Ander Guevy Full Ocr Redux

l.i.r..
EZEQUIEL ANDER-EGG
lt''d INTRODUCCIN A
LA PLANIFICACIN
&.'-- ESTRATGICA
LUMEN HVMANITAf
,
Indice
Nota ...................................................................................... 11
Prlogo a la 13. edicin ......................................................... 13
lntroduccin ............................................................................ 15
Primera parte
Precisiones conceptuales y terminolgicas
l. Algunas precisiones conccptualcs ...................................... 21
l. En tomo al concepto y al quehacer de la planificaci(m ........ .13

2. El carcter instrumental de la planificacin .......................... .19
3. Requisitos para una planificacin efi(az ............................... .30
4. La plmificacin como elaboracin de planes, prognmas
y proyectos, y la planificacin como estrategia .................... .32
5. Crisis y vigencia de la planificacin. Algunos problemas
que confluyeron en la necesidad de llil nuevo cnf~ue ........ 34
a. Planificacin y racionalidad ....................................... .35

b. Planificacin y poltica ............................................... 38
c. Decisin racional y accin racional: la lgica
de la formulacin y la lgica de la rcalizaci611 ............ .41
d. Para mejorar la capacidad de p-ogramar
y elaborar proyectos .................................................. .45
e.Acerca de la concepcin antropolgica en que
se apoya la prctica de la planicacin ......................... 50
6. De laplanificacin normativa a la
plancacin estratgica ..................................................... 51
2. Oasikadoncs y clarificaciones. Alunas prccisimcs

tCl'IDin.olgicas ................................................................. &
l. Planificacin, programacin, planeamiento .......................... 61
2. Los niveles operacionales de la planificacin:
plan, programa, proyecto, actividad y tarea .......................... 63
3. Cobertura temporal: planificacin a largo,
medio y corto plazo ............................................................ 65
4. Cobertura espacial: planificacin nacional, regional,
provincial o local ................................................................. 67
5. Planificacin global y planificacin sectorial ......................... 69
6. Planificacin econmica, planificacin social
y planificacin cultural ......................................................... 70
7. Planificacin integral ............................................................ 71
8. Tipos de planificacin segn el modo de intervencin
del Estado: planificacin imperativa
y planificacin indicativa ...................................................... 72
9. Otros trminos o expresiones propias del lenguaje
de los plinificadores ............................................................ 7 6
Segunda parte
El proceso de programacin: sus fases y momento
3. Aspectos sustanciales de las fases y momentos

de la planificacin ............................................................. 81
1. La planificacin como un momento

de la estructura bsica de procedimiento ..............................83
2. Opcracionalizacin de la planificacin:
fases o momentos metodolgicos ........................................ 93
a. Momento analtico/explicativo ................................... 93

b. Momento normativo .................................................. 95
c. Momento estratgico ................................................... 95
d. Momento tctico/operacional .................................... 96
4. Principales aitcrios o pautas para la elaboracin

de planes, programas o proycctos .....................................99
l. Definir y enunciar claramente los objetivos y metaS ............ 101
2. Proponer objetivos y metas realistaS (viables, pertinentes
y aceptables). La factibilidad de la intervencin ................. 105
3. Establecer prioridades para el logro de objetivos
y la realizacin de actividades ............................................ 108
4. Hacer relaciones compatibles y complementarias
entre los objetivos ............................................................. 110
5. Articular coherentemente, de manera global y sistemtica,
los objetivos propuestos, las acciones a realizar
y los recursos a movilizar ................................................... 111
6. Asignar y usar los recursos financieros, en cantidad
y tiempo oportuno, para cada fase
o actividad del programa o proyecto .................................. 114
7. Determinar los instrumentos y medios adecuados
a los fines. Asegurar la eficacia de la intervencin ............... 115
8. Establecer el tiempo y ritmo de realizacin del programa ... 116
9. La fl.exibilidad ..................................... .- .............................. 127
S. Componentes o iJistrumentos de la planifuacin .......... 129
l. Los instrumentos t(6rico-conceptuales de la planificacin .. 131

2. Los Inecanismos poltico-administntivos ............................ 132
3. Los instrumentos 111etodolgicos ...................................... .133
a. La demognf cuantitativa ........................................ 134

b. El sistema de indicadores scxiales ............................. 137
c. La contabilirud econmica nacional .......................... 141
d. I..os modelos ........................................................... .1~9
e. Proyecciones en perspectiva e1 a plazo ....................... 158
Tcn:cra parte
PlaWicadn y pnspcctiva
6. Placificacin dd clcsarrollo, corutru.ccin td '1turo

y cmccpcin del nundo .............................................. J65
1. Cul es el futuro que se pretende alcanzar
con los planes de desarrollo? .............................................. 170
2. La problemtica del desarrollo,
como antropologa abierta al futuro .................................. 175
~Anexo. Sistema de indicadores sociales

en educacin, salud y vivienda ........................................... 181
Sistema de indicadores sociales aplicados a la educacin ......... 182

Sistema de indicadores aplicados a la salud y sanidad .............. 200
Sistema de indicadores sociales para
el diagnstico de vivienda .................................................. 203
Nota
Queremos advertir que en el desarrollo de este trabajo no apa-

recer de manera expresa, en cada uno de los momentos, todo lo
concerniente a la participacin popular. No obstante, ste es para
nosotros el parmetro dentro del cual se ha de mover la accin del
planificador para llevar a cabo proyectos "pueblo-cntricos", lo
que en verdad constituye un supuesto bsico de toda autntica pla-
nificacin democrtica. Esta limitacin en el desarrollo del texto -
de la que somos bien conscientes- se debe simplemente a razones
de presentacin. Con el fin de no romper el discurso explicativo de
cada punto o cuestin paca indicar qu significacin tiene en rela-
cin con la participacin del pueblo o cmo se realiza la misma, lo
explicitamos como elemento subyacente al cpmienzo del trabajo.
Volveremos sobre ello en algunos captulos y al final, puesto que es
fundamental ir esbozando formas de. implementar la planificacin
de modo tal que el pueblo participe activamente.en la elaboracin
y en la realizacin de los planes. No se trata de promover la parti-
cipacin de la gente pan asegurar el xito en la ejecucin del plan,
sino de que participe porque ste es un derecho del pueblo en u.na
democracia viva y real. Una autntia participacin se configura,
no a partir de un hacer o intervenir sagerido o rnanipulado desde
fuera, sino haciendo y sugiriendo en rodo aquello q11e le concier-
ne.
Captulo
Algunas precisiones conceptuales
/
1. En tomo al concepto y al quehacer de la planificacin.
2. El carcter instrumental de la planificacin.
3. Requisitos para una planificacin eficaz.
4. La planificacin como elaboracin de planes, progra-
mas y proyectos, y la planificacin como estrategia.
5. Crisis y vigencia de la planificacin. Algunos proble-
mas que confoycron en la necesidad de un nuevo en-
foque.
6. De la planificacicn normativa a la planificacin estra-
tgica.
-
l. En tomo al concepto y al quehacer
de la planificacin
Cuando se habla de planificacin sin tener ninguna preocupa-

cin por utilizar el trmino con todo rigor cientfico, siempre se
asocia a la idea de organizar, ordenar, coordinar, prever ... ~i se
ahonda algo ms en este concepto, est claro que la idea cdi'tral
que aparece es la de fijar cursos de accin con el propsito de al-
canzar determinados objetivos, mediante el uso eficiente de los
medios. Se trata de "hacer que ocurran cosas que, de otro modo,
no habran ocurrido", o de "crear alternativas, all donde antes no
haba nada".
Si queremos seguir acercndonos a la idea y al quehacer de la
planificacin, para mejor entender la naturaleza de l:t misma, po-
dramos preguntar: Por qu planificar? Desde las acciones de la vi-
da cotidiana personal hasta las prcticas sociales e institucionales, es
fcil constatar que permanentemente enfrentamos el hecho de q11e
en casi todas las acti\<idades humanas los medios y recursos son es-
casos y los objetivos a alcanzar mltipks y diversos. fara resoher
esca sitwcin, que se da en casi todos los campos y dominios del
quehacer humano, es necesario realizar un anlisis y diagnstico
sobre la realidad en la que se ha de act11ar, tomar luego decisiones
y proceder a la accin, para obtener los resultados previstos o de-
sedos.
De lo dicho resulta daro que l~anific~ci~n_a_parea: como una
fu11cin inherente a todo proceso de accin o de actividades q~e
procura ilcanzar determinados objetivOI. Puestos a da~e un mayor
rigor cientfico y tcnico al trmino, p-e1 conceptos aparecen estn-
chamentt ligados al de planificacin, a -sa-ber: racionalclad; conei-
mien!Q <k_la realidady 3iopcinde deGiones. Ei!_otr~ trrajn~,
se planifi:a porque hay que reducir inceJtidurnbre~ sobre la base .Je
un me]0r conpci_~c;ntQ_ e la i;-calidad (diagnstico) y la previsim
de lo qu~ puede aconecer de mantmersc: algunas situacion:s
(prognois). Con esainhrmaci6n y el mlisis e interpretacin~
la misma se puede elab~rar un diagnsico que sirva rara establi-
cer de wa manera mis :decuada qu scva hacer y cmo, cund~,
24 Ezequiel Ander-Egg
dnde y con qu. Para ello hay que utilizar una serie de mtodos
y procedimientos que permitan introducir organizacin y raciona-
lidad a la accin. Esta racionalidad se define en funcin de la utili-
zacin que se hace de-recursos escasos para lograr la mxima utili-
dad posible. Implica, adems, la seleccin de alternativas y se tra-
duce en el desarrollo de polticas y programas a travs de un con-
junto de actividades tendentes a garantizar el logro de las finalida-
des propuestas. Ahora bien, esta forma de introducir O!S___al!izaci~n
y racionalidad a la accin es lo que se denom.iiiapaificar o plani-
ficacin.
Puede decirse, asimismo, que la planificacin suministra un
marco que, como referencia direccional, proporciona un horizon-
te que orienta y predetermina un conjunto de acciones y criterios
operacionales que:
supone un conocimiento de la realidad sobre la que se va

a actuar, expresada en un diagnstico;
procura incidir en el curso de ciertos acontecimientos con
el fin de que se cambie una .. situacin inicial" por otra
llamada "situacin objetivo" (a la que se quiere llegar);
sienta las bases para una toma racional de decisiones (re-
solucin de preferencias alternativas) que se traducen en
una serie de actividades que procuran alcanzar determi-
nadas metas y objetivos. Se trata de construir el futuro de
"algo".
Si queremos profundizar an ms en el sentido y alcance del

trmino, podemos constatar que hay en l un triple significado, se-
gn atendamos a los aspectos sustantivos, formales u operaciona-
les.
Sustantivamcnte planificar es un esfuerzo por influir en el cur-

so de determinados acontecimientos, mediante la accin delibera-
da de algunos actores sociales.
lmroduccin a la planificacin 25
Formalmente significa incidir de una manera organizada y for-

malizada sobre determinados procesos y acciones conducentes al
logro de ciertos objetivos y metas propuestos.
9peracionalmente se expresa en la utilizacin de determinados
procedimientos, con el propsito de introducir organizacin y ra-
cionalidad a un c~njunto de actividades consideradas pertinentes
para el logro de determinadas me~ y objetivos.
Despus de todas estas consideraciones, de un modo elemental,
y como primera aproximacin de respuesta a la pregunta con que
iniciamos este pargrafo ((qu es planificar?), podemos decir que:
(-- Planificar es la accin consistente en utiliur un conjunto de

procedimientos ,.ediante los cuales se introduce una mayor ratio-
naliiad y organizacin en rm conjunto de 11cti'Pidades y acciones
articuladas entn s ~ue, prnistas anticipad11mente, tienen el pro-
psito de influir en el curso de detenisinados acontetimientos, con
el fi.i de a/cinzar una situacin ele,gida como iesea/Jle, mediarite
el uso eficiente dt nudios y recursos escasos o limitados.
Esto podemos esqu<matizarlo como puede verse en la figura de

la pgim siguiente.
Qu dicen los expertos y los organismos internacionales aar-

ca de la planificacin? Veamos unas pecas definiciones para poc!cr
tener una visin ms amplia del concepto de planificadn ... A (0-
111ienzos de los aos sttenta, en un documento de las Naciones
LJnidas se defini l~ plmificacin "como el proceso Je elecciJ y
selecci.n entre curs>s ~ternativos de a:cin con vistas a la asigiia-
d6n de recursos csaso~ con el fin de rotener objetiv~ espefos
K>bre la base de un il.iaf1stico preliminar que cubre ooos los fic-
1orcs relevantes qucpuden S.!!' identikados".l
1~acionc1 U nidal, "lntC111ati111al Social Dcvclopn:nt .. , en Rn:YJP, nm. 3, Hi~

f die Syiq>osium on Soal 11ilicy a.nd Pla.nning. focva York., 1971 .
26 E;:equiel Ander-Egg
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lntroducci6n a la plonificaci6n 27
Y si se quiere, podemos recurrir a una definicin menos tcni-

ca, pero que nos da la respuesta de un poltico. Pandit Nehru, sien-
do primer ministro de la India, dijo en uno de sus discursos: "Pla-
nificar es aplicar la inteligencia para tratar los hechos y las situacio-
nes como son y para encontrar un modo de resolver problemas. "2
Podramos enendemos en las citas, ya que existe una gran va-
riedad de definiciones sobre lo que es planificacin. Sin embargo,
ninguna nos ha parecido ms clara y didctica que la de Yeheskel
Dror; dice as: "Planificar es el proceso de preparar un conjunto de
decisiones para la accin futura, dirigidas al logro de objetivos por
medios preferibles."3
A partir de esta definicin, procuraremos caracterizar la planifi-
cacin a travs de sus dementos ms esenciales.
Elementos que caracterizan la planificacin
El mismo Dror nos ayuda a esta mea cuando indica los siete
componentes de la plmificaci6n que encierra la definicin pro-
puesta por l. Lo seguimos, pero reelaborando y reajustando la ex-
plicacin dentro del ellfoquc de la planificacin estratgica y de
nuestras propias consideraciones sobre el tema.
a. Planificar es un proceso, es decir, es una actividad continua

y uniuna que no termina con la formulacin de un plan-determi-
nado; siio que_!m_pl.icaun rc'!i_uste permanente entre medios, a<ti-
vidades r fines y, sobre codo, de caminos y p~ocedimimtos a travs
de los cuales se pretende incidir sobre tlgunos aspect<1s de la reili-
dad. Estos reajustes se hacen de acuerd> con una estrategia que ~e
ne en cuenta los difcrotes actores sociales y 13.ct()res continge11es
que actan e incide11 en el mismo escenario en que sedesarrollael
plan o programa. Como en este escen:irio conflu~'Cn dferentes fic-
2 Pandit Nchru, Str11tegy 111 tll Tbird Plin, Govcncmcnt olna, Nuva Dclhi, l '61.
3 YchcskclDror, The Pmin Process:" F11ca Dern, en A Falidi (comp.), A ReiJer
, Pinni'{f Theory, Oxford, !crgamon Prcss, 19:'!.
tores y actores, se necesita de un anlisis de situacin interactivo y

de propuestas renovadas que surgen de esta cambiante situacin.
b. Preparatorio de un conjunto de decisiones que deben ser
formuladas por los responsables de elaborar el plan o programa (un
equipo tcnico o tcnicos y beneficiarios). Luego, estas decisiones
deben ser aprobadas por quienes tienen poder poltico, con el pro-
psito de ser realizadas. La planificacin y la ejecucin de un plan,
si bien son procesos interrelacionados, son distintos y deben con-
siderarse analtica y metodolgicamente separados.
c. Un conjunto . , si bien planificar es una forma de tomar de-
cisiones (decision making) y formular polticas (policy making), su
carcter especfico es el de tratar con un conjunto de decisiones, es
decir, con una matriz de series sucesivas e interdependientes de de-
cisiones sistemticas relacionadas entre s, dentro de una situacin
dinmica e interactiva.
d. Decisiones para la accin. La planificacin es una actividad
con una intencionalidad eminentemente prctica (lo que parecen
ignorar muchos "elaboradores" de planes y proyectos). Se planifi-
ca para la accin y no para otros objetivos tales como la adquisi-
cin de conocimientos o, lo que es una tragedia en Amrica latina,
se elaboran planes para ... elaborar planes. Documentos o libros
que nadie utilizar y difcilmente serin ledos por ms de media do-
cena de personas. Esto ha conducido a que haya un supervit de
planes y un dficit de ejecucin.
e. Futura. La planificacin es siempre una actividad que con-
cierne al futuro, ya sea que la consideremos como funcin admi-
nistrativa o bien (como en el caso de este libro), como un conjun-
to de procedimientos para elaborar planes, programas o proyectos.
Este futuro que prev la planificacin est expresado operativa-
mente en lo que en el lenguaje de la planificacin estratgica se de-
nomina una "situacin objetivo".
f. Dirigido al logro de objetivos. Planificar, como ya lo diji-
mos reiteradamente, es prever "hacer algo", pero lo que se quiere
hacer no puede quedar en algo nebuloso, vago, inasible o difcil-
mente realizable. "Aquello" que se va hacer, tiene que expresarse
lntroducci6n a la planificacin 29
en objetivos concretos y bien definidos, traducidos operacional-

mente en metas de cara a obtener los resultados previstos. La pla-
nificacin supone las posibilidades de una relacin de causalidad
entre lo decidido (programado), lo realizado (ejecutado) y los re-
sultados obtenidos.
g. Por medios preferibles. La naturaleza misma de la planifi-
cacin, en cuanto proceso de ir construyendo racionalmente el fu-
turo de acuerdo con los propsitos, deseos e intereses expresados
por diferentes actores sociales, depende de la relacin entre medios
y fines. Desde un punto de vista metodolgico se trata de identifi-
car los medios preferibles con respecto a un input de recursos dis-
ponibles. Desde un punto de vista ms estrictamente tcnico/ope-
rativo, este aspecto de la planificacin puede definirse como el a.r-
te de establecer procedimientos para la organizacin de las relacio-
nes ent!"C medios y objetivos. Al mismo tiempo, se trata de propor-
donar normas y pauus para la toma de decisiones coherentes,
compatibles e integrad1s, que conducen a una accin sistemtica-
mente organizada y coordinadamente ejecutada.
2. El carcter instrumental de la planificacin
Como toda tcnica,la planificacin tiene una ciern ambivalm-

cia; en si misma no es b.iena ni mata. Pero al_~r un "'in~!_nIDle!ltD"
puede ser utilizado co11 diferentes intcncionalidades y en diferen-
tes circunstancias. Se: h ha empleado -y se la puede emplea1-
tanto para el mantenimiento del statu fUO, como paraimpulsar re-
formas' cambios estra:turales. Puede ser utilizada inlistintamcn-
te por pases desarrollaios o pases subdesarrollados; por regfnr-
11es pollicos socialistas o capitalistas; por pases imperialistas y p-
s:s dependientes. A esn respecto Ahumada seahba que "se pl.C-
de programar para la libertad o para fa esclavitud, paia la misera,
pra la atltura o para h ignorancia, pza la liberta.d a empr~o
pra la centralizacin a decisiones econmicas" .4 Eso es clero,
'4 Jorgc Atumada, "La planifia:in del desarrollo'. C144Jeno ti/ SV, iol. VI, nnu 4
)5, Caraca, 1966.
pero a ello hay que agregar que existen diferencias sustanciales, no

tanto en las tcnicas de planifican, cuanto en el estilo de desa-
rrollo que ellas proponen, segn sea el marco o proyecto poltico
en que se realizan. Los parmetros ideolgico-polticos determinan
el "para quin" de la planifican (a quines beneficia) y el "c-
mo" (puramente tecnocrtica o ms o menos participativa).
Este carcter instrumental, para algunos pretendidamente asp-
tico, ha llevado a ciertos planificadores a creer que pueden elabo-
rar planes "aptos" para todo tipo de gobierno, con la pretensin
de ser doctrinariamente neutros o apolticos. Estos tem.6cratas, en
ciertos aspectos, se parecen al ingls Bentham que en 'tkiglo pasa-
do "haca constituciones a pedido" para cualquier pas, aun cuan-
do no lo conociese. Ahora, en vez de constituciones, hacen planes
sin importarles a quines sirven y cules son sus fines. Cuntos de
los llamados "expertos internacionales" han procedido de esa ma-
nera!
3. Requisitos para una planificacin eficaz
Desde un punto de vista cientfico y tcnico, la planificacin

puede ser eficaz o ineficaz 1 ms o menos eficaz o ms o menos ine-
ficaz.
Su eficacia, que consiste prinpalmente en lograr lo que como
disciplina se propone, viene dada por la capacidad de cumplir algu-
nos requisitos.
Considerada desde un punto de vista normativo, la planifica-
cin es eficaz cuando:
a. Instrumentaliza e implementa adecuadamente una pol-

tica. Todo plan es fundamentalmente un instrumtnto de
un proyecto poltico. Traduce operativamente lo que
quiere realizarse en un espacio y tiempo determinado co-
mo expresin de un programa de gobierno. El ideal sera
que la planificacin nacional concretase, a travs de la
Introduccin a la planificacin 31
realizacin de planes y programas, la realizacin de un

proyecto de pas, o lo que algunos denominan un pro-
yecto nacional.
b. La realizacin del plan implica un cambio efectivo y po-
sitivo respecto de la situacin anterior, medido en los tr-
minos del cdigo de valores o de la ideologa del proyec-
to poltico que lo sustenta.
Desde el punto de vista tctico/operativo, la planificacin es

eficaz cuando:
a. Sus instrumentos expresan en la prctica la capacidad e

idoneidad para transformar la realidad, y no por las for-
mulaciones ms o menos sofisticadas en las que pueden
expresarse los planes o programas.
b. Propone objetivos que son alcanzables, teniendo en cuen
ta no slo los recursos y los medios disponibles, sino tam
bin la viabilidad poltica, econmica, social, cultural,
ecolgica y tica, de acuerdo con el marco, contexto o
escenario en donde se elabora r ejecuta el pl~.
c. Si la eleccin de los medios asegura d logro de los objeri
vos con la mayor eficacia y al mayor ritmo posible, y con
el menor costo financiero, humano y social posible. Es el
principio de la mxima eficiencia de los medios que se ex
presa de la siguiente manera: p>r un gasto dado de me
dios se ha de obtener el grado 111ximo de realizacin del
fin (mximo resultaJo o mximo rendimiento 1, tl por w
grado dado de realizacin del m se ha de gastar un mi
nimo de medios (economa de medios o mnimo de gas-
to de medios).
d. Cuando se estibleceun curso dcaccin esalo111d:> y con-
tinuo en el cual se indican las dfcrcntes cupas ymodali
dadcs del proceso, ele conforrridad con una csrntegia 1
un estilo de desarrdlo.
e. Cuando orienta la toma de decisiones y establece las dife-

rentes etapas, de modo que haya entre ellas coherencia,
compatibilidad, consistencia, operatividad e integralidad.
Si a todos estos requisitos tcnicos y cientficos, se agrega la

preocupacin poltica por encontrar formas para que el pueblo
pueda expresarse y hacer valer de algn modo sus opiniones y pro-
puestas respecto del plan, es necesario institucionalizar procedi-
mientos de participacin. Todo ello exige instrumentar las posibi-
lidades de comunicacin bidireccional (planificadores-pueblo) e
implementar una efectiva participacin popular. Relativamente fa-
cil de realizar a nivel municipal, con muchas dificultades prcticas
si Jo consideramos a nivel nacional o regional. Si bien cuando se
planifica en un mbito como es el pas, Ja regin o la provincia, hay
dificultades operativas para una ainplia participacin de la gente,
no por ello se ha de excluir la participacin de otros actores socia-
les.
4. La planificacin como elaboracin

de planes, programas y proyectos,
y la planificacin como estrategia
Cuando se habla de planificacin, se suele utilizar el trmino

con dos alcances diferentes, pero que en nuestra concepcin no di-
sociamos:
la planificacin como elaboracin de planes, programas y

proyectos;
la planificacin como proceso y estrategia.
Con mucha frecuencia, la idea que se tiene de Ja planificacin

tiende a que sta sea concebida slo como algo cristalizado en
lntroducci6n a la planificaci6n 33
"planes", "programas" y "proyectos", presentados en un libro o

documento. Lo que se planifica, obviamente, debe presentarse en
un documento escrito, pero la planificacin no se agota en eso. No
hay que confundir o reducir la idea de planificacin con la moda-
lidad del plan-libro adoptado en Amrica latina en los aos sesen-
ta, cuya escasa utilidad ha sido reiteradamente destacada.
Esta concepcin de la planificacin como plan-libro es un mo-
do de "congelarla". Como bien lo explica Matus, "debemos enten-
der la planificacin como una dinmica de clculo que precede y
preside la accin, que no cesa nunca, que es un proceso continuo
que acompaa la realidad cambiante" .s Ahora bien, considerar la
planificacin como proceso, implica plantearse varias cuestiones:
ante todo, concebir la planificacin como algo que se realiza per-
manentemente y, en segundo lugar, supone un "sistema de plani-
ficacin", en el que se hacen y elaboran planes y programas, no co-
mo un plan-Ubro, sino como un plan situacional. Para ello es ne-
cesario crear un conjunto de organismos, mecanismos~ relaciones
funcionales, a travs de los cuales la administracin pblica y la so-
ciedad civil a travs de SIS actores sociales y diferentes organizacio-
nes, directa o indirectamente, de algn modo estn integrados m
este proceso. Esto supone mucho ms que la total articulacin en-
ue los responsables poUticos, los cuadros de la administracin p-
blica y los planificade>res. En el caso de la planifiacin situacional
o estratgica, implica la concertacin de todos los actores sociales
involucrados en la soci<dad global y m slo de aquelios con los
que se qllere"hacer" atravs de los planes y programas.
Un sistenu de phnikacin consiste, en esencia, en "planifior
11 planificaci61", lo que implia ante todo una efectiva coordina-
cin y a>mwicaci6n entre los resporuables de IJcvar a cabo los
:rograms y bs respe>mables de formularlos. Supone, pues, la su-
~raciodel aislamientCJy sepancin q11C existe, de hedo, entre la
oficina Ce plaificaci>n y los rganos qecutivos. Y supone, tan-
bn, la 11ecesdad de S11perar d modo feudal de organizacin y
funcionmienro de la 1dministracin pblica tradicirnal. Tarta
&Carlos Mtus, 1'8nijic11riri, ibert~d J ronfli&to, racas, IVEPIAN, 1985.

harto dificil a poco que se intente modificar el "feudalismo" de ca-

da rea de la administracin pblica y aun de cada departamento.
Sin embargo, lo sustancial de la planificacin como proceso y
estrategia no es eso, sino el planificar teniendo en cuenta la totali-
dad social en cuanto al contexto ms amplio (y a la vez condicio-
nante) de las reas de intervencin que han sido (o van a ser) pro-
gramadas. Esto conduce a prestar atencin a los diferentes actores
y sectores sociales, que buscan sus propios objetivos, que tienen
sus propias apreciaciones/valoraciones de cmo debe ser la socie-
dad, y que desarrollan sus propias estrategias para el logro de sus
objetivos y propsitos.
Consecuentemente, lo que uno quiere hacer (lo programado),
puede encontrarse con oposiciones, coincidencias (totales o parcia-
les) de otros actores sociales. Esto implica concebir la planificacin,
teniendo en cuenta e incluyendo en la propia planificacin lo que
los otros pretenden realizar.
5. Crisis y vigencia de la planificacin,

algunos problemas que confluyeron
en la necesidad de un nuevo enfoque
Desde los aos setenta, se fue desvaneciendo "el entusiasmo y

el apoyo que recibieron en su tiempo las ideas y las prcticas de la
planificacin", pero al mismo tiempo, se ha insistido en la "necesi-
dad consiguiente de una accin deliberada, coherente y sostenida
en el medio y largo plazo, que asegure la adecuada asignacin de
recursos para superar las dificultades presentes y abrir el camino ha-
cia el futuro" .6
No vamos a examinar las causas del estancamiento de las expe-
riencias de planificacin en Amrica latina y en Espaa. Nos limi-
taremos a tratar tres problemas que subyacen en la crisis de la pla-
6 Pensamiento Iberoamericano, editorial, Crisis y PigmciJI

julio-diciembre, Madrid, 1982.
de"' ,,,,,,,fic11&16n. mm. 2,
nificacin y que formulamos en trminos de "planificacin y racio-

nalidad", "planificacin y poltica" y de la diferenciacin entre la
"decisin racional y la accin racional".
a. Planificacin y racionalidad
Que la planificacin trata de introducir racionalidad a la accin,

es una cuestin en la que casi todos estamos de acuerdo. Hace a la
sustancia misma de la planificacin. Sobre lo que quizs no hemos
reflexionado suficientemente, es acerca de lo que implica la racio-
nalidad. De una manera general, en el campo de la planificacin
nos hemos estado moviendo (aunque ello no se haya explicitado),
apoyados en una concepcin iluminista de la racionalidad. De he-
cho hemos partido del supuesto de que el hombre es.capaz de to-
mar decisiones racionales (asumir lo ms adecuado para l y la co-
munidad), siempre que tenga acceso a una informacin correcta y
suficiente. La realidad 5Uele desmentir este supuesto.
La regularidad abstncta y aprioristica de muchas programacio-
nes se suele ir al traste en las complejas y mltiples interdependen-
cias que se dan en las situaciones concretas. Y esto ocurre porq11c
el paradigma que subyace en el quehacer de muchos planificadores
ha sido cstrucwrado sobre el modelo ncionalista/ilu111inista q~,
de hecho, subestima la complejidad e imprevisibldad de las reali-
dades cmcretas.
Cuando ms grandes son los desa&s que enrennmos y ms
problenus tenemos que resolver simultineammte, tallto mayor la
necesidad de planificaci4'n. Sostenemos la posibilidad a introduer
una creciente racionalidad dentro de las acciones de tipo soci~,
econnllio y cultural. Elo puede lograne por un conjunto de dis-
posicion(S instrumentals basadas en la invesogacin emprica :
la realidai y la program1cin de las accnnes a realizar.Sin embcw-
go, stasdeben partir di supuesto de ~ue se kvm a cabo en LD
wntcxtode cornportarrientos en donde la gente ro acta siempic
de acuerJo con la raci011alidad (especiamente cono 1i entiendcn
los planikadorcs "matcnatizados"). Dvorciadosde ~ complej-
dad e imprevisiblidad de las realidades concretas, algunos planifica-

dores han demostrado que es mucho ms f.cil elaborar planes que
ejecutarlos. Es decir, han demostrado que en el terreno de la pla-
nificacin se puede hacer mucho trabajo intil. La planificacin
clsica ha olvidado tambin que, en cada circunstancia y en cada es-
cenario, existen muchos actores sociales con intereses contrapues-
tos (ya sea por razones ideolgicas, polticas o simplemente perso-
nales). Todo ello configura un conjunto de acciones, interacciones
y retroacciones que no se pueden prever, pero que, ltin embargo,
hay que incorporar en el proceso mismo de la planificacin.
Se dice que lo racional es lo especficamente humano. No va-
mos a discutir o matizar aqu esta afirmacin, pues nos alejara de
los propsitos de este libro. Lo cierto es que las acciones algicas,
irracionales o arracionales son lo normal en la vida social. La per-
sona humana es ms que "racionalidad" y las acciones humanas es-
tn determinadas por una serie de elementos y factores imbricados,
uno de los cuales es la racionalidad. Por otro lado, hacemos mu-
chas cosas no racionales, que despus queremos justificar como ra-
cionales o lgicas. Y no nos gusta que hagan notar la irracionalidad
de nuestros hbitos y costumbres. Aunque slo sea dicho de paso,
conviene recordar la conveniencia de que los planificadores conoz-
can algunos aportes de Freud y del psicoanlisis que ayudaran a
una mayor comprensin de la conducta humana, especialmente en
todo aquello que ha puesto de relieve que la afectividad y las pul-
siones pueden oscurecer, sojuzgar y dominar la racionalidad huma-
na tal como se la vena entendiendo.
Ciertamente podramos ampliar nuestra idea de la racionalidad
--sobre esto volveremos enseguida- pero lo que aqu nos impor-
ta destacar, para no caer en ingenuidades acerca de las potenciali-
dades de la programacin, es la conveniencia de trabaja.r/planificar,
teniendo en cuenta dos realidades:
No dar por sentado la conducta racional de todo queha-

cer humano; las pretendidas propuestas racionales de la
planificacin se mueven en un conjunto de irracional.ida-
lntroducci6n a la planijicaci6n 37
des o, si se quiere, en un conjunto de "sin razones", ca-

da una de las cuales tiene sus razones.
En la planificacin desde la administracin pblica, se
suden hacer programas con precisin casi milimtrica,
pero la realidad en donde se realiza o pretende aplicar esa
programacin, est constituida por un complejo cruce de
intereses, intrigas, trampas, coimas, "mordidas", chapu-
ceras, irresponsabilidades, incompetencias, conductas
burocratizadas, y una variada gama de actuaciones que
dicilmente garanticen un "curso de acn racional".
Consecuentemente, todo proceso planificado se realiza en una

realidad ambigua y contradictoria, compleja, escurridiza e incierta,
en la que se pretende introdu.Pr acciones planificadas. Todo plan o
programa es un intento de introducir racionalidad a la accin. Pe-
ro esto no significa, ni asegura que las acciones sean ms raciom-
lcs o coherentes. Un plan, como bien lo ha dicho Pierre Mass, es
un "reductor de incertidumbre", es el "mti-aza.r" ,pero no ms. La
incertidumbre de todo proceso no se puede eliminar y d azar siem-
pre est presente.
Espenr que por la sola existencia de un plan, siempre se cncau-
..:en las occioncs ms cclterentes, lgicas y racionales posibles, es
una de !:as tantas reducciones que se rucen a la ce>mplejidad de la
c:xistcnci1 humana y de la realidad social en "la que nos movema.
En otros casos, esta sinplificacin se deriva del hecho de ercer o
suponer que las ideas timen p<lr s misnas una fi.xrzaoperativay
1ran!omadora. Esto h1 conducido, ~r otro lado, ala creencia
errnea tie que la planifraci6n puede litnitarse a h pura racional-
Jad para tlcanzar d futuo. Lo que se apoya e11 W1 supuesto igua-
mcn te errneo: el que da por sentado h conda~ raconal de t~
do queh:icer humano.
Ya Rose puede cooccbir la planificacon sin ns, como una for
ma de imrodur racionaidad a la accin Sino como UJJintento de
introduci racionalidad ala accin, en ekonte~o 4e wa situaci6t
en la qucla programaci-On se inserta enlas cadenas deinteraccio-
nes y retroacciones ya existentes en la misma realidad sobre la que

se quiere actuar. Podemos reducir la incertidumbre y el azar, pero
nunca eliminarlos. La multiplicidad potencial de caminos nunca la
podemos prever. En la realidad en donde se aplican los planes, exis-
te la lgica de la vida. Y en esta lgica intervienen la indetermina-
cin, la incertidumbre, lo aleatorio, el desorden y el azar; la com-
petencia y la cooperacin; la lucha y la solidaridad. Esta "lgica"
(si se me permite la expresin) es mucho ms compleja que la l-
gica subyacente en la elaboracin de planes, o en la lgica expresa
de los mismos planes.
La planificacin no puede limitarse a la pura racionalidad para
transformar una situacin. Hay que accionar sobre una realidad
(siempre compleja). Este accionar sobre la realidad es la tarea pro-
pia de la poltica. En consecuencia, no existe ninguna posibilidad
de una planificacin- eficaz, sin articulacin con la conduccin po-
ltica.
b. Planificacin y poltica
A tenor de todo lo dicho quisiera plantear en este pargrafo dos

cuestiones sustantivas:
la planificacin es letra muerta, es un uabajo intil, si

no existe la voluntad poltica de realizar lo que se plani-
fica;
existe una cierta ingenuidad entre los planificadores al ac-
tuar como si la planificacin fuese una tcnica capaz de
introducir, per se, un elevado nivel de racionalidad en la
accin poltica.
Rt:flexionemos unos momentos sobre estas cuestiones. Si echa-

mos una mirada sobre lo que se ha hecho en el campo de la plani-
ficacin, la primera y ms notable constatacin es la de que se po-
dran llenar muchas estanteras de bibliotecas con grandes, media-
nos y pequeos volmenes que contienen planes, programas y pro-

yectos que ... nunca se han llevado a la prctica?
El solo anlisis de esta proliferacin cancerosa de planes, nos
pone de relieve una "operatividad" deficitaria a causa de que no
existi nunca la voluntad poltica de llevarlos a cabo. Por eso pue-
de afirmarse que existe un supervit de planes y un dficit de
ejecucin. Y esto ha ocurrido, entre otras cosas, porque se ha ol-
vidado que, en ltima instancia -pero instancia decisiva y funda-
mental-, la efectividad de la planificacin es una cuestin de de-
cisin poltica. "Un plan es un medio, no un fin. No obstante, en
muchas naciones los planificadores oficiales y otros funcionarios se
comportan como si la formulacin del plan fuese el rnnino y no
el principio del proceso planificador. Puede acontecer, entonces,
que el plan mismo sea olvidado despus de su terminacin, en tan-
to que los ministerios, Jos departamentos y las agencias siguen ope-
rando casi dd mismo rnodo como antes lo hacan. En algunos pa-
ses los planes de desarrollo se han sucedido unos a otros en rpida
e improductiva sucesin."
Waterson, a quien pertenece la cica precedente, da algunos
ejemplos: Filipinas, que elaboro unos JO planes en UJ1 perodo ele
35 aos; algunos eran meras sugerencias, proposiciones, opiniones
~ perogrulladas, otros utilizaron avanzadas tcnicas de planifica-
cin, pero ninguno ejerci efecto en el desarrolto de la nacin.
:Brasil, a partir de 19-1:2, cont con numerosos planes, ninguno de
ellos ejccuta~o. Por nuestra parte podemos agregz otros d:>s
ejemplos en Amrica lama: hasta 1960 en Colombia St haban cla-
llorado 24 phnes globales de dcsarrollD. Y en Ht -el ms p>-
;Desde 1'45 a l~O. se CS!irn que se hll1 prcpara!o ms de 5.000 pintes globalcs4c:
asairollo, y quizis cientos de miles de ?lancs rcgilnalcs, localCJ y sc<torialcs. Se bn
cstablecidounas 150 oficinz Oimalcs de Planificacin (que han ilo doaparccicndom
1.:s ltimosli\os).ic han crea.di unos 300 centros d capacitacincn P:iublcmas de Ik-
srrollo. Schan ewiado miles le cxpcrt~ a los pala subdcsarrdladapara que prll-
t111 aicsoriay oriCltacin enmlcria de planificacir!y otras cucsti>ncs 11>nexas ... iCl
hi siclo el Multa> de todCJcso? La rctDrica pollti.J y la rctric1 inte111acional lo hn
o:ulndo. la rcaJild de nmst.115 paises pone de releve la inutiliclad dccstos planes
8 Albert \l"atcl"SCI, Plani[ruzt#n del Ill~. Luitmes tlt I expermdtl, Mxi.u,
FCE, 1969
bre y desgraciado de los pases de Amrica latina- se habian ela-

borado 19 planes. Si con lo que cost realizar esos planes, se hu-
biese hecho la ms burda de las beneficencias, habra resultado ms
til al pas, que pagar buenos sueldos a "expertos en desarrollo" (al
menos del propio desarrollo).
Para que la planificacin sea efectiva es necesario que la autori-
dad poltica (o los que tienen la responsabilidad de decisin si se
trata de organizaciones no gubernamentales) quiera hacer, est dis-
puesta a hacer, o sea, llevar a la prctica lo que se ha planificado.
Aun a riesgo de ser reiterativos, queremos enfatizar el hecho de
que, si no se cuenta con apoyo poltico, si no existe voluntad po-
lca en los responsables de la adopcin de decisiones, aun el mejor
de los planes es letra muerta.
Toda planificacin es mucho ms que un proceso de raciona-
lidad en la toma de decisiones; es la instrumentacin de un pro-
yecto poltico, aun cuando ste slo haya sido definido de una ma-
nera vaga y ambigua.
En las consideraciones realizadas en estos pargrafos, no hemos
hecho sino develar algunas cuestiones esenciales, que estn estre-
chamente vinculadas con lo que se ha llamado la "crisis de la pla-
nificacin". A modo de sntesis de lo dicho, queremos sealar dos
cuestiones que nos permiten introducirnos al tema siguiente:
la planificacin, que supone racionalidad, se realiza en un

medio en donde la racionalidad en la toma de decisiones
no es la tnica dominante;
la planificacin es, en ltima instancia, una cuestin de
decisin poltica.
Con el propsito de profundizar algo ms sobre el tema, plan-

teamos una nueva cuestin que se deriva de las anteriores y que
formulamos en trminos de "decisin racional y accin racional: la
lgica de la formulacin y la lgica de la realizacin".
c. Decisin racional y accin racional: la lgica

de la formulacin y la lgica de la realizacin
Pensar es fcil. Actuar es dificil.

Actuar siguiendo el pensamiento
propio es lo ms dificil del mundo.
Gocthe
Hemos criticado la concepcin racionalista/iluminista de la ra-

cionalidad en la que suelen apoyarse la concepcin y la prctica de
la planificacin. Ahora queremos presentar la nocin de racionali-
dad en la que nos apoyamos, y distinguir luego -siempre en esa
bsqueda de realismo en la tarea de planificar- entre la lgica de
la formulacin y la lgica de la realizacin.
Siguiendo a Edgar Morin, diremos que la racionalidad es "la
aplicacin de los principios de coherencia, a los datos proporcioria-
dos por la experiencia''. 9 Relacionada con la planifican, la racio-
11alidad consiste en imroducir coherencia a una serie de acciones
conscientes, encaminadas a la consecucin de decernnados obje-
tivos.
A la luz de la definicin propuesta por Morin, cabna indicar los
iliferentes elementos que componen la racionalidad propia de la
dcncia.
Los datos dela experiencia (!techos, fenmatos, etc.)

Los mtodos y tcnicas para cstudjar eS>s dttos.
El marco terico referencial GUe orienta el discurso tei-
co, ofreciendo un sistema declasificaci6n y de categmias
de anlisis, pemitiendo, ade111s, incornrarlos hecho y
las hiptesis, dentro de un cuerpo general que posibilta
la unificacinsistcmtica del conocimiemto aentfico.
~ Edgar Morin, Pra slir le.ria/o XX, Baredona.Kairs, 1981

El paradigma que, como supuesto metaterico, configu-

ra una constelacin de valores, creencias, problemas y
tcnicas que proporcionan un modo de organizar la lec-
tura de la realidad.
Aplicada esta nocin de racionalidad, tanto a la roma de deci-

siones como a la accin racional, queremos destacar que, si bien la
toma de decisiones racionales es una condicin necesaria para una
accin racional, ello no es suficiente para que la prctica sea racio-
nal. En efecto, un conjunto de toma de decisiones racionales (una
planificacin bien hecha, por ejemplo) no necesariamente implica
y asegura una accin racional.
Y si traemos a colacin esta circunstancia (que una decisin ra-
cional no necesariamente se traduce en una accin racional), es pa-
ra evitar la ilusin (que no es otra cosa que una forma de fetichiza-
cin metodolgica) de tomar la planificacin como una varita m-
gica, que opera eficazmente por s misma. Los planes, por muy
bien elaborados que estn, no tienen una "ejecucin" o "realiza-
cin" aseguradas. Formular un plan no es realizar un plan, del mis-
mo modo que proyectar una casa no es hacerla.
Estas simples consideraciones, aun cuando estn muy lejos de
ser exhaustivas, claramente nos revelan que:
una cosa es la lgica de la formulacin (que se da cuando se

elabora un plan, programa o proyecto),
otra, la lgica de la realizacin que debe: aplicarse a situacio-
nes contingentes y aleatorias que configuran ese "cctel descono-
cido entre lo previsible y lo imprevisible" que se da en toda reali-
dad cottcreta.
Por poco que se ahonde c:n esta circunstancia, c:s por dems evi-
dente que la regularidad abstracta y apriorlstica de la planificacin
clsica no sirve de mucho cuando es "alterada" y "perrurbada" por
las acciones, interacciones y retroacciones de toda accin social.
De esto se concluye la r:ecesidad de que la concepcin y la prc-

tica de la programacin integren, como procedimiento que les es
propio, los elementos contingentes de la coyuntura y los conflictos
de intereses entre los diferentes actores sociales, dentro de una es-
trategia global de accin.
Ninguna tecnologa social o procedimiento de actuacin opera
en su aplicacin confonne a una planificacin perfectame'nte racio-
nal, "no slo porque los prejuicios alejen a los hombres de los dic-
tados de la razn, sino porque faltan datos del problema que debe
resolverse por raciocinio experimental".10 Dicho de otro modo:
toda prctica o praxis social tiene una posibilidad limitada de racio-
nalidad, porque frente a la magnitud y complejidad de los proble-
mas, la capacidad humana de plantearlos y resolverlos tiene eviden-
tes limitaciones. Por ocra parte, dirigir y ordenar el pensamiento
presenta menos dificultades que dirigir la accin, en donde entnn
otros factores diferentes de la pura formulacin racional. Planeares
ms fcil que ejecutar.
Se ha dicho que los que se ocupan de la planiticacibn del desa-
rrollo o actan como responsables en la ejecucin de progra1ms,
aceptan los condicionamientos que las leyes fsicas establecen a sis
planes, pero, en cambio, es poco frecuente que se sonetan a l1>s
condicionamientos de las actitudes y comportamientos, ya sean i.o.-
dividuales, grupales o colectivos. La planificacin sena un po<O
ms til, si los agentes encargados de formular phnes -con salu-
dable humildad- aceptaran las limitaciones impuesta! por la psi-
cologa humana o por fos condicionarnJCntos cultllr.llcs.
Sin embargo, a pesarde todo lo quese ha subnyad> y esta e,-
gencia para quienes elab>ran los planes l para quienes bs ejecutan,
suele haber una cierta falta de realismo ;( apoyarse en presunciones
o supuestos falsos o insllficientes acercade la conducta humana,()
en no prestar suficiente 1tenci6n a las ini>licaciones prl-ticas de les
aspectos psicosocialcs y culturales de los procesos sociales.
Ya aludimos, tarnbi6, a la rrcesidadde contcltUalzar la tara
10 Vilfrcdo farero, Trit f soiowgie Jaerale, Pan, 1919.

44 Ezequiel Antkr-Egg
del planificador, en la totalidad social en la que se pretende reali

zar un plan o programa. De manera especial hay que tener en
cuenta, entre otros muchos aspectos, dos cuestiones: que existen
en la realidad social otros actores que tambin hacen sus planes o
porgramas, y que, a veces, el despilfarro, las pugnas mezquinas, la
voluntad de ganar espacios de poder y la rebatia de prebendas y
ventajas, predominan sobre la racionalidad.
Reconocidos estos problemas propios de la planificacin, cabe
preguntarse: qu hacer para incorporar todos estos condiciona
mientas y para disminuir o acortar el hiato o brecha que existe en
tre la formulacin y la realizacin de planes?
Intentaremos responder a esta cuestin, a tres niveles:
en primer lugar vamos a hacer referencia a las cualidades

que deben tener -para superar estas dificultades- los
agentes que actan sobre la realidad social;
luego nos parece oportuno hacer alguna referencia acer-
ca de la concepcin antropolgica en que se apoya la
prctica de la planificacin;
por ltimo, como cuestin sustantiva, haremos referen-
cia a la planificacin estratgica o situacional, como nue-
va formulacin cientfica y tcnica, frente a la planifica-
cin normativa que ha tenido vigencia entre nosotros; no
resuelve los problemas planteados, pero permite un me-
jor tratamiento de los mismos.
Estas reflexiones nos llevan a una pregunta: qu hacer para una

mayor y mejor articulacin entre las decisiones racionales y las ac-
ciones concretas, que pretenden realizarse de acuerdo con esa ra
cionalidad? Proponemos una respuesta, aunque sea parcial. Para
nosotros lo sustancial est en el desarrollo de una serie de cualida-
des que denominamos la eficiencia creativa.
d. Para mejorar la capacidad de programar

y elaborar proyectos
No se elaboran planes, programas y proyectos para redactar do-

cumentos con "buenas intenciones", sino para llevarlos a cabo.
Ahora bien, para que se d una mayor articulacin e integracin
entre la formulacin de un programa o proyecto (que por defini-
cin es bsqueda de racionalidad en la accin), y las acciones pro-
piamente dichas (prctendidamente racionales), es necesario desa-
rrollar toda una serie de cualidades propias de la llamada eficien-
cia y eficacia operativa. Ella comporta no slo la capacidad de
operacionaliur lo concebido, sino tambin una disposicin por
abandonar ll$ ideas que se revelan como obsoletas e intiles, al
mismo tiempo que comporta la capacidad de generar nuevas ideas,
nuevas propuestas y, cuando as sea necesario, nuevos modelos de
actuacin. Pero, sobre todo, supone la capacidad de traducir las
ideas en accin.
Antes de desarrollar algunas ideas acerca del modo de lograr
una mayor eficiencia y eficacia operativa, comenzaremos con algo
previo y ns modesto: comeruar por <>rganizar la mente de ca-
ra a la au:in.
Deca111os que planificar es usar proadimientos para introducir
organizacin )' raciorufad a la accin, con el propsito de alcan-
1.ar determinadas mens ! objetivos. Esto vale tanto para lo que ha-
l'cin<>s, o inte11tamos ha::er en la vida cotidiana, aun en las cosas
mis perse>naleJ, hasta la elaboncin de planes, progra111as y pm
ycctos, mediante el wo de mtodos y tcnicas ms o 111Cnos sof
t icados. Del 1115mo mod> que :Einstein eca que "la ciencia no e
nadamsque el refirumiento cd pensaniento cotidiaro", la pla
ni6c:x:i6n no es nada mis que una forma de sistematizacin dd
i.c11tido c<Jmn
tte, cl:sde el pu010 de vista operati'o y en su dimensin ml
r lernmtal. no es otra coQ que ~ar respusta a diez cuotiones b
"ins. Hacerlo es lo cuc llamarnos "ccmenzar pe>r organizar li
m<.nte pam la a:cin".H aqu esas pre~tas fundammtales:
~
Qu ...................... se quiere hacer .............. Naturaleza del proyecto '

Por qu ................ se quiere hacer ..............Ori en y fundamentacin ,.
Para qu ............. se quiere hacer............. _etiv~ propsitos
Cunto ................. se quiere hacer ..............Metas
Dnde .................. se quiere hacer :::.Localizacin fsica (ubicadn en el espacio)
Cobertura espacial
Cmo.................... se va a hacer ~::Actividades y tareas
Metodologa
Cundo ................ se va a hacer ................. Calend~rizadn o cronograma
(ubicadn en el tiempo)
., ............ va d1r1g1
A quienes do ............ .........Dest1nat ar1of
o benef1c1ar1os
. .
fJl
Quines ............. ..lo van a hacer ............... Recursos humanos -
Con qu ............... se va a hacer ................. Recursos materiales 5.:
)..
se va a costear ............. Recursos financieros ~";i

~
OQ
tmroduccin a la planificacin 47
Frente a cualquier qu hacer? que enfrentemos, las respuestas

.a estas diez cuestiones nos proporcionan los datos e informacin
mlnima, para poder tomar una serie de decisiones que permitan in-
1roducir organizacin, racionalidad, compatibilidad y coherencia a
l.1 accin ... Estas preguntas, y sus respectivas respuestas, nos pue-
den ayudar a considerar y descartar propuestas con el fin de hacer
discf1os que, al menos de forma preliminar, tengan algunas posibi-
lidades de realizacin y no sean "castillos en el aire".
Ser capaces de dar respuestas adecuadas a estas preguntas no
~ignifica que sepamos planificar, o elaborar proyectos. Simplemen-
lt: lo planteamos como un modo para ir organizndonos mental-
mente de: cara a la realizacin de determinadas actividades. Es, co-
1110 dijimos, una sistematizacin del sentido comn ... Pero ahora
dimos un paso ms. Haremos una breve explicacin de las cualida-
des que ayudan a la efiacia operativa.
Cualidades que ayudan para desarrollar

la eficiencia y eficacia operativa
No se trata de cono:irnientos,. sino de cualidades, de alguna

manera innatas, pero en mayor medida adquiridas porque se pu<-
dcn cultivar y desarrollar a lo largo de toda la vida. He aqu algu-
ms que 11os prrecen de mayor incidencia para saber p-ogramar y
.u:ruu- con eficiencia y dcacia.
ScnSt:ividad para percibir y tratar los problemas, con-

duc~, comportamie11tos, actitudes, <on~ictOl, necesida-
des yaspiracio11es de los diferentes actores sociales imph
cados en las ranas o CQnsecuen:ias del pTQgrama, proyec
ro o ictividadci que se realiza
Flcx:bilidacl yestabilidad en la dircccionalilad de las
1cci01es. Son dos cwlidades ~ue, a primera vista, pue
den ~arecer c-0mo c01tradictaias, pero que en la prc
dca a la phniicaci611 y de la accin social si necesitan
compemennrimente Ser fxible, hatiench perdido
48 Ezequi~I Ander-Egg
toda direccionalidad, es ir a la deriva. Mantener a toda

costa una direccionalidad pre-establecida, lleva a una ri-
gidez operativa que, probablemente, conduzca al fracaso.
De ah que esta cualidad deba expresarse en una doble di-
mensin prctica:
- por una parte, en la capacidad de ajustarse rpi-
damente a las situaciones, acortando el tiempo de
reaccin frente al surgimiento de hechos y problemas
no previstos;
- por otra, haciendo esta adaptacin de modo tal
que la incidencia de los factores externos no haga per-
der de vista los objetivos estratgicos.
Frente a las cambiantes situaciones en donde el proyecto est
siendo aplicado, .la flexibilidad y la estabilidad son necesarias para
afrontar los factores y problemas contingentes que no se haban
podido prever.
Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los pro-
blemas cuando las circunstancias as lo exijan. Esta cuali-
dad hace referencia a la capacidad de evolucionar en fun-
cin de los cambios de la situacin o de las circunstancias
en que se desenvuelven las diferentes acciones programa-
das. Las recetas y las frmulas rgidas paralizan o dificul-
tan la adaptacin de los cambios situacionales.
Fluencia: es una cualidad estrechamente ligada a la ante-
rior, pero es algo ms que adaptarse a las circunstancias.
La capacidad de fluencia es la capacidad de convertir los
problemas y los riesgos en nuevas oportunidades. Se tra-
ta de aprovechar los nuevos emergentes o nuevas situa-
ciones que, si bien inesperadas, se procura aprovecharlas
para lograr los objetivos propuestos, aun cuando haya
que seguir caminos no previstos. Para esto se necesita de
ideas originales para nuevas circunstancias, o bien la ca-
pacidad para capitalizar las nuevas situaciones.
Sinergia: es la forma de potenciar un programa median-
te la organizacin, articulacin y coordinacin de las di-
ferentes acciones y/o actividades, a fin de que cada una

de ellas refuerce la accin y potencialidades de las otras.
Capacidad de anlisis, para saber distinguir y separar las
partes de un problema y hacer una apreciacin sistem-
ca y crtica, dividiendo un problema en sus partes, rela-
cionando todas y cada una de ellas entre s y con la tota-
lidad de la que forman parte.
Capacidad de sntesis, o sea, de integrar los elementos
o partes que constituyen una totalidad. Se trata de com-
prender las partes que configuran una realidad, y la tota-
lidad como algo ms que la suma de las partes.
Cada situacin-problema que se afronta tiene en su especifici-

.dad algo de indito. Nunca es simple copia o repeticin de otra si-
tuacin. De ello se desprende que, para resolver problemas y para
una accin racional, ms que rnucha experiencia (que tambin es
til), se necesita capacid~d creativa; ideas nuevas para responder a
las nuevas situaciones. Esta capa:idad es la que permite, en cada ca
so, encontrar el viable indito. Decimos viable, porq11e para ac
ruar sobre una situacin concr<ta, no vale cualquier rtspuesta de
accin; sta debe ser realizable, factible, posible de Devar a cabo. T
decimos indito, porque toda nueva circunstancia tiene algo dt
irrepetible, en cuanto bs distinras variables de la realidad se com
binan de manera singular y diferente en cada caso concreto. Darse
cuenta de qu es lo que liene d inditouma situacin consiste eD
captar la especificidad de la misna y ad~tar las forma.i de actua
cin a esa realidad ...
Digamos, para cerrar estas cmsideraci>nes, que necesitamos d<
eficacia y eficiencia operativa para actuar rransfonnadormente so
bre la realidad y para saber dar respuesta ~la plurilidad situad<>
nes que se afrontan. Est:ocondl.Ce, a su re2, a una mcj articula
cin entre "lo decidido" :i "lo rolizado". La dificulnd ele todo es
to tiene dos dimensiones saber traducir las ideas en acm y cstaJ
en condiciones de afronur y responder los cambios mperado~
que se producen.
e. Acerca de la concepcin antropolgica

en que se apoya la prctica de la planificacin
Sobre estas cuestiones quisiera ahondar en algunas considera-

ciones. Ante todo me parece til poner en evidencia un aspecto
que condiciona la tarea de los planificadores: la concepcin antro-
polgica subyacente. En la elaboracin y formulacin terica-
tcnica-operativa de la planificacin tradicional, se parte, funda-
mentalmente, de las nociones de homo sapiens (en cuanto se supo-
ne la racionalidad del hombre como nota distintiva) y de homo fa-
ber (el hombre tcnico que hace cosas).
Sin embargo, sta es una concepcin reductora del hombre; no
ve sus otras dimensiones: la de homo ludens, con lo que se excluye
la fiesta, el humor, la broma, el amor, el sentimiento, y la de homo
demens, y con ello se prescinde de todo lo que tiene'el hombre de
poesa y arte, de sueo y delirio, de locura y horror. l l
Cuando una forma de intervencin social se apoya en una con-
cepcin antropolgica, reductora y mutilada, ello incide luego en
su propia prctica. Si a ello se agrega el pensamiento unidimensio-
nalizado de buena parte de los economistas (campo profesional del
que proviene la mayor parte de los planificadores), no es extrao
que la planificacin haya descuidado la diversidad y multidimensio-
nalidad de la realidad que se deriva de la complejidad y multidi-
mcnsionalidad de los seres humanos y de sus diferentes formas de
interaccin y retroaccin.
No slo hay un manejo insuficiente de variables (no siempre es
posible incluir un nmero adecuado), el error principal proviene
de ercer -y se es el rcduccionismo de los planificadores- que las
variables que manejan son suficientes para actuar sobre la realidad.
Se ignoran, de hecho, otras variables (por lo general no econmi-
cas) que actan y retroactan sobre la realidad social. La conse-
11 Esw distinciones las tomamos de Edgar Morin en el anlisis que realiza del hombre
mutilado/disociado, que lleva a la polltica unidimensional y a una visin del mundo re-
ductora.
/111roducci6n a la planificaci6n 51
..:ucncia de todo esto es un pensamiento mutilado que conduce a

una prctica mutilada.
6. De la planificacin normativa
a la planificacin estratgica
Para mejor comprender el contenido, significado y metodolo-

ga de la planificacin estratgica, nada mejor que comenzar con
una comparacin con la planificacin normativa, que ha sido lo
que podra llamarse la forma clsica de planificacin.
Aun cuando exisran matices y modalidades, Jo sustancial de la
planificacin normativa es la _u~ljz.aQ_n de_ ll!l ~_ric de ''proce-
dimientos normativos" C_J) lqs_que i.otcresa de manera particular la
form~~in del proceso (determina de manera precisa las accio-
nes necesari;s para alcanzar ciertas meUS__j'_ objeti \'OS), establecien--
do los tiempos parciales y totales de una traycctona que conduce
desde el modelo analtico (resultado cid diagnstico) al modelo
normatho (a lo que se quiere llegar segn lo establece el sujdo
planificador). Podra decirse, resumiendo esta concepcin, qu_e_I; __ _
planificacin es un modo de actuar sobre la realidad, a partir Je
lo que decide el sujeto planificador..
En la planificacin estratgica (la llueva propucstl como teo-
ra y prctica <le .,a- plmikacion), se utilizan "procedimientos estn-
tcgicos", en lGs que interesa, de manen partiatlar, la direccionali-
dad del proce!O (mantc:ner el arco dire<cional pan alanzar deter-
minadas meta.1 y objetims) y ajustar tanto cuanto sea 11ecesario,y
segn la intenenci611 de los dihentes ;ctorcs socialcs,la trayecto-
ru del plOCCSfJ &! plmificaci11en ~U rctlizacin (()ncita.
S.e_parte de una sirua:in incial (resmtado del diagmstico) y ie
esrablecewia-rrayecro1 {arco-ilireccioral) hacia sitlLlcin obje-
tivo (aloque se cfuTcieUegar mcdianteercoruenn enrc dfera.::-
tes actor<S socales ). [)ede est~ concep~n y praica, la pl~o- __
ci6n es un moio de ;icrur CIDG"giendoclcsde ~' tenie~=-
do en cuenta d moddo ?Olticcde comortamicn10 qu: resultad:
- -
la actuacin de los diferentes actores sociales que no tienen iguales

obi~vos, ni trayectorias de estrategias de actuacin similares. -
Uno y otro modelo de planificacin tienen en comn tratar de
someter a la voluntad humana el curso y direccin de procesos so-
ciales, por una serie de procedimientos que imprimen racionalidad
a las actividades que se realizan para conseguir determinadas metas
y objetivos. Con todos los riesgos de simplificacin (la prctica pre-
senta variantes en el nfasis de uno y otro aspecto) podramos ha-
cer la siguiente comparacin:
Planificacin normativa Planificacin estratgica
Bsicamente es un problema Bsicamente es un problema

tcnico. entre personas.
Centrado en la "lgica de la Centrado en la "lgica de la
formulacin". realizacin".
Los planes, programas y pro- Los planes, programas y pro-
yectos expresan "lo deseable". yectos expresan "lo posible~.
Enfatiza lo tecnocrtico, ha- Destaca la importancia de la
ciendo de la planificacin una poltica y la intervencin de los
tecnologa que orienta las for- diferentes actores sociales.
mas de: intervencin social_.
Importancia dc:l papel de los Importancia de integrar el
expertos. aporte metodolgico de los ex-
pertos con las expectativas, in-
tereses, necesidades y proble-
mas de las personas involucra-
das.
El centro de la planificacin El centro de la planificacin
es c:l "diseo" y sude expresar- es la "dinmica de conduc-
se en un "plan-libro". cin"; no se cristaliza en un
plan, habida cuenta dc:l perma-
. nente seguimiento que hace de
la coyuntura poltica, econmi-
ca y social.
lntroduccidn a la planificacidn 53
La definicin de objetivos re- La definicin de objetivos re-

sulta del diagnstico. sulta del consenso social entre
los diferentes actores sociales
implicados.
Importan las decisiones del Importa la confluencia de las
sujeto planificador que est decisiones de los diferentes ac-
"fuera" de la realidad, conside- tores sociales que, de una u otra
rada como objeto planificable. forma, estn interesados o im-
plicados; el sujeto planificador
"est dentro" de la realidad y
coexiste con otros "actores" so-
ciales.
No tiene en cuenta, de ma- Procura conciliar el conflicto
nera significativa, los oponen- y el consenso como dos factores
tes, los obstculos y dificulta- actuantes en los procesos socia-
des que condicionan la factibi- les y que condicionan la realiza-
lidad del plan. cin del plan.
El punto de partida es el El punto de partida es la "si-
"modelo analtico" qlle explica tuacin iniciar, que explica la
la situacin problema, expresa- situici6n problema, expresada
da en un diagnstico. en \JO diagnstico.
El punto de llegada es el El punto de Uegada es la "si
"moddo normativo", que c1- tuacin objctho" ~uc expreg
presa el diseo del "deber ser'. la rcalizaci6n en el tiempo de h
"imagen objelvo" que confi.
guracl "'horizootc 11tpico".
La dimensin normativa 1C u "situacin obj<tivo" se aJ
expresa en un "deber ser", dd ti.cu.la con el plano estratgico
que se deriva un esquema rig11- del "puede ser' y cnplano opc-
roso, formalizado y articuJacb racimal con Ji. "'voluntad d
de actuacin. hacer"; no existe U1 csquem
rigid> de accio sino una prco
cupa:in por ladircrionalidad
Se parte del supuesto: Se parte del suucsto:
de que el sistema saial puc de que el si:rcma social eso
de ser objeto de orientacin integrado por personas que tie-

por pane del planificador. nen su propia escala de valores
y establecen lo que es conve-
niente e inconveniente, bueno
o malo como objetivo a alcan-
zar.
El sujeto que planifica est El actor que planifica est in-
"sobre" o "fuera" de la reali- serto en y forma parte de la
dad planificada. realidad que planifica, coexis-
tiendo con otros actores socia -
les que, de algn modo, tam-
bin planifican.
El sujeto que planifica tiene No hay monopolio en la ela-
el monopolio del plan. boracin del plan, sino que
coexisten varios planes, algu-
nos coincidentes, otros posi-
bles de concertar y algunos en
competencia.
El sujeto planificador tiene Los actores que planifican no
capacidad de controlar la reali- controlan por s solos la reali-
dad planificada. dad planificada.
En este intento de presentar los aspectos e ideas centrales de la

planificacin estratgica, hemos de ahondar en otras consideracio-
nes acerca de lo ya dicho sobre la situacin inicial (punto de parti-
da) y la situacin objetivo (punto de llegada).
La situacin inicial es una situacin-problema que se expresa
en_JID dia~stjco. Pro_EQr9ona dato~ e informacin de la
realidad sobre la que se va actuar, con su consiguiente anlisis e in-
terpretacin, incluyendo la interpretacin que hacen de esa situa-
cin otros actores sociales. Es el punto de partida, lo que existe en
el momento de iniciar un programa o proyecto que tienen el pro-
psito d~ transformar esa situacin.
Por su parte, la situacin objetivo es e! marco de .referenfia

que indica la situadn que se desea alcanzar (a laque aspiramos
llegar realizando lo que hemos programado) y de la que se deriva
la direccionalidad de las acciona.-
Entre esa situacin inicial y la situacin o~etiyo habr u11a se-
rie de cambios situacionafs que llevarn una direccionalidad ajus-
tada a las circunstancias o problem~ de coyuntura, pero teniendo
siempre presente los objetivos y metas propuestos. Ese cambio ten-
dr tambin un ritmo condicionado a los recursos, a los medios
disponibles y a las situaciones contextuales en las que se desarro-
llan las actividades del proyecto o programa.
A partir del Glosario de conceptos, elaborado por Carlos

Maros, hemos intentado expresar grf:,amentc, con textos
sintticos, la concepcin y la prctica de la planificacin es-
tratgica.
Toda planificacin, en cuanto formulacin terica, podra de-

rse que es geomtrica por su concepcin. La realidad, en cambio,
siempre es irregular. De ah qllC, para actuar sobre ella y desde ella,
tenemos que asumirla m su irregularidad (compleja, multidimcn-
sional y dinmica).
En la tarea de planificar se <0nfrontad principio deincertidwn-
bre de Ja realidad. Esto significa que nuestros planes se deben ela-
borar para ser aplicadma una realidad ~uctuante,condinamism:>s
entremezclados, con a:tores sociales ~ue han ~e cooperar, que
pueden ser indiferentesy, en agunos osos, antagonistas. Por Otra
parte, cada coyuntura 11os puede enfrentar a bifurcaciones inesi:e-
ndas y, todo ello, en w procGO permmente de 111terretro-acci>-
nes de los mltiples facnres q11C operar1 en la militad obre la cml
Cllerema; influir con n11Cstras irograma.:iones y las acciones que se
derivan de ellas. De cst< modc. el principio de incertidumbre dela
nalidad se debe comp~menta con el principio Je i.nertidumhe
de h accin. Ahora bien, si la panificado delx hicersi frente a li.s
iJcertidumbres, a lo tlotorio, tl azar, las catsttots, lal bifurcacil-
nes, la libertad de los actores sociales, las interdependencias y re-

troacciones, no podemos seguir razonando y elaborando planes
con la concepcin ingenua con que han sido elaborados.
ste es el desafio que la realidad y las acciones realizadas en ella
y sobre ella, hacen a la planificacin y a todas las formas de inter-
vencin social: articular la "lgica de la formulacin" con la "lgi-
ca de la realizacin". Y esta articulacin de planificacin y ejecu-
cin, debe realizarse con una doble preocupacin:
por maximizar el aprovechamiento de oportunidades y

alternativas que aparecen en el proceso social mientras se
realiza el plan, programa o proyecto, y
por minimizar los riesgos, dificultades y contingencias
que obstaculizan el desarrollo del plan, al mismo tiempo
que se establecen las previsiones para superarlos.
La planificacin estratgica o siruacional es un intento de supe-

rar estas dificultades y limitaciones. Desde ese marco terico, con-
ceptual y operativo abordamos, de aqu en adelante, todo lo refe-
rente a las cuestiones bsicas sobre la planificacin.
La planificacin estratgica no contempla las

decisiones futuras, sino el futuro de las decisiones
de hoy da.
Peter Drucker
MOMENTO
......UTll;Q MOMENTO TECNICOIOPEAATIVO llOllEHTO
::
EXPLICATIVO
ESCENARIO
NORMATIVO
1~
l:l
MOMENTO Fatmuw:oon ae PfOlllllTIU y PIGylCIOI ..,ecH1r10,. y Sulicien1... par1 1111111 11 llllu&e1on 1n1cia1 y arcanzar Ei
ESTRATEGJCO 11 lllluatlOll ob11t1YOo
"':::!
.
Ei
o
CURSO DE ACCION n 11 lro,.ctatrl 1111ea:1ona<a como cenu11 ::s
en uno -11egr1 o plan 'S
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ae c0yun1ura. 111uat10n aue meo.a ,
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sil"'c.onn 1nmeo1a1u
~:
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'O'.
uac10n OD1t1111of
' I
' I I
Conliderac10n oe 11 prnenc:1a ae OCfOI TACTICA UIO ae recurso pata

ICIOlll IOC>llH lutrru SOCllH v - " llC1icos ,., ~ an 11 111u1ci0n rea a&e.&l'\Zar ur-1 5'h.iacion en aa coyunturl o oara conl0tma' "'" KIO oe ccywntiJra
POUTK:A. plopUfSll OI un actor que 11gltel Li 11tuac1on 1n1C1ii ~hne .;;i 111u1~1on o.n1ot1ve. v 11Jff "Of''" .. mc"' t0 p1vyu10' n1r11e1cos
po111rc1 CO"un10 at 111poaic,.,,.s 1n11rumen1a1es para 1:acar un progrrna concre1c , u:an.:at un ~'" oac..,r
ESCENARIO
(Conun10 ae 111 111u.c1onn 01.1e enlrtn11n 105 actores so:1a1ts en ur mom1r10 a1111m.naae
SJTUACION lptlCllCin Ot la llllidacl Qut entrenla un IC1or a oan" Df su TSI' so:irt 11 .D111eme
Ea. tn111 otru cosu. una 1aplaci0n .,u&0r11f111nc1ai. a partir ae u:i punlu ae vtSta
CGPdCtOMdO pot 11 11po oe 1nserceon en 11 r1111a1d que ti~ 11 out 1a;hc&. ....,
VI
fi;".. "~'.
~ ~ '
Captulo
Clasificaciones y clarificaciones.
Algunas precisiones terminolgicas.
l. Planificacin, programacin, planeamiento.

-
2. Los niveles operacionales de la planificacin: plan, pro-
grama, proyecto, actividad y tarea.
3. Cobertura temporal: planificacin a largo, mediano y
corto plazo.
4. Cobertura espacial: planificacin nacional, regional,
provincial y local.
S. Planificacin global y planificacin sectorial.
6. Planificacin econmica, planificacin social y planifica-
cin cultural.
7. Planificacin integral.
8. Tipos de planikacin segn d modo de intervencin
del Estado: plarficacin imperaiva y planificacin indi-
cativa.
9. Otros trminrn y expresiones ~ropias del lenguaje de
los planificadores.
-
Cada ciencia, profesin o tecnologa tiene algunos trminos IJUe le
pertenecen de manera especial o IJUe son utilizados con alcances bien
determinados y especificas dentro de esa disciplina. Lo "lismo ocurre
en el lenguaje de la planificacin o de los planificadores: existe una
rrjer;ga 11 IJUe les es propia.
Teniendo en cuenta el acuerdo mnimo IJUe existe dentro de esta
disciplina respecto al empleo de una serie de trminos y expresiones, es-
timamos oportuno realizar esta labor de clarificacin conceptual y
terminolgica. Posiblemente esto ayude al lector para la comprensin
de otros libros ms complejos o 'fue presuponen ya un claro dominio de
los trminos IJUe se emplean. Esta es la tarea IJUe intentamos en este
capitulo.
1. Planificacin, programacin, planeamiento
He aqu tres trminos que tienen parecida significacin, pero

que si se los utiliza con todo rigor (segn la jerga propia de esta
disciplina), no se pueden usar o emplear de manera indistinta o in-
tercambiable, ya que no son equivalentes en cuanto a su alcance y
significado.
Comenzamos por diferenciar entre "planificacin" y "progra-
macin". No son trminos equivalentes, aunque en algunos libros
y en el lenguaje corriente se los suele emplear como si fuesen in-
tercambiables. En este libro a veces los utilizamos indistintamente.
Sin embargo, en trminos generales, se suele reservar la palabra
planificacin para hacer referencia al proceso de formulacin y de-
finicin de objetivos y prioridades a nivel macrosocial (provincial,
regional, nacional o supranacional), o bien en relacin a una rarna
o sector (econmico, social o cultural). La planificacin alude con
un proceso de tipo global, que se fomula en funcin d( las de-
mandas sociales y del programa de gobierno (o d( la organizaci(Jn
no gubcmammtal) quepretende satisfacer determinadas necesida-
des sociales a travs de la realizacin de un plan. Y en cuanto q11e
e! proceso, es algo que siempre est en marcha; por tanto, la plJ-
nificacin es 110a actividad recurrente. No se pu(de planificar de
una vez para sempre.
Progr.uruu -que etimol6gicament< significa la accin de es

cribir por adehntado-,en su sentido ms simple, consist( en de
cid.ir antripadmtente lo que hay que h~er o lo que S( quiere h:a-
ccr. Se tnta d( prever c~mo realizar algo que es dcseatle C1 que !C
estima n<cesari> o valioS>. Desde un punto de viso taic<J, con k
p~abra progr.maci11 s designa el conunto de pocdirruntos Y
t:nicas por m:dio de las cuales se establece de manerasistcmtia
wa scriede actividades,previsioncs y diposiciones, paa f'mn.ulz
o elabcmr pla11Cs, prog.nmas o proyecta. La progranu:ii es w
irutrumento opat:ivo qJC ordena y vinatla cronollgica, e~acial 1
t:nicanvnte ~ activirudcs y recursos necesarios para kanzar en
un tiempo dado determinadas metas y objetivos.

Esta tarea de programacin se apoya en los resultados del diag-
nstico (situacin inicial o modelo analtico), en el que se describe
o explica lo que hoy se denomina una "situacin problema". Y tie-
ne como referencia la situacin definida como "aquello a donde se
quiere llegar" (situacin objetivo o modelo normativo).
Ahora bien, la programacin en cuanto operacionaliza la plani-
ficacin, supone:
que las finalidades y propsitos generales que se estable-

cen en el proceso de planificacin se definen en objetivos
concretos y se traducen en metas indicando nmero, na-
turaleza y grado de realizacin;
que se identifican y sleccionan las acciones necesarias pa-
ra alcanzar dichos objetivos en naturaleza, volumen y
tiempo, teniendo en cuenta los recursos materiales, fi-
nancieros, tcnicos y humanos disponibles;
que se elabora un presupuesto o estudio de costos, con
el fin de establecer los recursos necesarios para alcanzar
los objetivos y metas propuestas, en un perodo determi-
nado.
Si analizamos el uso del trmino planeamiento, nos encontra-

mos que en nuestra lengua se suele hacer un uso indiferenciado o
indistinto con el trmino planificacin. Sin embargo, si nos atene-
mos a las reglas de la gramtica castellana para derivar el sustanti-
vo, y esto lo aplicamos a "la accin y efecto de planear", la palabra
correcta sera planeamiento. Pero he aqu que, entre nosotros, el
uso de este trmino suele reservarse a las tareas que se realizan en
el mbito territorial o sico, y forma parte de la jerga de los urba-
nistas y arquitectos. De ah que sea ms corriente la expresin "pla-
neamiento urbano" que "planificacin urbana", "planeamiento f-
sico" que "planificacin fsica".
Hecha esta precisin acerca de los trminos ms generales, pa-
samos ahora a una serie de clasificaciones que suele utilizarse en la

jerga propia de los planificadores.
2. Los niveles operacionales

de la planificacin: plan, programa,
proyecto, actividad y tarea
Si bien estos tres trminos en el lenguaje corriente pueden uti-

lizarse indistintamente, dentro de la jerga de la planificacin se uti-
lizan con alcances muy diferentes. Cada uno de estos trminos in-
dica distintos niveles de concrecin.
Comencemos con el alcance }f el significado de plan que es el
trmino de carcter ms global. u"ii plan'hace referencia a las deci-
siones de carcter general que expresan los lineamientos polticos
fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulacio-
nes, la asignacin de recursos acorde a esas prioridades, las estrate-
gias de accin y el conjunto de medios e instrumentos que se vm
a utilizar para alcanzar las metas y objetivos propuestos. Desde el
punto de vista de la administncin central, el plan tiene por fina-
lidad trazar el curso deseable ~ probable del desarrollo nacional o
del desarrollo de un sertor, (econmico, social o cultural).
Un plan engloba program3'y proyectos; pero 110 esr compues-
to slo por un conjuntll de prllgramas ! proyectos. Y '5to por una
r~n fundamental: porque su formulacin se deriva dt propsitos
yobjeti\os ms ampliosque la suma deprograma.i y proyectos. In
un plan nacional se indca, por ejemplCJ, la tasa ck crecimiento lle
la econollla que se desta alcaIJZar, el nivel de cd11cacion propues-
to, etc. Jodo esto debena estatenmarcaio en un "prorecto nacio-
rul" que constituye (mel casode cxis~) una definicil de lo q11C
se quiere como pas. Enotras pa.labras,:tl plan es el parimetro tc-
n1'o-,politico dentro dekual se enmamn los prop'CUTUS y proyo-
tos.
Un programa, en sentido anplio, h;ee referema allD conjw
to organizado, coherenc e inegrado !e actividdes~scrvicios ~
procesos expresados en un conjunto de proyectos relacionados o

coordinados entre s y que son de similar naturaleza.\ Un plan est
constituido por un conjunto de programas. De este modo pode-
mos hablar de programa de la tercera edad, programa de construc-
cin de escuelas, programa de salud materno-infantil, etc., que for-
man parte de un plan ms generalizado. Puede decirse, asimismo,
que un programa operacionaliza un plan mediante la realizacin de
acciones orientadas a alcanzar las metas y objetivos propuestos
dentro de un perodo determinado.
(Pasando a un m~or grado de concrecin, tenemos lo que se
denomina proyecto.} Con este concepto se hace referencia a un
conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas
entre s, que se realizan con el fin de producir determinados bienes
y servicios capaces de satisfacer necesidades o resolver problemas:]
Un curso para la tercera edad puede ser un proyecto dentro de un
programa destinado a ese sector de poblacin. La construccin de
una escuela es un proyecto dentro de un );>!'()grama de construccin
de edificios escolares, y as por el estilo. i'Tanto los programas co-
mo los proyectos se concretan a travs de un conjunto de activida-
des organizadas y articuladas entre si, para alcanzar determinadas
metas y objetivos espedficos. La diferencia entre un programa y un
proyecto radica en la magnitud, diversidad y especificidad, habida
cuenta que un programa est constituido por una constelacin o
conjunto de proyectos."\
-
Si queremos seguir avanzando en una linea de concrecin cre-
ciente, podemos hablar tambin de actividades y tareas. La activi-
dad es el medio de intervencin sobre la realidad, mediante la rea-
lizacin secuencial e integrada de diversas acciones necesarias para
alcanzar las metas y objetivos especficos de un proyecto. Y la ta-
rea es la accin que tiene el mximo grado de concrecin y espe-
cificidad. Un conjunto de tareas configura una actividad, entre las
muchas que hay que realizar para concretar un proyecto.
Para aclarar estos crecientes grados de concrecin y especifici-
dad y el alcance de cada uno de estos trminos, podemos ilustrar-
los con los siguientes ejemplos. Plan de servicios sociales; progra-
ma de infancia y familia {como uno de los programas del plan);
lt11mduccin a la planificacin 65
proyecto: realizar un campamento de verano; actividad:__Ie_alizar

una excursin; tarea: preparar la ropa y calzado adecuados.: Plan
de educacin; programa de construccin de edificios SC'olares;
proyecto: construir este edificio escolar; actividad: levantar lapa-
l'cd; tarea: colocar un ladrillo.
Proyecto tarea
Programa Proyecto Actividad_ tarea
Proyecto ~
?- Actividad "'-tarea
Acnvi
. 'dad tarea
/ Proyecto ~ Actividad~:::
Plan -Programa ~Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Programa Proyecto
Proyecto
Proyecto
3. Cobertura temporal: planificacin alargo,

mediano y corto phuo
Conforme a su dimensin temporal, hs planes ) prwamas se

pueden clasificar segJl el peri:>do de vigencia, distinguiindo entre
66 Ezeq1'iel Ander-Egg
largo, mediano y corto plazo. Esta distincin que tiene en cuenta

el horizonte de tiempo segn sea el perodo de realizacin, es con-
vencional en cuanto a su alcance.
Tratndose de un plan de desarrollo nacional, de ordinario se
admite la siguiente clasificacin:
Largo plazo: es aquel que tiene objetivos de realizacin en pe-

rodos que van de 6 a l O aos. Es el plazo de los llamados planes
de prospectiva, en los que se establecen los grandes objetivos eco-
nmicos, sociales, polticos y culturales. No son frecuentes estos
planes, salvo en los pases socialistas. En un pas de economa mix-
ta, un plan a largo plazo reflejara un proyecto nacional consensua-
do por las diferentes fuerzas polticas y factores de poder. De exis-
tir un plan de este tipo, en l se encuadraran.los planes de media-
no y largo plazo.
Mediano plazo: son los planes que tienen metas de realizacin
que cubren periodos que van de 3 a 6 aos; a esta categora suelen
pertenecer los planes quinquenales. En muchos pases los planes a
mediano plazo suelen comprender lo que constitucionalmente es
un perodo presidencial.
Corto plazo: generalmente comprende el lapso de un ao y ca-
si siempre hace referencia a la coyuntura, puesto que de ordinario
trata de conciliar y ajustar lo coyuntural con el mediano plazo. Y
ms en concreto, es la forma de articular el presupuesto anual con
el plan.
Por ser la planificacin un proceso y tener carcter permanente,

supone la integracin de los planes a largo, mediano y corto plazo
como referente direccional que da sentido y orientacin al conjun-
to de actividades consideradas dentro de un proceso temporal.
Cuando se trata de programas de trabajo social o, en general,
de programas que se realizan a escala microsocial, los criterios con-
vencionales, en cuanto a duracin de los plazos, son los siguientes:
largo plazo ............................ de 3 a 5 aos

mediano plazo ...................... de l a 3 aos
corto plazo .......................... .lapsos menores de l ao,
en los que: se: articulan
decisiones coyunturales
Estos perodos para designar c:l largo, mediano y corto plazo en

los programas de: accin social son convencionales, del mismo mo-
do que: cuando se: habla de: la planifican general. Podra aceptar-
se otro convencionalismo, nosotros nos limitamos a sealar los cri-
terios ms admitidos en la prctica.
4. Cobertura espacial: planificacin nacional,

regional, provincial o local
Esta clasificacin tiene en cuenta el espacio, mbito o rea en el

que incide c:l plan. De acuerdo con este criterio, se distingue entre
planificacin nacional, regional, provincial (o estacional) y local.
Por planificacin nacional se: entiende -corno su nombre in-
dica- la c:laboracin de un plan que abarca tcxb el territorio de
una nacin, pas o Estado. I Constituy(, por lo gencnl, c:l instrll
mento rector dc:l siste111a nacional de: planificacin (en c:l caso que
ste exista), o bien el documento que expresa los abjctivos, prop-
sitos, lineamientos estr21:gicos y lineas generales ele acin para lo-
grar el desarrollo dc:l pis.
El concepto de plarificacin regiOGal, comosu rombrc tam-
bin lo indica, hace referencia a la rc:gi~ (unidad de sipcrficie te-
rritorial con caractc:ristiGl.S o propiedades comunes). Esa expresin
puede: tener diferentes dcanccs:
1 Los planificadores, al utili:zar sr:a terminologa, ncsuclcn tcncrm cue11ta que un pa1
o Estado pueda comprender v;rias nacionalidades.
En algunos casos se hace referencia a las caractersticas

geogrficas de la unidad planificada, definida en funcin
de algn criterio fisico.
En otros casos se basa en la planificacin de actividades
motoras y/o de servicios, articulados en un espacio es-
tructurado llamado regin polarizada. sta constituye la
radiacin del polo, en el que operan dos fuerzas: por un
lado el polo que atrae capital y personas, por otro, el que
ofrece bienes y servicios. Cuando se habla de polo, ste
puede ser industrial, comercial o administrativo (o una
combinacin de los tres).
Por ltimo, la planificacin regional puede hacer referen-
cia tambin a los planes y programas que se aplican al de-
sarrollo de una regin en la que se elabora una poltica de
intervencin para lograr un desarrollo autopropuJsivo,
armnico y acumulativo dentro de un espacio geogrfico
que presenta un carcter de unidad.
Cuando se habla de planificacin provincial o cstadual, se

alude a la que se realiza en el mbito poltico/administrativo de
una provincia o Estado federal. No implica ningn tipo de tcni-
cas o procedimientos especiales. La denominacin slo hace refe-
rencia a un mbito en donde se planifican determinadas acciones.
Finalmente, en un mbito espacial ms reducido, se habla de
planificacin local. Con esta expresin se hace referencia a la ac-
cin programada a nivel de municipio (o ayuntamiento). Sin lugar
a dudas ste es el mbito en donde ms realistamente puede apli-
car sus conocimientos de programacin un trabajador social. Co-
mo muy pocas veces los textos de planificacin sirven para ser uti-
lizados en este mbito, ste es precisamente, como ya se dijo, los
propsitos de este libro.
lmroduccin a /IJ planificacin 69
5. Planificacin global y
planificacin sectorial
Con la expresin planificacin global se designa tanto la pla-

nificacin del conjunto de las actividades productivas del pas inte-
rrelacionadas entre s, como todo lo que concierne a los aspectos
sociales y espaciales.
Por su lado la planificacin sectorial -como apunta la misma
denominacin- indica la planificacin de algunos sectores o reas
particulares como, por ejemplo, agricultura, industria, educacin,
vivienda, servicios sociales, etc. Los planes sectoriales ordenados y
\nculados coherentemente deben formar parte de la planificaci6n
global y, conforme a este marco referencial, definir el orden de
prioridades de los sectores a Jos que se ha de prestar atencin pre-
ferente.
Tanto la planificacin local, regional y nacional, como la

planificacin sectorial y global, deben armonizarse de tal for-
ma que compatibilicen y articulen coherentemente los diie-
rcntes niveles. Esto es lo deseable, pero muy poas veces rea-
lizado.
Sobrt esta ltima cuestin todava ruy mucho camino por rea>-
ner. Noen Jaformulao6n terica, en donde es por dems eviden-
te la ne(esidad de arti01lar y rrmonizn- lo sectaial en lo globil,
slflo en las re:ilizacione$ concretas. En Ji prctica, los planes secto-
riales no suelen tener suficientemente e11 cuenta b que se hace en
lcis otro1 sectores. Hay que advertir, asmismo, qie wa planifia-
cn centralizida y de rigida ccordinaci>n, tarnpa:o es garanta Je
aimoniZJcinde los plaies se<roriales. La expcriaicia histrica ]a
piesto de manifiestoqtt esta nodalidai de planiticacim transfa-
111a el orp.nismo central de planificacii en un monstno burocri-
ti:o extrtmadmentc pesado y1sfixiann.
6. Planificacin econmica, planificacin social

y planificacin cultural
Las dos primeras expresiones son ampliamente utilizadas desde

hace varias dcadas. En cambio, slo se habla de "planificacin cul-
tural" desde los aos setenta, cuando la poltica cultural aparece
como una nueva responsabilidad de los Estados y se considera ne-
cesario planificar las acciones culturales, al menos las que realiza el
Estado.
Durante muchos aos slo se habl de planificacin econmi-
ca. El criterio estrecho de considerar "lo econmico" como lo cen-
tral del proceso de desarrollo y el predominio de economistas en-
tre los especialistas en planificacin, contribuy a ello. De ah que
casi todo lo que se ha dicho y escrito sobre planificacin ha sido,
en sentido estricto, dicho sobre la planificacin econmica, en-
tendindose por tal el conjunto de esfuerzos sistemticos para ase-
gurar, acelerar y encauzar los procesos de crecimiento econmico
en una direccin y objetivos preestablecidos.
En Amrica latina, en donde la mayora de los pases pertene-
cen a la categora de pases de economa mixta, la planificacin eco-
nmica ha pretendido encauzar el crecimiento econmico a travs
de una accin que se realiza en relacin con el volumen, localiza-
cin y oportunidad de las inversiones pblicas, e incidiendo en las
actividades del sector privado a travs de la poltica fiscal, del cr-
dito, los subsidios, las regulaciones cambiarlas, los aranceles adua-
neros y los servicios pblicos.
La idea y la prctica -por cierto muy limitada- de la planifi-
cacin social, se incorpora mucho ms tarde. Si bien exista un de-
sarrollo de la poltica social y haba conciencia de la necesidad de
reorientar la actividad tradicional del Estado en los sectores de sa-
lud, vivienda, educacin y seguridad social, no "entr" dentro del
cuadro de la planificacin el mbito de lo social.
Sin embargo, a medida que se fueron superando los enfoques
unilaterales y se plante la problemtica de las relaciones mutuas
entre el desarrollo econmico y el progreso social, comenz a

plantearse el problema de la planificacin social. Ms tarde, al con-
siderarse que los lmites entre ..lo social" y ..lo econmico" cons-
tituan meras diferencias analticas, apareci de una manera ms
dara la necesidad de la planificacin social.
Ahora bien, examinando lo que se ha venido haciendo en este
campo, nos encontramos con que el significado y alcance de la ex-
presin planificacin social vara segn lo que se entienda por as-
pectos o sectores sociales del desarrollo. O bien lo que se entienda
simplemente por desarrollo social. En general, con este trmino se
engloban todas las acciones que tienen por finalidad mejorar direc-
tamente Jos niveles y calidad de vida de la poblacin. Consecuen-
temente, la planificacin social alude a la planificacin de sectores
tales como educacin, vivienda, salud, seguridad social, atencin a
grupos en situaciones especiales (discapacitados, tercera edad,
etc.), y a los servicios sociales en general.
Mucho ms reciente (en tomo a 1970), aparece laproblemti-
c.t de la poltica cultural como nueva responsabilidad de los Esta-
dos. Como consecuencia de ello, en la dcada de los ochenta co-
mienza a hablarse de planificaci6n cultural. Esta expresin tiene
mayores dificultades para que se le pueda dar un contenido preci-
so, habida cuenta que la cultwa, en sentido estricto, no se planifi-
ci. En todo caso, lo que se puede hacer es definir las condiciones
que permitan un desarrollo cultural. Vista desde este encuadre, la
planificacin cultural consistiri.a en una serie de pro:edimientos
utilizados para organizar actividades culturales, disponer adecuada-
mente de medios y recursos, asignar responsabilidades Y trazar una
serie de etapas y pasos dentro de un proceso destimdo l lograr de
terminados objetivos.
7. Planificacin integral
sta es una expresi611emplcida para Uidicar la S\Jpcncin de los

enfoques unilaterales, pmcipalmente de carcter econnico, en lo
q11c hace a las reas qucse plarifican. Como su nomb1t indica, se
afirma la necesidad de unir o integrar todos los elementos, facto-

res, sectores y niveles que comprende el proceso de planificacin,
en sus aspectos econmicos, sociales y culturales. Para algunos, la
planificacin integral es mucho ms que un enfoque que "integra"
los diferentes aspectos y variables del desarrollo, ya que supone una
propuesta nueva en cuanto a los objetivos que deben orientar la ta-
rea de planificacin y el modo de llevarla a cabo. Supone, tambin,
una orientacin o enfoque global de la problemtica del desarro-
llo. En la realidad ha sido ms una expresin de deseos o una pro-
puesta a realizar.
8. Tipos de planificacin segn el modo

de intervencin del Estado:
planificacin imperativa y
planificacin indicativa
En lo referente a los tipos o sistemas de planificacin, durante

mucho tiempo se hizo una distincin bastante admitida y genera-
lizada, teniendo como criterios de clasificacin el grado de inter-
vencin del Estado. A partir de 1990, despus de lo sucedido en
los pases de economa centralizada, esta clasificacin o distincin,
con la que se quera diferenciar la planificacin de los pases occi-
dentales de economa mixta y la de los pases socialistas, tiene po-
ca referencia con la realidad actual. Sin embargo, no nos parece
intil recordar este tipo de clasificacin.
Conforme a esta distincin, se entiende por planificacin im-
perativa, aquella en que el Estado fija los fines y objetivos que se
deben alcanzar, los medios a seguir y los recursos necesarios. Las
propuestas elaboradas por el organismo central de planificacin, de
acuerdo con las directrices del gobierno, una vez aproba.das a nivel
poltico, son obligatorias con fuerza de la ley para la administracin
pblica y para todos los agentes y sectores responsables de la pro-
duccin. La elaboracin del plan no es incumbencia solamente del
organismo de planificacin, sino una funcin gubernamental y una
actividad que concierne a todas las unidades de la administracin

pblica y a todas las empresas que tambin pertenecen al Estado.
De ah la estrecha interdependencia entre planificacin, agentes
responsables de la actividad econmica y social y todas las unida-
des ejecutoras, las que deben ajustar su accin a las disposiciones
del plan.
Diferenciada de la anterior por la forma de intervenir del Esta-
do se habla de la planificacin indicativa, llamada tambin "pla-
nificacin elstica" o "planificacin normativa". Es aquella que,
tomo su nombre lo expresa, "indica", sugiere, alienta, motiva, pe-
ro no obliga a nivel de agentes del sector privado, siendo en cam-
bio imperativa para el sector pblico. El Estado fija los fines y ob-
jetivos que se quieren alcanzar, los medios a seguir y los recursos
asignados para tales propsitos. Si bien no obliga a los sectores pri-
vados a adecuarse a ellos, puede cstimubr o presionar para el cum-
plimiento del plan, al menos en algunos de sus aspectos.
Para "inducir" la intervencin del stctor pblico, el gobierno
dispone de instrumentos econmicos y polticos que permiten
orientar el comportamiento del sector no gubernamental, de
acuerdo con lo propuesto en los planes de desarrollo. Los instru-
mentos que posee el go~ierno son, entre otros, los mecamsmos de
mercado, la poltica mea!, de crdito y de comercio exterior. Pue-
de incidir tambin, mediante la difusinde informacin econmi-
ca, otorgmdo incentivos y por la poltia de inversiones pblicas.
Cm este& y otros mediC>S, el gobierno puede alentar o desalentar
determinadas lneas de accin, para ha:erlas compatiblts con el
phn y los diversos progrmas que resultan de la aplx::acindcl plan.
Con d propsito de ~dar a una mepr comprensin Je ambos
si&emas, l' a modo de ilutracin, puede macerse el siguiente esque-
rru com:arativo:
Planificacin imperativa Planificacin indicativa
El Estado acta de manera di- El Estado acta de manera

recta. indirecta.
La planificacin es una fun- Presupone un cierto inter-
cin del Estado y el plan, un ins- vencionismo estatal y la plani-
trumento imprescindible, a tra- ficacin aparece como un indi
vs del cual se establecen las lo- cador que ! ugiere a los agentes
calizaciones, las cantidades a econmicos cules son los ob-
producir, los precios de venta, la jetivos deseables que permiten
naturaleza de aquello que se ha la aceleracin del crecimiento
de producir, etc. econmico; el Estado acta a
travs de la poltica de crdito,
el gasto pblico, las inversio-
nes, las incitaciones a los meca-
nismos de mercados, etctera.
Obliga a todos los agentes, Obligatoria para el sector
tiene fuerza de ley, presupone pblico, voluntaria para el sec-
una economa socializada. tor privado que puede ser esti-
mulado a orientar los esfuerzos
en la direccin que establece el
plan.
Se aplica en una economa
capitalista con tanta mayor
fuerza imperativa cuanto ma
yores sean los sectores nacio-
nalizados.
Requiere la no existencia de Supone que se reconoce y
propiedad privada burguesa de mantiene la propiedad privada
los medios de produccin. de los medios de produccin.
La produccin se rige por el La produccin se rige por el
criterio de las necesidades, privi- criterio de ganancia-lucro, pri-
legiando los servicios colectivos. vilegiando los consumos indi-
viduales.
Clasificadn y clarificaciones
Criterios de clasificacin Clases de planes
Por el nivel operacional. Planes, programas, proyectos,

actividades y tareas.
Los planes son mscomprcnsi-
vos y amplios y estn confor-
mados por programas. Los pro-
gramas estn constiruidos por
proyectos, stos por actividades
y stas por tareas.
Cobertura temporal: el hori- Largo, mediano y corto plazo.
zonte de la planificacin segn Conceptos cuyos alcances son
el perodo de vigencia. relativos pues dependen del
contexto en que son utilizadm.
Cobertura espacial: clasifica Plan nacional.
los planes segn el entorno Plan regional.
geogrfico o territorial que cu-
bre. Plan provincial.
Plan local (municipal).
Por el objeto de la planifica- Segn este criterio, los planes
cin. pue<:Xn clasificane de diferentes
mana-as, distinguiendo entre:
planificacin global y planifi.
cacil sectorial;
pl:mificacin econmica, so
cial }Cultural.
Tipos de clasificacin; segn el Planificacin imperativa (el Es
modo de intervencin del Es- tado tcta de rruneradirecta)
tado. Planificacin indicatiia (el Es
tado acta de maneo indirec-
ta).
9. Otros trminos o expresiones propias

del lenguaje de los planificadores
A lo largo de todo este captulo, hemos intentado hacer una in-

troduccin al lenguaje de la planificacin, explicando de manera
especial una serie de clasificaciones y distinciones que se hacen en
esta disciplina. Sin embargo, quedan trminos .. sueltos" que per-
tenecen tambin a la .. jerga" de los planificadores. Para tener un
dominio ms completo del lenguaje de esta disciplina, en este pa-
rgrafo explicamos brevemente el alcance de otros conceptos em-
pleados en la planificacin. Helos aqu:
reas o sectores csttatgicos: son aquellos que se consideran

significativos para el logro de los objetivos generales que se han
propuesto. La determinacin de cules son las reas o sectores es-
tratgicos dentro de un plan o programa, depende de dos factores
principalmente:
- cules son las prioridades que se derivan del marco

ideolgico/poltico/programtico del gobierno,
- las circunstancias concretas por las que atraviesa el pas, la
provincia o el municipio.
As, por ejemplo, pueden ser reas estratgicas la creacin de

empleo, la atencin a las barriadas marginales, el saneamiento am-
biental, la nutricin de los nios, la atencin materno-infantil, etc.,
etc. Esta sola ejemplificacin revela la variedad de mbicos de in-
tervencin que pueden considerarse como las reas o sectores es-
tratgicos.
Control operacional durante la ejecucin: hace referencia al
mecanismo o procedimientos que permiten la oportuna deteccin
y correccin de las posibles desviaciones e incoherencias en el cur-
so de la instrumentacin de la programacin.
Concertacin: habida cuenta de los diferentes actores sociales

que pueden incidir en la realizacin de un plan, programa o pro-
yecto, la concertacin es el modo de instrumentar acuerdos entre
el sujeto planificador y los otros actores sociales involucrados direc-
ta o indirectamente en el logro de los objetivos fijados.
Hay otros dos conceptos estrechamente vinculados: efectos e
impacto. Con el trmino efectos se indican los resultados de la uti-
lizacin de los productos del proyecto (prestacin de servicios, sa-
tisfaccin de necesidades o resolucin de problemas). Mientras que
la expresin impacto hace referencia a cambios producidos en una
situacin como resultado de los efectos del proyecto.
Otro par de conceptos cercanos entre si, empleados por los pla-
nificadores, son los de implementacin e insumos. La implemen-
tacin es la fase consistente en realizar los pasos necesarios para lle-
var a la prctica las formulaciones elaboradas; mientras que con el
trmino insumos se designan los bienes, fondos, senicios, mano
de obra, tecnologa y otros recursos suministrados para que una ac-
tividad pueda realizarse de cara al logro de los objeti\los propues-
tos.
Prioridad: es el hecho de otorgar Ulla mayor cantidtd de recur-
sos para atender a la resolucin de un problema a la satisfaccin de
una necesidad, o asignando ms impcirtancia a un determinaJo
sector y/o territorio por su relacin coA los objetivos Jefinidos en
la clasifacin.
Programa de accin: es una exprcsn menos tcmca que sir-
ve para indicar un conjunto de activid1des articuladas a travs de
las siguientes fases o momentos:
- formulacin de metas y objetrms que se han de alcanm

en un plazo determinado,
-determinacin de los medios pra alcanzar las 111etas y ob-
jetivos establecidos.
/
i
El proceso de programacin:
l sus fases y momentos
. ,
Aspectos sustanciales de las fases o momentos

de la planificacin
1. La planificacin como un momento de la estructura b-

sica de procedimiento.
-
2. Operacionalizacin de la planificacin: fases o momen-
tos metodolgicos:
a. El momento analtico/explicativo.
b. El momento normativo.
c. El momento estratcgico.
d. El momento t:tico/operacional.
Planificar sin actuar e~ futil e intil,

y artuar sin planificar rodeser fatal.
-
Como conjunto de procedimientos que tienden a garantizar or-
ganizacin y racionalidad a la accin, la planificacin comporta una
serie de fases y momentos. Esto puede considerarse en dos dimen-
siones:
La planificacin considerada como uno de los momentos

y fases de la estructura bsica de procedimiento.
Y los momentos metodolgicos de la tarea de planifica-
cin propiamente dicha.
1. La plariificacin como un momento

de la estructura bsica de procedimiento
En todo mtodo de actuacin sobre la realidad social, existe

una estructura bsica de procedimiento, que comporta cuatro mo-
mentos:
Estudio/investigacin, que remata en un diagnstico.

Programacin o planificacin propiamente tal.
Ejecucin o realizacin de un plan. programa o proyecto.
Evaluacin (como conttol operatiw y/o evaluacin final).
Esta estructura bsica de procedimie11to es vlida pan l.is dife.

rentes niveles operativos. Pero esca validez ms general es lo e11
cuanto a las fases o etapas que compren~e, no en cw.ntD alo qu<
se debe hacer en cada uno de estos momentos.
En este bptulo, se presenta un esquma sobre los ce>mponen
tes, fases y momentos de la planificacin ejemplificnddo en um
tarea que debe realizarse a n\'el nacional Este esquena 1ierc bsi
camente una finalidad didctica, que es li de visualizir de una ma
nera global el conjunto de la problemti;a de la planifiac:il.
Sin embargo, hemos de advertir que buena parte de los libros

de planificacin incluyen todos esos momentos (especialmente el
estudio y el diagnstico), como tareas propias de la planificacin.
En sentido estricto, la planificacin o programacin corresponde a
la segunda fase. El momento anterior (estudio/investigacin y
diagnstico), le sirve de sustento o de base, pero investigar o diag-
nosticar no es programar. Las fases posteriores (ejecutar y evaluar)
son su consecuencia o aplicacin, pero tampoco, en sentido estric-
to, son un procedimiento de planificacin. ste es un error seme-
jante al que se encuentra en casi todos aquellos que hablan de in-
vestigacin-accin-participativa, e incluyen todo en la "investiga-
cin": el diagnstico, la programacin, la ejecucin y la evaluacin
(a los libros escritos sobre el tema me remito). Todo esto produce
confusin.
Esquema de los componentes y fases de la planificacin

.....-~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~---.o
(.)
PROYECTO POLITICO MODELO DE DESARROLLO NACIONAL
.E ...J
DETERMINACIN DE LA POLITICA GENERAL
oD..
(Nivel de decisin pollllca en al que aa definen las nneas generales de desarrollo del pal&) o(.)
~~~~~~~~~~-'i
SITUAClN OBJETIVO
Elaboracin del plan apoyado en Instrumentos
TEAICO- METODOLOICOS MECANISMOS

CONCEPTUALES POLITICO-
Medios y tc:nlcaa para ADMINISTAATIVOS
Concepcl6n que ae lormulacin,dlagn6stlco
llene del delanollo Y IU y elaboracln del plan. Dl&poslciones legales y
lnterpratacln mecanismos operalivos
=======-----=-1---------------
aue ofracen el aapecto lnatrumental paia una propuesta polllica 1
lntrod11ecin a la planificacin 85
1. LOCALIZACIN DEL ESPACIO
2. MARCO HISTRICO
Morfologa y relieve
3.ESTRUCTURAS Geoiogla
Clima
FSICAS
Hidrografla
FUNDAMENTALES Fitogeografla
Zoogeografia
Regiones geoeconmicas
Comunicaciones
Trabajos hidrulicos
4. INFRAESTRUCTURA Energia
Utilizacin del suelo
z Y EQUIPAMIENTO
lmplantacl't Industrial
-o lmp18f!taci't residencial
zU
'() et:
- a:
(.) :E
et: o otar de poblacln - Densidad
:::z
" u. Sexo
0-
ww pecto esttico Edad
>
!:z
Orlg91
1
0-
-o 5. POBLACIN Distit>ucln por
Carder tnico
Estad> conyugal
-u
g5
1- -
Zonas rural o urtlala
ActMdad econmka
SectCJes econmi<os
"'
wO a.. Ocupacin
u
w Na1alldad
ce
Fecundidad
AspeclD dinamico Nupcialidad
Mortalidad
Crecimiento
Migraciones
Sanitario
Vida media
Habitaclonel
Poblacin fU\lra
Educacioncl
Poblacin ecmmbmente actM
De inlormadn SJtneral Los movimi911tos mlratorlos
Seguridad S>Clal
6. NIVELE Servicios sa:iales
DE VIDA Gneros devida
Recreacin
Distribucinde la lngreso1
En esta etapa, hay que establecer:

Procedimientos de obtencin y de presentacin de datos.
Instrumentos para organizar y manipular datos estadsti-
cos e informaciones cualitativas.
Estudio/investigacin (cont.)
7. Recursos y potencialidades
1. Agricultura, silvicultura, caza y pesca:
a. Agricultura y g31\adera.
b. Silvicultura, tala y corte.
c. Caza, caza mediante trampas y repoblacin.
d. Pesca.
2. Explotacin de minas y canteras:
a. Extraccin de carbn.
b. Extraccin de minerales metalferos.
c. Petrleo crudo y gas natural.
d. Extraccin de piedra, arcilla y arena.
e. Extraccin de minerales no metalferos y explotacin
de canteras no clasificadas en otra parte.
3. Industrias manufactureras:
a. Industrias manufactureras de productos alimenticios

(exceptuando industrias de bebidas).
b. Industrias de bebidas.
c. Industria del tabaco.
d. Fabricacin de textiles.
e. Fabricacin de calzado, prendas de vestir y otros artcu-

los confeccionados con productos textiles.
f. Industria de la madera y del corcho, exceptuando la fa-
bricacin de muebles.
g. Fabricacin de muebles y accesorios.
h. Fabricacin de papel y de productos de papel.
i. Imprentas, editoriales e industrias conexas.
j. Industrias del cuero y productos de cuero, exceptuando
calzado.
k. Fabricacin de productos de caucho.
l. Fabricacin de sustancias y productos qumicos.
m. Fabricacin de productos derivados del petrleo y del
carbn.
n. Fabricacin de productos minerales no metlicos, excep-
f\lando los derivados del petrleo y del carbn.
. Industrias metallrgicas bsicas.
o. Fabricacin de productos metlicos, exceptuando ma-
quinaria y equipo de transporte.
p. Construccin de maquinaria, exceptuando maquinaria
elctrica.
q. Construccin de maquinaria, aparatos, accesorios y ar-
tculos elctricos.
r. Construccin de material de transporte.
s. Industrias manufactureras diversas.
4. Construccin.
5. Electricidad, gas, agua y servicios sanitarios.
a. Luz y energa elctricas.

b. Produccin y distribucin de gas.
c. Calefaccin y fuerza motriz de vapor, al:astccimiento
de agua y servicios santiarios.
6. Transportes, almacenaje y comunicaciones:
a. Transporte por agua.

88 Ezequ~l Ander-Egg
b. Transporte por ferrocarril.

c. Otros transportes y almacenaje.
d. Comunicaciones.
7. Comercio al por mayor y al por menor:
a. Comercio al por mayor.

b. Comercio al por menor.
8. Banca, seguros y bienes inmuebles:
a. Bancos y otros establecimientos financieros.

b. Seguros.
c. Bienes inmuebles (compraventa, etctera).
9. Propiedad de viviendas.
10. Administracin pblica y defensa.
11. Servicios:
a. Educacin.
b. Servicios mdicos y de salubridad.
c. Servicios de esparcimiento.
d. Servicios domsticos.
e. Hoteles y restaurantes.
f. Lavanderas, peluqueras y otros servicios personales.
g. Organizaciones religiosas, instituciones de asistencia so-
cial, servicios jurdicos, servicios comerciales, etctera.
8. Comercio exterior
Importaciones: Exportaciones:
Volumen Volumen
Valor Valor
lntrodiu:cin a la planificacin 89
DESCRIPCIN DE LA SITUACIN
Cmo se ha llegado a ella (antecedentes)

~
Principales tendencias (prognosis).
Contextualizacin de la situacin problema, dentro de la

totalidad social de la que forma parte.
__,.
DELA
'
JUICIO O
EVALUACIN
SITUACIN
naturaleza
magnitud
jerarquizacln
y
*
de problemas
1 necesidades
FACTORES MAS RELEVANTES
Explicacin del conjunto de problemas relevantes qll8

conforman la SITUACIN INICIAL
,, l
DETERMINAON DE RECURSOS
__,. INSTRUMENTOS DISPONIBLES
que permitirn enfrentar los problemas en forma corsistente

con los objetivosperseguidos.
FINALIDAD
Servir de bUB a la programacin para la reallzacl~ de

~ acciones concetas.
Fundamentarestrategias que hagan posible adapta el plan
y sortear obstirulos no previstos.
Tener en cuenta el sujeto social QJe diagostlca

y lualidez o no que otorgan a ese dia~rstico
otra actOl8S y fuerzas sociales.
z ___. DEMOGRAFA CUANTITATIVA

~
a..
z
::::>
w
e
z
o ___. INDICADORES SOCIALES
(.)
<(
a:
~
w
a:
z a.. ___. CONTABILIDAD ECONMICA
-o ~ NACIONAL
o
e <

a:
:E
ea: ~
o
CJ
o o >- ___.
a: a.. MODELOS DINMICOS
D. <
w
e
zw
>a:
5 ___. PROYECCIONES EN PERSPECTIVA
w
::::>
o
en
<
(.)
z
(.) ___. ELABORACIN DE PROYECTOS
W
1-
eonsu.a oe ceros actores soc:lllill& l REDEFINICIN DE METAS Y OBJETIVOS
..
1 1 1
ORGANIZAR LA DIS- ;-
CUSIN POPULAR ........ En base a problemas concretos que deben ser enfrentados con operaciones ~
1
ELABORACION DE PROGRAMAS Y PROYECTOS
SOBRE PROBLEMAS, CRITERIOS
PRIORIDADES, PRO-
GRAMAS Y PROYEC-
TOS
OBJETIVIDAD g:
Q
RACIONALIDAD
s-
/
ENUNCIACION Y
p El""'-~
PROGRAMA A
...._ ..., ACTMOAC
'PROYECTO 1
PROYECTO 2
PROYECTO 3
PROYECTO 4
ACTMDAO
ACTIVIDAD
ACTIVIDAD
ACTIVIDAD
DETERMI-
NACIN DE
RECURSOS
DISPONIBLES
COORDINACION
COHERENCIA
COMPATIBILIDAD
t'Si
g:~
DEFINIClN DE PROYECTOn
OBJETIVOS Y L COMPLEMEN-
METAS
TARIEDAD
l""cxtflAMA B 'PROYECTO!
PROVECT02
PROYECT03 INTEGRALIDAD
PROYECT04
PROYECTOn VIABILIDAD
A
PROGRAMAN .
.. OPERATIVIDAD
DETERMINACIN DE FLEXIBILIDAD
PRIORIDADES ANLISIS DE COSTOs-BENEACIOS
ANLISIS DE CONSECUENCIAS SECUNDARIAS
N
ANAUSIS DE CONSECUENCIAS POLtriCAS
' f
1
1 COHERENCIA FINANCIERA
l
+
PROGRAMAS Y PROYECTOS PARA ESTUDIO Y DECISIN
DE LAS AUTORIDADES POLITICAS
'
1
El PLAN COMO PROPUESTA POLITICA
1 1
[EJECUCIN DE LOSPROORAMAS y PROYECTOS QUE CONFORMAN EL PLAN 1
1 1 1 ~
1
~
RESPONSABLES
~CNICOS/ CONJUNTO DE LOCALIZACIN
RECURSOS ADMINISTRA OPERACIONES Y COBERTURA
1 1
INVERSIONES TIVOS Y ACTIVIDADES ESPACIAL
I!! .2
DE EJECUCIN
~~
~
ro REALIDAD PERMANENTEMENTE CAMBIANTE
Q) "'O
en
.
>.
z o :::1 ESTRATEGIA Articulacin de la coyuntura con el COOPERACIN
-o "'O e:
futuro que se quiere realizar
:gi~ (/) INTERNACIONAL
:::> o "'O- Q)
e:
fd e: o
...- o
3 ~"'O
:::1 e:
"8~
E~
si rJ CONTROL DE FINANCIERA
GESTIN Y
~-8
a..
e: EJECUCIN
ACCIONES CONCRETAS Momento tctico-operacional
& 1 1 1 1 1 1
z
e:~
ig (/)
as
8
as
e: e:
DDDDDD ~
1
i
~m
e=>
a> as
111 :t:
:::1
EVALUACIN
revisin constante para reactualizar
Precisar el conjunto de indicadores
apropiados para la evaluacin y
:i..
~
o(/)
3~ I!? (/)
Q) o
los objetivos estratgicos seguimiento de operaciones i'
~
~> > -
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w - .Q
-c E 1
~~ 1 1 1
2. Operacionalizacin de la planificacin:
fases o momentos metodolgicos
Refirindonos a los momentos o fases metodolgicas, atingen-

tes a la opcracionalizacin de la planificacin propiamente tal, po-
demos distinguir, como lo hace Matus, l cuatro momentos:
analtico/explicativo,
normativo,
estratgico,
tctico/operacional.
Estas fases o momentos se van formulando ms o menos simul-

tneamente en un diseo operacional que nunca termina. De ahl
que no deban concebirse como momentos de una secuencia lineal
y rgida. Por el contrario, al tener que operar en escenarios diver-
sos, el plan se va reformulando y reajustando permanentemente en
operaciones cambiantes segn las circunstancias. Ningn plan se
hace de una vez para siempre: por una especie de apromnaciones
sucesivas, segn vayan cambiando el contexto y los escenarios en
que se aplica, el plan va incorporando lo n11evo y lo incierto, las po-
sibilidades y los conflictos de la coyuntun.
Dentro de este marco o perspectiva, debemos entender los cua-
tro momentos de la planifiocin, como brma de orgarizacin.
a. Momento analtico/cxpicativo
(1Ju pa.sa?, cul es la sit111ci6"?)
En esta fase o momento ~ traia de responder a la cucrin (qu

pasa?, cul es la situacin d< la qu.e partinos? ... Este manento es
l Carlos Matus, Pllinijtuin, libenlt y cflfflim, Canas, IVEPLAN, 1gs_

el de la formulacin del diagnstico. Como ya lo explicamos en

otro libro,2 el diagnstico supone que se ha realizado previamente
un estudio/investigacin. Pero es algo ms que una investigacin:
un buen estudio no es necesariamente un buen diagnstico de ca-
ra a realizar una programacin. De ah que, en esta fase, la infor-
macin debe organizarse de tal manera que sirva para las tareas de
programacin y como elemento de comprensin de la situacin,
para tomar decisiones eficaces en la coyuntura y para establecer una
estrategia de accin.
Para elaborar este diagnstico (llamado situacin inicial en la
planificacin estratgica y modelo analtico en la planificacin nor-
mativa), es preciso realizar un ensamble articulado de cuatro nive-
les de anlisis:
Descripcin/clasificacin de la situacin estudiada y de

los factores que han contribuido a producirla.
Prognosis o prediccin del comportamiento futuro.
Juicio o evaluacin de la situacin-problema: compren-
sin analtica/explicativa de esa realidad.
Factores y actores sociales relevantes que influyen en la si-
tuacin.
Ahora bien, estos niveles de anlisis han de estar informando los

cuatro aspectos principales que hay que considerar en la elabora-
cin del diagnstico:
Antecedentes: anlisis de cmo se ha llegado a esa situa-

cin.
Problema en s(, o situacin-problema que se desea mejo-
rar o transformar.
Tendencias o prognosis, para identificar las situaciones

futuras predominantes, elaborando diferentes escenarios
acerca de lo que sucedera si las tendencias presentes se
mantienen.
Contexto: enmarcando la situacin-problema que se es-
tudia, en la totalidad social de la que forma parte.
b. Momento normativo (a dnde IJUeremos llegar?)
Aqu se trata de responder a la cuestin del "debe ser" del plan;

hace referencia a lo que se quiere llegar. A travs de este diseo dd
"debe ser", se expresa la situacin objetivo y de ella se deriva el ar
co direccional del plan y las estrategias de accin. La cuestin fun
damental es: e dnde queremos llegar?, (qu camino ir haciendo
para transformar la situacin inicial de acuerdo con la situacin ob
jetivo a la que se quiere llegar?
Desde el punto de vista filosfico (o ideolgico-poltico, si se
quiere plantearlo en estos trminos), el momento normativo viene
a ser como un marco referencial que, por una parte, catfigura un
sistema de valores que inspira o proporciona direccionalidad a la
accin y, por otra, ofrece objetivos y finalidades ltimas que se si
tan en el horizonte utpico.
c. Momento estratgico (fu amino ;, haciendo?)
A partir de la situacin inicial (momento analtico-eiplicativo)

y teniendo en cuenta la sitwci6Jl objetivCl (momento normativo),
habr que recorrer un camino q11c suporlC un conjunt<J de accio-
nes que se dan en el sistemasoci;l, en un "juego incierto de intcr-
retro-acciones". Para actuar eficaunente, se hace necesaiio d ~cl
culo situacional interactivo" entrt todos bs actores y fu:t:ores so-
ciales presentes en la situacim, ya sea su ppel positivo, regativo o
neutro.
Sabiendo a dnde se quiere llegar ( mo4elo normativCJI, la cucs-
tin fundamental es la de la eficacia direccional de las diferentes

acciones que conducen a la situacin objetivo. No hay un camino;
el arco direccional seala la direccin del camino, pero en cada mo-
mento debe haber respuestas a las situaciones de coyuntura.
A partir del clculo situacional interactivo (que incluye la inten-
cionalidad de todos los actores sociales implicados), surge el pro-
blema de los obstculos y restricciones para llegar a la situacin ob-
jetivo. Aparece aqu la cuestin de la viabilidad del plan. Estamos,
como dice Matus, "en el corazn del momento estratgico ( ... )"
que busca "lograr un programa direccional que no slo sea eficaz
para alcanzar la situacin objetivo, sino adems viable"3 en lo po-
ltico, lo econmico, lo social, lo cultural, lo ecolgico, lo tico, y
tambin en lo institucional organizativo. La cuestin fundamental
de esta fase o momento podra resumirse en lo siguiente: Qu ca-
mino ir haciendo para transformar la situacin inicial de acuerdo a
los cambios que hay que realizar para llegar a la situacin objetivo
a la que se pretende alcanzar?; y sobre todo, cmo superar los obs-
tculos y restricciones que dificultan la realizacin de las operacio-
nes y actividades propuestas?
d. Momento tctico/operacional
(cmo hacer para el kJgro de kJs objeti'Pos?)
Es la fase en la que se deben producir los hechos u operaciones

que van provocando el cambio situacional. Se recorre un "arco de
coyuntura" que el citado Matus define como el "camino que me-
dia entre la situacin inicial y la situacin inmediata siguiente que
un actor estima posible. El arco situacional se refiere a la va de
transicin entre dos situaciones inmediatas cualesquiera"4 que per-
miten avanzar hacia el cumplimiento del plan o programa.
De lo que se trata es de establecer "cmo hacer". Para ello:
3 Carlos Matus, Polltiui y pliin., Caracas, IVEPLAN, 1984.

4 dem.
se instrumentaliza e implementa el momento normativo,

se eligen los medios para el logro de los objetivos,
se establecen los cursos de accin,
se busca coherencia, compatibilidad, consistencia, opera-
tividad e integralidad de las diferentes decisiones.
Y... se procede a hacerlo. Ya estamos en el momento que, den-

tro de la estuctura bsica de procedimiento, denominamos la eje-
cucin del programa.
Si bien ya lo hemos indicado, con riesgo de ser reiterativos,
conviene insistir en una cuestin. Sera un grave error considera
cada una de las fases antes sealadas, como si se tratase de un pro-
ceso lineal/secuencial. Cada una de ellas implica, en alguna medi-
da, todas las dems.
De ah la necesidad de comprender un aspecto sustmtivo de la
metodologa de la planificacin: la totalidad del proceso resulta de
las mutuas implicaciones de cada fase, al mismo tiempo que cada
una de ellas interacciona y retroacta sobre las otras. Se trata de UJI
proceso encabalgado, interretroactivo, en el que cada momento
hay que elaborarlo en relacin mutua y sistemtica, tomando en
cuenta las complejas y mutuas interdependencias existentes.

. . . ,*'.:, ,?/:'
-~';. . Captulo
Principales criterios o pautas para
la elaboracin de planes, programas o proyectos
-
l. Definir y enunciar claramente los objetivos y las metas.
2. Proponer objetivos y metas realistas. La factibilidad de
la intervencin.
3. Establecer prioridades para el logro de los objetivos.
4. Hacer elecciones compatibles y complementarias entre
los objetivos.
S. Articular coherentemente, de manera global y sistem-
tica, los objetivos propuestos, las acciones a realizar y
los recursos a mO\ilizar.
6. Asignar y usar recursos, en cantidad y tiempo oportu-
nos, para cada fase o actividad del programa CJ proyec-
to.
7. Determinar los instrumentos y medios adecuaios a los
fines. Asegurar la d1cacia de la intervencin.
8. Establecer el tiempo y ritmo del programa. Lacalenda-
rizacin de activichdes.
l 9. La flexibilidad de b propuesto, de modo que se pueda

integrar lo aleatorio en lo prognmado.
-
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~/
Cuando se trata de elaborar un plan, programa o proyecto -
cualquiera sea el contenido del mismo-, es necesario trabajar con
arreglo a determinados criterios o pautas operativas, que la teora
y prctica de la planificacin ha ido estableciendo.
Estas pautas, que para algunos son equivalentes a los principios
de la praxiologa (la ciencia de la accin eficaz), pueden resumirse
en los siguientes criterios o cnones bsicos que sirven de referen-
cia para la tarea del planificador.
1. Definir y enunciar claramente

los objetivos y metas
1.9s objetivos de un pro~ o proyecto pueden definirse co-

mo los enunciados de los resultados esperados, o como los prop-
sitos que se desean alcanzar dentro de un perodo determinado, a
travs de la realizacin de determinadas acciones articuladas en
proyectos o actividade5. Para decirlo brevemente: 'se trata de expli-
citar lo que se quiere hacer o conseguir por medio de la ejecucin
de un plan, programa o proyecto (segn sea el caso).
A menos que los objetivos de un programa o proyecto estn
muy claramente definidos, no es posible programar un conjunto
de actividades coherentemente estructuradas entre s de cara al lo-
gro de determinados propsitos. Realizar acciones y actividades
sin objetivos es andar a la deriva y para eso no hace faln progra-
mar.
Por esta razn, definir y enunciar claramente los objetivos y las
metas (ms adelante veremos las diferencias entre unos yotros) es
la condicin ~~cial y bsica pan la elaboracin de planei, progra-
mas y proyectos, Veamos las C11estiones fundamentales qw hay que
tener en cuert3para su correcta formulacin.
' Con la definicin de objctiv' se resp>nde a las siguientes pre-
giltas:
102 Ezequiel Aruler-Egg
Qu queremos hacer? (explicitar la naturaleza del pro-

grama o proyecto).
1Qu cambios deseamos lograr dentro de la siruacin-
problema (o siruacin inicial) sobre la que vamos a acruar
(criterios que permitirn apreciar el xito o fracaso).
()A dnde queremos llegar, qu propsitos se desean al-
canzar dentro de un lmite de tiempo establecido? O, lo
que es lo mismo, cul es la situacin objetiva que se de-
sea alcanzar? (explicitar la naturaleza de la siruacin de-
seada).
Las respuestas a estas

preguntas quedan la realizacin de un plan,
operacionalizadas en programa o proyecto
y determina
Procesos
Decamos que para programar hay que enunciar claramente los

objetivos. Sin embargo, aun teniendo objetivos formulados de una
manera concreta e inequvoca, stos pueden quedar en simples
~nunciados, en propsitos plausibles, pero... no son operativos.
LPara superar esta limitacin hay que establecer de una manera con-
creta y precisa cunto se quiere hacer o alcanzar de los objetivos,
/n1roducci6n a la planijicaci6n 103
en qu tiempo y en qu lugar. Esta traduccin y precisin cuanti-

tativa de los objetivos, referida a un espacio-tiempo determinado,
es lo que se llama metaJ
Si bien en el lenguaje coloquial "objetivo" y "meta" son trmi-
nos intercambiables (se puede hacer un uso indistinto de ambos),
en el lenguaje de los planificadores tienen alcances diferentes:(los
o~jetjvos son expresin cualitativa de ciertos propsitos, y las me-
tas tclduccin cuantitativa de los mismos\ Afirmar, por ejemplo,
"disminuiremos el analfabetismo" es un 'iodo de enunciar un ob-
jetivo, pero ello no basta para llevar a cabo un programa o proyec-
to. Es preciso determinar con la mayor precisin posible los resul-
tados espeficos que se pretenden alcanzar en relacin con los ob-
jetivos enunciados.rPara ello hay que definir tres cuestiones princi-
pales:j
cunto .. . en qu proporcin}
cundo .. . en qu plazo se pretende hacer "algo"
dnde .. . en qu lugar
Traduciendo el objetivo antes enunciado en una meta, podra-

mos expresarlo de la siguiente manera: "disminuiremos el analfa-
betismo en la provincia de Crdoba, del 14 % a1_8 % entre el l de
marzo de 1990 y el 31 de diciembre de 1992". El objeuvo as de-
finido, especificado en trminos de magnitud, tipo y tiempo, es lo
que se denomina meta. En otras palabras, una meta comierte o re-
fleja, en trminos precisos, las propuestas cualitativas deun objeti
vo; consiguientemente, debe articularse con l y expresglo opera
tivamente. Para poder medir en qu medida se progres hacia las
metas, serecurre a los indicadores.
Entre el objetivo general y las metas, suelen darse objetivos es-
peficos o intermedios. Ahora bien: cada una de las metis debe es-
tar asimilada (en el sentido de relacionada y articulada). al objeti-
vo espefico_ Y cada uno de los objetivos especficos, ~ objetivo
general ..
objetivo especfico meta
En la prctica de los programas de trabajo social que pretenden

generar procesos de participacin de la gente, se procura que los
objetivos y metas se establezcan por la convergencia o confronta-
cin de los tres agentes intervinientes en este tipo de programas: la
gente, los tcnicos y la autoridad poltico-administrativa.
La gente expresa los problemas y necesidades que, desde

el punto de vista de sus intereses, preocupaciones o ex-
pectativas, son considerados los ms importantes y signi-
ficativos.
Los trabajadores sociales proponen objetivos que se de-
rivan de los resultados del estudio y diagnstico realiza-
do y de los valores o ideologa que ellos mismos susten-
tan.
Por ltimo, estn los objetivos propuestos por la institu-
cin patrocinante u organizadora del programa (sea gu-
bernamental o no gubernamental) y que se expresan a
travs de la autoridad poltica y/o administrativa.
Hay, pues, diferentes actores sociales que estn presentes (en

determinados programas), en la tarea de fijar las metas y objetivos.

Cuando no hay coincidencias -y existe un verdadero juego demo-
crtico-, se hace necesaria una discusin entre las diferentes pro-
puestas y puntos de vista. Esta discusin puede ser ms o menos
tcnica, pero puede ser tambin un mayor o menor juego de pre-
siones de organizaciones, personas o agentes externos preocupados
por ganar espacios. El resultado de esta discusin puede ir desde
una simple confrontacin de posiciones, hasta una bSqueda con-
junta de soluciones reales expresada en la formulacin de objetivos.
Por otro lado, en la intervencin de los diferentes actores sociales
implicados, hay una mezcla de razones polticas y de razones tc-
nicas. Es natural que as sea, lo lamentable e improductivo es cuan-
do todo esto se reduce a una simple y vulgar politiquera que slo
pretende ocupar espacios de poder por parte de grupos o personas.
De cualquier forma, lo que s es necesario para evitar ciertos
obstculos que pueden dificultar la ejecucin del programa o pro-
yecto, es tener en cuenta estos tres criterios simultneunente a la
hora de establecer prioridades y asignar recursos. Dejar fuera algu-
no de ellos es un error: ni la gente, ni los tcnicos, ni los responsa-
bles poltico-administrativos tienen, por s solos, la razn en cuan-
to a la determinacin de los objetivos. Si se quiere trab1jar conjun-
tamente, los objetivos hay que establecerlos mediante una combi-
nacin racionalizada de todos los puntos de vista.
Digamos, por ltimo, que el haber definido clarammte los ob-
jetivos y las metas, no significa que aseguramos que las decisiones
tomadas sean correctas. S6lo significa que sabemos qu resultados
queremos obtener.
2. Proponer objetivos y metas realistas

(viables, pertinentes y aceptables).
La factibilidad de la intervencin
No tiene sentido estallcccr objetivos ptimos, cuyo cumpli-

miento sea complctamenteimprobable. Las propuestasmaxirnalis-
tas suelen ser poco operativas. De ah que el saber proponer obje-

tivos y metas realistas constituya un aspecto fundamental y decisi-
vo en la tarea que el trabajador social realiza en esta etapa del pro-
ceso. No basta con determinar qu se quiere hacer y cmo hacer-
lo, hay que establecer la viabilidad del mismo, la pertinencia de lo
que se hace y la aceptacin, por parte de las diferentes fuerzas so-
ciales, de lo que se pretende realizar.
Todo programa debe ser viable y operativo en un doble senti-
do: en cuanto que los objetivos y metas sean alcanzables, y tambin
en cuanto que los medios e instrumentos sean adecuados. Esto
quiere decir que el programa debe ser realizable y operable dentro
del marco de posibilidades que ofrece el contexto social, poltico,
institucional y humano para el que fue concebido y elaborado.
De ordinario, cuando se habla de viabilidad y factibilidad de un
proyecto, se hace referencia nicamente a las cuestiones financie-
ras. Sin embargo, en los programas de trabajo social --sin restar
importancia a lo financiero-, lo que cuenta fundamentalmente es
la viabilidad social, cultural y poltica. Ciertos proyectos que bus-
can expresamente (por la forma de llevarlos a cabo) cambiar la es-
tructura de participacin y decisin, implican de hecho, o en for-
ma potencial, un choque de intereses de grupos, sectores o clases
(en esto se revela la viabilidad social) e implican tambin cambios
mentales, actitudinales y de conducta (en esto se expresa la viabili-
dad cultural). Pero la viabilidad viene dada, sobre todo, por lama-
yor o menor aceptacin poltica que tiene el proyecto. Esta viabi-
lidad poltica depende, pues, de la voluntad y capacidad de quienes
tienen el poder de decisin poltica y de la aceptacin (o rechazo)
de las diferentes fuerzas sociales implicadas.
Para ser realista en la accin, no hay que confundir lo posible,
lo probable y lo deseable. Siempre hay que adecuar lo deseable a
lo posible en cada coyuntura y lo posible de cada circunstancia de-
be apuntar a hacer realidad lo probable (del mediano plazo) y lo
deseable (del objetivo estratgico). Lo posible, hoy, viene condi-
cionado por los recursos humanos, financieros, tcnicos y materia-
les de que se dispone y por el contexto poltico, social y cultural
donde tales objetivos se pretenden alcanzar.
En cuanto que los objc:tivos deben ser pertinentes, esto debe

entenderse en un doble sentido: por una parte, los objetivos deben
ser de tal naturaleza que sean apropiados para resolver la situacin-
problema que los origina. Por otra parte, han de ser pertinentes a
los propsitos o finalidades ltimas del programa.
Tambin deben ser aceptables para el mayor nmero posible de
las diferentes instituciones, sectores, grupos y/o perso11as implica-
das en relacin con la realizacin del programa o proyecto. Ningu-
na realidad social es un conjunto homogneo: en ella existen fuer-
zas sociales con intereses propios, no siempre coincidentes, y perso-
nas libres que tambin tienen sus propios intereses y apreciaciones.
Todo esto conduce -considerado el ~~oblema desde una pers-
pectiva ms global- a lo que se llama I~ lactibilidad de un pro-
yecto (capacidad de resultar operativo en el contexto que le es pro-
pio). Esta factibilidad est condicionada por dnco factores princi-
pales que favorecen u obstaculizan su realizacin.
'\
Factibilidad poltica: que exista una voluntad/decisin
poltica de hacerlo, es decir, que haya un apoyo decidido
de la ms alta autoridad poltica de quien depende que al-
' go se haga o no.
\
Factibilidad econnica: que el proyecto sea rentable; en

este factor juega todo lo referente al costo-bendcio, cos-
to-eficacia, rendimiento, costo de oportunidad~ produc-
tividad.
'
:Pacti.bilidad organizacional: que existan la o la1 institu-
ciones u organizaciones necesarias para su realizacin y
que se disponga del personal apropiado.
Factibilidad tcnia: disponibilidad de usar y iplicar la
,~ teconologa necesaria para su realizacin.
Factibilidad sociocultural: que no existan baneras so-
cioculturales capaces de e>bstaculizar su realizaci>n, por-
que se afectan valaes, creencias y modos de icr de la
gente. En esto inflUfe tambin el grado de ace:.tacin o
consenso social de parte de los sectores involucndos.
3. Establecer prioridades para el logro

de objetivos y la realizacin de actividades
No se puede intentar resolver todos los problemas y satisfacer

todas las necesidades al mismo tiempo, aun cuando se hayan con-
siderado importantes. No porque no se quiera, sino porque tal
propsito suele resultar inalcanzable, habida cuenta que lo normal
es que los recursos y los medios sean escasos. La determinacin de
prioridades supone la seleccin de los problemas que sern objeto
de intervencin en primer lugar, puesto que se les ha otorgado im-
portancia y precedencia en relacin con otros problemas.
De ello surge la necesidad de establecer un orden de preferen-
cias; dicho en trminos ms tcnicos, se trata de determinar un or-
den de prioridades. Estas preferencias se expresan jerarquizando
los problemas y necesidades, mediante Wla diferente asignacin de
recursos. Para establecer estas prioridades, se sigue W1 proceso que
comporta las siguientes fases.
Definicin de los aitcrios para establecer prioridades.

En esta tarea lo poltico-ideolgico y lo tcnico estn n-
timamente entrelazados. Lo poltico-ideolgico constitu-
ye el marco referencial del que nace el modelo de socie-
dad deseado y desde el cual surgen los criterios o pautas
generales para establecer las prioridades. Desde una pers-
pectiva tcnica, el otorgar preferencia a un determinado
objetivo o meta se hace por diferentes razones: por el he-
cho de que esa necesidad o problema se encuentra en una
posicin deficitaria y peligrosa, porque sirve mejor al lo-
gro de los fines propuestos, o bien porque logrando de-
terminado objetivo se produce W1 efecto multiplicador
capaz de movilizar los recursos humanos e instituciona-
les.
Si queremos afinar los procedimientos tcnicos para esta-
blecer prioridades, puede resultar bastante til el mtodo
propuesto por Hanlon, l basado en cuatro componentes.

Si bien ha sido concebido inicialmente para ser aplicado
en programas de salud, tiene una utilizacin mucho ms
generalizada. He aqu los componentes propuestos.
- Magnitud del problema (A): nmero de personas afec-

tadas por el problema o que tiene algn tipo de necesi-
dades.
- Gravedad del problema (B): este componente puede
definirse de diferentes maneras segn la nacuraleza dd
programa o proyecto.
- Eficacia de la solucin (C): la cuestin a que hace refe
rencia este componente es la siguiente: los recursos y la
tecnologia actuales pueden alterar de una manera signifi
cativa al problema?
- Factibilidad del programa o de la intervencin (D):
Hanlon describe este componente por las siglas PEARL
(en ingls), que se: corresponden con un grupo de facto
res que no estn directamente relacionados con la nece-
sidad actual o con la eficacia, pero que determinan si un
programa o actividad pueden ser aplicados:
P. Pertinencia.
E. Factibilidad econmica.
A. Aceptabilidad.
R. Disponibilidad de recursos.
L. Lcgabilidad.
Estimacin y comparacin de >roblcmas. Laimportan-

cia relativa de los problemas se estudia a la hz de cada
uno de los criterios escogidos. Si del diagnitico surge
l J. J. Hanlon, Public He11/lb Allind'rtUPn 11ntl JT.tia, St. Louis, C. T Mosby Co ..

1974.
una jerarquizaci6n de los problemas y necesidades, se tie-

ne ya una pre-seleccin que facilita la estimacin y com-
paracin de los mismos. La medida de comparacin vie-
ne dada por la frmula:
(A+ B) cxo
Todo este proceso cuhnina can la determinacin de las

prioridades. Se establece, pues, el orden de preferencias
con el que se irn haciendo las diferentes actividades y,
sobre todo, las preferencias en cuanto a la asignacin de
recursos.
4. Hacer relaciones compatibles

y complementarias entre los objetivos
Como los recursos siempre son escasos y limitados, los objeti-

vos son mltiples y los medios e instrumentos que puedan utilizar-
se son muy variados, la tarea de programar actividades enfrenta,
entre otros, este problema:
Cmo escoger entre diferentes objetivos haciendo una elec-

cin compatible y complementaria?
Antes de responder a esta cuestin (y para una mejor compren-

sin de la misma), conviene tener en cuenta que, dentro de un pro-
grama o proyecto, los objetivos pueden ser:
Alternativos: cuando son exlcuyentes entre s (elegir

unos implica dejar otros sin realizar).
Complementarios o combinados: lo alcanzado por algu-
no de ellos (bienes producidos o servicios prestados), es

necesario para el desarrollo de otro u otros.
Independientes: no tienen relacin entre s (no hay ni
complementariedad, ni altematividad).
Consecuentemente, hay problemas cuando entre los diferentes

objetivos se dan relaciones de competividad o de complementarie-
dad. Se trata de problemas diferentes. Los objetivos son competi-
tivos entre s cuando el escoger uno implica sacrificar el otro (en
todo o en parte),. El carcter complementario de los objetivos vie-
ne dado cuando' el alcanzar un objetivo exige que otro haya sido
alcanzado en alguna medida; dicho en otras palabras: hay objetivos
cuyo logro condiciona la obtencin de otros. Este carcter de com-
petividad y/o complcmentariedad que presentan los objetivos se
resuelve con arreglo a la jerarquizacin de fines u orden de priori-
dades establecidos.
Cuando los objetivos son excluyentes (decidir por el objetivo
"x" significa excluir el objetivo "z"), una vez que se ha optado por
uno u otro, el problema est resucito. La cuestin sobre la que
queremos llamar la atencin es la de hacer compatibles y comple-
mentarios los diferentes objetivos. Es cuando hay que escoger tu.
to de "x" para que pueda lograrse "z". Para resolver el primero de
los problemas, se da una mezcla de criterios politicos y ticnicos; e11
cambio, para el segundo problema los criterios son fwidamental
mente tcnicos.
5. Articular coherentemente, de maner~ globaJ

y sistemtica, los objetivos propuestos,
las acciones a realizu- y los recursos a 01C>vilizar
Cuando se habla del prucipiode cohtrencia, como rauta bsi-

ca para elaborar planes, pr09"amas y provectos, se hacereferencia
a varias cuestiones diferentc:s.
La adecuacin de los medios a los fines. Algunos consi-

deran que esta discusin es un tanto semntica, ya que
siempre un objetivo ~rior es un medio para un objeti-
vo superior. La coherencia entre medios y fines no sera
otra cosa que una sucesin de objetivos relacionados en-
tre s de una manera lgica, secuencial e instrumental e
interdependiente.
Tambin sude hablarse de articulacin coherente, ha-
ciendo referencia a la que debe existir entre todos los as-
pectos de formulacin del diagnstico y la programacin
propiamente dicha. A veces se programan acciones que
no resultan de un diagnstico de situacin, o se promul-
gan leyes o resoluciones que establecen lneas de accin
que no son resultado de la planificacin.
Pero lo que interesa de manera particular es la coherencia entre

los objetivos propuestos, las actividades a realizar y los recursos a
movilizar. Para conseguir determinadas metas y objetivos hay que
poner en prctica determinadas acciones, es decir, realizar un con-
junto de actividades. Y estas actividades slo se pueden realizar si
se cuenta con determinados recursos.
Todo plan, programa o proyecto debe prever los insumos que
va exigiendo el desarrollo de las dikrentes actividades; esta previ-
sin se hace mediante la disponibilidad interna de los insumos o
bien por la provisin de los mismos desde el exterior.
Pero las actividades suponen tambin requerimientos de fuerza
de trabajo, es decir, determinadas cantidades y cualificaciones de
mano de obra. La coherencia, en este punto, consiste en asegurar
la fuerza de trabajo que exige la realizacin de las diferentes activi-
dades para alcanzar cada una de las metas propuestas.
Esta coherencia entre objetivos, actividades y recursos debe ase-
gurar en cada momento la disponibilidad de recursos suficientes y
adecuados para el desarrollo de las actividades y servicios que per-
mitirn ir realizando las metas propuestas. Esto es lo que algunos
autores llaman la "planificacin de los recursos necesarios". Para
lntroducd6n a la planificacin 113
esta tarea hay que tener en cuenta los diferentes factores que inter-
vienen para articular adecuadamente la disponibilidad de re~
y la realizacin de actividades y/o produccin de servicios.
Una perspectiva ms amplia de esta pauta de la coherencia en-
tre objetivos, actividades y recursos, podemos conseguirla si tene-
mos en cuenta los diferentes factores intervinientes. De Donabc-
dian,2 de quien tomamos la idea de intenming f11ctori", presen-
tamos adaptado el siguiente cuadro:
NIVELES EQUIVALENCIAS
RECURSOS
RECUllSOS llECUBSOS
UTILl2ADOS
DISPONDLBS
l
PR.ODUCTIVIDAD
SERVICIOS
NECESIDADES

CAPACIDAD
DE PR.oDUCIB.
~
tJ SBllVICIOS - SERVICIOS
ffi _.,. PR.oDUCIDOS lITILIZADOS
DE SALUD SEJl.VICIOS
Eficada potmda1,
empico ldcmMlo
-
~ !

CAPACIDAD
DE SATISF.ACElt
NECESIDADF.S
SATISFECHAS
NECESIDADES
2 A Donabcdian, Aspeas of Meiliul C.n Aiinnrilnl, Cambridge, H:ivard Uni

vcnity Presa, 1973; citado por ll Piicault y C. D:r.cluy, La pir~st.n.
CnfllOI, J8tollos, mrau.gilu, Barcclcna, Maason, 1917.
6. Asignar y usar los recursos financieros,

'=n cantidad y tiempo oportuno, para cada fase
o actividad del programa o proyecto
Estrechamente ligaro al principio anterior, pero ceido el pro-

blema a las cuestiones financieras, de lo que se erara es de prever y
disponer etapas de cada proyecto y/o actividad. Es lo que se suele
llamar la "programacin financiera" que constituye un aspecto par-
cial de la planificacin de recursos.
Ahora bien, cuando ms precisas son las previsiones, menores
son los riesgos de embotellamiento o estrangulamiento que, por
falta de disponibilidades financieras en tiempo oportuno, retrasan
la marcha de realizacin de un programa, proyecto o actividad.
Frecuentemente estas imprevisiones tienen efectos en cadena (de
tipo negativo) en el conjunto del programa, especialmente cuando
se trata de una constelacin de proyectos interrelacionados. Y tam-
bin si se rrara de un proyecto, de actividades articuladas y depen-
dientes unas de otras.
El problema de asignacin de recursos financieros est estrecha-
mente vinculado a las disponibilidades financieras o flujos de caja,
de modo que se pueda disponer de los recursos de manera conti-
nua, segn las necesidades de cada momento, a todo lo largo del
tiempo que requiere la realizacin del programa o proyecto. Po-
dramos expresar grficamente la operacionalizacin de esta pauta
de la siguiente forma.
-------__ Recursos
Actividad -------
Digamos, por ltimo, que la realizacin prctica de esta pauta

tiene sus limitaciones cuando la organizacin o institucin para la
cual se ha elaborado el plan, programa o proyecto, no tiene el con-
trol sobre todos los recursos que necesita para realizar lo progra-
mado.
7. Determinar los instrumentos y medios

adecuados a los fines. Asegurar la eficacia
de la intervencin
Algunas veces, los llamados "programas" no son otra cosa que

una declaracin precisa y adecuada de los medios de accin capa-
ces de sati~facer las necesidades o de resolver los problemas identi-
ficados en el diagnstico. Se trata, pues, de la eficacia de las inter-
venciones propuestas para resolver el problema.
Puestos ya en la tarea de programar, lo ms importante no es
establecer fines, sino encontrar y determinar los medios y los ins-
trumentos necesarios que sirven para alcanzar esos fines, el!prcsa-
dos en objetivos y metas.
Es preciso subrayar que, para que los instrumentos y medios
sean adecuados, es necesario que renan algunos requisitos:
Ser necesarios: a veces se escogen instrumentos y nedios

que no son necesarios, ya sea porque se podra fres:indir
de ellos, o bien porque no contribuyen signi.6.cativunen-
te al logro de los objetivos.
Ser suficientes: en d sentido de que se bastan pira llcan-
zar los objetivos y metas propuestas.
Ser potentes: en cuanto tienen la capacidad deata:ar la
situacin-problema y de sortear los obstculos y limita-
ciones que se presentan.
Ser eficientes: es decir, que tengan la capacidad para
116 Ezequiel Arukr-Egg
cumplir con las metas establecidas, o sea, la capacidad pa-

ra obtener los resultados propuestos en cuanto a la can-
tidad y calidad, y dentro de los plazos propuestos.
Ser eficaces: en cuanto que los medios utilizados son los
ms idneos en relacin con los objetivos y propsitos
que se buscan.
No hay que confundir, en lo referente a instrumentos y medios,

lo que es "eficacia" y lo que es "eficiencia". El desarrollo de la eje-
cucin de un proyecto puede ser eficiente (cumplir con el logro de
las metas), y al mismo tiempo no ser eficaz ya que no se logran los
objetivos propuestos. Se hacen las cosas previstas, pero no se cam-
bia significativamente la situacin inicial, ya sea porque no se re-
suc;lvcn los problemas o bien porque no se satisfacen las necesida-
des. De ah que, cuando se habla de "instrumentos y medios ade-
cuados", se hace referencia a la capacidad de dar soluciones efica-
ces y posibles.
8. Establecer el tiempo y ritmo

de realizacin del programa
Se trata de ordenar las actividades de manera cronolgica pre-

cisando cundo y dentro de qu lmites de tiempo, se debe realizar
cada una de las actividades. Tambin se ha de establecer d tiempo
totaJ de ejecucin del programa o proyecto. Segn la ndole de s-
te, se indicarn periodos especficos para cada parte del trabajo, de-
jando una cierta holgura o tiempo flotante que ha de servir para
reajustar las fechas conforme a los requerimientos de la coyuntura.
Debemos tener en cuenta que el tiempo a empicar para la eje-
cucin total de un programa o proyecto y de sus diferentes etapas,
depende de las metas que se han propuesto y de los recursos dis-
ponibles; esto es precisamente lo que condiciona el ritmo y la ve-
locidad de ejecucin. En los programas y proyectos en los que la
gente est implicada de manera directa, el tiempo y el ritmo se es-
Introduccin a la plmficaci6n 117
tablecen teniendo en cuenta las caractersticas de la gente que par-

ticipa en el programa: su capacidad de innovacin, el deseo o la re-
sistencia a cambiar, el nivel de conciencia y su nivel de organiza-
cin y, sobre todo, la confluencia de las acciones y propsitos per-
seguidos por los diferentes actores sociales que pueden actuar co-
mo factores positivos, negativos o neutros respecto de la realiza-
cin del programa. Todos estos factores, unidos a las circunstancias
o contingencias aleatorias, condicionan el ritmo de ejecucin. De
ah que:, c:strc:chamc:ntc: ligado a estas cuestiones, se plantee: el pro-
blema de: la estrategia y tctica de accin que, en el caso de: la pla-
nificacin estratgica, esti incluida en la concepcin y forma de
planificar.
Adems, c:n el tiempo de realizacin, incide: de una manera fun-
damental el respaldo poltico que dicho programa tiene (o del que
carece:). Aunque: de: algn modo se pueden incluir entre los dife-
rentes actores sociales presentes c:n el escenario de: actuacin, hay
que: mencionar de: manera expresa los diferentes grupos y sectores
cuyos intereses o privilegios se veran afectados con la realizacin
del programa. Para decirlo brevemente y a modo de: sntesis: exis-
te: toda una serie de circunstancias coyunturales con respecto a las
posibilidades de previsin del planificador, que inciden fuc:rtemc:n-
tc: c:n c:l ritmo de: rc:alizaci6n de un plan, programa o proyecto ...
Veamos los procedimientos que se: pueden utilizar para calendari-
zar las actividades.
Para ordenar y estructurar las actividades de un programa o
proyecto (o simplc:mc:ntc: las actividades para la prestaci>n de un
servicio), existen dos tipos de procedimientos principale!:
- los que utilizan un a.lendario de: operaciones,

- los que: c:mplc:an un1 estructura de: red.
Los que utilizan un alendario de operaciones
Sin lugar a dudas, c:l proc:edimic:nto ms conocido c:s el llamado

cronograma de avance o diagrama Gantt. Es el ms sencillo y fcil

de comprender de todos los procedimientos grficos de calendari-
zacin de las actividades de un proyecto.
Consiste en una matriz de doble entrada, en la que se anotan,
en las lneas, las distintas actividades que componen un proyecto y
en las columnas, el tiempo durante el cual se desarrollarn esas ac-
tividades. Una barra horizontal frente a cada actividad representa
el perodo de duracin de la misma. La longitud de la barra indica
las unidades de tiempo, sealando la fecha de inicio y la fecha de
terminacin de la actividad.
Proceso que se sigue para la confeccin del grfico Gantt
1. 0 Listlldo y ordenamiento de actividtides
Este primer paso consiste en establecer la lista de actividades or-

denadas, segn han de ser ejecutadas o realizadas. Se ha de prever
una secuencia con el mximo de lgica posible, partiendo de la ac-
tividad ms inmediata o inicial, o sea, que antes de ella no hay otra,
y terminando con aquella ms all de la cual no existe otra y que,
por tanto, llamamos actividad final. Entre la actividad inicial y la
actividad final hay que indicar todas las actividades a realizar esta-
bleciendo la relacin de precedencia que hay entre ellas. En esta fa-
se no se tienen en cuenta ni la duracin ni los recursos; lo que im-
porta es establecer qu actividades se van a realizar y en qu orden.
2. Construccin de barras. Estimacin del tiempo de duracin

de cada acti11idad
A continuacin hay que estimar el perodo que lleva cada acti-

vidad para su realizacin. Como la duracin de las actividades y la
de los recursos estn estrechamente ligadas, para la estimacin del
tiempo, hay que tener presente la real disponibilidad de recursos,
tanto humanos como tcnicos, materiales y financieros, de modo
que exista una razonable posibilidad de desarrollar la actividad en

el tiempo previsto. En este tipo de grfico no se puede reflejar la
incertidumbre de terminacin de una actividad, hay que hacer un
clculo que vaya entre "lo ms pronto posible" y "lo ms tarde po-
sible".
3. Confeccin del grfico
El tercer paso es la elaboracin grfica teniendo presente el ca-

lendario operativo que se ha confeccionado en el paso anterior. La
tarea principal es la construccin de barras horizontales cuya lon-
gitud representa cada actividad indicada en unidades de tiempo.
Esta informacin se visualiza mediante una lnea en la que se indi-
ca el comienzo y el finil de la actividad mediante una progresin
indicada horizontalmente.
Cuando mediante un diagrama Gantt se pretende establecer el
control operacional, se procede de la siguiente manera:
- Inicialmente, como ya se dijo, cada actividad se indica por

medio de un rectngulo vao,
y luego se ennegrece a medida que se va realizando.
- Se indican mediante una lnea de un color o detominado

grosor las actividades previstas,
120 Euquiel Atuhr-Egg
luego se indica con otra lnea de otro color o grosor el tiempo

de lo ya realizado.
. ' ," . ~~ . ~ -.,, .-. 1 :: -,- 1.
(se inicia y termina despus de lo previsto)
(se inicia en tiempo previsto y se termina antes)
El diagrama de Milestone agrega a lo anterior unos tringulos

en los grficos, que representan los puntos de control.
Procedimientos que utilizan una estructura de red
Igual que los anteriores, tienen idntica utilidad para calendari-

zar actividades y efectuar el control operacional. Pero tienen otra
utilidad adicional, como instrumentos de gestin en la realizacin
cotidiana de las tareas. Los procedimientos ms conocidos.son:
- El algoritmo decisional.
- El diagrama de flujo.
- El PERT.
-El CPM.
- El ABC.
lmrothu:cin a la planificaci6n 121
El algoritmo dccisional
Llamado tambin "rbol de decisin", es un instrumento grfi-

co que facilita el anlisis de situacin y la toma de decisiones. Sir-
ve para comparar diferentes alternativas y determinar prioridades.
Se construye en funcin de respuestas dadas a preguntas plantea-
das en el interior de un diagrama. Cada pregunta es un punto o
nudo de decisin que siempre se presenta como alternativa dicot-
mica (de ordinario por un "s" o por un "no"). Una respuesta afir-
mativa da lugar a una consigna sobre lo que hay que hacer; una res-
puesta negativa implica la formulacin de otra pregunta y as suce-
sivamente hasta que se haya encontrado la solucin al problema .
.El diagrama de flujo (flow thart, flow digr11m)
Se utiliza fundamentalmente para calendarizar la presentacin

de servicios al interior de un organismo o institucin. Representa
el camino seguido por un usuario dentro de una organizacin.
Con este diagrama es posible verificar la lgica de las etapas, tanto
a nivel secuencial como en SlJS contenidos.
El PERT (Progr11m E1111lu11tion 11nd Rt'11iew Techni1Jue)
Este procedimiento, como la denominacin lo indica, es una

tcnica de valoracin y anlisis de proyectos. Basada en la teora de
los "grafos", permite representar y analizar una secuenciad: tareas.
Particularmente til para la cicndarizacin de un proyectD o pro-
grama, o simplemente un conjunto de acrvidades, permiteoptimi-
zar su ejecucin. A travs de esta tcnica se pueden analiz~ las in-
terdependencias, tiempos pr()bables y circulacin de los factores
que se emplean en dicho pro:ecto.
Para la construccin de ur.a red PERT se necesita corrprender
algunos trminos que son prq>ios de este procedimiento, iales co-
mo: red, acontecimientos, acllVidades, problemas, caminocrtico.
122 Ezequiel Arukr-Egg
lA red
Es la representacin grfica de la secuencia de acontecimientos

y actividades, desde el acontecimiento inicial hasta el aconteci-
miento final. Se trata de un diagrama que ilustra las relaciones e in-
terdependencia entre las etapas.
Acontecimientos
Se corresponden con el fin de una o de numerosas actividades.

Sirven para el comienzo y fin de actividades (no implican ni tiem-
po ni dinero). Se identifican por nmeros rodeados por un crculo
(y cuadrados para acontecimientos especiales).
Acti11idades
Que describen las tareas de los individuos. Las actividades per-

miten pasar de un acontecimiento a otro (requieren tiempo, dine-
ro y esfuerzos). Se representan por flechas que van de un circulo a
otro.
Los problemas
Estn en relacin con el hecho de que algunas actividades no

pueden comenzar sin que una o varias no hayan acabado.
Camino critico
Son las secuencias de actividades y de acontecimientos que con-

sumen ms tiempo. Est representado en el diagrama por una fle-
cha en lnea doble o ms marcada.
Los pasos a seguir en la construccin de una red o "grafo"

PERT son los siguientes:
1. Anlisis y descomposicin del proyecto en actividades.

2. Establecimiento de prelaciones, teniendo en cuenta que s-
tas pueden ser:
lineales: para iniciar una actividad es necesario que haya

finalizado otra;
G) _A_~0--B--C0
las que originan una convergencia: para iniciar una activi
dad es necesario que se hayan terminado otras;
las que originan divergencia: para poder iniciar un con-

junto de actividacks tiene que haber teminadouna;
124 Ezequiel Anlr-Egg
las que originan convergencia y divergencia: es necesario

que se haya terminado un conjunto de actividades para
iniciar Otras.
3. Construccin de la red o "grafo" y establecimiento de una

trayectoria de actividades, teniendo en cuenta las prelaciones y en-
cadenamientos. Para la realizacin de este ordenamiento de activi-
dades existen dos instrumentos principales: la matriz de encadena-
mientos y el cuadro de prelaciones.
4. Asignacin de tiempo a las actividades, considerando que se
pueden hacer tres estimaciones de tiempo:
tiempo optimista, el nnimo en el que se podra realizar

el proyecto,
tiempo pesimista, el tiempo mximo en el que se podra
llevar a cabo,
tiempo ms probable, si no existen circunstancias especia -
les que retrasen o adelanten la terminacin del proyecto.
Tambin hay que hacer el clculo de holguras: "topos" o tiem-

pos "lo ms tarde permisible" (ut), "lo ms pronto posible"
(early), para comenzar y terminar actividades. De lo que se trata es
de saber cunto tiempo se puede retrasar una actividad sin que
afecte la duracin total de realizacin del proyecto. El clculo de
Introduccin a la planificacidrt 125
holguras slo se hace en actividades que son flexibles, es decir, que

se pueden retrasar en su comienzo o terminacin.
5. Establecer el camino crtico, formado por aquellas activida-
des que no pueden retrasarse, ni en la fecha de comienzo, ni en la
de terminacin, pues afectara la duracin total del proyecto. Se
trata de las actividades llamadas "inflexibles", en cuanto al tiempo
de duracin.
6. Establecimiento del calendario. En los pasos anteriores se
calcul la duracin de las actividades y la holgura de tiempo. Aho-
ra se trata de referenciarlas con fechas concretas en las que se lleva-
r adelante el proyecto.
Mtodo de programacin ABC (An11lysis B11r Charting)
Frente a la complejidad de procedimientos como el PERT y d

CPM, el mtodo llamado ABC aparece como un procedimiento
ms simplificado: este procedimiento tiene por objeto asegurar que
el trabajo se realice de manera correcta y en el tiempo debido y
oportuno, pero tratando de evitar las complicaciones innecesarias
que tienen otros sistemas o mtodos de redes. Su diseo se basa en
la necesidad de ser utilizado en cualquier proyecto, oficina o depar
tamento, sin necesidad de que sea elaborado o interpretado por un
especialista.
Esta planificacin del tnbajoconsiste en elaborar un calendario
de actividades y tareas, que asigna a cada una de ellas una fecha d<
comienzo y una de trmino . .Asegurando paralela y imultnea
mente los medios necesarios pan hacer que cada actividd est rea
lizada cuando sea oportum. Para lograr este objetivo,el ABC S<
desarrolla en una serie de pasos.
Se trata de ordenar correctamente las actividades que compren

de el proyecto (tarea a rcalirar qnc tiene un comienzo ym fin, du-
rante la cual la actividad ocurre una sola vez). En esta fase no se

tienen en cuenta ni la duracin, ni los recursos (esto se har des-
pus). Con estos datos se construye una matriz de precedencias
que permitir elaborar la red.
Duracin de las actividades
Se estima la duracin de cada una de las actividades y se inserta

esta informacin en la representacin de cada actividad.
Ruta critica y ho/{Juras3
Hay que determinar fechas de comienzo y de trmino de cada

una de las actividades crticas. La determinacin de holguras se rea-
liza respondiendo a cuestiones como las siguientes: cul es la fe-
cha ms temprana en que una actividad debe comenzar?, cul es
la fecha ms tarda en que la actividad puede comenzar?, cul es la
fecha ms temprana en que la actividad puede terminar?, cul es
la fecha ms tarda en que la actividad puede terminar?
Programacin
Los recursos se estudian en detalle. Con esa informacin y to-

da la precedente, se toman las decisiones sobre las fechas de co-
mienzo y finalizacin de actividades ms crticas, y se fija el crono-
grama (calendario de ejecuciones).
3 Existen programas de cmputo de uso general, tales como d HTPM (H11n>11ril Tot.J
Project M11r111gement) o el MACPROJET, que pueden utilizarse para la determinacin
de las holguras y la ruta critica sabiendo, como es lgico, d tiempo estimado de dura-
cin de la ac\idad y los recul"50S necesarios para su ejecucin. Con estos datos, y la
construccin de la mauiz de precedencias correspondiente, los programas de cmputo
mencionados construyen la ruta critica. Adem, son muy tiles tanto para el conttol de
las actividades (duracin y secuencia) como para la administracin de recursos, pudin-
dose manejar y gestionar stos de manera global para un programa o proyecto.
Introduccin a ID planificacin 127
9. La flexibilidad
Los criterios y pautas de elaboracin de planes y los procedi-

mientos generales de la planificacin, deben considerarse desde
una perspectiva esencialmente dinmica. Aunque en los procedi-
mientos de programacin haya una secuencia lgica y una propues-
ta de articulacin de las diferentes fases y rareas, es preciso enten-
der que el proceso debe adaptarse continuamente a las situaciones
particulares que son siempre cambiantes.
Es precisamente este criterio de la flexibilidad, lo que en la mis-
ma formulacin permite integrar lo aleatorio que, por definicin,
es lo que el programador no ha podido prever. Pero como lo alea-
torio -lo imprevisto- parece ser un ingrediente en el devenir en
todo proceso, no podemos dejar de considerarlo. como un elemen-
to que el programador debe "tener en cuenta", y mucho ms to-
dava los responsables de ejecutar una accin.
Si alguien pensase que un plan o programa ha de coacebirse co-
mo algo inamovible, incurrira en el grave error de considerar lo
instrumental como fin en s mismo. Ms an, conviene que en su
misma elaboracin se haya previsto una flexibilidad que permita la
adecuacin tctica para que las acciones se acomoden a situaciones
cambiantes.
Un rasgo tpico, propio de la flexibilidad del planifador, con-
siste precisamente en prever un margen operativo para situaciones
o circunstancias cambiante' o de emergencia, en las que es necesa-
rio reaccionar con rapidez (y fundamentacin suficiente) ante los
cambios de situacin que se producen durante la realiza:in de un
programa o proyecto. En n:lacin con lo que acabamOI de expre-
sar, es bueno hacer notar einsistir en que no basta reaccionar con
agilidad y rapidez, esa reaccin debe estar fundamentac!a suficien-
temente como exige la racionalidad propia de la planifacin.
Este planteo entronca con un problema ms amplio el planifi-
cador -y mucho ms el rctlizador o ejecutor de un pi.n- debe
ser capaz de incorporar lo impre\'sto, lo que surge inesradamen-
te y rompe la secuencia orativa pre-establecida. En Sima: debe
128 Ezequiel A.tuler-Egg
saber actuar en situaciones no previstas, sin perder la direccionali-

dad del plan o programa. Esta cualidad consiste en ir cambiando a
medida que se conocen nuevos hechos o datos que modifican las
circwtStancias, o bien cuando entran a actuar actores o factores so-
ciales cuya intervencin e incidencia en el programa no estaban
previstos. Para ello hace falta una estrategia de intervencin, es
decir, de un conjunto de acciones a desarrollar que tienen en cuen-
ta las situaciones contingentes y cambiantes que se producen en la
ejecucin de un programa o de un proyecto.
A medida que un plan o programa se ejecuta, se debe efectuar
un control operacional, una revisin y una actualizacin perma-
nente de acuerdo con la incidencia de otros actores sociales y con
los nuevos datos de que se dispone o las nuevas circunstancias que
se presentan. En eso consiste fundamentahnente la flexibilidad co-
mo criterio o pauta operativa en la elaboracin de planes, progra-
mas o proyectos. Sin embargo, en sentido estricto, las estrategias
de intervencin y la flexibilidad son cuestiones que se han de tener
en cuenta, bisicamente, en la fase de ejecucin.
:~:
1J;/;
'@!
<:t
Captulo
Componentes o instrumentos
de la planificacin
.....
,..-.. -;- .
l. Los instrumentos terico-conceptuales de la planifica-

cin.
-
2. Los mecanismos poltico-administrativos.
3. Los instrumentos metodolgicos:
a. la demografa cuantitativa,
b. el sistema de indicadores sociales,
c. la contabilidad econmica nacional,
d. los modelos dinmicos,
e. las proyecciones en perspectiva o a plazo.
-
Antes de introducirnos en el tema sobre los instrumentos de la
planificacin, conviene tener en cuenta la advertencia que nos ha-
ce uno de los ms reconocidos especialistas de Amrica latina. El
instrumental conceptual y metodolgico -nos dice Matus-
"procura alcanzar la mxima racionalidad formal de las decisiones
que conforman dichos planes. As, la utilizacin de instrumentos
analticos se concibe como un esfuerzo por dar validez cientfica a
un conjunto de decisiones coherentes y compatibles entre s desti-
nadas a alterar el curso espontneo del proceso. Como es natural,
la adopcin de todo este instrumental destinado a garantizar la ra-
cionalidad formal de los planes, no asegura que ella pueda modifi-
car la realidad" .1
Los instrumentos de la planificacin son los medios (tericos,
administrativos y metodolgicos) con que cuenta el sujeto planifi-
cador para la elaboracin de un plan; programa o proyecto. Suelen
distinguirse tres tipos de instrumentos principales, que son de ca-
ractersticas y niveles completamente diferentes:
terico-conceptuales,
mecanismos poltico-administrativos,
metodolgicos.
En este captulo interesa, de manera particular, hacer referencia

a los de carcter metodolgico, habida cuenta del inters o preo-
cupacin prctica de este libro. Sin embargo, conviene hacer una
breve referencia a los otros instrumentos que tienen tainbin su
importancia e incidencia prctica.
1. Los instrumentos terico-conceptual(S

de la planificacin
Si bien la planificacin pretende situarse a nivel de procedimien-
tos, los niveles ideolgicos, polticos y tericos proorcionan
1 Carlos Marus, Etmitegin y pilln, Mxico, Siglo XXI, 1972.

132 E::.equiel Ander-Egg
orientaciones metdicas que inciden en los modelos y procedi-

mientos propios de la planificacin. Los aspectos terico-concep-
tuales son una mezcla de tres componentes principales, no siempre
explcitos en el pensamiento ,y la accin del planificador. Estos
componentes se derivan de opciones aprioristicas, es decir, que ya
han sido tomadas cuando se realiza el trabajo de programacin. Se
trata de opciones de carcter ideolgico/poltico y de teoras sub-
yacentes, que inciden en la formulacin del modelo de "lo que se
quiere hacer" y del anlisis social que se lleva a cabo.
La cuestin no est en discutir la presencia o no de estos facto-
res, sino en el grado de conciencia que tiene el planificador de la
incidencia de estos factores en la tarea propiamente tcnica/cien-
tfica de la planificacin. As pues, lo ideolgico da sentido e inten-
cionalidad a la tarea dd planificador, aun cuando sea un tecncra-
ta pretendidarnente neutro, y la teora subyacente proporciona los
elementos que orientan la lectura e interpretacin de la realidad. Y
de ella se derivan, tambin, los elementos terico-conceptuales en
los que se apoya la tarea de planificacin.
Como un aspecto parcial, pero de gran incidencia para la prc-
tica de la planificacin, estn los supuestos antropolgicos en que
sta se apoya. En general, podra decirse que la planificacin en su
conceptualizacin terico-prctica, se apoya bsicamente en el su-
puesto de la racionalidad del quehacer humano. Se considera al
hombre fundamentalmente como "animal racional". Esto es cier-
to, pero la unidimensionalizacin de esta premisa antropolgica ha
descuidado la consideracin de otros aspectos de la conducta hu-
mana que revelan que, en el quehacer y en el pensar de los seres
humanos, existen otras dimensiones que la racionalidad, como se
explica en otra parte de este libro.
2. Los mecanismos poltico-administrativos
No se planifica en el vaco, sino desde un marco institucional,

contituido por el conjunto de disposiciones legales y mecanismos
operativos (organismos tcnicos y administrativos) por medio de
lnlr0ducci6n a la planificacidn 133
los cuales se institucionaliza y pone en marcha el proceso de plani-

ficacin. En otras palabras: se trata del marco institucional, desde
el cual se llevan a cabo las tareas de planificacin, considerando di-
cho marco como instrumento de la planificacin.
A este respecto cabe sealar, como un hecho generalizado, la
separacin institucional entre la elaboracin y la ejecucin de pla-
nes, entre la planificacin y el nivel de decisiones polticas. Y esto
ocurre, entre otras cosas, porque los organismos de planificacin
no estn insertos, ni siquiera medianamente articulados, con el
proceso de toma de decisiones.
De manera simple podra explicarse esta separacin en planos
diferentes (entre elaboracin y ejecucin), por una razn de es-
tructura u organizacin administrativa: existen organismos de pla-
nificacin, pero no existe un sistema de planificacin. Sin embar-
go, la causa de esta disociacin es inucho ms compleja. Las pre-
siones y las componendas polticas tienen mayor peso que: la pre-
tendida "racionalidad" de un plan. Como hecho general, podria
afirmarse que en este punto se pone de relieve que la poltica tiene
un nivel de subdesarrollo, que la hace bastante reacia a q11e se in-
troduzcan estas formas de racionalidad. En la prctica, el manejo
de la poltica econmica y social ha prescindido de los planes pre-
establecidos. Por una parte, se han elaborado "planes-libros"; por
otra, estaban las decisiones de los responsables polticos que no
suelen tenerlos en cuenta. Felizmente, estos "planes-libros" ahora
son casi inexistentes.
3. Los instrumentos metodolgicos
Entre los procedimientos que se consideran como los instru-

mentos operativos propios de la planificacin en general, se inclu-
yen algunos que sirven (parcialmente) para elaborar el diagmstico,
como otros que son ms estrictamente instrumentos de prc.yama-
cin. Se suelen indicar los siguientes:
la demografa cuantitativa,
el sistema de indicadores sociales,
la contabilidad econmica,
los moddos,
las proyecciones en perspectiva,
la elaboracin de proyectos.
De todos estos instrumentos, la demografa y el sistema de in-

dicadores sociales son especialmente tiles para ser utilizados en la
elaboracin del diagnstico, es decir, para una tarea analtica. La
contabilidad econmica nacional y las proyecciones en perspectiva
no pueden utilizarse en la planificacin a nivel local. En cuanto a
la tcnica modelstica, no conocemos ninguna propuesta, apoyada
en experiencias, que se pueda presentar para ser utilizada en las ta-
reas de programacin propias del trabajo social. En cambio, la tc-
nica de elaboracin de proyectos tiene una utilizacin ms univer-
sal, de ah que la tratamos en un captulo separado.
Aunque los otros procedimientos los consideramos no utiliza-
bles, y algunos parcialmente utilizables, en el nivel de actuacin
propio del trabajo social haremos algunas referencias a los mismos,
aunque slo sirva como informacin fundamental.
a. La demograffa cuantitativa
Como tarea primera de casi todos los diagnsticos sociales, eco-

nmicos, culturales, etc., se suele hacer un estudio demogrfico.
La poblacin constituye el aspecto morfolgico de toda realidad
social y un componente estructural de la sociedad. De al que sea
una necesidad bsica el tener un conocimiento extenso y concreto
de la poblacin: cuntos son?, cmo crecen y decrecen?, cul es
la estructura espacial de la poblacin?, cul es su grado de enveje-
cimiento o de juventud?, en qu est ocupada?, etc.
Como una gua general que puede ampliarse con el desarrollo
que hicimos en otro libro,2 presentamos un esquema bsico de lo
2 Vase Maotlologi11 y prraiui tl Isllrrollo

nos Aires, Humanitas, 1984.
t"' """"""""' Mhico, El Ateneo; Bue-
que constituye un estudio demogrfico. En cada estudio concreto,

podrn excluirse algunos tem que no se consideran pertinentes.
Tal como se suele hacer en casi todos los estudios demogrfi-
cos, distinguimos dos grandes aspectos:
A. Un aspecto esttico, que concierne al estudio de la po-

blacin en un momento determinado: volumen, compo-
sicin y distribucin segn caractersticas de edad, sexo,
ocupacin, zona de viviendas, etc.
B. Un aspecto dinmico, que estudia el desarrollo o varia-
cin de la poblacin por efecto de causas naturales o fa-
ses vitales (matrimonios, nacimientos, defunciones), o
bien por movimientos migratorios (inmigracin, emigra-
cin).
A. Aspecto esttico
(Volumen, composicin y distribucin de la poblacin)
Total de la poblacin.
Densidad de la poblacin.
Distribucin por sexos.
Distribucin por edades.
Distribucin segn el origen (lugar de nacimiento).
Distribucin segn la composicin tnica.
Distribucin segn estado conyugal.
Poblacin rural y urbana.
Poblacin econmicamente activa y no activa.
Distribucin por sectores econmicos:
- sector primario (produccin),

136 Euquiel Anlkr-Egg
- sector secundario (elaboracin),

- sector terciario (servicios).
Distribucin segn la ocupacin.
B. Aspecto dinmico
(Movimiento de la poblacin)
Natalidad:
- tasa bruta de natalidad,

- tasa de fecundidad general,
- tasa de fecundidad diferencial por grupo de edades,
- tasa de fecundidad diferencial por grupos ocupacionales,
- tasa cspcfica de natalidad femenina.
Nupcialidad:
- tasa bruta de nupcialidad,

- tasa diferencial de nupcialidad por edad y sexo,
- edad media de entrada en el matrimonio por sexo,
- edad a la que los jvenes esperan casarse,
- edad a la que los jvenes desean casarse.
Mortalidad:
- mortalidad general,
- mortalidad infantil,
- mortalidad diferencial por edad y sexo,

- tasa de mortalidad neonatal,
- tasa de mortalidad fetal.
Morbilidad.
Crecimiento vegetativo:
- ndice de crecimiento vegetativo,

- ndice de crecimiento neto de la poblacin,
- tasa bruta de reproduccin,
- tasa neta de reproduccin.
Migraciones.
Vida media o probabilidad media de vida.
Esperanza de vida.
Previsiones de poblacin futura.
b. El sistema de indicadores sociales
La nocin de indicador social se compone de dos elementos: d

elemento que indica y el demento social. El primeroconnota la
funcin de sntoma de algo diferente y el segundo indca la perte
nencia a un campo de observacin cspcfico (la situacin o condi
cin social). Se trata, pues, de un dato o infonnacin (~neralmen
te estadstica) que es sntoma de algo, directa o indircc1111lentc ob-
servable. Nos apoyamos, pues, en la concepcin sintanatolgica
del indicador social, tal c0010 lo formulara Bungc. 3
En cuanto a la utilizaron de los indicadores sociales, podemos
3 Mario Bungc, Lll irnutigtuin aenrljiu., Barcelona, Aricl, 1969.

decir que se trata de instrumentos que suelen tener diferentes apli-

caciones:
para describir una situacin social, ya sea de un aspecto
puntual de la misma o para proporcionar una visin de
conjunto,
para medir cambios en una situacin dada y esbozar algu-
nas tendencias,
para el seguimiento y evaluacin de los efectos (indicado-
res de objetivos o de resultados) qi.e buscan identificar y
medir las consecuencias de alguna accin social,
como instrumentos referenciales para la accin.
Cualquiera sea su utilizacin, el procedimiento consiste en el

uso de estadsticas elementales integrads en un sistema complejo
de relacin, que facilita una informacin concisa y comprehensiva
sobre un aspecto de la realidad social. As, por ejemplo, se dice que
la tasa de mortalidad infantil (estadstica elemental) es un buen in-
dicador (informacin concisa) del estado sanitario general de una
poblacin (sistema complejo).
Hay, pues, en todo indicador social, dos elementos estrecha-
mente relacionados:
el hecho o factor que se capta a travs de un sntoma,

las cifras a travs de las cuales se mide.
El papel principal que desempean los indicadores sociales en la

planificacin, es el de "proporcionar elementos objetivamente ci-
frados que permiten describir la realidad social de una colectivi-
dad", ofreciendo adems:
la posibilidad de reunir en un nmero limitado de cifras

fcilmente manejables un conjunto de fenmenos com-
plejos;
lntrod11CCin a la planificacin 139
la posibilidad de t~stablccer comparaciones en el espacio y

en el tiempo.
A la hora de decidirse, construir y usar indicadores es necesario

resolver dos problemas metodolgicos previos que pueden resu-
mirse en la respuesta a dos preguntas:
Indicador de qu?
Mide realmente este indicador lo que pretendemos me-
dir?
Una vez respondidas estas cuestiones, hay que asegurar que se

han resuelto algunos problemas bsicos: a) posibilidades de encon-
trar informaciones estadsticas de base, fidedignas y adecuadas; b)
posibilidad de manipulacin y cuantificacin estadstica; c) que ha-
ya garanta de fidelidad de los indicadores en relacin con lo que
se estudia; d) que los indicadores sean significativos, puesto que 110
existe ningn indicador en s mismo, sino que es un sntoma que
puede ser ambiguo o tener escasa o nula significacin. Esto ltimo
depende de la contextuafuacin que se hace de otros indicadores
y del modelo terico referencial en el que se integran los indicado-
res.
Adems, los indicadores deben satisfacer otras tres exigencias:
permitir companciones sincrnicas, en el espicio;

permitir companciones diacrnicas, en el tiempo, inclu-
yendo dimensio11cs de futuro;
representar valores sobre los que existe algt grado de
consenso o sobre los que puede producirse cnnsenso.s
4 Jacqucs Antonine, .. El papel de 0s indicadores sociales en la planificadm", en Los-

dittlllrts soces delllltt, Madrid Euramrica, 1972.
S Johan Galrung, ..El problema di los indicadores sociales", en Los inMlitkwn socits
debate, Madrid, Euramrica, 19"2.
Por otra parte, cuando hablamos de indicadores sociales, con-

viene distinguir entre indicadores que expresan una situacin o
condicin social objetiva, y los indicadores subjetivos o de percep-
cin. Unos y otros no necesariamente coinciden. As, por ejemplo,
podemos considerar los materiales con que est construida una vi-
vienda, como un indicador objetivo del tipo de vivienda, pero lasa-
tisfaccin que le brinda al ocupante de la vivienda es un indicador
subjetivo. Una persona puede ocupar una mejor vivienda, y estar
menos satisfecha; lo que ha ocurrido con bastante frecuencia en
determinados programas de viviendas de inters social.
Para proceder a la construccin de indicadores sociales y su pre-
sentacin, existen unos pasos bsicos:
definitjn del rea de intervencin social o sector social

para el que se quiere construir indicadores (por ejemplo,
educacin para la salud, empleo, cte.),
determinacin de las dimensiones objetivas (y subjetivas
cuando se estima pertinente) que revisten importancia
para las reas seleccionadas,
construccin de dimensiones y subdimensiones de los in-
dicadores,
operacionalizacin de los indicadores,
recoleccin de datos para los indicadores,
anlisis e interpretacin de los datos.
La utilizacin del sistema de indicadores sociales haba suscita-

do bastante entusiasmo en los aos sesenta, pero hoy tiene menor
aceptacin. Sin embargo, hay acuerdo en adotir que se trata de un
instrumento til, si se utiliza teniendo en cuenta sus limitaciones y
se emplea como complemento de otros procedimientos, ya que
ellos, como lo advirti hace aos Alain Birou, no son "medios ade-
cuados y suficientes para conocer una situacin social". Se trata de
un instrumento tcnico para describir una situacin, pero tiene li-
mitaciones, en cuanto que las cuestiones son "tratadas en sf mis-
/ntroducci6n a la planificacin 141
mas y por s mismas" o como simples "problemas sumados no in-

tegrados" (no hay ni conexin ni jerarquizacin de problemas). De
ah que podamos concluir con Biroux, que d "mtodo de los in-
dicadores, como mtodo predominante de anlisis de la realidad
social global cuyo sentido se quiere coger para controlar su deve-
nir, me parece insuficiente para preparar una accin que acta so-
bre la evolucin de las estructuras. Me parece incluso peligroso en
la medida que presenta elementos yuxtapuestos y problemas secto-
riales a los cuales los que utilizan tales trabajos creen poder dar una
solucin aplicando remedios parciales que, en definitiva, no son
ms que paliativos superficiales".6
Si aceptamos, pues, la utilidad de los indicadores sociales a un
nivel que denominamos sociogrfico y como materia prima para
posteriores anlisis que hay que integrar en una perspectiva totali-
. zadora, pueden ser considerados como un procedimiento til para
la planificacin, pero slo para el momento analtico.7
c. La contabilidad econmica nacional*
Se trata de un sistema analtico-descriptivo que, mediante un

conjunto de tcnicas esOOsticas y formas de registro contable,
describe cuantitativamente lo que acontece en un sistema ccom-
mico, expresando el conjunto de transacciones entre la agentes de
la actividad econmica, dmtro de una sociedad determinada y en
una poca dada.
6 Alain Birou, "Problemas terica y metodolgicos de los indicadores ocialcs", en los

intlic11rts sociles 11 ileb11r.e, Madri:I, Eumn~rica, 1972.
7 En el anexo final del Ubro induinos um propuesta de sistema de i.ndadorcs soci.ZS
para ser utilizados en d campo de il. cducJcin, la vivienda y la salud, qic tienen un -
rictcr fundamcntalmcmc dcscriptiro.
La idea de disponer un registro untablc del conjunto dd sistema cccnmico fue a-
presada por primera vez en 1758 ior F. Qucsnay, cuando publica su 1iblt11# econoai-
'l'" Posteriormente, en 1791, Laoisicr da un contenido cstadlstico aJTable11u, pul-
cando De la ri"1es:se territorilllt "" R.oyll#Ne lle Franu. Durante la dfoalll del 40 en &-
ropa, particularmente en los palsccn donde se aplica el Plan Masshalhc obliga a os
gobiernos a establecer sistemas de Dntabilidad nacional. En 1953, en (31Nacioncs U i-
das se crea el Sistema de Contabili.lld Nacional, que es revisado y rcclab>rado en 19d.
Las transacciones especifican "los hechos econmicos cuyo re-

gistro se pretende organizar", puesto que los hechos econmicos
"se manifiestan a travs de transacciones como, por ejemplo, las
compras o ventas de mercaderias o servicios, los pagos y cobros por
estos conceptos, los pagos de impuestos, las donaciones o ventas
de ttulos pblicos, etc.".
En toda transacci6n,8 hay, pues, dos aspectos o hechos a consi-
derar.
La unidad institucional, agente o entidad interviniente

que posee autonoma en el ejercicio de sus actividades;
tambin suele hacerse referencia al "sector institucional"
para designar un conjunto de unidades institucionales
que poseen un comportamiento econmico anlogo.
El objeto de la transaccin.
Para la confeccin de las cuentas del sistema de contabilidad na-

cional, se han de considerar cuatro entidades o agentes econmi-
cos fundamentales, que son los que realizan las transacciones: 1. las
empresas; 2. las familias, personas o instituciones sin fines de lucro;
3. el gobierno y 4. el resto del mundo. Esta formulacin se ubica
en el cuadro terico de la economa neoclsica, recurriendo a con-
ceptos muy caros a esta tradicin: stock, flujos, sistema, input y out-
put.
Los sujetos econmicos se agrupan en relacin con flujos que
stos realizan en el desenvolvimiento de las funciones econmicas.
Las diferentes transacciones que se registran pueden agruparse en
determinadas operaciones o funciones fundamentales, especifica-
das dentro de un sistema y de sus interrelaciones, identificando de
manera concreta:
8 Existe transaccin cuando una mercadcrla o un activo financiero, por un modo u otro,
cambia de manos, de lugar o de caractersticas funcionales o cuando se presta un serv
cio (Ohisson).
lntrodMccin a la planijicaci6n 143
La producci6n, consistente en organizar los factores pro-

ductivos (trabajo, capital, cte.) en el marco de un sistema
econmico de cara a generar bienes y servicios destinado
a la satisfaccin de necesidades.
El consumo, o sea, la actividad econmica mediante la
cual se satisfacen dichas necesidades.
La acumulaci6n o formacin de capital, funcin a tra-
vs de la cual el sistema garantiza su autoconscrvacin y
su desarrollo. Se subdivide en:
- Formacin de capital (adquisicin de medios de pro-

duccin o formacin de stocks).
- Financiamiento del capital, que se concreta en recoger,
transformar y canalizar fos recursos financieros.
Algunos suelen agregar como funciones econmicas, la redistri-

bucin y el intercambio del pas con el resto del mundo. En sen-
do estricto, no son funciones econmicas.
Para complementar lo mterior, veamos (pp. 145-146) dos for-
mas de clasificacin sectorial: una de acuerdo con las Naciones
Unidas y otra utilizada pcr la Comunidad EconmicaEuropea.
En cuanto al modo de presentacin de la contabilidad naciontl,
existen tres maneras principales:
mtodo de valor agregado de bienes y servicios produ:-

tivos,
mtodo del producto nacional o gasto naciooal,
renta nacional.
144 Euq11~/ Arukr-Egg
Principales elementos de la contabilidad econmica nacional
En un trabajo publicado por el CFI (Consejo Federal de Inver-

siones de Argentina), se hace la siguiente enumeracin, cuya expli-
cacin presentamos resumidamente:
a. Transacciones econmicas que deben registrarse. Co-

mo la contabilidad social se propone el registro sistem-
tico de los hechos econmicos, se plantea la necesidad de
una cierta delimitacin de la actividad econmica, lo que
se establece por definicin o por simple convencin.
b. Problemas de la valuacin. Identificado el carcter fi-
nanciero o real de una transaccin, es necesario estable-
cer si los conceptos. agregativos fundamentales se han de
expresar en precios corrientes en el mercado o en una va-
luacin especial llamada de "costo de los factores".
c. Perodo de registracin. Es necesario establecer si la re-
gistracin se efecta en el momento en que se formaliza
el contrato, en el que se ha pagado el precio o en el que
se ha recibido la mercana.
d. Identificacin de las entidades. Se trata de resolver el
problema de la seleccin de las transacciones que espec-
ficamente corresponden a cada una de las entidades,
puesto que los establecimientos (unidad estadstica ele-
mental) pueden estar ocupados en ms de una actividad.
Convencionalmente se ha aceptado registrar segn la ac-
tividad principal.
e. Decisin sobre el nmero y la naturaleza de las cuen-
tas. Tarea que se realiza conforme a los propsitos que se
procuran con el sistema contable.
f. Grado de consolidacin.
g. Consolidacin de las contabilidades individuales o
adecuacin de las estadsticas macroeconmic.as. Esta
cuestin se vincula con la confeccin o adaptacin a la
prctica de un sistema de contabilidad social.
Sector Subscctor
- Sociedades y cuasisociedadcs - Sociedades y cuasisociedadcs

no financieras. privadas.
- Sociedades y cuasisociedades
pblicas.
- Instituciones financieras. - Banco central.

- Otras instituciones moneta-
rias.
- Compaas de seguros y ca-
jas de pensin.
- Otras instituciones financie-
ras.
- Adnnisttacioncs pblias. -Subscctor central.

-Subscctor local.
- Subsector seguridad social.
- Instituciones privadas sin fi-

nes de lucro al servicio de los
hogares.
- Hogares y empresas indivi-

duales.
Adaptacin de Naci~cs Unida!

Sector Funcin principal Recursos

principales
Sociedades y cuasi- Producir bienes y Entradas provenien-

sociedades no finan- servicios no finan- tes de la venta.
cieras. cieros, destinados a
la venta.
Instituciones de cr- Financiar, es decir, Fondos provenien-
dito. recoger, transformar tes de los compro-
y canalizar recursos misos acordados
financieros. con otros agentes;
intereses.
Empresas de segu- Asegurar, es decir, Primas sobre segu-
ros. "colectivizar" los ros.
riesgos individuales.
Administraciones Producir servicios Pagos obligatorios
pblicas. colectivos y redistri- (impuestos, dere-
buir el ingreso. chos, cte.).
Instituciones priva- Prestar servicios es- Contribuciones vo-
das sin fines de lu- pecficos a grupos luntarias.
cro. particulares de ho-
gares.
Hogares:
- Como consumi- Consumir. Remuneracin de
dores. los factores de la
produccin, transfe-
rencias efectuadas
por los otros secto-
res.
- Como producto- Producir bienes y Entradas provenien-
res. servicios no finan- tes de la venta.
cieros destinados a
la venta.
Resto del mundo. Sus cuentas registran las opc:racionc:s de: re-
sidentes con el exterior.
Officc Stastiquc des Communauts Europcnncs.

lntroducc:Wn a la planificacin 147
h. El resultado de la produccin como principal objetivo de

las cuentas sociales. En los sistemas de cuentas sociales existentes
prevalece el criterio de considerar principalmente los resultados de
la actividad econmica, o sea, determinar una medida de la pro-
duccin neta en trminos de bienes y servicios y sus usos en con-
sumos y formacin de capital.9
Lo que resulta evidente en las anteriores consideraciones es que
hay un acotamiento de la realidad econmica reducida a los flujos
contables. Por otra parte, trabajando con categoras o conceptos
genricos que constituyen abstracciones de segundo o tercer gra-
do, sin relacin ni referencia a problemas concretos que ocurren en
un tiempo y espacio determinado, este procedimietno de planifica-
cin puede llegar, como lo indica Matus, a "conclusiones a veces
falsas y a veces intiles, principalmente por tres razones:
a) porque cada abstraccin de segundo y tercer grado slo ad-
quiere sentido si estn explcitas las peculiaridades del grupo de ca-
tegoras directas que la determinan;
b) porque la coherencia del conjunto de abstracciones secunda-
rias y terciarias no garantiza la coherencia del conjunto de las cate-
goras directas entre s, sea en el plano estrictamente ecmmico o
en el plano de la viabilidad poltica; y
c) porque las relaciones aparentes de causalidad e interdepen-
dencia entre categoras abstractas de segundo y tercer gndo pue-
den ocultar las correlaciones verdaderas entre las categoras direc-
tas, adems de diluir su real ponderacin en la explicaci11 del pro-
ceso de desarrollo"' .1 O
Para ayudar a la comprensin del sistem2 de con-

tabilidad econmica nacional, estimamos ~portuno
transcribir el diagrama que ilustra el libro de N. Cut y
J. Weber, Pour une initiation a la comptt1bik nati.o-
nale.
9 CFI, C.mo lle contatnJUU.d socitll, B11tnos Aires, CFI, 1962.

l O Carlos Marus, ob. cit.
~
EL CIRCUITO ECONMICO i
~-----t=-----------~
; ' Resto del
mundo
Bienes y
Economla
servicios nacional
e
fi
,i
Financiamiento ~
00
Introduccin a la plani.ficaci6n 149
d. Los moddos
Etimolgicamente, la palabra modelo proviene del italiano mo-

tlello y ste del latn motlu.lus (molde, m6dulo ), que designa la can-
tidad que sirve de medida o tipo de comparacin en determinados
clculos. De modelo proviene "modelar", palabra que sugiere una
cierta idea de accin de construccin. Si traemos a colacin el ori-
gen de la palabra, no es por una cuestin de simple erudicin, si-
no porque la etimologa del trmino nos permite una primera
aproximacin para entender el alcance cientfico del mismo, a pe-
sar de la diversidad de sentidos con que se lo utiliza.
Por lo que se refiere al uso de la palabra en el lenguaje corrien-
te, tiene diferentes alcances. De ordinario, designa a la persona u
objeto al que se quiere imitar o reproducir; utilizado en este senti-
do, tiene de algn modo una connotacin normativa o idea de per-
feccin. Tambin se utiliza la palabra modelo para designar una
muestra o ejemplo, como es el caso del vendedor que expone mo-
delos de productos.
En el campo cientfico, lo mismo que en el uso corriente dd
trmino, tampoco es un concepto unvoco. No slo se usa en va
ros sentidos, sino que tambin existen diferentes tipos de modelos
(como enseguida vamos a explicar). De ah que, cuando se habh
de modelo dentro de cualquiera de las ciencias, hay qU( especificar
en cada caso a qu tipo de modelo se refiere. Sin embargo, subya
ciendo a esta variedad de sentidos, el trmino modelo 110 se utili
za con un alcance cientfico para designar la realidad, sino una re
presentacin o construccin intelectual simplificada y csquemtic~
de una clase de fenmenos,contenidos o procesos a los que se pre
tende comprender a pesar de su complejidad, mediante la repre
sentacin de alguno de sus aspectos.
Todos los modelos ofrecen una visin simplificada de la reali
dad; por lo tanto, incompl(ta. En ello reside su ventaj~ simplific~
la complejidad del mundo real, facilita su compreminy, en algu
nos casos, la manipulacin de los datos; pero tambin en ello est.:1
su desventaja: la complejidad de la realidad se escapa a 11S excesiv~
simplificaciones y desborda la representacin matemtica, analgi-

ca o simblica que el modelo expresa.
Sin embargo, los modelos constituyen auxiliares efectivos y ti-
les para hacer avanzar el pensamiento con una estrategia cognitiva
ms segura y precisa. Y tambin para orientar las estrategias de ac-
cin a fin de actuar sobre la realidad. Los modelos son muy tiles
para facilitar la explicacin de determinadas situaciones, ya sea me-
diante el uso de analogas o bien estableciendo un conjunto de in-
terrelaciones dentro de un sistema determinado. A pesar de su gran
utilidad, nunca son sustitutos de la tarea de analizar e interpretar.
Ayudan a la reflexin terica, en la medida en que, como explica
Bunge, son "sistemas conceptuales que intentan representar aspec-
tos interrelacionados de sistemas reales" .11
Hacia 1942 se inicia la aplicacin de los modelos en las ciencias
. sociales, en la denominada "investigacin operacional". su mayor
aplicacin se ha dado en la ciencia econmica para representar, de
una manera simplificada pero completa, la evolucin econmica de
una sociedad y las relaciones existentes entre las magnitudes eco-
nmicas. Los modelos economtricos utilizados para prever la evo-
lucin econmica han tenido amplio desarrollo, ya sea en su expre-
sin matemtica, que es un modelo simple, o como conjunto de
expresiones (modelo de ecuaciones simultneas e interdependien-
tes). Utilizados para orientar la poltica econmica, su utilidad es
bastante cuestionada en cuanto a su capacidad de previsin. En
planificacin, los modelos ms conocidos son los de Harrod-Do-
mar, Leontief, Tinbergen y, ms recientemente, el modelo Brro-
kimgs. De todos ellos, el modelo de las matrices input-output de-
sarrolladas por Leontief es el ms conocido. Pretende mostrar em-
pricamente las transacciones entre las industrias, sectores o regio-
nes, de modo tal que puedan representar los cambios en la natura-
leza de la demanda final en funcin de los efectos diferenciales en
cada sector de la economa.
Estos modelos, tiles para anlisis a escala macro, hoy tienen un
11 Mario Bungc, La inPtsti911cin cimtjtl, Barcelona, Aricl, 1975.

Jnrroduccin a la planificacin 151
menor uso. En cambio, existen modelos que se aplican a escala ms

reducida y que "son de gran valor para trabajos repetitivos y bien
definidos en los cuales es posible la cuantificacin, especialmente
para d corto y el mediano plazo, en donde la capacidad de predic-
cin puede suponerse con rcalismo".12 Lo que est claro, no lo lo-
graron los modelos economtricos; bastaria citar el ejemplo de la
imprevisin total de las consecuencias del endeudamiento de Am-
rica latina y de sus consecuencias.
Si bien Makridakis sita el nivel y mbito en el que mejor se
puede aprovechar la potencialidad de los modelos, nos parece
opertuno recordar la imagen que propone Powelson acerca de la
utilidad de los modelos en general: "Los modelos, dice, pueden te-
ner un rol o importancia semejante a la de un rbol para un viaje-
ro perdido en un bosque; si l decide hacer el esfuerzo de subirse
a lo ms alto del rbol, podr encontrar su camino con un poco
ms de certeza que si permanece abajo: l habr ampliado su cam-
po de visin y habr podido percibir ciertos obstculos. "13 O, <O-
rno dice Bell, "los modelos econmicos indican los limites obliga-
dos dentro de los cuales se puede operar y se pueden especificar las
consecuencias de elecciones polticas altcmativas".14
Tipos de modelos
Existen numerosas clasificaciones en cuanto a tipos de modelos,

las cuales se hacen con arreglo a diferentes criterios. La que a~
proponemos es la que mejor nos ha servido para una comprensi>n
general de la variedad de los modelos; de ninguna manera creelllOs
que agota la explicacin ele los "modelos posibles".
Segn el grado de abstracd6n, podemos hablar de cinco tifOS
de modelos principales:
12 Spyros Makridakis, Form1sti'f Planning and Strategy for the 2frt Century, Nirva
York, Thc Free Prcss, 1990.
13 1. Powclson, N11tiotu Inca and Follll of Funh Antllyrir, Nuc:v; York, Me Giw
Hill, 1960.
14 Daniel Bcll, FJ 11dPmi,,,iento le 111 socied11d post-lmitmri11l, MadridAlianza, l 9fl.
1S2 Ezequiel Anthr-Egg
!cnicos (de cono, imagen), llamados tambin modelos

fsicos. Son representacin fsica, total o parcial, del siste
ma que representan. Se trata de copias o imgenes a es
cala del objeto de estudio o de la situacin que se quiere
representar; por ejemplo, los mapas, las maquetas. Se
construyen de modo que asemejen propiedades de un
grupo de fenmenos empricos.
Grficos. Se utilizan para explicar espacios o relaciones
que afectan o inciden en la interaccin de diferentes par
tes; por ejemplo, los organigramas o los diagramas socio
mtricos.
Analgicos. Son modelos que representan un conjunto
de propiedades que se quieren estudiar, por medio de
otro conjunto de propiedades relativamente familiares. El
ejemplo clsico es la reprc5cntacin de la estructura geo
lgica de la tierra en una esfera armilar en la que se pue
den "ver" las diferentes formaciones geolgicas por me
dio de colores. Otro modelo analgico es la representa
cin de la electricidad como un ~uido (sabiendo que no
lo es), pero que nos permite representar el voltaje en tr-
minos de presin y el amperaje en trminos de velocidad.
Simblicos. Se construyen a partir de la interconexin
significativa de conceptos; por ejemplo, la idea de socie-
dad democrtica.
Matemticos. Se suelen construir para representar de for-
ma exacta una situacin-problema. Con este tipo de mo-
delo se logra la mxima capacidad operacional, habida
cuenta de que es racil de manipular, permite apreciar con
toda claridad las variables interactuantes y es totalmente
preciso. Si este tipo de modelo hace referencia a un mo-
delo esttico, se expresa en ecuaciones algebraicas, mien-
tras que si representa leyes fisicas, se expresa en ecuacio-
nes diferenciales. Se trata de la forma ms abstracta y ms
sofisticada de elaboracin de modelos, y para su elabora-
cin se: necesita de una preparacin altamente especializa-
IS3
da, ya que el modelo debe especificar "un conjunto de

ecuaciones o funciones entre las variables ms relevaritcs
de un fcnmcno".15 A modo de ejemplo, siguiendo a Ar-
bones Malisanil6 formularemos diferentes modelos ma-
temticos y sus correspondientes tcnicas de optimiza-
cin:
Modelo matemtico Tcnica de optimizacin
Funcin con una vuiablc

alculo dikrcncial:
... conccpu> de derivadu.
Problema de
Funcin de wriu variables
sin rauicdooca.
Ejemplo:
z-26x+y+x+21l+2yl
... CAiculo dii:mlcial:
concepto ele derivadas
parciales.
decisin
Funcin con n:miccin de
igualdad.
Ejemplo:
z:26x+f+:ry2x2+2y2
a: X+ l
... Multip~dc
Lagrangc.
Funcin con restriccin de

dcguak:WI.
Ejemplo:
MaximlZaJ'
... Tmicas de
prognmacn
matcrtia
z-261+1+xy+2x2+2y2
sujeto a: x+y<ll
Segn el grado de certidumbre de las implicacion<S o predic

ciones que se pueden hacer, podemos distinguir dos tipos de mo-
delos:
1S Carlos Dagum, Intn11luc&i6ts 11 / e&tmtn11ari11, Madrid, Siglo XXI, 1171.

16 Eduardo Arboncs Malisani, l"tl"'im11 t sirtnr11U, Barcelona, Boiwucu cditol'CI.
1991.
154 Ezequit!I Ander-Egg
Deterministas. Parten del supuesto de condiciones de un

elevado grado de certidumbre. Cada decisin resulta de
una nica y conocida consecuencia. Dentro de este tipo
de modelos caben mencionar, como los ms conocidos,
los modelos de la programacin lineal y los modelos de
transporte.
Probabilsticos. Como su denominacin lo indica, se tra-
ta de modelos que, en cuanto tales, predicen situaciones,
pero con un grado ms o menos elevado de incertidum-
bre; el ejemplo clsico es el modelo de simulacin.
Y, por ltimo, segn la variable tiempo expresada en caracters-
ticas de proceder, pueden diferenciarse dos tipos de modelos:
De tipo esttico o de estructura. Se construyen prcscin-
di~ndo del tiempo, como un conjunto de propiedades y
relaciones entre elementos de un subsistema o sistema.
De tipo dinmico o de funcionamiento. Consideran el
tiempo como una de las variables y admiten la incidencia
de los cambios a lo largo del tiempo.
Cuando, en los aos 60, se comienzan a desarrollar las tcnicas

de planificacin, adquieren importancia tres tipos de modelos, que
Hollis Chenery denomina:
Modelos agregados que se aplican a la economa en su

conjunto y se refieren a la produccin, el consumo, las
inversiones, etc., como agregados aislados.
Modelos de sectores que, como lo indica su denomina-
cin, se aplican a determinados sectores de la economa.
Modelos interindustrialcs que se refieren a las relacio-
nes de los sectores productivos de una economa entre s
y con otras entidades econmicas.17
17 Hollis Chenery, "Empico de modelos en la programacin", en Indrurriauci6n y

produaiPillad, Boletn nm. 4, Oto. Asuntos Econmicos y Sociales, Nueva York, Na
cioncs Unidas, 1961.
Construccin, diseo y formulacin de modelos
La construccin, diseo y formulacin de modelos est condi-

cionada por tres circunstancias principales:
por la situacin, problema, hecho, proceso o fenmenos
que se quiere representar de manera formal y simplifica-
da para facilitar su comprensin;
por la cantidad, tipo y calidad de datos disponibles;
por el donnio en la tcnica de formulacin de modelos
que tienen quienes lo van a formular.
Por eso, en cada caso concreto, es menester determinar qu ti-

po de modelo concreto se quiere y se puede desarrolle-. En gene-
ral, para la formulacin y construccin de un modelo, se tienen en
cuenta los siguientes factores, adems de los ya aludidos como con-
dicionantes de su diseo:
Decidir qu variables 5e van a incluir y aquellas de las que

se va a prescindir.
Eleccin del nivel de agregacin y mtodo de identifica-
cin; esta decisin se coma en funcin de los propsitos
del modelo.
Tratamiento del tiempo (perodo en el que se utiliza el
modelo), salvo que se trate de un modelo dinmiro que
considera el tiempo ccmo una de sus variables.
Decidir la forma de Clpresar el modelo: lenguaje rerbal,
forma grfica o lenguaje matemtico, que es dotrle al-
canza su mximo valoc operacional.
Descripcin de las hipcltesis de funcionamiento y/o com-
portamiento del sistema (este paso se realiza ms o me-
nos simultneamente tl anterior, con el fin de coavertir
estas hiptesis en la faina matemtica, analgica o sim-
blica en que se exprea.r el modelo).
156 Ezeqr~l And~r-Egg
Derivar implicaciones reales y significativas del modelo;

tarea que se realiza en la fase de simulacin y validacin,
y que algunos llaman de evaluacin del modelo.
Hay que tener en cuenta que la elaboracin de un modelo se

apoya en teoras, hiptesis, supuestos y premisas. Consecuente-
mente, todo modelo debe ser sometido a una doble verificacin:
La verificacin interna, que revela el grado de consisten-

cia interna del mismo y que, de ordinario, expresa una es-
tructura de relaciones entre conceptos del modelo; se po-
dra considerar la consistencia interna como el funciona-
miento adecuado del mecanismo del modelo.
La verificacin externa, que se revela en su relacin con
la realidad, ya sea que se refiera a un sistema social, eco-
nmico, cultural, poltico o psicolgico. La consistencia
externa de un modelo est dada en su capacidad explica-
tiva de los fenmenos concretos.
Si slo se tiene en cuenta la consistencia interna, se pueden
construir modelos con procedimientos muy elaborados -aun muy
sofisticados-, pero sus resultados pueden ser falsos, irrealistas o
absurdos; o lo que es lo mismo, intiles como modelos. Es nece-
sario cotejar y confrontar el modelo con la realidad. Un modelo es
una formulacin abstracta, pero hace referencia a una realidad con-
creta, con la que mantiene un conjunto de relaciones y elementos
isomorfos (correspondencia biunvoca entre la realidad y su repre
sentacin ). Digamos, a modo de sntesis, que la validez de un mo-
delo viene dada por su funcin explicativa y por la capacidad de de-
ducir predicciones (principalmente en los modelos matemticos), y
no por la mayor sofisticacin que pueda existir en su formulacin.
Dicho todo esto, y a modo de resumen, podramos graficar el
diseo y uso de los modelos de la siguiente manera:
lntrotbu:cin a la planificaci6n IS7
Diseo y uso de modelos
Definir claramente
Situacin o proceso cuya re- los conceptos que se
presentacin formal se quie- refieren al conjunto
1----1..
re expresar en un modelo de los datos empiri-
cos de los que se
pretende dar cuenta
en el modelo
Determinar el tipo de modelo a disear
~ormulacin iiel modelo como "primera venin)

t +
Simulacin
del modelo e Derivar implicaciones significativas )
\\ +
Comprobacin de la validez del mo-
delo en situaciones reales
+
e Reclaboracin del modelo)
+
Formulacin del nuevo modelo para que pueda
aplicarse a la mayor cantidad de casa posibles
..... ---~
1Jt:ilizaci6n del
Posibilidad de de-
ducir predicciones
modelo
Gu funcincxplicativi)
c. Proyecciones en perspectiva o a plazo
Las proyecciones en perspectiva son la descripcin de una situa-

cin futura (que se expresa de manera cuantificada), a partir de la
situacin presente que se proyecta en el futuro, mediante extrapo-
laciones y previsiones probabilsticas. En otras palabras, se trata de
prolongar tendencias estadsticamente observables expresando un
futuro previsible.
En trminos generales, las proyecciones en perspectiva consti-
tuyen un importante marco referencial o sistemas de referencias,
para la elaboracin de planes, programas y proyectos. No obstan-
te, hay que destacar que el sistema de proyecciones tiene limitacio-
nes, porque el futuro es incierto: se producen dscontinuidades,
hay ruptura de sucesiones y lo aleatorio y el azar estn siempre pre-
sentes.
Cuando se recurre al uso de este procedmiento, se trabaja con
series estadsticas sobre:
Poblacin.
Producto bruto interno.
Ingreso nacional.
Finanzas pblicas.
Balanza de pagos.
Gastos fiscales.
Exportacionesimportaciones.
Cada una de ellas subdividida en sus diferentes componentes.
Estas proyecciones se realizan apoyadas en dos hiptesis:
Hiptesis sobre el nivel de produccin (que se pueden

hacer de dos formas):
Introduccin a la p/anificacidn IS9
- suponiendo que las tendencias van a ser mantenidas (se

trata de simple extrapolacin),
- o se fijan metas en cuanto a niveles de produccin.
Hiptesis sobre el sector externo (se trata de la poltica a

realizar con otros pases, pues depende de la evolucin
del comercio exterior).
Sobre la base de esas hiptesis se calcula la poblacin futura, y

a sta se le distribuyen los datos que resultan de la proyeccin dd
futuro, con lo que se obtiene la produccin per cpita, lo que, a su
vez, indica el aumento, estancamiento o disminucin de la rentl
per cpita.
Las proyecciones del sector externo se basan sobre los datos de
la poltica comercial que realiza el gobierno con otros pases. Pro-
yectando:
Sector externo se estima el empico consumo personal

Ingreso per cpita de la renta nacional gobierno
(utilizacin final ) inversiones fijas
variacin de stoclt.s
Se han de calcular, adems:
- produccin para consumo intermedio (materias primas);

- cambios en la participacin de los sectores en el produc-
to nacional:
sector agropecuario;
sector industrial;
sector servicios.
160 Euquiel Antkr-Egg
Con estos datos se establecen:
- produccin (intermedia y final);

- consumo (intermedio y final);
- qu productos y en qu cantidad se exportaran.
De estas proyecciones se derivan dos consecuencias sobre:
nivel de empleos:
- mano de obra necesaria, segn sectores;

- volumen total de empleos de la economa nacional (re-
querimientos de mano de obra).
equipo necesario:
- teniendo en cuenta el equipo ya existente y su utilizacin;

- requerimientos de nuevos equipos.
Determinacin de la estructura futura de la economa
Para determinar la posible estructura futura de la economa, se

suelen tener en cuenta los siguientes aspectos:
a. Empleos finales de la produccin, en cada uno de los si-

guientes componentes:
consumo privado;
consumo del gobierno;
equipamiento bruto.
b. Utilizacin local de productos importados.

c. Lo que debe producrisc por sector.
d. Exportaciones posibles:
estudio de los mercados exteriores:
_.:... pases con los que se comera;

- otros pases con los que se puede comerciar.
estudio de la produccin exportable.
El equilibrio de las proyecciones
Por ltimo, en la utilizacin de este procedimiento, se procede

a lo que se denomina el equilibrio del conjunto de las proyeccio-
nes. Esta tarea comporta dos aspectos:
a. El equilibrio entre la produccin y los consumos.

b. El equilibrio en el conjunto de los sectores de la economa.
Es evidente que estas proyecciones no tienen en cuenta los fe

nmcnos aleatorios, ni todos los imponderables que inJuyen en el
proceso histrico (tales previsiones son imposibles). Se limitan 1
elementos cuantificables que, como resultado de clcubs, ilustru
la situacin futura. Como ya se indic, se proyectan terdencias es-
tadsticamente observables, pero no se tiene para nada en cuenta L
capacidad de los hombres para inventar el futuro.
En razn de todo esto, Jas proyecciones no pueden considerar
se sino una ilustracin de cmo seran los escenarios futuros si se

evolucionara de acuerdo con la previsin que podemos hacer a par-
tir de los datos existentes, extrapolados al futuro sin cambios cua-
litativos, ni cambios producidos por factores contingentes.
Hasta aqui hemos hecho una breve explicacin de di-

ferentes instrumentos de la planificacin. A{gu11os de
ellos slo son utilizados para estudiar aspectos estricta-
mente econmicos, tales como la contabilidad nacional,
las proyecciones en perspectiva .'V los modelos. Nos hemos
referido a ellos para que se tenga una informacin m-
nima acerca de estos instrumentos y no para proporcio-
nar conocimientos que hagan posible la aplicacin de es-
tos instrumentos. Sin embargo, respecto de la tcnica de
elaboracin de pr0yectos, tenemos la pretensin de facili-
tar una guia prctica para ser aplicada en la elabora-
cin de proyectos a nivel local u otros qt1e son propios y
posibles para las organizaciones de base.
~ l
l~~~-P-lan_m_._a_ci-n_y_p_rosp~tt-t_w_~~~
Planificacin del desarrollo, construccin
del futuro y concepcin del mundo
.~<11
'+-"fllll- - - - -
-
J. Cul es el futuro que se pretende alcanzar con los planes
de desarrollo?
l. La problemtica del desarrollo, como antropologa abierta
al futuro.
No podemos conocer con alguna certeza ms que el pasado, pero sin po-
derlo cambiar; tenemos, en cambio, libertad y poder para cambiar el futuro,
pero sin conocerlo.
Bertrand de Jouvenal
La relacin respecto del futuro no puede ser puramente contemplativa, ni

puramente imaginativa, pues... la relacin respecto del futuro es ms bien
operativa y la teora de esta relacin est referida fundamentalmente a la ac-
cin ... el hombre deja de considerar a su mundo como destino independien-
te de su voluntad.
Joahn B. Metz
Si el destino de la humanidad est en nuestras manos, tambin est en tus

manos. Abriguemos la esperanza de que estn limpias.
Ervin Lazlo
El futuro no se corresponde con ninguna visin fatalista, sino que, por el

contrario, se construye cada da que pasa, con tcxfo gnero de decisiones en
pugna, a nivel individual, de grupo y de la sociedad en su conjunto.
Ramn Tamames
El gnero humano que tengamos, depender de la clase de planes que ha-

gamos ahora. Si no formulamos ninguno, es muy posible que no tengamos
mundo alguno.
W. Ramscy y C. Anderson
En medio de los problemas e inquierudes cotidianas, la preocu-
pacin por el fururo se impone, cada vez con mayor intensidad, a
mayor cantidad de personas. Este inters -y a veces preocupacin
e inquierud por el futurcr- no slo surge porque all pasaremos lo
que nos queda de vida y porque all vivirn nuestros hijos y las ge-
neraciones venideras que ocuparn nuestro pequeo rinconcito
csmico, la Tierra, sino porque en el trasfondo de problemas co-
yunrurales de tipo econmico, social, culrural, poltico y ecolgico
aparecen interrogantes que nos inquietan.
No es extrao que esta preocupacin por el futuro, como mo-
do de escudriar el porvenir apoyados en procedimientos propios
del mtodo cientfico, haya surgido a mediados del siglo XX, cuan-
do Bertrand de Jouvenal y Gastn Bergcr iniciaron los estudios
prospectivos, como "arte de la conjerura" en relacin con los futu-
ros previsibles. Nace as la prospectiva como nueva disciplina. Ya
no basta estudiar los problemas haciendo un corte sincrnico del
presente y apoyarse en una perspectiva retrospectiva (el anlisis his-
trico como magistra vitae"). Necesitamos intentar una visin y
lecrura prospectiva, que consiste en mirar a lo lejos y a lo ancho.
Ver a lo lejos es mirar hacia adelante tratando de discernir algums
pautas o posibilidades del devenir, para saber hacia d11de se mar-
cha. En ese sentido, la prospectiva se interesa ms por los procesa
que por los hechos y acontecimientos concretos. Y vera lo ancho
es tomar conciencia de la interdependencia y complejdad de la
problemas y procesos que vive la humanidad desde el comienzo de
la era planetaria. En este sentido, la prospectiva supone una visill
global e interdisciplinaria.
Esta "perspectiva prospectiva" en la lectura de la retlidad, esn
"futuracin", como alguien ha dicho, es necesaria pan saber asu
mir lo que Alvin Toffler ha denominado "el shock del fulllro" y qui
suele manifestarse en los nuevos hechos, acontecimienl!>s y proce
sos que aparecen en la vida social y personal y que sue.kn derribz
las "estanteras" de esquemas, doctrinas y sistemas quehemos ido
haciendo para instalarnos.
La prospectiva como disciplina pretende ayudarnos pensar d
presente desde el futuro ... Ahora bien, a esta altura qui1is conven
ga decir algo sobre (qu es la prospectiva? Digamos, ante todo,

que no es ni una forma de profetizar el futuro (eso es cosa de adi-
vinos y de augures), ni un modo de fantasear para suponer el futu-
ro por pura conjetura impresionista, en donde se mezclan la intui-
cin y la imaginacin, que tambin son necesarias para la prospec-
tiva, pero que usadas sin otros requerimientos pueden servir mu-
cho ms para la ciencia ficcin. La prospectiva pretende discernir
los futuros posibles, basada en procedimientos y exigencias del m-
todo cientfico. La prospectiva es una disciplina (para algunos, un
mtodo) que:
sobre la base de datos cuantitativos y cualitativos,
realizando un anlisis de las tendencias dominantes y de
los hechos emergentes que puedan ser portadores de fu-
turo, y
recurriendo a elementos creativos sobre las posibles rela-
ciones, reacciones y retroacciones de los factores conoci-
dos, procura predecir el futuro, construyendo escenarios
de los futuros posibles.
En otras palabras: apoyada en los datos y tendencias dominan-

tes, la prospectiva extrapola el presente y, teniendo en cuenta los
hechos emergentes, trata de descubrir aquellos que pre-anuncian el
futuro. Y, recurriendo a la creatividad, introduce elementos volun-
taristas, tendientes a proponer acciones para conseguir escenarios
ms deseables.
Decamos que la prospectiva adquiere relevancia en la segunda
mitad del siglo XX. Y es precisamente cuando se comienza a tomar
conciencia de que somos la primera generacin en la historia de la
humanidad que tiene el triste privilegio de poder acabar con la es-
pecie humana y hasta extinguir todo rastro de vida en la Tierra, ya
sea por el holocausto nuclear, ya sea por la catstrofe ecolgica. Es-
ta doble amenaza damoclea hizo pensar en un futuro en donde no
quede nadie para lamentarse del presente y del pasado, y nadie, ob-
viamente, que pueda pensar el futuro.
Esta afirmacin que aparece como catastrofista o apocalptica,

nos conduce --como se ver ms adelante- a dar sentido al pro-
blema que planteamos en este capitulo. Lo cierto es que la lectura
optimista del futuro, como la idea del progreso indefinido que do-
mina Occidente desde hace casi dos siglos, parece haberse debilita-
do. Hoy, a fines del siglo XX, en lo que se ha llamado la posmo-
dernidad, la idea del futuro es mas bien inciena y, a veces, preocu-
pante. Ya no tenemos la certeza de que el futuro ser siempre me-
jor. Tenemos el desafio de hacerlo mejor, en la incertidumbre de
lograrlo.
Ahora bien, el problema del futuro no slo no es ajeno a la pla-
nificacin, sino que hace a su esencia misma. La planificacin siem-
pre es tarea en relacin con el futuro, no se la puede concebir de
otra forma. Puede afirmarse que la planificacin del desarrollo es
un instrumento que ayuda a prever la construccin del futuro.
Pero he aqu una pregunta fundamental: cul es el futuro ?'
queremos? De esta pregunta surgen otros interrogantes: en qu se
apoya el modelo de futuro que queremos?, se trata de una exua-
polacin del presente o de la invencin de un nuevo futuro? Cual-
quiera sea la respuesta a esta cuestin, es necesario plantearse el
problema: con qu medios y cmo construir ese futuro? Y para 110
soar en lo que vendr, sin hacer nada ahora, otra cuestin: qu
hacer, hoy y aqu, para construir ese futuro?
La respuesta a estas cuestiones presupone una visi6t del futuro,
de un futuro deseable o viable. Y esto se apoya en unacosmovisin
o ideologa, de ordinario slo implcita. El planificad>r, como 10-
do cientfico social, debera ser consciente de ello y ac<ptar las cro-
secuencias de tales supuestos, en tanto condicionan S1I pensamien-
to y su accin.
Sin embargo, cuando se plantea la cuestin de los 1>bjctivos 4el

desarrollo, no se responde, en sentido estricto, a la cuestin pl:in-
tcada reiteradamente en este trabajo: desarrollo, pan qu?, cp
tipo de desarrollo?
1. (Cul es el futuro que se pretende alcanzar

con los planes de desarrollo?
Casi todos los planes de desarrollo elaborados en Amrica lati-

na hacen explcita una serie de objetivos, de modo que en la enun-
ciacin de los mismos encontramos la respuesta a la pregunta an-
tes formulada. Advertimos, por otra parte, la coincidencia de me-
tas en los diferentes pases, lo que presupone un modelo dinmico
de desarrollo econmico y social comn eu codos sus aspectos
esenciales. Veamos dichos objetivos:
l. Acelerar el crecimiento de la economa en su conjunto,

que significa la formacin y acumulacin de capital, expansin de
la capacidad productiva, incorporacin de tecnologa, etc. Esta ta-
sa de desarrollo se expresa en el crecimiento del producto bruto in-
terno, producto nacional bruto o crecimiento de la renta per cpi-
ta.
2. Asegurar un ritmo sostenido del crecimiento de la eco-
noma, de modo que produzca una acumulacin que permita el
despegue del pas.
3. Lograr una ms equitativa y justa distribucin del ingre-
so; en las formulaciones ms progresistas se agrega la idea de una
redistribucin en favor de los sectores sociales menos favorecidos.
4. Alcanzar un nivel de plena ocupacin de la fuerza del tra-
bajo.
5. Modernizar el pas mediante la introduccin de tecnologas
ms avanzadas y la capacitacin cientfico-tcnica de los recursos
humanos.
6. Como consecuencia de todo lo anterior, aumentar el nivel
de consumo de la poblacin que tendr una mayor disponibilidad
de bienes y servicios.
Se suelen agregar otros objetivos que tienen una mayor conno-
tacin poltica:
7. Asegurar un desarrdlo autnomo, que exprese la sobera-

na poltica y econmica dei pas, en el contexto de un mundo in-
terdependiente.
8. Procurar una participacin que asegure d apoyo popular
a los planes de desarrollo.
Esta formulacin de objetivos expresa, en trminos genera.les,

una propuesta desarroUista/progresista/modernizante. Todos es-
tos enunciados, adems, se cuantifican y se expresan en un mode-
lo l,ineal de cambio que supone el paso del subdesarrollo al desa-
rrollo. En su versin ms tecnocrtica, se expresa confonne a la co-
nocida construccin terica de W. W. Rostow, sobre las etapas del
crecimiento econmico: sociedad tradicional, condiciones previas
para el despegue, despegue, camiJ10 hacia la madurez y era del al-
to consumo de masas. Cada pas que quiera desarrollarse pasara
por esas etapas. Su versin ms progresista es la del desarrollismo
cepalista en su propuesta distribucionista.
Estos objetivos expresan o enuncian un modelo de sociedad y
de pas. Analicemos algunas de estas propuestas. Qu significacim
tiene, en lo ms profundo, que los pases latinoamericanos ha}an
declarado reiteradamente su objetivo de promover crecimienco
acelerado y sostenido de sus economas?, qu hay detris de es10s
objetivos? Ante todo hay una necesidad bsica para poder alimen-
tar a casi 400 millones de latinoamericanos. En ese sentido el cre-
cimiento es indispensable, teniendo en cuenta la situa<ln actual
del continente. No podemos proponer, hoy, para Amrica latinad
crecimiento cero. En ese sentido tenemos que crecer, pero pira
qu? y para quines? No proponemos un crecimiento cero, pero
tampoco un desarrollo a ultranza. Tenemos que pensar en "011"0
desarrollo", un desarrollo que permita un destino hWllano sue-
rior, habida cuenta de que "el desarrollo se refiere a personas y no
a objetos" como se explica en el postulado bsico del "C>tro Desa-
rrollo".
No cabe duda de que tenemos que pensar el futuropartienio
de la problemtica del tiempo presente y de sus exigcr:rias innr-
diatas, pero no podemos quedamos en ello, concibiendo la cons-

truccin del futuro conforme al sistema de valores vigente en nues-
tra sociedad, donde "lo bueno" y "lo valioso", es sinnimo o equi-
valente a "tener ms". Se trata de inventar el futuro, pensndolo
desde nuevos valores, anuncindolo desde los valores que ahora
comenzamos a encarnar. Hay que inventar y elegir un futuro ms
humano. Varsaski hace aos expres esta preocupacin con las si-
guientes palabras: "Los planes de desarrollo se limitan a proponer
listas de proyectos especiales y tasas de crecimiento global, en el
marco de referencia de la sociedad actual, que se acepta implcita-
mente." Y en otro pasaje agrega: "Conformarse con proponer una
alta tasa de crecimiento es en esencia pedir 'ms de lo mismo' so-
cialmente, lo cual puede ser suficiente definicin para quienes es-
tn satisfechos con este sistema social, pero no para quienes quie-
ren cambiarlo. "l
A partir de estas reflexiones y apuntando a los cdigos de civi-
lizacin subyacentes, queremos destacar el hecho de que, en me-
dio de una gran variedad de modos de ser y hasta de aparentes di-
ferencias o de diferencias reales pero secundarias, y ms all de pa-
ses y culturas, existen rasgos fundamentales y actitudes que confi-
guran un estilo de vida estructurado con normas, valores y signifi-
caciones que giran en torno al tener ms dinero, disponer de ma-
yor cantidad de bienes y consumo, y alcanzar un mayor estatus he-
cho tangible en el confort y el bienestar. A nivel de actitudes y de-
cisiones personales, las motivaciones para el logro de estos objeti-
vos se expresan en los ideales de "avanzar", "triunfar", "llegar", en
fin, como se dice hoy, de "trepar la pirmide" para tener estatus, lo
que equivale a definir la realizacin personal por el "tener".
Si el problema se examina a nivel global -es decir, a nivel de
pases-, lo que preocupa es "progresar", "avanzar", "modernizar-
se", "crecer", "desarrollarse" y, en ltima instancia, "transformar-
se en una potencia" (si el pas da para ello). Todo esto justificado
por la religin del crecimiento econmico, y atrado por la supers-
ticin del incremento del PNB (Producto Nacional Bruto) que se
l Osear Varsaski, Pro:Jectos n11ciorues, Buenos Ain:s, Periferia, 1971.

lntroducci6n a la planijicaci6n 173
ha transformado en el indicador universal del crecimiento y par-

metro del desarrollo del bienestar, y del progreso. En uno y otro
nivel subyace la misma concepci6n del mundo. Y en ambos niveles
tambin el "progresar" y "avanzar" exigen un preguntarse "hacia
d6nde" y "para qu". S6lo as, formuladas estas cuestiones explci-
tamente, podemos comprender el sentido y significado que tiene
todo ello, pues suponemos -y esto nos parece obvio- que "te-
ner ms", "desarrollarse", no es un fin en s mismo, es para algo:
para qu? Al escribir o leerse, estas consideraciones pareceran ob-
vias. Sin embargo, este problema no suele: plantearse. Hay un su-
puesto que es una especie de religin o dogma del hombre moder-
no: 1a idea del crecimiento, lo que hace innecesario preguntarse
acerca del para qu.
La inevitable, pero casi siempre soslayada pregunta, desarrollo
para qu~, qu tipo de desarrollo? obliga a plantearse el proble-
ma de la concepcin del hombre, de la sociedad, de la historia y del
mundo y, por qu no?, del sentido de la existencia. Vale decir, su-
pone explicitar la concepcin del mundo o cosmovisin que sub-
yace en toda propuesta de desarrollo.
Para quienes profesan -explcita o implcitamente- la fe en el
progreso y desarrollo indefinido, la formulacin anterior no es per-
tinente o, al menos, es irrelevante. El dcsarrollismo, expresado en
el crecimiento por el crecimiento mismo, como se die( en el 11 In-
forme del Club de Roma, considerado s61o en sentido numric<l y
de tamao, "sencillamente no puede continuar por ti<mpo indefi-
nido". Esta situacin ha puesto a la humanidad en wa encrucija-
da: la alternativa que afronta es "el continuar a lo largo de una tra-
yectoria de crecimiento canceroso no diferenciado, o d iniciarse en
el sendero del crecimiento orgnico" .2
Ms que por autocrtica intelectual, por experiencia histrica ha
ido creciendo el cuestionamiento a la idea del creciim::nto inddi-
nido. Hoy hay desencanto por el desarrollismo y duias sobre la
idea de progreso, habida cuenta de los frutos o resulta:ios que p>-
2 M. Mcsarovic y E. Pcstcl, LA b#rn1Jnul en 111 enr:rt1CijlUJ, Mxico.FCE, 1975.

nen de manifiesto las sociedades industrializadas, tecnocrticas y de

consumo. Como consecuencia de ello se ha comenzado a ver que
la estrategia de un crecimiento econmico sostenido e indefinido,
lleva a un absurdo radical: no es posible un crecimiento ilimitado
en un mundo limitado. Esta situacin lmite, se hace inquietante
para el hombre de hoy y un riesgo para las futuras generaciones.
De este modo, el modelo de sociedad, los estilos de desarrollo
y los valores de civilizacin que los inspiran, comienzan a ser cues-
tionados, si bien hasta no hace mucho haban sido aceptados como
natural en sus metas y en su funcionamiento. Nuestro gran desa-
. fio, es la "construccin de una utopa basada en la razn"; co-
mo dira Aurelio Peccei, esta "invencin social" es algo que no es-
t escrito en ningn libro, pero que tampoco est fuera del alcan-
ce de las posibilidades humanas.3
"La preocupacin por la maximizacin del PNB, ms que un
crecimiento normal de la sociedad, se nos aparece -particular-
mente en los pases industrializados- como un crecimiento cance-
roso. Los modelos y estrategias del crecimiento econmico han
conducido al antidesarrollo humano. A comienzos de la dcada del
setenta --si excluimos algunas voces profticas apenas escucha-
das- parece orse un SOS a escala universal: el cncer del creci-
miento econmico, el afn de lucro y el consumo ilimitado nos es-
tn ahogando, aunque la preocupacin, por el momento, est cen-
trada en dos cuestiones fundamentales: el riesgo de la catstrofe
ecolgica y el peligro del holocausto nuclear. Existe una creciente
conciencia de que estamos avanzando hacia la catstrofe ecolgica,
empujando a la Tierra al lmite de su capacidad, al mismo tiempo
que la carrera armamentista nos pone ante el riesgo de un holo-
causto nuclear. Esto plantea una nueva perspectiva de la problem-
tica del desarrollo: por una parte tiene que garantizar la conserva-
cin de la naturaleza, por la otra tiene que asegurar la superviven-
cia de la especie. Menudo desafio!
Est claro que las seales de alarma son muchas y variadas. Es-
3 Aurdio Pc.:cc:i, 11" umits to Growth in Perspective, Estrasburgo, Consejo de Europa,

1973.
t claro que tenemos que cambiar de rumbo o, lo que es lo mis-

mo, tenemos que inventar un futuro diferente. Y antes, tenemos
que comenzar a reconsiderar la misma deseabilidad del crecimien-
to econmico tal como hoy se lo entiende. Estamos impelidos,
aunque slo sea por necesidad de supervivencia, a construir una ci-
vilizacin completamente diferente. "'Inevitablemente --conclui-
mos con Tamames-, la discusin se adentra en una revisin pro-
funda y global de la dinmica compleja e interacruante del sistema
mundial en multitud de aspectos. Interfiere con Ja contraposicin
de sistemas (capitalismo/socialismo) y se imbrica en el sentido mis-
mo que ha de darse a la vida de la colectividad humana sin discri-
m~aciones en Nuestro Navo Espacial Tierra."4
2. La problemtica del desarroll~,

como antropologa abierta al futuro
Desarrollo, para qu?, qu tipo de desarrollo? ... Nuestras re-

flexiones, ms que un anlisis exhaustivo sobre el tema, han sido
apenas un intento de plantear un problema no afrontado, o al me-
nos no suficientemente considerado por los especialistas en desa-
rrollo. Creemos que formularlo y reflexionar sobre estas cuestio-
nes, ayuda a proporcionar una perspectiva diferente, o al menos
mucho ms amplia sobre la problemtica del desarrollo y de la ph-
nificacin.
Si bien estos temas no suelen tratarse, son cuestiones insoslay-
bles, puesto que hablar de subdesarrollo y desarrollo <S, en ltim
instancia, formular problemas que se apoyan en prerrusas de valor.
Presupone ciertos valores, metas y fines a los cuales es deseable q11e
se dirija la sociedad. En otras palabras: es desplegar Ul horizonre
utpico cuya concrecin debemos inventar y construir. Para ello
debemos partir de un axioma diferente del que rige l:oy en nues-
tra civilizacin fustica (tanto en pases capitalistas cono social.11-
tas, desarrollados como subdesarrollados), acerca del crecimien10
4 Ramn Tamamcs, Ecowg11 y lles11rrollo, Madrid, Ali.lnza, 5. 3 ed., 1915.

indefinido. Lo que hoy se plantea como nuevo punto de parti-

da, es aceptar que d crecimiento exponencial indefinido es im-
posible en un mundo finito.
Admitido lo anterior, nos parece oportuno recordar con Lc-
bretS que los problemas del desarrollo implican problemas econ-
micos, sociolgicos, polticos, tcnicos y psicolgicos, pero que en
ltima instancia son problemas humanos: conciernen al hombre
como tal y a la humanidad entera. La finalidad ltima del desarro-
llo sera, pues, TODO EL HOMBRE Y TODOS LOS HOM-
BRES, como magnficamente lo resumi Fran~ois Perroux, aun-
que en su formulacin falta una explicitacin de cada hombre y de
todos los hombres.
Es evidente que los problemas del desarrollo son mucho ms
que una cuestin de "estmago" o de PBI; se trata, a fin de cuen-
tas, de un problema humanista cuyo objetivo ltimo no es tanto la
promocin del "tener ms" o del "ms haber", como el de lograr
un "ser ms", un "vivir ms", aunque lo primero condicione lo se-
gundo y sea tambin su componente.
Puede haber desacuerdo acerca de lo que significa desarrollar
todo el hombre y sobre el alcance de lo ms humano, pero hay
una convergencia mnima sobre ciertos elementos y condiciones
necesarias. Esto se puso de relieve cuando las Naciones Unidas en-
comendaron a un grupo de especialistas de distintos pases y civili-
zaciones que redactasen un informe sobre la definicin y medicin
internacional del nivel de vida. En la realizacin de ese trabajo, se
puso en evidencia la existencia de un acuerdo mnimo sobre aque-
llos elementos indispensables para una vida humana, a saber: me-
joramiento de las condiciones sanitarias, mejoramiento de la ali-
mentacin y la vivienda, eliminacin del analfabetismo, desarrollo
de los equipos de comunicacin, mejoramiento del nivel tcnico de
la produccin y aumento de los bienes de consumo indispensables
para la satisfaccin de las necesidades bsicas. Los expertos interna-
cionales responsables de la redaccin del documento coincidieron
tambin en que un mayor "nivel de vida" no comprende slo los
5 Louis l.cbrct, D:rr11onitue concrete du drPtl11f1MnSt, Pars, Ouvriercs, 1961.

lntroducci6n a la p/anificaci6n 177
elementos materiales y econmicos, sino tambin los espirituales y

los culturales. El desarrollo se ir entendiendo cada vez menos co-
mo crecimiento econmico, y cada vez ms como materializacin
de potencialidades humanas siempre nuevas y renovadas, abiertas
al infinito.
Conforme a ello, la meta o fin ms deseable no es el simple
acrecentar de la renta per cpita; se trata de "valorizar" a la huma-
nidad en una "nueva civilizacin", realizada a partir de un orden
social sin explotadores ni explotados, ni dominadores, ni domina-
dos. De este modo, la problemtica del desarrollo se inserta como
un aspecto de una "civilizacin del ascenso humano universal". El
desarrollo integral de todo el hombre slo puede darse en el desa-
rrollo solidario de todos los hombres. Esta solidaridad no slo ha
de ser espacial, sino tambin diacrnica: el navo espacial Tierra de-
bemos mantenerlo en buenas condiciones para las futuras genera-
ciones. De ah que en los planes de desarrollo "deben tomarse se-
riamente en cuenta --como se dice en el Plan de Acci6n
( 1982/92) del PNUMA- las importantes interrelaciones entre
los componentes y los procesos que sostienen la vida cid planeta".
Esta alternativa supone, ciertamente, la necesidad de superar um
concepcin de la vida social, en la que la ganancia de 11IlO provie-
ne forzosamente de la prdida de otro u otros. En la presente cri-
sis de civilizacin, en la que el riesgo de la catstrofe ecolgio
amenaza con destruir la nave espacial Tierra, esta situacin nos
condena a lo que Kcnneth Boulding designa como la "economl
del terror", contrapuesta a una utpica "economa del lDlor".
Si aplicamos todas estas reflexiones y anlisis a la planiicacin del
desarrollo, podramos afirmar que la planificaci6n del desarroll~
se ha de configurar como una antropologa abierta al futuro,
porque sus metas y objetivos se han de elaborar a partiJ de objeti
vos propuestos como ptimo humano: "desarrollar todocl hombrt
y todos los hombres". Para esto se pueden anticipar futlll'os proba
bles: unos, repitiendo el presente en versin "actualizada", lo cua
no garantiza una sociedad ms humana; otros, intentan inventa!
un futuro diferente en una bsqueda imaginativa de nu~os mode
los de desarrollo, pero sobre todo de nuevos estilos de \ida.
Pero la planificacin, en cuanto mirada y construccin del futu-

ro, no debera ser (como hasta ahora), un modelo prospectivo ex-
ploratorio que no es otra cosa que una extrapolacin del pasado y
sobre todo del presente. Este modelo propone un futuro que es
"ms de lo mismo" (mayor cantidad de una misma identidad). Se
trata de hacer crecer y modernizar las partes de un mismo conjun-
to, corrigiendo sus disfuncionalidades, pero manteniendo Jo esen-
cial del orden social existente y del tipo de relaciones sociales que
lo configuran. Visto desde una perspectiva global, se tratara de un
futuro en donde habra ms produccin y ms consumo. En el fon-
do sera un modo de reiterar los objetivos propuestos, pero incre-
mentados, excluyendo todo cambio de rgimen socioeconmico.
El mtodo mecanicista de Herman Kahn, con sus extrapolaciones
del PNB y de otras variables, y el automaticismo repetitivo de las
"etapas del cretjmiento econmico", son dos manifestaciones ar-
quetpicas de esta posicin que nos conduce a una indefinida con-
catenacin de "juegos de suma cero", que nos han puesto al bor-
de de una posibilidad de catstrofe planetaria.
Por el contrario, un modelo de planificacin del desarrollo pa-
ra la transformacin social, slo se puede formular desde una pros-
pectiva normativa utpica. Ello supone transformaciones sustan-
ciales en lo econmico, lo social, lo poltico y lo cultural, para en-
contrar una respuesta humana al problema antes planteado: desa-
rrollo, para qu?, qu tipo de desarrollo? ...
Estas preguntas necesitan respuestas creativas. No se trata de
copiar o de pensar encerrados en la perspectiva de lo existente. Hay
que concebir respuestas a partir del supuesto de que es posible otro
tipo de civilizacin y de que el hombre es capaz de inventar el fu-
turo, o mejor dicho, de inventar un futuro que no sea ms de lo
mismo, de lo que hoy es el presente. Esto implica una ruptura con
lo que ha sido que, sin pretender constituir un "partir desde cero",
supone un salto cualitativo. Y esto se hace no con imagineras o de-
lirios ideolgicos, sino con la capacidad del pensamiento utpico,
capaz de captar en el presente los hechos que prefiguran el futuro
y de encontrar el viable indito que cree las condiciones para el de-
sarrollo de todo el hombre y de todos los hombres. Valga, pues,
todo lo anterior, "para situarnos en nuestra senda prospectiva, pa-

ra destacar que el nico modo con que hoy racionalmente pode-
mos intentar predecir el futuro es el mtodo del horizonte ut-
pico, como configuracin del perfil de una sociedad razonable-
mente perfeccionada por dificil que resulte alcanzarla". 6
sta no es una cuestin ajena al tema central de este libro, aun-
que a algunos pudiera parecerles. La planificacin del desarrollo
(sea a nivel nacional, regional o local), debe asumir esta problem-
tica, no como una cuestin que la desborda, o como si fuese ajena
a la naturaleza misma de la planificacin, sino como un componen-
te nc.cesario de la misma, puesto que planificar es "mirada del hom-
bre hacia adelante, movimiento abierto al futuro". Pero, como nos
recuerda Garaudy, "para transformar el mundo no se precisa de
una prediccin del futuro, sino una invencin del porvenir".7
U na imagen de Gastan Berger -el pedagogo y filsofo francs
iniciador de la prospectiva-, nos ayuda a una reflexin final sobre
el tema. Para l la sociedad es como un barco lanzado en un in-
menso ocano; ese barco necesita de un profeta que seale la ru-
ta ... Y esto que nos seala Berger, tiene que ver con el modelo de
sociedad que se quiere construir, con los valores de civilizacin en
que ese modelo se sustenta, y con el proyecto de pas que se quie
re.
Consecuentemente, la planificacin del desarrollo no se puede
limitar -como se ha hecho hasta ahora- a definir meos y objeti
vos, establecer cursos de accin, elaborar proyectos, realizar activi
dades ... hay que saber a dnde se quiere llegar, cul es el futur()
deseable que se quiere construir. Slo respondiendo y erplicitand()
esta cuestiones, se puede saber y sealar la ruta que hay que tomaJ.
Dentro de este marco hemos de considerar todos les aspecta
de la concepcin, la metodologa y la prctica de la plaruficacin, s
queremos ser capaces de concebir un porvenir que no sea una me
ra prolongacin del pasado, ni una simple extrapolacin 1 partir dd
presente. Es un porvenir que hay que imaginarlo y creirlo. Y ellci
6 Ramn Tamames, ob. cit.

7 Roger Garaudy, Pnlabr11 tle hombre, Madrid, Edicusa, 1976.
ha de hacerse a la luz de un concepto del hombre y de la sociedad

que ponga en tela de juicio los supuestos subyacentes y las finali-
dades de la civilizacin fiustica en la que vivimos y somos. El futu-
ro es una esperanza, y la "esperanza no puede deducirse de ningu-
na experiencia. Todo fo contrario, se da un permanente conflicto
enue la experiencia y la esperanza. Porque la primera no se apoya
sino en el pasado y en el presente, mientras que la esperanza es la
anticipacin militante del porvenir". 8
El nico descubrimiento digno de nuesuo es-

fuerzo, es el de construir un porvenir.
Teilhard de Chardin
8 dem.
Anexo
Sistema de indicadores sociales en

educacin, salud y vivienda
Antes de presentar tres esquemas de indicadores sociales (para

educacin, salud y vivienda), recordamos que su utilizacin no sir-
ve para elaborar programas. Se trata de un instrumento til para
organhar y manipular datos estadsticos e informticos cualitati-
vos.
El contenido de este anexo es un trabajo elaborado en 1965 pa-
ra el Consejo Federal de Inversiones de Argentina, con el propsi-
to de aplicar el sistema de indicadores sociales, como form~ de des-
cribir la situacin social de dos provincias (Salta y Neuqun). Com-
prenda otros sectores que, por no hacer este anexo tan amplio, lo
excluimos ahora. Lo que aqu presentamos es, en muchosaspcctos,
perfeccionable y ampliable. Fue respuesta para una necesidad con-
creta en un momento determinado. Si bien han transc11rrido 25
aos desde su elaboracin, puede servir como punto de partida y
de referencia para nuevas reelaboraciones y aplicaciones.
En otro orden de cosas, consideramos oportuno recordar que
para el uso de este procedimiento, conviene tener en ruenta lo
que Lazarfeld y Barton denominan la "prueba de bond.id de los
indicadores", que ellos resumen en dos requisitos metodolgi-
cos:
Deben poder ser precisados con bastante facilidad. Para

ello debe poder detectarse facilmente su presen:ia o au-
sencia, en el caso de un atributo dicotmico, o :oder co-
locarlos en un orden interno (ran~), en el caso k varia-
bles seriales, de un modo ms simple de lo que p<Jdra ha-
cerse con el concepto original como totalidad.
Igualmente deben corresponder bastante bien ccn el uni-
verso ms amplio de caracteristicas que imaginamos

cuando utilizamos el concepto original. l
Digamos, por ltimo, que el sistema de indicadores sociales es

un instrumento til para elaborar diagnsticos, aunque un diag-
nstico social no puede realizarse plenamente con la sola utiliza-
cin de este procedimiento. Por otro lado, este sistema puede ser
til para organizar datos e informaciones que luego pueden ser
motivo de un tratamiento ms a fondo. Sealada esta utilidad que
puede prestar, e indicando a la vez sus limitaciones, presentamos
tres propuestas de aplicacin de sistema de indicadores sociales.
Sistema de indicadores sociales aplicados

a la educacin
l. Descripcin del sistema educacional desde un punto

de vista de su organizacin actual y de su
estructuracin jurdico-administrativa
1. Organizacin y administracin del sistema
1.1. Disposiciones constitucionales y legales.

1.2. Segn la autoridad escolar: nacin, provincia, municipio
y escuela privada.
1.3. Segn controles, desde el punto de vista de: currcula,
exmenes de ingreso, otorgamiento de diplomas, revali-
daciones, etc.
2. Estructura del sistema educacional
2.1. Distincin de los diversos niveles de enseanza:
2. l. l. Preescolar.
l P. F. Lazarfcld y A. H. Barton, "Cualitari\'e Mea.wrement in che Social Sence: Cla-

sification, Typologies and Indices", en Lcmer y I...asweU, The Policy Scin1ces, Stanford
Universiry Press, 1951.
2.1.2. Primaria.
2.1.3. Media.
2.1.4. Superior y universitaria.
2.2. Distincin dentro de cada nivel de los diferentes ciclos.

2.3. Diferenciacin de las principales ramas dentro de cada ni-
vel.
11. Enseanza preescolar
3. Alumnos matriculados
3 .1. Total de alumnos matriculados, discriminad~ por sexo y

edad.
3.2. Evolucin de la matricula.
3.3. Relacin entre inscritos y la poblacin en edad preescolar.
3.4. Formacin que reciben los nios.
3.5. Nmero de alumnos por docente.
4. Docentes
4.l. Total de docentes, discriminados por sexo y edad.

4.2. Grado de especializacin del personal docente: formas de
reciclaje.
5. Establecimientos educacionales destinados a precscol:ues
5. l. Cifras absolutas.
5.2. Nmeros ndices.
5.3. Clasificacin de los establecimientos: pblico y privadcis;
gratuitos o de pago.
6. Motivos por los que se enva a los nios
6.l. Por motivos econmicos o laborales: cunta1madres tJl-

bajan cuyos nios concurren a los jardines d infancia!
184 Ezequ~I Ander-Egg
6.2. Por motivos de comodidad (d nio es atendido unas ho-

ras).
6.3. Por motivos de formacin social (trato con otros nios).
6.4. Por motivos de formacin intelectual.
III. Enseanza primaria
7. Organizacin administrativa de la enseanza primaria
7.1. Estructura administrativa: niveles, rganos, lneas de au-

toridad, mecanismos de coordinacin y control.
7.2. Funciones y responsabilidad de los diferentes rganos.
7.3. Concentracin de funciones y grados de autonoma.
7.4. Sistema presupuestario: mecnica de formulacin, ejecu-
. cin y control de presupuesto.
8.Alwnnos
8.1. Alumnos matriculados: poblacin incorporada al sistema.

8.2. Evolucin en cifras absolutas y relativas del total de ins-
critos segn sexo.
8.3. Porcentajes de escolaridad:
8.3.l. relacin entre inscritos y el total de poblacin;

8.3.2. relacin entre inscritos y la poblacin en edad
escolar.
8.4. Crecimiento comparativo de los inscritos:
8.4.l. ndice de crecimiento de inscritos (tomar un

ao base);
8.4.2. tasa de crecimiento anual de inscritos;
8.4.3. comparacin entre la tasa de crecimiento anual
de los inscritos y la tasa de crecimiento de la poblacin
total.
lntroducci6n a la planificacin 185
8.5. Distribucin de inscritos segn autoridad escolar: nacio-

nal, provincial y municipal y segn se trate de colegios
pblicos o privados.
8.6. Estimacin del nmero futuro de inscritos en la escuela
primaria:
8.6.l. clculo total hasta ... (escoger un ao futuro);

8.6.2. fluctuaciones de las tasas de crecimiento del to-
tal de inscritos.
9.. La desercin escolar
9 .1. Evolucin histrica de la desercin escolar, discriminando

entre escuelas nacionales, provinciales, municipales y pri-
vadas.
9.2. Coeficiente de permanencia.
9.3. Coeficiente de desercin.
9.4. Desgranamiento entre el primer y ltimo grado de la es-
cuela primaria:
9.4.l. desgranamiento segn cifras totales;

9.4.2. desgranamiento segn autoridad C!Colar;
9.4.3. desgranamiento segn sexo;
9.4.4. comparacin con el perodo ... (escoger un pe-
rodo de referencia).
9 .5. Desgranamiento entre el primero y segundo lo escolar;
9.5.l. desgranamiento segn cifras totales;

9.5.2. desgranamiento segn se trate de escuela ni-
cional, provincial, municipal o privada;
9.5.3. desgranamiento segn sexo;
9.5.4. comparacin de desgranamiento cm otros pe
rodos.
9 .6. Desgranamiento entre el primer y tercer ao escolar.

9.7. Causas de desercin:
9.7.l. trabajo;
9.7.2. indigencia;
9.7.3. enfermedad;
9.7.4. negligencia de los padres (no tienen aspiracio-
nes de estudios para sus hijos);
9.7.5. falta de grados o cursos para seguir estudiando;
9.7.6. otras causas.
1O. Egresados de la enseanza primaria
10. l. Incremento de la tasa de graduacin, segn sexo y auto-

ridad escolar:
10.l.l. en relacin con la matrcula total;

10.l.2. en relacin con los inscritos siete aos antes;
10.l.3. en relacin con la poblacin de trece aos de
edad.
11. Personal docente para la enseanza primaria
11.1. Nmero de personal docente. Valores absolutos. ndice

de crecimiento.
11.2. Relacin del nmero de maestros graduados respecto
del total del personal docente.
11.3. Relacin entre el personal de inspeccin/supervisin y
el de maestros.
11.4. Anlisis de la pirmide de edades del personal docente.
11.5. Nivel de sueldos del personal docente. Comparacin
con otras categoras profesionales. Evolucin de los suel-
dos (clculo realizado en moneda constante).
11.6. Anlisis de la media y la dispersin de la edad efectiva de
jubilacin.
11. 7. Cantidad de alumnos por maestro.
11.8. Anlisis de la cantidad de dias y horas efectivamente tra-

bajadas por el personal docente. Hacer comparaciones
segn se trate de colegios pblicos o privados.
11.9. Tasa de incorporacin neta de personal docente.
11. l O. Estimacin del nmero futuro de personal docente que
demandar la enseanza privada.
11.11. Personal no docente que trabaja en la enseanza pri-
maria.
12. Establecimientos de enseanza primaria
12.1. Nmero de establecimientos y de secciones de grados y

de aulas segn autoridad escolar. Evolucin.
12.2. Estado de conservacin de Jos edificios, por autoridad
escolar.
12.3. Equipamientos.
12.4. Propiedad de los edificios.
12.5. Escuelas primarias segn su ubicacin rural o urbana:
12.5.1. distribucin segn zona rural o urbana del to-

tal de escuelas primarias;
12.5.2. escuelas con ciclo primario completo e incom-
pleto en zonas rurales y urbanas;
12.5.3. escuelas con un solo maestro, discriminadas
segn zona rural o urbana.
12.6. Estimacin del nmero de alumnos por 31lla o secan

de grado. Tendencia reciente. Estimacin sobre la pcJSi-
bilidad de absorber una mayor cantidad de alumnos con
la nsma capacidad instalada.
13. Relaciones entre alumnos inscritos, personl docente y

establecimientos educacionales
13.1. Coeficiente de inscritos sobre personal dOtCnte.

13 .2. Coeficiente de inscritos sobre establecimiotos.
13.3. Coeficiente de personal docente sobre establecimientos.
14. Analfabetismo
14.1. Evolucin en cifras absolutas y relativas.

14.2. Tasa de disminucin dd analfabetismo.
14.3. Factores influyentes respecto al analfabetismo.
14.4. Distribucin del analfabetismo segn sexo.
14.5. Distribucin del analfabetismo por edades.
14.6. Distribucin del analfabetismo segn reas rurales y ur-
banas.
15. Eficiencia educativa dd sistema
15.1. Planes y.programas: contenidos y adaptacin a las reali-

dades sociales, econmicas y culturales.
15.2. Calendario escolar.
15.3. Mtodos pedaggicos utilizados.
15.4. Material didctico. Uso de tecnologas educativas.
rv. Enseanza media

16. Organizacin y estructuracin de la enseanza media
16.l. Autoridades responsables.

16.2. Ramas y niveles en que se divide la enseanza media.
16.3. Articulacin: requisitos de admisin y de exclusin en
cada rama y en cada ciclo; posibilidades de pasar de una
rama a otra de la enseanza media y tambin de un ciclo
a otro dentro de la misma rama o entre diferentes ramas.
17. Alumnos inscritos en la enseanza media
17 .1. Evolucin en cifras absolutas del total de inscritos, dis-

criminando carreras tcnicas, comerciales y bachillerato.
17.2. Evolucin en cifras absolutas y relativas de los inscritos,
segn sexo.
lntrodllcci6n a la planificaci6n 189
17.3. Evolucin en cifras absolutas y relativas por modalidad

de enseanza media.
17.4. Tasas de incorporacin:
17.4.l. tasa bruta de incorporacin (total de alumnos

sobre la poblacin de 13 a 18 aos), segn sexo. Ten-
dencia actual y evolucin;
17.4.2. relacin de los alumnos de la enseanza me-
dia de 13 a 18 aos, sobre la poblacin de edades en-
tre 13 y 18 aos:
- segn sexo;
- segn modalidad.
17.4.3. tasa de incorporacin de la poblacin de 13
aos en el primer ao de la enseanza media (alum-
nos de enseanza media de 13 aos sobre la pobla-
cin de 13 aos), segn sexo y por mocWidad;
17.4.5. anlisis de la relacin entre el nmero de .bs
que se gradan en la escuela primaria y los que se ins-
criben en primer ao de la enseanza media, segn se-
xo y modalidades;
17.4.6. anlisis de la distribucin de edades de bs
alumnos de cada ao de la enseanza media (median-
te una muestra de los establecidos) segm sexo y m>-
dalidad.
18. Egresados de la enseanza media
18.l. Incremento de la tasa de graduacin por modalidad,~-

gn sexo:
18.l.l. en relacin con la matrcula total, por moda-
lidad;
18.1.2. en relacin con los inscritos cinco o seis aros
antes, por modalidad;
18.1.3. en relacin con la poblacin delS aos k
edad, por modalidad.
18 .2. Anlisis de la distribucin por modalidades del total de

graduados de la enseanza media, segn sexo. Tendencia
actual y evolucin.
18.3. Edad media de terminacin de esrudios.
19. Personal para la enseanza media
19. l Nmero del personal docente (profesores y otro perso-

nal docente) y de personal no docente, segn sexo y es-
pecialidad. ndice de crecimiento.
19 .2. Relacin del nmero de profesores respecto del total del
personal docente.
19 .3. Posibilidad de analizar el nivel educativo de los profeso-
res de enseanza media, por modalidad y sexo (tabular
total de datos o muestra de establecimiento, segn mo-
dalidad).
19 .4. Pirmide de edades del personal docente por modalidad
y sexo.
19.5. Nivel de sueldos del personal docente. Comparar con
otras categoras profesionales.
19.6. Media y dispersin de la edad efectiva de jubilacin.
19.7. Anlisis de la cantidad de dias y horas efectivamente tra-
bajadas por el personal docente de la enseanza media,
por modalidad.
19.8. Alumnos por profesor. Relacin entre la cantidad de
alumnos y de personal docente y de profesores, por mo-
dalidad, segn autoridad escolar. Tendencia acrual y evo-
lucin.
19.9. Tasa de incorporacin neta de personal docente.
20. Establecimientos de enseanza media
20.1. Nmero de establecimientos, de divisiones, de

aulas y de asientos, por autoridad escolar y por moda-
lidad.
20.2. Nmero de alumnos por divisin y por aula, y
lnrroducci6n a la planijicaci6n 191
por asiento en cada establecimiento. Discriminar por

autoridad escolar.
20.3. Ubicacin de los establecimientos de enseanza
media, segn modalidad.
20.4. Estado de conservacin de los edificios, segn
autoridad escolar.
V. Educacin de adultos2
21. Aspectos o reas de educacin de adultos
21.1. Como formacin general o de base.

21.2. Formacin orientada al trabajo.
21.3. Formacin para el ejercicio de los derechos y responsa-
bilidades dvicas.
21.4. Formacin para el desarrollo personal.
22. Evolucin del nmero de inscritos
22.1. Cifras totales y relativas, discriminadas porsexo.

22.2. Edad media de los adultos que siguen cur.;os.
23. Organizacin de la educacin de adultos
24. Personal docente
2 Con esta expresin se designa "la totalidad de los procesos organizak>s de eduaici6n
sea cual sea el contenido, el nivel y el mtodo, sean formales o no fomales, ya sea que
prolonguen o reemplacen la educacin inicial dispensada en las escuel;i y universidades,
y en forma de aprendizaje profesional, gracias a las cuales, las personaiconsiderada.~ co
mo adultos por la sociedad a la que pertenecen, desarrollan sus apWidcs, enriquece11
sus conocimientos, mejoran sus competencias tfrnicas o profesion:iil:s o les dan um
nueva orientacin y hacen evolucionar sus actitudes o su comportam:nto en la doble
perspectiva de un enriquecimiento integral del hombre y una participcin en un dcsa
rrollo sociocconmico y cultural equilibrado e independiente" (UJESCO, Nairobi
1976). ste es el nico parigrafo que hemos modificado en relacin on el trabajo da
borado en 1965, en razn de que el concepto de educacin de adultosc ha hecho mu
cho ms amplio.
24.l. Total de personal docente.

24.2. Grado de especializacin para el trabajo con adultos en
el personal docente.
25. Evolucin del nmero de centros de educacin

de adultos
26. Didctica especfica
VI. Enseanza del nivel superior. Enseanza superior

no universitaria
27. Organizacin y estructuraci~n de la enseanza superior
2 7 .1. Institutos de enseanza superior relacionados con la for-

macin de profesores para la enseanza media:
27.l.l. clasificados segn las especialidades que ense-

an;
27.l.2. requisitos de admisin: ttulos y edad normal
de incorporacin.
27.2. Institutos de enseanza superior que no se relacionan

con la formacin de profesores para la enseanza media:
27.2.l. clasificados segn la especialidad que ensean;

27.2.2. clasificados segn la autoridad responsable
(nacional, provincial, privada);
27.2.3. requisitos de admisin: ttulos, edad, etc.
28. Alumnos insaitos en la enseanza superior
28.1. Evolucin en cifras absolutas del total de inscritos:
28.l.l. por modalidad para los profesores;

28.1.2. por modalidad para la enseanza superior sig-

nificativa que no es profesorado.
28.2. Distribucin por edades de la matrcula, segn sexo:
28.2.1. para la matrcula de los institutos de profeso-

rado;
28.2.2. para la matrcula de la enseanza superior que
no es profesorado.
29. Egresados de la enseanza superior
29.1. Anlisis de la tasa de graduacin en relacin con lama-

trcula total, segn sexo:
29. l. l. para los institutos de profesorado;

29.1.2. para la enseanza que no es profesorado.
29 .2. En relacin con los inscritos tres o cuatro aos antes, se-
gn sexo:
29.2.1. para los institutos de profesorado, segn mo-

dalidad;
29.2.2. para la enseanza superior que noes profeso-
rado.
30. Personal docente para la enseanza superior
30.1. Nmero de personal docente y de personal m docente,

segn sexo:
30.1.1. para los institutos de profesorado.segn mo-

dalidad;
30.1.,i. para la enseanza superior que noes profeso-
rado.
194 Euquiel Ander-Egg
30.2. Posibilidades de analizar el nivel educativo de los profe-

sores de la enseanza superior:
30.2.1. para los institutos de profesorado;

30.2.2. para la enseanza que no es profesorado.
30.3. Relacin entre el personal docente y profesores con res-
pecto al nmero de alumnos:
30.3.1. para los institutos de profesorado, segn

modalidad y autoridad responsable (nacional, provin-
cial, privada);
30.3.2. para la enseanza superior que no es pro-
fesorado, segn tipo de carrera y autoridad responsa-
ble.
31. Establecimientos de enseanza superior
31.1. Nmero de establecimientos:
31.1.1. nmero de establecimientos del profesorado,

de divisiones y de aulas, por modalidad y por autori-
dad escolar;
31.1.2. nmero de establecimientos y de divisiones de
la enseanza superior que no es profesorado, por au-
toridad escolar.
31.2. Nmero de alumnos por divisin o por aula, y por esta-

blecimiento:
31.2.1. nmero de alumnos por divisin o por au-

la y por establecimiento para el profesorado, por mo-
dalidad y por autoridad escolar;
31.2.2. nmero de alumnos por divisin o por au-
la y por establecimiento para la enseanza superior
que no es de profesorado, por autoridad escolar.
lnlroduccin a la planijicacidn 195
31.3. Estado de conservacin y funcionalidad de los edificios,

segn modalidad y autoridad escolar.
VII. Enseanza uniPenittiriti
32. Organizacin y estructuracin de la enseanza

universitaria
32.l. Universidades nacionales.

32.2. Universidades provinciales.
32.3. Universidades privadas.
32.4. Estructuracin de la enseanza universitaria segn aos
y ramas de estudio:
32.4.1. requisitos de admisin para cada rama y para

cada ciclo de estudios;
32.4.2. posibilidades de pasar de una carrera a otra;
32.4.3. reglas bsicas sobre equivalencias de asignatu
ras.
33. Alumnos insaitos en la enseanza univcrsitaia
33.1. Evolucin de cifras absolutas del total de inscritos:
33.1.1. por facultades;

33.l.2. por grupo de carreras afines;
33.1.3. por universidades.
33.2. Proporcin de alumnos que trabajan.
34. Egresados y graduados de las universidades
34.1. Evolucin de la distribucin de los graduado, segn se

xo, por facultac;lcs y universidades.
34.2. Mercado de trabajo para los graduados uriversirarios.
segn carrer~y especialidades.
35. Personal docente
35.1. Nmero de personal docente, segn categoria y sexo,

por grupo de carreras y facultades.
35.2. Nmero de profesores con dedicacin exclusiva, semiex-
clusiva y simple, segn grupo de carreras y facultades.
Evolucin.
35.3. Nivel de sueldos. Comparacin con docentes de otros
niveles y con otras categoras profesionales.
35.4. Relacin entre el nmero de profesores segn categora
y el nmero de alumnos por grupos de carreras o facul-
tades. Evolucin.
35.5. Personal no docente, clasificado segn tareas que reali-
za: administrativos, maestranza y otros auxiliares, y segn
grupo de carreras o facultades.
36. Establecimientos de enseanza universitaria
36.1. Nmero de establecimientos, clasificados segn carreras

y autoridad universitaria.
36.2. Estados de conservacin y funcionalidad de los edificios,
segn modalidad y autoridad universitaria.
VIII. Corto y financiacin de la educacin en los diferentes

niveles
37. Determinacin de costos unitarios (por alumno y por

egresado) segn los niveles de enseanza
38. Costo de la educacin en relacin con el producto bru-

to interno: situacin actual y evolucin reciente
39. Gastos pblicos en educacin en relacin con otros gas-

tos dentro del presupuesto
40. Fuentes de financiamiento de la educacin a los diferen-

tes niveles
41. Porcentaje del presupuesto nacional, provincial y muni-

cipal destinado a la educacin, segn niveles
IX. Valores, actitudes y comportamientos de los padres
42. Valoracin que los padres hacen de la necesidad de que

sus hijos realicen estudios
43. Aspiraciones y expectativas de los padres en relacin con

d nivel de estudios que deben lograr sus hijos
44. Implicacin de los padres en los estudios de sus hijos,

participacin en los consejos de escuela, cooperadoras escola-
res
Sistema de indicadores aplicados a la salud y sanidad
1. Estadisticas vitales
l. l. Tasa bruta de natalidad.

1.2. Tasa bruta de mortalidad.
1.3. Tasa de morbilidad.
1.4. Esperanza de vida al nacer.
1.5. Mortalidad infantil.
2. Nivel sanitario
2.1. Cuadro familiar de enfermedades.

2.2. Proporcin de fallecidos por enfermedades nfecciosas o
parasitarias.
2.3. Proporcin de fallecidos por enfermedades :oronarias o
cancerosas.
3. ~ en servidos de salud
3.1. Mdicos por 10.000 habitantes.

3.2. Enfermeras y parteras por 10.000 habitantes.
3.3. Camas de hospital por 10.000 habitantes.
3.4. Estructura de los servicios de salud.
3.4.l. Sistema pblico de salud (nacional, provincial

y/o municipal):
- organizacin tecnico-administrativa de los servi-

cios;
- establecimientos asistenciales: tipo, ubicacin, per-
sonal, recursos materiales, ndice de equipamiento,
presupuesto, .cooperadoras, etc.;
- gastos pblicos en servicios sanitarios.
3.4.2. Otros organismos nacionales que prestan servi-

cios de salud (fuerzas armadas, gendarmera, sanidad
escolar, etc.).
3.4.3. Medicina scmioficial (obras sociales de empre-
sas estatales: YPF, gas del Estado, personal civil, ferro-
viarios, etc.).
3 .4 .4. Organizaciones de bien pblico destinadas a
atender problemas de salud (Cruz Roja, ALPI, etc.).
3.4.5. Medicina semiprivada:
- hospitales de colectividades y organizaciones por

sistemas de prepago;
- ubicacin, tipo;
- poblacin y riesgo que cubren;
- recursos humanos, materiales y financieros.
3.4.6. Medicina privada:
- recursos materiales, establecimientos, tipo, nme-

ro y distribucin geogrfica;
- recursos humanos (profesionales y tcnicos): tipo,
nmero y distribucin geogrfica.
4. Cultura sanitaria
4.1. ndice de: educacin sanitaria (ideas y prcticas que: la gen-

te tiene: en relacin con la medicina y la salud).
4.2. Frecuencia de contacto con centros de salud.
4.3. ndice de confianza c:n los mdicos y la medicina.
4.4. Frecuencia de visita de las embarazadas al mdico.
4.5. Frecuencia con que se llevan los nis al mdico.
4.6. Preferencia por la curacin c:n el hogar o c:n el hospital.
5. Medicina preventiva
5.1. Freduencia de la revisin mdica peridica (o chequeo).

5.2. Actitud hacia la revisin mdica peridica.
5.3. Proporcin de nios vacunados.
5.4. Proporcin de: adultos vacunados.
6. Salud mental
6.1. Nmero de habitantes por psiclogo o psiquiatra.

6.2. Nmero de camas en centros hospitalarios para enferma
mentales cada 1.000 habitantes.
6.3. Tasas de nios discapacitados psquicos o scruorialcs.
200 Euquiel Ander-Egg
Sistema de indicadores sociales

para el diagnstico de vivienda
l. Inventario y condiciones de vivienda
1.1. Cantidad de viviendas.

1.2. Clasificacin de las viviendas segn las caracteristicas es-
tructurales.
1.3. Tipos de construccin.
1.4. Dimensiones de la vivienda y densidad de ocupacin:
1.4.l. porcentaje de viviendas ocupadas por ms de

dos personas por habitacin;
1.4.2. proporcin de viviendas con una o dos habita-
ciones;
1.4.3. proporcin de viviendas compartidas por ms
de una familia.
2. Evaluacin de las necesidades actuales de vivienda
2 .1. Previsin del nmero de viviendas que se necesitan para

suplir las viviendas deficientes.
2.2. Previsin del nmero de viviendas que se necesitan para
reducir el indice de hacinamiento.
dotar de vivienda a los que forman parte de un hogar
multifamiliar.
dotar de vivienda a los que comparten la suya con otras
personas.
2.5. Previsin de viviendas para reducir el ndice de hacina-
miento.
2.6. Previsin del nmero de viviendas para reponer las vivien-
das improvisadas o no destinadas a habitacin pero utili-
zadas como tales.
Cada uno de los aspectos de los puntos l y 2 se es-

tudiarn:
En relacin (.1..n la ubicacin geogrfica.

En relacin con la categora de ingresos.
3. Evaluacin de las necesidades futuras de vivienda
3.1. Necesidades requeridas de vivienda para atender el incre-

mento demogrfico, habida cuenta de la distribucin es-
pacial de la poblacin.
3.2. Necesidades de reposicin:
3.2.l. provenientes del envejecimiento y obsolescen-

cia;
3.2.2. por desmejoramiento de las condiciones fsicas
de inventario;
3.2.3. por requerimientos de la renovacin urbana.
3.3. Tipos de casas que se requerirn en el futuro con particu-

lar referencia al tamao de la vivienda.
4. El proceso de urbanizacin y su incidencia en los progra-

mas de vivienda
4.1. Breve referencia histrica al proceso de urbanizacin (ya

se trate del pas, regin, provincia o ciudad en donde se
realiza el estudio).
4.2. Necesidades de ordenamiento del uso de !atierra.
4.3. Necesidades de infraestructura.
4.4. Necesidades de equipamiento.
4.5. Necesidades de densificacin o desconcer1J"aci6n de la
poblacin.
4.6. Condiciones para la organizacin de reashomognas
destinadas a vivienda.
5. Evaluacin de las necesidades de terreno y de servidos

conexos para programas de vivienda
5.1. Necesidades de terreno.

5.2. Necesidades de urbanizacin:
5.2.l. movimientos de tierra y trabajos de adaptacin

de superficies;
5.2.2. abastecimiento de agua, electricidad, gas, etc.;
5.2.3. vas y playas de estacionamiento, cte.
5.3. Necesidades de edificaciones complementarias:
5.3.1. educacionales;
5.3.2. asistenciales;
5.3.3. comerciales;
5.3.4. administrativas;
5.3.5. servicios comunales;
5.3.6. recreativas.
6. Anlisis de la poltica de tierras para vivienda

6.1. Naturaleza de la tenencia de la tierra:
6.1.l. propiedad concentrada o dispersa;

6.1.2. grado de extcncin de la propiedad pblica,
privada y comunal;
6.1.3. obstculo para la adquisicin de terrenos para
vivienda. Tipo y naturaleza de las dificultades.
6.2. Reglamentos, legislacin, controles de las urbanizaciones,

zonificacin y reglamentos de construccin. Eficiencia y
limitaciones.
6.3. Planeamiento y uso de la tierra:
.3.1. planes reguladores;

6.3.2. centros industriales;
ll'llTOduccin a la planificacin 203
6.3.3. edificaciones complementarias.
6.4. Forma de adquisicin de terrenos: procedimientos e ins-

tituciones para la adquisicin y expropiacin para uso p-
blico; aspectos legales, mora, tcnica de avalo, oposi-
cin, concursos o propuestas pblicas.
6.5. Costo y especulacin: encarecimiento de los terrenos co-
mo obstculo para los programas de vivienda.
6.6. Impuestos, tipos de impuestos, su efecto en la especula-
cin, procedimientos de valuacin, gravmenes sobre te-
rrenos baldos, plusvalas sobre obras de mejoramiento.
6.7. Obstculos para extender los servicios pblicos y trans-
portes con el fin de incorporar terrenos al 11SO urbano.
6.8. Zonas de inversin urbana y suburbana: programas para
su mejoramiento y erradicacin, reacomodo y previsin.
7. Tendencias histricas de construccin de vi'endas. An-

lisis de la poltica y programas de vivienda
7 .1. Evolucin en la construccin de viviendas:
7. l. l. por el sector pblico;

7.1.2. por el sector privado.
7 .2. Legislacin relacionada con la vivienda.

7 .3. Reglamentaciones de vivienda, cdigos de construccin y
otros controles: grado de cumplimiento, eftcto sobrclos
programas de construccin de viviendas.
7.4. Planificacin urbana y disci\o de urbanizaci>n.
7 .5. Organismos del sector pblico que realizai o impulsan
programas de vivienda (describir organizaoon, cstrucru-
ra, responsabilidad, objetivos y presupucstcl).
7 .6. Ley de alquileres y sus efectos en la constrUcin, repn-
cin y mejoramiento de las viviendas.
7.7. Promocin de cooperativas de viviendas y anciacionessi-
milarcs.
7.8. Programas e instituciones de investigacin en el campo de

la vivienda.
8. Capacidad del sector de la construccin
8.1. Recursos humanos:
8. l. l. estructura cuantitativa y cualitativa de las fuer-

zas de trabajo en la industria de la construccin;
8.1.2. variedad y disponibilidad de mano de obra ca-
lificada para la construccin de viviendas;
8.1.3. capacidad ociosa;
8.1.4. organizacin sindical y patronal;
8.1.5. relaciones obrero-patronales;
8.1.6. obstculos para una ms eficiente organizacin
y mayor productividad de las fuerzas de trabajo;
8.1.7. disponibilidad de equipos profesionales (inge-
nieros, arquitectos, urbanistas, etc.);
8 .1.8. existencia de escuelas tcnicas para formacin
de mano de obra calificada. Nmero de alumnos que
inglesa y egresa anualmente.
8.2. Industrias de los materiales de construccin:
8.2.l. produccin de materiales de construccin, dis-

criminando produccin en bruto y elaborados. Tipos
de material;
8.2.2. capacidad instalada y capacidad ociosa;
8.2.3. localizacin geogrfica de las fabricas;
8.2.4. capacidad y problemas de transporte;
8.2.5. proporcin de materiales bsicos (cemento,
hierro, acero, arcilla, madera, etc.) que entran en la
construccin de las viviendas en general;
8.2.6. dficit de materiales ms importantes que de-
ben importarse de otras provincias o pases (en bruto
y elaborados) y artculos esenciales para la fabricacin
de vivienda. Su valor en relacin con el costo total por

unidad de vivienda;
8.2.7. organizacin de las fbricas de materiales de
construccin, necesidades de equipo mecnico y
otros: restricciones de importacin;
8.2.8. ayuda financiera, tcnica e incentivos prestados
a las fabricas de materiales de construccin.
8.3. Industria de la construccin:
8.3.1. nmero de empresas constructoras, capacidad y

caracterizacin general;
8.3.2. organizacin de la industria de la construccin,
capacidad potencial en la produccin de unidades de
vivienda por tipos de ella;
8.3.3. productividad de la industria de la construc-
cin;
8.3.4. adelantos de las tcnicas de construccin, indu-
yendo prefabricacin total o en partes, en la fabrica o
en el terreno; posibles econonas en los costos;
8.3.5. distintos sistemas de contratos y subcontratos
que se utilizan en la construccin de viviendas.
9. Costo de construccin de viviendas
9.1. Estructura y evolucin de los costos.

9.2. Evolucin del costo de construccin. Nmeros ndices.
9.3. Posibilidades de reduccin de costos.
10. Capacidad de pago de las familias
10.1. Estimaciones de la distribucin urbana y rural de las Fa-

milias por niveles de ingreso.
10.2. Composicin del gasto familiar.
10.3. Niveles de alquiler.
10.4. Costo de viviendas tpicas.
206 E~quiel ANkr-Egg
10.5. ndice de precios de consumo y salario.
11. Financiamiento para la construccin de viviendas
11.1. Fuentes gubernamentales para el financiamiento de la

construccin de viviendas: Banco Hipotecario Nacional,
Cajas de Jubilacioncs, Direccin Nacional de Prstamos
Personales, Secretaria de Vivienda, Instituto Provincial
de la Vivienda, cte.
11.2. Fuentes mixtas para el financiamiento de la construccin
de viviendas: bancos pro vivienda.
11.3. Fuentes privadas para el financiamiento de la construc
cin de viviendas: cooperativas, asociaciones de ahorro y
prstamo, sindicatos obreros, compaas de seguro,
otros.
11.4. Tipos corrientes de inters, urbano y rural, plazos de
amortizacin, diferencias entre las tasas de inters social
y privadas.
11.5. Porcentaje de la financiacin en relacin con el costo de
la vivienda.
11.6. Volumen de los ahorros privados: medios, incentivos y
mecanismos para atraerlos y encauzarlos para la construc
cin de viviendas o fondos hipotecarios.
11. 7. Limitaciones y obstculos para el suministro de fondos,
tales como inflacin, adquisicin de terrenos, incumpli
miento de pagos, negociaciones inadecuadas, defectos de
ttulos de propiedad, cte.
11.8. Evaluacin de los sistemas de financiacin.
11.9. Hiptesis de crecimiento de la renta (provincial o nacio-
nal); posibilidades de inversin bruta y de inversiones en
el sector vivienda.

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l.i.r..

l. Algunas precisiones conccptualcs ...................................... 21

l. En tomo al concepto y al quehacer de la planificaci(m ........ .13

a. Planificacin y racionalidad ....................................... .35

2. Oasikadoncs y clarificaciones. Alunas prccisimcs

3. Aspectos sustanciales de las fases y momentos

1. La planificacin como un momento

a. Momento analtico/explicativo ................................... 93

4. Principales aitcrios o pautas para la elaboracin

S. Componentes o iJistrumentos de la planifuacin .......... 129

l. Los instrumentos t(6rico-conceptuales de la planificacin .. 131

a. La demognf cuantitativa ........................................ 134

6. Placificacin dd clcsarrollo, corutru.ccin td '1turo

~Anexo. Sistema de indicadores sociales

Sistema de indicadores sociales aplicados a la educacin ......... 182

Queremos advertir que en el desarrollo de este trabajo no apa-

Algunas precisiones conceptuales

Cuando se habla de planificacin sin tener ninguna preocupa-

supone un conocimiento de la realidad sobre la que se va

Si queremos profundizar an ms en el sentido y alcance del

Sustantivamcnte planificar es un esfuerzo por influir en el cur-

Formalmente significa incidir de una manera organizada y for-

(-- Planificar es la accin consistente en utiliur un conjunto de

Esto podemos esqu<matizarlo como puede verse en la figura de

Qu dicen los expertos y los organismos internacionales aar-

1~acionc1 U nidal, "lntC111ati111al Social Dcvclopn:nt .. , en Rn:YJP, nm. 3, Hi~

Y si se quiere, podemos recurrir a una definicin menos tcni-

Elementos que caracterizan la planificacin

a. Planificar es un proceso, es decir, es una actividad continua

tores y actores, se necesita de un anlisis de situacin interactivo y

en objetivos concretos y bien definidos, traducidos operacional-

2. El carcter instrumental de la planificacin

Como toda tcnica,la planificacin tiene una ciern ambivalm-

pero a ello hay que agregar que existen diferencias sustanciales, no

3. Requisitos para una planificacin eficaz

Desde un punto de vista cientfico y tcnico, la planificacin

a. Instrumentaliza e implementa adecuadamente una pol-

realizacin de planes y programas, la realizacin de un

Desde el punto de vista tctico/operativo, la planificacin es

a. Sus instrumentos expresan en la prctica la capacidad e

e. Cuando orienta la toma de decisiones y establece las dife-

Si a todos estos requisitos tcnicos y cientficos, se agrega la

4. La planificacin como elaboracin

Cuando se habla de planificacin, se suele utilizar el trmino

la planificacin como elaboracin de planes, programas y

Con mucha frecuencia, la idea que se tiene de Ja planificacin

"planes", "programas" y "proyectos", presentados en un libro o

&Carlos Mtus, 1'8nijic11riri, ibert~d J ronfli&to, racas, IVEPIAN, 1985.

harto dificil a poco que se intente modificar el "feudalismo" de ca-

5. Crisis y vigencia de la planificacin,

Desde los aos setenta, se fue desvaneciendo "el entusiasmo y

6 Pensamiento Iberoamericano, editorial, Crisis y PigmciJI

nificacin y que formulamos en trminos de "planificacin y racio-

Que la planificacin trata de introducir racionalidad a la accin,

dad e imprevisiblidad de las realidades concretas, algunos planifica-

No dar por sentado la conducta racional de todo queha-

des o, si se quiere, en un conjunto de "sin razones", ca-

Consecuentemente, todo proceso planificado se realiza en una

nes y retroacciones ya existentes en la misma realidad sobre la que

A tenor de todo lo dicho quisiera plantear en este pargrafo dos

la planificacin es letra muerta, es un uabajo intil, si

Rt:flexionemos unos momentos sobre estas cuestiones. Si echa-

nos y pequeos volmenes que contienen planes, programas y pro-

bre y desgraciado de los pases de Amrica latina- se habian ela-