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DESENVOLVIMENTO DOS

TRANSPORTES E INTEGRAO
REGIONAL NO BRASIL UMA
PERSPECTIVA HISTRICA*
Olmpio J. de Arroxelas Galvo **

Resumo

O trabalho examina a evoluo da percepo do


isolamento nacional como um problema de pol-
tica pblica, e faz consideraes sobre diversos
planos, projetos e tentativas de se construir uma
infra-estrutura de transportes no pas, com obje-
tivos integracionistas e de modernizao da e-
conomia nacional. Sua idia bsica a de mos-
trar por que a integrao das vrias regies bra-
sileiras foi um processo lento, e por que o pas
ingressou na era moderna do seu desenvolvi-
mento sem contar com um sistema nacional de
transportes multimodais e dependendo to lar-
gamente da rodovia para a movimentao de
cargas e de passageiros.

* O autor agradece aos referees annimos que leram este trabalho e


fizeram sugestes para a sua melhoria.
** Professor do Departamento de Economia e do Programa de Ps-
Graduao em Economia (PIMES) da Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE).
A
PLANEJAMENTO E percepo do isolamento econmico dos espaos
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 geogrficos do Brasil como um problema de poltica
pblica muito remota no pas. A manuteno da
integridade do territrio e a preservao da unidade
nacional constituram assunto de sria preocupao desde
os tempos coloniais, quando as autoridades portuguesas
tiveram de enfrentar numerosas tentativas de invaso da sua
colnia por outras potncias europias.

Durante praticamente todo o perodo colonial, a ocupao e o


povoamento do territrio brasileiro foram um permanente e
constante objetivo de Portugal, em virtude da lei internacional
do uti possidetis. Por essa lei, vigente na Europa logo aps
os grandes descobrimentos, todas as naes europias po-
deriam invocar o princpio da efetiva ocupao para reivindi-
carem a posse de territrios recm-descobertos, da o empe-
nho portugus de povoar a colnia e, at mesmo, de interli-
gar as vrias provncias brasileiras, para preservar a integri-
dade de seu territrio. Esta preocupao com a unidade na-
cional tornou-se cada vez maior ao longo do tempo. Logo
aps a Independncia e durante todo o Imprio, a integridade
territorial da nao chegou a ser ameaada por inmeros
movimentos separatistas de inspirao regionalista ou repu-
blicana, vindo a fortalecer, ainda mais, a necessidade da
criao, pelo governo central, de instrumentos eficazes de
preservao da unidade do pas. Com a instaurao da Re-
pblica, a integrao ao litoral de vastas e despovoadas -
reas do Brasil Central passou para a ordem do dia nas dis-
cusses do Parlamento nacional, destacando-se, entre vrias
evidncias desta viso integracionista, as polticas de incenti-
vo construo de ferrovias e a consignao, j na primeira
Constituio republicana, da inteno da mudana da capital
federal para o Planalto Central.

Na primeira metade do sculo XX, a percepo de que o


Brasil ainda constitua um imenso arquiplago de ilhas eco-
nmicas traduziu-se na ideologia nacionalista da marcha
para o Oeste e, nesta linha, os governos de Vargas e de
Kubitschek consagraram a integrao nacional como objetivo

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prioritrio da poltica pblica, por meio de grandes obras ro- DESENVOLVIMENT
O DOS
dovirias e da construo de Braslia. E, ainda recentemente, TRANSPORTES E
INTEGRAO
nos governos militares dos anos 60 e 70, a integrao do REGIONAL NO
pas vem a ser tratada como assunto de segurana nacional, BRASIL UMA
PERSPECTIVA
sendo definitivamente consolidada. HISTRICA

Este trabalho parte desta perspectiva de examinar a evolu-


o da percepo do isolamento nacional como um problema
de poltica pblica, e faz consideraes sobre diversos pla-
nos, projetos e tentativas de se construir uma infra-estrutura
de transportes no pas, com objetivos integracionistas, de
desenvolvimento socioeconmico e de modernizao da
economia nacional. A idia bsica do artigo a de mostrar
por que a integrao das vrias regies brasileiras foi um
processo lento levando cerca de 450 anos para ser ple-
namente alcanado , e por que o pas ingressou na era
moderna do seu desenvolvimento sem contar com um siste-
ma nacional de transportes multimodais, e dependendo to
largamente da rodovia para a movimentao de cargas e de
passageiros.

Para esse propsito, o captulo seguinte faz um breve relato


das preocupaes remotas com o transporte como um fator
de desenvolvimento e de modernizao da economia brasi-
leira. O segundo captulo apresenta testemunhos de estadis-
tas e engenheiros de transporte brasileiros, no sculo XIX,
assinalando as dificuldades para a implantao, no Brasil, de
meios de transportes rentveis e auto-sustentveis. O tercei-
ro registra o fim da era ferroviria e o incio da era rodoviria.
O quarto captulo faz uma explorao sobre as principais
causas da ascenso do transporte rodovirio e do declnio
das outras modalidades de transporte, e o quinto e ltimo
captulo conclui assinalando que o Brasil foi obrigado, por
circunstncias particulares de seu desenvolvimento histrico,
a fazer a opo pela modalidade de transporte que a mais
cara de todas, do ponto de vista social.

185
PLANEJAMENTO E
POLTICAS PBLICAS
1. Os Transportes como Fator de
N 13 - JUN. DE 1996 Desenvolvimento no Sculo XIX

Nos quase 500 anos em que se completou o processo de


plena ocupao e integrao do espao nacional, a constru-
o de uma rede unificada de transportes foi apresentada
sempre como a nica forma de assegurar a integridade do
territrio. 1

Todavia, foi somente aps a Independncia que comeou a


se manifestar explicitamente no Brasil a preocupao com o
isolamento das regies do pas como um obstculo ao de-
senvolvimento econmico.

Durante os governos do Imprio (1822-1889), e de igual for-


ma aps a proclamao da Repblica, significativo nmero
de brilhantes engenheiros brasileiros elaborou planos deta-
lhados e ambiciosos de transportes para o Brasil. Tendo
como principal propsito a interligao das distantes e isola-
das provncias com vistas constituio de uma nao-
estado verdadeiramente unificada, esses pioneiros da pro-
moo dos transportes no pas explicitavam firmemente a
sua crena de que o crescimento era enormemente inibido
pela ausncia de um sistema nacional de comunicaes, e
de que o desenvolvimento dos transportes constitua um fator
crucial para o alargamento da base econmica do pas. A-
creditavam, tambm, que a existncia de meios de comuni-
cao viria promover mudanas estruturais na economia
brasileira, ao permitir o povoamento das reas de baixa den-
sidade demogrfica e, sobretudo, por possibilitar a descober-
ta e o desenvolvimento de novos recursos que jaziam ocultos

1 J nos primrdios do perodo colonial, o governo portugus estabelecia,


nos contratos de doao de sesmarias, uma clusula que tornava obrigatria
para os sesmeiros a construo de estradas dentro dos limites de suas
propriedades. Nos sculos seguintes, Portugal fez constantes apelos s
autoridades coloniais no Brasil para a construo de uma estrada de terra
ligando o Sul ao Norte do pas. O objetivo dessa estrada era o de fornecer
um meio alternativo de comunicao entre as vrias provncias brasileiras,
em caso de um bloqueio martimo por alguma potncia estrangeira [Bastos
(1955, p.29); Silva (1949, p. 119); e Brito (1980, p.257)].

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no vasto e inexplorado interior da nao. A promoo da DESENVOLVIMENT
O DOS
imigrao tambm era, para muitos desses engenheiros, TRANSPORTES E
INTEGRAO
outro resultado importante que adviria da expanso dos REGIONAL NO
transportes, por propiciar a abertura de novas terras agricul- BRASIL UMA
PERSPECTIVA
tveis para colonizao. HISTRICA

Um claro exemplo dessas preocupaes remotas com os


transportes como um fator de desenvolvimento foi o Plano
Rebelo, submetido ao governo imperial no ano de 1838 pelo
engenheiro Jos Silvestre Rebelo. Concebido antes de o
Brasil ter comeado a construir as suas primeiras ferrovias,
esse plano rodovirio propunha a construo de "trs estra-
das reais que, partindo da capital do Imprio, atingissem o
Sudeste, o Noroeste e o Norte do Pas" [apud Brasil (1974,
p.37)]. A despeito de seu bvio irrealismo para a poca, j
que havia escassa justificativa econmica para muitas das
estradas propostas, o estudo de Rebelo no deixa de consti-
tuir um documento histrico de grande importncia, por de-
monstrar claramente as preocupaes remotas com a exe-
cuo de uma poltica viria de integrao nacional. A rele-
vncia desse plano se torna ainda mais expressiva quando
feita a reconstituio dos traados das estradas com base
nas sugestes idealizadas pelo seu autor, tendo em vista que
o plano virio do engenheiro Rebelo conforma-se com perfei-
o aos principais troncos rodovirios que vieram a ser cons-
trudos no pas mais de um sculo depois: um, partindo da
capital imperial, tomando duas direes, atingindo Porto ale-
gre, ao sul, e toda a atual regio Nordeste e parte da Amaz-
nia Ocidental, at Belm do Par, ao norte; outro, caminhan-
do no sentido do interior do atual estado de Minas Gerais; e,
finalmente, o ltimo tronco, adentrando pelo Centro-Oeste,
prolongando-se at as fronteiras do Mato Grosso com a Bol-
via [apud Brasil (op. cit., p. 38)].

Ao longo da segunda metade do sculo XIX, poca da intro-


duo das ferrovias no Brasil, uma sucesso de planos de
viao foi apresentada aos governos, todos eles descartando
as rodovias como principal instrumento de integrao, e co-
locando nfase nas vias frreas e na navegao fluvial e

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PLANEJAMENTO E martima como a soluo para os problemas do isolamento a
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 que ainda se viam submetidas as regies brasileiras.

Dentre as vrias propostas da poca, vale ressaltar o estudo


do engenheiro militar Eduardo Jos de Moraes, apresentado
ao governo imperial em 1869, que continha ambicioso projeto
de aproveitamento de vrios rios brasileiros. O seu estudo,
intitulado "Navegao Interior no Brasil", destacava as enor-
mes potencialidades das bacias hidrogrficas brasileiras,
prevendo a implantao de "uma ampla rede de navegao
fluvial, que facilitaria as comunicaes dos mais remotos
pontos do pas entre si", por meio da construo de canais,
eclusas e outras obras de engenharia [apud Brasil (op. cit., p.
41)]. O Plano Moraes, como veio a ser chamado, propunha a
interligao de todas as bacias hidrogrficas do pas a do
rio Amazonas e seus afluentes, no Norte, com a do rio da
Prata, no Sul, atravs dos rios Paran, Paraguai e Uruguai, e
a desses rios com a do So Francisco, no Sudeste e Nordes-
te, e, finalmente, a ligao desta ltima bacia com a do rio
Parnaba e seus afluentes, na poro mais ocidental da atual
regio Nordeste. O plano do engenheiro Moraes, a despeito
de enfatizar o aproveitamento das vias interiores de navega-
o, preconizava, ainda, a integrao do sistema fluvial com
as ferrovias e com a navegao de cabotagem, por meio da
construo de trs grandes estradas de ferro conectando os
portos do Rio de Janeiro, Salvador e Recife com as bacias
dos rios mencionados tudo isso de uma forma harmnica
e coordenada. importante registrar, ainda, que alm de
justificar o seu projeto como uma necessidade estratgica
para a defesa nacional, argumentava o engenheiro Moraes
ter o seu plano uma forte justificativa econmica porque, de
acordo com suas prprias palavras, "a falta de meios fceis
de comunicao e de transportes baratos do interior para o
litoral, condena[va] os habitantes dessas ricas regies a s
produzirem ou extrarem os gneros de sua indstria e cultu-
ra em limitadssima escala, por terem diante de si uma pers-
pectiva de preo de transporte, igualando, se no excedendo,
o valor da mercadoria transportada" [apud Brasil (op. cit., p.
43)].

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Dadas as condies socioeconmicas em que vivia o pas na DESENVOLVIMENT
O DOS
poca a economia brasileira ainda estava baseada na TRANSPORTES E
INTEGRAO
escravido e no latifndio, e largamente dependente da ex- REGIONAL NO
plorao de uns poucos produtos exportveis , a imple- BRASIL UMA
PERSPECTIVA
mentao desses planos e de outros que se seguiram (a HISTRICA
despeito de conterem muitos aspectos realistas e efetiva-
mente implementveis, mesmo considerando-se a pobreza
dos recursos imperiais) terminou constituindo no mais do
que uma aspirao no concretizada de grandes estadistas
brasileiros do sculo XIX. 2

Mas o no-reconhecimento pblico dos inmeros planos e


estudos apresentados ao Parlamento e s autoridades go-
vernamentais da poca no fez cessar a formulao de no-
vas propostas para a soluo do problema dos transportes
no pas. E muitos outros planos, uns mais outros menos am-
biciosos, se sucederam.

O advento da era ferroviria, tanto no Brasil quanto em ou-


tros pases do mundo, e, principalmente, o reconhecimento
dos enormes impactos desenvolvimentistas das ferrovias nos
pases de colonizao recente, como os Estados Unidos da
Amrica, fizeram com que esta modalidade de transporte
passasse a receber prioridade dos engenheiros de transpor-
te, de sorte que todos os planos apresentados entre o pero-
do de 1870 at 1930 foram essencialmente ferrovirios. Den-
tre os mais notveis desses planos, vale mencionar os de
Rebouas (1874), Ramos de Queiroz (1874 e 1886), Bicalho
(1881), Bulhes (1882), Rodrigo da Silva (1886), o da Comis-

2 Durante os primeiros sculos da histria econmica do pas, muitas


estradas sugeridas pelo governo (inclusive o colonial) e pelos vrios
engenheiros brasileiros no puderam ser construdas por total falta de
viabilidade econmica. Ao longo do tempo, porm, e sobretudo aps a
Independncia, a abertura de estradas enfrentou a resistncia das elites
agrrias brasileiras, pois estas tinham fortes justificativas, de ordem poltica e
econmica, para se oporem disseminao de vias de comunicao pelos
sertes do pas. Segundo a aguda observao de Velho (1976, p. 143): "O
grande proprietrio tinha horror a estradas, pois elas representavam uma
ameaa ao seu poder feudal".

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PLANEJAMENTO E so da Repblica (1890), o da Viao Frrea (1912) e o de
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 Paulo de Frontin (1927). 3

Em todos esses planos e projetos, se bem que nenhum che-


gasse a ser implementado ou o fosse apenas parcialmente,
havia a justificativa comum de que, diante da precariedade
dos sistemas de navegao martima e fluvial, caberia s
ferrovias o papel fundamental de interligar o pas e de pro-
mover o aproveitamento das potencialidades das vastas -
reas interioranas da nao. "Franquear os tesouros ocultos
no corao do Brasil aos povos de todas as naes do globo;
disseminar a civilizao pelo interior de nosso pas; economi-
zar o tempo gasto em percorrer as distncias, de harmonia
com os altos interesses polticos e estratgicos", e a percep-
o de que "a grandeza deste pas est, antes de tudo, na
integridade de seu territrio" eram, nas palavras do enge-
nheiro Ramos de Queiroz, em memria anexa ao seu plano
ferrovirio apresentado ao Senado brasileiro no ano de 1882
[apud Brasil (op.cit., p. 47-48)], a justificativa que norteava os
planos para a integrao e o desenvolvimento da economia
brasileira a partir da ferrovia.

2. Crtica aos Transportes como Soluo para


os Problemas do Brasil

Nas ltimas dcadas do sculo XIX, contudo, ao mesmo


tempo em que tomava fora a idia de que um sistema na-
cional de comunicaes era uma precondio para o cresci-
mento do pas, em face da deplorvel situao em que se
encontravam as diversas modalidades de transporte existen-
tes (ferrovias, navegao interior e costeira e estradas de

3 Alm do trabalho publicado pelo Ministrio dos Transportes em 1974


[Brasil (1974)], que constitui a fonte mais completa de informaes sobre a
natureza, os objetivos e os traados dos planos aqui referidos, Silva (1949),
Azevedo (1950), Ferraro de Carvalho (1957), Moretzsohn (1971) e Coimbra
(1974) tambm fornecem importantes relatos sobre os primeiros estudos,
projetos e propostas relacionados com a evoluo dos transportes no Brasil.

190
rodagem), 4 comeou a se desenhar um crescente questio- DESENVOLVIMENT
O DOS
namento acerca dos reais benefcios de apenas dotar o pas TRANSPORTES E
INTEGRAO
de mais e melhores meios de transportes. Dvidas comea- REGIONAL NO
ram a emergir, nas mentes daqueles mesmos pioneiros, so- BRASIL UMA
PERSPECTIVA
bre se a simples construo de estradas e de outras vias de HISTRICA
transporte, no acompanhadas por outras medidas de polti-
ca econmica de mais amplo alcance, seria suficiente para
garantir a deflagrao automtica do crescimento, satisfa-
zendo, assim, s aspiraes por mudanas profundas na
sociedade brasileira, e livrando a economia nacional de qua-
se quatro sculos de atraso.

Nesse sentido, o engenheiro Ramos de Queiroz, autor de


dois ambiciosos planos de transporte (um, em 1874, e outro,
em 1882), e que proclamava ser "a disseminao da civiliza-
o pelo interior do nosso pas" um dos maiores objetivos
dos seus projetos, alegando que a ausncia de meios ade-
quados de comunicaes "era a causa de grandes perturba-
es na vida econmica e social dos estados", j antecipava,
na reformulao do seu primeiro plano ferrovirio de 1874, a
enorme complexidade do problema do transporte no Brasil.
Ao concluir que "fazer estradas o de menos; assegurar-lhes
renda que a questo" [apud Brasil (op. cit., p. 54)], Quei-
roz deixava claras suas preocupaes sobre a prpria viabili-
dade de se construir e manter vias de comunicaes sem a
existncia de fluxo correspondente de cargas.

De fato, embora consideraes de ordem poltica e estratgi-


ca recebessem peso preponderante na definio das princi-
pais linhas ferrovirias a serem subsidiadas pelo governo, a
rentabilidade econmica das ferrovias constitua matria de

4 Vale fazer o registro, aqui, de que o ritmo de construo de estradas de


ferro no Brasil foi extremamente lento no sculo XIX. Embora as primeiras
leis referentes construo de ferrovias no pas remontem ao ano de 1835
quase mesma poca do aparecimento das ferrovias na Inglaterra , 17
anos se passaram para a efetiva construo da primeira estrada de ferro no
pas (um pequeno ramal ferrovirio no Rio de Janeiro, inaugurado em 1852).
Em 1873, 21 anos depois, apenas 732 km de trilhos haviam sido
implantados, enquanto, por esta poca, os Estados Unidos j tinham em
trfego cerca de 50 mil milhas de estradas de ferro [Leff (1982, vol. I, p. 145);
Tindal e Shi (1989)].
191
PLANEJAMENTO E crescente preocupao por parte de seus promotores. A
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 pobreza do mercado interno e o estado geral de subdesen-
volvimento do pas, de um lado, e, de outro, a enorme dificul-
dade de o Tesouro Nacional gerar receitas fiscais em uma
economia politicamente dominada por uma elite agrria que
resistia fortemente ao pagamento de tributos, comeavam a
ser vistos como os fatores limitativos principais, tanto em
termos da capacidade de investimentos do governo quanto
em termos da prpria sade financeira dos diversos e prec-
rios sistemas de transportes j em operao.

No de surpreender, assim, que poucas dcadas aps o


incio da construo das primeiras linhas frreas no Brasil, a
situao financeira das companhias ferrovirias em operao
j constitusse sria preocupao dos governos, transfor-
mando-se, com o tempo, em problema crnico que jamais
veio a ser adequadamente resolvido. 5

Outra indicao de quo remotamente as ferrovias brasileiras


j passavam por dificuldades encontrada no trabalho de
Rodrigues da Silva, na poca o ministro da Agricultura, do
Comrcio e de Obras Pblicas e tambm autor de um Plano
Geral de Viao, em 1886. Em relatrio encaminhado ao
imperador, no qual apresentava as justificativas de seu plano
de viao, o ministro assinalava que era "desolador o quadro
que apresentavam as nossas estradas de ferro", e chamava
ateno para o fato de que "as circunstncias do Tesouro
Real no permitiam a continuao de um corajoso programa
de construo de estradas econmicas (sic) que penetras-
sem o interior do Imprio" [apud Brasil (1974, p. 75)].

5 Embora houvesse, em vrias partes do Brasil, empresas ferrovirias que


obtinham lucro nas suas operaes, o estado financeiro da maioria das
ferrovias brasileiras no era nada animador, j ao final do sculo XIX. Nas
suas mensagens anuais Nao, os primeiros presidentes republicanos,
apesar de continuarem tratando as ferrovias como assunto da mais alta
prioridade, lamentavam que a Unio tivesse de despender quantias
apreciveis de recursos do Tesouro para a cobertura dos dficits do setor
ferrovirio (ver mensagens dos presidentes Floriano Peixoto e Deodoro da
Fonseca, in Brasil (1978).

192
Mas nenhum outro autor do sculo XIX parece ter revelado DESENVOLVIMENT
O DOS
percepo to aguda do problema ferrovirio no Brasil quan- TRANSPORTES E
INTEGRAO
to Antnio Rebouas, outro brilhante engenheiro que tambm REGIONAL NO
oferecera ao governo imperial, em 1874, um ousado plano de BRASIL UMA
PERSPECTIVA
transportes. Escrevendo 20 anos aps a apresentao do HISTRICA
seu plano, em um tom que claramente expressava a sua
profunda desiluso com a deplorvel situao a que haviam
chegado a construo e o funcionamento das ferrovias no
Brasil, Rebouas declarava em 1894: "A experincia de qua-
se um sculo, que hoje temos com os caminhos de ferro e
[com o desenvolvimento de] seus terrenos marginais, ensina-
nos a no esperar mais pelos seus efeitos indiretos e sim
promover energicamente a subdiviso [da terra] em lotes, a
abertura de caminhos vicinais, a venda [de terra] em leiles e
o estabelecimento de pequenos proprietrios rurais em toda
a zona servida pela via frrea" [Rebouas (1938, p. 414)].

Rebouas, assim como um expressivo grupo de outros auto-


res brasileiros que escreveram sobre as condies socioeco-
nmicas do Brasil no sculo XIX, 6 era um entusiasta da ex-
perincia econmica vivida pelos Estados Unidos nesse s-
culo e um profundo admirador das bem-sucedidas polticas
desenvolvimentistas que haviam sido adotadas naquele pas,
especialmente relacionadas com a explorao de terras de-
volutas (por meio das Homestead Laws, que Rebouas con-
siderava como uma lei civilizatria), com a poltica de cons-
truo de ferrovias (por meio da qual as companhias ferrovi-
rias recebiam terras devolutas como forma de pagamento

6 Alm de Andr Rebouas, Nabuco (1987), Tavares Bastos (1975),


Castro Carreira (1980), Ferreira Soares (1977) e Correia (1980), apenas para
citar alguns, escreveram extensamente no sculo XIX sobre as condies
socioeconmicas do Brasil, discutindo as grandes questes do pas na
poca. Os males da escravido e da ausncia de uma poltica democrtica
de acesso terra, as dificuldades para o assentamento de imigrantes e para
uma poltica de colonizao e povoamento das terras incultas e o
desenvolvimento dos transportes eram alguns dos temas largamente
discutidos por esses estudiosos. Todos eles, nas suas obras, revelavam
claramente um grande conhecimento da experincia dos pases da Amrica
do Norte, no que diz respeito a tais questes, e, insistentemente,
argumentavam sobre a necessidade de o Brasil implantar instituies
semelhantes s dos Estados Unidos, Canad e Austrlia.
193
PLANEJAMENTO E com a obrigao de vend-las em lotes a pequenos agriculto-
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 res), com a capacidade de o governo norte-americano cobrar
tributos de sua sociedade, e com a atitude democrtica reve-
lada pelos Estados Unidos em relao imigrao. Advo-
gando a implementao dessas polticas econmicas no
Brasil, Rebouas defendia com vigor o argumento de que
"toda empresa de caminho de ferro deve comear por ser
uma empresa territorial, como nos Estados unidos". Argu-
mentando, ainda, que a "soluo do problema enfrentado
pelas ferrovias intimamente ligado ao progresso da agri-
cultura deveria comear com a terra", Rebouas ofereceu
sugestes para a elaborao de um programa compreensivo
de construo de estradas, associado com o desenvolvimen-
to de terras ociosas, cujos princpios gerais so sintetizados
a seguir:

i) compra e desapropriao, por lei, de todas as terras no


cultivadas situadas nas margens das ferrovias;

ii) diviso dessas terras em pequenos lotes;

iii) abertura de estradas vicinais, com vistas a promover a


articulao dos lotes de terra com as estaes ferrovirias
prximas; e

iv) venda de terras em leiles pblicos, a preos acessveis,


tanto a colonos nacionais quanto a imigrantes estrangeiros,
durante o perodo em que eram construdas as ferrovias [Re-
bouas (op. cit., p. 414-15)].

Rebouas conclua que, adotando-se esse programa durante


os trs ou quatro anos que levaria a construo das estra-
das, as companhias ferrovirias teriam assegurado, aps sua
inaugurao, uma clientela garantida, tanto em termos de
passageiros quanto de cargas a serem transportadas, esti-
mulando-se o comrcio e a indstria e "pondo-se fim ao es-
tado de penria" que cercava a maioria das empresas ferro-
virias do Brasil [Rebouas (op. cit.)].

194
Reconhecendo, assim, que as ferrovias no eram uma pana- DESENVOLVIMENT
O DOS
cia para os complexos problemas nacionais como ele TRANSPORTES E
INTEGRAO
prprio e seus contemporneos chegaram um dia a acreditar REGIONAL NO
Rebouas observou com amargura: "o caminho de ferro, BRASIL UMA
PERSPECTIVA
por si s, no resolve a momentosa questo da terra. A des- HISTRICA
peito da locomotiva, a terra inculta, o baldio, o latifndio, con-
tinua sua obra atroz de esterilizao, de barbaria, de deserto
e de misria", e conclua: "os grandes senhores territoriais
os landlords so fatalmente inmicos dos caminhos de
ferro", ou seja, daquelas ferrovias que Rebouas desejava
que fossem construdas com propsitos desenvolvimentistas,
ao estilo norte-americano [Rebouas (op. cit.)].
A despeito do tom indignado e claramente emocional dessas
ltimas declaraes de Rebouas, havia, de fato, mais ver-
dades do que exagero nas suas palavras. Um outro autor do
sculo XIX, Tavares Bastos, escrevendo no final dos 1860,
assinalava que, enquanto a construo de ferrovias gozava
de amplo apoio poltico nos Estados Unidos, ela era severa-
mente criticada no Brasil por muitos setores influentes da
sociedade brasileira, que as consideravam "um sacrifcio
imposto nao" (ou seja, todas aquelas ferrovias no espe-
cificamente voltadas para servir ao escoamento da produo
das reas de plantations) [Tavares Bastos (1975, p. 101)].

3. O Fracasso das Ferrovias e o Incio da Era


Rodoviria

O fracasso das ferrovias em propiciarem a implantao de


uma rede nacional de transportes no Brasil trouxe, no final da
dcada de 1920, as primeiras preocupaes com as rodovi-
as. Nessa dcada e na seguinte, veio a pblico uma srie de
planos de transportes concebidos, como no passado, por
indivduos, mas agora tambm por instituies governamen-
tais , todos eles dando nfase ou prioridade construo
de rodovias. Os seguintes planos de carter essencialmente
rodovirio merecem destaque: o de Catrambi (1926-27), o de
Luis Schoor (1927), o da Comisso de Estradas de Roda-

195
PLANEJAMENTO E gens Federais (CERF) (1927), e o Plano Rodovirio do Nor-
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 deste (1930). Nenhum desses planos, contudo, recebeu a-
provao oficial [Brasil (1974, p. 103-122); Ferraro de Carva-
lho (1957, p. 242-46)].

Vale registrar que, embora as deficincias estruturais que


afligiam o setor ferrovirio j fossem amplamente reconheci-
das, tornando praticamente inevitvel a busca por modos
alternativos de transportes de longa distncia, o Brasil no
entrou, ainda nos anos 30, no que se poderia chamar de era
rodoviria. Com efeito, quando, em 1934, um plano geral de
viao nacional foi finalmente aprovado pelo governo, con-
templando todas as modalidades de transporte, precedncia
ainda era conferida cabotagem e navegao fluvial sobre
as rodovias, e prioridade total era dada s ferrovias, estas
ltimas vistas pela comisso encarregada da elaborao do
plano como a nica modalidade de transporte que "poderia
satisfazer como soluo definitiva no estabelecimento dos
grandes troncos da viao nacional" [apud Brasil (op.cit., p.
125)]. Tanto assim, que o Primeiro Plano Rodovirio Nacio-
nal, elaborado pelo Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem (DNER), em 1937, no conseguiu receber aprova-
o oficial pelo governo federal [Brasil (op. cit., p. 141)]. A-
demais, quando, em 1944, foi finalmente aprovado um plano
rodovirio, este estabelecia como principal critrio que as
estradas de rodagem a serem construdas deveriam evitar a
"concorrncia e a superposio das rodovias com os princi-
pais troncos ferrovirios existentes ou a concluir" [apud Brasil
(op. cit., p. 151-162)].

interessante assinalar nesse contexto que, at pelo menos


a primeira metade da dcada de 40, a idia da ligao das
vrias regies do pas por meio de rodovias era considerada
indesejvel e uma meta distante de ser alcanada. Por essa
poca, ainda havia um receio generalizado de que as estra-
das de rodagem viessem apenas a concorrer com as ferrovi-
as, fato que era fortemente condenado por largos segmentos
tcnicos e polticos do pas. As rodovias eram vistas, obvia-
mente, como necessrias, mas a cumprirem uma funo

196
supletiva, complementar e subsidiria rede ferroviria e aos DESENVOLVIMENT
O DOS
portos [Brasil (1940, p. 87-114)]. 7 TRANSPORTES E
INTEGRAO
REGIONAL NO
O reconhecimento oficial das rodovias como modalidade BRASIL UMA
PERSPECTIVA
prioritria de transporte no Brasil teve de esperar ainda at o HISTRICA
incio dos anos 50, quando da aprovao de um novo plano
nacional de viao, em 1951. Entre as camadas tcnicas,
porm, a definitiva opo por esta modalidade de transporte
j havia sido feita, logo aps o trmino da Segunda Guerra
Mundial, durante os trabalhos de uma comisso do DNER
encarregada pelo governo da elaborao do referido plano
de 1951. Com efeito, por volta de 1946, um relatrio apre-
sentado por essa comisso, contendo severas crticas acerca
da preocupao de se evitar a duplicao de modos de
transportes preocupao que havia sido to fortemente
enfatizada em todos os planos e estudos anteriores sobre a
construo de rodovias no pas. O argumento geral que a
citada comisso defendia era o de que evitar paralelismos
implicava dotar algumas regies ou reas do territrio nacio-
nal de um nico meio de transporte ferrovias, rodovias ou
vias fluviais , impedindo, assim, que o pas viesse a dispor
de uma verdadeira e eficiente rede nacional de transportes,
capaz de integrar efetivamente os vrios espaos geogrfi-
cos da nao [Brasil (1974, p. 179-80)].

O Plano Nacional de Viao de 1951 veio, portanto, colocar


um ponto final nas controvrsias sobre as prioridades de
modalidades de transportes no Brasil. O texto do plano cla-
ramente especificava que as rodovias, a partir de ento, pas-
sariam a assumir a "funo pioneira, outrora exclusiva das
estradas de ferro", e que "o desenvolvimento da rede ferrovi-
ria [seria], em grande parte, substitudo por estradas de
rodagem" (apud Brasil (op. cit., p. 180-82).

7 Este documento rene as discusses de secretrios da Fazenda e da


Viao dos governos dos estados brasileiros, convocados pelo Ministrio da
Fazenda, em reunio realizada na cidade do Rio de Janeiro.

197
PLANEJAMENTO E A evoluo do transporte rodovirio, a partir dos anos 50,
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 ocorreu em ritmo extraordinariamente rpido no Brasil. Entre
1945 e 1952, o nmero de caminhes e nibus em circulao
no pas saltou de 103 mil para 265 mil, um crescimento de
mais de 157% em apenas sete anos [Institute of Interameri-
can Affairs (1954a, p. 91)]. Na dcada de 60, a movimenta-
o de cargas foi largamente transferida das ferrovias e da
cabotagem para as rodovias: enquanto, em 1946, o volume
de cargas transportadas por todas as modalidades no-
rodovirias de transporte representava 92,4% [Wythe (1968,
p. 186)], no ano de 1970 as estradas de rodagem j eram
responsveis por cerca de 73% de todo o movimento de car-
gas do pas [Barat (1978, p.15)].

4. Causas da Ascenso das Rodovias e do


Declnio das Outras Modalidades de
Transporte

O espetacular avano do transporte rodovirio e o declnio


dos demais merece uma srie de reflexes: por que, aps a
Segunda Guerra, foi o desenvolvimento das rodovias to
priorizado vis--vis outras modalidades de transporte, como
as ferrovias e a cabotagem, reconhecidamente meios mais
eficientes e baratos de transporte para longas distncias?
Quais as explicaes para a enorme dependncia, com rela-
o ao transporte rodovirio, que ainda caracteriza o recente
desenvolvimento da economia brasileira? Por que no foi
possvel melhorar (upgrade) tanto as ferrovias quanto a ca-
botagem, tornando esses sistemas alternativas eficientes de
transporte de cargas no Brasil? 8

8 Embora comparaes de custos de diferentes modalidades de transporte


envolvam complexas consideraes sobre a natureza das cargas e do seu
volume, de distncias, bem como de outros custos no diretamente
associados natureza da prpria modalidade (por exemplo, qualidade de
operao de portos, administrao e gerenciamento de ferrovias, etc.), h
vrias tentativas de quantificao que revelam a superioridade do transporte
hidrovirio e ferrovirio em relao ao rodovirio, para a movimentao de
cargas a longas distncias. Nesse sentido, expressando os custos das vrias
modalidades de transporte de cargas por meio de um ndice, considerando-

198
O virtual abandono da idia de se desenvolverem as outras DESENVOLVIMENT
O DOS
modalidades de transporte esteve sempre baseado na cren- TRANSPORTES E
INTEGRAO
a de que um moderno sistema de rodovias constituiria a REGIONAL NO
forma mais rpida de se alcanar o grande objetivo nacional BRASIL UMA
PERSPECTIVA
da integrao social, econmica e poltica do pas. A prefe- HISTRICA
rncia pela rodovia teria sido, portanto, uma resposta inca-
pacidade revelada pelas outras modalidades de transporte
para atenderem s aspiraes nacionais, tendo em vista que
os sistemas de transportes existentes eram considerados
como inadequados, antiquados, ineficientes e absolutamente
incapazes de responderem aos anseios nacionais da unifica-
o territorial do pas.

Na verdade, o Brasil encontrava-se, ainda ao final dos anos


40, mantendo intactas muitas das caractersticas do passa-
do, da poca imperial ou at mesmo da era colonial. O pas
continuava sendo ainda um imenso arquiplago de ilhas hu-
manas, com reduzido grau de articulao econmica entre
suas distantes regies.

Uma leitura dos diversos relatrios tcnicos das misses


estrangeiras que visitaram o Brasil nos anos 40 e incio da
dcada de 50 leva clara concluso de que o pas enfrenta-
va um srio impasse no setor de transportes, ao ingressar na
segunda metade deste sculo [Cooke (1944); Institute of
Interamerican Affairs (1954a); United Nations/CEPAL (1956)].
Embora a rodovia e o transporte por caminho tenham se
tornado a nica soluo vivel para este impasse, superando

se uma mesma distncia mdia, quantificaes internacionais registram para


as hidrovias um ndice de 1, para as ferrovias, um ndice de 5, para as
rodovias, de 20, e para as aerovias, de 70. Ou seja, o transporte de cargas
por rodovias seria, em mdia, 20 vezes mais caro que o por hidrovias, e 5
vezes mais caro que o por ferrovias. Por outro lado, informaes disponveis
sobre a participao das vrias modalidades de transporte na carga
transportada em alguns pases selecionados mostram que, enquanto no
Brasil o transporte rodovirio responde por mais de 75% de todas as cargas
transportadas, as hidrovias, por cerca de 7%, e as ferrovias, por pouco mais
de 10%, na Frana, as rodovias transportam 28%, nos Estados Unidos, 25%,
no Japo, 20%, na Alemanha, 18%, e na ex-Unio Sovitica, to somente
4%. Ou seja, no Brasil a modalidade dominante de transporte de cargas a
mais cara de todas [Ferreira Neto (1974); Villarim de Siqueira (1989)].
199
PLANEJAMENTO E j no final dos 50 todas as outras modalidades de transporte,
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 o sistema de estradas de rodagem existente no Brasil era
descrito, no incio dos 50, como estando ainda na sua infn-
cia. O trfego por vias terrestres era realizado, predominan-
temente, ainda dentro dos prprios estados ou no mximo
entre as unidades federadas vizinhas. Quanto qualidade
das vias de rodagem em uso, um relatrio das Naes Uni-
das e da Comisso Econmica para a Amrica Latina e Cari-
be (CEPAL), publicado em 1956, descrevia as rodovias brasi-
leiras como sendo "pobremente conservadas, no-
pavimentadas e freqentemente perigosas" [United Nat-
ions/CEPAL (op. cit., p. 133)]. Uma comparao do Brasil com
outras naes da Amrica Latina colocava o pas em uma
posio bastante desvantajosa. Na entrada dos anos 50, o
Brasil contava com apenas 2 mil km de rodovias pavimenta-
das, menos, por exemplo, do que Porto Rico, Venezuela,
Cuba, Peru e Colmbia, para no mencionar a Argentina e o
Mxico, que registravam, respectivamente, 11 mil e 24 mil km
de estradas pavimentadas [Bastos (1955, p. 108)].

Ademais, tanto as ferrovias quanto a cabotagem pareciam ter


ingressado em uma fase de declnio ainda mais acentuado
ao longo das dcadas de 30 e 40. A despeito de essas duas
modalidades de transporte nunca terem sido notabilizadas
pela eficincia, as suas condies operacionais atingiram
estado de calamidade medida que a industrializao e a
modernizao da economia avanavam.

No incio dos anos 50, a maior parte da frota costeira do pas


era composta de navios obsoletos e de reduzida dimenso,
com mais de 30 ou 40 anos de servio, e considerados como
tcnica e economicamente incapazes de transportarem com
regularidade as safras nacionais, e muito menos os manufa-
turados, em uma poca em que o comrcio inter-regional
desses produtos se expandia aceleradamente [Galvo
(1993)]. As empresas de navegao, quase todas em lamen-
tvel estado de organizao tcnica, administrativa e finan-
ceira, operavam em grande parte com linhas deficitrias. Os
portos de que se servia o sistema de transportes martimos

200
eram incapazes de atender com eficincia ao movimento DESENVOLVIMENT
O DOS
normal de cabotagem os navios, segundo estudos reali- TRANSPORTES E
INTEGRAO
zados na poca, navegando 20% do tempo e permanecendo REGIONAL NO
retidos nos portos os restantes 80%. Alm do mais, era fre- BRASIL UMA
PERSPECTIVA
qente o assoreamento dos cais de atracao e notrias as HISTRICA
deficincias e insuficincias de armazns e de equipamentos
de manipulao de cargas.

As condies das ferrovias, por seu turno, no eram muito


mais favorveis do que as da cabotagem. Tal como sucedia
s companhias de navegao, a maioria das linhas frreas
operava com grandes dficits, que representavam enorme
carga para o Tesouro Nacional. A insuficincia de recursos
financeiros, seja para novos investimentos, seja para a repo-
sio de equipamentos, resultava em uma inadequada manu-
teno do sistema, de tal sorte que, nos anos 40 e 50, a mai-
or parte do material rodante e dos leitos das estradas havia
alcanado profundo estado de desgaste, ameaando a pr-
pria trafegabilidade dos comboios. Os trens eram obrigados a
trafegarem a velocidades muito baixas, reduzindo conse-
qentemente a eficincia e a confiabilidade nas ferrovias
como meio de transporte de cargas e passageiros e, mesmo
assim, acidentes como deslizamento de barreiras, desali-
nhamento de trilhos e descarrilhamento passaram a ser fre-
qentes em todas as partes do pas. Ademais, as restries
cambiais existentes na poca para a importao de locomoti-
vas e combustvel eram consideradas como representando
um srio obstculo expanso das ferrovias. 9

Diante de tamanhos problemas que afligiam o setor de trans-


portes no pas, a reabilitao tanto dos sistemas ferrovirios
quanto da cabotagem (que inclua ainda a melhoria dos por-
tos) veio a ser considerada, na entrada dos anos 50, por

9 As principais fontes para uma descrio do estado das ferrovias e da


cabotagem no Brasil durante os anos 40 e incio dos 50, so: Tvora (1962);
Kubitschek (1955); dois relatrios das Misses Tcnicas do Governo Norte-
Americano no Brasil (Institute of Interamerican Affairs 1954a,b); o relatrio
das Naes Unidas/CEPAL (United Nations/ CEPAL, 1956); Cooke (1944); e o
apndice do trabalho de Villela e Suzigan (1973, p.42-55).
201
PLANEJAMENTO E largos segmentos tcnicos e polticos, como alm das possi-
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 bilidades financeiras do governo brasileiro.

Contudo, se primeira vista parece ser legtimo aceitar como


corretos o diagnstico e o prognstico do problema dos
transportes no Brasil na primeira metade deste sculo, no
h dvidas de que ainda resta explicar as causas bsicas
das deplorveis condies a que chegaram esses sistemas
e, sobretudo, as razes que fizeram (e ainda fazem) com que
o pas ainda hoje no disponha de uma rede nacional eficien-
te de transportes multimodais.

A explicao-padro para o atraso no desenvolvimento de


uma rede inter-regional de transportes, para a inexistncia de
um sistema nacional de ferrovias, para a reduzida importn-
cia da navegao martima e fluvial e, sobretudo, para a qua-
se falncia dos sistemas de transportes no-rodovirios no
pas geralmente atribuda a dois fatores principais: a uma
conjugao de circunstncias naturais adversas, associadas
a certas caractersticas territoriais do Brasil; e orientao
histrica do crescimento econmico do pas, voltada, durante
mais de 400 anos, para a exportao de alguns poucos pro-
dutos primrios.

O tamanho continental do Brasil, sua topografia ondulada,


seu clima tropical com alta pluviosidade, a densa floresta
atlntica que cobria praticamente toda a faixa litornea do
pas, e a natureza e localizao geogrfica dos principais rios
brasileiros uns, correndo do litoral para o interior (as baci-
as do Sul-Sudeste), outros, com seus cursos interrompidos
por grandes quedas d'gua (a do rio So Francisco, no Nor-
deste) e outros muito distantes dos centros dinmicos do
pas (a bacia dos rios amaznicos) so fatos inquestion-
veis que exerceram, sem dvida, papel importante como
obstculo para um precoce desenvolvimento das comunica-
es inter-regionais, embora outros pases, que apresenta-
ram condies naturais talvez ainda mais adversas, tenham
desenvolvido, desde pocas remotas, avanados sistemas
interiores de transportes (Canad e Estados Unidos, por

202
exemplo). 10 Por outro lado, tambm inquestionvel que o DESENVOLVIMENT
O DOS
status colonial e a dependncia da exportao de uns pou- TRANSPORTES E
INTEGRAO
cos produtos primrios marcaram profundamente o padro e REGIONAL NO
a evoluo dos sistemas de transportes no Brasil na me- BRASIL UMA
PERSPECTIVA
dida em que tanto as ferrovias quanto os portos brasileiros HISTRICA
foram originalmente concebidos para interligarem as bases
locais de produo de matrias-prima com os pontos finais
de embarque de exportaes.

Concluir, contudo, que condies naturais adversas repre-


sentaram obstculo intransponvel e que os sistemas de
transportes existentes, por terem sido concebidos para servi-
rem originalmente a uma economia de exportao, no pode-
riam ter-se prestado ao desenvolvimento do mercado nacio-
nal, constitui grave simplificao. Na verdade, tanto as ferro-
vias quanto a cabotagem brasileiras, a despeito de todas as
suas deficincias, desempenharam funes importantssimas
na expanso e integrao dos mercados domsticos.

Desde o perodo colonial, mas sobretudo no perodo ps-


Independncia, uma frao significativa dos excedentes agr-
colas das regies brasileiras era transportada pela frota na-
cional para outros mercados domsticos. O acar, o algo-
do, o fumo, o cacau, os couros e as peles, a farinha de
mandioca e at algumas manufaturas simples, produzidos no
Nordeste, e diversos tipos de gros, madeiras, carnes, caf e
tambm outros manufaturados nacionais, produzidos no Sul
e Sudeste, so apenas alguns exemplos de produtos tipica-
mente voltados para os mercados internos, que eram trans-
portados pela marinha mercante brasileira desde pocas
bem remotas. As ferrovias tambm serviram, e na verdade
em escala ainda maior, aos mercados domsticos. A partir da

10 Nos Estados Unidos, j no ano de 1837 portanto antes do advento da


era ferroviria , cerca de 6 400 km de estradas de rodagem e 5 000 km de
canais artificiais, ligando rios e os Grandes Lagos entre si e estes aos portos
martimos do Nordeste e Leste, estavam em operao, viabilizando a
extraordinria expanso da produo agrcola e pecuria dos pequenos
agricultores que se instalavam em vastas reas do Meio-Oeste americano, e
garantindo, assim, a rentabilidade desses meios de transporte [Tindall e Shi
(1989, p.281-84)].
203
PLANEJAMENTO E segunda dcada deste sculo, a despeito da existncia no
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 Brasil de uma srie de sistemas ferrovirios independentes e
s vezes no conectados, uma larga frao do territrio na-
cional estava servida por ferrovias, compreendendo uma
rea comparvel, em tamanho, da Europa ocidental. Seja
para aproveitar o retorno dos vages aos centros de exporta-
o ou por quaisquer outras razes, as ferrovias escoavam
um grande e diversificado nmero de bens, desde gros a
materiais de construo e a produtos manufaturados produ-
zidos no pas, como txteis e mquinas e equipamentos agr-
colas [Azevedo (1950); Saes (1981); e Lewis (1985)].

Duas outras razes adicionais so ainda apresentadas para


explicar o fracasso das ferrovias e das outras modalidades
de transporte de longa distncia e, conseqentemente, a sua
quase total substituio, em perodo moderno, pelas rodovi-
as. Uma delas atribui ao poderoso lobby das empresas au-
tomobilsticas a prioridade governamental concedida ao
transporte rodovirio; a outra parte do argumento de que
dificilmente as ferrovias poderiam servir a propsitos integra-
cionistas (ou seja, como transporte inter-regional) por opera-
rem os vrios sistemas ferrovirios no Brasil com bitolas dife-
rentes. A primeira razo frgil, porque no explica a reduzi-
da importncia ou impacto das ferrovias, da cabotagem e da
navegao fluvial no Brasil em perodo anterior era rodovi-
ria (em contraste, por exemplo, com o ocorrido nos pases da
Europa e da Amrica do Norte), e por desconsiderar o fato de
que a decadncia dessas modalidades de transporte prece-
deu a presena dos lobbies referidos (ademais, o lobby da
indstria automobilstica foi poderoso em todo o mundo, e
mesmo tendo afetado negativamente as outras modalidades
de transporte, como era de se esperar, no foi capaz de im-
pedir que elas continuassem ainda sendo os principais meios
de movimentao de cargas e, em muitos casos, tambm de
passageiros, em todos os pases em que tinham tido grande
desenvolvimento anterior). A segunda razo no procede,
porque, salvo poucas excees (principalmente no caso de
algumas ferrovias de So Paulo), a grande maioria das es-
tradas de ferro brasileiras operava com idntica bitola de um

204
metro. Com efeito, a ligao dos vrios sistemas ferrovirios DESENVOLVIMENT
O DOS
desde o extremo Sul (por meio da Viao Frrea do Rio TRANSPORTES E
INTEGRAO
Grande do Sul) at Minas e Bahia (por meio da Viao Fer- REGIONAL NO
roviria Federal do Leste Brasileiro), e as outras redes no BRASIL UMA
PERSPECTIVA
Nordeste, operavam, todas, com bitola de um metro [Institute HISTRICA
of Interamerican Affairs (1954a,b); Brasil (1981, 1993)].

A questo que deve ser colocada, ento, no a de que os


meios existentes de transporte no puderam realizar funes
integracionistas, ou de que esses sistemas, por terem sido
construdos com o propsito essencial de escoar produtos de
exportao, eram inadequados para servirem ao mercado
interno. Ou, ainda, de que o lobby da indstria automobilsti-
ca tenha sido o responsvel pela degradao dos sistemas
alternativos de transportes de longa distncia. A verdadeira
questo a ser posta por que a cabotagem e as ferrovias
no puderam evoluir como um sistema eficiente de transpor-
te, em escala nacional, e por que, assim, nunca conseguiram
se tornar modalidades de transporte rentveis, auto-
suficientes e confiveis, como sucedeu em tantos outros
pases.

Na verdade, tanto o melhoramento quanto a expanso fsica


das ferrovias (e, de igual modo, do transporte hidrovirio)
deixaram de ocorrer simplesmente porque no havia qual-
quer justificativa econmica para a sua melhoria e expanso,
dadas as condies sociais, polticas e econmicas do pas,
ainda vigentes quando do surgimento da era rodoviria em
muitos aspectos, no to diferentes daquelas descritas pelos
engenheiros de transporte de meados do sculo passado,
como Ramos de Queiroz, Rodrigues da Silva e Andr Re-
bouas, e pelos seus quase contemporneos Tavares Bastos
e Joaquim Nabuco, por exemplo. Vale lembrar que em pa-
ses que alcanaram avanado estgio de desenvolvimento
dos transportes por ferrovias ou por vias aquticas, foi sem-
pre o mercado interno que deu o suporte econmico para a
viabilidade das companhias ferrovirias ou de navegao. A
grande questo, portanto, a de que a ausncia de um forte
real e potencial mercado interno inconsistente com o

205
PLANEJAMENTO E desenvolvimento de um sistema eficiente de transporte, em
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 escala nacional, baseado em ferrovias ou em navegao por
cabotagem. 11

Com efeito, um nvel baixo de renda, uma excessiva concen-


trao dessa renda e da riqueza nacional, e um reduzido
mercado interno resultam em pequena densidade de trfego
por unidade de rea, fazendo com que o transporte rodovi-
rio seja praticamente o nico vivel dentre as vrias modali-
dades de transporte.

As rodovias, que emergiram na era moderna como a nica


modalidade de transportes que foi capaz de interligar efeti-
vamente os vrios espaos nacionais, refletem claramente os
padres passados e atuais do desenvolvimento brasileiro. Os
sistemas de transporte por caminho so conhecidos por sua
maior versatilidade tcnica e econmica, em contraste com
outros modos de transporte, como o ferrovirio, a cabotagem
e a navegao fluvial. Aqueles podem ser viveis e eficientes
(do ponto de vista privado) em condies de baixa densidade

11 A histria das ferrovias de So Paulo, estado que desenvolveu a mais


extensa, dinmica e bem-sucedida malha ferroviria dentre todas as
unidades federadas do pas, oferece marcantes evidncias de como a
insuficincia de trfego (devido pobreza do mercado interno do estado
mais rico do Brasil) constituiu o determinante final da precoce deteriorao
das ferrovias paulistas. Antigas e novas pesquisas revelam que nas reas
em que declinava a produo de caf, em virtude da exausto dos solos, as
ferrovias tambm decaam, s vezes mesmo entrando em total colapso,
porque no havia nenhum substituto ao caf, capaz de tornar as companhias
ferrovirias rentveis. Apesar dos enormes, e deve ser anotado, bem-
sucedidos esforos de diversificao de cargas e fretes, da parte das
companhias ferrovirias de fato, a partir da segunda dcada deste sculo,
a tonelagem de outros produtos transportada pela companhias privadas
paulistas excedia largamente a do caf , a capacidade ociosa dos vages
e a insuficincia de receitas eram a norma. E assinale-se que capacidade
ociosa ocorria a despeito do fato de que todos os outros bens transportados
pelas ferrovias paulistas pagavam uma tarifa que era substancialmente mais
baixa do que aquela paga pelo caf (ver, especialmente, Saes (1981). A
conseqncia da baixa rentabilidade das ferrovias paulistas foi a de lev-las
no-renovao dos equipamentos, bem como tambm a de impedi-las de
realizarem a manuteno adequada do material rodante, dos trilhos e de
outras instalaes vitais para a boa operao das linhas situao que no
foi significativamente alterada quando essas companhias privadas passaram
para as mos do Estado.

206
de trfego, o que dificilmente pode ocorrer com as outras DESENVOLVIMENT
O DOS
modalidades de transporte. Tanto as rodovias, quanto as TRANSPORTES E
INTEGRAO
ferrovias e a navegao martima e fluvial, apresentam ele- REGIONAL NO
vados custos fixos de investimentos. Mas os custos variveis BRASIL UMA
PERSPECTIVA
de operao dos servios de transporte, dependendo de HISTRICA
variadas circunstncias, podem ser muito maiores no caso
das ferrovias e da navegao do que no das rodovias. A ca-
botagem, a navegao fluvial e as ferrovias so atividades
produtivas que, em decorrncia do fator indivisibilidade, a-
presentam-se muito mais sensveis a economias de escala
do que o transporte rodovirio. E no caso deste ltimo,
especialmente relevante considerar que as empresas que
operam os servios rodovirios no so responsveis pelos
custos da implantao das rodovias nem pela sua manuten-
o ao contrrio, por exemplo, das empresas ferrovirias.
Assim, as ferrovias e as hidrovias, embora sejam reconheci-
damente as modalidades de transporte de longa distncia
que propiciam os mais baixos custos por unidade transporta-
da, exigem, para serem economicamente viveis, um grande
volume de carga em duas direes ou seja, exigem gran-
de volume de passageiros e de fretes de ida e de retorno ,
o que uma realidade ainda no alcanada nos dias atuais,
em largas partes do territrio nacional. 12

A natureza da industrializao brasileira tambm influenciou


decisivamente a opo pelo transporte rodovirio no pas.
Aqui, vale a pena, mais uma vez, registrar o notvel contraste
entre pases como os Estados Unidos e o Brasil. Os Estados
Unidos, por uma srie de circunstncias favorveis, presen-
ciaram desde cedo uma revoluo nos seus sistemas de

12 Apenas para ilustrao, vale lembrar que a maioria das carretas que
transportam veculos de So Paulo ou Minas Gerais para o Nordeste
regressam vazias aos seus pontos de origem, obrigando os nordestinos a
pagarem um frete duplo pelo transporte dos automveis comprados na
regio. Para se ter uma idia do significado desses custos, registre-se, aqui,
recente declarao imprensa do diretor do porto de Suape, em
Pernambuco, afirmando que haveria uma reduo da ordem de US$1 000,00
do preo ao consumidor de cada veculo importado do exterior pelo
Nordeste, caso os navios desembarcassem em Suape (e no em Santos ou
Vitria), os veculos destinados regio.
207
PLANEJAMENTO E transportes internos tornando-se quase todos percorridos,
POLTICAS PBLICAS
N 13 - JUN. DE 1996 j no incio da segunda metade do sculo passado, por uma
densa malha ferroviria e por uma extensa rede, tanto natural
quanto artificial, de aquavias, sejam lacustres, fluviais ou
costeiras. 13 A industrializao nesse pas, ocorrendo de for-
ma geograficamente desconcentrada, contribuiu largamente
para consolidar e revigorar os seus sistemas interiores de
transporte de longa distncia, em poca moderna, e um pro-
cesso de convergncia de rendas regionais per capita consti-
tui um dos traos mais marcantes da economia americana
[Perloff et alii (1965); Barro e Sala-I-Martin (1991a, b)].

O Brasil, ao contrrio da economia americana, evoluiu como


um arquiplago de ilhas, ou regies, mantendo entre si es-
cassos elos econmicos, at data relativamente recente [Gal-
vo (1993)]. Como j no final da primeira metade deste scu-
lo a produo industrial se encontrava pesadamente concen-
trada em pequena rea do territrio nacional, e como as d-
cadas seguintes testemunharam uma intensificao ainda
maior da concentrao industrial de tal sorte que, em
1970, o chamado tringulo So Paulo/Rio/Belo Horizonte
respondia por cerca de 75% de toda a produo manufaturei-
ra nacional [Galvo (1991)] , tamanha concentrao da
produo industrial criou e consolidou vastas reas depen-

13 Nos Estados Unidos, paralelamente construo de ferrovias e de


outras modalidades de transporte, o governo adotou uma poltica de
povoamento e colonizao do tipo que Andr Rebouas insistentemente
sugeria aos governantes brasileiros na segunda metade do sculo XIX.
Nesse pas, e tambm no Canad, largas extenses de terra eram
concedidas s companhias ferrovirias e s empresas de construo de
canais e de estradas carroveis, ficando estas obrigadas a venderem as
terras em pequenos lotes (de no mximo 160 acres, ou 55 ha, e a preos
mdicos) a quem as demandassem. Com o resultado das vendas, as
companhias financiavam parcial ou totalmente a construo das vias de
transporte, e estas, ao gerarem o desenvolvimento da produo agrcola e o
crescimento econmico em geral, terminavam por criar a demanda pelos
servios que elas ofereciam. Assim, enquanto o Brasil, em 1864, tinha
construdo apenas 414 milhas de ferrovias, os Estados Unidos j dispunham,
neste ano, de 33 860 milhas de estradas de ferro em trfego um total
muito superior ao que o Brasil veio a construir at os dias atuais (ver,
especialmente, Gates (1954); Greever (1951); Jenks (1944); Rae (1944);
Winther (1953) e Tavares Bastos (1975).

208
dentes de comrcio, sem um feedback significativo de trfego DESENVOLVIMENT
O DOS
por parte das chamadas regies perifricas, constituindo-se, TRANSPORTES E
INTEGRAO
assim, em mais um fator que veio a dificultar a possibilidade REGIONAL NO
da implantao de sistemas de transportes alternativos e BRASIL UMA
PERSPECTIVA
mais racionais do ponto de vista HISTRICA
social.

6. Concluses

O desenvolvimento de um pas qualquer requer a existncia


de meios adequados e eficientes de transporte. Mas os
transportes funcionam apenas como um fator de facilitao, e
no necessariamente como causa do crescimento econmi-
co.

A pobreza do mercado interno seja o da nao como um


todo, seja o de cada uma de suas regies , o lento proces-
so de integrao do pas, e as profundas desigualdades in-
ter-regionais de desenvolvimento explicam por que o Brasil
foi incapaz de desenvolver sistemas eficientes de transportes
intermodais, no dispondo, at hoje, de uma verdadeira rede
nacional de ferrovias e de um sistema eficiente de cabota-
gem e de navegao fluvial.

Em uma sociedade que tantos obstculos colocou ao desen-


volvimento de uma agricultura de base familiar, impedindo o
acesso democrtico terra, desde os tempos coloniais, e
mais ainda aps a Independncia e em poca moderna, a
abertura, a expanso e o melhoramento de meios de trans-
portes jamais poderiam ter exercido os dramticos impactos
transformadores e funcionar como instrumento de moderni-
zao da economia, como sucedeu em vrios pases ao lon-
go do sculo XIX.

A modalidade do transporte rodovirio, nesse contexto, teria


de ser a nica que, em um pas como o Brasil, poderia ter
sobrevivido e se desenvolvido na poca atual.

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