Revista de Administrao Municipal - MUNICPIOS - IBAM
A desordem s uma
ordem que exige uma
leitura mais atenta
Carlos Nelson Ferreira dos Santos (1943-1989)
Arquiteto e Urbanista pela Universidade do Brasil
Chefe do Centro de Pesquisas Urbanas (CPU)IBAM entre 1975 e 1988
Publicado originalmente na Revista de Administrao Municipal n.o 165,
outubro/novembro de 1982.
As categorias de significado
urbano so de uso comum. Uso,
aqui, implica no s o recurso a
representaes teorizadas (em con-
ceitos e no discurso) mas tambm
a sua prtica por meio de situaes
quotidianas. Desde logo, destaca-se
a enorme possibilidade de confu-
ses e de manipulaes. O que
conhecido por todo o mundo e o
que todo o mundo sabe sempre
muito vago e abrangente. Se quem
se apropria deste conhecimento no
faz referncias precisas e no escla-
rece os limites do prprio uso, o uso
vira abuso e, aos bem intencionados
apreciadores de lebre, acaba se ser-
vindo gato.
O que uma favela? E
uma casa de cmodos? O que
quer dizer morar em um Conjunto
Habitacional? Por que se fazem
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casas de triagem? O que vem
a ser Loteamentos Perifricos?
Cada pergunta ter tantas respostas
quantas sejam as vises e as razes
de cada ator implicado. E cada ator
trar para a sua interpretao a carga
de sua pertinncia de classe, mais
as especificidades de sua formao,
mais seus interesses de vida. Tudo
isto ser traduzido por uma lingua-
gem cultural. A no ser nos seus
termos mais gerais, um empresrio
capitalista, um tecnocrata de Go-
verno e um morador de uma das
muitas formas de habitat para pobres
no Rio NO esto se referindo
mesma coisa quando tentam bali-
zar o que entendem por problema
habitacional.
Quer dizer ento que os
dilogos so inteis, pois sempre
se tratar de gagos articulando
DESORDEM
expresses inaproveitveis para
surdos? Posta assim, a questo
at que seria simples.
Infelizmente, o problema no
est na viabilizao do dilogo, mas
no tom em que pode ser feito e em
quem determina onde comea e
onde acaba. Dilogos em que um
dos interlocutores detm o poder
de, em ltima anlise, dizer o que
significa cada palavra e de agir
como tal acabam sendo perigosos.
Eles permitem que o outro lado se
revele, sem garantias de ganhar nada
em troca. Graas a Deus, esta uma
imagem caricata, pois, no fundo,
ningum to bobo que entregue
o ouro todo em falaes sem com-
promisso. H poderes e poderes.
O povo, no Brasil, h muito tempo
que aprendeu a responder a palavras
(ordens?) autoritrias e rgidas com
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contrapalavras que lhe tornam vi-
vel a vida do dia-a-dia. Nos campos
da habitao e do urbano, isto
muito bvio. Se o analista for atento,
capaz de evitar tanto o idealismo
de certos modelos de explicao
da sociedade, um tanto tericos
demais, quanto os empirismos que
dispensam exerccios paralelos de
reflexo.
O papel de um analista jus-
tamente este: o de varar todas as
palavras, anulando o seu preten-
so valor universal e procurando
devolv-las ao conjunto especfico
que lhes deu o primeiro sentido.
Para faz-lo, preciso lanar mo de
teorias que ultrapassem o episdico
e que permitam explicar o particular
dentro do caldo grosso em que
est mergulhado. Quando sentidos
e significados so vistos para alm
do que dizem os indivduos, ad-
quirem valor social. assim que
possvel entender contradies: um
empresrio pode se expressar como
ser moral de uma forma, enquanto
est agindo de outra, como acio-
nador de um determinado modo
de produo; um representante do
Governo revela as boas intenes
polticas da agncia na qual trabalha,
enquanto omite o seu suporte eco-
nmico, impossvel de ter a crueza
disfarada atrs de ambiguidades
sutis; um morador est praticando
seus prprios valores e suas prprias
percepes do mundo, ainda que se
expresse altruisticamente pela sua
comunidade. Quem se debruce
em tal material como um estudioso
tem de se dispor a desvendar adivi-
nhaes que, primeira vista, ou so
faclimas, ou nem existem formula-
das como perguntas. Tem de revelar
metforas que encobrem o que a
sociedade para ela mesma, adoan-
do um prato amargo e meio azedo.
Tarefa antiptica, cheia de riscos de
desagradar a gregos e troianos.
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Falar de favelas, conjuntos,
centros de triagem ou loteamentos
tambm corresponderia a individua-
lizaes e desagregaes de um pro-
blema que perde muito quando no
visto como um todo. No se trata
de formas de morar simplesmente,
mas de formas de morar na cidade.
De novo, no se trata de um pro-
blema urbano e deve-se ter muito
cuidado para no comear a inventar
uma teoria do (ou contra o...) urba-
no, sob o risco de escamotear o que
verdadeiramente est por trs do
que se passa com nossas moradias
e nossas cidades. No so elas que
andam erradas, mas sim a maneira
em que esto sendo apropriadas,
com uma terrvel simplificao
dos seus significados, sem nenhum
respeito pelas representaes a que
correspondem. Nos ltimos tem-
pos, o Estado e o Capital no Brasil
tm disputado para ver quem mais
capaz de olhar as cidades apenas
como campos privilegiados do eco-
nmico, como meios de obteno
de lucro e de mais valor. Por mais
incrvel que parea, o Estado est
ganhando. Recentemente, at certas
unidades do Capital j andam se
manifestando para que o Governo
volte a ter mais compostura, dei-
xando as preocupaes empresariais
com quem de direito e se limitando
ao seu papel de representar todas
as classes para alm delas mesmas.
claro que, ao Capital no interessa
o Estado como concorrente, o que
seria desleal diante da tica dos
seus interesses. O Governo deve se
limitar a prover as boas condies
de produo e de reproduo do Ca- decifrado pelas de suas consequ-
pital, desembaraando-o de gastos
bsicos referentes mo de obra.
Para tal, deve prover condies
mnimas de transporte, de moradia
e de alimentao populao, ainda
que perca dinheiro com o negcio.
Afinal, sua funo (at segunda or-
dem, pelo menos) no a de ganhar
dinheiro mesmo...
claro que este assunto no
to simples. No caberia em uma
anlise de duas pginas explicar o
que so as cidades brasileiras e dar
os comos e os porqus da ao
do Estado e do Capital em cima
delas. Porm, atacar problemas
setoriais como o da moradia, sem
pelo menos mostrar que eles no
esto soltos no ar, s serve para
deixar as coisas confusas. Alis, esta
uma trapalhada feita de propsito
muitas vezes. Cidades e formas de
habitao so apostrofadas, dis-
secadas e at resolvidas como
se constitussem em um quadro
fechado e referenciado a si mesmo,
quando tudo ao contrrio. As cida-
des brasileiras esto representando,
ou melhor, tendem a representar,
de forma concreta, no espao uma
ordem que as ultrapassa de muito e
que tem de ser imputada a modelos
polticos, ideolgicos e econmicos
que vm sendo impostos ao Pas,
com regularidade, desde o incio
do sculo. Em suma, alm de se-
rem cidades, so cidades legveis
por meio dos processos histricos
que consubstanciam. A questo de
morar, e em particular a questo
do morar para os pobres, , pois, o
reflexo, em um nvel e em uma de-
terminada instncia particularizada,
de um processo histrico mais geral.
E qual este processo?
Seria ingnuo caracteriz-lo em
uma frase certamente carregada de
apriorismos tericos. Um processo
histrico, em especial, quando
ncias materiais (no nosso caso,
o espao urbano), apresenta-se
muito turvo. No h formas puras
de assentamentos fsicos, como
no h formas puras de explorao
econmica em uma sociedade dada.
As cidades se apresentam sempre
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DESORDEM

por meio de configuraes conjun- das camadas dominantes. Ao grosso sava no Rio de Janeiro sobre os pro-
turais. H significados mais vivos da populao (talvez de 70% a 80% blemas de moradia para os pobres,
e pujantes que outros, capazes de dos moradores da aglomerao me- poder haver uma surpresa. que
conviver com anacronismos. Mais tropolitana do Rio), nada mais resta encontrar, expresso sob diversas
ainda, incapazes at de sobreviver do que salvar-se como puder. formas, o mesmo preconceito ide-
sem eles. Isto muito verdadeiro
para as cidades dependentes, de
cujo time fazem parte as nossas,
onde a existncia de formas de
vida e de desenvolvimento espacial
modernos exige corolrios, como
favelas, conjuntos, loteamentos e
outras formas de submoradia
(sub s porque h super).
A leitura do que estrutural nos
meios urbanos no nada fcil.
O Rio de Janeiro at que apre-
senta certas vantagens para apre-
enso do seu modelo. que aqui
as relaes entre estratificao da
sociedade e segregao no espao
esto adquirindo com muita rapidez
contornos quase que caricaturais.
Os lugares onde melhor morar
por qualquer razo, cada vez mais,
so mais reservados aos que podem
consumi-los. O que, em termos ca-
pitalistas e sem rodeios, quer dizer
aos que podem pagar por eles. O
que faz um local ser melhor que
o outro no so as determinaes
divinas nem as ddivas da natureza,
so os investimentos do Estado
(redes de infraestrutura, facilidades Denunciar a novidade do fen- olgico que nos parece to atual e
de acesso, nveis de equipamento) meno e imput-lo a esta ou quela familiar. Os pobres empesteavam a
logo monopolizados pelo Capital ao localizada ou ao programa do cidade. A sua misria materializada
privado. A terra usada como um Governo seria sem sentido. Isto no espao era altamente contamina-
bem produzido, como um fator de equivaleria a condenar, no golpe e dora dos padres urbansticos civili-
gerao de lucros apropriveis indi- no ferimento, a arma que os come- zados. Incomodavam por participa-
vidualmente. Quando, na verdade, teu e no a cabea que os determi- rem, fora, da festa para a qual no
ela s valorizada por meio de uma nou e a mo que os executou. Fazer haviam sido convidados, e ningum
inverso coletiva, justificada pelo uma guerra santa contra o BNH, estava disposto a dividir com eles o
interesse pblico. Sob o pretexto por exemplo, e jogar-lhe em cima pouco que havia digno de ser usado.
de atendimento s necessidades de todos os seus erros e fracassos at Era preciso, portanto, acus-los de
consumo coletivo, o Estado acaba poderia parecer que, se as coisas fos- muitos males verdadeiros e imagi-
concedendo privilgios s necessi- sem feitas de outra forma, dariam nrios, torn-los sujeitos de culpa
dades de produo e reproduo do certo. E isto no verdade, porque atribuda. Depois disto, s restava
Capital, aos seus interesses especula- o problema no est a. decretar a sentena: banimento. Um
tivos estreis ou s necessidades de Para quem for buscar, desde o banimento que j inequivocamente
consumo ostentatrio e diferencial incio do sculo XX, o que se pen- favorecia aos interesses do poder e

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do Capital. Todas as maravilhosas
obras feitas na cidade, na poca, e
das quais nos ensinaram a nos or-
gulharmos na escola foram, de fato,
feitas custa dos pobres removidos
para longe e com prejuzos para
seus esquemas de vida. Mas, o que
importava isto se o que vinha pela
frente era o progresso?
E o progresso veio mesmo... A
cidade que tinha 800 mil habitan-
tes, hoje, comanda um complexo
urbano com quase 10 milhes.
Capital privilegiada da Repblica,
lugar da primeira grande industria-
lizao do Pas, o Rio cumpriu uma
escalada crescente no sentido de se
adaptar mais e mais s modernas
formas de produo capitalista que
o Pas almejava. Do processo, fazia
parte a criao de mecanismos pro-
gressivamente sofisticados para o
controle da terra, controle que no
deve ser visto na sua conotao mais
abrangente, mas como controle da
terra valorizada pelo prprio fato da
expanso urbana, beneficiada por
investimentos pblicos, diferencia-
dores do espao e favorecedores
do Capital.
O caso das favelas bem signi-
ficativo. Elas j aparecem em cena
desde fins do sculo passado. A sua
grande exploso, no entanto, d-se
entre as dcadas de 30 e 50. que,
na ocasio, o Pas estava submetido
a uma expanso industrial acelerada,
que dava muita importncia s cida-
des e, para elas, atraa massas de mi-
grantes rurais. J existiam inclusive
os mecanismos legais para impedir
o surgimento e a proliferao de
favelas. Mas elas foram toleradas
por serem altamente funcionais ao
quadro estrutural urbano. Nas fave-
las da Zona Sul, foi morar a mo de
obra barata que prestaria servios
nova classe mdia emergente,
que assim ficava desobrigada dos
deveres de patronagem em relao
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aos subordinados. Da para frente,
os serviais eram mais livres e
teriam de prover por sua conta e
risco suas necessidades de moradia.
Nas favelas da Zona Norte, foram
morar os trabalhadores da indstria,
esta tambm j convencida da inu-
tilidade de construir vilas operrias.
Os proletrios vinham aos magotes
e dispostos a qualquer coisa, desde
que recebessem um salrio com o
qual no morressem de fome.
Ningum deixava os favelados
onde estavam porque gostasse deles,
ou porque achasse que as oportuni-
dades de uso do espao urbano (o
que inclui muitos mais usos do que o
da moradia, sendo o primeiro deles
o uso para o trabalho) devessem ser
iguais para todos. As favelas, apesar
de sempre muito ameaadas, foram
aceitas durante algum tempo porque
eram teis e porque no havia con-
dies de mexer com elas. Por con-
dies entendam-se fora poltica
(na poca, o populismo contava) e
fora econmica (ningum sabia
como criar os enormes recursos
financeiros necessrios para resolver
o problema).
L pelo incio dos anos 60,
as condies concretas vo mudar.
As presses do Capital vo se fazer
sentir de forma crescente. As favelas
no esto mais nas desvalorizadas
entrelinhas urbanas. A pequena
capacidade de expanso dos inves-
timentos urbansticos na cidade vai
obrigar a um superuso dos espaos
que j concentram as melhores
condies. Neste quadro, as favelas
perdem sua funcionalidade: os ter-
renos que ocupam passam a valer
demais para o uso que tm. So
agora cobiados para a expanso das
atividades produtivas, ou para serem
comercializados para provimento de
moradias das classes mais abastadas,
ou para desenvolvimento de equi-
pamentos e infraestrutura em reas
muito valorizadas e j congestiona-
das. Comeam a surgir os primeiros
planos e aes de remoo.
Vai ser preciso, porm, que
a esfera do poltico seja muito
modificada para que os interesses
econmicos se faam valer sem um
conflito social declarado. Isto o
que vai acontecer logo em seguida,
a partir de 1964. As polticas de
habitao passam ento a refletir,
na rea especfica do urbano, uma
ordem globalizante que se pretende
para o Pas. Note-se que o aconteci-
mento no pode e no deve ser lido
como um evento isolado. Coroa um
processo de desenvolvimento do
capitalismo no Brasil cujos rumos
estavam apontados desde muito
antes.
Nas propostas trazidas pelas
mudanas a partir de 1964, a
habitao teve um lugar particu-
lar. De fato, sobre este assunto
to complexo e naturalmente pela
percepo correta de todas as suas
potencialidades conectivas, o Go-
verno investiu muito. As polticas
habitacionais foram as nicas que
faziam algumas concesses populis-
tas: prometiam casas para os pobres
e visavam criar empregos em massa
nos meios urbanos. Mas tinham
tambm outros objetivos polticos:
eram a compensao oferecida ao
Capital produtivo e financeiro na-
cional, enquanto eram fechadas as
suas perspectivas em outras reas.
Serviriam ainda como armas no
combate inflao.
Seria intil descrever o que
aconteceu depois da criao do
SFH. O assunto j foi bastan-
te explorado em todas as suas
consequncias. O que vale a
pena destacar que no h, no
momento, no Brasil, ao e re-
flexo sobre habitao que no
diga respeito ao sistema oficial,
mesmo que seja por oposio.
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Mesmo quando no onipotente,
o BNH onipresente e representa
uma espcie de linha divisria nas
cidades brasileiras, entre o que
oficial, aceito, reconhecido e cen-
tralizado e o que autnomo e fora
de controle. Outro fato remarcvel
que, aps uma eficientssima ao
no setor no final da dcada de 60,
desde 1972, o BNH tem refreado os
seus programas ditos de interesse
social.
No Rio, em particular, pode ser
acompanhada a curva da atuao
do BNH para os pobres. O Rio foi
tratado como um caso de demons-
trao, pois era a cidade do Brasil
com o maior nmero absoluto de
favelas e de favelados. Em termos
da poltica pretendida, conseguiram
timos resultados, pois, em 1972,
j cerca de 20% das favelas do Rio
haviam sido erradicadas e extintas.
Foi a que se percebeu que no havia
como conciliar a oferta forada de
uma casa, que tinha de ser paga, a
pessoas que no tinham condies
para faz-lo. A contradio absoluta
entre a vocao social de uma enti-
dade e a sua essncia como Banco
ficou revelada de forma irremedi-
vel. A truculncia das remoes,
verdadeiras violncias contra a
forma de vida dos favelados, foi
respondida por um ciclo vicioso
de inadimplncias, expulses, de-
feces e exploraes de diversas
ordens em nvel individual. O povo,
que no foi consultado sobre como
queria e podia morar, acabou dando
a resposta final. O resultado que a
soluo gerou um problema mais
amplo do que o que queria sanar.
As aes do BNH sobre po-
pulaes de muito baixa renda
no Rio andam meio congeladas
e, desde ento, esto sendo revistas.
Mesmo assim, geraram dois efeitos
dignos de algumas consideraes.
O primeiro que fica patente o seu
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DESORDEM
papel de auxiliar na intensificao urbanizao bsica, prepara a terra,
de imposio de um modelo de e os pobres fazem o resto. Para os
estrutura metropolitana j apontado empresrios, a coisa tambm um
desde os anos 50. Um modelo que, bom negcio. O Estado libera o
a um Ncleo privilegiado, com as capital que acumula para financiar
melhores condies de consumo moradias aos que, de fato, podem
urbanstico apropriadas pelo Capital pagar por elas, j que o sonho de
e pelas camadas de mais alta renda, uma grande demanda cativa e inesgo-
corresponde uma sucesso de Peri- tvel entre os pobres acabou. Alm
ferias cada vez mais desprovidas, disto, os empresrios tambm esto
medida que se afastam do Ncleo interessados em ganhar dinheiro
e habitadas por uma populao com os esquemas de implantao de
tambm cada vez mais miservel. O infraestrutura. Como algum tem de
BNH serviu no s para limpar pagar, as Prefeituras (quais? as dos
estes Ncleos dos indesejveis mas municpios perifricos, os tais onde
tambm fortaleceu em muito as moram os miserveis...) pagaro.
condies de sua monopolizao Pagaro as obras e a terra que ter de
pelo Capital. O Rio agora uma ci- ser estocada para fornecer lotes, com
dade bem segregada, onde as ordens o dinheiro que o BNH lhes empres-
do espao andam bastante alinhadas tar. Um esquema que seria perfeito
com as das hierarquias sociais dita- se as Prefeituras tivessem de onde
das pelo poder econmico. tirar dinheiro (cada dia, tm menos)
A outra consequncia notvel e se o que se estivesse propondo no
que, atualmente, tanto o BNH como acabasse por reforar a tendncia j
os ditos empresrios imobilirios assustadora de Periferias crescendo
esto de acordo em que pobre pre- cada vez para mais longe...
cisa comer e, por isso, no pode ter A expanso das Periferias Me-
dinheiro para ter casa. surpreen- tropolitanas a grande marca do
dente que fossem necessrios mais Brasil urbano dos anos 70. S a
de 10 anos de experincias arrasa- do Rio j deve andar entre quatro
doras para os pobres, para que se e cinco milhes de habitantes,
descobrisse esta verdade elementar. morando em lotezinhos esparsos,
De qualquer forma, seria louvvel a sem gua, sem luz, sem esgoto, sem
descoberta, ainda que tardia, se no transporte, sem segurana e com
trouxesse outras implicaes. Quan- precrias condies de proprieda-
do o Estado admite que os pobres de. J no so raros os casos de tra-
no podem ter casas, o que est balhadores viajando mais de duas
admitindo mesmo que no podem horas desde o local que moram at
pagar por elas e que ele no tem onde podem obter emprego.
nada a ver com isto. Alis no tem Sem minimizar o problema
mesmo, porque, no caso, o Estado das favelas situadas no Ncleo
o BNH, e o BNH VENDE capital metropolitano ou prximas a ele,
para construir casas e no tem obri- vale ressaltar que os nmeros que
gao de dar nada a ningum. Por lhes so relativos empalidecem
consequncia, tambm o Estado quando comparados aos das Peri-
est desobrigado de providncias. ferias. Acontece que, nas ltimas,
Os programas de lotes urbani- j nem se pode enumerar as van-
zados parecem muito simpticos tagens que a favela tem. No h
primeira vista. Para o BNH, apon- escolas acessveis nem transporte
tam uma sada: o Governo prov a fcil, nem uma interao, positiva
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para os pobres, com a vida e as
atividades dos ricos. As Periferias
so vizinhanas relativamente
homogneas. Basta lembrar que
a maioria dos Conjuntos Habita-
cionais da COHAB e Cooperativa
est situada nestes locais. No
toa que os favelados fazem tanta
fora para no irem para eles.
No entanto, h muita gente
indo morar em Periferias de modo
prprio. No Rio, a proporo do
crescimento habitacional autnomo
(isto , por meio da construo de
casas em loteamentos) em relao
ao oficial (BNH) de quatro para
um nos ltimos 10 anos. que,
dianta da ausncia de perspectivas,
morar em Periferias acaba represen-
tando a melhor soluo, a menos
repressiva e a menos controlada bu-
rocraticamente. H mesmo indcios
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que muitos dos que se evadem dos
conjuntos do BNH vo morar nelas.
Se se chegar a comprovar isto, ser
completado o ciclo hierarquizante e
selecionador proposto pela ao do
BNH. Quando os favelados foram
removidos, os que puderam ficaram
nos conjuntos. Os outros ou acaba-
ram sendo removidos outra vez para
os malafamados centros de triagem,
ou saram por sua conta. Para estes
ltimos, a opo era ou voltar as fa-
velas ou ir para as Periferias (onde h
de tudo, at favelas tambm). Como
o acesso s favelas do Ncleo est
ficando muito difcil e controlado
(s vezes, principalmente pelos
moradores mais antigos), sobra a
Periferia. Sobra para os que foram
expelidos dos Conjuntos ou para os
recm-chegados cidade, para os
quais est representando a grande
opo.
Foi dito, no incio, que o papel
do analista era o de varar todas as
palavras e o de anular seu pretenso
valor universal. Tambm foi dito
que lhe caberia elucidar metforas.
preciso dizer ainda que, quando
o faz, no pode abandonar as suas
prprias palavras. Estando cons-
ciente disto, pode, a sim, dirigir
seus pensamentos para um com-
promisso. No caso, o compromisso
claro: se h uma maioria absoluta
de interessados tendo de resolver
um problema que afeta diretamente
suas estratgias de sobrevivncia, o
analista assume o seu vis.
Os moradores pobres do Rio de
Janeiro tm tido muito poucas opor-
tunidades de fazer valer suas opinies
sobre onde e como morar. Quando
o podem, revelam uma clareza tpica
de quem tem de contar com uma
ideologia do quotidiano a mais
pragmtica possvel. Ao ouvi-los, fica
claro que no lhes servem as mqui-
nas burocrticas e empresariais que
o Estado oferece para que resolvam
seus problemas. Tampouco podem
funcionar como peas dos jogos eco-
nmicos favorveis ao Capital, pois
isto s colide com os mecanismos, s
vezes, muito complicados, que tm
de manipular (redes de solidariedade,
de amizade e de parentesco) para
aguentar as dificuldades da vida.
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