Previo a dar a conocer los principales cuerpos legales relacionados con la SST en Chile, es
conveniente recordar lo que se conoce como la jerarqua de las fuentes legales. Ver figura.
Se muestra los distintos tipos de cuerpos legales en una pirmide para simbolizar que los que se
encuentran ms arriba tienen en general un rango superior y por lo tanto un cuerpo legal inferior no
puede ir en contra de uno superior. La descripcin de algunos de ellos es la siguiente.
La CP es el texto escrito en el cual se contienen los principios y elementos bsicos y necesarios para
la ordenacin y organizacin de la convivencia social dentro de los lmites de un Estado concreto, y se
sealan los derechos y garantas que se reconocen a sus habitantes, de suerte que en ella se
determina quines y cmo deben regir el Estado-Nacin.
La Constitucin suele ser denominada de distintas maneras como, por ejemplo, Carta o Ley
Fundamental, Ley Superior, etc. Estos trminos que destacan el carcter de superioridad de las
disposiciones constitucionales, son la expresin del principio jurdico bsico de la "supremaca de la
Constitucin", de suerte que ninguna norma puede estar por sobre ella o en pugna con ella.
As, la Constitucin Poltica (CP) es la fuente del derecho ms importante desde el punto de vista
jerrquico, toda vez que ella reviste el carcter de Ley Fundamental de la Repblica, a la cual debe
someterse toda otra norma jurdica sea de carcter legal o no. Ello, la sita en la cspide de la
pirmide normativa.
La ley aparece como la fuente ms importante del derecho en cuanto emana de un rgano
integrado, generalmente, por personas elegidas por la ciudadana y por ende, en cuanto
manifestacin de la voluntad soberana del pueblo que ha de regirse por ella.
La ley tiene pues, un aspecto que la hace situarse por encima de las dems fuentes del derecho, pero
bajo la Constitucin. Este es un poder superior que la coloca, jurdicamente, por sobre todas las
manifestaciones de las autoridades u rganos estatales. Preferencia que es consecuencia de que en
un Estado democrtico la mxima expresin de la soberana est entregada al Parlamento o
Congreso, a quien corresponde en su mayor parte el ejercicio de la funcin legislativa.
En una perspectiva netamente jurdica, la definicin de ley est contenida en el Cdigo Civil que
seala: "la ley es una declaracin de voluntad soberana que manifestada en la forma prescrita por la
Constitucin (Poltica), manda, prohbe o permite" (art. 1, Cdigo Civil).
En suma, por ley hemos de entender aquella regla de carcter obligatorio, emanada de la autoridad
(Congreso) con arreglo a la Constitucin, y cuyo cumplimiento puede obtenerse por medios
coactivos.
Tratados Internacionales.
Son convenios a que llegan dos o ms Gobiernos en el ejercicio de sus atribuciones de soberana;
son, naturalmente fuentes primordiales del Derecho Internacional Pblico, puesto que generan
derechos y obligaciones recprocos para ellos. En definitiva pueden definirse como el acuerdo de
voluntades entre dos o ms Estados sobre derechos de soberana.
En Chile, es una atribucin exclusiva del Congreso Nacional aprobar o desechar los tratados que le
presente el Presidente de la Repblica antes de su ratificacin, y el acuerdo que sobre ellos se
produzca tiene en el Congreso los mismos trmites de una ley. Asimismo, corresponde al Presidente
de la Repblica la facultad de conducir las relaciones polticas con los otros Estados y en ejercicio de
esta facultad, concluir, firmar y ratificar los tratados que estime conveniente para los intereses del
pas, debiendo, antes de la ratificacin, someterlos al Congreso para su aprobacin.
Los decretos con fuerza de ley o D.F.L. requieren que la autorizacin que otorga el Congreso se
realice mediante una ley (ley delegatoria), la que debe cumplir ciertos requisitos.
Las leyes, decretos con Fuerza de ley y decretos leyes tienen igual jerarqua, normalmente son de
carcter general y luego se requiere elaborar reglamentos para su aplicacin.
Resoluciones
Son actos dictados por cualquiera autoridad administrativa sobre negocios de su competencia,
mediante los cuales las autoridades manifiestan su voluntad en orden a producir un determinado
efecto jurdico. Cuando los dicta el Presidente de la Repblica se denominan decretos supremos y si
los dicta un Jefe de servicio se denominan resoluciones, ej. Servicio de Salud, SII, Conama, etc.
Ordenanzas.
Son textos que contienen un conjunto de preceptos que regulan una determinada materia, y que
pueden ser dictados por un rgano administrativo o por un rgano descentralizado. Hoy en da slo
son reconocidas como una facultad de las municipalidades (rgano descentralizado) que se ejerce
sobre materias especficas propias de ellas, por ejemplo, polica de salubridad, ornato y recreo, etc.
Instrucciones.
Son las rdenes que la autoridad administrativa imparte a los funcionarios pblicos, relacionadas con
el correcto cumplimiento de la ley administrativa, o con la necesidad de desarrollar una ms eficaz y
expedita administracin.
Costumbre.
Es una norma que no emana de la manifestacin de voluntad de un rgano determinado, esto es,
nadie la dicta, sino que es el resultado de un simple comportamiento uniforme y constante,
practicado con la conviccin que corresponde a una obligacin jurdica.
Su valor en nuestro ordenamiento depende de su conformidad o disconformidad con la ley, del valor
que sta pueda atribuirle en determinados casos y de la materia en que puede ser invocada. Por
ejemplo, en materia comercial se admite que determinados asuntos sean resueltos conforme a la
costumbre.
Doctrina.
Comprende las opiniones y teoras sustentadas por los autores exponiendo su criterio acerca de una
determinada materia. No tiene fuerza legal obligatoria y su trascendencia depender del
reconocimiento otorgado al autor o en la mayor o menor fundamentacin de las teoras que
sustenta. Se recurre habitualmente a la doctrina de los autores para la interpretacin o aclaracin de
los preceptos legales a fin de lograr su aplicacin al caso concreto, pero como se dijo, no gozan de
fuerza obligatoria
En Chile no se cuenta con una garanta constitucional que proteja especficamente la seguridad y
salud de los trabajadores ni con una ley especfica de prevencin de riesgos laborales ni con un delito
especfico que sancione la falta al deber de cuidado del empleador. La materia est contenida en
algunos artculos del Cdigo del Trabajo y de la Ley 16.744 de 1968 sobre Seguro Social contra
Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales y en una gran cantidad de decretos supremos y
normas tcnicas manadas de distintos ministerios. Las facultades normativas y fiscalizadoras estn
radicadas en ms de 30 entidades pblicas en distintos ministerios.
Hasta inicio del ao 2016 , Chile careca de una poltica nacional de seguridad y salud en el trabajo, o
de una poltica especfica en la materia que incluya la definicin de los principios que orientan una
accin nacional. Lo que si existira, son subpolticas dentro de reas sectoriales que, en algunos
casos, tienen carcter transversal (salud y trabajo); se trata esencialmente de una institucionalidad
dispersa y de una diversidad de rganos pblicos con competencias y atribuciones en la materia, a
veces parceladas y, en otras, superpuestas. La actual poltica nacional ser analizada en un
documento complementario al presente.
Si bien existe abundante legislacin en materias de SST, la falta de una organizacin nacional de
seguridad y salud en el trabajo, permiten que los esfuerzos de los distintos organismos estatales no
sean adecuadamente coordinados, por lo que ellos se tornan ineficientes y actuando muchas veces
en forma reactiva.
Luego del rescate, el Gobierno de la poca conform una Comisin de Seguridad en el Trabajo
presidida por la Ministra del Trabajo y Previsin Social, que en diciembre de 2011 entreg su informe
final con 30 recomendaciones en torno a cinco mbitos primordiales: una poltica nacional de
seguridad en el trabajo, los estndares, la fiscalizacin, la prevencin y el seguro de accidentes y
enfermedades profesionales.
La Cmara de Diputados por su parte, en su Informe de investigacin de los hechos, concluy que la
responsabilidad fue de:
1. Los empleadores que privilegiaron la produccin sobre la vida de los trabajadores;
2. La mutualidad que privilegi la relacin comercial con la empresa, pese a haber
constatado las irregularidades;
3. La falta de coordinacin entre las autoridades laboral, sanitaria y minera permiti la
reanudacin de faenas pocos das antes del derrumbe.
En resumen, mucha legislacin y entidades que se han desarrollado particularmente desde la mirada
sectorial respectiva, sin considerar coordinaciones entre los diversos entes pblicos competentes;
tampoco, con los de salud y trabajo, que constituyen los ejes del sistema nacional. De ese modo, a
menudo, se generan contiendas de competencia o vacos de actuacin, evidenciando con mayor
nitidez la ausencia de polticas nacionales en la materia.
Como una interesante medida de articulacin de las acciones de control, frente a la existencia de una
multiplicidad de entes fiscalizadores (ver punto 5.1), en la actualidad se regula legalmente un
mecanismo de radicacin de competencias en la primera entidad inspectiva que se constituya en
un centro obra o puesto de trabajo. De ese modo, se prescribe que los dems servicios deben
abstenerse de intervenir respecto de las materias que estn siendo fiscalizadas, mientras no se haya
dado total trmino al respectivo procedimiento.
De este ministerio dependen dos entidades que son tremendamente importantes en relacin a la
SST, esto son la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO), dependiente de la subsecretaria de
Previsin social y la Direccin del Trabajo, dependiente de la subsecretara del trabajo.
Desde ordenar la suspensin inmediata de las labores que a juicio del inspector constituyan
peligro inminente para la salud o vida de los trabajadores, considerndose como efectivamente
trabajado el perodo de suspensin para todos los efectos legales;
El otorgamiento de instrucciones para la correccin de la infraccin; hasta la sustitucin de
sanciones pecuniarias por medidas alternativas (de prevencin y capacitacin) previstas en la
norma para las pequeas unidades econmicas.
Ministerio de Salud
Existe, adicionalmente, el Departamento de Salud Ocupacional del Instituto de Salud Pblica (ISP)
que opera como laboratorio de referencia nacional y fiscaliza el cumplimiento de normas de calidad y
de acreditacin de los laboratorios de salud ocupacional. Acredita los centros de radioterapia e
imagenologa. Dispone tambin de competencias en la determinacin de estndares y tcnicas
analticas de riesgos fsicos y qumicos.
Ministerio de Minera
Las normas principales que estructuran el sistema nacional son: la ley 16.744, sobre Accidentes del
Trabajo y Enfermedades Profesionales (promulgada en enero de 1968,) y sus normas
complementarias; el Cdigo Sanitario (DFL 725/67, publicado a fines de enero del mismo ao), con
sus reglamentos respectivos; y, el Cdigo del Trabajo. Ver tabla en hoja siguiente.
5.2.1. La ley 16.744, sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y sus Decretos
supremos 40 y 54
Esta ley, la que ha sufrido muy pocas modificaciones en el transcurso de 40 aos, constituye el pilar
normativo esencial del sistema de SST, y es producto de los procesos de industrializacin y de
creciente participacin social que se vivan en el pas en ese perodo histrico. Sus contenidos as
como los de su reglamentacin complementaria reflejan un tipo de organizacin productiva y del
trabajo, propios de su poca, y que hoy experimentan importantes transformaciones. Entre sus
principales caractersticas destacan:
Estn tambin cubiertos por el seguro los estudiantes que deben ejecutar trabajos que constituyan
una fuente de ingresos para su respectivo plantel, as como todos los estudiantes de
establecimientos fiscales o particulares por los accidentes que sufran con ocasin de sus estudios o
en la realizacin de su prctica profesional2. El seguro escolar sin embargo, es slo asumido por el
Estado, y no as por las mutualidades de empleadores ni por el subsistema de administracin
delegada.
La ley considera como enfermedad profesional la causada de una manera directa por el ejercicio de
la profesin o el trabajo que realice una persona y que le produzca incapacidad y muerte. La
enumeracin de las enfermedades profesionales se remite a un reglamento, de competencia de
SUSESO (DS 109), el que debe revisarse cada tres aos.16
Otros decretos de inters que se vern en el curso son : el DS 63/2005 sobre manejo manual de
cargas; DS76/2006 reglamenta art. 66 bis sobre Sistemas de gestin en SST; y el DS 594/99, sobre
condiciones sanitarias y ambientales bsicas en los lugares de trabajo. Los cuatro primeros del
Ministerio del Trabajo y el ltimo del Ministerio de Salud.
1
Al igual que en las primeras normas sobre la materia, no se consideran accidentes los debidos a fuerza mayor
extraa que no tenga relacin alguna con el trabajo y los producidos intencionalmente por la vctima. En la
actualidad la prueba de las excepciones corresponde al organismo administrador
2
Por expresa disposicin del Cdigo del Trabajo, la prctica profesional no da lugar a una relacin contractual
de trabajo. El Decreto 313 de 1972, del Ministerio del Trabajo y Previsin Social, reglamenta el seguro escolar.
5.2.2. Las disposiciones del Cdigo Sanitario y las normas del sector salud.
El Libro III del Cdigo Sanitario se destina a la Higiene y Seguridad del Ambiente y de los Lugares de
Trabajo. En el se contienen normas relativas a las condiciones de higiene y seguridad que deben
reunir los lugares de trabajo, los equipos, maquinarias, instalaciones materiales y cualquier otro
elemento, con el fin de proteger eficazmente la vida, salud y bienestar de los trabajadores y de la
poblacin en general.
Los reglamentos que se derivan de este cuerpo legal son el DS 594/99 sobre condiciones sanitarias y
ambientales bsicas de los lugares de trabajo as como otros que establecen exigencias de calidad de
los elementos de proteccin personal, de proteccin radiolgica, uso de pesticidas sanitarios y
domsticos, de operadores de calderas, etc.
El Libro II del Cdigo del Trabajo se refiere a la proteccin de los trabajadores, estableciendo
disposiciones que se complementan con las de la ley 16.744 y sus normas complementarias. Existe,
adems, otra serie de disposiciones laborales que inciden directamente en la materia, tales como, las
relativas al trabajo de menores, de la mujer en estado de embarazo, sobre la extensin de la jornada
laboral, etc., as como otras, relativas a condiciones sociales de trabajo, cuyos incumplimientos,
indirectamente, agravan la eventualidad de los riesgos.
En este cuerpo legal se refuerza la obligacin del empleador de tomar todas las medidas necesarias
para proteger eficazmente la vida y salud (fsica, psquica y social) de los trabajadores, manteniendo
en las faenas las condiciones adecuadas de higiene y seguridad; disponiendo de los implementos
necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales; y, garantizando los elementos
necesarios para que en caso de accidentes o emergencias stos puedan acceder a una oportuna y
adecuada atencin mdica, hospitalaria y farmacutica.
Un tema que por mucho tiempo cre conflicto es que este reglamento crea la figura del Experto
Profesional en Prevencin de Riesgos de la Industria Extractiva Minera y el SERNAGEOMIN, exige que
solo este tipo de expertos puedan trabajar en la minera. El conflicto se produce pues este
reglamento es fruto de un DS y en la ley 16.744 y su DS 40, ya se haba instituido la figura de Experto
en Prevencin que no coincide con la del DS 72, en otras palabras este decreto estara modificando
una ley lo que no es posible.
3
El DS 72/85 del Ministerio de Minera fue refundido, sistematizado y coordinado mediante DS 132/2002 el que
fue publicado en el Diario Oficial de fecha 07.02.2004