Focalizacin geogrfica. Este criterio funciona
garantiza la eficiencia del programa dado que, por bien cuando existe una importante heterogeneidad
ejemplo, en el caso de programas de empleo pblico interregional respecto de la pobreza, y a la vez una
temporal destinados a los pobres, algunos podran no gran homogeneidad intraregional. En ese caso, el
participar por incapacidad fsica, problemas de salud, mtodo har que el programa sea eficiente, no tenga
edad inadecuada, necesidad de cuidar nios o perso- filtraciones y posea bajos costos administrativos. A
nas enfermas, etc.. En lo que hace a la sostenibilidad partir de all, a medida que se desee expandir el pro-
poltica, dado que las filtraciones estn acotadas, el grama hacia zonas con menor concentracin de la
apoyo al programa puede ser bajo en el caso de socie- pobreza, la eficiencia se reduce y aumentan las filtra-
dades con bajo altruismo. En relacin a los costos ciones. Los resultados dependen tambin de la unidad
directos, aquellos destinados a alcanzar al grupo ob- geogrfica que se elija (barrio, municipio, etc.): en
jetivo son relativamente bajos en comparacin con el general, cuanto ms chica sea la unidad elegida, ms
resto de los criterios, ya que el programa slo fija eficiente ser la focalizacin y menores sern las
condiciones generales y los participantes potenciales filtraciones, pero mayor ser el costo administrativo.29
se autoseleccionan. Adems, la informacin necesaria Con respecto a la sostenibilidad poltica, es de esperar
para disear un programa basado en la autoseleccin, que las regiones beneficiadas apoyen el programa,
se encuentra fcilmente disponible porque slo se mientras que las no beneficiadas podran no hacerlo, 30
requieren datos existentes sobre encuestas o censos. con lo cual el resultado final depender de las capaci-
Finalmente, debe resaltarse que este criterio est me- dades de presin relativas de las zonas beneficiadas y
nos sujeto a la corrupcin y a la manipulacin buro- no beneficiadas. Por ltimo, un costo usualmente
crtica que aquellos que identifican una lista de bene- resaltado es que puede alentar migraciones desde las
ficiarios, por lo cual se logra una mayor aceptabilidad zonas no beneficiadas a las beneficiadas (los pobres
poltica (son los individuos quienes toman las decide las regiones ricas desearn migrar hacia las regio-
siones de participacin y no las burocracias). 28 nes pobres).
Focalizacin por caractersticas de riesgo. Al Comprobacin de medios de vida. Este criterio
igual que el anterior, este criterio tampoco garantiza la se utiliza cuando el programa desea realizar una se-
eficiencia. El slo hecho de que el programa se plan- leccin ms refinada de los beneficiarios. Debido a
tee beneficiar a personas con determinada caracters- que este mtodo implica observar directamente el
tica de riesgo, no asegura que todos aquellos que la ingreso o una estimacin del mismo, es de esperar que
poseen participen. Por otro lado, minimiza el incon- las filtraciones sean bajas en relacin a los otros crite-
veniente de las filtraciones, dado que es poco proba- rios ya presentados (aunque es probable que este
ble que puedan participar personas que no tengan la problema exista debido a que los hogares tienen in -
caracterstica solicitada (por ejemplo, difcilmente se centivos a subdeclarar sus ingresos, con el objetivo de
otorguen beneficios a una mujer que pretenda hacerse ser incluidos en el programa). Sin embargo, no se
pasar por embarazada). En cuanto a la sostenibilidad asegura la inclusin de todos los que deberan ser
incluidos (eficiencia) y requiere niveles relativamente
elevados de gastos para reunir y procesar toda la in -
28
Segn la literatura (Behram, 2001), dos reas en las
cuales ha habido experiencia considerable con programas
29
autofocalizados ha sido la de los subsidios de alimentos Cuando se avanza hacia unidades geogrficas ms
en pases de frica (Egipto, Marruecos, Sudfrica y pequeas, se observa mejor la ubicacin de la p obreza.
30
Tnez) y los programas de obras pblicas. Nuevamente depender del egosmo de la sociedad.
39
formacin necesaria. La utilizacin del ingreso para nientes y poseen ventajas diferenciales, se aconseja
guiar la decisin de otorgar beneficios genera in - considerar el contexto en el cual se aplicar el pro-
centivos para que los individuos se comporten de grama. Por ejemplo, la focalizacin por zona ge o -
manera diferente a la que lo hubieran hecho si es grfica puede resultar til cuando los pobres estn
que el programa no hubiera existido, lo que trae concentrados en ciertas reas. Adems, y no menos
aparejado un costo para la sociedad en su conjun- importante, un programa puede alcanzar mejor a
to.31; 32 La sostenibilidad poltica del programa sus beneficiarios si utiliza una combinacin de las
depender del altruismo de la sociedad, dado que metodologas presentadas. As, por ejemplo, puede
este tipo de focalizacin plantea realizar una selec- comenzarse utilizando la focalizacin geogrfica
cin ms detallada de los beneficiarios. En lo que para seleccionar las zonas ms desfavorecidas.
hace a los costos, debido a que requiere recabar y Dado que es muy probable que en esas reas tam-
verificar la informacin referida al ingreso de la bin habiten personas que no son pobres, podra
familia o del individuo, puede implicar un gasto utilizarse el mtodo de comprobacin de medios de
administrativo importante. Finalmente, cabe resal- vida para seleccionar a las familias e individuos
tar que los programas que utilizan esta focalizacin que s lo sean. Por ltimo, se podra utilizar la fo-
para seleccionar a sus beneficiarios, suelen generar calizacin por caractersticas de riesgo, para bene-
una marca o estigma en las personas, ya que el ficiar a ciertas personas dentro de esas familias. El
hecho de participar en un programa que los catalo- Cuadro N 16 resume las ventajas y desventajas de
ga de pobres puede causar frustracin. Debido a los criterios de focalizacin de acuerdo a las cons i-
que todos los tipos de focalizacin sufren inconve- deraciones tericas mencionadas con ant erioridad.
CUADRO N 16
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE CADA METODOLOGIA
Mtodo Eficiencia Filtraciones Sostenibilidad Costos
Focalizacin A pesar de su carcter La posibilidad de En sociedades egostas Costos de diseo e implementacin,
general cuasi universal, puede no que se beneficien tendr el mximo apoyo. medianos.
haber participacin del personas ajenas al En sociedades altrustas el Costo monetario de la prestacin del
grupo objetivo por fa- grupo objetivo, es apoyo es mnimo debido a servicio, elevado.
llas en el diseo. mxima. costos elevados y excesi-
vas filtraciones.
Auto focaliza- Acotada a la efectividad Depender de la Baja sostenibilidad polt i-
Minimiza el costo de seleccin del
cin de los incentivos dia- correcta identifica- ca en sociedades egos-tas.
grupo objetivo.
gramados en el diseo cin de los patrones En sociedades altruistasMinimiza la corrupcin y la mani-
del programa para atraer de comportamiento depender del xito del pulacin burocrtica debido a que
al grupo objetivo. del grupo objetivo. programa las decisiones de participacin
corresponden a los individuos.
Focalizacin Acotada a la efectividad El error de inclu- Baja en sociedades egos- Costos de diseo y administracin,
por caracters- de los incentivos dia- sin estar supedi- tas porque la asisten-cia potencialmente bajos.
ticas de riesgo gramados en el diseo tado a la correcta esta limitada a los pobres.
del programa para atraer identificacin de los
al grupo objetivo. beneficiarios.
contina
31
En general este suele ser el caso debido a la carencia de
requisitos formales de presentacin de informes para los
potenciales participantes (estos requisitos podran incluir
declaraciones de impuestos, inscripcin de pequeas empre- como cunto tiempo trabajar y cunto esfuerzo realizar en el
sas en registros estat ales, etc.). trabajo. As, por ejemplo, una persona podra tener un in-
32
Un problema muy conocido con el uso del ingreso para greso suficientemente bajo como para calificar como bene-
guiar la decisin de otorgar beneficios es que esta medida ficiario, pero debido a que ha decidido trabajar pocas horas
tiene implcito un nmero importante de decisiones tales y disfrutar del ocio.
40
CUADRO N 16
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE CADA METODOLOGIA
Continuacin
Mtodo Eficiencia Filtraciones Sostenibilidad Costos
Focalizacin Es eficiente cuando hay
Se minimizan las Las regiones beneficiadas Los costos son bajos cuando hay
geogrfica heterogeneidad inter-
filtraciones cuando apoyarn el programa heterogeneidad inter-regional, pero
regional pero ho-
hay heterogeneidad mientras que la no benefi- homogeneidad intra-regional.
mogeneidad intra-regio-
inter-regional pero ciadas podran no hacerlo. Alienta migraciones desde zonas no
nal. homogeneidad in-tra beneficiadas a beneficiadas.
regional.
Comprobacin Minimiza el error de Minimiza el error Baja en sociedades Costos administrativos de reunir y
de medios de exclusin porque de inclusin. egostas pero alta en procesar la informacin importantes.
vida realiza una seleccin altruistas debido a la Costos sociales elevados por incen-
ms refinada de los seleccin ms detallada tivos que alteran el comportamiento
beneficiarios. de los beneficiarios. de los individuos (cuando se utiliza
el ingreso) y de stigma.
2.4. ADMINISTRACION Y FINANCIA- social, ya que los niveles locales ms ricos podrn
CION DE LOS PROGRAMAS FO- proveer mayores beneficios sociales que los de meno-
res recursos. De esta manera, los primeros se benefi-
CALIZADOS 33 ciaran de una mayor reduccin de la pobreza. Un
ltimo problema usualmente resaltado, son las fuertes
La administracin y financiacin de este tipo de externalidades que traen aparejadas las estrategias de
programas puede, en principio, admitir varias alterna- reduccin de la pobreza. Si es un gobierno local el
tivas ya que nada impide que sean aplicados y finan- que financia un programa y resulta exitoso, muy pro-
ciados por los niveles inferiores de gobierno, por el bablemente existirn fuertes flujos inmigratorios hacia
gobierno central, o mediante una combinacin de esa zona. Con esto, existir una presin continua para
ambos. Para llegar a una conclusin respecto de la incrementar el gasto, con lo que probablemente los
alternativa ms conveniente, es necesario determinar recursos no alcancen para proveer de atencin a todos
qu ventajas y desventajas posee cada uno de los los que lo demanden y, por lo tanto, el programa se-
niveles de gobierno para llevar adelante los programas guramente se discontinuar.
de asistencia focalizados de manera ms exitosa. Para Sin embargo, una estrategia descentralizadora
ver esto supngase que se descentraliza la administra- tambin involucra varias ventajas. La principal, se
cin y financiacin de tales programas. relaciona con la informacin que tienen los grupos
Los inconvenientes que podra acarrear esta accin sociales de las comunidades locales (por ejemplo, las
son varios. En primer lugar, un riesgo siempre pre- organizaciones vecinales) acerca de las caractersticas
sente es que los gobiernos de los niveles inferiores no de los problemas sociales que stas enfrentan. Si los
posean la capacidad tcnica suficiente para hacerse beneficios del programa son asignados nicamente
cargo de los mismos. Esto significa que puede no por alguna autoridad central, es de esperar que esta
haber personal profesional capacitado a nivel local informacin se pierda, con lo que el programa corre el
para llevar adelante todas las actividades requeridas riesgo de perder la flexibilidad que necesita para
(diseo, seleccin de beneficiarios, canalizacin de adaptarse a las condiciones particulares de la comuni-
las transferencias, etc.). Adems, pueden no contar dad en cuestin. Por otro lado, dado que el adminis-
con fondos suficientes ya que, en principio, la capaci- trador central en general se encontrar alejado de los
dad de los niveles inferiores para conseguir recursos lugares donde se aplica el programa, podra fomentar-
es menor que la de los gobiernos superiores. se un sentimiento de falta de identificacin y propie-
Otra desventaja es que puede existir un problema dad por parte de los miembros de la comunidad local
de equidad horizontal en la distribucin del gasto que al final terminara restando apoyo poltico, soca-
vando la sostenibilidad del programa. Tambin debe
sealarse que las instituciones de los niveles inferiores
33
Esta seccin se basa principalmente en Behram (2001) y pueden estar sujetas a mayor control por parte de los
Berner y otros (2001).
41
habitantes de las comunidades locales, debido a la Tambin es un elemento til para decidir, su eventual
cercana que existe con los mismos, ventaja que se expansin a un nmero mayor de beneficiarios (Ba-
diluye cuando la ejecucin est en manos de un nivel ker, 2001). La literatura sobre el tema, ha identificado
central. diversas metodologas de evaluacin de impacto, que
A partir de lo mencionado, la alternativa ms re- usualmente se agrupan en dos categoras generales:
comendable es una combinacin de los dos niveles. El tcnicas cuantitativas y tcnicas cualitativas.
financiamiento debera quedar en manos del nivel Una de las mayores dificultades para realizar este
central para evitar los problemas relacionados con las tipo de anlisis, radica en que los cambios en el nivel
externalidades, para lograr la equidad en la distribu- de pobreza no slo dependen del programa que se
cin regional del gasto social y para asegurar que el implemente, sino tambin de muchos otros factores:
programa contar con recursos suficientes. Por otro por ejemplo, condiciones macroeconmicas favora-
lado, la ejecucin del programa podra realizarse junto bles pueden reducir la pobreza sin que ello se deba al
a los niveles inferiores de gobierno (descentralizacin efecto del plan en cuestin. Por este motivo, para
de ciertas funciones). En particular, el nivel central realizar correctamente la evaluacin de impacto, es
podra llevar a cabo el diseo del programa y los necesario limpiar los factores externos al programa
niveles locales podran colaborar en su ejecucin, que inciden sobre la pobreza.
seleccionando a los beneficiarios.
Debe resaltarse que un punto no menor cuando los
dos niveles comparten responsabilidades, es el contra-
3.1. TECNICAS DE EVALUACION
to que existir entre la institucin financiadora (el nivel CUANTITATIVAS
central) y la entidad ejecutora (en parte el nivel local)
para que el comportamiento de ambos no provoque Estos mtodos requieren la construccin de un es-
problemas en el funcionamiento del programa. En su cenario contrafactual, que en este caso implica determi-
diseo deberan tenerse en cuenta dos elementos clave. nar qu hubiese sucedido con la pobreza si el proyecto
En primer lugar, el contrato debe incorporar esquemas nunca se hubiese realizado. Para ello, a partir de la po-
de incentivos que permitan reducir los comportamien- blacin potencial se conforma un grupo de control,
tos oportunistas de alguna de las partes involucradas y que debe tener caractersticas socioeconmicas seme-
que promuevan la eficiencia en la provisin del servicio jantes a las de los beneficiarios efectivos. Lo ideal es que
(provisin del servicio a mnimo costo para satisfacer la nica diferencia entre el grupo objetivo y el de control,
las necesidades de los beneficiarios). 34 Adems, debe- sea su participacin o no en el programa, de modo tal
ran incorporar mecanismos que los hagan exigibles, que la evolucin diferencial de los indicadores socioeco-
con penas a la parte que no los cumpla. nmicos de ambos grupos de individuos responda exclu-
sivamente al impacto del plan que se est evaluando.
Esta forma de proceder ha merecido crticas en la
3. COMO EVALUAR LOS RESULTA- literatura36 ya que la utilizacin de un grupo de control
DOS DE UN PROGRAMA? 35 podra ser considerada poco tica, debido a que niega
beneficios y servicios a miembros de la poblacin que
Para determinar si un proyecto particular, efecti- cumplen con las condiciones para recibirlos. Adems,
vamente beneficia al grupo objetivo y cmo contribu- suele sealarse que puede ser polticamente difcil de
ye con la reduccin de la pobreza, es necesario reali- sostener, especialmente cuando los no beneficiados
zar una evaluacin de impacto del programa. Esta pueden organizarse fcilmente para ejercer presin. A
herramienta permite detectar desvos respecto a las pesar de estas desventajas, el mtodo posee gran difu-
metas originales y de ese modo mejorar el diseo y la sin en las evaluaciones de programas focalizados.
implementacin del plan en cuestin (Regala, 1999). De todo lo anterior se deduce que el problema fun-
damental a la hora de evaluar el impacto utilizando
mtodos cuantitativos, consiste en el modo de selec-
34
Para ello, los contratos deben entregar a la institucin cionar a los integrantes del grupo de comparacin.
responsable las herramientas que le permitan tener capaci- Los mtodos utilizados para ello, son bsicamente
dad de monitoreo de las actividades del nivel local para as dos: evaluaciones experimentales y evaluaciones
poder evaluar su cumplimiento. Tambin puede contribuir cuasi-experimentales.
el diseo de estndares o indicadores de desempeo del
nivel local que en conjunto configuren un sistema adecuado
que facilite el monitoreo del cumplimiento del contrato.
35 36
Esta seccin se basa principalmente en Baker (2000). Ver por ejemplo Baker (2000).
42
3.1.1. Seleccin del grupo de control entre ellos mismos antes y despus de la intervencin,
de forma tal que los mismos individuos constituyen el
En los mtodos de evaluacin experimentales, el grupo objetivo y el de control. De esta manera, se
procedimiento consiste en partir de un conjunto de requiere de informacin sobre los beneficiarios antes
individuos que poseen iguales derechos de participa- y despus de la aplicacin del programa, para luego
cin y deseo de entrar en el programa, para luego realizar la evaluacin comparando los indicadores que
seleccionar aleatoriamente quienes sern los benefi- surgen en cada caso.
ciarios y quienes formarn parte del grupo de con- El problema de esta tcnica es que no separa el
trol.37 El procedimiento de seleccin asegura que toda efecto del programa de otros factores que tambin
diferencia con quienes no participan del programa, es afectan a la pobreza. Por ejemplo, los participantes en
puramente accidental. Con esto, se alcanza el obje- un plan de capacitacin para pobres pueden haber
tivo de lograr dos grupos que sean lo ms similares mejorado sus perspectivas de empleo despus de
posibles, razn por la cual los mtodos experimenta- haber recibido los beneficios del plan. Sin embargo,
les suelen ser considerados los ms confiables (Rega- esta mejora no necesariamente ser atribuible al pro-
la, 1999; Baker, 2000). Adems, una ventaja impor- grama, podra ocurrir que se deba a una mejora de las
tante que posee, es que no requiere complicados pro- condiciones macroeconmicas que impact positiva-
cesos de cmputos estadsticos. mente en el nivel de empleo. En consecuencia, los
Los mtodos de evaluacin cuasi-experimentales resultados generalmente presentan un sesgo cuya
permiten generar un grupo de control en forma directa, direccin es difcil de establecer. Sin embargo, este
siendo los ms difundidos los siguientes: mtodo es muy til en algunas ocasiones, como por
Matching. Consiste en construir el grupo de con- ejemplo en las intervenciones que poseen cobertura
trol mediante la seleccin de aquellos individuos que integral, como las polticas y programas nacionales
poseen caractersticas similares a las de los beneficia- en los que participan todos los pobres y en los que,
rios. Para alcanzar este objetivo, estos mtodos re- por lo tanto, no hay lugar para un grupo de control.
quieren de la existencia de una encuesta o censo reali-
zada tanto a los beneficiarios como a los no beneficia-
rios del programa. A partir de all, deben utilizarse 3.1.2. Evaluacin propiamente dicha
tcnicas economtricas sofisticadas para seleccionar a
los integrantes del grupo de comparacin, procurando Una vez construido el grupo de control, el impacto
que ste sea similar al grupo de control. de la intervencin se determina computando la dife-
Una importante ventaja de los diseos cuasi- rencia entre el resultado promedio del grupo objetivo
experimentales, es que pueden basarse en fuentes de y del grupo de control, antes y despus del programa.
datos ya existentes (por ejemplo, encuestas aplicadas Esto puede realizarse para cualquier indicador que sea
inicialmente con otros objetivos, o censos poblacio- de inters para la intervencin bajo consideracin. Por
nales). Cuando este es el caso, se reduce el costo de ejemplo, en el caso de un plan educativo puede ser la
implementacin ya que no es necesario realizar una asistencia educativa o las notas de clase alcanzadas. Si
nueva encuesta o censo, evitando de este modo el se trata de un plan alimentario, habr que observar el
proceso de recoleccin de datos. Sin embargo, pre- impacto sobre la nutricin y el consumo de ciertos
sentan algunas desventajas. En primer lugar, tienen alimentos. Finalmente, si fuera un programa de salud
una menor confiabilidad que los diseos experimen- se podra observar el peso de los recin nacidos, las
tales, puesto que la metodologa es estadsticamente vacunas aplicadas, etc.
menos slida. Adems, la complejidad estadstica Otra manera de evaluar el impacto, es utilizar el
requiere de conocimientos especializados tanto para el mtodo de la doble diferencia o diferencia de las
diseo de la evaluacin como para el anlisis de los diferencias. La idea es comparar la diferencia en los
resultados. indicadores para los dos grupos al final del programa,
Comparaciones Reflexivas. En este mtodo, el con la observada al comienzo. Matemticamente,
escenario contrafactual se construye sobre la base siendo Xit el indicador de inters (escolaridad, con-
de la situacin de los participantes del programa antes sultas al mdico, etc.), donde i = B, C indica el grupo
de su implementacin. El objetivo es compararlos beneficiario (B) y de control (C) respectivamente, y t
= 0, 1 indica el perodo anterior y posterior a la apli-
cacin del programa, el mtodo computa la siguiente
37
diferencia doble:
Con base a esto, este mtodo tambin se denomina
aleatorio.
43
D = ( X B1 X C 1 ) ( X B0 X C 0 ) guientes: permiten realizar controles cruzados y as

llegar a una evaluacin ms robusta; 38 se obtienen
diferentes perspectivas sobre las variables relevantes
Si el programa est cumpliendo sus objetivos, en-
del proyecto (por ejemplo, aunque los investigadores
tonces la diferencia debera incrementarse a medida
que transcurre su aplicacin. podran considerar el ingreso o el consumo como
indicadores clave del bienestar de un hogar, los estu-
dios cualitativos de casos podran revelar que las
3.2. TECNICAS DE EVALUACION CUA- mujeres estn ms preocupadas por la vulnerabilidad,
LITATIVAS definida como la falta de acceso a sistemas de apoyo
social, o la exposicin a la violencia); se crean opor-
tunidades de retroalimentacin que son tiles para la
Para este caso no se utiliza un escenario contra- interpretacin de los resultados de las tcnicas aplica-
factual, no se conforma un grupo de control. En su das (por ejemplo, en caso de existir valores atpicos
lugar, los mtodos cualitativos tratan de comprender en las evaluaciones cuantitativas, estos pueden ser
los procesos, comportamientos y condiciones de fun- verificados con tcnicas cualitativas); y por ltimo,
cionamiento del proyecto a partir de la observacin y permiten obtener una visin del proyecto desde dife-
el estudio de actitudes, preferencias y percepciones de rentes niveles, siendo que las tcnicas cuantitativas
los beneficiarios. Esto se realiza mediante visitas o proporcionan buenas estimaciones del bienestar indi-
reuniones con los participantes del programa en las vidual, familiar y de la comunidad, mientras que las
cuales se realizan distintos tipos de preguntas, se cualitativas informan sobre procesos ms generales,
observa el contexto de aplicacin del proyecto, se permitiendo analizar el marco social, econmico y
reciben sugerencias de los beneficiarios, se evala la poltico, dentro del cual se lleva a cabo un proyecto.
forma en que los hogares y las comunidades perciben Con todo, para elegir una metodologa (la mejor
el proyecto, etc. combinacin entre las tcnicas presentadas) debe
Dos desventajas usualmente resaltadas son la tenerse en cuenta el tipo particular de proyecto en
subjetividad involucrada en la aplicacin de este m- ejecucin, la disponibilidad de los datos necesarios, la
todo y la falta de un grupo de comparacin que asle confiabilidad deseada de los resultados, las restriccio-
el impacto diferencial del programa. Entre las venta- nes de tiempo y recursos para ejecutar el programa, y
jas de las evaluaciones cualitativas se encuentra su las circunstancias propias del pas bajo estudio. Por
gran flexibilidad para adaptarse especficamente a las ejemplo, si es un programa que pretende beneficiar a
necesidades de casos particulares, y su utilidad para toda la poblacin potencial (cobertura total), no estar
lograr una mayor comprensin de las percepciones y disponible la posibilidad de generar un grupo de con-
prioridades de las partes interesadas, y de las condi- trol con matching o con mtodos experimentales, con
ciones y procesos que pueden haber afectado el fun- lo que habr que usar el mtodo de las comparaciones
cionamiento de un programa. reflexivas o las tcnicas cualitativas. Sin embargo,
segn la bibliografa especializada, es altamente re-
3.3. ELECCION DE UNA METODOLOGIA comendable elaborar un escenario contrafactual. Para
ello, la mejor alternativa es la elaboracin de un grupo
de control a travs de diseos experimentales, siendo
A fin de aprovechar las ventajas que otorgan las los mtodos que se basan en tcnicas estadsticas
tcnicas descriptas (cuantitativa y cualitativa), es avanzadas (diseos no experimentales), una alternat i-
conveniente utilizar una combinacin de ambas. va sub-ptima. De no estar disponible esta opcin,
Entre las ventajas que existen en la utilizacin de debera recurrirse a efectuar, al menos, el seguimiento
enfoques integrados para realizar las evaluaciones de temporal de alguna variable de inters (comparacin
impacto (Bamberger, 2000), se encuentran las si- reflexiva).
38
Por ejemplo, los mtodos cualitativos se pueden usar para
formular preguntas clave sobre la evaluacin de impacto y
revisar los procedimientos de recopilacin de informacin
utilizados en los mtodos cuantitativos (ver si los cuestiona-
rios utilizados en las encuestas son apropiados, o si la
muestra est bien conformada).
44
4. REFLEXIONES FINALES anlisis de los principales elementos tericos que

deben considerarse al momento de disear los es -
quemas de focalizacin de programas de lucha
Una reflexin sobre los posibles factores que contra la pobreza. El nfasis se puso en los criterios
pueden conducir a una reduccin de la pobreza que existen para focalizar el gasto social, las ven-
lleva a distinguir dos vas posibles. En primer lu- tajas y desventajas de cada criterio, la forma de
gar, se mencionaron en la introduccin del trabajo administrarlos y financiarlos, y las tcnicas para
factores ms de tipo general, tales como el logro de evaluar si se est cumpliendo con xito el cometido
un crecimiento econmico sostenido y la mejora en de reducir la pobreza. En el captulo que sigue se
la distribucin del ingreso. Sin embargo, y dado observar cmo todas estas cuestiones fueron apli-
que el tiempo necesario para que la pobreza se cadas a los casos ms importantes de experiencias
reduzca por estas vas puede ser muy prolongado, internacionales que utilizan la focalizacin para
en los ltimos tiempos el nfasis ha virado hacia luchar contra la pobreza. El objetivo final de ese
polticas que pretenden actuar directamente sobre captulo, es la extraccin de lecciones que comple-
los que menos tienen. menten las enseanzas tericas y sirvan como ele-
Precisamente en este captulo se avanz en el mento para el diseo prctico de las mi smas.
45
Captulo 3
Experiencias Internacionales de
Programas de Reduccin de la Pobreza
Gran parte de los pases de la regin de Amrica 1. PROGRAMA PROGRESA EN MEJI-
Latina y el Caribe destinan una fraccin importante CO
de sus ingresos pblicos a la realizacin de polticas
sociales. A pesar de ello, al analizar los resultados
de este tipo de inversiones, se llega a la conclusin
1.1. MARCO DE APLICACION DEL
de que los recursos no favorecen a los pobres en la PROGRAMA 39
proporcin y con la profundidad que podra esperar-
se (CEPAL, 1995). A partir de este resultado, se Mjico est compuesto por 31 Estados (con 2.428
est produciendo un viraje en el tipo de polticas municipios) y un Distrito Federal. En 1997, ao en
aplicadas a fin de lograr una mayor concentracin que el PROGRESA (Programa de Educacin, Salud y
de los recursos pblicos en los que menos poseen y Alimentacin) comenzaba a extenderse por varios
de esta manera acelerar la reduccin de la pobreza. Estados del pas, la poblacin total ascenda a 94,2
En este captulo se ver cmo se instrumentaron millones de habitantes, concentrados principalmente
los elementos presentados en el captulo anterior en en zonas urbanas. 40 Ese ao el pas ocup el lugar
el diseo de tres programas especficos en Amrica nmero 50 tanto en el rnking del Indice de Desarro-
Latina. Este ejercicio permitir observar ciertas llo Humano (IDH) 41 como en el Indice de Desarrollo
caractersticas que deben tenerse en cuenta a fin de Relativo al Gnero (IDG), 42 ambos realizados por el
lograr una efectiva focalizacin de un programa de PNUD (1998).
asistencia social de lucha contra la pobreza. En Si bien la tasa de desempleo abierto no se ubicaba
particular, se desarrollar una descripcin de los en niveles muy elevados (fue de 6,2% en 1995, 5,5%
programas PROGRESA de Mjico, PRAF de Hon- en 1996 y 3,7% en 1997), 43 los indicadores de pobre-
duras y Bolsa Escola de Brasil. Estos programas son za eran bastante altos, afectando ms severamente a
muy conocidos en la literatura y han sido estudiados las reas rurales y a las localidades pequeas. En el
con profundidad en los ltimos aos. perodo comprendido entre 1989 y 1992, se observ
Para ello, primero es necesario realizar una bre- un incremento anual promedio de 6,3% del nmero de
ve descripcin del marco de aplicacin del progra- pobres, afectando a 13,6 millones de personas. Ya en
ma; es decir, una resea de la situacin en la que se 1995, los pobres ascendan a cerca de 40 millones
encontraba el pas al inicio del mismo, as como de (con 24 millones en la pobreza extrema) correspon-
su evolucin reciente. diendo a las localidades rurales el 64,1% del total. 44
Luego se describen los objetivos que persigue Por otra parte, se observaba una marcada des i-
cada programa, los beneficios que otorga y a los gualdad en la distribucin del ingreso, ya que el 20%
beneficiarios que pretende alcanzar. A partir de ah, de la poblacin ms rica tena un ingreso ocho veces
se analiza su estructura administrativa y financiera y superior al 20% ms pobre (para 1994). Adems,
los elementos que se tuvieron en cuenta para lograr
una efectiva focalizacin de los beneficios de la
asistencia.
Posteriormente, se evalan los resultados en 39
Esta seccin se basa principalmente en Organizacin Pana-
trminos de la eficiencia, filtraciones, costos, im- mericana de la Salud (1998).
40
pacto, etc. El 26,5% de la poblacin viva en zonas rurales y el 73,5%
Finalmente, en la ltima seccin, se expone un en las ciudades.
41
resumen de todas las experiencias, junto con algu- El IDH es un ndice elaborado por PNUD que combina los
nas lecciones de importancia que deberan tenerse indicadores correspondientes a esperanza de vida, educacin e
en cuenta al momento de disear un programa foca- ingresos para dar una medida compuesta del desarrollo humano.
42
El IDG es un ndice que tiene en cuenta la desigualdad de
liz ado.
gnero en cuanto a oportunidades econmicas y polticas.
43
INEGI (1998).
44
Secretara de Desarrollo Social (1996).
46
entre 1984 y 1994 la brecha entre estos grupos se una marcada desigualdad del ingreso, lo que indujo a
ampli en forma importante (el coeficiente de Gini las autoridades a disear un programa capaz de solu-
pas de 0,456 a 0,513).45 cionar las falencias existentes.
En lo que respecta a la educacin, pese a que los
ndices de inscripcin primaria eran muy elevados
(superiores al 90%), Mjico presentaba falencias y
1.2. OBJETIVOS, BENEFICIOS Y BENE-
heterogeneidades en trminos educativos. Los pobres FICIARIOS
que residan en zonas rurales no disponan de oportu-
nidades, ms all del acceso a la escuela primaria, PROGRESA se inici en Mjico en 1996 y tuvo
mientras que una proporcin muy importante de los como principal objetivo aliviar la pobreza extrema del
jefes de hogares de familias en pobreza extrema, no pas en las reas rurales.47
tena ninguna instruccin (alrededor del 40%). Por su La magnitud de la pobreza hizo que el programa
parte, entre las heterogeneidades ms notorias, en se debiera aplicar en distintas etapas, ya que los recur-
1995 se encontraba que la tasa de analfabetismo y los sos presupuestarios no alcanzaban para cubrir a toda
aos de escolaridad promedio variaban en forma la poblacin con necesidades de recibir ayuda. En la
importante entre Estados (por ejemplo, Nuevo Len primera fase, comenzada en 1996, el programa slo
report 3,8% de analfabetismo y su escolaridad pro- abarc 3.461 localidades en 202 municipios; la fase II
medio fue de 8,1 grados, mientras que en Oaxaca la se instrument en 1997, se agregaron 8.749 localida-
tasa de analfabetismo se ubic en 13,9% y la escolari- des en 483 municipios; en tanto que en la tercera fase
dad promedio fue apenas 4,7 grados).46 se incluyeron 23.478 localidades en 1.311 municipios,
La utilizacin de los servicios de salud en las zo- con lo cual al primer semestre de 1998, PROGRESA
nas rurales de Mjico, era extremadamente baja. Los cubra 35.688 localidades en 1.488 municipios y 28
pobres residentes en dichas reas visitaban al mdico estados. El Banco Interamericano de Desarrollo48
0,65 veces por ao (en promedio) en tanto que los estima que se ampliar la cobertura a zonas urbanas y
individuos de mayores recursos efectan 0,8 visitas se extendern los beneficios otorgados, con lo que en
por ao. Por su parte, en lo referente a alimentacin, el perodo comprendido entre 2001 y 2004 se sumarn
la baja talla para la edad es la variable que comn- un milln de nuevas familias a las ya beneficiadas.
mente se observa para evaluar si los nios estn su- El programa consiste bsicamente en transferencias
friendo los efectos de la desnutricin por falta de monetarias dirigidas hacia los sectores ms vulnerables,
protenas y energas. En este sentido, IFPRI (2000) las cuales estn condicionadas a la utilizacin de servi-
encuentra que en 1998 un 44% de los nios de 12 a 36 cios educativos, de salud y a la participacin en reunio-
meses de edad de las regiones beneficiadas por PRO- nes informativas relacionadas a aspectos sanitarios y
GRESA, presentaban baja talla para la edad. alimenticios. A su vez, se otorgan transferencias en
En trminos de ocupacin y sector de actividad, especie a sectores especficos. De este modo, se busca
alrededor del 70% de los jefes de hogar pobres decla- lograr un doble efecto; por un lado se intenta paliar la
raron ser trabajadores rurales. En cuanto a la localiza- pobreza corriente a travs de la entrega de dinero que
cin geogrfica, 60% de los hogares en pobreza ex- pueda utilizarse para la adquisicin de alimentos, vesti-
trema se encontraban en las regiones Norte, Centro menta y todo aquello que pueda ser destinado a la satis-
Occidente, y Centro del pas, segn las definiciones faccin de las necesidades ms apremiantes; por otro, se
de regiones de las Encuestas Ingreso-Gasto (Lustig y pretende reducir los niveles de pobreza en el largo pla-
Szkely, 1997). A su vez, existe una dispersin terri- zo, mediante los incentivos que se brindan para el acce-
torial muy importante de la poblacin en extrema so a los servicios educativos y los relacionados con el
pobreza: el 75% de la misma se encuentra en locali- cuidado de la salud.49 Una de las caractersticas parti-
dades de menos de 500 habitantes (Scott, 1999).
En definitiva, Mjico presentaba elevados niveles
de pobreza, baja calidad sanitaria y educativa, junto a 47
A medida que fue avanzando el programa, se incluyeron
algunos hogares pertenecientes a zonas urbanas. Scott
(1999) encuentra que a mediados de 1999, cerca del 12% de
los ms de 2,3 millones de hogares beneficiarios estaban
45
Cuanto mayor es el coeficiente de Gini, existe una mayor localizados en reas urbanas.
48
desigualdad en la distribucin del ingreso. Para un anlisis Ver BID (2002).
49
ms detallado de este indicador, el lector puede remitirse a Este programa se complementa con mejoras y ampliacin
Sarghini y otros (1999). en la infraestructura fsica existente para la provisin de los
46
INEGI (1996). servicios mencionados.
47
culares del PROGRESA es que las transferencias Por su parte, la baja utilizacin de los servicios de
monetarias se entregan exclusivamente a travs de las salud ha llevado a la generacin de un segundo con-
madres de familia, reconocindose que las mujeres junto de beneficios que incluye subsidios para que las
tienden a utilizar los recursos ms eficientemente en familias pobres accedan a servicios de salud bsicos.
favor de las necesidades inmediatas de la familia. El componente de salud se divide en tres sub-
Este programa, como su nombre lo indica, se apo- componentes: un Paquete Bsico de Servicios de
ya en tres tipos de componentes que apuntan a atenuar Salud (incluye 13 acciones entre las que se destacan:
las distintas falencias que se manifiestan en los indi- saneamiento bsico a nivel familiar, planificacin
viduos que viven bajo condiciones de pobreza extre- familiar, atencin mdica prenatal, durante el parto,
ma (que pueden ser tanto causa como efecto de la puerperio y al recin nacido, inmunizaciones, peven-
misma). Ellos son: el componente educativo, el com- cin de accidentes, capacitacin comunitaria, etc.); un
ponente de salud y el componente alimentacin. segundo sub-componente de prevencin y atencin a
El componente educativo del PROGRESA est di- la desnutricin en donde se entregan suplementos
seado para aumentar la inscripcin a la escuela de alimenticios a los nios de cuatro meses a dos aos de
los nios y adolescentes mejicanos de las comunida- edad, y a las mujeres embarazadas o en periodo de
des rurales. Para ello, se entregan becas educativas a lactancia. Asimismo, se otorgan a los nios de 2 a 5
las madres de los estudiantes, consistentes en dinero aos que presentan algn grado de desnutricin. Fi-
en efectivo de libre disponibilidad, con el fin de que nalmente, el tercer sub-componente consiste en un
enven regularmente a sus hijos a la escuela (para programa de 25 sesiones educativas para los titulares
recibir la beca se requiere una asistencia de al menos de las familias beneficiarias. La Secretara de Salud y
el 85% de las clases). Los hogares con nios inscrip- el Instituto Mejicano de Seguridad Social (IMSS), que
tos entre tercer grado de primaria y tercero de secun- atienden a la poblacin no asegurada de las zonas
daria que se han identificado como pobres, se consi- rurales, es responsable de otorgar los servicios de
deran elegibles para recibir las becas educativas cada salud.
dos meses. Las mismas son crecientes por grado aca- El componente alimentario consiste en transfe-
dmico (a mayor grado mayor beca) ya que su monto rencias monetarias que tienen como fin mejorar el
se determina considerando, entre otros factores, los consumo de alimentos y mejorar el estado nutricio-
ingresos que un nio obtendra si se incorporara en la nal de la poblacin. La ayuda est condicionada a
fuerza laboral en lugar de asistir al colegio, es decir el que los beneficiarios cumplan con una serie de vis i-
costo de oportunidad de asistir a la escuela. Por su tas programadas y sesiones informativas en centros
parte, en los tres grados de secundaria se estimula, en de salud. En cada visita, se recaba informacin refe-
mayor medida, a las mujeres (mediante un diferencial rente al estado nutricional de los beneficiarios,
en el monto de las becas) ya que se observa un mayor prestndose especial atencin a los nios menores de
nivel de desercin entre ellas. Tambin existen ap o- cinco aos y a las mujeres embarazadas o en perodo
yos para tiles escolares que se entregan en forma de lactancia. En este caso, a travs de las sesiones
monetaria o en especie, y para recibirlos slo es nece- informativas, se busca que los beneficiarios tomen
sario acreditar la inscripcin y la asistencia regular a conciencia de la necesidad de contar con una buena
establecimientos educativos. alimentacin.
48
CUADRO N 17
PROGRESA: COMPONENTES, CONDICIONANTES Y SERVICIOS
Servicios y Transferencias monetarias
Componentes Condicionantes (promedios mensuales, Enero-Junio 1999)
Grado Por nio Por nia
Primaria
3 Asignacin base (1)
4 Asignacin base + 20%
5 Asignacin base + 53%
Menores de 18 aos 6 Asignacin base + 100%
Becas
85% de asistencia
Secundaria
Educacin Techo mximo de dinero desti-
1 Base + 193% Base + 213%
nado a cada hogar por mes:
2 Base + 213% Base + 247%
Asignacin base + 673%
3 Base + 227% Base + 280%
Transferencia
Primaria Base + 80% (por ciclo)
monetaria para
Secundaria Base + 127% (por ciclo)
compra de tiles
Atencin de
Registro en Unidad de Salud Paquete Bsico
Salud
Prevencin de la Asistencia mensual a Unidad de
Salud Suplementos Alimenticios
Desnutricin Salud
Educacin para la
Sesiones informativas
salud
Asistencia a servicios de salud y
Alimentacin Base + 53% (por familia)
sesiones informativas
Nota: (1) la asignacin base corresponde a 75 pesos mejicanos por mes equivalentes a poco menos de U$S 9.
Fuente: elaboracin propia en base a Scott (1999).
1.3. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y rar en el proceso de seleccin de beneficiarios me-

PRESUPUESTO diante la revisin de las localidades a incorporar, la
ayuda en la recoleccin de informacin socioecon-
mica necesaria para identificar a las familias benefi-
PROGRESA es un programa federal inter- ciarias, y la participacin en la entrega a las familias
institucional coordinado por la Secretara de Desarro- de los apoyos previstos en el programa.
llo Social (SEDESOL) a travs de la Coordinacin La burocracia empleada directamente por PRO-
Nacional de PROGRESA (CONPROGRESA). sta, GRESA es mnima teniendo en cuenta la escala de sus
cuenta con un Consejo integrado por los titulares de operaciones, con aproximadamente 380 empleados de
SEDESOL (quien lo preside), de las Secretaras de tiempo completo a nivel nacional; con un aumento
Educacin Pblica (SEP), de Salud (SSA) y de Ha- temporal al momento de colectar las encuestas para la
cienda y Crdito Pblico (SHCP). Tambin participa implementacin o evaluacin del programa, y cuando
el Instituto Mejicano del Seguro Social (IMSS), a se integran poblaciones importantes de hogares. Entre
travs del Programa IMSS-Solidaridad. A nivel esta- los otros trabajadores que participan en la implemen-
tal, los gobiernos de las entidades federativas50 son tacin del programa, se encuentran los empleados
responsables de los servicios de educacin bsica y municipales que cumplen el papel de enlace entre las
atencin a la salud de la poblacin. La participacin autoridades centrales y los beneficiarios, en tanto que
de PROGRESA en las entidades se formaliza por las promotoras electas entre las comunidades (las
medio de Acuerdos de Coordinacin entre los Go- cuales participan en forma voluntaria) y el personal
biernos Estatales y el Gobierno Federal. En este mar- docente y de salud son empleados de las dependencias
co, el rol de los gobiernos locales consiste en colabo- responsables de estos servicios. Los pagos monetarios
a los beneficiarios llegan a travs de una empresa
privada, contratada especialmente para dicho fin; con
esto se busca asegurar la transparencia en el uso de
50
En Mjico existen 32 entidades federativas, encargadas
de gobernar los 31 Estados y el Distrito Federal.
49
los fondos pblicos y minimizar la erosin de los nan para financiar consultas y el resto a suplementos
mismos entre burocracias y proveedores. aliment arios dirigidos a los hospitales).
A pesar de que en Mxico se est llevando a cabo El monto mensual promedio de las transferencias
un proceso de descentralizacin, tanto en educacin que recibieron los hogares durante el perodo com-
como en salud, el financiamiento de las transferencias prendido entre noviembre de 1998 y octubre de 1999,
monetarias y en especie del PROGRESA, se basa en fue de 238 pesos mejicanos (poco menos de U$S 30
fuentes del gobierno nacional y un creciente aporte de mensuales) por familia beneficiaria. 52 Esta suma pue-
organismos internacionales. En este sentido, el BID de considerarse de importancia, ya que representa
aprob a comienzos de 2002 un prstamo por U$S 19,5% del consumo promedio de las familias pobres
1.000 millones para la expansin del programa, lo que de las localidades no beneficiadas por el programa
constituye poco ms del 20% del total de gastos de (IFPRI, 2000).
PROGRESA para el perodo comprendido entre los
aos 2002 y 2008.51 Por su parte, el Instituto Interna-
cional de Investigaciones sobre Polticas Alimentarias 1.4. METODO DE FOCALIZACION DEL
(IFPRI), ha colaborado en la implementacin del PROGRAMA
programa a travs de un continuo apoyo tcnico a las
autoridades mejicanas. En tanto, los servicios condi- La metodologa de seleccin de PROGRESA
cionados (los gastos en educacin y salud) son finan- consta de tres etapas: primero se lleva a cabo la selec-
ciados, en gran parte, por los gobiernos estaduales, cin de localidades, es decir una focalizacin geogr-
aunque la administracin central del PROGRESA fica; luego, entre las localidades seleccionadas, se
dirige fondos propios o provenientes de organismos eligen las familias beneficiarias a partir de una focali-
internacionales a los Estados, con el fin de ampliar la zacin basada en el mtodo de comprobacin de me-
cobertura del programa, principalmente a travs del dios de vida; y por ltimo, la lista final de beneficia-
mejoramiento de la infraestructura de los edificios rios se corrobora con la asamblea comunitaria donde
escolares y los centros de salud. se corrigen los casos en que las familias hayan sido
En cuanto al destino de los fondos, Scott (1999) incluidas o excluidas incorrectamente, lo que otorga
encuentra que el 68% del presupuesto de PROGRE- mayor participacin a la comunidad y brinda legitimi-
SA para los aos 1998 y 1999, se transfiri a los be- dad a los beneficiarios elegidos.
neficiarios en forma monetaria, en tanto que el resto En la primera etapa, se clasificaron las localidades
correspondi a transferencias en especie y por servi- segn un ndice de marginacin basado en datos del
cios (23% del total) y a gastos administrativos (9%). Censo General de Poblacin y Vivienda de 1990 y del
Los pagos monetarios destinados a educacin, repre- Conteo de Poblacin y Vivienda de 1995.53 De las
sentaron el 37% del total erogado en el programa (el 105.749 localidades mejicanas, 74.994 disponan de
90% de dicho monto correspondi a becas y el resto a la informacin necesaria. Para las restantes se utiliz a-
apoyos para tiles), mientras que los relacionados a ron tcnicas de regresin economtrica para calcular
apoyos alimenticios, representaron un 31% de dicho el ndice de marginacin. Una vez calculado el ndice,
total. Las transferencias en especies y por servicios se estratificaron las localidades en cinco grupos de
corresponden principalmente al componente de salud marginacin, entre los cuales las localidades y hoga-
(en donde cerca de la mitad de los recursos se desti- res rurales se distribuyeron de la siguiente manera:
52
El clculo de este promedio incluye a los hogares que no
recibieron ningn beneficio por no haber cumplido con los
condicionantes del programa.
53
Este ndice se construy sobre la base de siete variables:
porcentaje de poblacin de analfabetos mayores de 14 aos
en la localidad, porcentaje de viviendas sin agua, porcentaje
de viviendas sin sistema de drenaje, porcentaje de viviendas
sin electricidad (hasta aqu, los datos surgieron del Conteo
de 1995), nmero promedio de ocupantes por habitacin,
porcentaje de viviendas con piso de tierra y porcentaje de la
51
Segn BID (2002), el costo estimado de la ampliacin del poblacin que trabaja en el sector primario (estos tres lt i-
plan para dicho perodo asciende a U$S 4.755 millones. mos tems se extrajeron del Censo de 1990).
50
CUADRO N 18
DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOCALIDADES Y HOGARES
SEGUN NIVEL DE MARGINACION
Nivel de
Muy Baja Baja Media Alta Muy alta
Marginacin
Localidades 4,0% 6,2% 14,6% 21,2% 54,0%
Hogares 7,5% 11,4% 22,0% 25,1% 31,6%
Nota: el total de hogares no suma 100%; la razn de este hecho no es explicada en la fuente.
Fuente: Scott (1999).
Mediante este procedimiento, en 1999 se En la tercera y ltima etapa, se present la lista de

identificaron 76.098 localidades con un grado alto o los hogares beneficiarios ante asambleas comunit a-
muy alto de marginacin, lo cual involucr a casi 15 rias de las distintas localidades para su revisin y
millones de personas. Dentro de las localidades, se discusin. All, se escuchaban comentarios y sugeren-
eligieron aquellas que disponan de escuela primaria, cias sobre los hogares que estando en la lista no debe-
secundaria y al menos una clnica, por lo cual fueron ran incluirse, o sobre hogares que no estando en ella
escogidas 48.501 localidades abarcando a poco ms deberan incluirse. Estos comentarios se remitan a la
de 12 millones de habitantes. A partir de all, se oficina central de PROGRESA para la revisin del
excluyeron las localidades con menos de 50 cuestionario original del hogar y se tomaba la deci-
habitantes, las que posean ms de 2.500 personas y sin final. En la prctica, esta etapa cumple un mero
las que se encontraban relativamente aisladas. trmite formal ya que fue mnimo el nmero de hoga-
Dentro de las localidades objetivo se procedi a res cuestionados, slo poco ms del 0,1% del total.55
seleccionar a las familias que cumplan los requisitos
para ser parte del programa (hogares del grupo objeti-
vo) mediante el mtodo de comprobacin de medios 1.5. EVALUACION DEL METODO DE
de vida. Para ello, se utilizaron datos provenientes de FOCALIZACION
la Encuesta Nacional de Caractersticas Socioecon -
micas de los Hogares (ENCASEH), que contiene Como se mencion en el captulo anterior, la eva-
informacin demogrfica, educativa, tnica, econmi- luacin del mtodo de focalizacin se realiza a partir de
ca (incluyendo vivienda, bienes durables y activos, cuatro factores: la eficiencia, la presencia de filtracio-
adems de ingresos), migratoria, y de acceso a pro- nes, los costos originados por el programa y la sosteni-
gramas sociales y servicios de salud.54 Por ltimo, se bilidad poltica del mismo. Los dos primeros aspectos
eligieron aleatoriamente localidades beneficiarias y pueden sintetizarse mediante una adaptacin del Cuadro
otras de control (mtodo experimental). N 14 del captulo anterior con datos del PROGRESA.
54
Para diferenciar entre hogares pobres y no pobres se
utiliza un enfoque multidimensional, el cual incluye el
ingreso de los integrantes del hogar, que se compara con
una Lnea de Pobreza extrema y otras variables socioeco-
55
nmicas. Ver Skoufias, Davis y Behrman (2000).
51
CUADRO N 19
EFICIENCIA Y FILTRACIONES EN EL PROGRESA
Poblacin objetivo Resto Total
xito Filtraciones
Participantes 50%
30% 20%
Ineficiencia xito
No participantes 50%
10% 40%
Total 40% 60% 100%
Fuente: Skoufias, Davis y Behrman (2000).
El cuadro muestra que, en relacin al problema de lidad positiva para el conjunto de la poblacin, ya que
eficiencia resultante de la aplicacin del PROGRESA, la mayor asistencia a las escuelas y a los centros de
existe un 10% de los hogares que debera recibir be- salud, ha repercutido en una menor presencia de nios
neficios del programa por su nivel de pobreza (perte- en las calles y menores posibilidades de contagio de
neciente a la poblacin objetivo) pero no lo hace, con ciertas enfermedades.
lo cual la tasa de subcobertura alcanza el 25% Por ltimo, cabe resaltar que la sostenibilidad po-
(10/40). Si bien esta cifra parece elevada, Skoufias, ltica del programa ha sido bastante alta, ya que se ha
Davis y Behrman consideran que este hecho no es incluido a una importante cantidad de beneficiarios y
preocupante al comparar estos resultados con la apli- la aceptacin, por parte la sociedad, ha sido amplia
cacin de otros mtodos de focalizacin. Por su parte, dado que se considera que el PROGRESA ha sido
el problema de la filtracin del PROGRESA parece exitoso en la lucha contra la pobreza.
ms grave, ya que entre los hogares que reciben ayuda
del programa, aquellos no pobres representan el 20%
de la poblacin total, lo cual implica una tasa de fuga 1.6. EVALUACION DE IMPACTO DEL
del 40% (20/50). PROGRAMA
En tanto, la ayuda que realmente llega a los bene-
ficiarios constituye la porcin ms importante del Para evaluar el impacto del programa, el PRO-
presupuesto de PROGRESA. El resto de los costos GRESA utiliza un grupo de control que se determina
directos (diseo, implementacin, monitoreo, evalua- utilizando diseos experimentales o aleatorios. Como
cin, etc.) absorbieron cerca del 9% del presupuesto se mencion, en las localidades escogidas a partir de
del programa entre 1998 y 1999 (15,6% y 5%, res- la utilizacin del ndice de marginacin, se eligieron
pectivamente para cada ao). De estos, los costos de los hogares objetivo mediante el mtodo de com-
implementacin asociados al esfuerzo focalizador del probacin de medios de vida, y luego se realiz un
programa, constituy la parte ms importante, espe- sorteo para determinar finalmente quienes seran las
cialmente en 1998, ao en que se dio la mayor expan- localidades beneficiarias y cules pertenenceran al
sin de cobertura. A su vez, casi el 80% de los costos grupo de control.
de focalizacin correspondieron a la identificacin de El programa recopil informacin sobre el estado
los hogares beneficiarios (Censo de Hogares en las de diversas variables (principalmente referidas a salud
localidades seleccionadas) y su incorporacin al pro- y educacin) de los hogares beneficiarios y del grupo
grama. La reduccin de la participacin de los costos de control, a partir de muestras realizadas antes de la
de focalizacin en el ao 1999, fue compensada por el aplicacin de PROGRESA y a medida que se fue
aumento de otros costos relacionados al seguimiento aplicando el mismo. Esto permiti utilizar la tcnica
y monitoreo del programa. de la doble diferencia, es decir, comparar la diferencia
Respecto a los costos asociados a la participacin, en los indicadores para los dos grupos al final del
se observa que los mismos son muy bajos. Por un programa, con relacin a la diferencia en los indicado-
lado, la mayora de los beneficiarios no tena ningn res al comienzo. Por otra parte, varios autores han
ingreso antes de la implementacin del programa, con realizado trabajos utilizando el mtodo de compara-
lo cual su costo de oportunidad era bajo. En segundo cin reflexiva; es decir comparando las localidades
trmino, el comportamiento de los beneficiarios, una beneficiarias en un momento determinado respecto a
vez que recibieron la ayuda, no ha ocasionado ningn su situacin inicial antes de la aplicacin del progra-
costo adicional; es ms, se ha generando una externa- ma.
52
Respecto al primer mtodo de evaluacin, se des- las nias y 73% para los nios. El incremento en la
tacan varios trabajos publicados por el International inscripcin en el caso de las nias fue entre 7,3 y 9,3
Food Policy Research Institute. Behrman, Sengupta y puntos porcentuales y de 3,5 a 5,8 puntos porcentua-
Todd (2000) encuentran que entre 1997 y 1999 se les para los varones. Esto representa un aumento
observan incrementos significativos en las tasas de proporcional para las nias de 11% a 14%, y de 5% a
inscripcin escolar para los nios de 12 a 14 aos 8% para los nios. De acuerdo a (Schultz, 2000),
pertenecientes al grupo beneficiario, en comparacin cuando alcancen la edad adulta los nios que hoy son
con las del grupo de control. Los efectos son an beneficiarios del PROGRESA tendrn permanente-
mayores en las mujeres: la inscripcin de nias del mente ingresos 8% mayores, como resultado del au-
grupo beneficiario aument casi un 12% respecto a la mento en la escolaridad. As, adems de mejorar el
del grupo de control y poco ms del 2% fue el incre- nivel de vida actual de los beneficiarios al reducir la
mento de la inscripcin de los varones beneficiarios pobreza y aumentar el consumo, PROGRESA est
respecto de aquellos no incluidos en el programa. teniendo un impacto importante en el aumento de
Estos resultados eran esperables teniendo en cuenta capital humano.
que las becas otorgadas son mayores para las mujeres. IFPRI (2000) presenta un anlisis de comparacin
Gertler (2000) evala el impacto en los comp o- reflexiva sobre algunos aspectos relacionados con el
nentes de salud del programa, mediante el mtodo de componente de salud del programa. All, se encuentra
la doble diferencia y encuentra que al mejorar la aten- que en relacin con la atencin prenatal, PROGRESA
cin mdica preventiva en las zonas en donde opera aument 8% las visitas para iniciar la vigilancia pre-
PROGRESA, se ha logrado que los nios ms peque- natal en mujeres que estaban en el primer trimestre de
os sean menos vulnerables a las enfermedades. En su embarazo. Este cambio en la atencin prenatal
particular, entre los nios de 0 a 5 aos la incidencia temprana, disminuy el nmero de visitas durante el
de enfermedades es 12% menor que entre aquellos segundo y tercer trimestre del embarazo. As, como
que no participan en el programa. Por otra parte, se resultado de PROGRESA, las mujeres embarazadas
observa que en enero de 1996, un ao antes de que realizan su primera visita a la clnica mucho antes de
comenzara PROGRESA, las visitas promedio a las lo que lo hacan con anterioridad a la aplicacin del
clnicas eran idnticas en las reas beneficiarias y de programa.
control. En 1998, el primer ao completo de opera- Sobre el impacto del componente alimentario del
cin de PROGRESA, los ndices de asistencia a los programa, Behrman y Hoddinott (2000) observan, a
servicios de salud de las comunidades beneficiadas travs de un anlisis de comparacin reflexiva, que el
por el programa crecieron ms rpido que en las zonas PROGRESA ha tenido un impacto importante en
no beneficiadas. Adems, hubo un aumento impor- aumentar el crecimiento de los nios y en reducir la
tante en las visitas para la vigilancia nutricional, en probabilidad de desnutricin infantil en las edades
los ndices de vacunacin y en la atencin prenatal. El cruciales que van de los 12 a los 36 meses. Segn los
anlisis tambin muestra que los adultos en las locali- resultados obtenidos por los autores, esto implica un
dades beneficiarias estn significativamente ms aumento de alrededor de 16% en el crecimiento pro-
sanos: en promedio, los beneficiarios de PROGRESA medio, que corresponde aproximadamente a un cen-
tienen menos dificultades para realizar sus tareas tmetro por ao en estos nios. Los efectos parecen
diarias y menor cantidad de das de incapacidad y de ser un tanto mayores en los nios de los hogares ms
das en cama, que aquellos que no son beneficiarios. pobres y comunidades ms marginadas en donde el
Schultz (2000) realiza un estudio comparativo so- jefe del hogar cuenta con mayor educacin. En gene-
bre la evolucin de algunas variables educativas antes ral, los estudios sugieren que PROGRESA tuvo un
y despus del PROGRESA, es decir, mediante el impacto importante en el crecimiento de los nios que
mtodo de comparacin reflexiva. Encuentra que en recibieron suplementos en las edades cruciales, que
el nivel primario, donde el ndice de inscripcin a la van de los 12 a los 36 meses (IFPRI, 2000).
escuela, antes de la intervencin de PROGRESA, se El programa PROGRESA ha cumplido satisfact o-
ubicaba entre 90 y 94%, el programa ha logrado in - riamente con los objetivos trazados originalmente en
crementar el ndice de inscripcin a la escuela entre cuanto a mejoras en la calidad y cobertura educativa,
0,74 y 1,07 puntos porcentuales en el caso de los sanitaria y alimenticia de los sectores ms vulnerables
nios, mientras que para las nias el aumento ha sido de Mjico. No obstante ello, las caractersticas parti-
entre 0,96 y 1,45 puntos porcentuales. A nivel de culares del pas, en donde existe una importante can-
secundaria, el ndice de inscripcin a la escuela antes tidad de personas pobres y regiones que se encuentran
de la intervencin de PROGRESA era de 67% para muy aisladas de los centros educativos y sanitarios,
53
han impedido que el programa sea lo suficientemente ciocho departamentos hondureos: Copn, Ocotepe-
inclusivo como para garantizar la erradicacin de la que, Santa Brbara, La Paz, Lempira e Intibuc) la
pobreza en Mjico. ms pobre, aunque en algunos municipios de otros
departamentos tambin se observan elevados niveles
de pobreza. La gran mayora de los pobres pertenece a
2. PROGRAMA PRAF DE HONDURAS familias que se desempean en actividades agrope-
cuarias de subsistencia o se dedican a la produccin
2.1. MARCO DE APLICACION DEL en pequea escala. Adems de la insuficiencia de
PROGRAMA56 ingresos, tambin se evidencia una importante des i-
gualdad en la distribucin del ingreso. Mientras que el
Honduras se divide poltica y administrativamente primer quintil de la poblacin recibe 4,3% del ingreso
en departamentos (18) y estos en municipios (298). nacional, el quintil de mayores ingresos concentra el
Cada departamento tiene un gobernador que es nom- 59,3%.
brado directamente por el Presidente de la Repblica. En cuanto a la situacin del mercado laboral, el
La autoridad municipal es ejercida por una Corpora- 71% de la poblacin econmicamente activa se de-
cin Municipal presidida por el Alcalde, cuyos miem- senvuelve en el sector informal de la economa, donde
bros son elegidos por votacin popular. Tradicional- los ingresos son menores. Los datos arrojan una pe-
mente la administracin pblica ha sido centralizada, quea proporcin de desempleo abierto (3,7%) pero
aunque en la actualidad se est dando una transferen- una alta proporcin de subempleo (22,2%). Esta si-
cia gradual de funciones a los gobiernos municipales. tuacin deriva de la baja calificacin de la fuerza
El territorio hondureo tiene una extensin de laboral.
112.492 kilmetros cuadrados y una poblacin que en Los indicadores educativos tambin son preocu-
el ao 1999 superaba los seis millones de habitantes. pantes. La tasa de analfabetismo de adultos se sita en
El hecho de ser un pas en donde predominan las 16,8%, siendo mucho mayor en el rea rural (23,3%),
montaas, ha sido histricamente un obstculo de y la escolaridad promedio es de 4,3 aos. En 1999
consideracin para la comunicacin entre las distintas slo el 38,8% de los nios de entre 4 y 6 aos reciban
zonas, y sta es la base del alto grado de dispersin de educacin preescolar, y el 85,7% de los que estaban
la poblacin, de su baja densidad poblacional y del en edad escolar (7 a 13 aos) asistan regularmente a
gran nmero de escuelas unidocentes que posee. 57 establecimientos de enseanza bsica.
Cerca del 56% de la poblacin reside en aldeas y En trminos alimentarios la situacin tambin es
caseros (poblados con menos de mil habitantes), crtica. La desnutricin crnica afect en 1996 al
mientras que la poblacin urbana se concentra en las 37,8% de los nios (IHNFA-UNICEF, 1998), mien-
dos principales ciudades.58 tras que el 40,6% de los que tenan entre 6 y 9 aos
En 1996, el pas tena un ingreso per cpita anual presentaban dficit de talla para su edad. En el mbito
(u$s 870) claramente inferior a la media de Amrica urbano la tasa de prevalencia de desnutricin59 fue de
Latina (Banco Mundial, 1997), y ocupaba el lugar 28,5%, mientras que en las zonas rurales la misma
nmero 114 segn el Indice Desarrollo Humano alcanz el 47,6%.
(IDH). Al momento de la implementacin del programa
Los hogares bajo la lnea de pobreza fueron dis- que a continuacin se describir, Honduras presentaba
minuyendo progresivamente durante la ltima dcada, los niveles ms elevados de pobreza de Latinoamri-
pasando de 67,5% en 1993 a 65,9% en 1999, mientras ca, baja calidad sanitaria y educativa, junto a una
que la cantidad de hogares en condiciones de indigen- marcada desigualdad del ingreso. Esta situacin llev
cia aument de 45,1% a 48,6% en el mismo perodo. a las autoridades hondureas, en colaboracin con el
La pobreza se concentra en las zonas rurales y en las Banco Interamericano de Desarrollo, a disear un
reas marginales metropolitanas, siendo la regin programa capaz de mermar las graves falencias exis-
occidental del pas (que comprende a seis de los die- tentes.
56
Esta seccin se basa principalmente en Organizacin
Panamericana de la Salud (2001).
57
En 1996 alrededor del 46% de las escuelas primarias del
pas eran unidocentes.
58 59
Tegucigalpa (33%) y San Pedro de Sula (16,7%). Baja talla para la edad.
54
2.2. OBJETIVOS, BENEFICIOS Y BENE- humano del pas mediante el mejoramiento de las
FICIARIOS condiciones de los nios de las familias ms pobres,
intentando romper as el crculo de pobreza. Para ello
se establece una serie de transferencias (tanto monet a-
El Programa de Asignacin Familiar (PRAF) es
rias como en especie) en algunos casos condicionadas
parte, junto al Fondo Hondureo de Inversin Social
a que los beneficiarios cumplan con ciertos requisitos,
(FHIS), componen el Programa Hondureo de Com-
tales como asistir a centros educativos o de salud. As
pensacin Social que busca mejorar las condiciones
se pretende que con las transferencias se logre mejo-
econmicas y sociales de quienes viven en condicio-
rar la situacin de estas personas en el corto plazo,
nes de pobreza.
mientras que con la obligatoriedad de concurrir a la
El PRAF fue creado en 1990 como un programa
escuela o a centros de salud, se busca enriquecer el
transitorio con el fin de generar un mecanismo de
capital humano y disminuir la pobreza estructural.60
compensacin que atene el impacto negativo que,
El nuevo PRAF ha sido estructurado a partir de
sobre los ingresos de las familias ms pobres, tuvo la
tres tipos de componentes, de los cuales los dos pri-
implementacin de un plan de ajuste estructural y de
meros son de ayuda directa a las comunidades ms
estabilizacin macroeconmica.
pobres y el tercero tiene que ver con el fortaleci-
Teniendo en cuenta los niveles de pobreza y la de-
miento de la capacidad operativa del programa. Di-
sigual distribucin del ingreso, el PRAF en sus orge-
chos componentes son los siguientes:
nes apunt principalmente a mejorar esta situacin
a) Componente de Educacin: se lleva a cabo
entregando bonos en efectivo y capacitando a las
mediante dos tipos de transferencias. La primera, un
personas que se encontraran en condiciones de extre-
subsidio a la demanda (bonos) cuyo valor se calcula
ma pobreza para ayudarles a obtener ingresos y au-
en funcin del costo de oportunidad de las familias
mentar su poder adquisitivo. Bsicamente, constaba
rurales pobres de mandar sus hijos a la escuela y se
de los siguientes componentes: Proyecto Bono Mater-
proporciona durante los 10 meses del ao escolar. El
no Infantil, Proyecto Bono Mujer Jefe de Familia,
Bono Escolar es entregado tres veces al ao (para
Proyecto Bono Escolar y Proyecto Bono del Anciano.
minimizar la desercin escolar) por cada nio que
Estos se describen a continuacin.
asista a la escuela de primero a cuarto grado, hasta un
El Bono Materno Infantil consista en transfe-
mximo de tres nios por familia. Se estima que este
rencias mensuales a madres embarazadas, con lactan-
bono beneficia a 62.213 nios que asisten a 953 es-
tes o con nios menores de cinco aos, siempre y
cuelas con un costo anual de unos U$S 58,07 61 por
cuando asistieran a programas de salud preventiva.
infante. Adems, se otorga un Incentivo al Desarrollo
El Bono Mujer Jefe de Familia se entregaba du-
del Aprendizaje (IDA) que incluye transferencias de
rante el ao lectivo a las madres de los nios y nias
recursos a las Asociaciones de Padres, para dotar de
matriculados de primer a tercer grado en las escuelas materiales a las escuelas, actualizar a los maestros y
pblicas.
capacitar a las familias en la participacin comunit a-
El Bono Escolar (BE) se otorgaba a las familias ria. Con este incentivo se procedi a la mejora de 555
que enviaban sus hijos a la escuela hasta un mximo escuelas, con un costo promedio anual estimado de
de tres nios por familia. u$s 4.000 por escuela.
Por ltimo, el Bono del Anciano consista en una b) Componente de Nutricin y Salud Materno
transferencia por mes a las personas pobres mayores Infantil: comprende dos tipos de subsidios, el primero
de 60 aos. dirigido a incentivar la utilizacin de servicios de
Hacia fines de la dcada del 90, con el apoyo del salud materno-infantil mediante la entrega de bonos a
BID y del Instituto Internacional de Investigaciones las madres, beneficiando a dos nios por familia, con
sobre Polticas Alimentarias (IFPRI), el proyecto fue
rediseado de manera de lograr la transicin del ante-
rior modelo, pensado para compensar la prdida de
60
ingresos, a un nuevo modelo ms abarcativo, buscan- Por otra parte, adems de intentar contribuir al desarrollo
do siempre aumentar la incorporacin y asistencia a la y a la disminucin de la pobreza en Honduras, dado que el
proyecto posee caractersticas muy innovadoras se pretende
educacin formal de los nios en edad de cursar los
llegar a conclusiones respecto de la eficiencia del uso de
primeros grados, reducir las tasas de desercin escolar
bonos para aumentar la demanda de servicios bsicos y
y fortalecer las actividades de salud y nutricin. sobre el impacto de transferencias directas a escuelas y
El objetivo general del nuevo programa, el unidades sanitarias.
PRAF/BIDFase II, fue enriquecer aun ms el capital 61
El tipo de cambio utilizado para todas las cifras expresa-
das en dlares norteamericanos es de 14,5 lempiras/u$s.
55
b)
lo cual se termina con el incentivo a tener mayor c) Componente de Fortalecimiento Institucional:

cantidad de hijos. Este bono beneficia a 47.771 perso- tiene como objetivo disear e implementar un sistema
nas entre mujeres embarazadas y nios menores de de focalizacin en los 70 municipios ms pobres del
tres aos, con un costo anual de U$S 46,3 por benefi- pas y perfeccionar los sistemas de seguimiento y
ciario. Un segundo subsidio, denominado Incentivo a evaluacin de programas. El componente contempla
la Calidad en Salud (ICS), est destinado a los pro- la realizacin de la Encuesta de Gastos y Medios de
veedores de estos servicios y consiste en dotar a los Vida a nivel de hogares en 80 municipios y un censo
establecimientos de un paquete bsico de medica- de familias en 40 municipios que son beneficiarias del
mentos y equipamiento, y de fondos para la capacit a- bono escolar y el bono nutricin y salud. Adems,
cin del personal. Este subsidio sirve para la mejora apunta a mejorar el gerenciamiento del PRAF, me-
de 62 centros, con un costo anual promedio de u$s diante la capacitacin tcnico-administrativa e infor-
6.020 por centro.
a)
mtica.
CUADRO N 20
PRAF: RESUMEN DE COMPONENTES, CONDICIONANTES Y SERVICIOS
Componentes Condicionantes Servicios y transferencias
Entre 6 y 13 aos
Bono Escolar u$s 19,36 tres veces al ao
Educacin Asistencia a clase
IDA (1) u$s 4.000 anual
Mujeres embarazadas y lactantes o
Nutricin y Bono Nutricin
nios menores de 3 aos u$s 3,86 mensual
Salud Materno y Salud
Asistencia mensual a centros de salud
Infantil
ICS (2) u$s 6.020 anual
Fortalecimiento Institucional Aporte del BID no reembolsable
Notas: (1) Incentivo al aprendizaje. (2) Incentivo a la calidad en salud.
Fuente : elaboracin propia.
2.3. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y Las fuentes de financiamiento del Proyecto pro-

PRESUPUESTO vienen principalmente de un prstamo concedido por
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 62 y en
La ejecucin del programa la lleva a cabo la menor medida, de fondos aportados por el Gobierno
Unidad Coordinadora del PRAF (UCP), un organismo de Honduras.
autnomo dependiente de la Presidencia de la Nacin, En cuanto a los costos del proyecto, a la fecha an no
en colaboracin con las Secretaras de Educacin y se cuenta con datos referentes a gastos administrativos
Salud. Adems se cuenta con apoyo tcnico del y de personal, aunque s existen estimaciones de los
Instituto Internacional de Investigaciones en Polticas costos de las transferencias. El presupuesto anual de
Alimentarias (IFPRI). El rol de los gobiernos locales, la implementacin del proyecto desarrollado por el
es distribuir los recursos suministrados por la UCP, es IFPRI (excluyendo costos administrativos) se resume
decir, los bonos escolares y de nutricin y salud. en el Cuadro N 21.
62
El mismo incluye un tramo en forma de Cooperacin
Tcnica no Reembolsable.
56
CUADRO N 21
PRESUPUESTO DE IMPLEMENTACION DEL PRAF
Estimacin UCP-IFPRI
Bono Escolar U$S 58,07 por infante
62.213 nios de los 40 municipios ms pobres
Cupos / ao 11.405 (otras reas prioritarias)
Gasto / ao U$S 4.275.000
Bono Nutricin y Salud U$S 46,3 por beneficiario
47.771 personas de los 40 municipios ms pobres
Cupos / ao
24.782 personas de otras reas prioritarias
Gasto / ao U$S 3.359.184
Incentivo al Desarrollo del Aprendizaje U$S 4.000 por escuela
Cupos / ao 555 escuelas
Gasto / ao U$S 2.220.000
Incentivo a la Calidad del Servicio (salud) U$S 6.020 por centro
Cupos / ao 62 centros de salud
Gasto / ao U$S 373.240
TOTAL U$S 10.227.424
Fuente: IFPRI (2000a).
2.4. METODO DE FOCALIZACION DEL ellos se realiz la evalucin (50 representaron la

PROGRAMA poblacin beneficiaria y 20 actuaron como grupo
de control) y en los 10 restantes se distristribuyeron
En la segunda etapa del PRAF se decidi restringir bonos, pero no se hizo ninguna evaluacin.
ms que en la primera, los hogares beneficiados para Una vez finalizada la eleccin de los munici-
que la ayuda llegue especficamente a los ms pobres. pios, se procedi a seleccionar los hogares benefi-
As, de acuerdo a la disponibilidad de fondos se deter- ciarios dentro de cada uno ellos. Para ello, en pri-
min que la poblacin objetivo, abarque tan slo a los mer lugar se llev a cabo la Encuesta de Gastos y
residentes de los 80 municipios ms pobres, en lugar de Medios de Vida (EGMV) con el fin de identificar la
180 como en la primera etapa. proporcin de hogares que seran incluidos como
Para elegir los beneficiarios se continu utilizando, beneficiarios. Posteriormente se implementara una
al igual que en la etapa I del programa, un criterio de ficha de seleccin de beneficiarios (a nivel del
focalizacin geogrfica a nivel de municipios. Segn hogar) que sirviera para identificar a los hogares
un estudio del IFPRI, este tipo de asignacin era la que efectivamente se encontraran bajo condiciones
nica forma operacionable ya que los municipios tie- de pobreza extrema, es decir, a la focalizacin geo-
nen fronteras bien definidas y no hay ninguna dificul- grfica se pretenda sumar una por comprobacin
tad para determinar el municipio de residencia de un de medios de vida. Sin embargo, en base a la citada
hogar, ni para saber a qu municipio corresponde una encuesta, se lleg a la conclusin de que la incor-
escuela o un centro de salud. Adems, la asignacin poracin de una ficha no era recomendable. Segn
por municipio era compatible con las polticas de des- los resultados de la EGMV, la gran mayora de los
centralizacin del pas y aseguraba que el proyecto no hogares de los ochenta municipios ms pobres, eran
tuviera que funcionar en un gran nmero de comunida- muy pobres; en efecto, siete de cada diez eran ex-
des dispersas. tremadamente pobres y, segn el criterio interna-
La seleccin de los 80 municipios se bas en los cional, nueve de cada diez se encontraban debajo
datos del Censo de Talla en Escolares de Primer Gra- de la lnea de pobreza (IFPRI, 2000a). Por este
do de 1997, seleccionndose los que presentaban motivo, los costos de incluir una ficha de seleccin
mayores niveles de desnutricin crnica. 63 En 70 de (administrativos y de otro tipo) para cada hogar,
superaran los costos derivados de errores de inclu-
sin, por lo que se decidi la incorporacin de
63
El criterio de seleccin utilizado fue el de los menores todos los hogares residentes en cada uno de los
promedios de talla para la edad de todos los nios de primer municipios seleccionados como beneficiarios del
grado de cada municipio, despus de excluir a los repiten- proyecto.
tes y de ajustar por edad.
57
2.5. EVALUACION DEL METODO DE Por otro lado, s se cuenta con datos sobre filtra-
FOCALIZACION ciones, estimndose un error de inclusin del 2% de
los que poseen mayores recursos, lo cual no parece
Al igual que con el programa PROGRESA, el una cifra elevada tal como era de esperar (IFPRI,
mtodo de focalizacin del PRAF se evala en trmi- 2000b). Adicionalmente y a pesar de que an no se
nos de la eficiencia, la presencia de filtraciones y los cuenta con datos fehacientes, debido a la reciente
costos originados por el programa. puesta en marcha del programa, si se comparan los
Con relacin a la eficiencia y a las filtraciones, ca- resultados de la Fase I con las proyecciones llevadas a
be mencionar que tal como surge de la Encuesta de cabo por el IFPRI para la Fase II, se llega a la conclu-
Gastos y Medios de Vida (EGMV) aplicadada en los sin de que la focalizacin de la segunda etapa lleva a
80 municipios seleccionados, la mayor parte de los que los recursos lleguen en mayor proporcin a las
que habitan en los mismos, son pobres. De esta mane- personas del primer quintil de ingresos, que son las
ra y aunque no se cuenta con datos sobre el error de que ms lo necesitan. En el Grfico N 4 se compara
exclusin (eficiencia), es de esperar que el mismo sea la incidencia por quintil64 del bono materno-infantil
casi nulo, ya que como se mencion, se decidi que el (Fase I) con la del bono de nutricin y salud (Fase II);
programa no excluyera a ningn residente de los mu- y en el Grfico N 5 la del bono escolar para las dos
nicipios seleccionados. fases.
GRAFICO N 4 GRAFICO N 5
INCIDENCIA DEL BONO INCIDENCIA DEL BONO
MATERNO-INFANTIL FASE I Y DEL BO- ESCOLAR FASE I
NO NUTRICION Y SALUD FASE II Y FASE II
50%
Fase I 50%
Fase I
40% 40%
Fase II Fase II
30% 30%
20% 20%
10% 10%
0% 0%
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
(quintil de gastos) (quintil de gastos)
Fuente: IFPRI (2000a).
De ambos grficos se desprende que, si bien bajo el individuos de altos ingresos sern beneficiados.
nuevo esqema el PRAF aumentar considerablemente En relacin con los costos derivados de la focali-
64
la proporcin de bonos captada por los hogares pert e- zacin, el hecho de que la misma se lleve a cabo bajo
necientes al priner quintil (los dos primeros en el caso una metodologa de focalizacin geogrfica, implica
del Bono Escolar), lo cual sera un indicador de la costos de informacin relativamente bajos, ya que se
mayor progresividad del nuevo esquema, tambin utiliz una encuesta ya existente para determinar las
aumentar la del mayor quintil (los dos ltimos en el zonas beneficiarias (el Censo de Talla en Escolares de
caso de los bonos de salud), es decir habr mayores Primer Grado de 1997). Adicionalmente, como se vi
filtraciones por parte de los ms ricos. As se puede en el captulo 2, este tipo de mtodologa presenta
concluir que, por un lado el hecho de que en el PRAF costos administrativos ms bajos que la mayora de
II se restrinja el nmero de municipios har que efecti- las otras alternativas.
vamente el programa se concentre sobre los ms po-
bres, aunque por otro lado, al no aplicarse ningn crite-
rio de focalizacin dentro de cada municipio, muchos 64
Se refiere a la proporcin del gasto total que recae sobre
cada quintil.
58
2.6. EVALUACION DE IMPACTO DEL primer paquete contempla nicamente incentivos

PROGRAMA sobre los individuos, es decir transferencias de ingre-
sos en forma del Bono Nutricin y Salud y del Bono
Escolar y fue adjudicado al grupo G1. El otro paquete
Para la evaluacin del proyecto PRAF-BID Fase II, contempla nicamente incentivos sobre los prestado-
se procedi a la divisin de 70 de los 80 municipios res de servicios, esto es, subsidios a centros de salud
seleccionados en 4 grupos. Dicha asignacin fue (el ICS) y a escuelas primarias (el IDA)65 y fue adju-
llevada a cabo en forma aleatoria aunque teniendo en dicado al grupo G3. Al grupo G2 le fueron asignados
cuenta los distintos niveles de desnutricin de cada ambos paquetes de incentivos, mientras que el grupo
uno, de manera que la distribucin entre los grupos G4 permaneci sin ningn tipo de ayuda, de modo
fuera equilibrada. Con esto se pretende evaluar el que actu como grupo de control. El siguiente cuadro
impacto de distintos paquetes de ayuda. El resume la asignacin de los distintos paquetes.
CUADRO N 22
LOS CUATRO GRUPOS DE INTERVENCION DEL PRAF-BID FASE II
Incentivos a prestadores de servicios
Con Sin
Con Grupo G2 (20 municipios) Grupo G1 (20 municipios)

Incentivos a los
individuos
(bonos) Sin Grupo G3 (10 municipios) Grupo G4 (20 municipios)
Fuente: IFPRI (2000b).
La idea de este mtodo de evaluacin es aislar los cambios que llevan ms tiempo para manifestarse.
efectos de cada uno de los programas. Por su parte, la As, si bien an no se han hecho evaluaciones de
estrategia de otorgar beneficios combinados en una impacto para la Fase II del proyecto, en lo sucesivo
regin permite evaluar los limitantes que tiene la ser posible llevar a cabo tanto evaluaciones basadas
aplicacin de un nico tipo de incentivos y que pue- en el mtodo de comparaciones reflexivas, como de
den superarse mediante la combinacin de ambos. doble diferencia.
As, por ejemplo, la estrategia de incentivos a los La informacin para realizar dichas evaluaciones
individuos puede enfrentar condicionantes que sola- provendr de tres elementos desarrollados especial-
mente pueden ser superados cuando simultneamente mente para esto:
se logran mejoras en la calidad de los servicios. Encuesta de hogares: Relevamientos represen-
Para llevar a cabo la evaluacin se realizan tres tativos al nivel de cada uno de los diferentes grupos
mediciones en todos los grupos: una de la situacin de intervencin, con una precisin adecuada para
antes de la intervencin (denominada lnea de base); poder hacer inferencias confiables sobre toda la
una al ao; y otra a los dos aos. Las mismas permiti- poblacin.
rn efectuar posteriormente la evaluacin de impacto; Diagnsticos institucionales: Datos transversa-
adems, la elaboracin de la lnea base es fundamen- les o de actualizacin permanente con una cobertu-
tal para determinar si los diferentes grupos de asigna- ra total.
cin son realmente comparables. La existencia de dos Pruebas estandarizadas en escolares de 1 a 4
mediciones posintervencin permite determinar la grado. Datos generados en el subgrupo de nios
estabilidad de impactos rpidos y tambin detectar matriculados.
65
Complementariamente a estos incentivos, se inici un
programa de promocin de buenas prcticas de alimenta-
cin y de higiene, la Estrategia de Atencin Integral a la
niez en la Comunidad (AIN-C).
59
3. PROGRAMA BOLSA ESCOLA EN condiciones de vida y salud. En 1999 la renta media

BRASIL familiar per cpita para el 10% ms rico, era 53 veces
la del 10% ms pobre. Segn el Informe sobre Des a-
rrollo Humano, elaborado por el PNUD, Brasil tiene
3.1. MARCO DE APLICACION DEL un desarrollo humano medio, ocupando el lugar n -
PROGRAMA66 mero 74 en la clasificacin del Indice de Desarrollo
Humano (IDH), y el 66 en el Indice de Desarrollo
La Repblica Federativa del Brasil est formada Relativo al Gnero (IDG). En los ltimos aos se ha
por la unin de 26 Estados, 5.507 Municipios y el ido reduciendo notablemente la poblacin que vive
Distrito Federal, todos con autonoma poltica, fiscal bajo la lnea de pobreza. As entre 1992 y 1998, la
y administrativa. En el ao 2000 tena una poblacin poblacin en esta situacin pas de representar el
de 169,6 millones de habitantes de los cuales el 81% 40,6% del total, a slo 32,6%. Para 1998 la propor-
resida en zonas urbanas. cin de indigentes sobre el total de la poblacin, al-
Al igual que en toda Amrica Latina, en Brasil canz el 13,9%. Asimismo, existen grandes diferen-
existe una profunda exclusin social con desigualda- cias entre las regiones, siendo las del norte y nordeste
des en la distribucin de la renta y precariedad en las las ms afectadas por la pobreza y la indigencia.
CUADRO N 23
PORCENTAJE DE LA POBLACION EN ESTADO
DE POBREZA E INDIGENCIA. 1998
Regin % Pobres (1) % Indigentes (2)
Nordeste 57,4 29,1

Norte 45,1 19,5
Sur 24,0 8,6
Centro-Oeste 22,6 6,8
Sudeste 19,3 6,1
Brasil 32,6 13,9
Nota: (1) Es considerada pobre la poblacin que presenta renta media per cpita inferior a me-
dio salario mnimo por mes; (2) Poblacin que obtiene la mitad o menos de la renta que estable-
ce la lnea de pobreza.
Fuente: IBGE (1998) en base a IPEA (2000).
Por otro lado, pese a la fuerte mejora registrada

66
3.2. OBJETIVO, BENEFICIOS Y BENEF I-
en los ltimos aos, la proporcin de personas CIARIOS
analfabetas mayores a 15 aos sigue siendo muy alta,
alcanzando en 1998 el 13,8%. Adems, al igual que
ocurre con la pobreza, grandes desigualdades se Bolsa Escola es un programa de asistencia social
verifican a nivel regional, superando dicha tasa el focalizado que otorga transferencias en efectivo a las
27% en la regin nordeste. La proporcin de nios familias pobres con nios en edad escolar. Este pro-
entre 7 y 14 aos que asisten a la escuela, es grama se implement por primera vez en el Distrito
relativamente alta (96%) y no se verifican importantes Federal de Brasilia en 1995 y debido a los resultados
diferencias regionales. satisfactorios verificados, se fue extendiendo a otros
66
Esta seccin se basa principalmente en Organizacin
Panamericana de la Salud (2000b).
60
municipios, a punto tal que desde 2001 pas al mbito Para formar parte del programa, los municipios
nacional. deben cumplir con una serie de requerimientos, como
A comienzos de 2001 el Congreso Nacional apro- la aprobacin del programa por parte del poder legis-
b la creacin del Programa Nacional de Renta M- lativo municipal y el empadronamiento de todas las
nima, vinculado a la educacin. As el Estado Federal familias que tendrn acceso a los beneficios.
pas a responder por el 100% de los recursos utiliza- El subsidio es entregado directamente a las fami-
dos por el Bolsa Escola Federal.67 lias; el Gobierno Federal transfiere los recursos a la
El objetivo principal del programa es disminuir la Caja Econmica Federal,68 que hace efectivo el pago
cantidad de familias afectadas por la pobreza a travs a los hogares. Por cada nio matriculado en la ense-
de la entrega de subsidios monetarios. Adems se anza bsica que tenga entre seis y quince aos, cada
buscan mejorar los niveles de educacin de estos hogar tiene derecho a recibir R$ 15,00 por mes (u$s
sectores marginados, con la intencin de que los bene- 6,25),69 hasta un total de tres nios por familia, cada
ficiarios puedan en el futuro obtener mayores ingre- una recibir como mximo R$ 45,00 (u$s 18,75).
sos, rompiendo as el ciclo de pobreza. Adicional- Asimismo, las familias beneficiarias deben cumplir
mente, el programa busca reducir el trabajo infantil y con ciertas condiciones para poder seguir sindolo.
actuar como un seguro potencial contra la pobreza. Dichas condiciones se muestran en el Cuadro N 24.
CUADRO N 24
CONDICIONANTES DE BOLSA ESCOLA
Condicionantes
Contar con una renta per capita mxima del hogar de medio salario mnimo (considerando a la poblacin adulta de la
vivienda, apta para el trabajo).
Tener a todos los hijos entre 6 y 15 aos de edad matriculados en alguna escuela pblica, o en su caso, firmar un
compromiso de matricularlos ni bien haya cupo disponible y mantener a todos los nios en la escuela sin que ninguno
falte (sin justificativo) ms del 15% de las clases.
Todos los adultos desempleados de la casa debern estar buscando empleo por medio de la inscripcin en el Sistema
Nacional de Empleo -SINE-.
La familia no puede estar recibiendo ayuda del programa PETI.70
Residir en el municipio donde se percibe el beneficio.
3.3. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y cluidos los gobiernos estaduales. El Gobierno Federal

PRESUPUESTO es el responsable de la gestin del programa y respon-
de por el 100% de los recursos del mismo.71 El presu-
puesto para 2001 alcanz los 1.700 millones de reales.
Bolsa Escola funciona como una sociedad entre La Secretara Nacional de Bolsa Escola, dependiente
los municipios y el gobierno federal, quedando ex del Ministerio de Educacin, es la responsable de la
supervisin y fiscalizacin del programa y debe llevar
a cabo, peridicamente, el control de los catastros de
67
Anteriormente, si bien exista cierto grado de partici- las familias beneficiarias, que son hechos por los
pacin del Estado Federal, los organismos responsables municipios y la compatibilizacin de estos con las
del programa eran los municipios. dems fuentes de informacin. Adicionalmente, tam-
68
La misma es una institucin bancaria de propiedad
federal.
69
El tipo de cambio utilizado para todas las cifras expre-
71
sadas en dlares norteamericanos es de 2,4 reales/u$s. Esto no va en desmedro de que algn gobierno local
70
El PETI es el Programa de Erradicacin del Trabajo decida ampliar los beneficios del programa con fondos
Infantil. Su objetivo es la eliminacin del trabajo en la propios. Por ejemplo, en Brasilia, adems del bono esco-
niez en actividades peligrosas, insalubres y degradan- lar federal, los beneficiarios reciben un bono escolar local
tes; y consiste en transferencias monetarias a las familias y una canasta con ropa y utensilios escolares. Tambin se
que tengan nios trabajando en actividades de esa natu- elimina la restriccin de un mximo de tres beneficiarios
raleza. por familia recibiendo R$4,5 a partir del cuarto hijo.
61
bin est encargada de procesar y controlar men- tracin pblica municipal. Por su parte, las escuelas
sualmente la totalidad de los pagos a las familias cumplen un rol esencial, ya que son las encargadas
beneficiarias. de controlar la asistencia de los beneficiarios y de
Por su parte, los gobiernos municipales son los difundir el programa, informando a la poblacin las
encargados de la seleccin y empadronamiento de bondades del mismo.
los beneficiarios. Para ello, en cada municipio Todos los municipios que lo deseen pueden
existe un Consejo Municipal del Programa Bolsa participar del programa, aunque es el Gobierno
Escola, el cual debe estar integrado por al menos el Federal el encargado de establecer el nmero m-
50% de representantes no vinculados a la adminis- ximo de beneficiarios de cada uno.
CUADRO N 25
DISTRIBUCION GEOGRAFICA DE LAS
TRANSFERENCIAS DEL PROGRAMA. 2001
Poblacin Poblacin
Regin Beneficiarios
Total Potencial
Centro-Oeste 11.636.728 588.833 426.987
Norte 12.900.704 1.133.434 770.291
Nordeste 47.741.711 5.491.485 4.216.807
Sur 25.107.616 1.041.630 905.910
Sudeste 72.412.411 2.497.554 1.930.763
Brasil 169.799.170 10.752.936 8.250.758
Nota: (1) Sobre la poblacin total.
Fuente: elaboracin propia en base a datos de la Secretara del Programa Nacional
de Bolsa Escola, Ministerio de Educacin de Brasil.
3.4. METODO DE FOCALIZACION DEL ser completado por cada una de las familias que
PROGRAMA desee acceder a los beneficios del programa. Para
poder acceder a los mismos, adems de completar el
formulario, las familias deben cumplir con los requi-
Para que un municipio interesado en participar sitos anteriormente mencionados (Cuadro N 24).
del programa pueda hacerlo, adems de cumplir con Posteriormente, se llevan a cabo visitas a las familias
una serie de requisitos burocrticos, debe pertenecer pre-inscriptas, a fin de verificar la veracidad de los
a uno de los catorce Estados con menor IDH, datos incorporados a los formularios.
presentar un IDH menor a 0,500, o bien debe Sobre la base de los datos demogrficos y socioe-
adoptar una metodologa de empadronamiento y conmicos recopilados por las instituciones oficiales de
focalizacin que asegure que los beneficiarios sern investigacin y estadstica, el Gobierno Federal esta-
efectivamente los ms pobres. As pues, en blece el nmero mximo de beneficiarios que cada
principio, no existe un criterio de focalizacin municipio puede incluir en el programa. El Ministerio
geogrfica a nivel municipal, es decir que se planea de Educacin debe llevar a cabo la compatibilizacin
que el programa cubra a todos los municipios; de de los padrones realizados por los municipios con el
hecho, en 2001 el mismo abarc al 98% de los nmero mximo de beneficiarios de cada uno de ellos.
municipios del pas. En caso de existir divergencias, tales que alguna locali-
La determinacin de las familias potencialmente dad se excediera en el otorgamiento de beneficios, las
beneficiarias es llevada a cabo por cada municipio y familias excedentes sern excluidas en orden decre-
se basa en un criterio de comprobacin del nivel de ciente segn su renta per cpita familiar.
vida y de autoseleccin. Para llevar a cabo la selec- Luego, cada escuela enva todos los meses a la-
cin, existe un formulario de empadronamiento Secretara de Educacin un listado de los nios be-
diseado por el Gobierno Federal que debe neficiados con la beca en la cual informa la asisten-
62
cia regular a clases. Una vez recibida esta informa- beneficiarios, se han llevado a cabo algunos est u-
cin, la Secretara de Educacin solicita el pago a dios y en base a estos trabajos se puede afirmar que
la Secretara de Hacienda, la cual transfiere los no presenta graves falencias a la hora de seleccio-
recursos al banco correspondiente (el banco de nar a los beneficiarios. Por ejemplo, Rocha y Sabo-
Brasilia) para que ponga el dinero, a disposicin de dia (1999)72 basndose en datos de la Encuesta
las familias. Si la inasistencia excede lo permitido, se Nacional por Muestra de Domicilios (PNAD) para
castiga con el no pago de la beca en el mes que se 1996 en Brasilia, demuestran que el programa ob-
sucedi el hecho (pero no se quita la beca). Este pro- tuvo resultados altamente satisfactorios cubriendo
ceso se hace todos los meses. Adems, anualmente se aproximadamente al 77% de los beneficiarios po-
reevalan las familias beneficiarias. tenciales. Adicionalmente, se observa que las con-
diciones socieconmicas de los beneficiarios son
3.5. EVALUACION DEL METODO DE an ms adversas que el lmite de los criterios de
FOCALIZACION seleccin. El ingreso promedio de los beneficiarios
es menor que los parmetros poblacionales de la
Si bien el programa no contempla un mtodo que poblacin potencial. En el Cuadro N 26 se res u-
evale ex-post su eficacia en la focalizacin de los men los resultados del citado estudio.
CUADRO N 26
COMPARACION ENTRE BENEFICIARIOS Y POBLACION POTENCIAL
Beneficiarios Poblacin potencial
Ingreso familiar promedio (R$) 175,4 180,4
Ingreso per cpita promedio (R$) 36,3 43,2
Tamao promedio de las familias 4,8 4,2
Porcentaje de familias que vive con
0,4% 0,3%
menos de 2/3 del salario mnimo
Fuente: Banco Mundial (2001) en base a IBGE y Bolsa Escola (Parano Registry).
El hecho de que exista una amplia participacin de los municipios del pas y a todas las familias que
los miembros de la comunidad local, mejora la focali- cumplan con las condiciones establecidas. Es por
zacin de los beneficios en los ms necesitados. As, ello que el programa no tiene planteado llevar a
los visitadores sociales cumplen un rol fundamental en cabo una seleccin del grupo de control utilizando
el procedimiento de seleccin de los beneficiarios, mtodos experimentales.
ayudando a las familias a llenar los formularios y com- Sin embargo, es posible hacer evaluaciones de
72
probando la veracidad de la informacin suministrada impacto recurriendo al mtodo de comparaciones

por las familias. Sin embargo, la cercana entre los reflexivas. 73 Con este instrumento, la medicin del
ejecutores del programa y los beneficiarios puede dar xito del programa, en cuanto al mejoramiento de
lugar al manejo poltico del mismo. Por este motivo se las condiciones educativas, es relativamente sim-
ha establecido la obligacin de que slo hasta el 50% ple, aunque presenta los problemas descriptos en el
de los funcionarios de los consejos municipales (orga- captulo 2.
nismos encargados entre otras cosas de la seleccin de
los beneficiarios), sean funcionarios de los municipios.
72
Citado en Banco Mundial (2001).
73
3.6. EVALUACION DE IMPACTO DEL Anteriormente, cuando el programa no abarcaba a todo el
pas, era posible llevar a cabo estudios de impacto basados
PROGRAMA en mtodos cuasi experimentales del tipo de la doble dife-
rencia, es decir, comparando reas donde el programa era
El principal problema que surge a la hora de eva- aplicado con reas donde no lo era. Aunque esta herra-
luar el impacto del programa, radica en la carencia de mienta ya presentaba grandes problemas para aislar las
causas de la reduccin de la pobreza ajenas al programa,
un grupo de control ya que el mismo abarca a todos
brindaba informacin importante y hoy ya no est disponi-
ble.
63
Para ello se cuenta con indicadores, tanto de En el Cuadro N 27 puede verificarse una sustan-
asistencia como de promocin (alumnos que pasan cial mejora de estos indicadores en todas las regiones
al nivel escolar siguiente). del pas durante el perodo de aplicacin del programa.
CUADRO N 27
TASAS DE ESCOLARIZACION Y PROMOCION POR REGIONES
Regin Tasa de Promocin (1) Tasa de escolarizacin
1996/97 1998/99 1998 1999

Nordeste 53,8 64,0 90,0 92,8
Norte 57,1 66,1 90,4 93,2
Sur 72,8 79,3 96,2 96,6
Centro-Oeste 63,8 71,3 93,9 95,6
Sudeste 71,6 79,9 97,4 97,6
Brasil 64,5 73,6 93,9 95,4
Notas. (1) Es el porcentaje de alumnos que pasa al nivel escolar siguiente respecto del total de alumnos.
Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Educacin de Brasil y del Instituto Nacional de Estu-
dios e Investigaciones Educacionales.
Sin embargo, surge un problema a la hora de veri- de crisis econmicas o de efectos negativos de los
ficar si efectivamente los beneficiarios cumplen con la ajustes estructurales (Tomei, 1996). En el caso del
obligacin de asistir al menos al 85% de las clases. La PROGRESA en Mjico, el mismo se puso en funcio-
dificultad radica en que las escuelas son las responsa- namiento para aliviar las consecuencias de las polti-
bles de llevar los registros de asistencia y comunicar- cas de ajuste tomadas tras la crisis econmica mejica-
los a la Secretara de Educacin municipal, por lo que na a finales de 1994. Un caso similar es el del PRAF
los resultados podrn variar entre escuelas dependien- en Honduras, que se inici en 1990 como un progra-
do de cuan estrictos sean los controles en cada una de ma transitorio que pretenda crear un mecanismo de
las ellas. compensacin que atenuara el impacto negativo de un
Tambin es muy dificultoso medir la eficacia del plan de ajuste estructural y estabilizacin macroeco-
programa en la reduccin del trabajo infantil, ya que nmica implementado en el mismo ao. A diferencia
los beneficiarios podran concurrir a clase y an as de los dos primeros, el Programa Bolsa Escola nace
trabajar durante el resto del tiempo. Adems, el tiem- por iniciativa de un gobierno subnacional y luego se
po de trabajo suele ser muy estacional, con lo cual los extendi al resto del pas.
nios podran trabajar durante los perodos de alta An cuando estos programas hayan surgido para
demanda laboral y concurrir a clase y recibir los bene- atender cuestiones coyunturales, lograron una auto-
ficios del programa slo durante los perodos de baja noma propia que les permiti perdurar en el tiempo
demanda. una vez superada la crisis inicial.
Salvo en el caso de Brasil, donde el programa na-
ci para solucionar la pobreza en la capital del pas, el
4. RESUMEN Y LECCIONES resto se concentr en la eliminacin del problema en
las zonas rurales, que es en general la ms difcil de
En el Cuadro N 28 se presenta un resumen de los erradicar, debido a que los hogares all ubicados son
tres casos ya analizados y, a continuacin, se exponen de difcil acceso y no disponen de infraestructura para
las lecciones que pueden extraerse de cada programa proveer servicios de educacin, salud, agua corriente,
y que resultan de utilidad para el diseo de los pro- etc.
gramas de asistencia social focalizados. En general, el diseo del programa (componentes,
Un hecho que debe destacarse es que muchos de estructura de incentivos, montos asignados, financia-
los programas de eliminacin de la pobreza imple- miento, etc.) es realizado por los niveles superiores de
mentados en Amrica Latina, surgen como paliativo gobierno. Sin embargo, tambin existe un rol muy
64
importante para los niveles inferiores, especialmente en la escuela, etc. Con esto se pretende lograr un doble
lo que hace a la seleccin de las personas que final- objetivo: se alivia la pobreza corriente por la que estn
mente sern los beneficiarios, y en la distribucin de atravesando las personas y se busca lograr la autosufi-
ciertos beneficios (becas, alimentos, etc.). Adems, la ciencia de los pobres en el largo plazo, incrementando
experiencia revela que la participacin de organismos su capacidad generadora de ingresos va aumentos de
internacionales (como el BID o el IFPRI) parece ser capital humano. Tambin se ve que los programas de
crucial tanto para obtener financiamiento adicional, asistencia social focalizados se combinan con otros
como para el diseo de los programas asistenciales destinados a promover la oferta de servicios educativos
focalizados. Este fue especialmente el caso de Hondu- y de salud, cuando estos no se encuentren disponibles o
ras, en donde el Programa Hondureo de Compensa- cuando sea necesario revit alizarlos.
cin Social (que incluye tanto al PRAF como al FHIS) Tambin pueden extraerse valiosas lecciones res-
comenz con un costo total estimado de 68,2 millones pecto de la evaluacin de impacto de estos programas.
de dlares, de los cuales 61,5 millones fueron provistos En primer lugar, cabe decir que el grupo de control
por el BID y el resto por el gobierno hondureo. (tanto en PROGRESA como en el PRAF) se encuen-
La experiencia tambin ensea que se utilizan tra geogrficamente distanciado del grupo beneficia-
criterios muy claros para determinar el grupo objetivo rio; esto es, en las localidades o municipios donde se
y, dentro de l, los que sern los beneficiarios y el proveen beneficios, no est presente el grupo de con-
grupo de control. Para ello, un primer paso suele ser trol. El objetivo es evitar reclamos de parte de los no
la utilizacin de la focalizacin geogrfica, dado que beneficiados que podran poner en peligro la cont i-
posee bajos costos de implementacin. En una segun- nuidad del programa. Adems, por lo general, el pro-
da etapa se afina la seleccin con el mtodo de com- grama comienza focalizando los beneficios en deter-
probacin de los medios de vida. minadas regiones y despus, segn los resultados
La experiencia internacional muestra que, en ge- obtenidos, se lo extiende. Esto permite reducir el
neral, debe adoptarse una postura integral en la lucha costo de planificar un programa a mayor escala y, a su
contra la pobreza. Debe reconocerse el complejo vez, hacer correcciones a medida que se van incorpo-
carcter multi-dimensional y multi-determinado de la rando nuevas regiones.
pobreza y la consecuente necesidad de utilizar instru- Con todo, estos programas de asistencia social fo-
mentos integrales y complementarios para enfrentarla calizada muestran que es posible utilizar en forma
efectivamente. Por un lado, esto lleva a que los pro- eficiente los recursos, con bajos costos administrat i-
gramas posean un componente que realiza transferen- vos y lograr resultados importantes en trminos de
cias pecuniarias (dinero) y no pecuniarias (alimentos, aumento de la escolaridad, de la asistencia a centros
tiles escolares, etc.), condicionados a que los benefi- de salud, reduccin de las enfermedades, reduccin de
ciarios realicen consultas mdicas, los nios asistan a la desnutricin infantil, etc.
CUADRO N 28
RESUMEN DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
Mejoras Servicios y Trans- Mtodo de
Programa Zona de aplicacin Condicionantes
esperadas en ferencias Focalizacin
- Edad
- Transferencias - Territorial
- Asistencia a la
PROGRESA Preponderantemente - Educacin monetarias y en - Comprobacin
escuela
- Salud especie del nivel de vida
(Mjico) rural - Registro y
- Alimentacin - Sesiones infor-
asistencia en
mativas
centros de salud
- Edad
- Transferencias
PRAF - Educacin - Asistencia a la - Territorial
monetarias
Rural - Salud escuela
(Honduras) - Incentivos a la
- Alimentacin - Asistencia a
oferta
centros de salud
Bolsa Escola Preponderantemente - Edad - Comprobacin
- Educacin - Transferencias
- Asistencia a la del nivel de vida
(Brasil) urbana - Trabajo infantil monetarias
escuela - Autoseleccin
65
Captulo 4
Elementos a Tener en Cuenta en el Diseo e
Implementacin de Programas Asistenciales Focalizados
Un repaso de lo analizado a lo largo de este tra- paso en la lucha contra la pobreza. 75 Es importante
bajo, deja en claro que la pobreza es un fenmeno remarcar que para extraer conclusiones respecto a la
muy complejo y que su abordaje implica considerar naturaleza del problema a enfrentar es menester
un enfoque multidimensional. Esta manera de enten- llevar a cabo un anlisis pormenorizado de la infor-
der el problema, surge de la comprensin de que la macin disponible.
pobreza abarca varios aspectos interrelacionados que Las lecciones extradas de la teora y de la exp e-
afectan al bienestar: bajo nivel de ingreso, activos riencia internacional, indican que un buen diagnsti-
insuficientes, incapacidad para evitar y enfrentar co requiere observar la localizacin geogrfica de
choques adversos, bajo desarrollo humano, alta inci- los pobres y determinar si existe un patrn definido
dencia de males sociales, restricciones para partici- que permita focalizar sobre la base de dicho aspecto;
par econmica, poltica y socialmente en igualdad de a su vez deben tomarse en cuenta las oportunidades
oportunidades, etc. 74 Como ejemplo de esto, en el laborales de los distintos agentes, el acceso a la sa-
caso particular de la provincia de Buenos Aires, la lud, la educacin y los servicios bsicos, la posesin
pobreza constituye un problema de creciente preo- de activos fsicos, la disponibilidad de crdito, el
cupacin, donde se conjugan una serie de factores capital social, el tamao del hogar, el gnero, la
interrelacionados a nivel de oportunidades laborales, movilidad geogrfica y otros factores, como conmo-
nivel educativo, cobertura de salud, acceso a servi- ciones polticas, econmicas, desastres naturales y
cios bsicos y disponibilidad de viviendas. Todos niveles de violencia.
estos aspectos dotan a este fenmeno de alta com- Definir el grupo objetivo y los bienes y servicios
plejidad. a transferir. La determinacin de las personas a be-
Teniendo en cuenta la gravedad del problema y neficiar con el programa, no es un problema menor.
considerando los diversos anlisis referidos a la po- Al hacerlo, los encargados del diseo estn fijando
breza, resulta imperante buscar soluciones a este fla- las prioridades, eligiendo si el programa beneficiar
gelo. En este sentido, se ha puesto nfasis en los pro- a jefes de familia, a los hijos en edad escolar, a las
gramas de combate a la pobreza, los cuales han sido madres embarazadas, etc. A su vez, la definicin
concebidos para aumentar el impacto de las polticas clara del grupo objetivo es fundamental para selec-
sociales, minimizando el costo fiscal de los mismos. cionar la mejor manera de alcanzarlo y as concen-
Para ello, a partir de la teora y de la evidencia emp - trar en l los recursos del programa.
rica analizada en este trabajo, se intentar extraer A partir de lo anterior, el paso siguiente debe ser
algunas lecciones que sirvan como elementos para la decidir si las transferencias que se harn al grupo
elaboracin de programas focaliz ados. objetivo sern en especie, en efectivo o una combi-
La importancia del diagnstico. La decisin final nacin de ambas; si sern o no condicionadas a la
acerca de quines deberan ser los beneficiarios de realizacin de algn tipo de actividad por parte del
los programas focalizados y la determinacin de las beneficiario; y si el programa debe o no fomentar la
acciones que se consideren ms apropiadas para autosuficiencia de las personas pobres. Con anterio-
combatir la pobreza, debe surgir a partir de un diag- ridad se presentaron los detalles del debate sobre
nstico realizado sobre los hogares e individuos de estos puntos. Ahora slo basta mencionar que la
menores recursos. En este sentido, un buen diagns- experiencia internacional, en materia de programas
tico debe involucrar la caracterizacin de la pobla- asistenciales focalizados, muestra que estos tienden
cin pobre, con el fin de identificar a los grupos ms
vulnerables y descubrir sus determinantes. La evi-
75
dencia internacional muestra que este ha sido el Entre otros trabajos de este estilo se encuentra que el
proceder en varios pases en desarrollo, como primer Ministerio de Economa y Finanzas de Panam (1999)
elabor un trabajo titulado Perfil y caractersticas de los
pobres en Panam; en Leibovich y Nez (1999) se carac-
teriza al pobre colombiano y en Valds (1997) se realiza
74
Ver BID (1998). algo similar para el caso chileno.
66
a combinar las transferencias monetarias y en esp e- popular y a la formacin de asociaciones con las or-
cie, aprovechando las ventajas de cada una de ellas. ganizaciones de la sociedad civil de manera tal de
Adems, es dable destacar que poseen un comp o- fomentar una mayor transparencia y responsabilidad.
nente importante de condicionalidad, que resulta El papel de estas organizaciones es fundamental para
imprescindible para fomentar la utilizacin de los que los pobres puedan, en forma conjunta, influir en
servicios de educacin y salud entre los pobres. Por las decisiones locales y favorecer una mayor respon-
ltimo, tambin se observa una tendencia a mitigar sabilidad en los funcionarios. Tambin cumplen un
la pobreza actual o de corto plazo, mediante el in- papel esencial e integrador en lo que refiere a su ca-
cremento en el ingreso corriente de los que menos pacidad para funcionar como nexo entre los pobres y
tienen, pero apuntando a que stos puedan mantener- los programas destinados a ellos.
se por sus propios medios en el futuro. Esto es, se Evaluar el impacto del programa. Mediante una
busca que una vez finalizado el programa, se logre la evaluacin de impacto se pueden responder preguntas
autosuficiencia de los pobres que se asisten. tales como: alcanzan el objetivo previsto las estrat e-
Elegir el criterio de focalizacin ms apropiado. gias de lucha contra la pobreza?, los cambios en la
Una vez que se determinaron las personas que forman pobreza se explican por el programa o por otros fact o-
el grupo objetivo y los bienes y servicios que se desea res?, varan los resultados entre diferentes grupos de
hacerles llegar, el paso siguiente es elegir la mejor beneficiarios como hombres, mujeres, regiones, etc.?,
forma de hacerlo. Para ello, y tal como ha sido men- existen otros efectos no previstos, ya sean positivos
cionado, debe evaluarse en qu medida cada criterio o negativos?, en qu medida son eficaces los pro-
de focalizacin contribuye a atender a los que ms lo gramas, en comparacin con intervenciones alternat i-
necesitan, cuidando de no otorgar beneficios a perso- vas?.
nas de altos ingresos, cuidando que los costos asocia- La evaluacin se convierte as en una herramienta
dos no sean demasiado elevados. Deben sopesarse de suma importancia para proporcionar a los respon-
adecuadamente cada uno de estos elementos para sables del establecimiento de polticas y a la sociedad
poder elegir la metodologa que mejor se adecue al en general, informacin sobre cules de las iniciativas
caso particular al que se lo quiera aplicar. Adems, es pblicas estn siendo eficaces y cules no han tenido
usualmente recomendable la aplicacin conjunta de el suficiente xito en la lucha contra la pobreza. La
los criterios mencionados en el captulo 2, aprove- informacin as generada, es especialmente impor-
chando las ventajas y minimizando las desventajas tante en los pases en desarrollo, donde los recursos
que posee cada uno de ellos. son escasos y cada peso gastado debe maximizar su
Niveles de gobierno y participacin social. Es re- efecto en la reduccin de la pobreza. A su vez, si los
comendable que el diseo y las cuestiones referentes a programas estn mal diseados, no llegan a los bene-
la financiacin de los programas para combatir la ficiarios previstos o desaprovechan los recursos, con
pobreza, sean llevados a cabo por los gobiernos cen- la informacin obtenida a partir de la evaluacin de
trales, mientras que para la parte ejecutiva es aconse- impacto, es posible determinar la mejor manera de
jable una mayor participacin de los gobiernos loca- redisear o mejorar los programas.
les. De este modo, se hace posible explotar las vent a- Para que los planes logren el impacto buscado, se
jas que ofrece uno y otro nivel de gobierno. En cuanto requiere continuidad temporal. Esto es as ya que los
al diseo de los programas, debe considerarse el ca- resultados de una poltica que pretende aumentar las
rcter multidimensional de la pobreza. De esta mane- capacidades bsicas de la poblacin marginada se
ra, el problema no podr ser solucionado por un de- observan solamente en el mediano y largo plazo. Por
partamento o nivel de gobierno determinado, sino que este motivo es necesario apoyar una poltica de cont i-
debe enfrentase con un criterio multisectorial que nuidad en la aplicacin de los programas focalizados
implica la competencia de varias dependencias. Con- de combate a la pobreza y, a su vez, exigir una eva-
secuentemente, es necesario que el organismo respon- luacin peridica de los mismos.
sable del programa cuente con los instrumentos para Un enfoque integral para reducir la pobreza. Debe
coordinar los esfuerzos entre todos los ministerios tenerse presente que una estrategia eficaz para com-
involucrados. batir la pobreza debe basarse necesariamente en la
Por otro lado, resulta muy til la participacin ac- aplicacin de un conjunto de polticas que tengan en
tiva de la sociedad civil, sobre todo para recabar la cuenta la diversidad de causas en las que el problema
informacin pertinente. Por ello, es recomendable la radica. En este sentido, se reconoce que una estrategia
apertura de los gobiernos locales a la participacin que persiga el mencionado objetivo, exige una inte-
67
gracin de las polticas econmicas y sociales para tegia global, con otras polticas que intenten influir
atacar las diversas dimensiones en las que la pobreza tanto sobre la provisin de bienes y servicios que sean
se manifiesta. clave desde un punto de vista social, intentando gene-
En otras palabras, surge como imprescindible ac- rar un ambiente propicio para el desarrollo de las
tuar en varios frentes a la vez, asegurando que las personas en un marco de crecimiento econmico. En
personas que viven bajo condiciones de pobreza ten- resumen, el Estado, conjuntamente con otras organi-
gan acceso a los recursos productivos, incluido el zaciones civiles, debe cumplir un papel protagnico
crdito, la tierra, la educacin, la capacitacin, la en la lucha contra la pobreza, procurando tanto el
tecnologa, la informacin, y los servicios pblicos. 76 crecimiento y la eficiencia del sistema econmico,
En este sentido, si bien los programas de combate a la como la eliminacin de las causas estructurales de la
pobreza analizados en este trabajo cumplen un rol misma, actuando directamente sobre los orgenes de
esencial, deben complementarse dentro de una estra- la exclusin social y de la falta de oportunidades.
76
Declaracin y Programa de Accin de la Cumbre Mun-
dial sobre Desarrollo Social, Copenague, Marzo de 1995.
68
ANEXO I
GRAFICO A.1
EVOLUCION DE LAS LINEAS DE INDIGENCIA Y POBREZA EN EL GBA
CBA (lnea de indigencia) CBT (lnea de pobreza)
90 200
CBA (en pesos)
CBT (en pesos)

80 180
70 160
60 140
50 120
40 100
abr-92
abr-93
abr-94
abr-95
mar-96
abr-97
abr-98
abr-99
abr-00
abr-01
abr-02
Fuente: INDEC.
CUADRO A.1
POBLACION CON NBI POR PARTIDO. AO 2002
Partido Habitantes % NBI Partido Habitantes % NBI
Gran Buenos Aires Grandes Centros del Interior
Almirante Brown 561934 20,0 Baha Blanca 306277 12,2
Avellaneda 355148 13,7 Berisso 82383 18,1
Berazategui 285261 21,3 Ensenada 54421 18,9
Escobar 169720 26,6 General Pueyrredn 621941 12,2
Esteban Echeverra 247691 25,0 La Plata 599323 13,1
Ezeiza 104619 25,0 Centros Medianos
Florencio Varela 331602 31,0 Azul 66876 11,3
General Rodrguez 63693 22,1 Balcarce 42512 14,9
General San Martn 426648 14,3 Bragado 42467 10,4
Hrlingham 353773 12,3 Campana 83776 19,6
Ituzaing 160528 12,3 Coronel Rosales 58933 7,1
Jose C. Paz 303085 24,3 Chacabuco 45786 10,3
La Matanza 1306643 21,6 Chivilcoy 60006 8,7
Lans 470042 14,5 Junn 91478 9,4
Lomas de Zamora 634453 19,1 Lujn 91354 12,2
Malvinas Argentinas 260149 24,3 Mercedes 59422 11,0
Marcos Paz 37419 23,8 Necocha 94329 10,3
Merlo 482888 23,5 Olavarra 105398 10,0
Moreno 375066 26,4 Pehuaj 38447 13,1
Morn 172533 12,3 Pergamino 104136 10,9
Pilar 175000 30,5 San Nicols de los Arroyos 149610 14,3
Presidente Pern 54882 31,0 San Pedro 55859 17,6
Quilmes 571775 21,0 Tandil 109405 10,5
San Fernando 155195 23,0 Tres Arroyos 58567 9,9
San Isidro 308250 10,2 Zrate 103739 20,2
San Miguel 231600 24,3 Moderadamente Rurales
San Vicente 39422 27,6 Baradero 30639 12,1
Tigre 306220 22,8 Bartolom Mitre 26867 11,8
Tres de Febrero 353077 10,7 Benito Juarez 19779 7,1
Vicente Lpez 288038 4,7 Bolivar 32284 9,7
Contina
69
CUADRO A.1
POBLACION CON NBI POR PARTIDO. AO 2002
Continuacin
Partido Habitantes % NBI Partido Habitantes % NBI
Cauelas 37494 18,5 Exclusivamente Rurales
Coln 23727 11,8 Adolfo Alsina 16669 9,6
Chascoms 39866 11,1 Alberti 10566 6,5
Dolores 25150 13,6 Carlos Tejedor 11638 9,7
General Alvarado 34641 17,3 Carmen de Areco 13958 11,8
General Madariaga 18134 17,1 Castelli 7408 13,8
Las Flores 22364 10,4 Daireaux 15527 13,3
Lincoln 43432 10,2 Florentino Ameghino 8276 13,2
Lobos 33452 13,0 General Alvear 8307 13,3
Nueve de Julio 45925 8,8 General Arenales 14921 9,2
Saladillo 27433 10,6 General Guido 2518 8,7
Salto 29775 11,9 General La Madrid 10629 11,3
San Antonio de Areco 21056 11,1 General Paz 9623 11,4
Veinticinco de Mayo 33831 13,3 General Pinto 11769 13,5
Predominantemente Rurales General Viamonte 18370 11,8
Saavedra 20324 6,7 General Villegas 28530 12,1
Coronel Dorrego 16784 7,1 Guamin 12288 9,3
Coronel Suarez 38646 7,9 Hiplito Yrigoyen 8945 9,1
Gonzales Chaves 12622 8,4 Laprida 9511 10,5
Trenque Lauquen 37041 9,1 Leandro N. Alem 16857 12,3
Salliquel 9553 9,1 Lobera 17713 11,6
Capitn Sarmiento 12324 9,2 Navarro 15151 12,5
General Belgrano 14782 10,1 Pellegrini 6150 6,8
Coronel Pringles 23563 10,5 Pila 2954 12,7
Rojas 23667 10,5 Pun 16715 5,6
Carlos Casares 20040 10,8 Rauch 14481 10,1
Ayacucho 20328 11,5 Rivadavia 16326 10,6
Monte 17815 11,8 Roque Perez 9932 9,5
Magdalena 13680 12,5 San Cayetano 8475 8,5
General Las Heras 12434 13,7 Suipacha 8473 10,7
Maip 10450 14,5 Tapalqu 8111 12,8
Ramallo 30604 15,3 Tordillo 1353 16,7
San Andrs de Giles 20020 16,1 Tornquist 11318 9,5
Brandsen 21179 16,2 Tres Lomas 7998 9,1
Mar Chiquita 17203 16,4 Villarino 26805 22,4
Exaltacin de la Cruz 20906 16,5 Otros Partidos de la Costa
Punta Indio 9262 18,9 La Costa 50462 28,3
General Lavalle 4718 19,0 Monte Hermoso 4036 11,7
Patagones 30428 19,8 Pinamar 14909 18,4
Villa Gesell 20007 16,6
Fuente: SIEMPRO en base a proyecciones del INDEC.
70
CUADRO A.2
PERFIL DE LA POBLACION POBRE Y NO POBRE DE LA PROVINCIA
DE BUENOS AIRES SEGUN DISTINTAS CARACTERISTICAS
No pobres Pobres Total
Condicin de actividad
Ocupado 55,4% 40,9% 51,9%
Desocupado 6,5% 17,5% 9,2%
Pasivo 38,1% 41,5% 38,9%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Condicin de empleo
Ocupado 89,5% 70,1% 85,0%
Desocupado 10,5% 29,9% 15,0%
PEA 100,0% 100,0% 100,0%
Nivel educativo del jefe del hogar
Bajo 48,8% 72,6% 55,9%
Medio 35,7% 25,2% 32,6%
Alto 15,5% 2,2% 11,5%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Nivel educativo (mayores de 20 aos)
Bajo 46,8% 70,3% 52,2%
Medio 36,6% 26,4% 34,3%
Alto 16,6% 3,3% 13,6%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Nmero de controles durante embarazo
1-4 7,0% 20,2% 13,0%
5-ms 93,0% 79,8% 87,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Control durante embarazo
Mdico 98,1% 91,3% 95,0%
Otro 1,9% 8,7% 5,0%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Asistencia del parto
Mdico 87,9% 72,9% 80,9%
Otro 12,1% 27,1% 19,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Control posparto
Si 89,0% 69,1% 79,7%
No 11,0% 30,9% 20,3%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Controles mdicos sin estar enfermo (primer ao de vida)
Si 77,5% 26,7% 59,6%
No 22,5% 73,3% 40,4%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Energa elctrica en la vivienda
Si 99,8% 99,3% 99,6%
No 0,2% 0,7% 0,4%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Contina
71
CUADRO A.2
PERFIL DE LA POBLACION POBRE Y NO POBRE DE LA PROVINCIA
DE BUENOS AIRES SEGUN DISTINTAS CARACTERISTICAS
Continuacin
Agua por caera dentro de la vivienda
Si 96,3% 59,6% 86,7%
No 3,7% 40,4% 13,3%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Desagote del agua en cloaca o cmara sptica
Si 63,0% 37,1% 56,3%
No 37,0% 62,9% 43,7%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Gas natural o en red dentro de la vivienda
Si 70,0% 38,7% 61,8%
No 30,0% 61,3% 38,2%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Calidad de la vivienda
Buena 84,2% 44,2% 72,3%
Mala 15,8% 55,8% 27,7%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Propiedad de la vivienda
Propietario 76,9% 69,1% 74,5%
no propietario 23,1% 30,9% 25,5%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Prstamo para comprar la vivienda
Si 19,7% 11,6% 18,3%
no 80,3% 88,4% 81,7%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Edad
0-19 52,6% 32,4% 38,4%
20-39 25,3% 28,2% 27,3%
40-59 15,9% 23,7% 21,4%
60- 6,2% 15,7% 12,9%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Sexo
Varn 52,7% 47,2% 48,9%
Mujer 47,3% 52,8% 51,1%
Total 100,0% 100,0% 100,0%
Fuente: Elaboracin propia en base a EDS.
72
CUADRO A.3
INCIDENCIA DE LA POBREZA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
SEGUN DISTINTAS CARACTERISTICAS
Condicin de actividad
ocupado 80,8% 19,2% 100,0%
desocupado 53,4% 46,6% 100,0%
Pasivo 74,0% 26,0% 100,0%
Total 75,6% 24,4% 100,0%
Condicin de empleo
ocupado 80,8% 19,2% 100,0%
desocupado 53,4% 46,6% 100,0%
PEA 76,6% 23,4% 100,0%
Nivel educativo del jefe del hogar
Bajo 61,2% 38,8% 100,0%
Medio 76,8% 23,2% 100,0%
Alto 94,2% 5,8% 100,0%
Total 70,1% 29,9% 100,0%
Nivel educativo (mayores de 20 aos)
Bajo 69,2% 30,8% 100,0%
Medio 82,4% 17,6% 100,0%
Alto 94,5% 5,5% 100,0%
Total 77,1% 22,9% 100,0%
Nmero de controles durante embarazo
1-4 29,2% 70,8% 100,0%
5-ms 57,9% 42,1% 100,0%
Total 54,2% 45,8% 100,0%
Control durante embarazo
Mdico 56,0% 44,0% 100,0%
Otro 20,0% 80,0% 100,0%
Total 54,2% 45,8% 100,0%
Asistencia del parto
Mdico 57,8% 42,2% 100,0%
Otro 33,6% 66,4% 100,0%
Total 53,2% 46,8% 100,0%
Control posparto
Si 59,4% 40,6% 100,0%
No 28,8% 71,2% 100,0%
Total 53,2% 46,8% 100,0%
Controles mdicos sin estar enfermo (primer ao de vida)
Si 84,2% 15,8% 100,0%
No 36,0% 64,0% 100,0%
Total 64,7% 35,3% 100,0%
Energa elctrica en la vivienda
Si 74,0% 26,0% 100,0%
No 48,9% 51,1% 100,0%
Total 73,9% 26,1% 100,0%
Contina
73
CUADRO A.3
INCIDENCIA DE LA POBREZA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES
SEGUN DISTINTAS CARACTERISTICAS
Continuacin
Agua por caera dentro de la vivienda
Si 82,1% 17,9% 100,0%
No 20,4% 79,6% 100,0%
Total 73,9% 26,1% 100,0%
Desagote del agua en cloaca o cmara sptica
Si 82,8% 17,2% 100,0%
No 62,5% 37,5% 100,0%
Total 73,9% 26,1% 100,0%
Gas natural o en red dentro de la vivienda
Si 83,7% 16,3% 100,0%
No 58,1% 41,9% 100,0%
Total 73,9% 26,1% 100,0%
Calidad de la vivienda
Buena 81,8% 18,2% 100,0%
Mala 40,0% 60,0% 100,0%
Total 70,2% 29,8% 100,0%
Propiedad de la vivienda
Propietario 72,4% 27,6% 100,0%
no propietario 63,8% 36,2% 100,0%
Total 70,2% 29,8% 100,0%
Prstamo para comprar la vivienda
Si 89,3% 10,7% 100,0%
no 81,7% 18,3% 100,0%
Total 83,1% 16,9% 100,0%
Edad
0-19 40,9% 59,1% 100,0%
20-39 27,6% 72,4% 100,0%
40-59 22,1% 77,9% 100,0%
60- 14,4% 85,6% 100,0%
Total 29,8% 70,2% 100,0%
Sexo
Varn 32,2% 67,8% 100,0%
Mujer 27,6% 72,4% 100,0%
Total 29,8% 70,2% 100,0%
Fuente: Elaboracin propia en base a EDS.
74
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78
Cuadernos publicados
1. Evolucin de las Finanzas Pblicas de la Provincia de Buenos Aires 1970-1993.
2. Estimacin de la actividad econmica de la Provincia de Buenos Aires para el
ao1992: Valor Bruto de Produccin Geogrfico y Valor Agregado.
3. Propuesta para un Sistema Tributario Federal.*
4. Estudio sobre el servicio de recoleccin de residuos en la Provincia de Buenos Aires.*
5. Servicio Alimentario Escolar: diagnstico y propuesta.*
6. Gasto pblico provincial y municipal por partido de la Provincia de Buenos Aires.*
7. El Programa de Descentralizacin Administrativa Tributaria en la Provincia de Bue-
nos Aires.*
8. Impacto distributivo del gasto pblico provincial y municipal en la Provincia de Bue-
nos Aires.*
9. La educacin en la Provincia de Buenos Aires. Aspectos de su desempeo reciente y
la asignacin de recursos presupuestarios en el sector.*
10. Coparticipacin a Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires.
11. Comercio minorista en el canal de autoseleccin.
12. Productividad de los insumos pblicos y de la infraestructura. Una evaluacin de
equilibrio general para la economa argentina y para la Provincia de Buenos Aires.
13. Niveles de Desarrollo Econmico por Provincias: Indicadores y Evolucin Intertem-
poral.
14. Dos problemas de Finanzas Pblicas: El crecimiento del Gasto Pblico y las potesta-
des del endeudamiento provincial.
15. Estudio sobre Finanzas Provinciales y el Sistema de Coparticipacin Federal de Im-
puestos.
16. Procedimientos de Contrataciones en el Sector Pblico.
17. Sector Agropecuario Bonaerense: Evolucin perodo 1992-1996.
18. El Sistema de Salud en Argentina.
19. Evolucin y perspectivas del Sector Pblico Municipal Bonaerense.
20. La asistencia a la produccin en la Provincia de Buenos Aires. Situacin actual y una
propuesta de trabajo.
21. Argentina-Brasil: condiciones para la inversin extranjera.
22. Concentracin Territorial de la Industria en Argentina.
23. Estructura y rendimiento de los sistemas tributarios de Argentina y de algunos pases
seleccionados de Amrica Latina y OECD.
24. Mensajes de los Gobernadores de la Provincia de Buenos Aires a la Honorable Asam-
blea Legislativa: 1881-1905.
Tomo I: 1881-1889* Tomo II: 1890-1896* Tomo III: 1897-1905*
25. Empleo y desempleo en Argentina.
26. Efectos de medidas de poltica econmica sobre el empleo regional.
27. El mercado laboral en Argentina. Diagnstico y polticas.
28. La industria farmacutica argentina ante el nuevo contexto macroeconmico, 1991-1996
29. El viejo y el nuevo Estado.
30. Dificultades para la obtencin de financiamiento en el sistema financiero argentino.
El caso de las PyMEs.
31. Lineamientos para una reforma del sistema tributario argentino.
32. El federalismo regulatorio: una evaluacin preliminar del caso argentino en base a la
teora y la experiencia internacional.
33. Polticas Activas: Quin dijo que no se puede?.
34. La racionalidad econmica aplicada a la cuestin ambiental.
35. Desarrollo, crecimiento regional y poltica econmica. Causas y efectos de la con-
centracin de la actividad econmica.
36. El sector frutihortcola bonaerense.
37. Exportaciones argentinas por provincias.
38. El fracaso del mercado: el caso de los monopolios naturales con una aplicacin prctica.
39. Medidas de eficiencia relativa en el sector pblico local. Un resumen crtico de la lite-
ratura y una aplicacin al sector educativo.
40. Anlisis del ciclo econmico argentino.
41. Evolucin regional (por provincias) de la actividad econmica en el sector Comercio
y Servicios. *
42. La industria en los 90.
Tomo I: evaluacin, implicancias y perspectivas de una nueva etapa de crecimiento
industrial. *
Tomo II: estructura, evolucin y perspectivas de algunos sectores seleccionados. *
43. Anlisis de la actividad econmica en la provincia de Buenos Aires. *
44. Poltica ambiental y desarrollo sustentable.
45. Acceso a la educacin y la salud en la provincia de Buenos Aires. *
46. Equidad y mercado de trabajo. Consideraciones para un crecimiento sostenible.
47. La provincia de Buenos Aires: una mirada a su economa real. *
48. Instituciones y reforma del Estado. Tras los nuevos objetivos: equidad, competitividad
y menor volatilidad en un pas federal.
49. La distribucin del ingreso en Argentina y en la provincia de Buenos Aires.
50. El impacto distributivo del gasto pblico en sectores sociales en la provincia de Bue-
nos Aires. Un anlisis en base a la Encuesta de Desarrollo Social.
51. Oferta y demanda de polticas en un mundo global: el rol de los acuerdos regionales.
52. Crecimiento sostenido y con equidad: el rol del financiamiento.
53. La transformacin del sistema financiero argentino. Concentracin bancaria, eficien-
cia y financiamiento.
54. Determinantes de la desigualdad en la distribucin del ingreso.
55. Caractersticas regionales y sectoriales del empleo y del desempleo.
56. La autonoma en los municipios argentinos.
57. Instituciones y reforma fiscal Federal en Argentina.
58. Elementos para el diseo y evaluacin de propuestas de descentralizacin del
gasto en EGB.
59. El dilema de la economa informal: evidencias y polticas.
60. El nuevo contexto y las polticas urbanas: nuevas perspectivas en la distribucin de
recursos entre ciudades.
61. Clusters productivos en la provincia de Buenos Aires.
62. Por qu y cmo reformar el sistema educativo de la provincia de Buenos Aires?.
63. Estado de situacin y propuesta de reforma del sistema mdico asistencial pblico de
la provincia de Buenos Aires.
64. Clusters productivos en la provincia de Buenos Aires. Segunda parte.
65. Pobreza: definicin, determinantes y programas para su erradicacin.
Cuadernos de Economa es una serie que tiene por objeto difundir estudios de utilidad para la gestin de
las finanzas pblicas provinciales; se invita a quienes deseen contribuir en este sentido, a proponer tra-
bajos para su publicacin. A tal fin, deben dirigirse a: Sr. Coordinador de la serie Cuadernos de Eco-
noma Lic. Lisandro Menndez Paratore Calle 8 entre 45 y 46, 2 Piso Oficina N 450, La Plata
Telfono (0221) 429-4400 (int 6511) fax (0221) 429-4400 (int 6561).
* Edicin agotada.

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Pobreza: definicin, deter-

minantes y programas para

La Plata, Julio de 2002.

El Sr. Luciano Pirani colabor en la bsqueda de datos y

Ing. Felipe Sol

Lic. Gerardo Adrin Otero

Lic. Miguel Busso

Lic. Santiago Montoya

Lic. Carlos Fernndez

Director: Lic. Gerardo Adrin Otero

Coordinador: Lic. Lisandro Menndez Paratore

Gerardo Adrin Otero

CAPITULO 1: COMO MEDIR Y EVALUAR EL FLAGELO DE LA POBREZA?:

1. DEFINICION Y MEDICION DE LA POBREZA 11

3. DIAGNOSTICO DE LA POBREZA EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES 17

3.1. EVOLUCION DE LA POBREZA EN LA PROVINCIA 19

3.2. DISTRIBUCION GEOGRAFICA DE LA POBREZA EN LA PROVINCIA 21

3.3. CARACTERIZACION DEL POBRE BONAERENSE 24

CAPITULO 2: PROGRAMAS ASISTENCIALES FOCALIZADOS PARA COMBA-

1. PROGRAMAS FOCALIZADOS PARA COMBATIR LA POBREZA 33

2.1. CRITERIOS PARA REALIZAR LA FOCALIZACION 35

2.2. ELEMENTOS PARA EVALUAR LOS DISTINTOS CRITERIOS DE FOCALIZACION 36

2.3. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS CRITERIOS DE FOCALIZACION 38

2.4. ADMINISTRACION Y FINANCIACION DE LOS PROGRAMAS FOCALIZADOS 41

3. COMO EVALUAR LOS RESULTADOS DE UN PROGRAMA? 42

3.1. TECNICAS DE EVALUACION CUANTITATIVAS 42

3.2. TECNICAS DE EVALUACION CUALITATIVAS 44

3.3. ELECCION DE UNA METODOLOGIA 44

CAPITULO 3: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE PROGRAMAS DE RE-

1. PROGRAMA PROGRESA EN MEJICO 46

1.2. OBJETIVOS, BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS 47

1.3. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTO 49

1.4. METODO DE FOCALIZACION DEL PROGRAMA 50

1.5. EVALUACION DEL METODO DE FOCALIZACION 51

1.6. EVALUACION DE IMPACTO DEL PROGRAMA 52

2. PROGRAMA PRAF DE HONDURAS 54

2.1. MARCO DE APLICACION DEL PROGRAMA 54

2.2. OBJETIVOS, BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS 55

2.3. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTO 56

2.4. METODO DE FOCALIZACION DEL PROGRAMA 57

2.5. EVALUACION DEL METODO DE FOCALIZACION 58

2.6. EVALUACION DE IMPACTO DEL PROGRAMA 59

3. PROGRAMA BOLSA ESCOLA EN BRASIL 60

3.1. MARCO DE APLICACION DEL PROGRAMA 60

3.2. OBJETIVO, BENEFICIOS Y BENEFICIARIOS 60

3.3. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTO 61

3.4. METODO DE FOCALIZACION DEL PROGRAMA 62

3.5. EVALUACION DEL METODO DE FOCALIZACION 63

3.6. EVALUACION DE IMPACTO DEL PROGRAMA 63

CAPITULO 4: ELEMENTOS A TENER EN CUENTA EN EL DISEO E IMPLE-

protenas, caloras, etc., utilizados para construir la dado del tiempo. 8

2. DETERMINANTES DE LA POBREZA en acciones tendientes a resolver las cuestiones

Escasez de activos Servicios Bsicos

Fuente: elaboracin propia.

Costo de la Canasta Distribucin del Ingreso

Fuente: INDEC, Direccin Nacional de Cuentas Nacionales, EPH.

De acuerdo al comportamiento de los indicadores ubica en niveles histricos elevados, mxime si se

Fuente: elaboracin propia en base a SIEMPRO.

Conurbano Interior Total

3.3. CARACTERIZACION DEL POBRE Encuesta de Desarrollo Social14 siguiendo, en la me-

En lo que respecta al acceso a la educacin, a la Adems, aunque no se observa en el cuadro, es-

Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total

80-89 Mujeres Varones 80-89 Mujeres Varones