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MARIA DA GRAA PLENAMENTE SILVA

PERCURSO DA AO PBLICA NAS REAS INFORMAIS DO


MUNICPIO DE SO PAULO: URBANIZAO DE FAVELAS,
MUTIRO E AUTOCONSTRUO 1979 -1994

SO PAULO

2009
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO DA
UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Percurso da Ao Pblica nas reas Informais do Municpio de


So Paulo: Urbanizao de Favelas, Mutiro e Autoconstruo
1979 - 1994

Maria da Graa Plenamente Silva

ORIENTADORA Profa. Dra. Marta Dora Grostein

DOUTORADO EM ARQUITETURA E URBANISMO


REA: Histria e Fundamento da Arquitetura e do Urbanismo

So Paulo 2009

CNPq
Agradecimentos....

Agradeo, primeiramente, a compreenso da minha famlia, nos


momentos em que este trabalho me furtou da sua convivncia...

Aos meus pais, Oswaldo e Elda, por tudo que me ensinaram e continuam
a ensinar,
A minha filha Jlia Maria, pelo entusiasmo incansvel, e
Ao meu companheiro Eli, por mais quatro anos da sua pacincia.

Agradeo, a minha Orientadora, Prof. Marta Dora Grostein, pela liberdade


e confiana e, principalmente, pela inspirao proporcionada pela
qualidade de seu trabalho.

Agradeo Prof. Rebeca Scherer, por me ajudar com Marx e com o


Marxistas, e as colegas e amigas Nisimar Martinez Perez Caldas e Doriane
Azevedo, pelo apoio e por compartilharmos tantas discusses.

Agradeo finalmente ao CNPq pela Bolsa que viabilizou a elaborao


desta Tese.
Ode aos Ratos

Chico Buarque

Rato de rua
Irrequieta criatura
Tribo em frentica proliferao
Lbrico, libidinoso transeunte
Boca de estmago
Atrs do seu quinho

Vo aos magotes
A dar com um pau
Levando o terror
Do parking ao living
Do shopping center ao lu
Do cano de esgoto
Pro topo do arranha-cu

Rato de rua
Aborgene do lodo
Fua gelada
Couraa de sabo
Quase risonho
Profanador de tumba
Sobrevivente
chacina e lei do co

Saqueador da metrpole
Tenaz roedor
De toda esperana
Estuporador da iluso
meu semelhante
Filho de Deus, meu irmo
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1
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A populao brasileira com renda familiar inferior a trs salrios mnimos no se
apresentou, historicamente, como demanda solvvel para o mercado imobilirio
habitacional e tampouco para os programas pblicos, restando, como alternativa para
sobrevivncia nas grandes cidades, a adoo de prticas informais para obteno de
moradia. Essas prticas envolvem, na grande maioria dos casos, o acesso ilegal terra e a
produo das habitaes atravs de auto-construo, contando com o parcos recursos
financeiros de que dispe essas famlias (1).

Essa produo habitacional informal resulta hoje no expressivo contingente de favelas e


loteamentos clandestinos em cidades brasileiras, principalmente aquelas localizadas em
regies metropolitanas como o caso do Municpio de So Paulo. Segundo dados da
Prefeitura Municipal a informalidade compreende um universo de 1580 favelas, 235
ncleos urbanizados e 1113 loteamentos ilegais, sem contar com os 1889 cortios que se
constituram na primeira forma de moradia precria da populao de baixa renda no final
do sculo XIX e persistem at os dias atuais (2). S a populao favelada totaliza 1,6
milhes de moradores, ou seja, cerca de 15% da populao do Municpio, ocupando uma
rea de 30 milhes de metros quadrados, segundo estimativas municipais.

A informalidade ou ilegalidade na produo de moradias das famlias de baixa renda,


no um fenmeno exclusivamente brasileiro, pois encontramos caractersticas
semelhantes em cidades da sia, da frica e da Amrica Latina, com a populao favelada
chegando a 78,2% dos habitantes urbanos dos pases menos desenvolvidos (3). Embora
com configuraes prprias em cada um dos pases ou regies onde se encontram, os
assentamentos informais apresentam como caractersticas comuns, a precariedade das
condies de moradia e alguma forma de ilegalidade associada a sua produo, seja no
que se refere ao acesso terra ou a conformidade com as normas urbansticas, relegando

1
Cf. MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004): pp. 196: A oferta de moradias atravs de programas
pblicos de natureza social tem sido reduzida diante da demanda e do dficit existente,
concentrado na populao de renda at trs salrios mnimos.
2
Cf. dados da Secretaria de Habitao do Municpio de So Paulo SEHAB, www.habisp.inf.br, em
02.11.2008.
3
Cf. DAVIS (2006): pp. 34.
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seus moradores condio de vtimas de processos sociais, econmicos e polticos


2
excludentes (4).

Se por um lado a adoo dessas prticas informais resulta em condies habitacionais


extremamente precrias para a populao que delas faz uso, por outro resulta na
configurao de uma dualidade no espao urbano, com configuraes urbansticas
diferenciadas, objeto de investimentos e aes pblicas tambm diferenciadas:

A dualidade verificada nos processos scio-espaciais de construo da

metrpole contempornea manifesta-se no reconhecimento de uma cidade

formal assumida pelo poder pblico, onde se concentram os

investimentos urbanos de todo tipo, de outra construda sua margem, e

que tem no conceito cidade informal a expresso mais abrangente para

4
Cf. MARTINS (1997): 13-14: (..) rigorosamente falando, no existe excluso: existe contradio,
existem vitimas de processos sociais, polticos e econmicos excludentes; existe o conflito pelo
qual a vitima dos processos excludentes proclama seu inconformismo, seu mal-estar, sua revolta,
sua esperana, sua fora reivindicativa e sua reivindicao corrosiva. Essas reaes, porque no se
trata estritamente de excluso, no se do fora dos sistemas econmicos e dos sistemas de poder.
Elas constituem o impondervel de tais sistemas, fazem parte deles ainda que os negando. As
reaes no ocorrem de fora para dentro, elas ocorrem no interior da realidade problemtica,
dentro da realidade que produziu os problemas que as causam.
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3
design-la, pois associa o fenmeno da expanso urbana ilegal ao da

excluso social. Nele est implcito o pressuposto que o acesso cidade se

d de modo diferenciado e que sempre socialmente determinado,

compreende o conjunto das formas assumidas pelos assentamentos

ilegais: loteamentos clandestinos/irregulares, favelas e cortios.

(GROSTEIN, 2001.pp. 20)

No Brasil, o Estado vem atuando em polticas pblicas de habitao social a partir da


dcada de 1930, preliminarmente atravs de financiamento da produo com recursos
dos Institutos de Previdncia (IAPs), passando pela criao de organismos como a
Fundao da Casa Popular FCP de 1946, at a instituio do Banco Nacional da
Habitao BNH em 1964, cujas diretrizes foram preponderantes nas polticas institudas
no mbito nacional at 1986, quando da sua extino (5).

Em linhas gerais, a atuao do BNH privilegiou a produo massiva de moradias como


forma de enfrentamento das carncias habitacionais, concedendo emprstimos a agentes
promotores de conjuntos habitacionais, como as COHABS, INOCOOPS, etc., para compra

5
Sobre a atuao pblica na problemtica habitacional que antecede a criao do BNH, ver, entre
outros, CARPINTRO (1997), BONDUKI (1998) e FARAH (1983). Sobre a atuao do BNH ver, entre
outros, BOLAFFI (1979) e (1986), AZEVEDO e GAMA (1982), ALBUQUERQUE (1985), MARICATO
(1987), MELLO e MOURA (1990), ARRETCHE (1990), ARAGO (2001).
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de terrenos, construo de casas e apartamentos alm da execuo das obras de infra-


4
estrutura desses empreendimentos. Os agentes promotores pblicos, vinculados a
Estados ou Municpios, tiveram como um dos critrios definido pelo Banco para a
atribuio das unidades habitacionais produzidas, a compatibilidade da renda dos
beneficirios com as prestaes do financiamento habitacional. Assim, foram atendidas
nos conjuntos habitacionais famlias que, embora carentes, no correspondiam aos
estratos de mais baixa renda. Dessa maneira, notadamente, aquelas famlias com
rendimentos mensais de at 3 salrios mnimos, acabaram por no ser atendidas pelos
programas habitacionais de produo de conjuntos habitacionais, mantendo-se no
universo da informalidade em condies precrias de moradia, expostas a situaes de
ilegalidade e at mesmo de risco de vida.

Embora no habilitada financeiramente para acesso s moradias prontas produzidas no


mbito do BNH, a populao de renda inferior a 3 salrios mnimos acabou por requerer a
interveno pblica na proviso de servios e na soluo dos problemas mais prementes,
determinando a criao de polticas especficas para seu atendimento e para atuao no
universo da informalidade. O objetivo deste trabalho o de investigar a evoluo e
impasses presentes no percurso da atuao pblica nos espaos produzidos
informalmente no Municpio de So Paulo, especialmente no que se refere s favelas,
promovendo um resgate histrico de como se procedeu ao atendimento habitacional das
famlias de mais baixa renda, alijadas do atendimento nos moldes preconizados pelos
programas de produo de conjuntos habitacionais com recursos do BNH.

O Municpio de So Paulo, tal como outras grandes cidades em regies metropolitanas,


acabou por estabelecer arranjos institucionais especficos e criao de programas de
carter diferenciado para atendimento das carncias habitacionais das famlias que no
podiam arcar, ao menos na totalidade, com o nus da aquisio de uma moradia, em rea
urbanizada e legalizada. A primeira interveno pblica no universo das moradias
informais em So Paulo ocorreu no inicio dos anos 1960 (6), marcando o princpio de uma
trajetria que, pouco a pouco, se consolidou e chegou aos dias atuais como eixo principal
da poltica municipal de habitao. Embora essa atuao tenha se intensificado, no
decorrer dos anos 1970, principalmente em face do crescimento do nmero de favelas e
loteamentos clandestinos, verificamos a realizao de apenas alguns projetos pontuais e
restritos remoo de algumas favelas, em face do risco de vida dos moradores ou da

6
Fazemos referncia remoo da Favela do Canind, atravs de um projeto denominado
Desfavelamento do Canind realizado pela Prefeitura do Municpio de So Paulo.
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realizao de obras pblicas, alm de algumas experincias incipientes de financiamento


5
para auto-construo em terrenos prprios dos beneficirios.

Foi somente em 1979 que o Municpio iniciou uma poltica mais estruturada, para atuao
paralela produo de moradias nos moldes preconizados pelo BNH, com a criao do
Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao Subnormal FUNAPS, um
Fundo Especial destinado a promover o atendimento habitacional da populao com
renda at quatro salrios mnimos, moradora em habitaes subnormais no Municpio (7).
Desde ento, at sua extino em 1994 (8), o Fundo esteve relacionado direta ou
indiretamente com a atuao municipal no atendimento s famlias moradoras em
habitaes precrias, especialmente em favelas e loteamentos ilegais, constituindo-se no
principal agente financiador de intervenes e empreendimentos habitacionais realizados
com recursos financeiros municipais.

Considerando a abrangncia dos financiamentos do FUNAPS durante a sua existncia, e a


importncia do Fundo no atendimento habitacional para famlias de baixa renda, o
universo emprico da pesquisa tem como eixo o conjunto de intervenes por ele
financiadas. Assim sendo, temos como recorte temporal da pesquisa o perodo de 1979 a
1994, no qual foram considerados no s as intervenes financiadas diretamente pelo
Fundo, como tambm prticas levadas a efeito pelo Municpio para o atendimento da
populao com renda at 3 salrios mnimos, especialmente com foco em assentamentos
informais, como favelas e loteamentos ilegais.

Atravs do FUNAPS foram adotadas diversas solues habitacionais, individuais e


coletivas, que compreendem o financiamento para compra de terrenos pelos
beneficirios, material para auto-construo ou mutiro, edificao de conjuntos
habitacionais, obras de urbanizao de reas ocupadas, etc.. Dessa forma, verificamos que
o leque de alternativas e arranjos institucionais estabelecidos extenso e disperso, razo
pela qual h dificuldade, da prpria PMSP, em localizar e quantificar exatamente todas as
intervenes realizadas com recursos do Fundo. Atravs da pesquisa emprica sobre essa

7
O FUNAPS foi criado atravs da Lei Municipal 8.906, de 27 de Abril de 1979, que definia como
habitao subnormal a unidade habitacional que, a critrio da Prefeitura, seja destituda das
condies mnimas de segurana, durabilidade e dimenso, apresente ndices de insalubridade e
no permita aos moradores o atendimento de suas necessidades primrias. Conforme artigo 71,
da Lei Federal 4.320/64, constitui-se fundo especial o produto de receitas especificadas que, por
lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultadas a adoo de
normas peculiares de aplicao.
8
Nos termos da Lei 11.632, de 22 de Julho de 1994, o FUNAPS foi extinto e foi criado o Fundo
Municipal de Habitao FMH.
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produo, que partiu de listagens oficiais da PMSP, principalmente a relao de contratos


6
de financiamento firmado, que nos pareceu o documento mais completo entre os diversos
relatrios existentes (9), verificamos a existncia de 114 intervenes, abrangendo uma
extenso de aproximadamente 8,7 milhes de metros quadrados, sendo 4.5 milhes em
reas j ocupadas e 4,1 milhes de reas livres, beneficiando aproximadamente 55.000
famlias, envolvendo a produo de cerca de 22.000 unidades habitacionais, como
resultado da atuao com recursos do Fundo no perodo de sua existncia.

Os dados coletados, principalmente aqueles relativos s condies atuais dos


empreendimentos produzidos e assentamentos que passaram pela interveno do
FUNAPS, tais como, dotao de infra-estrutura e situao fundiria, nos permitiram
identificar a condio de irregularidade urbanstica, fundiria e administrativa da maioria
dos casos. Tal situao, associada aos problemas de ordem ambiental, caracterizam um
passivo urbano ambiental, que demanda novas intervenes pblicas no sentido de
complementar e garantir condies satisfatrias de habitabilidade e regularidade
urbanstica e fundiria. Esse quadro, complementado pela atual condio de
vulnerabilidade social da populao atendida, corrobora a hiptese que norteia a
pesquisa, quando defendemos a tese de que o poder pblico, ao intervir no universo dos
assentamentos informais e no atendimento da populao de mais baixa renda no perodo
em anlise, acaba por assumir as prticas vigentes nesse universo e, como conseqncia,
no promove a regularidade e a insero desses assentamentos na estrutura urbana
formal, bem como no promove as aes integradas necessrias para seu
desenvolvimento social e econmico.

Nesse sentido, temos como hiptese correlata que, no obstante o significativo montante
de investimentos pblicos continuadamente realizados nas trs ltimas dcadas, em toda
sorte de assentamentos informais, bem como em programas de estimulo ao mutiro e
outras prticas alternativas de produo de moradias, as aes empreendidas no foram
suficientes para a insero das reas na estrutura urbana.

Para comprovao dessas hipteses procedemos, inicialmente, conforme apresentado no


Capitulo 1, a uma caracterizao do universo das moradias informais, compreendendo os
cortios, os loteamentos ilegais e as favelas, analisando como se articulam os elementos

9
PMSP/SEHAB/HABI41 - Empreendimentos Habitacionais com Recursos do FUNAPS e Operaes
Interligadas - emitido em 18.10.99.
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terra, trabalho e capital na promoo dos assentamentos urbanos informais, de


7
forma a identificar as prticas prevalecentes para comparao com as praticas adotadas
nos programas habitacionais empreendidos pelo Municpio de So Paulo no perodo de
anlise. Discutimos, tambm, a insero desses espaos informais nas cidades e as
principais teorias que tomam por base os aspectos scio-econmicos e urbansticos
relacionados s formas alternativas de produo de moradias, alm das perspectivas que
se colocam com a regularizao urbanstica e fundiria desses assentamentos, com base
em uma reviso da literatura a respeito do assunto.

A partir dessa abordagem inicial, ainda no Capitulo 1, passamos aos antecedentes da


criao do FUNAPS, considerando as formas de articulao dos diferentes atores e as
idias que permearam as primeiras intervenes no universo informal, a partir do inicio da
dcada de 1960 e durante a dcada de 1970, com destaque para o papel dos movimentos
sociais urbanos, que influenciaram a criao do Fundo em 1979 e se constituram em
interlocutores privilegiados a partir de meados da dcada de 1980.

No Capitulo 2, procedemos anlise da evoluo e dos impasses presentes na atuao


pblica no mbito do atendimento da populao de mais baixa renda no Municpio de So
Paulo, no perodo de 1979 a 1994, com relevncia s conjunturas polticas, sociais e
institucionais em que estas aes se inserem. Descrevemos o rol de intervenes
realizadas, identificamos as prticas da qual resultaram, os condicionantes que levaram
formulao dos programas habitacionais, as polticas de gesto pblica envolvidas e as
conseqncias sociais e urbano-ambientais decorrentes. Para essa anlise estabelecemos
uma periodizao que, praticamente, coincide com os mandatos dos Prefeitos Municipais
no perodo, destacando que no se trata de uma diviso aleatria, pois as aes
empreendidas diferem, de gesto para gesto, especialmente no perodo de existncia do
FUNAPS, quando se sucederam Administraes com vises muito divergentes no que se
refere poltica urbana e habitacional (10), quais sejam:

Primeiro Perodo 1979-1982 - vai da criao do FUNAPS na gesto do Prefeito


Olavo Setbal at o final da Gesto do Prefeito Reynaldo de Barros, incluindo os
meses em que foi sucedido pelo Prefeito Salim Curiati, durante o perodo
eleitoral;

10
Destacamos que tanto GOMIDE e TANAKA (1997), como ROSSETO (2003), adotam a mesma
periodizao quando tratam das aes do FUNAPS.
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Segundo Perodo 1983-1985 compreende a gesto do Prefeito Altino Lima,


8
que governou no incio de 1983 at que assumisse o Prefeito Mrio Covas, que
governou at o final de 1985;

Terceiro Perodo 1986-1989 compreende a gesto do Prefeito Jnio Quadros;

Quarto Perodo 1989-1994 compreende a Gesto Luiza Erundina e os dois


anos que se sucederam at a extino do FUNAPS, intervalo em que a
Administrao Paulo Maluf no empreendeu novos programas atravs do Fundo.

Alm da apresentao e descrio do conjunto de aes realizadas no perodo de 1979 a


1994, procedemos anlise da condio atual dos assentamentos habitacionais
produzidos ou objeto de interveno, tomando como base a sua atual situao
urbanstica, fundiria e scio-econmica. Para tanto utilizamos o sistema de informaes
da prpria PMSP (11), que classifica a condio atual das moradias informais do Municpio,
ou seja, cortios, favelas, loteamentos ilegais ou ncleos urbanizados (12). Desse sistema
extramos, principalmente, as seguintes informaes:

IPVS ndice Paulista de Vulnerabilidade Social Esse ndice resultado de um


sistema de indicadores da Fundao SEADE (13), disponibilizado pelo Sistema
HABIsp para todo o Municpio, sendo que, no caso das favelas, calculado um
ndice especfico para cada assentamento, variando de 0 nenhuma
vulnerabilidade a 1,0 vulnerabilidade alta ou muito alta, e/ou com indicao de
percentuais de enquadramento do assentamento nas classificaes do sistema da
SEADE para o caso do loteamento irregulares;
Infra-estrutura resultado de vistorias realizadas pela PMSP, lanados no sistema,
compreendendo percentuais de dotao de redes de abastecimento de gua,
esgoto, drenagem, pavimentao, iluminao pblica e coleta de lixo, destacando
que para o caso das favelas, a ponderao desses percentuais resulta em um

11
Fazemos referncia ao Sistema HABIsp, disponibilizado pela PMSP em maro de 2008.
12
Como ncleo urbanizado o Sistema considera as favelas ou loteamentos clandestinos ou
irregulares dotados de toda infra estrutura (gua, esgoto, energia eltrica, iluminao pblica,
drenagem, coleta de lixo), independentemente de sua condio de regularidade fundiria e
urbanstica.
13
O IPVS calculado pela Fundao SEADE, com base em um conjunto de indicadores, envolvendo
aspectos como renda, escolaridade e ciclo de vida, definindo, para cada poro do territrio, a
vulnerabilidade social da populao, classificada em: nenhuma, muito baixa, baixa, mdia, alta e
muito alta.
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ndice de Infra-Estrutura II, que varia de 0 nenhuma infra-estrutura a 1,0


9
infra-estrutura completa;
Situaes Notveis denominamos assim, informaes relativas s condies de
ocupao em situaes especficas como sobre aterros sanitrios, em reas de
preservao, sobre sistema virio ativo, etc., tambm consoante as informaes
constantes do Sistema Habisp.

Alm das informaes do sistema da PMSP, tomamos por base dados que puderam ser
coletadas em processos administrativos e relatrios tcnicos da poca das intervenes e,
em especial, os relatrios elaborados pela Companhia Metropolitana de Habitao de So
Paulo COHAB-SP, que passou a ser responsvel pelos empreendimentos produzidos e
em produo com recursos do FUNAPS, aps a sua extino em 1994, alm de trabalhos
acadmicos e outras publicaes que tratam de reas ou empreendimentos que foram
objeto de interveno.

Cabe destacar que a dificuldade na localizao das informaes sobre os financiamentos


concedidos, tendo em vista que, durante a existncia, o Fundo teve sua administrao
transferida para diferentes setores da administrao municipal, bem como em face de sua
extino. Em face da disperso das informaes, embora tenhamos procedido anlise
minuciosa de cada um dos casos, alguns no foram identificados em sua condio atual,
devido ausncia de informaes de sua correta localizao e/ou denominao (14).
Contudo, os casos omissos so quantitativamente insignificantes e no comprometem, de
forma alguma, a avaliao da produo como um todo.

A avaliao procedida, tomou por base critrios que definimos inicialmente, quais sejam, a
condio de regularidade fundiria dos assentamentos, a situao fsico-ambiental e
scio-econmica atual. Atravs desses critrios, entendemos ser factvel a avaliao da
contribuio da atuao pblica no que tange segurana na posse e configurao da
propriedade, reverso ou mitigao de danos ambientais e melhoria das condies de
salubridade das moradias, alm do desenvolvimento scio-econmico da populao
atendida, que seriam objetivos a serem atingidos atravs dos programas habitacionais
institudos.

14
No caso de interveno em favelas, cabe ressaltar que, em muitos casos, a denominao do
aglomerado poca da interveno diverge da atual, requerendo uma procura por endereo e
outros dados indicativos, para fins da correta identificao.
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Entendemos que os critrios estabelecidos nos possibilitaram detectar os ganhos reais


10
obtidos a partir da interveno pblica, sem desmerecer a relevncia de que se revestem
as aes empreendidas que permitiram o atendimento habitacional a um expressivo
contingente de famlias alijadas do acesso s moradias formais. H que se considerar
ainda, que, foi relegado ao FUNAPS e seus agentes gestores o atendimento de situaes
emergenciais que afligiram um expressivo contingente da populao do Municpio
residente em moradias informais, o que demandou, mediante a escassez de recursos
financeiros e institucionais, a coragem dos profissionais em empreender a busca das
solues que embora no ideais eram aquelas que se configuravam como possveis.

No obstante a esses aspectos, que devem ser constantemente ressaltados, o Municpio


deixou de realizar uma poltica sustentvel do ponto de vista fsico-urbanstico,
considerando a conceituao a seguir descrita:

O avano do processo de urbanizao, sua escala e velocidade, no

constituem problema em si, no fosse o modo como ocorreu. A ele

devemos estar atentos, pois a sustentabilidade do aglomerado

urbano/metropolitano, em sua componente fsico-urbanstica, relaciona-se

com as seguintes variveis: a forma de ocupar o territrio, a


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11
disponibilidade de insumos para seu funcionamento (disponibilidade de

gua), a descarga de resduos (destino e tratamento de esgoto e lixo); o

grau de mobilidade da populao no espao urbano (qualidade do

transporte pblico de massa); a oferta e o atendimento s necessidades da

populao por moradia, equipamentos sociais e servios e a qualidade dos

espaos pblicos. Assim sendo, as polticas que os sustentam o

parcelamento, uso e ocupao do solo e as prticas urbansticas que


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12
viabilizam estas aes, tem papel efetivo na meta de conduzir as cidades no

percurso do desenvolvimento sustentado. (GROSTEIN, 2001: pp. 20.)

Tambm cabe destaque para as condies de desenvolvimento scio-econmico das


famlias beneficiadas pelas aes empreendidas, que mesmo considerando as limitaes
de carter macroeconmico (15) esto abaixo do esperado, em face das condies de
extrema vulnerabilidade social e de baixa renda presentes nas reas objeto de
intervenes no perodo de anlise.

Todo esse panorama nos permite a caracterizao do passivo deixado pelo FUNAPS, ao
qual nos referimos anteriormente, cuja dimenso ser avaliada no Capitulo 3, no qual
sero apresentados as 124 favelas que foram objetos de urbanizao, muitas vezes em
mais de um perodo, e que continuam a ser classificadas como tal, as 49 reas cuja
compra foi realizada para assentamento definitivo da populao e hoje so classificadas
ou como favelas ou como loteamentos irregulares ou clandestinos, alm dos 79
conjuntos habitacionais empreendidos em regime de empreitada para populao
favelada ou em regime de mutiro que ainda encontram-se pendentes de regularizao.

Dessa forma, caracterizamos as prticas empreendidas no perodo de 1979 a 1994,


demonstrando como o Estado se apropriou de instrumentos informais para atendimento
populao de baixa renda, comprovando a nossa hiptese central, como tambm
demonstramos que, a condio atual de irregularidade urbanstica e fundiria das reas
objeto de interveno comprova a nossa hiptese correlata, de que os investimentos
pblicos no resultaram na insero urbana dos aglomerados informais. Por derradeiro,
descrevemos as grandes mudanas operadas no mbito da atuao pblica no
atendimento habitacional das famlias de baixa renda desde a extino do FUNAPS, com
destaque para a nova legislao e a intensificao dos investimentos, discutindo as
possibilidades que se apresentam, tanto do ponto de vista jurdico e institucional, quanto

15
Ver no Capitulo 1, as referncias MARTINS (1997) e (2002).
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do ponto de vista das prticas urbansticas envolvidas, destacando como as experincias


13
do Fundo podem, ainda, representar indicativos para a formulao de novos programas
pblicos.
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14

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1. O MITO DO DFICIT HABITACIONAL: CONTRARIANDO A LEI DA OFERTA E DA


PROCURA EM UMA ECONOMIA CAPITALISTA

A soluo habitacional das famlias de baixa renda atravs de alternativas informais


determinou a existncia de um sistema de produo, distribuio e consumo, com
caractersticas peculiares, diferenciadas do mercado imobilirio formal,
compreendendo um conjunto de estratgias para sobrevivncia nas cidades. Da
mesma forma que GROSTEIN (2001) descreve uma dualidade nos processos scio-
espaciais de construo da metrpole contempornea, verificamos a existncia de
uma dualidade no mercado imobilirio: um formal e outro informal, que coexistem
nas grandes cidades e metrpoles brasileiras operando com prticas, produtos e
consumidores diferenciados.

Em 1975, BOLAFFI (16) j nos alertava para o fato de que a poltica habitacional
formulada pelo Governo Militar estava fundamentada na falsa afirmao de que o
Brasil sofreria de um agudo dficit habitacional o que se constitua em um mito.

Todos os problemas sociais cuja soluo ainda distante ou sequer est

adequadamente equacionada tendem a gerar uma ampla multiplicidade de

16
Cf. BOLAFFI (1979), estudo apresentado originalmente na 27 Reunio Anual da SBPC, em 1975.
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15
mitos, incompreenses e utopias. Esses mitos, ao mesmo tempo em que

refletem a ignorncia da sociedade sobre a verdadeira natureza do

problema, contribuem para obscurec-la ainda mais. Na melhor das

hipteses levam a um considervel desperdcio de recursos escassos e na

pior delas podem gerar atitudes e iniciativas romnticas e mistificadoras,

as quais, no obstante as aparncias em contrrio, so essencialmente

retrgradas e autoritrias. (BOLAFFI, 1986: PP.24).

Na concepo econmica dficit seria o resultado negativo da oferta deduzida a


demanda, ou seja, a oferta de moradias seria insuficiente em face da demanda.
Ocorre que, considerando as regras primrias da economia de mercado em um
sistema capitalista como o nosso, temos a demanda, ou procura por determinado
bem, definida como as vrias quantidades que os consumidores estaro dispostos e
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aptos a adquirir, em funo dos vrios nveis de preo possveis, em determinado


16
perodo de tempo (17). Nesse sentido, quanto mais caro o produto menos pessoas
estariam dispostas ou aptas a adquiri-lo e, quanto mais barato, mais indivduos
estariam aptos a sua aquisio. Portanto, para o menor preo praticvel existe uma
quantidade mxima passvel de ser absorvida pela demanda. Isso no significa que
vrias famlias cuja renda seja inferior aquela necessria a adquirir o produto no
menor preo praticado no apresentem a necessidade do mesmo. Essas famlias,
embora tenham uma carncia do produto, no se apresentam como demanda
solvvel ou monetria capaz de satisfazer sua necessidade no mercado formal.

Aparentemente a diferena de designao dficit x carncia pode apresentar-se


apenas como uma questo formal, no entanto, a idia do dficit est atrelada a
ideologia que norteou a poltica habitacional vigente em nosso pas a partir de 1964,
segundo a qual somente a produo massiva de moradias poderia fazer frente
proviso necessria eliminando o dficit. Em outras palavras, significa dizer que, se
uma quantidade de moradias equivalente carncia existente viesse a ser produzida
pelo mercado, o problema habitacional estaria resolvido. Mesmo que essa produo
ocorresse, ainda assim, existiria um contingente expressivo de famlias que no
teriam acesso s moradias produzidas por no reunirem condies financeiras para
sua aquisio.

A lgica que predominou na atuao do BNH foi a de interferir na oferta, buscando


a reduo do preo das habitaes, e na demanda, oferecendo financiamento
habitacional para tornar os indivduos que necessitavam de uma moradia demanda
solvvel. Aparentemente o raciocnio est correto e essas duas medidas reduo do
preo das habitaes atravs do financiamento e controle pblico da produo, e
criao de uma demanda solvvel atravs da concesso de financiamento para
aquisio dessas habitaes - seriam suficientes para eliminar o dficit habitacional.

Ocorre que, por mais que os preos fossem reduzidos, quase sempre em face da
extrema precariedade das moradias, e por mais que os financiamentos para aquisio
dessas habitaes fossem facilitados, ainda assim, parcela significativa da populao
continuava em condies de renda insuficiente para obter uma habitao consoante
as regras estabelecidas, que embora com financiamento com juros subsidiados,
previam o retorno integral do investimento. H que se considerar ainda, que o

17
ROSSETTI (1985), pp. 222 grifos nossos
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volume de moradias produzidas esteve muito aqum at mesmo da demanda que


17
teria renda para acesso ao financiamento.

Com o passar dos anos, verificamos uma mudana na classificao do dficit


habitacional, pois a partir de metodologia desenvolvida pela Fundao Joo Pinheiro
- FJP de Minas Gerais (18 ) foram consideradas sob a denominao genrica de
necessidades habitacionais, dois tipos de carncia: o dficit habitacional, ligado
diretamente s deficincias do estoque de moradias, e inadequao de domiclios,
aqueles que no proporcionam condies desejveis de habitabilidade, o que no
implica, contudo, em necessidade de construo de novas unidades (19).

Em linhas gerais, os critrios para definio da carncia habitacional como dficit


habitacional e inadequao dos domiclios, podem ser sintetizados no Q UADRO 1
D EFINIO DE DFICIT HABITACIONAL E I NADEQUAO DE D OMICLIOS , a seguir apresentado
(20).

As moradias informais so abrangidas nas duas classificaes inadequao de


domiclios e dficit habitacional. Localizamos essas duas classificaes at mesmo
em uma mesma favela ou loteamento irregular ou clandestino, na medida em que
algumas habitaes so passveis de adequao para garantia de habitabilidade e
outras acabam sendo indicadas para remoo, demandando uma nova construo.
Nesse sentido, a classificao estabelecida no indica, necessariamente, a
formulao de programas distintos de proviso e adequao, mas sim de programas

18
A Fundao Joo Pinheiro FJP vinculada ao Governo do Estado de Minas Gerais trabalha com o
sistema estadual de estatstica. Fazemos referncia publicao Dficit Habitacional no Brasil,
de 1995. Recentemente, em dezembro de 2006 foi publicado pela Fundao o documento
Dficit Habitacional no Brasil 2005, trabalho resultante de contrato firmado entre a
Fundao, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD; Projeto BRA/00/19
Habitar Brasil/BID. Esse estudo, que visa orientar as aes do Ministrio das Cidades, aprimorou
os conceitos utilizados na definio de dficit e inadequao e baseou-se nos dados
IBGE/PNAD (2005).
19
A esse respeito ver FJP (2006), pp. 14.
20
A FJP tambm promove a estimativa quantitativa dos domiclios adequados, assim
considerados aqueles que no apresentam qualquer tipo de deficincia.
A Fundao SEADE de So Paulo definiu um padro mnimo de adequao, considerando os
seguintes aspectos: construo com material apropriado, a fim de garantir a solidez e segurana
a seus ocupantes; insero em reas onde as vias de acesso e a separao entre domiclios foram
planejadas conforme as normas urbanas de ocupao, para permitir a circulao segura de
veculos e pedestres; composio de quarto, sala, cozinha e banheiro de uso privativo de seus
ocupantes, para evitar superposio de funes e garantir a execuo das atividades cotidianas;
e no ser congestionada, na relao entre espao e nmero de moradores. (SEADE, 2001).
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complementares, ou seja, projetos que envolvam adequao/proviso consoante a


18
especificidade de cada caso.

QUADRO 1 DEFINIO DE DFICIT HABITACIONAL E INADEQUAO DE DOMICLIOS

Domiclios improvisados (locais construdos sem fins residenciais e


que servem como moradia);
Coabitao familiar (famlias conviventes secundrias: que vivem
Dficit por junto a outra famlia em um mesmo domiclio; famlias que vivem
Dficit habitacional

incremento de em cmodos, exceto aqueles cedidos pelo empregador);


estoque nus excessivo com o aluguel (famlias urbanas, com renda familiar
at 3 s.m., que moram em domiclios durveis (casas ou
apartamentos) e que comprometem mais de 30% de sua renda com
aluguel). (*)
Domiclios rsticos (sem paredes de alvenaria ou madeira
Dficit por
aparelhada);
reposio de
Depreciao do estoque (limite da vida til parcela de imveis
estoque
com mais de 50 anos de construo.
Domiclios que no dispe pelo menos um desses servios bsicos:
Carncia de iluminao eltrica, rede geral de abastecimento de gua com
infra-estrutura canalizao interna, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa
sptica e coleta de lixo.
Inadequao dos domiclios

Adensamento Domiclios com nmero mdio de moradores superior a trs por


excessivo de dormitrio (cmodo que serve em carter permanente, de
moradores dormitrio para os moradores).
Problemas de Pelo menos um dos moradores tem a propriedade da moradia, ms
natureza no possui a propriedade, total ou parcial, do terreno, ou frao
fundiria ideal (no caso de apartamentos).
Alto grau de Domiclios com mais de 50 anos de construo (parcela que no
depreciao requer a total reposio).
Sem unidade
sanitria Domiclios que no dispe de unidade sanitria domiciliar exclusiva
domiciliar (banheiro ou sanitrio de uso exclusivo do domiclio).
exclusiva
Fonte: FJP (2005)
(*) esse componente do dficit era considerado como critrio de inadequao na metodologia original utilizada
pela FJP.

H que se considerar tambm, que no h como identificar, consoante a metodologia


descrita, certas situaes, por exemplo, de moradias que apresentam condies
satisfatrias de construo e servidas por infra-estrutura, porm edificadas em reas
sujeitas a riscos, em faixas non aedificandi de crregos, reas de proteo aos
mananciais, etc.

O cerne da questo, contudo, est no fato de reconhecer, que dficit ou


inadequao para as famlias de mais baixa renda so carncias habitacionais, e
requerem solues que possibilitem o efetivo atendimento s necessidades das
famlias que no tem renda suficiente para acesso aquisio de uma moradia,
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mesmo mediante financiamento pblico que demande retorno integral dos


19
investimentos.

A mais recente pesquisa FJP (2006), estima o dficit habitacional no Brasil,


entendido como necessidade de proviso de novas moradias, em aproximadamente
8 milhes de domiclios. Dentre os critrios para classificao como dficit
prevalece, a coabitao, que responde por aproximadamente 4,5 milhes de casos.
A coabitao concentra-se mais nas regies Nordeste e Sudeste, que apresentam,
respectivamente, 35,3 e 36,7 dos casos. A regio Nordeste apresenta um volume
significativo de habitaes precrias, pois concentra 53% dos 1,5 milhes de
domiclios precrios do pas. Em contrapartida, a regio Sudeste concentra a maior
incidncia dos 1,8 milhes de domiclios com nus excessivo de aluguel, chegando
a 54,7% dos casos.

A pesquisa demonstra tambm que a maior concentrao do dficit habitacional


encontra-se em meio urbano, com as Regies Metropolitanas representando
aproximadamente 30% das necessidades de proviso de moradias. No que se refere
s habitaes precrias, contudo, verificamos que h uma alta concentrao desse
tipo de moradia em zonas rurais, principalmente nas regies Norte e Nordeste,
conforme TABELA 1 Componentes do Dficit Habitacional, apresentada na seqncia.

O fato mais relevante, com respeito pesquisa do dficit habitacional no Brasil,


refere-se ao levantamento da renda das famlias que necessitam de uma moradia,
com uma concentrao expressiva no intervalo at 3 salrios mnimos: Norte,
89,3%; Nordeste, 91,7%; Sudeste, 89,3%; Sul, 84,0%; Centro-Oeste, 90,4%,
totalizando 90,3% do dficit nacional (21).

Essa constatao demonstra claramente, que existem aproximadamente 8 milhes


de famlias que esto fora do mercado imobilirio ou a ele ingressam com duras
penas, como no caso dos aluguis excessivos. Demonstra ainda, a necessidade de
formulao de uma poltica habitacional que considere as efetivas possibilidades
scio-econmicas que essas famlias dispem para acesso moradia, com a
concesso de subsdios, para produo de moradias slidas, dotadas de infra-
estrutura e de dimenses adequadas, afastando as solues de baixo custo, que

21
FJP (2006), pp.47
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possam comprometer as condies satisfatrias de habitabilidade, sob pena de


20
incorrer nos mesmos erros do passado.

TABELA 1 - COMPONENTES DO DFICIT HABITACIONAL

Dficit Habitacional - Componentes


Habitaes Precrias Coabitao nus excessivo aluguel Dficit Total
Regies
% % % % % % % % % %
Domiclios Domiclios Domiclios Domiclios
Brasil urbano deficit Brasil urbano deficit Brasil deficit Brasil urbano
Norte 267.070 17,2 40,85 31,41 511.811 11,4 84,8 60,2 71.474 3,8 8,4 850.355 10,8 72,3
Nordeste 825.946 53,1 34,56 30,11 1.539.652 34,3 76,7 56,1 377.549 20,3 13,8 2.743.147 34,7 67,2
Sudeste 233.971 15,0 72,54 8,07 1.649.590 36,7 93,4 56,9 1.015.367 54,7 35,0 2.898.928 36,7 94,0
Sul 143.292 9,2 68,60 16,36 511.792 11,4 85,7 58,4 218.624 11,8 25,0 875.708 11,1 86,3
Centro- 85.958 5,5 51,38 16,02 276.294 6,2 92,7 51,5 174.309 9,4 32,5 536.561 6,8 88,5
oeste
Brasil 1.556.237 100,0 45,41 19,69 4.489.139 100,0 85,8 56,8 1.857.323 100,0 23,5 7.904.699 100,0 81,1
RMs 205.397 13,2 91,54 8,99 1.355.421 30,2 96,9 59,3 724.644 39,0 31,7 2.285.464 28,9 97,4
S.Paulo 130.486 8,4 85,53 8,64 824.930 18,4 94,4 54,6 555.047 29,9 36,7 1.510.463 19,1 96,3
RMSP/ 65.688 4,2 97,81 8,90 390.503 8,7 94,5 52,9 282.143 15,2 38,2 738.334 9,3 96,9
RMSP/So
50,3 57,57 47,3 47,4 50,8 48,9 49,2
Paulo (%)
Fonte - Fundao Joo Pinheiro - Dficit Habitacional no Brasil (2005

Obs.: No inclui a parcela relativa ao dficit por depreciao do imvel

Curiosamente, verificamos que apenas 5,4% das moradias consideradas como


dficit esto localizadas em aglomerados subnormais, conforme apresentado na
22
TABELA 2 DFICIT H ABITACIONAL EM AGLOMERADOS SUBNORMAIS ( ). Essa informao
induziria concluso que nos projetos de interveno apenas 5,4% das moradias
deveriam ser substituda. Contudo, esse baixo ndice pode ser explicado em face de
que os moradores em favelas, j considerando essa forma de moradia como
definitiva, tenham investido mais recursos na melhoria das habitaes, ou mesmo
seja resultado dos programas de melhorias que vm se sucedendo nos ltimos 30
anos. De toda forma, a identificao do dficit em aglomerados subnormais nos
parece subestimada e, nesse sentido, o dficit, ou o conjunto das moradias que se
enquadrariam nos critrios da FJP para tanto, poderia ser at maior do que 8 milhes
de domiclios.

22
Segundo definio do IBGE, responsvel pela Pesquisa Nacional de Amostras por Domiclio
PNAD, principal fonte utilizada pela FJP, aglomerado subnormal o conjunto de favelas e
assemelhados constitudo por um mnimo de 51 domiclios ocupando terreno de propriedade
alheia e dispostos de forma desordenada e densa, e carente de servios pblicos essenciais.
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TABELA 2 - DFICIT HABITACIONAL EM AGLOMERADOS SUBNORMAIS


21
Dficit Habitacional
Componentes % domicilios
% dficit
nus em
Regies habitacional
Total Habitao Coabitao excessivo aglomerados
urbano
Precria familiar com sunormais
aluguel
Norte 73.671 15.061 53.323 5.281 26,1 11,9
Nordeste 79.065 12.781 53.099 13.185 20,5 4,3
Sudeste 176.271 42.498 96.215 37.558 15 6,4
Sul 11.559 5.096 6.011 422 13,5 1,5
Centro- 5.174 1.458 3.171 518 21,5 1,1
oeste
Brasil 345.713 76.897 211.819 56.964 17,7 5,4
RMs 263.003 46.533 168.190 48.280 18,2 11,8
So Paulo 108.306 35.216 60.549 12.541 17,2 7,4
RMSP 91.935 27.480 51.914 12.541 17,1 12,7
Fonte - Fundao Joo Pinheiro - Dficit Habitacional no Brasil (2005)

Conforme classificao do IBGE: "aglomerado subnormal o conjunto de favelas e assemelhados


constitudo por um mnimo de 51 domiclios ocupando terreno de propriedade alheia e dispostos de
forma desordenada e densa, e carente de servios pblicos essenciais.

No tocante inadequao dos domiclios, a carncia de infra-estrutura determina


a condio de inadequao de aproximadamente 11 milhes de domiclios
brasileiros, conforme apresentado na TABELA 3 C OMPONENTES DA I NADEQUAO DOS

D OMICLIOS , a seguir. Os dados tambm demonstram que aproximadamente 6% desses


domiclios localizam-se em aglomerados subnormais. Do mesmo modo, conforme
apontado pelos dados relativos ao dficit,nos parece que subestimada a condio
de enquadramento dessa carncia no conjunto de moradias em assentamentos
subnormais. O volume dos domiclios com carncia de infra-estrutura demonstra a
gravidade do problema da inadequao de moradia. Tomando por base os 8,7
milhes de moradias enquadradas nessa classificao por carncia em apenas um dos
critrios da pesquisa, ou seja, energia eltrica, ou abastecimento de gua, ou
esgotamento sanitrio ou coleta de lixo, verificaremos que 78% foram classificados
dessa forma em face da carncia de esgotamento sanitrio, totalizando
aproximadamente 7 milhes de moradias, demonstrando a precariedade do
saneamento bsico em nosso pas, conforme apresentado na TABELA 4 CRITRIOS DE

I NADEQUAO POR CARNCIA DE I NFRA-ESTRUTURA.


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TABELA 3 COMPONENTES DA INADEQUAO DOS DOMICLIOS 22


Inadequao Fundiria Domicilio sem Banheiro
Em aglomerados
Em aglomerados

Domiclios

Domiclios
Regies subnormais
% subnormais %
Brasil Brasil
% %
Dom. Dom.
regio regio
Norte 61.111 3,5 6.779 11,1 207.159 20,2 29.883 14,43
Nordeste 341.293 19,6 46.695 13,7 480.867 46,8 19.019 3,96
Sudeste 946.660 54,4 395.112 41,7 170.886 16,6 18.007 10,54
Sul 333.682 19,2 36.428 10,9 120.668 11,7 4.391 3,64
Centro-oeste 56.485 3,2 518 0,9 47.907 4,7 210 0,44
Brasil 1.739.231 100,0 485.532 27,9 1.027.487 100,0 71.510 6,96
RMs 1.021.976 58,8 418.455 40,9 234.816 22,9 59.096 25,2
So Paulo 626.678 36,0 338.624 54,0 67.556 6,6 6.328 9,37
RMSP 497.988 28,6 291.986 58,6 29.558 2,9 5.374 18,18
%
79,5 86,2 43,8 84,92
RMSP/SP

Carncia de infra-estrutura Adensamento Excessivo

Em aglomerados Em aglomerados
Domiclios

Domiclios
Regies % subnormais % subnormais
Brasil Brasil

% %
Dom. Dom.
regio regio
Norte 1.585.240 14,0 149.494 9,4 212.688 11,3 33.287 15,7

Nordeste 4.190.284 37,0 144.712 3,5 406.585 21,6 37.412 9,2

Sudeste 2.369.942 20,9 295.409 12,5 975.858 51,7 128.020 13,1

Sul 1.449.478 12,8 14.237 1,0 157.560 8,4 6.371 4,0

Centro-oeste 1.724.729 15,2 7.114 0,4 133.094 7,1 1.292 1,0

Brasil 11.319.673 100,0 610.966 5,4 1.885.785 100,0 206.382 10,9

RMs 2.634.705 23,3 429.946 16,3 864.541 45,8 161.650 18,7

So Paulo 626.844 5,5 173.857 27,7 581.299 30,8 76.834 13,2

RMSP 454.983 4,0 152.263 33,5 388.713 20,6 71.652 18,4


%
72,6 87,58 66,9 93,3
RMSP/SP
Fonte - Fundao Joo Pinheiro - Dficit Habitacional no Brasil (2005)
Conforme classificao do IBGE: "aglomerado subnormal o conjunto de favelas e assemelhados
constitudo por um mnimo de 51 domiclios ocupando terreno de propriedade alheia e dispostos de forma
desordenada e densa, e carente de servios pblicos essenciais.
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TABELA 4 - CRITRIOS DE INADEQUAO POR CARNCIA DE INFRA-ESTRUTURA


23
Domcilos com carncia de infra-estrutura por um critrio
Total domcilios
Domiclios
energia eltrica abastecimento gua esgoto sanitrio coleta de lixo carncia por um
com
critrio
Regies carncia
% dos % dos % dos % dos % dos
de infra-
estrutura dom. dom. dom. dom. dom.
Dom. Dom. Dom. Dom. Dom.
com com com com com
carncia carncia carncia carncia carncia
Norte 1.585.240 567.215 35,8 455.481 28,7 21.534 1,4 1.044.230 65,9
Nordeste 4.190.284 3.897 0,1 335.826 8,0 2.575.939 61,5 117.694 2,8 3.033.356 72,4
Sudeste 2.369.942 9.794 0,4 478.552 20,2 1.354.548 57,2 67.816 2,9 1.910.710 80,6
Sul 1.449.478 3.752 0,3 264.494 18,2 1.015.615 70,1 21.176 1,5 1.305.037 90,0
Centro- 1.724.729 210 0,0 100.854 5,8 1.282.438 74,4 8.480 0,5 1.391.982 80,7
oeste
Brasil 11.319.673 17.653 0,2 1.746.941 15,4 6.684.021 59,0 236.700 2,1 8.685.315 76,7
RMs 2.634.705 4.965 0,2 616.302 23,4 1.484.468 56,3 42.484 1,6 2.148.219 81,5
So 626.844 6.143 1,0 76.831 12,3 462.976 73,9 6.174 1,0 552.124 88,1
Paulo
RMSP 454.983 2.687 0,6 47.469 10,4 364.522 80,1 3.583 0,8 418.261 91,9
% 72,6 43,7 61,8 78,7 58,0 75,8
RMSP/SP

Domcilios com carncia de infra-estrutura por mais de um Total Domiclios permanentes


critrio
Regies % dos Regies
3 4 % %
2 critrios Total dom. com Domicilios
critrios critrios Brasil urbano
carncia
Norte 413.732 119.987 7.291 541.010 34,1 Norte 3.709.482 7,0 6,2
Nordeste 884.398 255.920 16.610 1.156.928 27,6 Nordeste 13.346.023 25,2 21,8
Sudeste 387.521 68.717 2.994 459.232 19,4 Sudeste 23.773.336 44,8 49,0
Sul 123.796 17.306 3.339 144.441 10,0 Sul 8.378.274 15,8 15,6
Centro- Centro-
309.747 21.453 1.547 332.747 19,3 3.845.506 7,2 7,4
oeste oeste
Brasil 2.119.194 483.383 31.781 2.634.358 23,3 Brasil 53.052.621 100,0 100,0
RMs 413.037 71.562 1.387 485.986 18,4 RMs 16.669.627 31,4 36,1
So Paulo 70.370 3.487 863 74.720 11,9 So Paulo 12.196.428 23,0 25,8
RMSP 35.826 896 36.722 8,1 RMSP 5.803.825 10,9 12,5
% %
50,9 25,7 0,0 49,1 47,6 48,4
RMSP/SP RMSP/SP

Verificamos um contingente menor, porm expressivo, de domiclios inadequados


por mais de um critrio, que totalizam, aproximadamente, 2,6 milhes de moradias,
sendo o peso relativo maior atribudo s moradias que esto nessa classificao por
dois critrios, que corresponde a mais de 84% dos casos. Ainda no que se refere aos
casos de inadequao, verificamos que aproximadamente 28% dos 1,7 milhes de
domiclios considerados com situao fundiria inadequada esto localizados em
aglomerados subnormais, o que tambm nos parece subestimado, embora seja essa
condio que apresenta a maior contribuio da participao dos aglomerados
informais no conjunto dos domiclios inadequados.

Como vimos anteriormente, na condio de inadequao fundiria, so


classificados os imveis nos quais, pelo menos um dos moradores tem a propriedade
da moradia, mas no possui a propriedade, total ou parcial, do terreno, ou frao
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ideal. Embora a classificao propriedade da moradia no seja correta na medida


24
em que o proprietrio do terreno tambm o proprietrio das moradias nele
edificadas (23) no sendo factvel dissociar essas duas condies, entendemos que a
pesquisa teve por objetivo identificar casas prprias em terrenos ocupados
ilegalmente.

Aferir a irregularidade uma tarefa delicada, na medida em que os moradores


identificam seus domiclios como prprios, mesmo quando edificados em reas
invadidas ou irregulares, sendo necessria a verificao das condies de legalidade
da ocupao, para fins da correta classificao. Outro fator a ser considerado, diz
respeito irregularidade temporria passvel de correo e a irregularidade que
no passvel de correo e, portanto, enseja a construo de uma nova moradia,
compondo o que a metodologia da FJP convencionou denominar como dficit. Tal
situao enseja a avaliao das condies de ilegalidade das moradias, o que envolve
situaes diversas, que foram sintetizadas pela Fundao SEADE, conforme
reproduzimos no Q UADRO 2 CONDIES DE I LEGALIDADE A SEREM IDENTIFICADAS PARA

D EFINIO DAS CARNCIAS HABITACIONAIS .

QUADRO 2 CONDIES DE ILEGALIDADE A SEREM IDENTIFICADAS PARA


DEFINIO DAS CARNCIAS HABITACIONAIS

Terra em condies Loteamento irregular, parcialmente aprovado pela prefeitura, no


ilegais comprada pelo registrado em cartrio;
morador Loteamento clandestino, executado e vendido sem nenhuma
formalizao junto aos rgos pblicos;
Loteamento dissimulado ocupao organizada por
associaes cuja diretoria tem ligaes com o proprietrio do
solo, cobra dos moradores o direito ao lote ilegal.
Terra invadida Favelas, reas pblicas ou privadas ocupadas por no proprietrios,
sem anuncia, mas sem expulso por parte do dono, onde os
moradores edificam casas margem dos cdigos legais de
parcelamento e edificao.
Terrenos de uso ou Beiras de nascentes ou crregos.
edificao proibidos reas de vegetao protegida.
Alta declividades ou solos frgeis.
Formas de Dimenso de lotes e ruas;
parcelamento e ndices urbansticos.
ocupao do solo
Edificaes Invadidas.
Prprias ou de locao com uso irregular ou ilegal
Construdas de forma irregular ou ilegal (tipo de material,
dimenses dos cmodos, ventilao, iluminao, etc.)
Fonte: SEADE (2001), pp. 24

23
Conforme Cdigo Civil Brasileiro/2002: "art. 92: Principal o bem que existe sobre si, abstrata ou
concretamente; acessrio, aquele cuja existncia supe a do principal"; e "art. 1253: Toda
construo ou plantao existente em um terreno presume-se feita pelo proprietrio e sua
custa, at que se prove o contrrio.
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Por fim, temos ainda como fatores de inadequao, as moradias sem banheiro, que
25
so mais incidentes na regio Nordeste, com 46,8% dos casos, alm do adensamento
excessivo das moradias, que se faz notar de forma mais intensa na Regio Sudeste,
com 51,7% dos casos, totalizando quase 1 milho de domiclios, sendo que mais de
meio milho deles s no Estado de So Paulo.

Embora reconheamos que a metodologia de classificao e quantificao das


carncias habitacionais tenha evoludo, considerando os diversos matizes das
carncias habitacionais, devemos enfatizar que os programas habitacionais de
aquisio subsidiada ou de locao social (24), que atenderiam as famlias de menor
renda, s foram adotados em perodo mais recente e so, ainda, quantitativamente
pouco expressivos.Teoricamente os programas habitacionais de interesse social do
BNH eram subsidiados, ao menos no que se refere taxa de juros ou aos custos de
infra-estrutura no incidentes nos emprstimos habitacionais, vez que eram
assumidos pelos entes do poder pblico - estados ou municpios. Porm, na prtica,
os subsdios facultados aos diversos programas institudos nos ltimos 30 anos no
surtiram o efeito desejado, ou seja, no atingiram as famlias carentes de moradia,
especialmente aquelas com renda familiar at 3 salrios mnimos. Tradicionalmente,
a poltica de proviso habitacional popular se valeu de recursos do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio FGTS, que embora exigisse baixa remunerao, demandava
retorno integral dos emprstimos para fins de produo habitacional (25). Assim os
subsdios eram determinados ao acaso, a partir dos financiamentos de infra-estrutura
que os estados e municpios tinham capacidade de suportar ou das possibilidades de
reduo de taxas de juros resultantes das complexas equaes de engenharia
financeira do SFH, porm no eram definidos a partir das reais necessidades da
demanda.

24
Como o caso dos programas atuais do Governo Federal: PAR Programa de Arrendamento
Residencial e PSH Programa de Subsdio a Habitao de Interesse Social.
25
O Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS, foi criado atravs da Lei Federal 5.107, de 13
de setembro de 1966, como alternativa indenizao paga por tempo de servio, onde o
trabalhador recebia, em caso de demisso, o valor de seu ltimo salrio para cada ano
trabalhado. A partir da vigncia do FGTS, janeiro de 1967, os empregadores passaram a depositar
8% do valor do salrio no fundo que remunerado por correo monetria + 6% ao ano.
Segundo o Conselho Federal de Economia COFECON www.cofecon.org. br, esse tem sido o
pior investimento, pois da criao do Plano Real em 1994, at janeiro de 2006, as contas do
fundo foram remuneradas em 22% acima da inflao, contra 442,2 % da taxa selic e 78,9% da
caderneta de poupana.
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2. TERRA, TRABALHO E CAPITAL: FATORES QUE SE ARTICULAM DE FORMA


26
DIFERENCIADA PARA PRODUO DE MORADIAS FORMAIS E INFORMAIS

A produo de qualquer moradia, seja no mercado imobilirio formal, seja no mbito


da informalidade e da auto-construo, compreende a articulao de fatores
essenciais, como terra, trabalho e capital. A terra base fundiria da produo -
o primeiro quesito do processo da produo de moradias e compreende a aquisio
da gleba ou do lote onde sero edificadas as habitaes. Trata-se de investimento
vultoso, remunerao do proprietrio da terra, pois a propriedade privada do solo
garante ao detentor desse direito a cobrana de um valor para facultar o seu uso a
terceiros. Tanto os consumidores finais aqueles que necessitam da terra para fins
de moradia quanto os empreendedores imobilirios aqueles que necessitam da
terra para fins produtivos, esto sujeitos ao pagamento da terra ao proprietrio
fundirio (26).

Quando nos referimos propriedade fundiria urbana, tratamos de um bem


diferenciado, na medida em que a produo do solo urbano est fora da influncia do
capital enquanto plo privado de acumulao, pois no factvel que um
empreendedor imobilirio privado, isoladamente ou em conjunto com outros
empreendedores, produza solo urbano, que resulta da combinao de grande
nmero de processos privados de reproduo que no poderia ser substitudo pela
ao de um capital particular por mais poderoso que fosse (27). A constituio do solo
urbano compreende uma srie de componentes articulados, quais sejam: sistemas de
circulao e transportes, infra-estrutura urbana, os centros de produo e consumo,
equipamentos de uso coletivo, etc., alm de outros efeitos externos (28 ). Embora o
solo urbano seja um bem produzido socialmente, se constitui em monoplio dos
proprietrios da terra que se apropriam de uma renda por cesso de direitos a

26
TOPALOV (1979): pp. 53, define que a base fundiria da produo, se constitui obstculo
reproduo das condies de acumulao no processo de produo capitalista das habitaes.
27
Ibid.: pp.53.
28
Cf. HARVEY (1980): A atividade de qualquer elemento em um sistema urbano pode gerar certos
efeitos sem preo e talvez no monetrios sobre outros elementos no sistema. Esses efeitos so,
usualmente, denominados exteriorizaes, efeitos de transbordamento ou efeitos de terceira
ordem. (...) Tais efeitos podem surgir tanto da atividade privada como da pblica. (...) As
exteriorizaes podem ser vistas como custos ou benefcios conforme o produtor ou consumidor
seja, afetado, e segundo a natureza do efeito. Uma construo de hidreltrica, por exemplo, pode
criar benefcios com o controle das guas e oportunidades de lazer. Descargas suprfluas podem
criar perdas externas atravs da degradao do ambiente. (pp. 46)
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terceiros, que dela necessitam para consumo individual ou para consumo produtivo
27
(29).

Vrios autores vm, historicamente, formulando teorias para explicar como se forma
o preo desse bem que a terra, que no se constitui capital, porm a ele se
assemelha, no se constitui mercadoria, por no ser resultante da aplicao do
trabalho humano, porm tem preo, em face do regime de propriedade privada do
solo (30 ). Embora no seja possvel tratar das complexas teorias da renda da terra no
mbito deste trabalho, necessrio enfatizar, de uma forma muito simplificada, que
alm das condies peculiares de cada lote urbano, em face de sua situao
geolgica e topogrfica e at mesmo de sua dimenso e conformao geomtrica (31),
temos tambm uma diferenciao qualitativa resultante do capital nele investido,
que resultaria em rendas diferenciais. Esses investimentos de capital so encarados
como benfeitorias e, dessa forma, passveis de um conferir um rendimento
adicional ao proprietrio fundirio, elevando o valor da terra.

No caso urbano, existem investimentos de capital, que promovem a valorizao dos


imveis e que no so passiveis de realizao pelo capitalista/proprietrio
isoladamente, como o caso da dotao de infra-estrutura, os equipamentos e
servios pblicos, o sistema de transporte urbano, as condies de acessibilidade. O
mesmo ocorre com o zoneamento urbano, pois a legislao de parcelamento, uso e
ocupao do solo, permitindo uma maior verticalizao, ou restringido determinados
usos, por exemplo, resulta em variaes positivas ou negativas no valor dos imveis
(32).

O investimento pblico na dotao de infra-estrutura urbana, em transporte coletivo


e na produo de equipamentos pblicos, portanto, fator determinante de uma
renda maior para o proprietrio fundirio urbano ou de sobrelucros que sero retidos

29
LOJIKINE (1979) define consumo produtivo consumo de meios de produo atravs do trabalho;
e consumo individual trabalhador emprega o dinheiro recebido na venda de sua fora trabalho
em meios de subsistncia.
30
Cf. LOW BEER (1983), pp.34.
31
Tm influncia no processo de avaliao de um imvel urbano, a extenso da rea, sua
conformao geomtrica, situao topogrfica, tipo de solo localizao na quadra e dimenses
frontais (fator de testada).
32
No caso da Zona Sul de So Paulo, a legislao estadual, visando proteger os mananciais,
estabeleceu normas que permitiam o uso habitacional com muito baixa densidade. Em funo
desta e outras restries estabelecidas pelo ordenamento urbanstico os terrenos se
desvalorizaram e, por conseqncia, foram ocupados clandestinamente por um nmero
expressivo de favelas e loteamentos ilegais.
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pelos empreendedores imobilirios. Desta forma as intervenes promovidas pelo


28
Estado no espao urbano so fundamentais na fixao dos preos dos terrenos e
conseqentemente dos imveis produzidos (33 ).

A distribuio dos servios urbanos na cidade condio fundamental para fixao


dos preos dos terrenos e quanto maior for a escassez dos servios urbanos numa
cidade, maior ser o valor dos imveis localizados nas reas mais bem equipadas
(34). H que se destacar ainda, que a terra urbana um bem escasso, ou seja, as
qualidades de que dotada no so passveis de serem colocadas no mercado em
quantidades ilimitadas, portanto, quanto maior for a demanda pelo solo urbano,
maior ser sua valorizao. Desta maneira, um dos principais entraves obteno da
moradia pela populao de mais baixa renda o acesso terra, especialmente a terra
urbanizada e legalizada, em face em face dos altos preos desse bem nas grandes
cidades (35).

Os moradores informais, praticamente na totalidade dos casos, no detm direitos


relativos propriedade da terra, mas sim uma condio de posse precria, sendo a
condio ilegal de acesso terra um dos principais elementos definidores da
informalidade das habitaes.

Na conformao original das favelas (36) o acesso terra ocorre atravs da invaso,
organizada ou no, na maioria dos casos de reas pblicas. No caso de reas privadas,
encontram-se ocupaes em caso das reas inadequadas ao uso habitacional e/ou
com restries legais de ocupao. Contudo, geralmente, os ncleos favelados no
prosperam em reas privadas, pois os proprietrios mantm a guarda das mesmas ou
ingressam com as medidas judiciais para reintegrao de posse em caso de invaso.
As favelas tm permanecido nas reas pblicas, especialmente aquelas afetadas

33
Cf. GONZALES (1985), os principais condicionantes da renda dos terrenos urbanos so, portanto,
os componentes de sua localizao na diviso social do espao urbano e a conseqente
incorporao de determinada quantidade de capital ao solo, para a construo de edificaes e
urbanizao do setor.
34
CF. LOW BEER, Op. Cit.
35
Segundo SMOLKA (2003): O preo de mercado do metro quadrado de um lote urbanizado por
agentes privados varia tipicamente entre US$ 32 e US$ 172 nas cidades latino-americanas. pp.
120.
36
Fazemos referncia conformao original das favelas, porque aps a ocupao e
consolidao do ncleo favelado, o acesso moradia nesses locais se d mediante a compra
ou aluguel de um barraco, ou seja, a ocupao sem nus acontece apenas no inicio do
processo de formao das favelas. A partir dos anos 1980, a forma predominante de acesso a
uma moradia em favela atravs da compra ou aluguel.
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como uso comum do povo (37), com anuncia do Poder Pblico, postura que
29
descrita por MARICATO (1987):

Se o Estado faz vistas grossas a esse universo de clandestinidade

porque a forma que encontra de oferecer uma vlvula de escape para as

necessidades objetivas e concretas que a massa de trabalhadores urbanos,

e a massa pobre, desempregada, recm-chegada do campo, tem de

habitao. uma forma ainda de viabilizar o corte entre proviso

capitalista de habitaes e no capitalista, assegurando para a primeira os

37
Cf. DI PIETRO (1989), reas de uso comum do povo so bens pblicos destinados, por natureza
ou por lei, ao uso coletivo, so os mares, rios, estradas, ruas ou praas. Nos termos da
Constituio Estadual de 1989 art. 180, inciso VII, as reas definidas em projeto de loteamento
como reas verdes ou institucionais no podero, em qualquer hiptese, ter sua destinao, fim
e objetivos, originariamente estabelecidos, alterados, porm esse dispositivo foi recentemente
alterado, facilitando a regularizao dos assentamentos informais em reas de uso comum do
povo Emenda 33/07 aprovada em abril/2007.
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30
recursos financeiro disponveis. uma forma ainda, tambm, de viabilizar

a reproduo barata da fora de trabalho. (MARICATO, 1987: pp.31).

No caso dos loteamentos irregulares, existem vrias estratgias adotadas para acesso
terra por parte dos loteadores, que evoluem sempre, de forma a burlar a legislao
urbanstica vigente e consoante as dinmicas prprias do mercado informal (38 ). Os
loteadores ilegais, em geral, so os prprios proprietrios das glebas loteadas, ou
atuam em propriedades de terceiros, atravs de grilagem ou em conluio com os
proprietrios que so parceiros no negcio (39). O lucro no caso dos loteamentos
clandestinos deve-se ao fato de que as glebas, geralmente em zona rural, parceladas
irregularmente sem obedincia aos trmites legais e sem a dotao da infra-
estrutura, so vendidas a preo de terra urbana, sem que o loteador tenha realizado
o investimento de capital que as habilitasse ao uso urbano. Trata-se, conforme define
SINGER (1979), da antecipao da valorizao da gleba: em funo de mudanas na
estrutura urbana que ainda esto por acontecer e por isso o especulador se dispe a
esperar certo perodo, at que as condies propcias se tenham realizado (40).

Nesse cenrio, ntido que a produo do mercado informal influencia a produo


formal, na medida em que a ocupao de novas glebas perifricas atravs de
loteamentos informais, invases de terra e at mesmo a produo pblica de
moradias em conjuntos habitacionais da periferia, representam a entrada no
mercado de terras que passam a nivelar o limite inferior dos preos dos imveis

38
As prticas de burla legislao de parcelamento do solo vem sendo observadas e
diagnosticadas pelo Ministrio Pblico/SP e pelo Departamento de Regularizao do
Parcelamento do Solo RESOLO da Prefeitura de So Paulo. Com respeito s prticas adotadas
mais recentemente, ver PIMENTEL (1999). AKAOUI (1999) e PINTO (1999).
39
Grilagem o ato de criar falsos ttulos de propriedade da terra.
40
Cf. SINGER (1978): pp. 24.
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urbanos, resultando no incremento de rendas diferenciais nas reas com melhor


31
insero urbana (41).

Embora as condies de acesso terra sejam ilegais, tanto na favela quanto nos
loteamentos irregulares/clandestinos, o habitante do loteamento encontra-se em
uma condio peculiar, conforme descreve GROSTEIN (1987), pois existe uma
relao mercantil de compra e venda da propriedade; o comprador tem direitos
adquiridos e a propriedade do imvel no questionada nem pelo Estado, nem pelo
conjunto da sociedade (42). Nesse caso o morador comprou o lote onde edificou sua
moradia, portanto, no se trata de uma ocupao no consentida, porm, devido
condio irregular do loteamento, no h titulao da propriedade junto ao Registro
de Imveis e lanamento de tributos e, conseqentemente, a propriedade no est
configurada e apta a ser comercializada no mercado imobilirio formal.

Em sntese, a ilegalidade relativa terra nos assentamentos habitacionais estaria


classificada sob dois aspectos:

a. Ilegalidade decorrente da forma de acesso propriedade,


compreendendo tanto os aspectos relativos posse no consentida, ou
seja, a ocupao desvinculada do direito de propriedade, quanto a
propriedade no reconhecida pelo mercado formal, ou seja, sem
titulao;
b. Ilegalidade decorrente da no conformidade do assentamento
habitacional com a legislao que rege o parcelamento o uso e
ocupao do solo, compreendendo a legislao urbanstica e ambiental
no mbito municipal, estadual e federal.

Com relao ao fator trabalho, anlises realizadas na dcada de 70, entre elas a de
VARGAS (1979), afirmam que a produo do mercado imobilirio formal relaciona-se
com a indstria da construo civil, considerada ento como um setor atrasado que
no incorporou as inovaes tecnolgicas como a indstria em geral, e,

41
VETTER et allii (1981) descrevem a estratgia usada por construtores que consiste em incitar as
famlias a construrem em reas a grandes distncias dos servios pblicos e transportes. Aps a
ocupao, as famlias pressionam o Poder Pblico para a expanso das redes de servios urbano,
cujos benefcios acabam por ser apropriados pelo construtor na forma de preos mais
elevados dos lotes restantes.
42
Cf. GROSTEIN (1987), pp, 19.
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conseqentemente, poderia ser classificada como uma manufatura, entendida como


32
o estgio de desenvolvimento das foras produtivas anterior indstria (43).

Essa situao explicada, em parte, pelas caractersticas peculiares da produo da


construo civil, na medida em que cada obra compreende uma estrutura de
produo nica, que congrega equipes e trabalhadores que vo sendo incorporados,
conforme as necessidades no decorrer da obra (44). O processo de produo
desenvolve-se no local das obras, portanto, a cada nova construo so necessrios o
deslocamento geogrfico e a mobilidade de equipes de trabalho e equipamentos.
Nesse sentido, a prpria natureza do processo de produo facilita uma alta
rotatividade da mo de obra, que por requerer baixa qualificao, torna mais fcil o
recrutamento dos empregados a cada obra e as contrataes informais.

A significativa informalidade no setor, tambm facilita a informalidade na


contratao da mo de obra, e se constitui em outro elemento facilitador da alta
rotatividade. Segundo dados do Sindicato da Construo Civil de So Paulo
SINDUSCON-SP, em 2003, a indstria da construo civil compreendia em todo o pas
289.796 empresas, sendo que 170.803, ou seja, 59% eram informais. No mesmo ano
a construo civil ocupou 3,77 milhes de trabalhadores, 5,6% do total do pas, sendo
que 2,64 milhes, ou 66% desses trabalhadores eram empregados informais (45). Esse
mesmo estudo, alerta para o fato de que a produtividade das atividades formais da
construo civil 27% mais elevada do que a do setor informal. Essa constatao
demonstra claramente que os vnculos empregatcios precrios do setor e o
deslocamento geogrfico, aliados ausncia de uma padronizao das tarefas, no
proporcionam condies para o mnimo treinamento, que permitiria a especializao
da mo de obra, otimizao do trabalho, reduo dos desperdcios e,
conseqentemente, o aumento da produtividade.

A soluo preconizada h anos seria, portanto, a adoo de canteiros


industrializados, com o local da construo de moradias sendo utilizado apenas para
montagem de elementos pr-fabricados. No entanto, para essa finalidade seria
necessria a reestruturao do aparelho produtivo nacional, com a padronizao de

43
Cf. VARGAS (1979): (...) diferente da concepo de autores clssicos, como Marx e Smith, que se
referiam manufatura como as caractersticas especficas do perodo de transio do
feudalismo para o capitalismo
44
Cf.LAMPARELLI (1982), pp.21.
45
SINDUSCON-SP. Informalidade na construo civil: um jogo de soma negativa, 2003. in
www.cbci.com.br.files/textos/eecn_002_informalidade.pdf
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componentes e criao de indstrias de pr-frabricados, o que at esse momento


33
no se viabilizou em nosso pas (46). Uma das hipteses construdas para explicar tal
involuo seria que a oferta abundante de mo de obra, concentrada nas cidades
como fruto do fenmeno da urbanizao acelerada, desempenha papel
preponderante na conservao de mtodos e processos tradicionais da construo
habitacional (47).

H que se considerar que na ltima dcada ocorreu um avano considervel no que


se refere atividade da construo civil imobiliria, cuja analise mereceria estudos
detalhados. Contudo, conforme explicitam CARDOSO, ABIKO e GONALVES (2002), o
setor de construo civil de edifcios tem ainda, como empecilhos a sua alavancagem,
a baixa produtividade (estimada em um tero dos pases desenvolvidos, a qualidade
dos produtos intermedirios e finais da cadeia produtiva, elevados custos de correo
e manuteno ps-entrega, desestmulo ao uso de componentes industrializados em
face dos impostos incidentes, falta de capacitao tcnica dos agentes da cadeia
produtiva, alm da incapacidade na avaliao das tendncias de mercado, cenrios
econmicos futuros e novas oportunidades de crescimento (48).

Tanto nas favelas como nos loteamentos ilegais da periferia, no h como arcar com
os custos da contratao da produo formal e as moradias so edificadas atravs de
auto-construo, ou seja, os indivduos produzem sua prpria casa, valendo-se dos
finais de semanas e feriados, utilizando sua prpria fora de trabalho, com ou sem a
ajuda de familiares e amigos. A maioria das pessoas que trabalham na produo da
casa no tem experincia na construo civil e, geralmente, segue a orientao de um
vizinho ou amigo que dispe de um pouco mais de conhecimento. Embora presentes
na produo das moradias informais uma srie de condicionantes que variam caso a
caso, as habitaes apresentam como caracterstica comum o fato de serem
produzidas em desconformidade com a legislao urbanstica e edilcia, sem observar
as normas e parmetros tcnicos reconhecidos, em processo alheio do modo de
produo do mercado formal, atravs de relaes no capitalsticas de produo e
sem incorporar qualquer avano tecnolgico.

46
Cf. VARGAS, Op.Cit.
47
Cf. LAMPARELLI, Op.Cit., pp. 24 e VARGAS, Op.Cit.
48
Cf. CARDOSO, ABIKO e GONALVES (2002): pp. 915.
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Nas duas ltimas dcadas verifica-se que, embora ainda extremamente precrias e de
34
caractersticas desiguais, as moradias nas favelas vem sendo construdas em
alvenaria, com cobertura em laje pr-moldada ou simplesmente com telhas de
fibrocimento (49). A utilizao de lajes de cobertura se intensificou tambm em face
do adensamento das favelas, que contam hoje com edificaes de vrios pavimentos,
pois comum a venda da laje, ou aluguel da moradia verticalizada pelo ocupante
principal (50 ).

Figura 1 - Construes de at 4 pavimentos na Favela Helipolis

Outro fator a ser considerado na complexidade da produo da mercadoria habitao


diz respeito ao capital. O financiamento da produo e do consumo habitacional
essencial, em face dos altos valores envolvidos, e requer uma rentabilidade com
49
Cf. TASCHNER (2003): Em relao ao material de construo predominante, as moradias das
favelas da cidade de So Paulo, antes barracos de madeira e zinco, hoje so predominantemente
de alvenaria: 51% em 1987, 75% em 1993 (pp, 27).
50
Em matria do Jornal O Globo, de 04.11.2007, dito: Mais de um tero dos imveis na Rocinha
so prdios com dois ou mais andares, e quase a metade no tem qualquer documentao. Os
nmeros constam de uma pesquisa realizada pela Fundao Bento Rubio, responsvel pelo
programa de regularizao fundiria da comunidade, que entrevistou mil moradores entre
dezembro e maro. Vinte e sete por cento dos proprietrios tm dois imveis ou mais. Em boa
parte dos edifcios, cada pavimento serve de moradia para at seis famlias. Para especialistas, o
adensamento da favela tende a gerar problemas cada vez maiores se no forem tomadas
medidas como a melhoria da infra-estrutura.
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altas taxas de lucro, em face do longo prazo de produo e circulao (51 ). Esse longo
35
perodo de retorno do capital e a baixa solvabilidade da populao de menor renda,
que mesmo reunindo condies para acesso ao financiamento habitacional, acaba,
em face da vulnerabilidade econmica, a no fazer jus s obrigaes assumidas,
determinam uma dependncia do financiamento pblico para a produo
habitacional, na medida em que, somente empresas e agentes pblicos podem arcar
com o nus de altas taxas de inadimplncia (52).

No Brasil, o Sistema Financeiro da Habitao SFH, que congregava recursos do FGTS


e da poupana voluntria (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE),
acabou por privilegiar o financiamento s famlias de maior renda, que dispunham de
condies econmicas para suportar o retorno dos emprstimos habitacionais, como
bem evidencia MARICATO (1987):

O sucesso do Sistema Financeiro da Habitao no Brasil desde a sua

estruturao em bases mais exeqveis, em 1968, at 1980, quando entra

em profunda crise em consonncia com toda a economia do pas, se deveu

exatamente ao fato de ignorar os setores de menores rendimentos da

51
Cf. TOPALOV, Op.Cit., o perodo de rotao do capital excepcionalmente longo, tanto no
perodo de produo quanto no perodo de circulao, representando um obstculo reproduo
das condies de acumulao no processo de produo capitalista das habitaes, tal como
ocorre com a base fundiria como mencionamos anteriormente. pp. 55-56.
52
Como exemplos, temos os casos dos adquirentes de moradias da COHAB-SP e CDHU, s para
citar empresas de So Paulo, que ao se candidatar aquisio das habitaes apresentam renda
suficiente conforme as normas estabelecidas e posteriormente acabam por se tornar
inadimplentes.
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36
populao e tratar a habitao como uma mercadoria a ser produzida e

comercializada em moldes estritamente capitalistas. (MARICATO, 1987,pp

29-30).

Os recursos destinados aos programas habitacionais, geridos atravs do BNH,


alavancaram a expanso do mercado imobilirio, em face do financiamento
produo e ao consumo, possibilitando ao setor da construo civil suportar o longo
prazo de circulao do capital. O problema da populao que padecia da carncia
habitacional, ou seja, no se constitua demanda solvvel sequer para o
financiamento pblico, ficou longe de ser equacionado, embora, aparentemente, o
sistema SFH/BNH tenha sido criado em 1964 justamente para essa finalidade,
determinando que as famlias alijadas do mercado imobilirio formal e do programas
habitacionais pblicos, utilizem economias, obtidas com sacrifcios, para compra do
material de construo, a ser empregado nos processos de auto-construo, em
terrenos desprovidos de infra-estrutura, onde, no havia sequer a segurana na
posse.

Na auto-construo, o ritmo de execuo das obras, que em geral leva anos, segue as
possibilidades financeiras das famlias, que acabam empregando na produo da casa
todos os recursos que excedem o seu consumo vital. Esses investimentos, muitas
vezes de toda uma vida, resultam em construes que tm como denominador
comum as condies precrias de habitabilidade e alguma espcie de ilegalidade na
sua produo, distribuio ou consumo.

Nas favelas, diferentemente do loteamento perifrico onde h uma rea


determinada como lote, as ocupaes iniciais se apossam de parcelas diferenciadas
do terreno. O apossamento de reas maiores, ou mesmo barracos de maior
dimenso, facilitaram, ao longo dos anos, a construo de novas moradias nos
interstcios das construes existentes ou diviso da moradia original,
preliminarmente para abrigar amigos e parentes e posteriormente para venda ou
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aluguel. Como resultando, temos o adensamento dos assentamentos, com rea de


37
projeo das construes muito reduzida, sem recuos ou vias de circulao de
veculos, alm da presena da coabitao e da verticalizao, resultando em um
adensamento excessivo que alm de comprometer ainda mais as j precrias
condies de moradia, implicam em dificuldades adicionais no caso de projetos de
urbanizao (53).

De todo modo, embora estejam presentes na produo das moradias informais uma
srie de condicionantes que variam, inclusive de ncleo para ncleo, as habitaes
apresentam como caracterstica comum o fato de serem produzidas em
desconformidade com a legislao urbanstica e edilcia em processo alheio do modo
de produo do mercado formal. No processo de produo as famlias se valem de
parcas economias para compra do material de construo, bem como da mo de
obra prpria dos moradores ou de seus parentes ou amigos, ou seja, a auto-
construo, em reas ocupadas com algum tipo de ilegalidade seja na posse e/ou
propriedade.

Alm da baixa capacidade de investimento, os perodos de desemprego e qualquer


outro tipo de dificuldade, determinam a paralisao das obras que, inacabadas e sem
a necessria manuteno, sofrem um processo mais intenso de depreciao. Trata-
se, portanto, de uma habitao prpria cuja posse precria, a construo
inadequada e a infra-estrutura insuficiente, porm resultante de sacrifcio: seja na
obteno do capital como no dispndio do sobretrabalho, fora motriz, da
produo de parcela significativa das grandes cidades do terceiro mundo.

53
Quanto mais densa a ocupao mais difcil tornar-se a urbanizao, considerando a necessidade
de abertura de acessos, instalaes de redes de servios e outros espaos, que acabam por
determinar remoes.
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QUADRO 3 PRODUO FORMAL X INFORMAL


38
Mercado Terra Trabalho Capital
Adquirida no Contratao de Emprstimo
mercado imobilirio, empresas bancrio, capital
com propriedade especializadas da imobilirio,
escriturada em nome indstria da financiamento
Formal
do empreendedor, construo civil pblico
parcelada em
conformidade com as
normas urbansticas.
Invaso ou aquisio Autoconstruo Economias prprias
de lotes sem mo de obra prpria ou emprstimos
escriturao de dos moradores obtidos com base em
Informal
propriedade, garantia pessoal
parcelada
irregularmente.
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39

3. A INFORMALIDADE DA MORADIA E A INSERO NA CIDADE

O espao urbano, na economia capitalista, objeto de disputa entre diferentes usos


com exigncias diferenciadas. As empresas buscam locais para desenvolvimento de
suas atividades produtivas, tendo como requisitos facilidades na mobilidade e
acessibilidade a certos servios, com objetivo de proporcionar lucros adicionais
decorrentes de determinada localizao. As famlias, por sua vez, disputam o espao
urbano, basicamente, com o objetivo de atender necessidade de habitar, sendo sua
escolha referenciada por razes de naturezas diversas, envolvendo tanto aspectos
relacionados mobilidade e acessibilidade a servios, com quesitos diferenciados das
empresas, quanto aspectos muitas vezes abstratos, tais como status social, apelos
estticos e mercadolgicos associados a determinado conceito de vida urbana.

Nesse sentido, a populao urbana organiza suas formas de habitar nas cidades,
buscando a moradia que melhor atenda aos seus anseios no limite de sua renda e
capacidade de obteno de crdito. As famlias de alta renda buscam moradias em
bairros residenciais exclusivos, arborizados, com acessibilidade privilegiada, prximos
a centros de compras e servios sofisticados e escolas particulares tradicionais, ou
seja, todo um aparato de consumo de luxo, que acaba se instalando nas proximidades
dessas reas residenciais exclusivas justamente em face da demanda de alta renda. A
populao de renda mdia baixa busca as localizaes que permitem melhor
acessibilidade ao transporte pblico, a servios de uso coletivo e a melhor qualidade
de vida possvel em face de suas condies econmicas e financeiras. Cabe registrar
que, muitas vezes, as famlias de renda mdia baixa, abrem mo de vantagens de
localizao da moradia, dando preferncia aquisio da habitao prpria ao invs
do aluguel.

Assim, principalmente as condies de renda e de acesso ao crdito vo orientando


e estratificando a conformao das moradias produzidas pelo mercado imobilirio
formal, que atento aos anseios e expectativas da demanda solvvel, promove a
produo de empreendimentos habitacionais dos mais variados padres e nas mais
variadas localizaes, restando queles que no tm acesso a esse mercado,
notadamente famlias com renda inferior a 3 SMs, as reas urbanas rejeitadas por
esse mercado, seja pela condio desfavorvel para ocupao, em face de condies
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geomorfolgicas que demandariam altos custos de habilitao ao uso urbano, seja


40
por restries legais de ocupao (54).

Esta organizao das moradias nas cidades no esttica e est sujeita a uma srie
de dinmicas sociais e dinmicas urbanas, promovidas por interveno do Estado
e pela ao do capital imobilirio. Os bairros residenciais exclusivos das famlias de
renda alta, contudo, so menos suscetveis s interferncias pblicas ou privadas,
exceto aquelas que garantem a manuteno do status dessas localidades (55).

Embora a populao urbana organize sua moradia conforme os recursos econmicos


de que dispe, a estratificao com base na condio econmica compreende o
universo das relaes sociais, ou seja, as diferentes localizaes expressam padres
sociais diferenciados. Ao informar seu endereo, o individuo permite a seu
interlocutor deduzir referncias quanto ao seu padro scio-econmico. Certamente,
trata-se de um preconceito, porm no podemos deixar de reconhecer que nossa
sociedade, a partir do local de moradia estratifica os indivduos (56).

54
A esse respeito ver SILVA (2004): pp.74.
55
Os bairros onde reside a populao de renda mais alta, contam com mecanismos de defesa das
suas caractersticas originais, como, por exemplo, disposies determinadas pelos promotores
do empreendimento (Ex. Companhia City, nos Jardins em So Paulo e SOBLOCO na Riviera de
So Loureno no Municpio de Bertioga). H tambm a possibilidade de garantir as
caractersticas urbanas diferenciadas atravs da declarao do bairro como patrimnio
histrico ou arquitetnico. Conforme GROSTEIN (1987), essa forma de proteo dos bairros
residenciais privilegiados no recente: Essa prtica de proteger determinados bairros atravs
de lei especfica foi adotada inmeras vezes at se consolidar em 1972 o zoneamento do
conjunto da cidade. pp. 69.
56
Embora o mito de que os moradores em favela so marginais tenha sido afastado (Ver
PERLMAN (1977), o preconceito com relao ao local de moradia relatado pelos moradores de
favela, que muitas vezes omitem informaes a esse respeito, quando vo pleitear emprego e
em outras ocasies que dependem do julgamento do interlocutor. Durante muitas vezes na
minha trajetria profissional presenciei situaes de preconceito com moradores de favela e at
mesmo de conjuntos habitacionais. Como exemplo tenho a situao de um morador de uma
rea invadida, que foi impedido de exercer o cargo de segurana privado por morar
ilegalmente.
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41
Diferentes dinmicas scio-espaciais
podem coexistir nas regies
metropolitanas, como a expanso dos
assentamentos perifricos de baixa
densidade; a criao de condomnios
fechados para famlias de renda
mdia/alta em reas periurbanas, a
deteriorao e/ou renovao de
setores urbanos determinados, bem
como aquelas resultantes da
interferncia direta ou indireta do
Estado e do capital privado como vimos
anteriormente.

Conforme MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004), as transformaes presentes na


RMSP, especialmente aquelas que se sedimentaram a partir de 1980, compreendem a
concomitncia temporal e espacial de aspectos urbanos, que para reforar o seu
carter dual podem ser divididos em dois grupos. Desta forma, hoje, em So Paulo
esto presentes pelo menos dois padres de ocupao, ou seja, um modelo de
organizao das atividades e funes urbanas que comporta dois aspectos
dialeticamente relacionados:

a. Primeiro grupo (...) padro de urbanizao que pelas suas


caractersticas e histria designado como modernizado,
comprometido, do ponto de vista puramente funcional, com a
reestruturao produtiva e com os novos programas funcionais a ela
associados;

b. Segundo grupo (...) precrio, , em grande parte, remanescente do


territrio produzido ao longo do ciclo industrial (57).

57
MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004), pp. 10 - 11. Grifos nossos.
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42

Figura 2- Periferia Paulistana (Revista Veja 24,01.2001

O universo das moradias informais est inserido, obviamente, no segundo grupo,


ou seja, aquele que remanesceu da metrpole moderna, que na definio dos
autores citados, corresponde metrpole industrial ou fordista. Segundo esses
autores, a metrpole contempornea corresponde ao territrio e o espao onde est
em andamento a transio de um modo de produo essencialmente mecnico para
um modo de produo predominantemente tecnolgico. Desta forma fica claro, que
estamos diante de uma transio, um processo onde verificamos o
aprofundamento das atribuies da metrpole no interior da nova etapa produtiva do
capitalismo (58).

nesse sentido, pela coexistncia das formas de organizao urbana,

incluindo ainda todas as formas intermedirias, que podemos afirmar que

58
Ibid., pp.12/20.
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43
no h uma metrpole inteiramente identificada com o novo modelo.

(MEYER, GROSTEIN E BIDERMAN, 2004. PP . 19.)

Consoante os autores citados, termos como industrialismo e ps-industrialismo;


modernismo e ps-modernismo, no podem ser considerados como etapas
consecutivas do processo ou como situaes opostas e subseqentes. No se trata
de uma mera substituio da atividade industrial por atividades tercirias, o que
segundo eles, seria uma banalizao despropositada, pois na verdade estamos diante
da emergncia de um modelo tecnolgico informacional, que condiciona e dirige o
conjunto da produo, da distribuio, do consumo e da administrao dos produtos
e servios (59).

Por conseqncia, concentramos nossa anlise, que envolve a informalidade e


precariedade das moradias, ainda na esfera da do espao dual presente na
metrpole industrial, pois como identificam MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004),
uma caracterstica clara da reestruturao da metrpole : a concomitncia entre
a existncia de aes modernizadoras e a omisso de iniciativas diante da
precariedade, acentuando o carter complementar que os dois processos adquiriram
ao longo do desenvolvimento da metrpole industrial. A contradio centro x
periferia, mais do que uma representao geogrfica, exprime a oposio, a
dualidade, entre a cidade formal, objeto privilegiado dos investimentos pblicos e do
mercado imobilirio formal, e a cidade informal, onde prevalecem relaes no
capitalistas de produo. Essas duas realidades, embora desiguais, fazem parte de
um desenvolvimento urbano combinado, que forjou as caractersticas da
metrpole industrial. Dessa forma, ao invs de presenciarmos transformaes que
superam essa contradio, estamos diante de transformaes urbanas que se
sobrepe estrutura dual, predominante at o inicio da dcada de 1980, tornando
ainda mais acirrada a disputa pelos investimentos pblicos, entre as intervenes
para promover a insero dos pobres na cidade ou para inserir a cidade na nova
etapa do capitalismo.

59
Ibid., pp.12.
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44
(...) essas novas configuraes, longe de marcar uma descontinuidade

espacial ou de um deslocamento temporal, evidenciam a presena de um

novo padro urbano no qual a precariedade e a modernizao surgem de

forma imbricada, superpondo-se e gerando um espao caracterstico de

um novo padro de urbanizao que podemos designar como

modernizao precria. (MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN, 2004. pp. 11 grifos

nossos).

As famlias de mais baixa renda continuam ocupando o mesmo lugar do precrio e


informal, pois no houve, ao longo do sculo XX, nenhuma mudana que pudesse ser
definida como uma ruptura do modelo, isto , uma reverso do processo espoliativo
da urbanizao metropolitana (60). Contudo, ao nos aproximarmos da realidade dos
assentamentos urbanos informais, devemos ter como referncia o fato de que
estamos diante de uma nova desigualdade, que, conforme MARTINS (1997), separa
materialmente, mas unifica ideologicamente:
60
Ibid.: pp.11.
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45
(...) a nova desigualdade se caracteriza basicamente por criar uma

sociedade dupla, como se fossem dois mundos que se excluem

reciprocamente, embora parecidos na forma: em ambos podem ser

encontradas as mesmas coisas, aparentemente as mesmas mercadorias, as

mesmas idias individualistas, a mesma competio. Mas, as

oportunidades so completamente desiguais. (MARTINS, 1997. PP. 21-22).

Segundo esse entendimento, estaramos, de uma forma simplificada, diante de dois


grupos de indivduos que, embora estejam em condies econmicas diferenciadas,
almejam alcanar os mesmos bens, ou seja, o engajamento em uma sociedade
com os mesmos valores. No presenciamos desigualdade que ope os ideais de
classes sociais diferenciadas, mas sim a luta por fazer parte de uma mesma sociedade
reconhecida como ideal, porm, inacessvel para alguns, pois, segundo MARTINS
(2002) o desenvolvimento econmico gera, em pases do Terceiro Mundo como o
Brasil, um desenvolvimento social muito aqum de suas possibilidades, e, nega-se na
perversidade das excluses sociais que dissemina:
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46
Esse desenvolvimento anmalo no se manifesta apenas nas privaes

que produz e dissemina. Manifesta-se, tambm, nas estratgias de

sobrevivncia por meio das quais os pobres teimam em fazer parte daquilo

que no os quer seno como vitimas e beneficirios residuais de suas

possibilidades. (...) Nessas estratgias nem sempre compatveis com o bem

comum, no recurso ao ilegal e ao anti-social por parte das vitimas, a

sociedade inteira alcanada e comprometida nas compreensveis aes


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47
de sobrevivncia daqueles aos quais ela no oferece a apropriada

alternativa de vida. (MARTINS, 2002. pp. 10-11).

Nos dizeres de MARTINS (1997; 2002), no tratamos de uma excluso social, mas
sim de uma incluso precria, instvel e marginal, de indivduos que encontram
expedientes a margem da lei para ter acesso sobrevivncia nos moldes
estabelecidos pela sociedade que os repele. No tratamos do mais do operrio, mas
sim do excludo, que no tem uma identidade de classe, mas encontra em comum a
condio diferenciada de incluso:

Os protagonistas da situao social adversa que mais golpeia a

conscincia das elites, e da classe mdia que delas faz parte, no esto mais

majoritariamente nas fbricas esto nas ruas, nas favelas e cortios, nas

invases, nos bairros miserveis da urbanizao patolgica que o novo

desenvolvimento econmico produziu. (MARTINS, 2002.).


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Os indivduos que no apresentam condio econmica para acesso aos bens


48
valorizados pela sociedade moderna, os quais eles tambm almejam, vo recorrer
s formas alternativas para insero nessa sociedade, essas formas correspondem,
segundo o autor, moradia informal, ao emprego informal, a compra do produto
pirateado, enfim, todas as maneiras que os aproximem dos valores preconizados
pela sociedade, atravs de uma insero marginal, prejudicial a toda a sociedade,
mas principalmente queles que sobrevivem em meio a condies muito precrias de
existncia. No se trata mais do operrio que reivindica seus direitos, mas sim de
indivduos excludos socialmente.

Figura 3 - cortio da Rua do Carmo - So Paulo

Na nova configurao das desigualdades, temos o produtivo excludo, na medida


em que pessoas pertencentes mesma classe social, como o caso da classe
operria, podem estar includas ou no: socialmente excludas e economicamente
integradas nos mecanismos de reproduo ampliada do capital (61). Essa situao est
presente de forma latente na problemtica da moradia informal, como define a
Fundao SEADE:

61
Cf. MARTINS (2002), pp. 16.
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49
O produtivo excludo, como o trabalhador da construo civil ou da

industria automobilstica que mora nas favelas, tem salrios que no

permitem a compra da moradia no mercado e o Estado no realiza

polticas pblicas eficientes para assegurar o acesso moradia digna para

o cidado, condies que instauraram um processo em que a produo

imobiliria de incorporao se combina com a densa e fantstica produo

domstica irregular ou ilegal. (SEADE, 2001, pp. 11 grifos nossos).

O operrio que mora em casa prpria, ou casa de aluguel, includo econmica e


socialmente, enquanto outro, at mesmo com a mesma renda, que reside em uma
favela ou cortio, embora includo economicamente, excludo socialmente, ou
melhor, inserido de forma marginal na sociedade. Nesse sentido, o espao que
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ocupam os indivduos na cidade determinante sua incluso ou incluso marginal,


50
conforme postula SANTOS (1998):

(...) a atividade econmica e a herana social distribuem os homens

desigualmente no espao, fazendo com que certas noes consagradas,

como a rede urbana e o sistema de cidades, no tenham validade para a

maioria das pessoas, pois o seu acesso efetivo aos bens e servios

distribudos conforme a hierarquia urbana depende do seu lugar scio-

econmico e tambm de seu lugar geogrfico. (SOUZA, 1998. PP. 01).

Assim, o espao de fluxos, que estaria na base da reorganizao das formas


urbanas, no elimina o espao de lugares:
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51
A reorganizao das formas urbanas conduzidas por uma nova lgica

espacial denominada espao de fluxos se contrape, no sentido de

complementar-se, na sua chave terica, ao espao de lugares. A relao

dialtica que existe entre ambos a expresso material das dimenses

espao e tempo no interior da prpria metrpole. E, no caso de So Paulo,

cristalizam-se nos dois universos urbanos conflitantes e complementares

(...): o territrio qualificado e o territrio precrio. (MEYER, GROSTEIN E

BIDERMAN, 2004. PP . 13).

A forma de incluso marginal dos indivduos na sociedade, em meio urbano, se faz


perceber, de forma mais contundente, na forma da moradia da populao mais
pobre, nos espaos produzidos informalmente. As caractersticas das intervenes
pblicas nesse universo e as relaes estabelecidas com essa populao so
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determinantes nas possibilidades que podem ser criadas para uma insero no
52
marginal, atravs da qualificao das moradias e de sua insero no universo da
cidade formal e na dotao de servios que podem representar oportunidades de
ascenso social, econmica e cultural.

Figura 4 - Barraco na invaso de Vila Lourdes (Jornal Folha de So Paulo 07.12.1981)

As interpretaes marxistas, que se referem etapa na qual se estruturou a


metrpole industrial no seriam anacrnicas, pois no h qualquer mudana
significativa que demonstre uma reverso do processo espoliativo da urbanizao
metropolitana, mas ao contrrio, o capital se reencontrou com formas de explorao
pr-capitalistas de trabalho:

Na dinmica prpria de uma economia crescentemente globalizada,

virtualidades do processo de explorao do trabalho, ainda da fase da

chamada acumulao primitiva, tornaram-se novamente reais e


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53
ressurgiram adaptadas racionalidade do capital moderno, como monstro

nas reflexes sobre as formas contemporneas de escravido. (...) a

intensificao da globalizao, que prpria do processo do capital, fez

com que o capital se reencontrasse com formas de explorao pr-

capitalistas de trabalho, das quais aparentemente se divorciara h muito.

Mas tambm porque encontrou-se com valores, mentalidades e

concepes da vida e do trabalho muito frgeis em face do poder

destrutivo e de sujeio do capital globalizado. (MARTINS, 2002. PP. 17).


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Coloca-se, portanto, a importncia dos programas de interveno na realidade da


54
informalidade construda em parte por formas pr-capitalistas de produo, ou no
territrio desigual produzido ao longo do ciclo industrial e a necessidade de
conhecermos quais as reais possibilidades desses programas, a partir das dinmicas
em curso.

Para a metrpole de So Paulo, MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004) identificam


como novas dinmicas da cidade informal trs movimentos simultneos: o
adensamento das grandes favelas com a expectativa de sua integrao estrutura
urbana; a reproduo de loteamentos ilegais com novas estratgias operativas,
principalmente em reas com proteo ambiental, gerando conflitos sociais e
institucionais; e a multiplicao e disperso das favelas nas periferias metropolitanas,
geralmente em situao de risco ambiental. Esses autores enfatizam os programas
pblicos introduzidas no decorrer das dcadas de 1980 e 1990, que confirmam a
emergncia da informalidade como um dado de projeto e objeto de polticas
pblicas, porm reconhecem que a escala de atuao pouco expressiva diante da
dimenso e da precariedade instalada (62).

Essas polticas pblicas revestem-se de extrema relevncia para, ao menos atenuar, a


divida social deixada pela metrpole moderna industrial - e que s tende a se
agravar na metrpole contempornea, devendo constituir-se como polticas sociais
compensatrias:

A alternativa tem sido as polticas sociais compensatrias, sem dvida

necessrias nessa circunstncia, por meio das quais se procura atenuar os

efeitos danosos do modelo econmico. Elas apenas confirmam e legitimam

62
MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004)., pp. 196 197.
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55
a excluso por meio de benefcios que no constituem legtima apropriao

social dos resultados da economia. So apenas dbitos a fundo perdido,

preo a pagar pela sustentao de uma economia cuja dinmica bane e

descarta parcelas da populao. (MARTINS, 2002, PP. 14).

Com a crescente proliferao de polticas de interveno nos assentamentos urbanos


informais, de iniciativa dos municpios, dos estados e do governo federal, inclusive
sob influncia do iderio de organismos internacionais, temos premissas diversas e
prticas urbansticas (63), tambm diferenciadas, chegando, por conseqncia, a
resultados desiguais. Evidentemente que esses programas, por contemplarem
realidades diversas, devem ser flexveis possibilitando a adoo de solues
diferenciadas. No entanto, metas podem ser universais e claramente definidas, para
garantir a eficcia das aes propostas, sob pena de que as intervenes realizadas
sejam, apenas, um conjunto de melhorias de carter meramente paliativo. As
regularizaes tcnicas ou urbansticas dos assentamentos informais devem se
constituir em intervenes amplas, que contemplem a ordenao das ocupaes,
garantindo a acessibilidade s vias pblicas, a dotao de infra-estrutura, o
tratamento dos resduos, alm das condies necessrias para a vida urbana, como o
transporte e os equipamentos que garantam o acesso aos servios pblicos. Nesse
aspecto, cabe destacar o componente fsico-urbanstico da sustentabilidade dos
aglomerados urbanos, conforme conceitua GROSTEIN (2001):

63
Fazemos referncia prticas urbansticas, conforme GROSTEIN (2001): pp.20.
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56
O avano do processo de urbanizao, sua escala e velocidade, no

constituem problema em si, no fosse o modo como ocorreu. A ele

devemos estar atentos, pois a sustentabilidade do aglomerado

urbano/metropolitano, em sua componente fsico-urbanstica, relaciona-se

com as seguintes variveis: a forma de ocupar o territrio, a

disponibilidade de insumos para seu funcionamento (disponibilidade de

gua), a descarga de resduos (destino e tratamento de esgoto e lixo); o

grau de mobilidade da populao no espao urbano (qualidade do


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57
transporte pblico de massa); a oferta e o atendimento s necessidades da

populao por moradia, equipamentos sociais e servios e a qualidade dos

espaos pblicos. Assim sendo, as polticas que os sustentam o

parcelamento, uso e ocupao do solo e as prticas urbansticas que

viabilizam estas aes, tem papel efetivo na meta de conduzir as cidades no

percurso do desenvolvimento sustentado. (GROSTEIN, 2001: pp. 20 Grifos

Nossos)

H que se considerar tambm a disputa entre essas polticas compensatrias e


aquelas relacionadas com a modernizao requerida pela metrpole contempornea,
em face da inexistncia de uma poltica de uma poltica de desenvolvimento urbano,
capaz de abranger esses dois universos:
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58
A ausncia de uma poltica de desenvolvimento urbano, capaz de oferecer

formas de ao que confrontem as situaes urbanas precrias e controlem

a expanso unilateral da modernizao, aprofundar a extenso e o grau

das contradies do atual processo de fuso desses dois movimentos,

resultando no agravamento das situaes de precariedade. (MEYER,

GROSTEIN E BIDERMAN, 2004. PP . 14).

H que se considerar ainda, que os assentamentos informais ocupam reas rejeitadas


pelo mercado imobilirio formal, e, por conseguinte, reas imprprias ao uso
habitacional, com restries fsicas, ambientais e/ou urbansticas, estabelecendo um
conflito de carter scio ambiental:

Esse movimento, em tese ilimitado, de criao de espao urbano com

baixos investimentos iniciais, tanto pblicos quanto privados, ao atingir as


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59
reas de importncia ambiental e legalmente protegidas, revela um

conflito de dupla origem, social e ambiental. E incorpora mais um trao ao

processo de urbanizao: o avano sobre reas frgeis, comprometendo

recursos naturais e expondo populaes a uma situao de risco. (MEYER,

GROSTEIN E BIDERMAN, 2004. PP . 90 GRIFOS NOSSOS ).

Esse padro predatrio de expanso urbana (64), em face das dimenses assumidas,
objeto de ateno dos ambientalistas que vem, com justa preocupao, o
comprometimento das reservas naturais essenciais, inclusive para a vida nas cidades,
com destaque para os efeitos sobre os mananciais que alimentam os sistemas
produtores de gua. Entretanto, a dimenso da ocupao habitacional em reas
imprprias, a inexistncia de solues economicamente viveis para atendimento
habitacional da populao residente nas reas protegidas e a ausncia de
instrumentos tcnico-jurdicos para tratamento racional da questo levam ao no
enquadramento adequado do problema (65). Os programas de interveno acabam
por pautar-se de forma a privilegiar ora a problemtica social, ora a problemtica

64
MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004): pp.90.
65
O Estatuto da Cidade Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, embora tenha tratado dos direitos dos
moradores informais, e encaminhado propostas para tratamento do problema, passou longe de
enfrentar os problemas ambientais envolvidos na questo. A criao de Zonas Especiais de
Interesse Social ZEIS, atravs dos Planos Diretores Municipais, tambm no soluo para o
problema das ocupaes em reas protegidas. O projeto de lei de reviso da Lei de
Parcelamentos 6.766/79 mantm, de forma at mais rigorosa, as reas vedadas ao parcelamento
conforme o texto original.
65
VALLADARES (2005), pp. 24.
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ambiental, dependendo dos condicionantes de sua formulao, certas vezes


60
desconsiderando que tratam de um mesmo territrio e dos mesmos agentes.

Permanece, portanto, o desafio do adequado equacionamento para os problemas dos


assentamentos urbanos informais, atravs da incluso no-marginal dos seus
moradores, sem alimentar o ciclo vicioso da irregularidade, com o tratamento dos
problemas scio-econmicos, urbansticos e ambientais, em todas as suas
dimenses e de forma integrada.
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61

4. DISCUTINDO A INFORMALIDADE

A emergncia da informalidade como dado de projeto e objeto de polticas pblicas,


nas dcadas de 1980 e 1990, como vimos anteriormente ( 66), estimula o debate sobre
as formas de entendimento das prticas presentes nesse universo e das intervenes
pblicas a serem realizadas, trazendo, em face da complexidade do tema, concepes
diferenciadas para o tratamento do problema.

Figura 5 - Imvel para aluguel informal como cortio na regio central de


So Paulo (PAC/CDHU)

66
Cf. VALLADARES (2005): pp. 196/197.
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A anlise dos espaos produzidos informalmente nas grandes cidades do terceiro


62
mundo, como o caso do Brasil, vem se pautando em disciplinas jurdicas e
urbansticas que privilegiam esclarecer aspectos relacionados conformidade desses
espaos com a legislao vigente, buscando solues para sua regularizao
urbanstica e fundiria. Verifica-se tambm, um avano na elaborao de diagnsticos
fsico-ambientais que buscam relativizar os interesses especficos das populaes
moradoras nestas reas, com outros interesses mais amplos, que possam afetar o
conjunto da populao do municpio ou de uma determinada regio metropolitana,
evidenciando conflitos e inadequaes de natureza diversa, associadas a esta forma
especfica de assentamento urbano.

Porm, notadamente a partir da ltima dcada, ganham destaque abordagens que


reconhecem a importncia e a especificidade das relaes econmicas presentes no
universo dos aglomerados informais - isto , no mercado informal de moradias (67).
Algumas teorias apontam a necessidade de sua valorizao em relao ao contexto
econmico mais amplo, como faz Hernando de Soto (68), que defende uma das teses
mais polmicas, com influncia sobre o meio institucional e acadmico em nosso
pas. O autor defende que grande parte da marginalidade dos pobres em naes em
desenvolvimento e em pases ex-comunistas tem origem na incapacidade das pessoas
de se beneficiarem dos efeitos positivos que a propriedade formal oferece. Sem o
ttulo legal e sem as necessrias instituies relacionadas com a propriedade, os
pobres no podem explorar seus bens como ativos.

Enfrentar um problema de tal relevncia significa para o autor estabelecer um


sistema de propriedade (69), que permita a formalizao das moradias dos mais
pobres. Entende ainda, que alm da funo de abrigo, as habitaes com a
propriedade devidamente formalizada, adquirem uma vida paralela, constituindo
ativos que podem cumprir uma srie de funes adicionais, como garantia de
crdito, reforando a responsabilidade individual, e a capacidade de adequar a
propriedade a qualquer tipo de transao. E, deste modo a propriedade passa a
exercer um conjunto de funes econmicas impedidas anteriormente pela
67
A esse respeito ver a pesquisa da rede INFOSOLO, bem como ABRAMO (2003) e BALTRUSIS
(2005).
68
Economista peruano. Em sua obra - O Mistrio do Capital (Rio de Janeiro, Ed. Record, 2001),
descreve porque o capitalismo d certo nos pases desenvolvidos e fracassa no resto do mundo.
69
Embora o autor no defina claramente o que define por sistema de propriedade, certamente
se refere a uma estrutura legal e institucional que permite o reconhecimento formal do direito
de propriedade, com a concesso de ttulos devidamente reconhecidos.
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condio de ilegalidade existente. . Nesta interpretao, a condio irregular da


63
propriedade confere moradia a condio de capital morto, permanecendo no
setor subcapitalizado da economia, restringindo as possibilidades de crdito: as
pessoas no conseguem extrair vida econmica de suas construes (70 ).

O Professor Francisco de Oliveira, em conferncia proferida em 2004, questionou a


tese de Hernando de Soto, por entender que as casas autoconstrudas no podem ser
convertidas em mercadoria, pois foram produzidas como no mercadorias, como
resultado da superexplorao da fora de trabalho. Nesse contexto, a periferia deve
ser entendida como o espao onde predominam padres no-capitalsticos de
relaes de produo, e da relao entre a auto-construo e os processos da
macroeconomia resulta o rebaixamento dos custos de reproduo da fora de
trabalho e o rebaixamento dos custos pblicos de produo da cidade. Segundo o
Prof Oliveira, o mercado imobilirio s existe da classe mdia para cima: no h
mercado imobilirio para renda baixssima porque a habitao no produzida
como mercadoria tem valor de uso, mas no tem valor de troca (71).

Com efeito, MARX (1989) define mercadoria como objeto externo, uma coisa que,
por suas propriedades, satisfaz necessidades humanas, seja qual for a natureza, a
origem delas, provenham do estmago ou da fantasia. As mercadorias atendem s
necessidades humanas, diretamente, como meio de subsistncia ou objeto de
consumo, ou indiretamente, como meio de produo. Apresentam-se como valor de
uso, ou seja, utilidade da mercadoria, determinada pelas propriedades materiais
inerentes a mesma, e como valor de troca, que se revela na relao quantitativa
entre valores de espcies diferentes, na proporo em que se trocam (72). Nesse
sentido, para a Teoria Marxista, ao abstrairmos o valor de uso das mercadorias resta-
nos apenas a massa pura e simples de trabalho humano, ou seja, a fora de trabalho
despendida em sua produo, um valor de uso ou um bem s possui, portanto, valor,
porque nele est corporificado, materializado trabalho humano abstrato (73).

70
Cf. SOTO (2001), pp.52.
71
Conferncia proferida no Seminrio Procedimentos Inovadores de Gesto da Produo
Habitacional para Populao de Baixa Renda FAUUSP Capital SP, 17 a 19 de outubro de
2004. O Professor Francisco de Oliveira Titular de Sociologia da FFLCH da USP (aposentado) e
Coordenador Executivo do Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania CENEDIC/USP. Essa
conferncia gerou o artigo O Vicio da Virtude, publicado na Revista Novos Estudos CEBRAP, N
74, de maro de 2006.
72
MARX (1989), pp. 42.
73
Ibid.: pp. 44.
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A grandeza do valor das mercadorias determinada, portanto, pela quantidade de


64
tempo de trabalho socialmente necessrio para a produo de um valor de uso, que
se constitui no tempo de trabalho requerido para produzir-se um valor de uso
qualquer, nas condies de produo socialmente normais, existentes e com grau
social mdio de destreza e intensidade do trabalho (74). Essas condies de produo
socialmente normais, que resultam no tempo de trabalho socialmente necessrio,
so os elementos norteadores para a formao de preos de mercado, ou preos
reguladores de mercado. Uma determinada empresa que apresente maior grau de
produtividade pode produzir as mercadorias a um preo inferior do que aquele
praticado no mercado, que toma por base uma produtividade mdia do ramo
industrial determinado, como tambm pode existir uma empresa que apresente seu
preo de produo acima do preo regulador de mercado, portanto, com grau menor
de produtividade (75).

Outra condio para definio de mercadoria a necessidade de transferncia por


meio de troca, a quem ela vai servir como valor de uso: Quem com seu produto
satisfaz a prpria necessidade gera valor de uso, mas no mercadoria. Para criar
mercadoria mister no s produzir valor de uso, mas produzi-lo para outros, dar
origem a valor de uso social (76). Dessa forma, uma moradia construda para uso
prprio, que teoricamente no poderia ser trocada no mercado formal, por no se
constituir em propriedade de quem detm a posse e no obedeceu aos parmetros
legais e tcnicos de produo, no uma mercadoria, ao menos no universo das
relaes capitalistas do mercado imobilirio privado formal. Essas moradias teriam
valor de uso, mas o valor de troca s se realizaria em condies extremamente
particulares, em um mercado informal, com a condio de que a troca no
envolveria o direito de propriedade, mas somente a posse precria. Ainda consoante
a Teoria Marxista, devemos ressaltar:

74
Ibid.: pp. 46.
75
Conseqentemente e, como j citamos anteriormente, a produtividade resultante de qualquer
circunstncia que possibilita a reduo do tempo de trabalho socialmente requerido para a
produo de uma determinada mercadoria, reduzindo, portanto, o seu valor.
76
MARX (1989): pp. 47- 48.
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65
No conjunto formado pelos valores de uso diferentes ou pelas

mercadorias materialmente distintas, manifesta-se um conjunto

correspondente aos trabalhos teis diversos classificados por ordem,

gnero, espcie, sub-espcie e variedade a diviso social do trabalho. Ela

condio para que exista a produo de mercadorias, embora,

reciprocamente, a produo de mercadorias no seja condio necessria

para a existncia da diviso social do trabalho. (MARX, 1989, PP.49 GRIFOS

NOSSOS ).

A produo de moradias informais ocorre a parte da diviso social do trabalho, na


medida em que produzida por um trabalhador que, nas horas de folga de seu
trabalho, acumula uma srie de tarefas que seriam desempenhadas por um conjunto
de profissionais de aptides diversas (pedreiro, encanador, marceneiro, eletricista,
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servente, etc.), produzindo a habitao para uso prprio. Por outro lado, a moradia
66
condio de subsistncia do trabalhador, portanto, condio para produo e
reproduo da fora de trabalho, por conseqncia, os gastos com habitao
deveriam ser suportados pelo salrio, mas no o so, (77).

Figura 6 - Moradias autoconstrudas (www.piniweb.com.br)

As moradias resultantes da informalidade, da auto-construo e outras formas de


cooperao voluntria como o mutiro, so produzidos por trabalho no pago, isto
supertrabalho ou sobretrabalho. Essa forma de produo, conforme define OLIVEIRA
(1987), contribui para o aumento da taxa de explorao da fora de trabalho, pois a
habitao resultante da produo informal reflete-se numa baixa aparente do custo
de sua reproduo (78 ).

77
O salrio do trabalhador deveria garantir suas condies de subsistncia, portanto, deveria cobrir
as despesas com moradia, ou seja, moradia formal, adquirida ou alugada no mercado imobilirio.
78
Cf. OLIVEIRA (1987), pp.35-36.
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67
Assim uma operao que , na aparncia, uma sobrevivncia de prticas

de economia natural, dentro das cidades, casa-se admiravelmente bem

com um processo de expanso capitalista, que tem uma de suas bases e seu

dinamismo na intensa explorao da fora de trabalho. (OLIVEIRA, 1987,

PP .36).

O autor defende que a expanso do capitalismo no Brasil ocorre a partir de duas


dinmicas, aparentemente antagnicas, mas na verdade complementares: a
introduo do novo no arcaico, ou seja, modernas tcnicas introduzidas na
agricultura liberando trabalhadores do campo para a cidade; e reproduo de
relaes arcaicas no novo, ou seja, expedientes como a auto-construo
convivendo com a indstria e a cidade moderna.
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68
(...) A reproduo de relaes arcaicas no novo preserva o potencial de

acumulao liberado exclusivamente para fins de expanso do prprio

novo. (OLIVEIRA, 1987, PP.36).

A auto-construo , portanto, um tema controverso, principalmente quando


adotada como prtica nos programas habitacionais pblicos, sob a forma do
mutiro (79), veementemente rebatida por autores marxistas, como OLIVEIRA
(1987), que vem na auto-construo um sobretrabalho e, portanto, um expediente
de superexplorao da fora de trabalho. Outros autores, contudo, destacam os
aspectos positivos da prtica da auto-construo/mutiro, como as relaes de
solidariedade que se desenvolveriam na comunidade, a aproximao do
produtor/produto, etc (80).

Ainda no que se refere aos questionamentos aos pressupostos de SOTO (2001),


temos a argumentao de FERNANDES (2003), segundo a qual, as moradias informais
compreendem uma forma de patrimnio, o que foi possvel por meio de crdito ainda
que no atravs de instituies formais e que no h qualquer evidencia que

79
MARICATO (1979) define: A auto-construo, o mutiro, a auto-ajuda, a ajuda mtua so termos
usados para designar um processo de trabalho calcado na cooperao entre as pessoas, na troca
de favores, nos compromissos familiares, diferenciando-se portanto das relaes capitalistas de
compra e venda da fora de trabalho. pp. 71.
80
Entre os autores que se contrapem a viso de OLIVEIRA, encontramos FERRO (2006) e LOPES
(2006), bem como BONDUKI e ROLNIK (1979). Esses ltimos defendem que a opo pela casa
prpria autoconstruda livraria o trabalhador dos riscos o aluguel, alm do fato de reverter em
patrimnio em face das duas formas mais difundidas de mercantilizao: o aluguel de uma
segunda casa no lote e a venda da habitao. Como bem observam, essa prtica se torna
possvel na medida em que no h oferta no mercado imobilirio de moradias de aluguel para a
populao de baixa renda. Desta forma, por conseqncia, h uma demanda por alugueis de
baixo valor, que acaba encontrando a oferta no mercado informal.
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demonstre que as instituies financeiras, tal como encontram-se organizadas,


69
estariam dispostas a oferecer crdito aos pobres.

No tocante ao crdito entendemos que, realmente, mesmo que um indivduo


detenha um titulo de propriedade de uma moradia em uma favela, por exemplo,
dificilmente encontrar uma instituio financeira que lhe d crdito, pois, na
verdade, para a concesso de credito, quando exigida garantia real, a formalidade da
propriedade necessria, porm no suficiente. A concesso de crdito, sob garantia
hipotecria, depende tambm do valor do bem, valor este considerado o preo de
mercado. E, devemos ressaltar, que para os bancos e instituies financeiras, os
ativos imobilirios so aqueles transacionados do mercado formal, construdos com
solidez, segurana e obedincia normas urbansticas e edilcias.

Essa forma de patrimnio identificada por FERNANDES (2003) e BONDUKI e ROLNIK


(1979), que a moradia informal (81), pode ter sido obtida atravs de crdito, at
mesmo porque, conforme BALTRUSIS (2005), os adquirentes de moradias em favelas
obtm financiamento para a compra. Porm, entendemos que os recursos investidos
resultaram de emprstimos concedidos por financeiras, com base em garantias
pessoais e no garantias reais. Ressaltando que, quanto mais frgil a garantia
oferecida maior ser a taxa de juros, e a populao mais pobre para obter esse
credito, acaba se sujeitando a emprstimos com juros abusivos e prazos reduzidos,
quando no ao de agiotas.

As pesquisas desenvolvidas por BALTRUSIS (2000; 2005) sobre o mercado imobilirio


informal em favelas paulistas, nos do conta que o preo mdio de um imvel de
alvenaria com dois quartos cozinha e banheiro com aproximadamente 40 ou 50
metros quadrados, numa favela bem estruturada e localizada em So Paulo, varia de
R$ 16.000,00 (dezesseis mil reais), podendo chegar a R$ 40.000,00 (quarenta mil
reais) (82).

So valores expressivos, pois como conclui o autor, podemos chegar, em alguns


casos, a R$ 400,00/m, valores prximos aos praticados no mercado formal (83). Ainda
segundo BALTRUSIS (2005), um apartamento na regio central de So Paulo pode ser

81
BONDUKI e ROLNIK, Op. Cit. Tambm defendem que a moradia informa um patrimnio do seu
detentor.
82
BALTRUSIS (2005), pp. 94.
83
Na CDHU o valor mdio praticado para construo de edificaes de habitao de interesse
social, com trreo + 04 pavimentos de aproximadamente R$ 660,00/m (ref. Fev. 2007).
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comprado at por R$ 20.000,00 em alguns edifcios localizados em reas mais


70
degradadas, ou um apartamento novo, empreendido pelo mercado, com
aproximadamente 45 m, pode ser adquirido at por R$ 25.000,00, com condies de
financiamento de at 20 anos.

Esses dados poderiam nos levar concluso de que a teoria de SOTO (2001) est
correta, pois a formalizao dessas propriedades ressuscitaria o capital morto que
segundo o autor estaria oculto nos imveis de posse (84). No entanto cabe a
indagao se esses ativos que se constituiriam as propriedades formalizadas
teriam valor para o mercado imobilirio formal e, portanto, poderiam alcanar a
condio de garantia real para obteno de crdito junto s instituies financeiras.

Qualquer profissional que tenha acompanhado um processo junto a uma instituio


financeira que trabalha com emprstimos baseados em garantia real, como por
exemplo, com hipoteca de imveis, sabe bem como os ativos disponibilizados como
garantia so detalhadamente avaliados ou at mesmo subavaliados em alguns casos.
Nesse sentido, embora tenham valor no mbito da informalidade, dificilmente teriam
valor ou manteriam o mesmo valor quando submetidos avaliao do mercado
formal, pois como vimos, esses preos estariam acima, inclusive, da produo formal,
conforme comparativos anteriormente mencionados, sem a garantia das condies
de solidez e segurana dos imveis produzidos formalmente.

Evidentemente, que esses imveis informais, na maioria das vezes habitaes muito
precrias, mal servidas por infra-estrutura e servios, so negociados por esses
preos em face da existncia de uma demanda que se v obrigada a procurar uma
soluo de moradia na informalidade, devido a uma srie de fatores, como o caso
do trabalho informal sem renda comprovada. Se essa demanda de baixa renda viesse
a ser atendida atravs de programas pblicos de proviso ou locao de moradias,
por exemplo, estaramos diante de um quadro diferente, ou seja, essas moradias
informais precrias perderiam seu valor devido ausncia de demanda para adquiri-
las (85).

84
Cf. SOTO, Op.Cit, pp. 47, esse capital morto, segundo os clculos de sua equipe de pesquisa
corresponderia a US$ 9,3 trilhes, ou seja, o dobro do total de suprimento de moeda norte
americana em circulao.
85
Cf. ABRAMO, Op.Cit.: Um dos argumentos que sugerimos para explicar os preos elevados da
moradia em favela explora o nexo entre o mercado de trabalho e o mercado imobilirio, onde a
informalidade no primeiro impede a entrada no mercado formal do segundo. Essa barreira
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A simples formalizao da propriedade, conforme postula SOTO (2001), no seria


71
suficiente para a transformao da habitao em um ativo que pudesse beneficiar
o seu detentor em transaes financeiras. Como evidencia FERNANDES (2003),
estudos recentes tm contestado a insustentabilidade urbanstica e socioambiental
dos assentamentos no Peru, no Mxico, em El Salvador e outros pases, j legalizados
como resultado de programas inspirados pela idias de SOTO (86). Essa crtica nos
remete ao cerne do problema, ou seja, a simples concesso de ttulos de propriedade
no seria a soluo.

Entretanto no se trata de relegar a propriedade ao segundo plano nos processos de


regularizao dos assentamentos informais, como alguns programas levados a
efeito no Brasil, que prope primeiro urbanizar para depois, em uma segunda
etapa, se possvel, resolver o problema fundirio. As intervenes devem pautar-se
por conceder ttulos de propriedade aos moradores ao final do processo de
regularizao, na medida do possvel devem ser formalizados os documentos que
garantam o direito propriedade e no apenas posse, como o caso da
concesso de direito especial de moradia. A dualidade, j presente em tantos
aspectos na nossa sociedade, no deveria tambm segmentar duas categorias de
cidados, ou seja, aqueles que tm direito posse e aqueles que tm direito
propriedade. Morar regularmente, talvez seja a primeira forma concreta de insero
dos indivduos na cidade, e deveria ocorrer sem a clivagem entre proprietrios e
cessionrios.

Contudo, a propriedade deve estar inserida no processo de interveno urbanstica


necessria para que os assentamentos informais possam ser considerados como
parte da cidade e, para tanto, como j mencionado, h que garantir a
sustentabilidade fsica dos assentamentos ( 87), compreendendo no s a dotao de
infra-estrutura, como tambm as condies de acessibilidade, etc., levando em conta
as formas de sociabilidade desenvolvidas, o capital social resultante dessas
relaes, e as formas como essas comunidades seriam beneficiadas atravs da
regularizao no tocante gerao de renda, segurana, educao, sade, etc. As

entrada no mercado formal imobilirio, dada a informalidade no mercado de trabalho, e a


relativa rigidez na oferta e imveis no mercado imobilirio das favelas define um mercado
racionado, que tende a responder as flutuaes de demanda com variao acentuada em seus
preos. pp. 189 - 190
86
Cf. FERNANDES (2003): pp.154.
87
Cf. descrito por GROSTEIN (2001): pp. 20.
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relaes sociais desenvolvidas nos assentamentos informais so decisivas para


72
sobrevivncia dos indivduos na medida em que so essas relaes que, muitas vezes,
explicam a opo por uma moradia informal, mesmo quando o valor para aquisio
ou aluguel pode, em muitas situaes, ser equiparado ao mercado formal, pois no
s a baixa renda que explica a submisso s condies de informalidade.

A oferta de habitaes de menor valor no mercado formal reduzida e, certamente,


no atenderia a demanda que hoje vive na informalidade, at mesmo porque os
valores indicados por BALTRUSIS (2005), citados anteriormente, referem-se a
construes em alvenaria de aproximadamente 45 m, o que representa condies
privilegiadas nas favelas, pois, o prprio autor apresenta outras tipologias
encontradas nesses assentamentos cujos valores de aquisio no encontrariam
paralelo no mercado formal. H que se considerara ainda que, conforme adverte
ABRAMO (2003), apenas a considerao da concorrncia por meio dos preos como o
elemento determinante do funcionamento dos mercados urbanos, conduziria
suposio que o mercado informal teria preos mais baixos que o mercado formal
(88). No entanto, segundo assevera o autor com base em pesquisas desenvolvidas nas
favelas do Rio de Janeiro, constata-se uma preferncia por imveis localizados em
favelas mesmo quando em condies de preo semelhantes aos imveis do mercado
formal, mais amplos e localizados nas periferias (89), paradoxo para o qual
apresenta algumas explicaes possveis.

A primeira hiptese do autor que a informalidade no mercado de trabalho seria


incompatvel com as normas rgidas do mercado formal, que a mesma constatao
encontrada para os altos valores do aluguel nos cortios de So Paulo, em face da
ausncia de formas de comprovao de renda, fiador e outros trmites exigidos pelo
mercado imobilirio formal e que seriam barreiras para acesso por parte daqueles
que so tambm informais no trabalho. Outro aspecto considerado por ABRAMO
(2003) se refere proximidade de fontes de rendimento. Nesse caso, o fator atrativo
seria no apenas a proximidade fsica, mas sim, relaes sociais que se manifestam
de maneira difusa na territorialidade da cidade, ou seja, a oportunidade de
rendimento estaria vinculada amplitude e s possibilidades abertas pela rede
(relaes parentais, pessoais ou religiosas). No se trata da economia no

88
Cf. ABRAMO Op. Cit.: pp. 189.
89
Cabe observar que ABRAMO refere-se s favelas do Rio de Janeiro, localizadas prioritariamente
em reas centrais.
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deslocamento fsico, no custo do transporte, mas o fato da existncia de


73
oportunidades de ocupao que seriam prprias da favela, ou melhor, da rede de
relacionamentos locais.

Toda a rede de comrcio e servios informais que esto hoje localizados nas favelas
gera um fluxo de recursos, que segundo ABRAMO (2003), formariam um circuito
econmico interno que alimenta o mercado imobilirio local:

Essa dinmica econmica endgena da favela se institui a partir de fatores

tais como: confiana e reciprocidade. Esses fatores que qualificam a

interao dos sujeitos sociais so elementos importantes na dinmica dos

mercados locais e explicam sua manuteno vis a vis dos mercados formais

a preos inferiores. (ABRAMO, 2003, PP. 192).

At os empregos oferecidos pelo narcotrfico, que exigem confiana e


conhecimento do territrio, seriam determinantes para a opo de certos
indivduos por manter-se nos assentamentos informais. As relaes de vizinhana e
os benefcios decorrentes dessas relaes, tambm contribuiriam para fixao dos
moradores das favelas: os vizinhos e parentes assumem temporariamente
responsabilidades que normalmente teriam uma contrapartida monetria e/ou do
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governo, tais como: creches, centros de terceira idade e de deficientes fsicos e


74
mentais, etc. (90).

Dessa forma ABRAMO (2003) enfatiza a localizao da moradia um dos elementos


mais importantes do universo familiar dos pobres, destacando as escolhas de
localizao baseadas na preferncia por acessibilidade, vizinhana e at mesmo estilo
de vida. No deixa de reconhecer, contudo, o fato de que nos ltimos trinta anos,
houve uma evoluo na oferta de infra-estrutura e melhoria das condies de vida da
populao favelada, ressalvando, entretanto, que apesar dessa aparente evoluo,
os investimentos pblicos, nessas ltimas trs dcadas, foram direcionados,
prioritariamente, para reas ocupadas pelas famlias de maior poder aquisitivo (91).

O processo de regularizao, ou qualquer outra interveno pblica em


assentamentos urbanos informais, deve compreender a totalidade dos processos
sociais e econmicos presentes nesse universo, pois a interveno fsica ou a
formalizao da propriedade no mbito dos registros pblicos afetam a forma que
esses moradores encontraram de viver, ou de sobreviver, o que representa, nas
palavras de MARTINS (1997; 2002): a insero marginal.

Essas comunidades vm se estruturando com a total ausncia do Estado, atravs de


prticas econmicas, sociais e culturais que se consolidaram ao longo de algumas
dcadas. As referncias espaciais tambm se consolidaram e seus anseios se
restringiram s melhorias factveis dentre o limitado rol de possibilidades reais
apresentadas e no atravs de um conceito ideal de cidade. Depois de geraes
vivendo em favelas, cortios ou loteamentos ilegais da periferia, as reivindicaes dos
moradores se restringem a melhorias, tais como, pavimentao de uma rua,
dotao de saneamento, canalizao de um crrego, etc. Esto longe de reivindicar
uma moradia, como direito, circunscrevendo suas possibilidades de morar ao
universo da informalidade e no da cidade formal. Assim sendo, cabe nfase
advertncia de MARTINS (1997), de que a idia que temos da excluso pobre e
insuficiente, a coisificao conceitual dos equvocos gerados pela transformao do
conceito na palavra sem sentido que desdiz o que aparentemente quer dizer:

90
Cf. ABRAMO (2003): pp. 204.
91
Cf. ABRAMO (2003): pp. 199-200.
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75
Ela nos lana na cilada de discutir o que no est acontecendo exatamente

como sugerimos, impedindo-nos, portanto, de discutir o que de fato

acontece: discutimos a excluso e, por isso, deixamos de discutir as formas

pobres, insuficientes e, s vezes, at indecentes de incluso. (MARTINS,

1997, PP. 21).

Desta maneira, no h como admitir que o Estado ao intervir na informalidade se


aproprie de prticas informais e at mesmo ilegais, que so utilizadas pela
populao pobre como uma estratgia de sobrevivncia, conforme vm ocorrendo,
segundo a hiptese central que norteia essa pesquisa.

Os programas pblicos devem ser concebidos sempre com o cuidado de no eliminar


arranjos de sobrevivncia estabelecidos pela comunidade, sem a contrapartida de
uma alternativa formal para soluo do problema. Como exemplo, temos a questo
do comrcio e servios nas favelas que so objeto de urbanizao. Muitas vezes, as
alternativas encontradas no contemplam a continuidade dessas atividades, o que
tem um impacto extremamente negativo, na medida em que so eliminadas as
alternativas de gerao de renda das famlias, que acabam se mudando ou
promovendo apropriaes de espaos inadequados para essas finalidades. Contudo,
necessrio que se estabeleam estratgias, e o Estado detm poder suficiente para
tanto, que levem ao empoderamento (92) da populao, inclusive elevando o grau

92
A expresso empoderamento, originria da palavra empowerment, que significa dar poder a
algum para realizar uma tarefa sem precisar de permisso. Ressaltamos aqui a concepo de
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de suas aspiraes e reivindicaes e, o que mais importante, no aceite


76
retrocessos.

A considerao dos impactos scio-econmicos dos projetos de urbanizao


extremamente relevante e, para tanto, necessrio o reconhecimento de que
naquela localidade existem relaes de produo, distribuio e consumo, portanto
um mercado informal, do qual a moradia um importante segmento.

Conforme mencionamos anteriormente. MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004)


indicam a propenso de adensamento das grandes favelas com a expectativa de sua
integrao estrutura urbana, como uma das dinmicas da cidade informal. Com
certeza, a proposta de regularizao ou urbanizao cria uma expectativa de
valorizao, decorrente das melhorias e da eventual concesso de propriedade, ou
at mesmo da segurana na posse. Esse anncio de interveno j passa a
estimular a venda de moradias, por aqueles que esperam auferir maiores valores
nas transaes em face das perspectivas de interveno futura. Quando ocorre o
cadastramento, os barracos selados e as senhas passam tambm a ser
intensamente transacionados (93).

Dessa forma verificamos uma valorizao da terra informal, bem como a irradiao
dessa valorizao pelo entorno das reas objeto de interveno, como um dos
primeiros impactos dos projetos de interveno pblica, mesmo antes de seu inicio
efetivo. Essa situao evidenciada em matria veiculada pela imprensa, informando
que, at 2009, os imveis no entorno do Complexo de Paraispolis, favela paulistana
cuja rea se divide entre os bairros de Morumbi e Vila Andrade, devero valorizar-se
de 10 a 15%, com o projeto de reforma urbanstica e fundiria da Prefeitura e
Governo do Estado. O primeiro impacto, segundo a matria, ser a intensificao de

Paulo Freire, para quem a pessoa, grupo ou instituio empoderada aquela que realiza, por si
mesma, as mudanas e aes que a levam a evoluir e se fortalecer.
93
No caso das urbanizaes levadas a efeito em So Paulo comum a selagem da moradia
cadastrada, essa selagem significa uma marca no imvel e registros nos mapeamentos da rea
de que aquela habitao est contemplada no projeto, ou seja, mesmo no caso de uma eventual
remoo o morador tem assegurado o direito a uma moradia. Os ocupantes cadastrados
tambm recebem senhas, ou seja, comprovantes do cadastramento realizado pelas equipes
sociais. Todas essas medidas tm por finalidade o congelamento da rea, o que significa evitar
o afluxo repentino de novos moradores com objetivo de se beneficiar das obras a serem
realizadas. A informao difundida entre os moradores de que s os cadastrados sero
atendido. Porm tanto as moradias seladas, como as prprias senhas so usualmente vendidas
pelos ocupantes.
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novas incorporaes no local nesses bairros (94). Existem situaes ainda mais
77
complexas, como no caso da Favela Helipolis, a maior de So Paulo e uma das
maiores do mundo, onde as intervenes pblicas ocorrem desde 1986 e ainda no
resultaram em um efetivo processo de integrao estrutura urbana. Porm, a
privilegiada localizao e a perspectiva de regularizao, embora no concretizada em
vinte anos, tiveram impacto na valorizao dos imveis e adensamento da favela.

Figura 7 - Favela Paraispolis (Luciana Tavares Fernandes - www.olhares.com)

Existe ainda mais um aspecto, muito relevante, que envolve a discusso sobre a
informalidade, conforme postula SMOLKA (2003), ou seja, a informalidade acentua a
pobreza: a informalidade no s efeito, mas tambm causa da pobreza, na medida
em que a populao residente em reas informais capturada por muitos crculos
viciosos que reiteram sua condio. O autor apresenta os fatores presentes na
condio de informalidade que acentuariam a pobreza (95):

a. restries para acesso ao trabalho em face da discriminao decorrente


da ausncia de endereo formal;

94
Folha de So Paulo, Caderno Imveis, 07.08.2005.
95
SMOLKA (2003): pp.122.
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b. o estigma do favelado, que associa os moradores em favelas


78
criminalidade;
c. a ausncia da ateno do Estado, por no fazerem parte dos cadastros
oficiais e no contarem com a normalidade dos servios pblicos;
d. a explorao por parte de agentes inescrupulosos, que oferecem
documentos de propriedade dbios e fazem com que paguem muito
pelo que recebem;
e. a dificuldade de obteno de crdito, em face dos mesmos problemas
que restringem o acesso ao trabalho,
f. os custos de vida mais elevados.

Alm dos aspectos discriminatrios enfrentados pelos moradores informais, SMOLKA


(2003) demonstra uma realidade mais preocupante, pois, o custo de vida mais
elevado, penaliza ainda mais a populao de baixa renda que habita esses
assentamentos. O autor ressalta os custos de construo, de alimentao, de
transportes e at mesmo as condies dos contratos de aluguel informal,
extremamente desfavorveis aos inquilinos (96). O comrcio informal, que abastece
os assentamentos informais, padece tambm da condio imposta pela ilegalidade,
ou seja, por no se estabelecerem como empresas, principalmente devido condio
irregular do imvel que ocupam, e no tm acesso ao crdito e, portanto, limitam-se
a revender os produtos adquiridos muitas vezes na condio de varejo, que tm seu
valor elevado em face dos custos de transporte e do lucro do comerciante informal.
Essa situao ocorre no s com alimentos e gneros de primeira necessidade, como
tambm com os materiais de construo, mais caros e de pior qualidade.

O autor afirma ainda, que os programas de interveno que compreendem o


reconhecimento dos assentamentos existentes e concomitantes programas de
regularizao, se pautam por trs premissas: habitaes j existentes, densidades
elevadas e a disposio de alguns servios e benfeitorias, mesmo que de forma
incompleta e/ou precria (97). Nesse sentido, como conseqncia das premissas
enunciadas, esses programas resultariam em:

96
Ibid.: pp. 123.
97
Cf. SMOLKA (2003): pp.125.
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a. Propenso para aceitao de solues tecnolgicas alternativas tidas


79
como mais baratas, mas que nem sempre atingem os padres mnimos
estabelecidos para as urbanizaes formais;
b. Reconhecimento e manuteno das habitaes existentes, que na
maioria no apresentam condies satisfatrias de habitabilidade;
c. Aceitao de altas densidades de ocupao, unicamente em face de se
constiturem ncleos habitacionais consolidados, o que por um lado
poderia sugerir um melhor/maior aproveitamento da terra, como um
bem escasso, porm, por outro, representa custos adicionais pelas
inevitveis relocalizaes para abrir espao para implantao de
equipamentos e infra-estruturas.

A adoo de tecnologias alternativas para dotao de infra-estrutura resulta em


condies diferenciadas da malha urbana formal e, se por um lado se constituem em
solues para urbanizao em reas densamente ocupadas, por outro, acabam por
se revelar como inadequadas quanto ao funcionamento e manuteno (98). As
condies de acesso e circulao tambm so questionadas na medida em que a
largura das vielas existentes no permite o acesso a determinados servios, como a
coleta de lixo, requerendo solues alternativas que resultam na impossibilidade de
manter um padro homogneo de qualidade de servio entre as reas formais e
informais da cidade (99).

Nesse aspecto o autor nos leva a seguinte indagao, que consideramos


fundamental, ou seja: qual o mnimo aceitvel?

justamente a partir dessa questo que entendemos que as normas, os programas e


toda e sorte de medidas que tenham por objetivo regular ou intervir na
informalidade dos assentamentos urbanos deve se pautar. Como esperar a insero
urbana, a transformao em bairros, de pedaos da cidade promovidos sem a
participao do Estado e para os quais o prprio Estado estabelece padres e normas
diferenciadas quando se prope justamente a integrar, urbanizar ou
regularizar?

98
SMOLKA, Op. Cit., cita como exemplo a soluo de esgoto condominial, que foi largamente
adotada nos programas de urbanizao de favelas e realmente demonstraram-se inadequadas
no tocante ao funcionamento e manuteno.
99
Ibid., pp. 126.
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Com efeito, o desenvolvimento de projetos de urbanizao, embora o termo


80
compreenda um conjunto diversificado de interpretaes e prticas, requer um
rebaixamento do grau de exigncias no tocante qualidade urbanstica, ao menos
com relao s condies vigentes na cidade formal. Se alguns autores identificam a
legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo como um obstculo produo
de moradia para as famlias de baixa renda, em virtude do excessivo rigor,
entendemos que, a legislao aplicvel exclusivamente habitao de interesse
social, historicamente tenta estabelecer o que denominamos como limites da
precariedade.

O Estado vem, historicamente, buscando a acomodao da informalidade se


omitindo na fiscalizao ou contemplando as estratgias encontradas na
informalidade para os parmetros legais de forma a legitimar suas prprias prticas
de interveno, quando se volta para o atendimento das camadas de mais baixa
renda. Nesse sentido, h que se questionar a ao pblica, nos temos propostos por
SMOLKA, quanto ao limite da precariedade urbanstica e nos termos propostos por
MARTINS, no que se refere incluso ou incluso marginal.
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81

5. AS TIPOLOGIAS DA MORADIA INFORMAL


A populao de baixa renda encontra tipologias diferenciadas para sua moradia,
quase sempre informais, que variam historicamente e se alternam em conformidade
com aspectos scio-econmicos e, principalmente, de acordo com o padro de
urbanizao e as caractersticas da etapa de desenvolvimento urbano das cidades
onde se inserem. Nessa conformidade, quanto usamos a expresso moradia
informal, podemos designar vrias tipologias, diferindo, conforme a cidade e o
perodo histrico, conforme a seguir apresentado, tomando por base a cidade de So
Paulo.

5.1. As chagas ocultas no corao da cidade

No ano de 1893, enquanto o Prefeito Pereira Passos promovia a destruio do


cortio Cabea de Porco no Rio de Janeiro, em So Paulo era realizado o
Exame e inspeo das habitaes operrias e cortios no Distrito de Santa
Ephigenia, cujo relatrio classificava essas moradias como chagas ocultas no
corao da cidade. Embora essas aes no se relacionassem diretamente,
foram a expresso de um pensamento sobre o urbano, segundo o qual os
moradores de cortio representavam um srio risco sade pblica. O cortio
era considerado tambm o lcus da pobreza, o local de moradia tanto para
trabalhadores quanto para vagabundos e malandros, todos pertencentes
mesma chamada classe perigosa (100).

As transformaes econmicas pelas quais passou a Cidade de So Paulo, no


final do sculo XIX (101), permitiram a ampliao do processo de acumulao do
capital, organizaram o mercado de trabalho livre e propiciaram um mercado de
consumo, fatores essenciais para o processo de industrializao (102). No Rio de
Janeiro a decadncia da cafeicultura fluminense e o desenvolvimento de setores
secundrios e tercirios transformam a cidade comercial colonial de 1870, com

100
Cf. VALLADARES (2005), pp. 24.
101
So Paulo presenciou significativo incremento populacional, decorrente da expanso da
agroindstria cafeeira e do incio do processo de industrializao. O aparato urbano de servios
complementares atividade agrrio-exportadora e as primeiras indstrias fixam-se em So
Paulo a partir de 1870, transformando a vila com cerca de 30.000 habitantes em um
aglomerado urbano com quase 240.000 moradores em menos de trinta anos.
102
Cf. SAES (1985).
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235.000 habitantes, em uma cidade com 522.000 moradores em apenas vinte


82
anos (103).

Como bem evidencia VAZ (1998), essas habitaes eram resultantes de um


sistema de produo de moradias, onde proprietrios de imveis urbanos
cediam seus terrenos, sobrados, quintais e trreos a terceiros, que investiam
pequenas economias na construo de casinhas ou na subdiviso das edificaes
existentes. Esse sistema persistiu em face da necessidade de moradias baratas
para os trabalhadores, da limitada disponibilidade de construes para atender
demanda, do alto custo dos alugueis das moradias produzidas pelo mercado
formal e da alta rentabilidade propiciada para os proprietrios dos imveis (104).

Sob influncia da medicina urbana europia, ou do pensamento higienista


sobre o urbano, o Estado, no final do sculo XIX atua, em cidades como So
Paulo e Rio de Janeiro, atravs de duas frentes: estabelecimento de uma
legislao que estipulava normas higinicas com restries s novas
construes de habitaes coletivas nas reas centrais; e atuao direta na
inspeo e at mesmo no fechamento de cortios, como o caso do Cabea de
Porco no Rio de Janeiro e os do bairro de Santa Ephignia em So Paulo,
inicialmente mencionados.

O Relatrio da Comisso de Exame e Inspeo das Habitaes Operrias e


Cortios no Distrito de Santa Efignia (105) um documento que descreve
pormenorizadamente as condies das habitaes coletivas e as tipologias
existentes a poca, se constituindo em uma referncia que nos permite
vislumbrar as condies de moradia da populao de baixa renda no final do
sculo XIX. Embora o citado relatrio indique as pssimas condies do sitio,
uma bacia palustre, com as habitaes implantadas em condies inadequadas
de drenagem e sem o saneamento adequado, nas edificaes denominadas
como unidades urbanas que so identificados os focos dos maiores problemas
de sade pblica. Os imveis so caracterizados pela m qualidade
impropriedade das construes, com aposentos mal distribudos e
subdimensionados e sem iluminao e ventilao adequadas.
103
Cf. VAZ (1998).
104
Cf. Ibid.: pp. 40.
105
Em 1893 uma epidemia de febre amarela na Parquia de Santa Efignia, provoca alerta do
poder pblico e pnico na populao, o que enseja a realizao de uma inspeo nos imveis
encortiados naquela localidade.
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O Relatrio chama ateno para a ausncia de escrpulos dos proprietrios que


83
alugam e os exploradores dos cortios, proprietrios de vrios imveis
utilizados como cortio, figuras de destaque na sociedade da poca,
confirmando que sistema de aluguel informal era muito rentvel. O
documento tambm enfatizava a necessidade de medidas de rigor para conter a
explorao gananciosa dos que constroem sem conscincia e dos que locam e
sublocam prdios sem ateno s leis de imvel e a vida dos inquilinos.

As recomendaes desse Relatrio influenciaram a elaborao do Cdigo


Sanitrio de 1894, no sentido de conferir condies higinicas s moradias,
determinando padres para as edificaes e as responsabilidades do poder
pblico, no que se refere ao saneamento, nivelamento, etc. (106 ).

Apesar da legislao coercitiva, os cortios continuaram existindo da mesma


forma precria e insalubre, tornando-se, cada vez mais, uma alternativa para a
populao de baixa renda, sempre com novas leis editadas no sentido de
estabelecer normas para as moradias coletivas, caracterizando o interesse do
Estado em consolidar o centro comercial, garantindo sua configurao
nitidamente urbana atravs da diferenciao funcional e a segregao espacial e
social decorrentes:

Sucessivas leis municipais definem permetros delimitando a rea central,

a urbana, a suburbana e a rural. Estas, por sua vez, foram tratadas de forma

106
O Cdigo de 1894 tambm proibiu a construo de novos cortios na rea central e determinou
a extino dos existentes, englobando nas restries as adaptaes de grandes casas para
moradia coletiva, que so identificadas como casas de cmodos.
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84
diferenciada pela legislao urbanstica e fiscal, abrigando funes

caractersticas.

No permetro descrito como central, o Estado tem procurado garantir a

configurao de um centro comercial e financeiro. Tnhamos, at aqui, a

concentrao de todas as atividades urbanas, inclusive a habitacional, num

ncleo compacto.

Agora, busca-se a diferenciao funcional do centro e, com isso, chega-se

tambm, ao se exclurem atividades conflitantes com este desgnio,


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85
segregao espacial e social do assentamento dos diferentes grupos

sociais. GROSTEIN (1987: pp.61-62).

Mais do que a legislao restritiva, foi a dinmica do mercado imobilirio, que


determinou o fechamento de certos cortios e o surgimento de outros em
bairros populares e em novas reas rejeitadas em face de restries fsicas ou
urbansticas. Os cortios localizados em reas mais valorizadas acabaram
cedendo espao para a cidade moderna, enquanto esse tipo de moradia
permaneceu em reas menos valorizadas, deterioradas ou estagnadas para as
quais a explorao do aluguel informal se apresentava mais lucrativa do que a
alienao do imvel no mercado formal.

O Municpio de So Paulo, embora no tenha adotado uma poltica de


interveno nesse universo at o final da dcada de 1980, tinha cincia da
persistncia do cortio como forma de moradia informal, realizando, em 1975,
pesquisa visando o diagnstico do problema. Esse estudo identificou atravs de
pesquisa amostral baseada em cadastro municipal, a existncia de 20.596
cortios na cidade, abrigando 554.032 pessoas, o que equivalia a 9% da
populao total, cabendo destacar que naquele ano a populao favelada
correspondia a 2% dos paulistanos (107).

Segundo MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004), j em de meados da dcada de


1950, presenciamos um deslocamento das funes centrais, isto , das funes
urbanas que se tornaram caractersticas da rea central do municpio de So
Paulo. Esse deslocamento ocorreu atravs de um processo de reorganizao
descentralizada de funes centrais que partiram para os bairros do municpio de
So Paulo e para as emergentes reas centrais dos municpios vizinhos. A partir
dos anos 1980, contudo, os mesmos autores identificam um deslocamento que

107
A pesquisa PMSP/SEHAB (1975), baseou-se em Cadastro de Rendas Imobilirias RI - da prpria
Prefeitura
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corresponde a uma disperso de funes tradicionais do centro para novos


86
setores urbanos que no podem ser identificados como centros de bairros, pois a
chegada de novas funes no corresponde emergncia de uma centralidade
complementar ao centro. Segundo eles trata-se mais precisamente de uma
alternativa de localizao do investimento imobilirio que at ento tinha no
centro a sua localizao preferencial (108).

Esse movimento, baseado em interesses especulativos, implica na deteriorao


funcional e degradao fsica de bairros centrais historicamente consolidados,
determinando um paradoxo urbano e econmico: reas plenamente equipadas
em infra-estrutura e transporte de massa encontram-se em processo de
esvaziamento populacional (109). O centro e os distritos centrais perdem
populao, conforme TABELA 5 EVOLUO DA POPULAO RESIDENTE NOS D ISTRITOS
CENTRAIS DE S O PAULO, a seguir apresentada. Esse esvaziamento e a dinmica
urbana instalada, com a deteriorao/estagnao de muitos trechos urbanos,
aliada obsolescncia das edificaes existentes, determinam um terreno frtil
para a explorao de cortios em condies extremamente desfavorveis para
os moradores.

108
Ibid.: pp.182.
109
Conforme MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004): O eixo de movimentao das atividades
centrais rumo a esses novos espaos dirigiu-se, no final dos anos 50 e durante os anos 60, para a
regio da avenida Paulista, e caminhou, na dcada de 1970, para o sudoeste, consolidando
novos setores, tais como: a avenida Faria Lima e a regio do Itaim, alcanando as avenidas
marginais ao rio Pinheiros, e as regies das avenidas Luis Carlos Berrini e Verbo Divino, nos anos
80 e 90. Essa cronologia obviamente relativa, pois o processo foi concomitante, sobretudo nos
anos 70 e 80. (pp. 182).
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TABELA 5 - EVOLUO DA POPULAO RESIDENTE NOS DISTRITOS CENTRAIS DE S. PAULO


87
Populao Residente TGCA Densidade
Distritos Censo 80 Censo 90 Censo 80/91 91/00 hab/hectare
2000
Bela Vista 85.333 71.825 63.143 -1,55 -1,42 242,9
Bom Retiro 47.542 36.136 26.569 -2,46 -3,36 66,4
Brs 38.592 33.536 24.505 -1,27 -3,43 70,0
Cambuci 44.807 37.069 28.620 -1,71 -2,83 73,4
Consolao 77.264 66.590 54.301 -1,34 -2,24 146,8
Liberdade 82.392 76.245 61.850 -0,70 -2,30 167,2
Pari 26.942 21.299 14.521 -2,11 -4,17 50,1
Repblica 60.940 57.797 47.459 -0,48 -2,17 206,3
Santa Ceclia 94.451 85.829 71.111 -0,87 -2,07 182,3
S 32.933 27.186 20.106 -1,73 -3,30 95,7
Barra Funda 17.877 15.977 12.936 -1,02 -2,32 23,1
Belm 58.300 49.697 38.268 -1,44 -2,86 63,8
Moca 84.501 71.999 63.211 -1,45 -1,44 82,1
Total 13 distritos 751.874 651.185 526.600 -1,30 -2,33 101,5
centrais
Municpio S. Paulo 8.493.226 9.646.185 10.405.887 1,16 0,85 69,0
Fonte - PMSP/SEHAB/PROCENTRO - Programa Morar no Centro - 2001

A persistncia significativa dos cortios no universo das moradias informais


identificada no Plano Diretor elaborado em 1985, que evidencia esse aspecto
dando conta de que 55% do total das habitaes do Municpio poderiam ser
enquadradas na categoria subnormal (110), prevalecendo a habitao em
cortios/alugada. Esse Plano, embora no aprovado, inicia a discusso da
questo habitacional nas reas centrais, quando reconhece a possibilidade de
adensamento dessas reas com a utilizao dos vazios urbanos. Postula a
conjugao de projetos de renovao/reurbanizao com programas
habitacionais e a atuao da iniciativa privada. No entanto, delimita o uso
habitacional nessas reas centrais para famlias de renda mdia e mdia baixa
(111).

O esvaziamento/deteriorao do centro e dos bairros centrais, onde


significativa a presena de cortios, determina a vinculao da discusso da
requalificao com a problemtica habitacional, estabelecendo uma polmica
que chega aos nossos dias, cujo cerne : deve-se ou no promover habitao de
interesse social nas reas centrais, ou essas reas deveriam se destinar

110
A Lei 8.096/79, que criou o Fundo de Atendimento Populao Moradora em Habitao
Subnormal - FUNAPS definia como habitao subnormal a unidade habitacional que, a critrio
da Prefeitura, seja destituda das condies mnimas de segurana, durabilidade e dimenso,
apresente ndices de insalubridade e no permita aos moradores o atendimento de suas
necessidades primrias.
111
PMSP/SEMPLA (1985), pp. 150.
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habitao de classe mdia como fator de estimulo diversificao de uso e


88
revitalizao?

Em 1986, embora nenhuma proposta de interveno tenha se configurado, a


Prefeitura promove uma nova pesquisa sobre o problema de cortios,
provavelmente motiva pela inteno manifesta pela Gesto Jnio Quadros da
promoo pblica de moradias em reas centrais. No incio da dcada de 1990, o
diagnstico elaborado para subsidiar a propositura de um novo plano diretor
para a cidade ressalta que a situao dos imveis encortiados de difcil
mensurao, na medida em que se oculta por trs de outras categorias utilizadas
no recenseamento geral (112). Por hiptese, estima que, se a populao residente
em cortios, conforme Diagnstico Municipal de 1975 crescesse, nas mesmas
taxas da populao favelada, pelas mesmas causas de empobrecimento e
esgotamento do padro perifrico, os cortios representariam 18% da populao
total, equivalendo a 3 milhes de pessoas no final dos anos 80, estimativa
superdimensionada conforme comprovado posteriormente (113 ).

Ainda no inicio da dcada de 1990, novamente editada uma legislao


municipal especfica com objetivo de regular a situao dos cortios, instituda
por fora das disposies da Lei Orgnica do Municpio, no que tange
determinao de que a poltica urbana dever garantir a todos os cidados
acesso condies adequadas de moradia, bem como que compete ao Municpio
promover aes precipuamente dirigidas s moradias coletivas, objetivando
dot-las de condies adequadas de segurana e salubridade (114 ). Essa nova
legislao, conhecida como Lei Moura (115), passou a disciplinar as condies
de moradia em cortios, envolvendo aspectos fsicos, urbanos, sociais e jurdicos
e, no obstante os aspectos positivos, relativamente ao reconhecimento do
problema dos cortios e das atribuies do Municpio para o seu tratamento,
conforme disposies descritas no QUADRO 4 L EI 10.9238 DE 8 DE JANEI RO DE 1991
LEI MOURA , so necessrias algumas observaes e ressalvas.

112
KOWARICK, ROLNIK e SOMEKH (1991) apresentam como indicador do agravamento do
problema, o fato de que, segundo o censo de 1980, houve um aumento de 69% do nmero de
domiclios de aluguel entre 1970-1980, sendo que, no mesmo perodo, os imveis de um s
cmodo representaram um incremento de 156%, fator indicativo do incremento dos imveis
encortiados.
113
Ibid.: pp. 91.
114
Inciso II, do Art. 148 e inciso V, do Art. 149, da Lei Orgnica do Municpio de So Paulo.
115
Lei Municipal 10.928, de 08 de janeiro de 1991
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Primeiramente, considerando a notria limitao municipal em exercer seu


89
poder de polcia, tendo como exemplo a questo dos loteamentos clandestinos,
comrcios irregulares e toda sorte de ilegalidades que prosperam na cidade sem
que haja controle por parte dos rgos municipais, difcil acreditarmos na
possibilidade de uma efetiva fiscalizao quanto ao cumprimento da lei pelos
exploradores dos cortios (116). So tambm questionveis os parmetros
mnimos de habitabilidade determinados por essa legislao, que tolera, por
exemplo, a existncia de um tanque, uma pia e um banheiro, para um grupo de
at vinte moradores, tal como determinava o Decreto Estadual de 1911.

Novamente, passado quase um sculo, h uma tentativa de regular o informal,


buscando compreender nos textos legais os limites de precariedade,
estabelecendo duas ordens legais distintas: para o conjunto da populao valem
as disposies do cdigo de obras e seus parmetros mnimos de habitabilidade,
para os moradores de cortio so determinados os padres resultantes da
informalidade e da explorao a que so submetidos pelos proprietrios e
exploradores.

116
Em matria da Folha de So Paulo, de 16.10.2005, descrito: "Sem a fiscalizao da prefeitura,
quem explora fica imune", diz o pesquisador Luiz Kohara, referindo-se cobrana de aluguel em
cortio quase sempre abusiva por parte do intermedirio. Denunciando a no aplicao da Lei
Moura no Municpio de So Paulo.
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QUADRO 4 - LEI 10.928, DE 08 DE JANEIRO DE 1991 LEI MOURA


90
Constituda por uma ou mais edificaes construdas em lote urbano;

Caractersticas
Subdividida em vrios cmodos alugado, subalugados ou cedidos a qualquer ttulo;
Vrias funes exercidas no mesmo cmodo;
Acesso e uso comum de espaos no edificados e instalaes sanitrias;
Circulao e infra - estrutura, em geral precrias;
Superlotao de pessoas.
Segurana do imvel no tocante sua instalao eltrica e sua estrutura;
Ventilao e iluminao mnima por cmodo;
rea mnima do cmodo ou diviso no inferior a 5 m, com a menor dimenso > = a 2 m;
Condies Mnimas Adensamento mximo de 2 pessoas/ 8 m (rea total da construo);
Banheiro revestido de piso lavvel e barra impermevel at 2 m de altura, dotados de pelo
menos de vaso sanitrio, lavatrio e chuveiro em funcionamento, compartimentados, sempre
que possvel, de forma independente, com abertura para o exterior;
No mnimo um tanque, 1 pia e 1 banheiro para cada grupo de 20 moradores;
O p direito ser de, no mnimo, 2,30 m;
As escadas, corredores de circulao, tero, pelo menos, 0,80 m de largura.
Obs. A Prefeitura poder, em casos excepcionais, tolerar padres inferiores aqueles previstos
nas alneas, b, c, d, e, i e j, se comprovar que as caractersticas concretas do imvel
apresentam condies razoveis de habitabilidade.
Fiscalizar as condies de habitao nos cortios, tomando as medidas necessrias para fazer
valer as exigncias da Lei e demais normas pertinentes;
Orientar e coordenar, quando for o caso, a assinatura de convnios entre proprietrio do imvel,
Obrigaes da Prefeitura

o locatrio-sublocador e/o moradores e empresas concessionrias de servios pblicos, visando


melhoria das condies de habitabilidade;
Cadastro obrigatrio, na Prefeitura, dos imveis enquadrados na categoria de cortios;
Interditar, mediante laudo fundamentado, os cortios cujas condies fsicas e de habitabilidade
evidenciarem grave e iminente risco vida ou a sade dos moradores, sem prejuzo das sanes
administrativas e penais cabveis, ou se julgar conveniente, poder realizar de imediato, as obras
necessrias eliminao do risco, delas se ressarcindo ulteriormente;
Criar programas especficos, voltados para a melhoria e adequao aos parmetros previstos
nessa Lei, atravs de financiamento, assistncia tcnica e outras formas, mediante contratos
entre as entidades representativas dos moradores e o proprietrio, garantindo sempre a
permanncia dos primeiros, por prazo a ser ajustado em funo do investimento previsto.
Proprietrio

Afixar em quadro as contas de gua, energia eltrica, gs e similares, de forma a comprovar,, o


consumo e o valor da sua quitao;
No quadro dever constar ainda o nome e endereo completos do proprietrio, bem como do
locatrio-sublocador, ou dos responsveis pela explorao do cortio.

As infraes sero objeto de duas notificaes consecutivas para sua correo plena, as quais
Penalidades

estabelecero prazo para as providncias determinadas;


Desatendidas as notificaes, ser aplicada multa de 20 a 200 UFMs, sem prejuzo de sujeitar-se
o imvel declarao de utilidade pblica ou de interesse social para fins de desapropriao,
neste caso mantida a destinao residencial por parte do Poder Pblico.
Os terrenos vazios, resultantes da demolio de imveis residenciais, sofrero tributao
progressiva, nos termos da lei pertinente.
Disposies

Os cortios com mais de 50 moradores, devero eleger uma comisso para os representar
Outras

perante aos rgos pblicos.


A populao moradora em cortios, atravs de seus procuradores ou entidades representativas,
tero direito a solicitar ao Poder Pblico Municipal informaes sobre a situao do imvel, no
aspecto fsico e jurdico, bem como a fiscalizao das condies de habitabilidade.
Fonte: Lei Municipal 10.928, de 08 de janeiro de 1991

A questo afeta legislao que regula as habitaes da populao de baixa


renda, ou a habitao de interesse social, um tema controverso, que requer
uma anlise mais detida. Como j mencionamos, notamos, repetidamente, a
afirmao de que a legislao de uso e ocupao do solo elitista, que
estabelece padres intangveis para populao de baixa renda e, por
conseqncia, desestimula a produo de moradias populares e relega as
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solues encontradas, margem da lei, a uma condio de informalidade, que


91
estimularia a formao do mercado informal.

Alguns padres estabelecidos pela legislao urbanstica e edilcia poderiam at


mesmo ser considerados como irrelevantes ( 117), contudo, existem aspectos
que visam garantir condies mnimas de habitabilidade que deveriam regular
a moradia de todos e no apenas de alguns, sob pena do Estado, atravs da
legislao tutelar a incluso marginal.

A populao que vive em cortios encontra nessa alternativa de aluguel informal


uma soluo para uma srie de problemas alm da baixa renda, relativa na
medida em que os aluguis pagos podem ser considerados altos
comparativamente s alternativas habitacionais formais, como, por exemplo, o
aluguel de uma kitnet no centro da cidade. A proximidade do emprego (118), a
reduo no custo de transportes, a informalidade na contratao do aluguel,
sem exigncia de comprovao de renda ou fiador, so tambm responsveis
pelo prspero mercado de explorao de cortios.

Os movimentos de moradia do centro passam a exercer forte presso, junto


aos rgos municipais e estaduais, a partir de meados dos anos
1980,reivindicando os seus direitos e a incluso da moradia em reas centrais na
agenda dos programas habitacionais. Esses movimentos que se organizam
inclusive com influncia dos movimentos pr-moradia que atuavam
anteriormente na periferia, utilizando a invaso organizada de prdios vazios
como forma de exercer presso sobre o Poder Pblico.

Por fora das disposies da legislao e das presses dos movimentos


populares, em 1994 temos um novo estudo elaborado pela Fundao Instituto
de Pesquisas Econmicas FIPE, Prefeitura, que consistiu em uma pesquisa
amostral, tambm baseada em cadastro municipal (119), sobre os cortios na
cidade de So Paulo. Essa pesquisa contemplou o levantamento das

117
Tais como recuos de frente, comprimento mximo das quadras, distncia entre lotes e vias
principais, etc.
118
Fazemos referncia tanto proximidade fsica no tocante ao deslocamento, como a
proximidade de oferta de empregos, principalmente informais, que esto presentes na rea
central. Semelhante situao descrita por ABRAMO, Op.Cit., para a preferncia por favelas no
Rio de Janeiro.
119
Cadastro de Rendas Imobilirias RI da Prefeitura Municipal de So Paulo.
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caractersticas dos imveis encortiados e de seus ocupantes, bem como as


92
condies de pagamento de aluguis, os vnculos, a estabilidade e a relao local
de trabalho e moradia da populao alvo. A pesquisa revela de forma mais
consistente a magnitude do problema: 600.000 pessoas, quase 6% da populao
paulistana poca, vivendo em 24.000 imveis encortiados (120).

Chegamos ao final dos anos 1990 com o menor crescimento demogrfico das
ltimas dcadas. So Paulo, que tinha apresentado um crescimento de 1,16%
nos perodo 1980/1991, tem um crescimento populacional de apenas 0,85% no
perodo de 1991/2000, considerando os dados do IBGE. Essas baixas taxas de
crescimento no representaram melhoria na qualidade de vida, vez que temos
um crescimento desigual nas vrias regies da cidade, acentuado nas reas
perifricas com piores condies de infra-estrutura e o esvaziamento das reas
mais centralizadas, denotando um processo de pauperizao (121). No
obstante a esse fato, continuamos com processo de encortiamento nas reas de
urbanizao consolidada, conforme comprovou a pesquisa desenvolvida pela
Fundao SEADE em 2.003, por demanda do Programa de Atuao em Cortios
PAC, da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano CDHU, do
Estado de So Paulo.

A Pesquisa SEADE (2003) foi desenvolvida a partir de uma setorizao


estabelecida pela CDHU, abrangendo as reas centrais (122), compreendendo o
levantamento cadastral georeferenciado de todas as quadras e lotes,
abrangidos nos permetros definidos, com a identificao do uso e ocupao do
solo e de todos os imveis encortiados, chegando aos dados constantes da
TABELA 6 PESQUISA SEADE/CDHU 2003.

120
Curiosamente, o Diagnstico sobre os cortios, elaborado pela PMSP em 1975, tambm
baseado em Cadastro de RI, chega a valores muito prximos, tanto no que se refere ao nmero
de imveis encortiados, tanto no que se refere populao moradora.
121
Cf. TASCHNER (1997): A autora identifica tambm um processo de migrao da populao
mais pobre da cidade em direo aos municpios limtrofes da RMSP, que apresentaram saldo
migratrio positivo de 440 mil moradores entre 1991 e 1996.
122
Centro histrico (S e Repblica) e bairros do chamado Anel Intermedirio (Santa Ceclia, Bom
Retiro, Consolao, Bela Vista, Liberdade, Cambuci, Pari, Brs, Belm e Moca), divididos em
Setores Bsicos de Intervenes SBIs.
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TABELA 6 PESQUISA SEADE/CDHU - 2003 93


SETORES BSICOS DE Imveis Arrolados Edificaes Encortiadas
INTERVENO N Absoluto % N Absoluto %
B.Funda/Bom Retiro 5.934 9,7 146 2,5
Bela Vista 4.586 7,5 323 7,0
Belm 8.030 13,2 177 2,2
Brs 7.231 11,9 128 1,8
Cambuci 5.738 9,4 163 2,8
Liberdade 5.031 8,2 331 6,6
Mooca 15.630 25,6 111 0,7
Santa Ceclia 5.490 9,0 123 2,2
Pari 3.336 5,5 146 4,4
Total 61.006 100 1.648 2,7
Obs. Os setores bsicos de interveno no correspondem aos distritos municipais
com a mesma denominao (vide mapa)

Embora os cortios pesquisados localizem-se em reas centrais, providas de toda


infra-estrutura, verifica-se a precariedade das ligaes de energia, bem como o
fato de que na maioria dos casos os imveis no se encontram conectados a
rede de gs encanado e, em alguns casos, nem mesmo rede pblica de esgoto,
valendo-se de fossas spticas, principalmente nos imveis mais antigos.
Caracteriza-se, portanto, situao no mnimo antagnica, ou seja, embora as
condies de infra-estrutura estejam presentes, muitos imveis encontram-se
excludos dos servios existentes.

O Plano Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo aprovado em 2.002,


embora tenha prescindido de um diagnstico mais detalhado sobre as condies
de moradia em cortios, manteve a diretriz de viabilizar o uso residencial nas
reas centrais (123 ), prevendo a reverso do esvaziamento populacional, melhoria
da qualidade dos espaos pblicos e do meio ambiente, estmulo s atividades
de comrcio e servios e preservao e reabilitao do patrimnio arquitetnico
nas reas subaproveitadas de urbanizao consolidada (124). O principal
instrumento urbanstico criado para interveno na realidade das habitaes em
reas centrais a ZEIS 3 (125), que no abrangeram a totalidade das reas

123
Cf. Art. 80 Poltica Habitacional do Municpio, da Lei 13.430, de 30 de Setembro de 2002, que
aprovou o Plano Diretor.
124
Artigo 77, incisos I Lei 13.430/2002.
125
As Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS so definidas como pores do territrio
destinadas, prioritariamente, recuperao urbanstica, regularizao fundiria e produo de
Habitaes de Interesse Social HIS ou do Mercado Popular HMP. Conforme incisos XIII e XIV,
do artigo 146 do Plano Diretor Estratgico: Habitao de Interesse Social - HIS, aquela que se
destina a famlias com renda igual ou inferior a 6 (seis) salrios mnimos, de promoo pblica
ou a ela vinculada, com padro de unidade habitacional com um sanitrio, at uma vaga de
garagem e rea til de no mximo 50 m (cinqenta metros quadrados), com possibilidade de
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efetivamente ocupadas por cortios e outras reas que seriam passveis de


94
implantao de habitao social.

No h dvida que a problemtica relativa aos cortios surge fortemente


vinculada temtica de requalificao das reas centrais. Nessa conformidade,
como vimos anteriormente, somente os cortios localizados nas reas centrais,
aproximadamente 8,5% do total do Municpio so objeto de uma discusso mais
aprofundada e de medidas como reforma de prdios e proviso de unidades
habitacionais. Cabe ressalvar, que tratamos de um universo pouco conhecido, de
difcil mensurao, e que compreende a tipologia do cortio de periferia. No
tocante a essa tipologia, h algumas questes importantes para o entendimento
de sua insero no universo da informalidade, partindo do reconhecimento de
que essa forma de moradia, embora se encaixe na definio de cortio,
conforme a legislao municipal (126) envolve uma problemtica diferenciada.

Quando tratamos do cortio de periferia, tambm nos referimos a uma ou


mais edificaes de carter precrio, do aluguel informal, do compartilhamento
de instalaes, do congestionamento dos cmodos, etc. No entanto, o que se
verifica, na verdade, um adensamento na ocupao de loteamentos ilegais e
at mesmo de ncleos favelados, ou seja, em assentamentos de infra-estrutura
precria, desordenados e irregulares, dessa forma entendemos que no h a
conotao de lote urbano. Pode parecer preciosismo de nossa parte buscar essa
diferenciao, na medida em que estamos tratando do conjunto de moradias
informais coletivas de aluguel, contudo essa diferenciao importante
considerando o enfoque que privilegiamos que so as intervenes pblicas no

ampliao quando as famlias beneficiadas estiverem envolvidas diretamente na produo das


moradias; Habitao de Mercado Popular HMP, aquela que se destina a famlias de renda
igual ou inferior a 16 (dezesseis) salrios mnimos ou capacidade de pagamento a ser definida
em lei especfica, de promoo privada, com padro de unidade habitacional com at dois
sanitrios, at uma vaga de garagem e rea til de no mximo 70m (setenta metros
quadrados). Conforme Artigo 171, As ZEIS-3 so definidas como reas com predominncia de
terrenos ou edificaes subutilizados situados em reas dotadas de infra-estrutura, servios
urbanos e oferta de empregos, ou que estejam recebendo investimentos desta natureza, onde
haja interesse pblico, em promover ou ampliar o uso por Habitao de Interesse Social HIS ou
do Mercado Popular - HMP, e melhorar as condies habitacionais da populao moradora.
126
A Lei Moura - Lei 10.928/91 define cortio como a moradia coletiva multifamiliar, que
apresenta as seguintes caractersticas: constituda por uma ou mais edificaes construdas em
lote urbano; subdividida em vrios cmodos alugados, sub-alugados ou cedidos a qualquer
titulo; vrias funes exercidas no mesmo cmodo, acesso e uso comum de espaos no
edificados e instalaes sanitrias; circulao e infra-estrutura em geral precrias; e,
superlotao de pessoas.
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atendimento populao de baixa renda, pois os cortios de periferia se inserem


95
programas pblicos de caractersticas distintas, inclusive no que se refere
legitimidade da atuao pblica (127 ).

Alm dos aspectos jurdicos, a interveno fsica propriamente dita requer


projetos com escalas, programas e universos distintos. Enquanto no cortio
central a escala o lote urbano, o programa compreende a edificao e as reas
de urbanizao consolidada so o universo do projeto; no caso do cortio de
periferia, a escala a gleba, o programa compreende o ordenamento fsico e
dotao de infra-estrutura em reas de ocupao desordenada, e o universo o
da precariedade dos atributos urbanos da periferia.

Embora a favela seja um fenmeno mais recente, alguns consensos j se


formaram sobre os projetos de interveno nesse universo, porm os cortios
permanecem ainda como tema central de controvrsias no s do ponto de vista
social e urbanstico, como tambm de ordem poltica. Nesse debate preciso
ressaltar um aspecto pouco enfatizado, que embora no estejamos tratando de
um sistema de produo de moradias, conforme defende VAZ (1998) para os
cortios no final do sculo XIX e inicio do sculo XX, estamos tratando ainda de
um negcio bastante rentvel, para os exploradores que chegam a obter
ganhos significativos com imveis localizados em reas deterioradas de baixo
valor comercial.

Nas reas centrais do Municpio encontramos hoje, segundo dados da


Prefeitura, 1889 imveis encortiados (128), representando um crescimento de
aproximadamente 15% com relao aos dados da Pesquisa CDHU/SEADE, de
2003.

5.2. Urbanizao sem cidade: as periferias metropolitanas

O termo urbanizao sem cidade pode ser conceituado como um processo de


expanso territorial cuja principal caracterstica a formao de territrios

127
No caso das favelas a atuao pblica legitimada em face de sua maioria encontrar-se em
reas de domnio pblico, no caso dos loteamentos clandestinos existe amparo legal especfico
nesse sentido (Lei Federal 6766/79 e Lei Municipal 11.775/95, no caso de So Paulo). Os
cortios se constituem em propriedades privadas e qualquer interveno requer um
entendimento prvio.
128
Cf. Sistema Habisp, da Prefeitura. www.habisp.inf.br., em 02.11.2008.
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urbanos sem os atributos essenciais da organizao fsica espacial da cidade (129),


96
designando as reas perifricas de grandes cidades e das regies metropolitanas
como o caso de So Paulo.

No que tange periferia, os atributos essenciais vida urbana esto ausentes,


na medida em que loteamentos foram abertos sucessivamente, cada vez mais
distantes da rea urbanizada, onde as famlias de mais baixa renda
autoconstruram suas moradias, como nica alternativa para sobreviver na
cidade e fugir do compromisso, cada vez mais penoso, do aluguel.

O intenso processo de combate aos cortios, nos termos do urbanismo


higienista, expulsou a populao que vivia em moradias de aluguel no centro e
nos bairros centrais, determinando a busca de novas formas de moradia na
cidade, para aqueles que no se constituam em demanda solvente para o
mercado imobilirio formal.

Consoante VAZ (1998), no Rio de Janeiro, o programa de renovao urbana


promovido pelo Prefeito Pereira Passos (perodo de 1904-1906),
compreendendo controle sanitrio, urbanstico e de circulao, promoveu a
valorizao imobiliria dos imveis das reas centrais, tornando
economicamente mais interessante a demolio dos casares e a colocao de
terrenos livres no mercado do que mant-los no sistema de explorao de
aluguis de cmodos de cortio. Bairros em formao, graas ampliao do
sistema de transporte coletivo, absorviam o uso residencial que vinha sendo
expulso do centro histrico. Nesse sentido, segundo a autora, as classes
populares se dispersaram pelos subrbios, pelas casas de cmodos do entorno
imediato e pelas favelas que passaram a fazer parte de uma paisagem urbana
carioca num contraponto modernizao.

Em So Paulo verificamos um movimento semelhante, que resultou na


transformao de um modelo denso e concentrado de ocupao urbana,
estruturado ao longo do percurso dos bondes, para uma nova configurao,
composta por uma densa ocupao urbana no centro, rarefeita e difusa na
periferia, conforme descreve GROSTEIN (1998), que ressalta a importncia do
assentamento residencial da classe trabalhadora como varivel essencial e

129
Cf. MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004): pp. 45. Plano Plurianual da PMSP PPA, 2006-2009.
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bsica na alterao do modelo de ocupao urbana de So Paulo. A autora


97
identifica dois momentos nesse processo de urbanizao: 1890-1930 e 1940-
1950, localizando, nos anos 1940, a gnese de praticas urbansticas inditas,
revelando o papel relativo que tiveram na construo da cidade as normas
urbansticas, cuja ineficcia permitiu uma expanso urbana nos espaos
ausentes do Plano e nas entrelinhas das normas urbansticas (130 ).

Nos anos 1930, o fator aluguel (131) era um dos componentes das necessidades
de reproduo da fora de trabalho e, conseqentemente, pesava na
determinao dos salrios, principalmente o salrio mnimo fixado pelo Estado
(132). Fazia-se necessrio, portanto, para permitir a acumulao capitalista
essencial para o processo de industrializao, o rebaixamento do custo da fora
de trabalho e nesse sentido, retirar da cesta de consumo do trabalhador as
despesas com o aluguel. Inicia-se, assim, a difuso da casa prpria, como
soluo de moradia para o trabalhador urbano, em discurso que estava
vinculado s posturas que defendiam a salubridade da habitao unifamiliar e
a tese da propriedade como base de estabilizao social (133).

Paralelamente, a expanso industrial implicava em uma disputa maior por


terrenos centrais em bairros operrios prximos ferrovia, onde estavam
localizados os terrenos fabris, determinando uma elevao no valor dos imveis,
que se tornavam inacessveis para as famlias de mais baixa renda. A alternativa
de habitao preconizada era a construo de uma casa isolada em lote
unifamiliar, mesmo que afastado da rea urbanizada. Essa concepo de
moradia, alm de atender aos interesses econmicos de rebaixamento do custo
de reproduo da fora de trabalho e os interesses da elite que preconizava uma

130
GROSTEIN (1998): pp. 101.
131
Cf. BONDUKI (1981), o investimento em casas operrias de aluguel, no incio do sculo XX era
um excelente negcio, pois alm de possibilitar rendimentos com juros de 12 a 15% ao ano,
possibilitava a reserva da valorizao imobiliria, que no era pequena em uma cidade em
processo de expanso. (pp. 139).
132
Cf. Ibid.:pp. 142. Sobre a fixao do salrio mnimo, conforme j tratamos anteriormente,
consultar OLIVEIRA (1987).
133
A esse respeito ver BONDUKI (1981) e CARPINTRO (1997). Segundo a autora, na concepo
positivista, presente na prpria origem do Governo Vargas, a casa prpria correspondia ao
ideal de ordem social: J em meados do sculo XIX, Augusto Comte, no tomo IV da Poltica
positivista, indicava a importncia da casa para o proletrio, com o intuito de possibilitar a
formao de um lar. Conforme Comte, o lar constitui o espao intimo familiar capaz de
garantir os fundamentos essenciais da doutrina positivista. (CARPINTRO, 1997, pp.130)
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cidade moderna, compatvel com o desenvolvimento econmico propiciado


98
pela industrializao, constitua-se em um anseio do trabalhador. O operrio via
na casa prpria uma forma de fixar-se na cidade definitivamente, livrando-se do
nus do aluguel.

Como descreve GROSTEIN (1998), a criao da terra urbanizada definiu-se no


inicio do sculo como um empreendimento nitidamente capitalista. Foram
empreendedores privados que, j no final do sculo XIX, promoveram os
primeiros loteamentos:

Empreendedores privados, atravs de empresas loteadoras, partiram

para o parcelamento de inmeras chcaras existentes nos arredores da

cidade, construindo reas residenciais diferenciadas para atender s

necessidades de assentamentos da nova populao urbana. (GROSTEIN,

1998: PP . 101/102).

Esses loteamentos foram implantados visando ao atendimento de demandas


distintas: para a elite que se instalava na cidade foram criados loteamentos
como Campos Elsios, Higienpolis e Avenida Paulista, no final do sculo XIX e os
bairros jardins da Cia. City, na primeira dcada do sculo XX; no primeiro anel
circundante do centro urbano, junto s fbricas e, com tipologias distintas,
surgiu uma ocupao urbana diversificada, onde conviviam espaos residenciais,
comerciais e industriais, e destacavam-se os conjuntos residenciais, que
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atendiam aos operrios e as classes de menor renda (134 ). Esses


99
empreendimentos, tanto populares como os destinados elite, resultam de um
tratamento urbanstico diferenciado, correspondendo, a uma configurao
urbana distinta:

Para empreendimentos nas reas de melhor acesso ao centro, os

loteadores ou empreendedores imobilirios criavam instrumentos legais

com exigncias mais rigorosas do que as existentes para o conjunto da

cidade, ampliando com isso as restries ao parcelamento do solo e

ocupao dos lotes, garantindo assim uma ocupao diferenciada nesses

novos bairros, assegurada principalmente pelo valor que a terra urbana

passou a incorporar, resultante das condies em que se dava o

134
Cf. GROSTEIN (1998),: pp. 103.
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100
empreendimento e do acesso potencial aos servios pblicos, existentes ou

futuros.

Nas reas suburbanas e perifricas, onde freqentemente se abriam novos

arruamentos sem mesmo terem um plano de loteamento ou qualquer

preocupao com as condies topogrficas locais, procedia-se de forma

oposta. As leis existentes, por no contemplarem o traado urbanstico das

ruas, no garantiam qualidade no assentamento. (GROSTEIN, 1987, PP .74-

75).

No que se refere ao controle pblico do processo de urbanizao pelos agentes


privados, destacam-se, para a cidade de So Paulo, as leis de 1913 e 1923, que
tratavam dos processos de arruamento. A lei de 1913 reiterou a obrigatoriedade
de autorizao prvia para abertura de avenidas ou praas, constituindo-se,
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segundo GRONSTEIN (1987), no embrio do irregular, do ilegal e do


101
clandestino, na medida em que cria-se ou refora-se a possibilidade da
existncia de um universo de vias que no obedeceram a essa determinao.
Ainda segundo a autora, no perodo da vigncia de lei de 1913, no eram
exigidas do loteador a execuo da totalidade das obras de infra-estrutura e
sequer do plano de arruamento, resultando na expanso de loteamentos e
possibilitando a estocagem de terras para um mercado futuro de lotes que, se
no fossem equipados, provavelmente teriam como destinao potencial o
assentamento residencial futuro de populaes de menores recursos (135). A
legislao de 1923 estabeleceu diretrizes para o parcelamento do solo, tratando
conjuntamente os atos de arruar e lotear, integrando o Cdigo de Obras
Arthur Saboya, consolidado em 1934, vigorando at 1972.

No mbito federal, at 1979, a pratica do loteamento era regulada conforme


as disposies do Decreto-lei N 58, de 10 de dezembro de 1937 (136 ), que
dispunha sobre o loteamento e venda de terrenos para pagamento a prestaes.
Conforme descrevemos em nossa dissertao de mestrado, SILVA (2004), essa
legislao se restringia a regular os procedimentos burocrticos envolvidos no
processo, compreendendo a obrigatoriedade de arquivar, no Registro de
Imveis, um memorial descritivo e uma planta do loteamento, assinada pelo
engenheiro que havia efetuado a medio e o loteamento, alm de
documentao imobiliria da origem do imvel parcelado:

Alm da ausncia de referncias aos padres urbansticos a serem

observados na implantao dos loteamentos, tambm no havia qualquer

135
Cf. GROSTEIN (1987): pp. 77 e 86.
136
Regulamentado atravs do Decreto N 3.079, de 15 de setembro de 1938.
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102
meno necessidade de execuo de obras de infra-estrutura, e

conseqentemente, aos prazos a serem observados, admitindo-se,

inclusive, a inscrio dos loteamentos por etapas ou sees. A ausncia

de regulao das obras e prazos envolvidos tornou comum a prtica da

inscrio de loteamentos sem a execuo das obras e sequer a abertura do

sistema virio. (SILVA, 2004: PP. 70-71).

Todo esse processo desenfreado de promoo de loteamentos em reas cada


vez mais distantes da periferia, alm da reserva de terras visando especulao
imobiliria futura e da aquisio de lotes visando lucros na revenda, determinou
a acentuada queda densidade demogrfica bruta da cidade de So Paulo de 110
hab/ha., em 1914, para 47 hab/ha., em 1930 (137).

Essa expanso perifrica no seria possvel se no se estruturasse um sistema de


transporte que permitisse a extenso urbana, incompatvel os trilhos dos

137
Cf. BONDUKI (1981), pp. 149.
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bondes e das vias frreas, sistemas de transporte pouco flexveis que requerem
103
maior investimento para prolongamento dos trajetos. Os auto-nibus, como
eram denominados, surgem em So Paulo em 1924 e, em 1926, em um servio
catico e pulverizado em pequenas empresas, 200 veculos trafegavam pela
cidade (138), enquanto o sistema de bondes era gerido pela Light Company.

Segundo BONDUKI (1981), generalizou-se a percepo de que o sistema de


transporte coletivo seria o principal fator para a ocupao da periferia e para
viabilizar o modelo de proviso habitacional baseado no trinmio: casa prpria,
loteamento perifrico e construo pelos prprios trabalhadores. A partir de
1937, a Light, que tinha um plano alternativo ao rodovirio, passa a no gerir
mais o sistema de transporte de bondes e em 1947, So Paulo contava com uma
empresa pblica para a operao do transporte pblico rodovirio Companhia
Municipal de Transportes Coletivos CMTC.

Se at o final da dcada de 1930 ainda existiam investidores em moradias de


aluguel, a dcada de 1940 determina definitivamente uma inflexo, marcando a
moradia do trabalhador como a auto-construo nas reas perifricas da cidade,
com novos contornos da segregao residencial.

Enquanto a cidade se manteve concentrada, adensada, enfim, estruturada,

houve um certo equilbrio na apropriao dos benefcios urbanos

decorrentes da concentrao de investimentos pblicos e privados pelas

138
Cf. Ibid..
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104
diferentes classes sociais. Desequilbrios locais tornam-se evidentes a

partir dos anos 40/50, quando houve uma alterao no processo de

expanso urbana e a emergncia das periferias urbanas revelou um novo

processo de produo do espao urbano e uma nova forma dos

trabalhadores viverem na cidade. (GROSTEIN, 1998: PP. 115 GRIFOS N OSSOS ).

A emergncia do setor industrial torna a crise habitacional mais grave com a


populao da Cidade de So Paulo passando de 1,3 milho em 1940 para 2,2
milhes em 1950, colocando a moradia na periferia no como uma opo, mas
como uma falta de opo dos trabalhadores. As primeiras favelas surgem na
cidade na dcada de 1940, porm o padro predominante da moradia dos
pobres at os anos 1970, foi a casa autoconstruda na periferia distante, em
loteamentos na maioria dos casos ilegais, sem infra-estrutura e desprovida dos
equipamentos sociais mnimos. Esse padro perifrico de urbanizao no se
restringe aos limites da capital paulistana e acaba por se repetir nos municpios
vizinhos, acompanhando o crescimento industrial e repetindo as formas de
moradia dos pobres e os padres de segregao espacial, conforme descreve
KOWARICK (1980):
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105
(...) depois dos anos 30 inicia-se um surto industrial que trilha os eixos

ferrovirios a partir da Capital: de um lado a Ferrovia Santos-Jundia

impulsiona as atividades econmicas em Santo Andr e So Caetano. De

outro lado, ao longo da Estrada de Ferro Central do Brasil surgem

pequenos ncleos industriais, mas principalmente as chamadas cidades

dormitrio, que alimentam de inicio as empresas da Capital e mais

recentemente outros ncleos industriais da regio. Aps a Segunda Guerra

Mundial, de modo especial depois de 1960, atravs das rodovias So


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106
Bernardo e Diadema, Guarulhos e Osasco municpios contguos capital

passam, em momentos diferentes dos ltimos 20 anos, por um rpido

processo de industrializao. O importante a ressaltar que cada um

desses ncleos, na medida em que se expande, cria, por sua vez, a sua

prpria periferia, que passa a refletir, talvez ainda de forma mais

dramtica, os problemas scio-econmicos apontados para a Capital.

(KOWARICK, 1980: PP . 34)

Esse processo espoliativo de urbanizao metropolitana imps e impe aos


moradores da metrpole uma srie de sacrifcios e privaes, como o caso dos
extensos percursos a serem percorridos at o trabalho, a precariedade no acesso
aos equipamentos de uso publico, como escolas, creches, equipamentos de
sade, alm da infra estrutura propriamente dita, pois como bem observa
KOWARICK (1980), para o ano de 1975, enquanto a capital apresentava 53% de
seus domiclios ligados rede de gua e 30% dos domiclios servidos por redes
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de esgoto, na periferia a cobertura desses servios era de 46% e 20%


107
respectivamente.

Nos anos 1970 as notcias dos jornais paulistanos esto repletas de descries de
situaes de famlias que so despejadas de loteamentos em terras griladas
e de reivindicaes dos moradores desses assentamentos junto Prefeitura no
sentido de solucionar os problemas de ausncia de infra-estrutura e
equipamentos pblicos. Em 1976 criada a Comisso de Moradores de
Loteamentos Clandestinos, que tinha por objetivo pressionar os agentes pblicos
para soluo de seus problemas imediatos, inclusive no que se refere obteno
da documentao de propriedade dos lotes adquiridos.

A atuao do poder pblico restringia-se a acompanhar o desenvolvimento da


cidade promovido pelo capital privado, pelos interesses especulativos e
imobilirios e pela crescente espoliao dos trabalhadores obrigados a perder
horas por dia em transportes pblicos ineficientes e sofrer toda sorte de
percalos da vida na periferia. A Prefeitura, no ano de 1972, prope medidas
ao Governo Federal no sentido de disciplinar de forma mais rigorosa a atividade
de lotear, autoriza a Procuradoria Geral do Municpio PGE a defender os
interesses dos adquirentes de lotes e encaminha ao Ministrio Pblico denncias
sobre o exerccio de loteadores clandestinos, abrindo processos contra sete
deles. Em novembro desse mesmo ano, mais de 200 representantes, de dez
bairros, solicitam providncias do Prefeito para soluo dos problemas dos 6900
lotes clandestinos que no podiam ter gua, luz, esgoto e galerias pluviais
legalmente (139 ).

A Prefeitura, embora tenha estabelecido regras prprias para os loteamentos


atravs da Lei Geral do Zoneamento (140), ressente-se de normas mais rgidas,
conforme a Lei Federal 6766/79, que passou a tipificar como crime a prtica de
lotear clandestinamente, bem como deu poderes ao Municpio para intervir
efetivamente nesses assentamentos. Nesse momento, contudo, a grande
maioria dos loteamentos populares j estava implantada irregular ou
clandestinamente. Em 1981 a estimativa da PMSP era de que 3.567
loteamentos, abrangendo uma rea de aproximadamente 31 mil hectares e 1,2

139
Cf. Folha de So Paulo, matrias do perodo de 04.07.1972 a 15.11.1972.
140
Lei Municipal 7.805/72.
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milhes de lotes ilegais, em 2000 esses loteamentos abrangeriam 22% da rea


108
do Municpio, abrigando aproximadamente 3 milhes de moradores (141).

Conforme descrevem MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN (2004), apenas na dcada


de 1970 a prtica do planejamento urbano encontrou seu espao institucional no
mbito dos organismos pblicos do municpio de So Paulo, o que tampouco
significou a implementao de polticas integradas de desenvolvimento urbano.
Quando se efetiva um sistema de planejamento, com o advento do Plano Diretor
de 1971, o processo de periferizao est em adiantado estgio de
desenvolvimento e a rea precariamente urbanizada j alcanava 550 Km, em
1965 e caminhava para os 900 Km2 que alcanou em 1980, correspondendo a
cinco vezes a rea urbanizada de 1930, que era de 180 Km (142).

A ausncia de uma estrutura de planejamento, de um plano indutor do


crescimento da cidade e da capacidade de implement-lo, deixa a atuao do
poder pblico a merc de interesses polticos e especulativos. As benfeitorias,
como a dotao de infra-estrutura, alm de serem suportadas exclusivamente
pelos oramentos pblicos, sem qualquer prejuzo aos ganhos imobilirios
especulativos, acabam por se implantadas aleatoriamente. Conforme descrevem
BONDUKI e ROLNIK (1979), o processo de implantao da infra-estrutura ocorre
descontinuamente, aos saltos, sendo que, quando acontece, cobre uma grande
rea de uma s vez, resultante muito mais de conjunturas polticas do que de um
processo de planejamento.

141
Cf. PMSP/SVMA Atlas Ambiental do Municpio.
142
Cf. MEYER, GROSTEIN e BIDERMAN, (2004).: pp.48.
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109

1930
1962
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110

1983
2001

Figura 8 - Evoluo da Mancha Urbana da Cidade de So Paulo (CESAD/USP)

Desta forma, podemos conceituar periferias, como aglomerados distantes dos


centros, clandestinos ou no, carentes de infra-estrutura, onde passa a residir
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crescente quantidade de mo de obra necessria para fazer girar a maquinaria


111
econmica (143 ), ou como territrio da cidade que tem baixa renda diferencial
(144). Podemos considerar tambm a conceituao geogrfica, ou seja, espaos
distantes do centro urbano, faixa externa da rea urbanizada, ou, sob o ponto de
vista sociolgico, como territrios de excluso onde vivem as camadas de mais
baixa renda.

Todas essas conceituaes so vlidas, mas talvez no sejam suficientes para


descrever o que so as periferias das grandes cidades brasileiras. Em primeiro
lugar, hoje, passados anos de sua formao, encontramos uma paisagem
caracterstica: casas implantadas, em sua maioria, sem recuos de frente ou
laterais, sem revestimento externo, invariavelmente com dois ou trs
pavimentos, sem telhado, com roupas estendidas para secar no nico espao
livre, as lajes do ltimo pavimento. Todas as casas so bem fechadas, com
portes altos, grades improvisadas e muros, pois se a violncia percebida em
toda a cidade, na periferia mais latente.

As ruas so em sua maioria estreitas, e, em alguns casos, muito ngremes, difceis


de escalar, o pavimento em geral, quando existe, irregular e as caladas
muito estreitas mal abrigam o posteamento de energia eltrica, tm piso
irregular e no so arborizadas. So nas ruas que as crianas brincam e nas
esquinas que os jovens se renem, em face do espao reduzido das moradias e
da ausncia de equipamentos adequados para proporcionar atividades
complementares. O comrcio precrio e se abriga na frente das moradias, em
sales improvisados. Raramente encontram-se equipamentos de comrcio e
servios mais estruturados, como padarias ou supermercados, sendo que
proliferam os botecos, ou pequenas vendas, onde se encontra de tudo,
produtos no perecveis, hortifrutigranjeiros, gs de cozinha e muitas vezes at o
aougue. Alguns comerciantes, que vem seus negcios prosperarem, investem
na melhoria das condies fsicas do equipamento, porm no abandonam o uso
misto, a moradia est sempre nos fundos ou no piso acima do comrcio.

143
Cf. KOWARICK (1980).
144
Definio conforme BONDUKI e ROLNIK, Op. Cit.. As rendas diferenciais so verificadas em face
das vantagens proporcionadas e das possibilidades de gerar sobrelucros, ou seja, terrenos
dotados de infra-estrutura e outros benefcios apresentam rendas diferenciais. No caso das
periferias, a ausncia de atributos urbanos implica em terrenos menos valorizados, ou rendas
diferenciais menores.
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Os raros terrenos vagos, no so murados, no tem calada e so tomados pelo


112
mato e pelo lixo. Quando raramente encontramos uma praa, ou espaos que
seriam destinados a esse fim, no h arborizao e os equipamentos espelham a
total falta de manuteno. Nas casas tambm so abrigadas as igrejas
evanglicas, de vrios cultos, sendo que a igreja catlica ocupa, normalmente,
um terreno independente, mas o templo modesto, muitas vezes construdo
com a mo de obra dos fiis e, em nada lembra os templos que encontramos nos
bairros mais centrais.

evidente que muitos distritos considerados como perifricos, que se


constituem ocupaes mais antigas, tiveram uma mudana na paisagem e
apresentam mais atributos urbanos, com centros comerciais e melhorias no
tratamento das reas de uso pblico, porm, quanto mais nos afastamos em
direo ao limites extremos do municpio, cada vez mais nos aproximamos da
paisagem descrita.

O que refora a caractersticas da periferia como um padro de urbanizao,


o fato de que, em cidades to distintas, encontramos paisagens semelhantes.
Outra caracterstica a ser ressaltada a identidade cultural que vem se
consolidando nas reas perifricas, com movimentos musicais e agremiaes,
como times de futebol e escolas de samba, que passaram a reconhecer-se
como perifricos.

Consolida-se na metrpole paulistana a observao de que as imensas

periferias metropolitanas se tornaram indiscutivelmente, o lugar dos

pobres no Brasil contemporneo. A chamada metropolizao da pobreza


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113
hoje o dado determinante na elaborao de polticas urbanas em todo o

mundo. No Brasil, e mais drasticamente em So Paulo, a elaborao de uma

poltica urbana voltada para as questes da periferia essencial e

assume um carter de estratgia ampla, de cunho global, de espectro

metropolitano. (MEYER, GROSTEIN E BIDERMAN, 2004, PP.50).

No obstante a introduo de vrios programas pblicos, com objetivo de


promover a regularizao de loteamentos ilegais, inclusive com a dotao de
infra-estrutura, segundo dados da Prefeitura de So Paulo (145), o Municpio
conta ainda com 1.235 loteamentos irregulares, abrigando 484.239 domiclios,
com 1.783.561 habitantes, ou seja, cerca de 16% da populao da cidade. O
estudo realizado conceitua loteamento irregular como assentamento
precrio caracterizado pela existncia de um agente promotor e/ou
comercializador, cuja tipologia e morfologia do parcelamento do solo estejam
voltadas ao uso unifamiliar ou multifamiliar de pequeno porte, que tenha sido
implantado e ocupado sem prvia aprovao pelos rgos pblicos

145
Cf. Sistema Habisp, dados da Atualizao de Dados Censitrios das Favelas e Loteamentos
Irregulares no Municpio de So Paulo. (SEADE, 2008).
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responsveis ou, quando aprovado ou em processo de aprovao, implantado


114
em desacordo com a legislao ou com o projeto aprovado.

5.3. Livres Acampamentos da Misria ou Quarto de Despejo

Como livres acampamentos da misria foram denominadas as primeiras


favelas surgidas no Rio de Janeiro, atravs de artigo de Joo do Rio (146),
publicado na Gazeta de Notcias em 1908, aps visita s ocupaes dos Morros
Santo Antonio e da Providncia, que foram ocupados no final do sculo XIX
(147).Quarto de Despejo a denominao da obra de Carolina Maria de Jesus,
moradora da Favela do Canind, que apresentou o relato contundente da vida
em favela na dcada de 1960: A favela o quarto de despejo de uma cidade.
Ns, os pobres, somos os trastes velhos (148).

Segundo informaes da Prefeitura, as primeiras favelas surgiram na cidade de


So Paulo no perodo de 1942-1945, ocupando prprios municipais, porm,
somente a partir dos anos 1970, tornaram-se um fenmeno significativo em face
de seu acelerado crescimento. Pesquisa realizada em 1957, pela SAGMACS (149)
em conjunto com tcnicos da Municipalidade, detectou a presena de 141
favelas, totalizando 8.488 domiclios, abrigando uma populao estimada de
50.000 moradores, sendo que 78% dessas favelas eram constitudas por 10 a
50 domiclios e um tero delas ocupavam terrenos municipais (150).

Em documento produzido pela PMSP, datado de 1962, onde relatado o


processo de desfavelamento da favela do Canind, descrito que as favelas
tendem a crescer rapidamente e novos aglomerados surgem com grande
freqncia (151). Exemplificam-se as possibilidades de crescimento das favelas

146
Joo do Rio era o pseudnimo de Joo Paulo Emilio Coelho Barreto, escritor e jornalista
carioca. Contista romancista e autor teatral, foi membro da Academia Brasileira de Letras.
Nascido no Rio de Janeiro em 1881, faleceu na mesma cidade em 1921, citado por
VALLADARES, (2005).
147
Cf. VALLADARES (2005): pp. 30.
148
Cf. JESUS (2006): pp. 171.
149
Cf.LAMPARELLI (1995): SAGMACS Sociedade para Anlise Grfica e Mecanogrfica Aplicada
aos Complexos Sociais. Essa sociedade desenvolveu, durante 16 anos, uma srie de pesquisas e
estudos, sob a gide das idias e metodologias da doutrina de Economia e Humanismo, que
teve o Padre Lebret como um de seus expoentes, contribuindo para a formao de um novo
paradigma que influenciaria um contingente de profissionais do planejamento urbano e
regional.
150
PMSP (1962).
151
Ibid,, pp. 10.
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existentes, e surgimento de novas, em face de levantamentos efetuados pelo


115
Movimento Universitrio de Desfavelamento MUD, que identificou um
crescimento de mais de 100% no nmero de domiclios das favelas do Tatuap e
do Aeroporto, em apenas quatro anos, bem como a existncia de um grande
nmero de ncleos favelados que surgiam nas faixas resultantes da retificao
do Rio Tiet (152).

Esse crescimento era atribudo pelo relato da PMSP, poca, gravssima


situao de transportes que escasso, lento e caro, ressaltando o fato de que as
favelas situavam-se em bairros residenciais e no muito distantes do centro.
Portanto, as favelas paulistanas constituam-se, em sua gnese, um fenmeno
distinto do padro perifrico de urbanizao. Conforme j evidenciado por
diversos estudos, a opo pela casa prpria, autoconstruda em loteamento
perifrico, requer um mnimo arranjo familiar e econmico, que de suporte
aquisio do lote, formao de economias para os materiais de construo,
alm da mo de obra voluntria para a construo da casa, que era fruto da
colaborao de parentes e amigos. Ainda que a famlia reunisse as condies
para optar pela casa prpria na periferia, dependendo dos rendimentos e do
local de trabalho, o custo com transportes poderia inviabilizar essa opo.

Esse fato pode ser corroborado atravs de informao coletada em pesquisa


realizada pela PMSP em 1973, que aponta a existncia de 5,4% das famlias
residentes em favelas que declararam possuir um lote na Grande So Paulo.
Tambm importante ressaltar que por ocasio da remoo da Favela do
Canind, em 1961, muitos casos de moradores removidos optaram pelo
emprstimo para construo em terreno prprio. pertinente, portanto, a
constatao da PMSP de que o transporte era um elemento importante para a
opo pela favela, pois, mesmo detendo a propriedade de um lote na
periferia, fatores como tempo e custo despendidos no transporte determinavam
a busca por uma moradia melhor localizada, mesmo que mais precria.

H que se destacar tambm que nesse perodo, fins dos anos 1960 at o final
dos anos 1970, a favela era vista em So Paulo, como uma situao provisria,
tanto pelos rgos pblicos, que entendiam que a moradia em favela era o
primeiro estgio do migrante na cidade, antes de conseguir se mudar para a

152
Ibid.: pp. 10.
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casa prpria; quanto para os moradores, que mantinham suas habitaes


116
barracos de madeira usada em formato provisrio, aguardando sempre uma
soluo definitiva.

Embora a PMSP reconhea no documento de 1962 que as favelas estavam


crescendo, salientava que a situao de So Paulo, no era m, quanto ao
nmero (153). Essa viso, que aparentemente minimizava o problema das
favelas, pode ser justificada na medida em que o Plano Urbanstico Bsico PUB,
de 1968, apresenta a estimativa de que 0,7% da populao paulistana residia em
favelas, enquanto 8% moravam em cortios, demonstrando que o problema dos
cortios, alm de persistente, era bem mais expressivo.

Em 1971, a PMSP elaborou o Projeto de Remoo de Favelas - Vilas de


Habitao Provisria VHP, baseado em uma srie de informaes resultantes
de pesquisas e levantamentos sobre as favelas no Municpio de So Paulo,
efetuados pela Secretaria de Bem Estar Social SEBES, durante a dcada de
1960. Nesse documento expresso o pensamento da Municipalidade que
atribua o problema das favelas s correntes migratrias de todas as regies do
pas na faixa de renda mais baixa que, desprovidas de recursos e de
oportunidades de trabalho regular, instalam-se precariamente em espaos livres
e em reas deterioradas pelo uso (154). Descreve tambm que as favelas
localizam-se freqentemente muito prximas s reas residenciais de alta
qualidade, prevendo que elas se estenderiam por vales ribeirinhos, plancies
inundveis dos rios ou reas indstrias. Da anlise da localizao das favelas em
1971, constata-se que muitas delas se localizavam em bairros mais centrais,
algumas em endereos nobres (155).

No incio da dcada de 1970, a Prefeitura promoveu uma pesquisa mais


detalhada sobre o fenmeno das favelas no Municpio, compreendendo
levantamento cadastral seguido de pesquisa amostral, cujo relatrio final foi

153
Conforme PMSP (1962), pp.10, h indicao da existncia de 700 mil a 1 milho de moradores
em favelas no Rio de Janeiro; 60 mil em Belo Horizonte que tinha uma populao de 700 mil
hab.; e Recife que tinha 200 mil moradores em favelas para 800 mil habitantes. Ressaltando a
situao de Braslia, que recm inaugurada, j contava com 60 mil de moradores em favela.
154
PMSP (1971), pp.02 - 03.
155
Foram identificadas favelas nas ruas Joo Moura, no Jardim Paulista e Renato Paes de Barros,
Leopoldo Couto de Magalhes Jnior, no Itaim Bibi, bairros residenciais de alto padro.
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publicado em 1973, identificando a existncia de 525 ncleos e favelas (156),


117
totalizando 14.304 domiclios, abrigando uma populao estimada de 71.840
habitantes. Detectou-se que 44,4% dos domiclios foram instalados nos ltimos
cinco anos, portanto entre 1968 e 1973, e que o fator transporte era realmente
decisivo para localizao das favelas, conforme j apontado pelo Projeto de
Remoo de 1971:

Cerca de 80,3% dos aglomerados (420 casos) situa-se na proximidade de

vias de trnsito centrais dos bairros, o que parece indicar que a favelizao

um processo bem relacionado s oportunidades de melhor transporte,

proximidade a locais de trabalho, comrcio e equipamentos urbanos de

maneira geral. (PMSP, 1971: pp.39).

A pesquisa atribui ao contingente migratrio, superior ao crescimento


vegetativo nas ltimas trs dcadas, o crescimento das favelas, em face da
situao scio-econmica dos migrantes, assim definida:

156
Ncleo para a pesquisa de 1973 considerada a favela com at 10 domiclios.
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118
(...) reduzido nvel de consumo, baixa qualificao profissional e usufruto

dos considerados equipamentos urbanos, formando uma fora potencial

no incorporada ao sistema produtivo da metrpole, constituindo-se em

focos no tecido urbano entre os quais se inserem as favelas. (PMSP, 1973:

PP .35).

Em 1980 o Censo do IBGE determinou a existncia de 71.259 domiclios em


favela, representando 3,94% da populao do Municpio. Contudo, TASCHNER
(1984) aponta que essas cifras eram subestimadas, na medida em que dados
cadastrais da ELETROPAULO indicavam com exatido, na mesma poca, a
existncia de 62.053 domiclios em favela, somente em reas municipais,
divididos em 440 aglomerados. Considerando que, conforme foi constatado na
pesquisa de 1973, a maioria dos aglomerados situava-se no intervalo de at 20
domiclios e o fato de que, para o IBGE, so considerados como favelas
aglomerados com no mnimo 51 domiclios, no seriam computadas no Censo de
1980, exatamente 468 favelas, ou seja, 89% do total indicado pela pesquisa de
1973.

Indubitavelmente, o nmero de favelas cresceu significativamente na dcada de


1970. TASCHNER (1984) estima, a partir do cadastro da ELETROPAULO e das
pesquisas de campo IPT/FUPAM (157) a existncia de 1571 aglomerados, com

157
No final da dcada de 1970 e inicio da dcada de 1980, o Instituto de Pesquisa Tecnolgicas
IPT em conjunto com a Fundao para a Pesquisa Ambiental - FUPAM, promove uma nova
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108.887 domiclios, totalizando 594.525 moradores, correspondendo a 7% da


119
populao municipal em 1980 (158 ). A autora ressalta ainda a periferizao dos
favelados dentro do processo geral de periferizao dos trabalhadores no
Municpio de So Paulo ( 159).

Figura 9 - Favela de Helipolis - Julho/1985 (Acervo - COHAB-SP)

Na dcada de 1980, o problema das favelas ganha definitivamente evidncia e se


torna motivo de controvrsia quanto s alternativas para sua soluo. As
habitaes em favelas passam a ser percebidas no mais como uma condio
provisria, mas como uma forma de moradia que passou a fazer parte da vida
das metrpoles brasileiras e, entre elas So Paulo, que no inicio da dcada
anterior colocava-se um tanto distante do problema. Embora o Poder Pblico
ainda no compartilhasse dessa concepo (160), no mbito acadmico e
institucional inicia-se a discusso: remoo ou urbanizao, com presena

157
pesquisa ( ), que alm de promover um levantamento de alguns aspectos que caracterizam as
condies de moradia em favela, permitiu uma comparao com os dados de 1973, bem como
uma melhor definio da situao das favelas.
158
TASCHNER (1984), pp. 45.
159
Ibid.: pp. 44. Essa periferizao se deve constatao da reduo do nmero de favelas em
Administraes Regionais da S, Pinheiros e Lapa e aumento das favelas nas regies de Butant,
Campo Limpo, Santo Amaro, Vila Prudente e Freguesia do
160
No documento Relatrio dos Programas de Interesse Social: PROMORAR, PROPERIFERIA e
PROFAVELA, descrito que a favela entendida como uma forma de moradia provisria,
dada prioridade populao favelada, com nfase para a sade atravs do saneamento bsico
e ambiental.
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significativa do movimento popular que passa, de forma crescente, a reivindicar


120
o seu direito moradia e o seu papel como ator no processo decisrio.

Somente no final da dcada de 1980, a PMSP vai realizar uma nova pesquisa
sobre as favelas do Municpio, o denominado Censo das Favelas do Municpio
de So Paulo. Essa pesquisa tem inicio em 1987, com o objetivo de subsidiar os
programas de remoo de favelas da Administrao Jnio Quadros, com os
resultados publicados em 1989, em uma nova Administrao Municipal,
constituindo-se importante marco referencial para as polticas de interveno no
universo das favelas promovidas a partir de ento (161).

Nessa nova pesquisa, a diferenciao entre favela e ncleo, foi abandonada


e todos os aglomerados com mais de 02 domiclios passaram a ser considerados
como favelas, na medida em que se constatou, ao longo do tempo, que os
chamados ncleos no desapareceram e sim proliferaram, principalmente,
quando havia rea disponvel para seu crescimento. Assim sendo, passou-se a
considerar que as favelas, com nmero reduzido de domiclios, tendem a
crescer e no diminuir (162). Tal constatao corrobora a hiptese da Pesquisa de
1973, de que 68,6% dos aglomerados do Municpio apresentavam espao para
adensamento, demonstrando a previsibilidade do fenmeno, pois a valorizao
imobiliria tornaria cada vez mais rara a presena de terrenos abandonados,
demonstrando, inclusive, uma perspectiva do surgimento de novos ncleos em
reas perifricas (163).

Em 1987 detectou-se a existncia de 1592 favelas, com 150.452 domiclios,


abrigando uma populao de 812.764 moradores. Esses dados, se comparados
com os resultados de 1973 demonstram no s o espantoso crescimento do
fenmeno das favelas, como tambm seu adensamento, na medida em que o
nmero de favelas cresceu aproximadamente 200%, enquanto que o nmero de
domiclios cresceu 900% e o de moradores 1.000%, ou seja, as favelas
triplicaram, mas os domiclios e moradores cresceram mais de 10 vezes. Se

161
Essa pesquisa se processou de duas formas: em um nvel cadastral, onde todas as favelas
encontradas em So Paulo foram registradas, considerando suas caractersticas fsicas e
urbansticas; e em um nvel amostral, onde a unidade de estudo foi o domiclio (caracterizao
fsica e condies de habitabilidade) e a populao residente no mesmo (caracterizao scio-
econmica).
162
PMSP (1989), pp. 16.
163
PMSP (1973), pp. 41.
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comparados com os dados de 1980, tambm verificamos um crescimento


121
ligeiramente superior no nmero de moradores com relao ao nmero de
favelas, pois enquanto essas cresceram quantitativamente cerca de 110% a
populao aumentou quase 120%, demonstrando que houve aumento no
adensamento.

Conceitualmente, verifica-se uma mudana com relao a 1973, vez que a favela
passa a ser vista como expresso fsica das contradies urbanas, sendo o
favelado no mais visto como o migrante recm chegado, mas como um
trabalhador que no consegue a aquisio de uma moradia em locais desejados,
devido ao baixo salrio (164). Assim sendo, o fator determinante na formao das
favelas no fundamentalmente o processo migratrio, mas sim as condies
scio-econmicas da classe trabalhadora, pois dos chefes de famlia moradores
em favela, 54,1% habitava anteriormente uma casa unifamiliar (36% em casas
alugadas; e 9,4% em casa prpria) e, para 78,3% a moradia anterior se localizava
no prprio municpio.

Figura 10 - Favela de Vila Prudente (Marcelo Honrio Dias)

164
PMSP (1989), pp. 23.
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Em 1993 a Prefeitura contrata uma nova pesquisa, com a Fundao Instituto de


122
Pesquisas Econmicas FIPE, sobre as favelas do Municpio, que se constituiu
em uma pesquisa amostral no universo dos aglomerados identificados em 1987,
ou seja, 1592 favelas. Dessa forma os dados da pesquisa FIPE, publicados em
1994, no contemplaram o universo de novas favelas que surgiram no perodo
1987-1993, medindo apenas o adensamento dos ncleos existente. Contudo,
conforme TASCHNER (1997), o erro total no deveria ser expressivo, pois novas
favelas costumam ser pequenas estimou-se o tamanho mdio em 76 pessoas,
ou 15 domiclios por favela (165 ). Essa pesquisa estimou populao moradora nas
1592 favelas em 1.901.892 habitantes, distribudos em 378.863 domiclios.
Esses dados alarmaram o meio acadmico e as instituies pblicas responsveis
pelo tratamento dos problemas afetos ao tema, na medida em que a populao
localizada nas favelas perfazia aproximadamente 19% da populao do
Municpio, com um crescimento superior em 230% com relao aos dados
obtidos em 1987.

A polmica em torno dos nmeros, conforme descrevem SARAIVA e MARQUES


(2003), determinou o desenvolvimento de uma metodologia (166), que orientou o
Centro de Estudos da Metrpole - CEM e a PMSP em um trabalho conjunto que
permitiu a reviso da estimativa da populao favelada para 1991, em 891.673
hab., portanto, dados divergentes daqueles encontrados pela FIPE em 1993,
alm da estimativa para 2000, de 1.160.000 hab., em 2018 favelas.

Mais recentemente a Prefeitura de So Paulo desenvolveu um sistema


informatizado, denominado Habisp, que cadastrou todas as favelas, ncleos
urbanizados (167) e loteamentos irregulares do Municpio. O sistema conta com
dados obtidos atravs de vistorias de tcnicos da Secretaria de Habitao do
Municpio para cada uma das favelas, ncleos urbanizados ou loteamentos, bem
como com dados obtidos atravs de um sistema georeferenciado que permite o
cruzamento de informaes scio-econmicas e fsicas, como ligaes s redes
de servios pblicos, situaes de risco, cotas altimtricas, insero no

165
TASCHNER (1997): pp.14
166
Metodologia desenvolvida pelo Centro de Estudos da Metrpole CEM, valendo-se de um
sistema de informaes geogrficas da base cadastral das favelas disponibilizada pela PMSP e
dos setores censitrios subnormais identificados pelos Censos Demogrficos do IBGE.
167
Ncleo Urbanizado uma categoria de favela que conta com 100% da infra-estrutura
instalada, porm encontra-se ainda irregular.
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zoneamento municipal, reas de preservao de mananciais, etc. O nmero de


123
domiclios em favelas foi estimado a partir de pesquisa amostral realizada pela
Fundao SEADE (168), de contagem em campo e do relacionamento desses
dados com aerofotos, em 377.236 domiclios, abrigando 1.539.271 moradores,
nas 1580 favelas identificadas.

As favelas foram conceituadas como: Assentamento precrio em rea pblica


ou particular de terceiro, cuja ocupao foi feita a margem da legislao
urbanstica e edilcia. Trata-se de ocupao predominantemente desordenada,
com precariedade de infra-estrutura, maior opo por auto-construo de
moradia que apresentam diferentes graus de precariedade. A populao
residente caracteriza-se por famlias de baixa renda e socialmente
vulnerveis.

Os dados obtidos poderiam indicar uma reduo expressiva no nmero de


favelas, com relao aos estudos realizados em 2000, porm h que se
considerar que s 1580 favelas identificadas necessrio somar os 235 ncleos
urbanizados, que embora dotados de infra-estrutura so ainda classificados
como uma categoria de favelas, o que resultaria no total de 1815
assentamentos, com uma populao de 1.664.672 hab., em 408.006 domiclios
(169).

Nossa preocupao em detalhar o histrico dos nmeros relacionados s favelas,


principalmente aqueles identificados atravs das pesquisas municipais, se
relaciona necessidade de conhecermos mais detalhadamente a evoluo do
problema e sua percepo, especialmente pelos rgos pblicos municipais,
para reunirmos parmetros para anlise dos programas de interveno nesse
universo. As informaes anteriormente relacionadas, que se referem a
pesquisas de abrangncias diversas e com metodologias diferenciadas, nos
permitem construir um panorama sobre a evoluo do problema das favelas no
Municpio de So Paulo, conforme descrito na TABELA 7 RESUMO DAS PESQUISAS

SOBRE F AVELAS NO MUNICPIO DE S O PAULO.

168
Pesquisa Atualizao de Dados Censitrios de Favelas e Loteamentos Irregulares no Municpio
de So Paulo 2007, Fundao SEADE, 02.09.2008.
169
Com relao ao sistema Habisp, h que se considerar a possibilidade de constantes atualizaes
por parte dos tcnicos municipais habilitados, razo pela qual os nmeros no so estticos. Os
dados apresentados referem-se a data de 02.11.2008.
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Da anlise dos dados constantes da T ABELA 7, apesar de algumas discrepncias


124
evidentes, conclumos que o fenmeno das favelas apresenta um
recrudescimento nas dcadas de 1970 e 80. Revelam-se nesse perodo,
principalmente, o aumento da precariedade nas condies de moradia em face
da elevao do ndice habitantes/domiclio que passa de 4,9 em 1973, para 5,4
em 1987. Conforme apontado no GRFICO 1 N MDIO DE HABITANTES/DOMICLIO,
verificamos que a partir de 1987 esse ndice tende a cair, chegando hoje no
menor valor histrico, ou seja, 4,08 habitantes/domiclio. Contudo essa anlise
deve considerar a representao no Grfico 2 N Mdio de Domiclios/Favela, que
demonstra, aps uma tendncia de queda nos dados estimados para 1993 e
2000, uma tendncia de crescimento com relao aos dados atuais, que indicam
a mdia de 224,80 domiclios por favela, ndice menor somente quele estimado
pela FIPE para o ano de 1993.

TABELA 7 - RESUMO DAS PESQUISAS SOBRE FAVELAS NO MUNICPIO DE SO PAULO

SAGMACS PMSP IPT-FUPAM PMSP FIPE HABI/CEM HABIsp (*)


PESQUISAS (ANO)
1957 1973 1980 1987-89 1993 2000 2008
n de favelas 141 525 763 1.592 1.592 2.018 1.815
n de domiclios em favelas 8.488 14.504 79.286 150.452 378.863 286.952 408.006
n de habitantes em favela 50.000 71.840 375.023 812.764 1.901.892 1.160.597 1.664.672
populao do municpio de so paulo 3.781.446 6.560.547 8.493.226 9.646.185 9.722.856 10.434.252 11.091.442
populao favelada (%) 1,32 1,10 4,40 8,43 19,56 11,12 15,01
n mdio de pessoas por domiclio
(hab/domiclio)
4,40 4,90 5,46 5,40 5,02 4,04 4,08
n mdio de domcilios/favela (dom/fav.) 60,20 27,63 103,91 94,51 237,98 142,20 224,80
Fontes:

Populao do Municpio de So Paulo Pesquisas Favelas


1957 - Censo IBGE 1960 SAGMACS (PMSP,1968)
1971 - Censo IBGE 1970 IPT/FUPAM (TASCHNER, 1984)
1973 - Dados constantes da prpria pesquisa As demais pesquisas, conforme publicaes da PMSP
1987 e 1993 - CEM (dados interpolados Obs. (*) inclui favelas e ncleos urbanizados
geometricamente)
2000 - Censo IBGE 2000
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125

Esses dados indicam a tendncia inequvoca de adensamento das favelas, o que


comprovado pela anlise do GRFICO 3 NMERO DE FAVELAS, comparativamente
com o G RFICO 4 N DE DOMICLIOS EM FAVELA e GRFICO 5 N DE HABITANTES EM FAVELA,
com o primeiro indicando uma tendncia de queda e os dois ltimos apontando
uma tendncia de crescimento.
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126

No tocante propriedade dos terrenos ocupados, a anlise dos dados das


pesquisas analisadas demonstra uma inverso, pois enquanto em 1973
prevaleciam ocupaes em terrenos particulares, em 1987 prevaleceram
ocupaes em terrenos de propriedade municipal, tendncia essa confirmada
em 2000. Essa situao comprova a nossa afirmao anterior, de que as favelas
tendem a prosperar e fixar-se em terrenos pblicos. No que se refere s favelas
em terrenos de propriedade particular, verificamos um percentual expressivo,
aproximadamente 48% em terrenos na Zona Sul do Municpio, localizados
principalmente nos distritos que so abrangidos em grande parte por APMs, ou
seja, reas rejeitadas pelo mercado imobilirio em face de restries de ordem
legal, campo frtil para fixao das favelas como j mencionado.
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Outro aspecto que demonstra o agravamento nas condies das favelas


127
paulistanas diz respeito ao porte dos assentamentos, ou seja, o nmero de
domiclios que as constituem. Em 1973 prevaleciam os ncleos de menor porte,
com quase 90% dos aglomerados com no mximo 50 domiclios, sendo
aproximadamente 62% com at 10 domiclios, na poca classificados como
ncleos. Em 1987 os aglomerados com at 50 domiclios correspondiam a
60,68% dos casos, sendo aqueles com at 10 moradias equivalentes
aproximadamente 28% dos casos. Hoje, segundo dados estimados pela
Fundao SEADE, temos 245 favelas, correspondendo a mais de 15% do
universo, com mais de mil domiclios.

Como demandam investimentos maiores, as grandes favelas acabam por


implicar em urbanizaes de longo prazo, que se estendem por diferentes
administraes municipais, sendo, portanto, alvo de sucessivas mudanas
quanto ao tipo de interveno e at mesmo no projeto de interveno, ao
sabor das polticas definidas para tratamento do problema em cada governo que
se sucede. Como exemplo, temos o Complexo Helipolis, um conjunto de favelas
localizadas na regio Sudeste do Municpio, compreendendo aproximadamente
18.000 domiclios, que objeto de obras do municpio, com objetivos diversos,
h mais de vinte anos.

No tocante aos aspectos urbano-ambientais, as pesquisas tambm revelam o


agravamento do problema. Preliminarmente, observando os dados obtidos no
Censo de Favelas de 1987, constata-se a tendncia de periferizao das
favelas, na medida em que 60% delas localizam-se no anel perifrico do
Municpio (170). Outro aspecto a ser evidenciado o fato que no perodo de 1987
a 2000, o maior crescimento das favelas ocorre na Zona Sul, nas Subprefeituras
de Campo Limpo e Santo Amaro, onde esto localizadas as reas de proteo aos
mananciais das represas Billings e Guarapiranga. Nessas regies as favelas
cresceram 235% e os domiclios em favela 394%, indicando um ntido avano das
ocupaes informais em direo aos mananciais, tendncia essa comprovada

170
O Plano Diretor de 1985 define: Anel Perifrico compreende toda a rea entre o Anel
Intermedirio e as divisas do Municpio. A parte referente ao quadrante leste compreende as
reas perifricas da regio de So Miguel e So Mateus e parte da Vila Prudente, passando por
Itaquera e Guaianazes; nos demais figuram parte de Santo Amaro e Campo Limpo, ao sul,
Butant a Oeste, Freguesia do e Perus-Pirituba, ao Norte. A ocupao do solo rarefeita, as
condies habitacionais precrias, o sistema de transporte incompleto e deficiente e a infra-
estrutura, em geral, insuficiente. Sua populao predominantemente de baixa renda.
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atravs de dados mais recentes. Embora localizadas em uma rea com srias
128
restries legais de ocupao, as favelas da Zona Sul apresentam caractersticas
de consolidao, vez que em 1987, 82% dos domiclios existentes eram
construdos em alvenaria.

H que se reconhecer que as condies de infra-estrutura, ao longo dos anos


apresentaram uma melhoria no conjunto das favelas. Em So Paulo, desde
meados da dcada de 1970, ocorrem intervenes para melhorias em favelas,
que mesmo sem um plano global de urbanizao, resultam em melhores
condies de infra-estrutura, porm h que se ressaltar que ainda prevalecem
condies muito desfavorveis, especialmente no que se refere ao esgotamento
sanitrio, porm o problema da infra-estrutura deficitria desses assentamentos
ainda deve ser enfrentado, atravs de programas pblicos de urbanizao.
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129

6. OS ANTECEDENTES DA CRIAO DO FUNAPS

Antes de tratar efetivamente da atuao do Municpio de So Paulo em Programas


Habitacionais Alternativos com recursos do FUNAPS, so relevantes algumas
reflexes sobre a atuao municipal no perodo que antecedeu a criao do Fundo,
de forma a identificar o panorama poltico-institucional, bem como as idias vigentes
nessa poca e que tiveram influncia sobre os programas institudos a partir de 1979.

Partindo da definio de SCHERER (1985), temos o conceito de Histria ampliado


alm do relato dos fatos: (...) na medida em que o relato estabelece conexes de
sentido especficas, resulta que a um s tempo relato e formulao de uma teoria
sobre o relatado e sobre os fenmenos que lhe possam ser associados (171).

Nesse sentido, estabelecemos o recorte temporal para anlise dos antecedentes da


criao do FUNAPS e da instituio de programas voltados para atendimento das
famlias com renda inferior a 3 salrios mnimos pelo Municpio de So Paulo, a partir
de 1961, quando foi realizada a interveno denominada como Desfavelamento do
Canind, cuja importncia est no fato de se constituir na primeira experincia
municipal efetiva em um assentamento urbano informal, bem como porque
identificamos influncia das teorias do Movimento de Economia e Humanismo,
conforme a seguir descreveremos, na atuao levada a efeito, com reflexos em
perodos posteriores.

Devemos considerar ainda que na dcada de 1970 intensificaram-se aes voltadas


para o conhecimento do fenmeno das favelas, loteamentos ilegais e cortios no
mbito municipal, com a realizao de pesquisas, que tinham por objetivo o
diagnstico dos problemas apresentados visando ao futura, tal como proposto
pelo Padre Lebret, expoente do Movimento de Economia e Humanismo. Embora as
aes no se materializem de forma mais consistente at o final da dcada de 1970,
em especial at criao do FUNAPS, as pesquisas constituram-se em uma
aproximao dos departamentos municipais que tratavam das questes sociais com a
realidade da populao mais pobre, que, cada vez mais, estava sujeita aos efeitos de
uma urbanizao sem cidade.

171
SCHERER (1985), pp. 28.
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Porm, para que o quadro dos antecedentes da criao do FUNAPS esteja completo
130
no poderamos deixar de lado a importncia da influncia internacional, de outras
experincias nacionais e dos movimentos sociais urbanos, sobre as polticas pblicas
que foram posteriormente institudas, conforme a seguir apresentamos.

6.1. Economia e Humanismo: a influncia de Lebret

O Padre Louis-Joseph Lebret coordenou em 1947 em So Paulo a pesquisa


Sondagem preliminar a um estudo sobre habitao em So Paulo, onde so
identificadas as tipologias habitacionais dos diversos bairros da cidade,
demonstrando o empobrecimento crescente das reas centrais, a formao de
bairros jardim exclusivos de classe de renda mais alta e o crescimento da
periferia com moradias com caractersticas ainda rurais (172). No s pelo mrito
da citada pesquisa, a importncia de Lebret, desde ento deve ser ressaltada
pelo impacto e disseminao de suas idias junto aos estudantes e intelectuais
brasileiros. O Movimento Economia e Humanismo, (EH) ao qual pertencia
Lebret, pautava-se por uma Europa democrata e crist, ressaltando valores
como a solidariedade e o humanismo, ao mesmo tempo em que estabelecia um
dilogo com o Marxismo. Segundo LEME (2004), o objetivo do Movimento era o
de conferir o enfoque cientfico da economia poltica e renovar a doutrina da
Igreja Catlica.

Observamos que Lebret postulava um Movimento de carter ecumnico, como


fica evidente na sua obra Manifesto por uma Civilizao Solidria, no trecho a
seguir transcrito:

Seja como disciplina, seja como regime, a economia humana deve ser
capaz de suscitar aceitao por homens de religies e civilizaes
diferentes. Entretanto, para afirmar corretamente suas exigncias e a
fim de evitar que sob seu nome o homem seja reduzido apenas s
dimenses de produtor e consumidor, parece-nos que a referncia ao
Evangelho no deve ser malvista por aqueles que mesmo sem aderir
ao cristianismo desejam uma humanidade mais fraternal e
consideram que o preocupar-se com Deus, longe de diminuir o homem,
o faz crescer. (LEBRET, 1959: pp. 8).

172
Cf., LEME (2004).
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131

Figura 11 - Padre Lebret (Diocese de So Paulo)

A partir da primeira visita a So Paulo, Lebret estabelece um intenso intercmbio


entre o Movimento de EH da Frana, com os intelectuais brasileiros, fundando o
Movimento em So Paulo e criando a SAGMACS Sociedade para Anlise Grfica
e Mecanogrfica Aplicada aos Complexos Sociais. Essa sociedade desenvolveu,
durante 16 anos, uma srie de pesquisas e estudos, sob a gide das idias e
metodologias da doutrina de Economia e Humanismo, contribuindo para a
formao de um novo paradigma que influenciaria um contingente de
profissionais do planejamento urbano e regional, nas palavras de LAMPARELLI
(1995).

Nessa primeira visita, Lebret profere palestras na Escola de Sociologia e Poltica


de So Paulo, difundindo seus pensamentos. Conforme explicita LEME (2004), a
aproximao de Lebret com o Brasil e outros pases da Amrica Latina imprime
uma nova direo ao Movimento de Economia e Humanismo, que passa a incluir
a temtica do subdesenvolvimento, sob a influncia da obra de Josu de Castro,
que revela as condies de desigualdade, pobreza e especialmente da fome no
pas (173 ), conforme atesta a obra de Lebret no trecho a seguir apresentado.

Um dos males da humanidade decorre de sua incapacidade, por


unilateralismo, de compreender os benefcios que poderia tirar de uma
evoluo inteligente que considerasse com objetividade a coexistncia
dos trs grupos que a constituem: os pases democrticos do Ocidente
desenvolvido; os pases realizando, a ttulo e em graus diversos,
173
A obra Geografia de Fome de Josu de Castro foi publicada em 1946.
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experincias coletivistas, e os povos desejosos de superar o


132
analfabetismo e a fome. (LEBRET, 1959: pp. 43).

LAMPARELLI (1995) ressalta a influncia do Movimento, atravs de trs eixos


distintos:

(...) primeiramente pela renovao da militncia leiga dos movimentos


catlicos de jovens operrios e estudantes; pela difuso do primado da
poltica da solidariedade e do bem comum como princpios de atuao
nos pases do Terceiro Mundo e finalmente pelo desenvolvimento de
uma metodologia de pesquisa emprica, como instrumento de anlise
cientfica para orientar a ao, visando o desenvolvimento do chamado
lamnagemente du territoire. (LAMPARELLI, 1995: pp 28).

A solidariedade colocava-se como um eixo de uma ao mais profunda, alm do


simples assistencialismo, voltada para combater a misria, conforme defende
Lebret na obra Princpios para Ao:

Devemos acolher antes de tudo em nosso corao a misria do povo.


a menos merecida, a mais tenaz, a mais opressiva, a mais fatal. E o
povo no tem ningum para preserv-lo da misria, para ajud-lo a sair
dela. Muita gente tem d dele, algumas pessoas o auxiliam, mas
ningum se preocupa com as causas profundas da misria. Da a
ineficincia da filantropia, da assistncia, da beneficncia. A misria do
povo est ao mesmo tempo no corpo e na alma. Cuidar das
necessidades imediatas adianta pouco, enquanto as inteligncias no
forem alargadas, enquanto as vontades no forem retificadas e
fortalecidas, enquanto os melhores no estiverem animados por um
grande ideal, enquanto as opresses e as injustias no forem
suprimidas, ou pelo menos atenuadas, enquanto os humildes no se
unirem para a conquista progressiva da prpria felicidade. (LEBRET,
1952: pp.14).

Como bem observa LAMPARELLI (1995), o Movimento de Lebret trazia em seu


bojo a experincia das transformaes ocorridas na Europa, onde o Estado do
Bem Estar Social estava se consolidando, e, portanto, as necessidades bsicas
dos cidados passavam a ser consideradas como direitos e seu atendimento
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obrigao do Estado. Toda a ao proposta apoiava-se em pesquisas e tinha um


133
carter pedaggico, visavam no apenas conhecer as situaes concretas para
orientar aes especficas, mas tambm formar tcnicos, polticos e agentes que
estariam assumindo as responsabilidades das transformaes e do
174
desenvolvimento ( ).

As idias de Lebret, propugnadas no Brasil desde 1947, ganham corpo com a


contratao da SAGMACS em 1956, pelo ento Prefeito Wladimir de Toledo Piza,
para realizao da pesquisa denominada Estrutura Urbana da Aglomerao
Metropolitana, desenvolvida em conjunto com a Comisso de Pesquisa Urbana
da Cidade de So Paulo em consonncia assim, com a metodologia que visava
transformar a pesquisa em um momento de conhecimento para a ao e
formao de agentes pblicos.

Essa metodologia identificada por MEYER (2001) como uma metodologia


emancipatria, pois tomava a pesquisa como conhecimento da realidade e
concepo transformadora da ao de planejar (175). Outro aspecto destacado
por MEYER diz respeito ao novo recorte territorial identificado como
aglomerao metropolitana, que toma por base a ocupao urbana formada
pelo Municpio de So Paulo e os municpios vizinhos, como um nico corpo a
ser estudado.

A anlise urbanstica apresentada pela SAGMACS buscou a caracterizao da


situao urbana da Aglomerao Paulistana, identificando as anomalias
verificadas: na implantao das edificaes; nos equipamentos bsicos;
decorrentes do processo anrquico da expanso central e perifrica; na
circulao; e, na legislao existente (inadequao s novas condies
metropolitanas). Cabe destacar das observaes a identificao de uma baixa
densidade populacional, equivalente a 70,5 hab/ha., muito aqum dos 200
hab/ha., considerados ideais pela SAGMACS, distribudos de forma assimtrica e
dispersa. Esse fato ressaltado na medida em que, densidades inferiores a 100
hab./ha., representariam a elevao dos custos para implantao e operao de
equipamentos urbanos, portanto, custos elevados de urbanizao. Apontou-se

174
Cf. LAMPARELLI (1995), pp. 32.
175
Cf. anotaes em aulas da Prof. Regina Maria Prosperi Meyer, na disciplina Urbanismo
Paulistano no Sculo XX, ministrada no segundo semestre de 2001, na Ps Graduao da
FAUUSP.
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tambm a ausncia de homogeneidade na ocupao do territrio, com uma


134
grande concentrao populacional na rea central e baixas densidades de
ocupao nas reas intermedirias e perifricas, estas ltimas desprovidas de
servios e equipamentos. A expanso perifrica considerada na analise do
SAGMACS como um dos principais aspectos a serem equacionados,
especialmente tendo em vista a precariedade verificada e os altos custos
envolvidos na dotao dessas reas dos equipamentos adequados.

Essa anomalia se deve desmesurada expanso perifrica da zona


urbana com a incluso de loteamentos desprovidos de equipamentos
bsicos, enquanto zonas residenciais mais prximas do centro e
portanto caracterizadas por um custo de servios pblicos muito mais
econmico foram mantidas com ndices de ocupao demasiadamente
baixos. (SAGMACS, Vol. IV. Pp. 59, apud MEYER, 1991, pp. 136).

Somente a partir da atuao da SAGMACS, consolida-se a preocupao com a


expanso perifrica e a concentrao de pobreza e precariedade urbana nas
periferias metropolitanas, como bem identifica MEYER (1991).

A exclamao de Lebret diante de So Paulo nos anos 50 isso no


uma cidade um acampamento traduziu de forma aguda a
ausncia, por ele sentida naquele momento, dos atributos
indispensveis que caracterizam as cidades. Em todos os nveis do
trabalho realizado a equipe da SAGMACS colocou-se diante da
aglomerao paulistana com hipteses que implicavam, de um lado,
o colapso dos seus atributos urbanos e, de outro, na possibilidade de
sua recuperao. (MEYER, 1991: pp. 154).

Conhecer e sistematizar os dados sobre uma determinada realidade, buscando


uma ao solidria, voltada para o bem estar dos indivduos, nos parece uma
idia que passou a permear a atuao de, alguns grupos de tcnicos da
Administrao Direta do Municpio, diferentemente do que ocorria, por
exemplo, com a poltica habitacional capitaneada pelo BNH, que centrava seus
esforos na promoo em massa de habitaes sem a devida anlise do impacto
desses empreendimentos no territrio.
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Embora no tenha tratado especificamente do problema das favelas,


135
apresentando preocupao maior com a expanso perifrica, onde o mercado
informal atuava de forma marcante na promoo de loteamentos ilegais, o
trabalho da SAGMACS contabilizou a existncia de 141 favelas, com 8.488
barracos, em 1957, no Municpio de So Paulo (176). Pesquisa especfica sobre
favelas foi desenvolvida para o Rio de Janeiro, em trabalho denominado
Aspectos Humanos da Favela Carioca, concludo em 1960, quando j se
encontrava em atuao a Cruzada So Sebastio.

A Cruzada foi criada por Dom Helder Cmara, em 1955, com o objetivo de
elaborar uma pauta de direitos sociais para as favelas e exigir melhorias de infra-
estrutura (177). Conforme destaca VALLADARES (2005), Dom Helder, considerado
da ala esquerda da Igreja, foi, nos anos 1950, o principal responsvel por uma
grande campanha de defesa dos favelados do Rio de Janeiro, aproveitando o 36
Congresso Eucarstico Nacional, realizado na cidade em 1955, com a finalidade
de obter o apoio do governo federal para um novo programa de ao (178 ). A
autora destaca ainda o papel relevante da atuao da Cruzada:

O reconhecimento e a promoo dos moradores das favelas ao


estatuto de comunidade e, por conseguinte, a sujeito poltico
potencialmente autnomo, tanto rompia com uma viso puramente
negativa do mal a ser erradicado quanto com a poltica de assistncia
caritativa e clientelista do perodo anterior. (VALLADARES, 2005: pp. 78
Grifos Nossos).

Lebret e Dom Helder comungam dos mesmos valores humanistas e da proposta


de atuao, pragmtica e calcada em pesquisas, como forma de interveno
efetiva no universo das favelas, exercendo um papel intermedirio entre o
Estado e a populao sem representao. Nesse sentido, VALLADARES (2005),
identifica um novo perodo na produo de representaes e conhecimento
sobre as favelas, cujas caractersticas so a valorizao da favela enquanto

176
Cf. PMSP (1962): pp. 10.
177
www.favelamemria.com.br
178
Cf. VALLADARES (2005): pp. 77.
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comunidade; e a inaugurao de um verdadeiro trabalho de pesquisa de campo


136
mobilizando os mtodos de cincias sociais (179).

Figura 12 - Favela do Pasmado - removida pela Cruzada So


Sebastio na dcada de 1960 (Favela Memria - Foto de 17.01.1964

Para a autora, a ao de Dom Helder inspirava-se no principio do


desenvolvimento comunitrio, uma nova perspectiva difundida no Brasil, no
final dos anos 1940 e inicio dos anos 1950, que foi resultante, alm da influncia
da Igreja Catlica progressista francesa, do modelo de desenvolvimento
comunitrio, promovido por organismos internacionais como a ONU, UNESCO,
OEA, etc., que tambm influenciaram a formao de assistentes sociais.

Um dos primeiros elementos que identificamos em pesquisa bibliogrfica,


considerado como relevante para entendermos as aes e idias que tomaram
corpo antes da instituio de uma atuao sistematizada do Poder Pblico no
universo das favelas paulistanas, o desfavelamento da Favela do Canind,
promovido pela Diviso de Servio Social do Municpio, no perodo de dezembro
de 1960 a dezembro de 1961.

A Diviso de Servio Social do Municpio, atravs do Servio de Habitao


Popular SHP, coletava informaes e promovia estudos sobre o problema das
favelas, porm, sem atuao efetiva at dezembro de 1961, quando se colocou o

179
Cf. VALLADARES (2005): pp.74.
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desafio de solucionar o problema da Favela do Canind, que sofreu uma grave


137
enchente, demandando a remoo de praticamente todos os moradores (180).

Alm do atendimento emergencial aos desabrigados por parte da Diviso de


Servio Social, foi necessria a elaborao e execuo de um plano para a
remoo total da Favela, constantemente castigada pelas enchentes do Rio
Tiet.

Para essa interveno, a Diviso contou com a colaborao de diversos


departamentos da Prefeitura, como tambm do Movimento Universitrio de
Desfavelamento MUD, criado durante a realizao dos trabalhos na Favela do
Canind. A nica obra que encontramos tratando do MUD o trabalho de
TANAKA (1995) que traz um interessante relato sobre a atuao desse
movimento, que teve origem nas Bandeiras Cientficas e as Ligas do Centro
Acadmico Oswaldo Cruz, promovidas pelos estudantes da Faculdade de
Medicina da USP. (181 ).

TANAKA (1995) ressalta que o momento poltico e cultural no final da dcada de


1950 era efervescente tanto no panorama nacional como internacional,
destacando o papel dos catlicos:

180
A Diviso de Servio Social foi criada em 1955, coincidentemente, a mesma poca da criao da
Cruzada So Sebastio no Rio de Janeiro. At ento, a atuao junto populao favelada
ocorria, exclusivamente, atravs de convnio entre o Poder Pblico e a Confederao das
Famlias Crists, de 1953, que possibilitou aes, com recursos da Prefeitura, que resultaram na
remoo parcial de favelas localizadas em terrenos municipais, porm essa remoo parcial na
surtiu os efeitos esperados de erradicao, pois os barracos removidos foram reconstrudos por
outras famlias carentes.
181
As Bandeiras Cientficas se constituam em instrumento de trabalho e ensino da Cadeira de
Parasitologia, que congregava alunos para atuar junto populao carente de comunidades
distantes, para diagnstico da realidade mdico-social dessas regies. As Ligas so estruturas
que funcionam no Hospital das Clnicas, sob orientao de um mdico assistente, com a
participao dos alunos, tendo por objetivo treinar os estudantes em uma especialidade
mdica. Atravs do Centro Acadmico Oswaldo Cruz, com apoio da Universidade, eram
promovidas as Ligas de Ambulatrios Populares que prestavam servios junto s favelas,
formadas, em geral, por estudantes ligados Juventude Universitria Catlica JUC.
Conforme depoimento de Carlos Rgis Bastos Rampazzo, apud TANAKA (1995), pp. 12.
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138
A resistncia ao nazi-fascismo, as experincias de reconstruo do ps-

guerra, as experincias do Padre Lebret acabavam capacitando os catlicos

ao exerccio poltico de uma ao solidrias aos mais pobres,

transcendendo o aspecto assistencial e espiritual. Buscavam-se espao e

ao poltica, numa perspectiva crist. Sendo, em nossa viso, maior que a

perspectiva marxista no precisava nega-la; poderia at absorve-la, desde

que a essncia crist no fosse negada ou desvalorizada. (TANAKA 1995: pp.

12).

Os estudantes de outras reas, despertados pelos acadmicos de medicina, que


j tinham uma atuao atravs das Ligas dos Ambulatrios Populares em
favelas, procuraram a Diviso de Servio Social da Prefeitura, em maio de 1961,
decidindo, a partir desse contato, criar o Movimento. Tanto TANAKA (1995)
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quanto a Diviso de Servio Social (182) do conta da impresso causada pela


139
obra Quarto de Despejo (183), bem como a atuao da Cruzada So Sebastio
no Rio de Janeiro, junto sociedade e especialmente junto aos jovens
universitrios.

Segundo a Diviso de Servio Social, os 50.000 favelados identificados pela


SAGMACS em 1957, j tinham alcanado o nmero de 70.000 no incio dos anos
1960. Embora em montante inferior aos moradores de favela do Rio de Janeiro,
estimado em 700 mil a 1 milho; do Recife, cerca de 200 mil; e at mesmo de
Braslia que recm inaugurada j contava com 60 mil favelados; So Paulo
contabilizava um crescimento acelerado no nmero de moradores em favelas.

A situao das favelas paulistanas nessa poca, conforme ilustraes a seguir


apresentadas, bem diferente da configurao atual do problema. As favelas
atualmente se constituem em conjuntos de construes insalubres em alvenaria,
muitas vezes com vrios pavimentos, com circulao interna deficiente, e com
atendimento, embora muitas vezes em condies precrias, dos servios de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e energia eltrica. Embora as
sucessivas obras de melhorias e urbanizao levadas a efeito nos ltimos 30
anos, no tenham revertido definitivamente situao de precariedade,
verificamos que a maioria das favelas j consolidadas conta hoje com servios de
abastecimento de gua, energia eltrica e coleta de lixo, com cerca da metade
dos domiclios com esgotamento sanitrio (184).

Evidentemente, encontramos ainda hoje ocupaes extremamente precrias,


com situaes de risco e em pssimas condies de salubridade, porm o
cenrio bem diferente dos barracos de madeira esparramados e as fossas

182
Em documento denominado Desfavelamento do Canind, publicado pela PMSP em 1962.
183
Quarto de Despejo uma obra de uma moradora da Favela do Canind, Carolina Maria de
Jesus, que descreve o cotidiano da vida na favela e todas as agruras a que so submetidos seus
moradores.
184
Grande parte das favelas de So Paulo, pelo menos as mais antigas, foram atendidas pelos
Programas PROGUA E PRLUZ no final da dcada de 1970, se sucederam obras de melhorias
promovidas pelas regionais da Prefeitura e atravs do FUNAPS a partir de 1979. Na dcada de
1990 os programas de urbanizao so incrementados graas a emprstimos internacionais
contrados pela Municipalidade. Pesquisa realizada pela PMSP em 2000 (HABI/CEM) indica que
96% dos domiclios em favela so abastecidos por rede pblica de gua, 49,20% esto
interligados em redes pblicas de saneamento e 82% so servidos por coleta pblica de lixo.
Outra pesquisa de 1993 (FIPE) indicava que 90% dos domiclios eram atendidos por energia
eltrica.
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coletivas das favelas nas dcadas de 1950/60 ( 185). Essa situao de extrema
140
precariedade das moradias, construdas em sua maioria de madeira usada, talvez
possa ser explicada pelo fato de que, naquela poca, conforme relato da Diviso
de Servio Social, a favela era encarada como moradia provisria pelos
prprios moradores, que almejavam deix-las o mais cedo possvel. Talvez, por
essa razo, no existiam investimentos substanciais na melhoria das habitaes,
auto-construdas com o material que encontrado disponvel, em geral restos de
construo (186). Os moradores no cogitavam sequer com a possibilidade de
reivindicar direitos sobre a terra ocupada, diferentemente do que ocorre em
nossos dias.

Figura 13 - Barracos de Madeira da Favela do Canind (PMSP, 1962)

A Municipalidade tambm encarava a favela como uma ocupao transitria at


que fosse possvel encontrar uma soluo definitiva de moradia para aquelas
famlias, uma anomalia a ser eliminada, principalmente devido s condies
dos stios ocupados pelas favelas paulistanas. Diferentemente do que ocorria no
Rio de Janeiro, onde as favelas fincavam razes nos morros, criando
comunidades com afinidades, inclusive culturais, em So Paulo os terrenos eram
185
Para uma avaliao da precariedade das condies da habitabilidade nas favelas paulistanas,
citamos pesquisa realizada pela PMSP em 1973, quando foi constatado que 58% dos domiclios
eram abastecidos por gua proveniente de poos manuais; que 68% utilizava fossas
rudimentares como forma de saneamento (e quase 90% no dispunha de banheiros individuais);
e 80% no eram servidos por coleta pblica de lixo.
186
Em pesquisa realizada pela PMSP no inicio da dcada de 1970, constata-se a existncia de
moradias construdas em taipa ou pau-a-pique, com madeiras usadas, utilizando-se de lata,
zinco e at mesmo papelo. Em muitos casos no havia revestimento do piso, equipamentos
sanitrios e de banho e as vezes sequer pia ou tanque, mesmo que coletivos. HABI/COPED
(1974).
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extremamente imprprios, em beira de crregos ou terras pblicas incrustadas


141
entre indstrias e bairros residenciais, locais que se prestavam apenas s
moradias provisrias, vez que sujeitos constantes enchentes ou situaes de
risco (187).

Figura 14 - Favela do Canind - Enchente que motivou a desocupao

(PMSP - 1962)

Esses aspectos so cruciais para entendermos a formulao das primeiras


iniciativas de interveno do Poder Pblico. A idia central era de eliminao do
quadro de precariedade que representavam as favelas, incompatvel com a
dignidade humana, um foco de contaminao e proliferao de doenas, que
exigia uma atitude efetiva para sua reverso, vislumbrando-se a remoo como
nica soluo. Devemos considerar ainda o fato de que o problema da favela em
So Paulo, conforme j abordamos, era relativamente reduzido a poucos
ncleos, o que motivava uma crena na possibilidade de sua total reverso, com
a remoo e proviso de novas moradias, o que se demonstrou impraticvel com
o crescimento das ocupaes.
187
Consultando as pesquisas levadas a efeito pela Municipalidade sobre as Favelas para cada uma
das Administraes Regionais do Municpio, verificamos que os terrenos com melhores
condies para assentamentos habitacionais e melhor localizados eram terrenos particulares,
ocupados por pequenos ncleos (at 10 domiclios) e muitas vezes com aes judiciais para
reintegrao de posse.
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142

Figura 15 - Condies de insalubridade na Favela do Canind (PMSP - 1962)

Da anlise do documento produzido pela Prefeitura sobre a interveno na


favela do Canind, bem como atravs do relato de TANAKA (1995) sobre o MUD,
verificamos que tanto os tcnicos da Diviso Social como os estudantes
envolvidos no trabalho tinham uma perspectiva de promover a remoo da
favela visando, inclusive, insero social e at mesmo econmica dos
moradores, compreendendo um processo que extrapolava a pura e simples
soluo do problema de moradia.

Durante um ano, uma equipe extremamente reduzida (188) empreendeu a


remoo de 168 barracos, onde habitavam 230 famlias e aproximadamente 900
pessoas. O trabalho foi concentrado na Diviso de Servio Social, que atravs de
seus tcnicos sociais, assumiu a responsabilidade quase que integral sobre todas
as atividades desenvolvidas (189) e, especialmente, na orientao do plano que
compreendeu a apresentao das alternativas para os moradores em conjunto e
entrevistas individualizadas com anlise e encaminhamento caso a caso.

interessante observar que, a Diviso opta por solues individualizadas ao


invs da alternativa de construo de um conjunto habitacional, explicitando

188
A equipe era composta por quatro assistentes sociais, dois advogados (durante dois meses) e
trs engenheiros (alternados em trabalhos de trs meses de durao).
189
Coube s assistentes sociais orientar o processo de aquisio e construo, inclusive da mo de
obra constituda por operrios da Prefeitura, que edificaram as habitaes conforme croquis
dos prprios moradores.
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apenas que considerava a soluo individual, que propiciasse a aquisio de uma


143
casa prpria, como a soluo almejada (190).

No obstante as restries de
ordem tcnica e institucional que
talvez no possibilitassem uma
soluo coletiva para o problema,
verifica-se que a prtica do
atendimento individual, atravs de
vrias alternativas dispostas
escolha dos beneficirios, ser
tambm uma das caractersticas de
Figura 16 - Esboo utilizado para orientar a
atuao do FUNAPS, nos programas
construo de moradias (PMSP - 1962)
institudos a partir de 1979.

A adoo da alternativa da soluo individual resultou em uma multiplicidade de


tipologias de atendimento, conforme QUADRO 5 FORMAS DE ATENDIMENTO NO

DESFAVELAMENTO DO CANIND, a seguir, e uma disperso territorial que ressaltam o


empenho da equipe e a pouca importncia que a Prefeitura deu a essa
empreitada, pois alm do financiamento e dos poucos tcnicos disponibilizados,
pouco ou nenhum apoio foi dado ao programa.

Consoante a abordagem da Diviso de Servio Social, o desfavelamento era


uma interveno que extrapolava a soluo da moradia propriamente dita, pois
o processo de apresentao do plano e discusso das alternativas com os
moradores descrito como um processo educativo, voltado para que as famlias
estivessem conscientizadas de suas condies e possibilidades, demonstrando a
presena da metodologia da SAGMACS.

Embora com todas as deficincias relacionadas, a interveno do Canind pode


ser considerada positiva, principalmente em face de sua repercusso junto
imprensa e a opinio pblica, que considerou o trabalho vitorioso e passvel de

190
H que se destacar que naquela poca a experincia na produo de conjuntos habitacionais
era reduzida aos poucos empreendimentos do IAPI e outras Carteiras de Penso, constituindo-
se como alternativas para trabalhadores assalariados, com vinculo empregatcio estvel e
condies de renda para arcar com um financiamento habitacional, quadro scio-econmico
diverso daquele presente na Favela do Canind.
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extenso para outras favelas do Municpio (191). A repercusso mais expressiva se


144
deu principalmente junto ao meio universitrio, pois o trabalho suscitou a
criao do MUD, com o objetivo central de promover o desfavelamento na
cidade de So Paulo, buscando: despertar a sociedade sobre o problema; buscar
diretrizes prticas para sua soluo; articular as foras da comunidade,
integrando o favelado no meio social; alm de executar medidas concretas
preparando os universitrios para compreenso da favela e seus
desdobramentos, visando atuao profissional futura em articulao com a
comunidade.

Os universitrios tinham a conscincia de que o problema das favelas estava


inserido em um contexto mais amplo, de subdesenvolvimento e desequilbrio
social, que requeria profundas mudanas nas estruturas econmicas e sociais do
pas (192). O MUD tinha por objetivo o desfavelamento como um instrumento
de promoo social do morador de favelas, propiciando o acesso moradia e a
integrao sociedade urbana, como bem descreve TANAKA (1995):

A habitao era entendida pelo MUD no s como um problema de projeto

e engenharia, mas, principalmente, como problema social, com

interpenetraes mais profundas nas estruturas sociais, financeiras,

191
Cf. PMSP (1962): pp. 45.
192
Cf. PMSP (1962): pp. 47 e TANAKA (1995): pp. 16.
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145
produtivas e urbanas. No se via a habitao isolada do contexto mais

amplo e, em especial, do desenvolvimento urbano. (TANAKA, 1995: pp.16)

Um dos aspectos a serem observados, tanto no desfavelamento do Canind


como na experincia desse projeto especial para a Favela do Vergueiro, diz
respeito ao fato de que as famlias eram removidas para reas perifricas, muito
distantes de onde se localizavam as favelas e at mesmo para outros Municpios
(193). Esse deslocamento das famlias para rea muito distantes da ocupada
inicialmente, foi um dos principais elementos das crticas formuladas aos
programas de desfavelamento em perodos subseqentes.

193
Alm de sete famlias removidas da Favela do Vergueiro para o Municpio de Jandira,
verificamos, conforme PMSP (1962) que sete famlias da Favela do Canind foram removidas
para os Municpios de Po, Guarulhos, Santo Andr, Franco da Rocha e Osasco.
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QUADRO 5 FORMAS DE ATENDIMENTO NO DESFAVELAMENTO DO


146
CANIND
N
ALTERNATIVAS OBSERVAES
FAM.
Financiamento concedido pela
Aquisio da casa pronta 57
Prefeitura para compra da casa
Construo realizada pela Prefeitura 62
Construo de casa em
em terrenos que j eram de
alvenaria em terreno prprio
propriedade dos favelados ou
Construo de casa em 21
adquiridos mediante financiamento
alvenaria em terreno prprio
pela Prefeitura
Construo da casa em
Construo realizada pela Prefeitura
madeira em terrenos cedidos 6
em terrenos de terceiros
por terceiros
Transferncia para conjunto
Atendimento ao caso de pessoas
habitacional construdo pela
aposentadas e deficientes fsicos
Assistncia Vicentina aos 23
sozinhos, mulheres abandonadas e
Mendigos, com recursos da
indigentes
Prefeitura
Financiamento de passagem e
Auxilio para viagem de
despesas de viagem, para famlias
retorno para o local de 18
que queriam retornar para seu local
origem
de moradia
Trabalhadores que passaram
3
a residir no local de trabalho
No aceitaram auxilio Famlias que decidiram abandonar a
13
financeiro favela por seus prprios meios
Famlias que no aceitaram as
Saram mediante intimao alternativas oferecidas e se 9
recusavam em abandonar a favela
Total 230
Fonte: Desfavelamento do Canind PMSP, 1991

Figura 17 - Reunies do MUD com a populao (TANAKA - 1995)


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147
No caso da Favela Vergueiro (194),
por exemplo, a atuao do MUD
permeou todo o processo, desde
negociaes com o proprietrio
da rea, elaborao dos
levantamentos topogrficos e
sociais e orientao na aquisio
de terrenos, at na
responsabilidade pelos projetos
e obras. Os projetos foram
desenvolvidos pelos prprios
estudantes e constituam-se em
solues simplificadas, com rea
construda de aproximadamente
35 m e apenas 1 dormitrio.
Figura 18 - Levantamento da Favela Vergueiro
pelo MUD (TANAKA - 1995)

Alm das experincias concretas, era interesse dos universitrios o


aprofundamento dos estudos sobre o problema da favela, contribuindo para a
definio de diretrizes dos rgos envolvidos no assunto, consoante a influncia
de Lebret, na medida em que se prope uma ao que assume posio
intermediria entre o Estado e a populao sem representao.

Vrias foram as realizaes do MUD no campo da discusso e pesquisa sobre o


problema das favelas, destacando-se o 1 Seminrio Nacional de Estudo do
Problema Favela, realizado em 1965, que contou com cerca de 200
participantes, inclusive de outros estados e pases. Nessa oportunidade foram
discutidos temas que tm relevncia at os nossos dias (195), chegando a alguns
pressupostos:

a. Financiamento subsidiado do BNH (no correo monetria do saldo


devedor);
b. Todo trabalho em favela deve atender aos aspectos econmicos,
educacionais, sociais e utilizar mtodos e tcnicas de: motivao

194
A Favela do Vergueiro contava em 1958 com 893 barracos e teve mandado judicial para
reintegrao de posse, pois se encontrava em parte em rea particular de aproximadamente
10.000 m, foi objeto da cooperao do MUD para remoo das 98 famlias da rea a ser
reintegrada.
195
Cf. TANAKA, (1995): pp. 49.
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natural, conscientizao dos problemas existentes e recursos para


148
resolv-los; participao ativa dos moradores; trabalho em equipe;
c. Em algumas regies do pas, onde o problema da favela atinge grandes
propores e a soluo em curto prazo torna-se impraticvel, deveria
ser considerada a possibilidade de recuperao das reas deterioradas
da favela e melhoria dos servios urbanos e equipamentos sociais;
d. Dependendo da adequao do terreno onde se localiza a favela, o
projeto habitacional poderia se estudado para essa mesma rea, ou
local prximo, procurando-se evitar a quebra das relaes
estabelecidas entre casa e trabalho;
e. Com base nos aspectos sociais, econmicos e psicolgicos dos
favelados, o tipo de habitao recomendado seria a casa unifamiliar
isolada, sendo desejvel tambm a casa geminada, que permitiria
barateamento na construo, desde que fossem garantidas condies
de privacidade familiar;
f. A soluo em blocos de apartamentos deveria ser evitada para os
moradores da favela, porque perpetuaria fatores negativos da vida na
favela como falta de espao interno para crianas e a impossibilidade
de ampliao quando do aumento da famlia;
g. As habitaes destinadas a famlias oriundas de favelas, preveriam,
mesmo se casas-embries, uma rea mnima de 9 m por pessoa;
h. Sempre que possvel, a mo de obra ociosa da favela deveria ser
utilizada na construo de novas habitaes.

Vrias so as outras recomendaes constantes dos relatrios do 1 Seminrio


promovido pelo MUD, tratando de aspectos como planos e programas
habitacionais; padres habitacionais; criao de novas comunidades; etc. Todas
essas recomendaes e concluses, muitas delas vlidas at os nossos dias,
demonstrando de forma cabal a importncia do Movimento e a influncia sobre
os programas que vieram a ser introduzidos pela Administrao Direta do
Municpio de So Paulo, a partir da dcada de 1970.

6.2. A experincia do Rio de Janeiro: CODESCO e a urbanizao de Brs de Pina

Embora no tenhamos encontrado qualquer meno s experincias levadas a


efeito no Rio de Janeiro, no tocante urbanizao de favelas, em toda a
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documentao relativa aos programas institudos pelo Municpio de So Paulo,


149
no possvel deixar de fazer referncia, mesmo que atravs de um breve
registro, s experincias levadas a efeito naquele estado j na dcada de 1940.

As primeiras experincias de interveno em favelas no Brasil se referem s


melhorias realizadas, no final da dcada de 1940 e inicio dos anos 1950,
atravs da Fundao Leo XIII e Cruzada So Sebastio, compreendendo
implantao de servios de gua e energia e arruamento (196). Nesses casos,
conforme descreve VALLADARES (1981), a urbanizao era delegada prpria
comunidade, com a interveno restrita dotao de servios bsicos, sem
qualquer tratamento de questes relacionadas posse ou propriedade.

A Fundao Leo XIII foi criada em 1947, atravs de parceria com o acerbispado
do Rio de Janeiro e a Prefeitura, com objetivo de assegurar assistncia material
e moral aos habitantes dos morros e favelas da cidade. VALLADARES (2005)
ressalva o carter conservador da entidade e, em especial, o interesse em
intervir nas favelas para no deixar o campo livre para os comunistas (197). J a
Cruzada So Sebastio, criada por Dom Helder Cmara, com os valores
humanitrios de Lebret, teve atuao na dotao de infra-estrutura bsica em
algumas favelas do Rio de Janeiro, alm de uma gesto coletiva, que resultou
no Conjunto So Sebastio, totalizando 790 moradias, na Zona Sul, Bairro do
Leblon, construdo para atender a maioria da demanda proveniente da remoo
da Favela do Pinto (198 ).

No inicio da dcada de 1960, recursos internacionais (199) foram utilizados pelo


Estado da Guanabara para a edificao de conjuntos habitacionais, cujas
unidades se destinaram s famlias removidas de favelas localizadas em reas
mais valorizadas. Essas famlias foram transferidas para os Conjuntos
Habitacionais Vila Aliana, Vila Kennedy e Vila Esperana, localizados na
periferia, com uma inflexo na poltica empreendida at ento pelas entidades
ligadas Igreja Catlica.

196
Cf. VALLADARES (1981): pp. 10-11.
197
Cf. VALLADARES (2005): pp. 75-76.
198
Cf. VALLADARES (2005):: pp. 77.
199
Recursos da United States Agency for International Development - USAID e Aliana para o
Progresso.
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Na final da dcada de 1960, a Companhia de Desenvolvimento de Comunidades


150
CODESCO (200 ) foi criada na Guanabara, adotando um conceito que, segundo
VALLADARES (1981), era evoludo com relao s experincia anteriores, na
medida em que contemplava a permanncia dos moradores na rea; a
participao dos mesmos nos trabalhos; a utilizao de investimentos j
existentes; a implantao de infra-estrutura bsica (gua, esgoto e energia);
financiamentos individuais para melhoria e reconstruo das casas, alm do
loteamento e venda individual dos lotes (201).

Dos trabalhos da CODESCO destaca-se


a paradigmtica experincia de
urbanizao da Favela Brs de Pina.
Conforme descreve BLANK (1981), a
rea ocupada era plana, totalizando
cerca de 100 mil metros quadrados,
onde existiam 892 famlias em 812
barracos, parte do terreno era seco e
parte charco ocupado por palafitas,
sendo a precria situao de esgoto o
problema mais grave.
Figura 19 - Favela Brs de Pina antes da
interveno
(www.favelaaemmemria.com.br)

A relevncia da interveno, contudo, se deve ao programa levado a efeito, que


pode ser equiparado s concepes mais atuais de interveno em favelas, na
medida em que contemplou (202):

a. ampla participao popular, inclusive com a deciso de promover a


urbanizao partindo da entidade representativa da comunidade;
b. elaborao de um projeto de interveno contemplando, inclusive a
anexao de uma rea vizinha, para realocaes consideradas
estratgicas;
c. desenvolvimento de um projeto de loteamento, respeitando ao mximo
as condies de circulao existentes;
d. diviso das quadras enquanto condomnios horizontais e soluo do
problema fundirio;
e. as unidades habitacionais existentes foram preservadas ou remanejadas
(95% das moradias em madeira);

200
A CODESCO foi criada em 26.03,1968.
201
VALLADARES (1981): pp. 12.
202
VALLADARES (1981): pp. 99-109.
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f. implantao de infra-estrutura (redes de gua, esgoto, drenagem,


151
pavimentao e energia eltrica), alm de aterro para sanar situao de
risco (charco), com total integrao da comunidade com a CODESCO
durante o decorrer das obras e custos no incidentes;
g. financiamento para auto-construo das moradias em alvenaria, atravs
do RECON Social, institudo pela Carteira de Operaes de Natureza
Social do BNH;
h. desenvolvimento scio-econmico, atravs da ampliao de capacidade
de participao em ao organizadora.

Embora rica em referncias para intervenes futuras, at mesmo porque aps


alguns anos de ocupao a avaliao das condies locais demonstrou que o
projeto foi bem sucedido, a experincia de Brs de Pina no se constituiu em
parmetro para novas intervenes, ao menos em So Paulo, assistindo total
pertinncia aos questionamento de VALLADARES (1981), quando se ressente do
carter inovador atribudo pelas autoridades ao PROMORAR institudo pelo
BNH, em face das intervenes promovidas pela Igreja Catlica alm da
experincia da CODESCO.

6.3. A Influncia das Organizaes Internacionais: a trama saneada, a liberdade


para construir e os novos programas do BNH

Para atendimento s famlias com renda inferior a 3 SMs, o Municpio de So


Paulo, com financiamento do FUNAPS e de outros agentes, como o BNH,
promoveu uma srie de programas habitacionais que tiveram enfoque
privilegiado na auto-construo. Atravs de financiamento de lotes urbanizados
para que os moradores por si s promovessem a edificao das moradias, de
material de construo para edificao em lotes prprios, atravs de sistemas de
mutiro ou de ajuda mtua e mesmo atravs de edificao de embries ou
moradias evolutivas a serem ampliadas pelos moradores com seus prprios
esforos, a auto-construo estava presente na maioria das solues
encontradas. A adoo dessa alternativa pelos agentes municipais ocorre sob
influncia tanto do BNH como de organismos internacionais, que recomendam
essa prtica como parte da soluo do problema das moradias dos pobres em
cidades do terceiro mundo.
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A auto-construo, os lotes urbanizados, os programas baseados na auto-


152
ajuda e ajuda mtua, que compreendem, basicamente, a produo de
moradias em regime de mutiro (203), alm da urbanizao de favelas,
compem o universo do que se convencionou denominar como programas
habitacionais alternativos. Tais programas j eram praticados em outros pases
desde a dcada de 1960, conforme descreve VALLADARES (1985):

Os programas habitacionais alternativos do tipo site and services (lotes

urbanizados) e squatter upgrading (urbanizao de favelas), baseados no

principio do self-help (ajuda mtua, auto-ajuda ou mutiro), contam hoje

com uma experincia internacional de peso. Desde a dcada de 60, tais

programas vm sendo implementados em vrias partes do mundo,

203
Cf. REINACH (1984), enquanto a auto-construo uma iniciativa individual, onde cada famlia
constri a sua moradia conforme suas possibilidades, sem apoio tcnico externo, e o mutiro
uma iniciativa coletiva quando um grupo de famlias constri um grupo de casas aos fins de
semana, com orientao tcnica, a Ajuda Mtua, compreende um processo muito mais amplo
de participao: Na Ajuda Mtua, a populao no chamada a participar apenas na etapa
construtiva, mas em todas as etapas do processo, desde a construo do espao urbano,
passando pela discusso do projeto arquitetnico e definio dos regulamentos de trabalho,
chegando construo propriamente dita do conjunto. Esta participao significa um salto de
qualidade no processo; muito mais que a simples construo da unidade habitacional, um
processo no qual a mobilizao popular fator fundamental para o sucesso da interveno.
(pp. 6).
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153
notadamente na sia, no Oriente Mdio, na frica e Amrica Latina.

(VALLADARES, 1985: pp. 33).

As crticas auto-construo, que vo desde a sua identificao como


expediente de rebaixamento do custo de reproduo da fora de trabalho,
conforme formulado pelos tericos marxistas, at a constatao da baixa
produtividade e/ou precariedade do produto final, so rebatidas por uma srie
de argumentos em prol de sua adoo como poltica pblica, especialmente
quando convertida em programas coletivos como o caso do mutiro ou da
ajuda mtua. A argumentao favorvel a introduo de tais prticas como
instrumentos de polticas pblicas est baseada no fato de que, com o
financiamento pblico da terra e do capital para aquisio dos materiais de
construo, as famlias de baixa renda solucionariam por si s o seu problema
habitacional, construindo a moradia mais adequada as suas reais necessidades.

Essas concepes foram, em grande parte, influenciadas pelas idias de John F.C.
Turner (204), que baseado em sua experincia no Peru, entendia que as pessoas
de baixa renda eram os principais construtores da cidade, suplantando os
programas de iniciativa pblica. Defendia que, mesmo com as deficincias, os
empreendimentos auto-organizados autoconstrudos e auto-administrados, se
constituam em verdadeiras comunidades, capazes de promover gerao de
renda, diferentemente dos programas empreendidos pelo Estado (205).
Propugnava um novo papel para o arquiteto, enquanto habilitador, aquele que
reparte seus conhecimentos com a comunidade, bem como novos arranjos
institucionais, diferenciados das agencias centralizadoras, com novas formas de
gesto que possibilitassem a efetiva participao da populao nas decises
sobre a sua habitao, advertindo sobre as formas diversas que a participao
assumia em pases ricos e pobres:

204
John F.C. Turner arquiteto, ingls, e desenvolveu projetos habitacionais no Peru na rea de
habitao popular no perodo de 1957 a 1965. Escreveu obras que tiveram influncia
internacional como Freedom to build (N.York, Macmillan, 1972) e Housing by people (London,
Marion Boyars, 1976).
205
Cf. TURNER (1990): pp. 88.
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154
O debate sobre a participao dos cidados e do desenvolvimento local

assume formas muito diferentes em pases ricos e pobres. (...) Nos pases

onde a grande maioria formada por pobres a participao dos cidados

no considerada como um excepcional avano democrtico. O fato que

nos pases de industrializao tardia e rpida urbanizao, a maioria

constri suas prprias casas e assentamentos. Tempos atrs, essa forma de

atuao era vista como uma indesejvel caracterstica dos pases

subdesenvolvidos e de tecnologia atrasada. Agora o debate mais atualizado


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155
est entre aqueles que vem a auto-construo como um sintoma de

dependncia externa e interna uma explorao dos pobres pelos ricos - e

aqueles, como eu, que vo alm, e vem o potencial que essas prticas

representam. (TURNER, 1976: pp. 127 traduo nossa).

Quando suas concepes so classificadas como uma romantizao de uma


situao extremamente desfavorvel e que a liberdade para construir seria
um retrocesso, sob o ponto de vista do desenvolvimento tecnolgico, o autor
esclarece que a concepo do self-help no est, necessariamente, vinculada
construo pelo prprio usurio, mas sim ao dweller control, ou seja, o
controle nas mos do usurio (206). Essa viso enfatizada, quando o autor
analisa um estudo de caso de um projeto desenvolvido na Colmbia:

Os organizadores desse projeto perceberam que fundamental distinguir

o conceito e a prtica da autogesto dos da auto-construo. A autogesto

206
Ibid.: pp.128.
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156
um princpio geral que deve servir de base para todas as prticas ao passo

que a auto-construo apenas um dos tipos de prtica, que pode ser ou

no autogerenciada. (TURNER, 1990: pp. 109)

Embora o prprio autor evidencie toda a diferenciao e independncia entre


auto-construo e autogesto, verificamos que os projetos pblicos se
pautaram pela primeira prtica, at mesmo dissociada da autogesto, o que no
contemplaria os valores enaltecidos por TURNER, que chama ateno para o fato
de que existem experincias de ajuda mtua sob controles to rgidos que
funcionam como fbricas, onde os operrios desobedientes podem ser demitidos
(207).

Em que pese a propagao de que foram as idias de TURNER ( 208) inspiradoras


dos chamados programas alternativos, VALLADARES (1985) destaca que self-
help housing trata-se de uma proposta antiga, adotada como poltica para
solucionar problemas habitacionais das sociedades capitalistas, em momentos
de crise (209).

Apesar dessas consideraes, fato que as idias de TURNER foram assimiladas


por organismos internacionais e centradas no princpio da auto-construo,
como o Banco Mundial, que passou a privilegiar projetos que representassem
oferta de terra barata, infra-estrutura bsica e segurana na posse aos
habitantes das favelas, deixando a habitao por conta dos moradores, com

207
Cf. TURNER (1990): pp. 109.
208
Alm de William Mangin e Charles Abrams, citados por VALLADARES (1985).
209
Cf. VALLADARES (1985): pp. 34. A autora cita HARMS (1982) como responsvel pelo resgate
histrico da experincia do self-help housing.
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apoio na orientao tcnica e pequenos crditos (210 ). Nesse sentido, a auto-


157
construo passou a ser a poltica chave, parte de um arcabouo que direciona
todas as polticas para o setor, no mbito da interveno dos organismos
internacionais Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e Banco
Mundial (211).

No interessava privilegiar apenas os aspectos relacionados autogesto e no


necessariamente a auto-construo, conforme opo colocada pelo prprio
TURNER, na medida em que a produo das moradias pelos prprios
beneficirios representava barateamento significativo do valor dos
financiamentos habitacionais pblicos, reduzindo, conseqentemente, os
investimentos do Estado com a reduo dos custos de reproduo da fora de
trabalho.

O BID j havia concedido emprstimos habitacionais, em moldes alternativos,


inclusive para o Brasil, como veremos adiante, na dcada de 1960, porm sem a
construo de um iderio objetivamente definido e, a partir dos anos 70, passa a
seguir as proposies do Banco Mundial, aplicando-as ora de forma ortodoxa,
ora com maior flexibilidade (212). Conforme descreve ROSSETO (1997), o Banco
Mundial apresentava diretrizes polticas mais elaboradas para atuao no setor
habitacional, atravs de quatro documentos onde descreve sua anlise sobre os
problemas urbanos e as solues para atuao, especialmente nas polticas
habitacionais (213).

No primeiro documento produzido afirmado que as favelas e habitaes


autoconstrudas, devem ser encaradas como solues encontradas pela
populao para a falta de moradia e no como problemas para a sociedade.
Nesse sentido, argumenta em favor de uma poltica de urbanizao de terras

210
Cf. Ibid.: pp. 39. A autora ressalta que comeando em 1972 pelo Senegal, em 1974 o Banco
Mundial j estendera seus financiamentos de programas alternativos Calcutta, Manila, e Dar
es Sallam, chegando em 1981 a um total de 50 emprstimos relativos a 35 diferentes pases,
que somavam US$ 3,5 bilhes. Segundo ROSSETTO (1997), entre 1971 e 1975, o Banco Mundial
havia financiado projetos para 71.000 famlias. (pp. 21).
211
Cf. ROSSETTO (1997): pp. 81.
212
Cf.ARANTES (2006): pp. 60.
213
A autora refere-se aos seguintes documentos: Urbanisation (1972), Vivenda (1975), Site and
Service Projects (1975) e An agenda for the 1990s (1991).
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onde os beneficirios poderiam construir, por meios prprios, suas moradias, o


158
que representaria um alvio na falta de moradias, ressaltando a inconvenincia
das prticas de remoo das famlias faveladas para conjuntos habitacionais, na
medida em que as unidades habitacionais produzidas eram inacessveis s
condies de renda das famlias transferidas (214 ).

Nessa conformidade, a poltica habitacional proposta pelo Banco Mundial, para


as famlias de baixa renda, a partir dos anos 1970, propunha a melhoria dos
assentamentos precrios j existentes e a adoo de projetos de lotes
urbanizados, abrangendo, tambm, aspectos mais amplos, como a mobilizao
de recursos no utilizados principalmente da poupana, reduo de custos
unitrios mediante aumento de eficincia das construes e rebaixamento das
normas de qualidade, alm da melhoria na integrao com a malha urbana e o
sistema de transporte.

A reduo dos custos um dos principais pressupostos da poltica do Banco


Mundial, e seria obtida com o rebaixamento das normas de qualidade, com a
adoo de servios sanitrios e instalaes coletivas ao invs de individuais,
reduo da dimenso dos lotes para viabilizar aumento da densidade com
reduo do espao habitvel por unidade, alm da adoo de processos de
mutiro ou ajuda mtua (215 ):

O mutiro deve ser considerado como parte essencial do projeto e

entendido como uma forma de proporcionar renda a essa populao, ou

seja, o produto do mutiro renda em forma de poupana, equivalente

214
Cf. ROSSETTO (1997): pp. 68.
215
Cf. ROSSETTO (1997): pp.70-71.
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159
diferena entre o valor de mercado das moradias e servios comunitrios

menos os insumos com materiais, trabalho pago, etc.. (ROSSETTO, 1997: pp.

73)

Esse raciocnio se assemelha tese defendida por ROLNIK e BONDUKI (1979),


conforme j descrevemos anteriormente, segundo a qual a moradia
autoconstruda representaria um patrimnio para o trabalhador, seja na
forma de alienao para terceiros, seja na forma de aluguel de uma segunda
casa no lote.

De todo modo, evidente que o Banco prope a adoo da auto-construo ou


mutiro como formas de reduo dos valores a serem investidos na produo
de moradias, o que seria obtido, tambm, atravs da sua precarizao, com
reduo dos padres de qualidade com uma legislao mais flexvel, adotando
parmetros indefensveis, como as instalaes sanitrias coletivas. Nesse
sentido, extremamente pertinente a anlise de ARANTES (2006):

Na prtica, a defesa da urbanizao com baixos padres significava a no-

adoo dos princpios, at ento apresentados como universais, da cidade

moderna adotados na reconstruo europia e tambm em Braslia, por


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160
exemplo - , como referncia para as polticas e normas de urbanizao e

habitao no Terceiro Mundo. Com isso, a qualidade do ambiente

construdo deveria ser nitidamente inferior a dos pases centrais e, em

conseqncia, o atendimento aos direitos sociais realizados no urbano

seria precarizado.

A proposio de patamares diferenciados de urbanizao no centro e na

periferia do capitalismo produz, assim, uma inverso nos postulados do

urbanismo moderno ao mesmo tempo em que revela a incapacidade


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161
desse em cumpre suas promessas; afinal, o modelo da cidade moderna no

era aplicvel a da humanidade, dada a insuficincia de recursos dos

pases pobres. Sem superar evidentemente essa contradio, mas

procurando responder a ela, a nova matriz urbanstica formulada pelo

Banco Mundial adota um ponto de partida novo, e mais pragmtico: as

necessidades mnimas no ditam mais o modelo de urbanizao, e sim as

possibilidades financeiras dos pobres urbanos. (ARANTES (2006): pp. 64-65.

Nesses termos, o Banco Mundial no admite a adoo de polticas de subsdio,


que deveriam estar restritas ao mnimo, para no comprometer a
reprodutibilidade do programa ou para no despertar o interesse de outras
classes sociais por este tipo de soluo, admitindo-se subsdios cruzados,
quando o mesmo projeto habitacional contempla solues para famlias de
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faixas de renda diferenciada, onerando mais os estratos de maior renda e


162
poupando o de menor renda (216). Consoante as concepes estabelecidas resta
somente, reduzir as dimenses das habitaes, conforme bem observa ARANTES
(2006):

Assim, no caso da habitao, o parmetro mais importante passa a ser a

renda familiar e no mais o estudo dos espaos necessrios para abrigar

adequadamente uma famlia. Contrariando o que havia sido proposto pelos

arquitetos modernos os quais definiram, a partir do estudo das

necessidades da vida moderna, como deveria ser o espao habitacional

mnimo -, a nova matriz postula que qualquer considerao sobre a

qualidade do espao secundria, pois deve se submeter capacidade de

216
Cf.Ibid.: pp.73-74. Observamos que a modalidade de subsdio cruzado, com outra denominao
veio a ser contemplada nas propostas do Plano de Habitacional do Municpio de So Paulo
1983-1987.
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163
pagamento do futuro morador. Trata-se aqui, da passagem do espao

mnimo para o custo mnimo. (ARANTES, 2006: pp. 65).

As concepes do Banco Mundial foram reforadas e influenciadas pelas


recomendaes da The Vancouver Declaration on Human Settlements,
resultado da Conferncia Habitat da ONU, realizada em 1976, que no que se
refere aos assentamentos produzidos pelo setor informal, destaca:

A escala e a natureza das necessidades de abrigo, infra-estrutura e

servios em vrios pases tal que, mesmo com ajuda governamental o

setor moderno da construo civil inadequado para uma resposta efetiva.

O chamado setor informal provou sua habilidade para atender s

necessidades daqueles com menos recursos em todas as partes do mundo,


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164
a despeito do reconhecimento e assistncia pblicos. (The Vancouver

Declaration on Human Settlements, 1976 Recomendao C8 nossa traduo).

A partir desse entendimento, so recomendadas polticas pblicas que


garantam, em linhas gerais, a segurana na posse da terra; facilitao da
economia informal; proviso de terra e servios especificamente para
construo pelo setor informal, observando padres espaciais reconhecidos
para o seu planejamento; promoo de assistncia tcnica e financeira inclusive
para famlias de baixa renda, incrementando a participao popular, a auto-
ajuda e outros meios que estimulem a autoconfiana; aprimoramento das
estruturas administrativas governamentais e procedimentos visando facilitar a
ao popular na proviso de seus prprios assentamentos; reestruturao do
sistema de comercializao e distribuio de materiais de construo e
ferramentas, favorecendo a compra em pequenas quantidades em intervalos
irregulares, com facilidade no crdito; e, simplificao e adaptao da legislao
e cdigos de obras, sem sacrificar os pressupostos bsicos de sade (217 ).

No que se refere s polticas habitacionais de proviso, tambm so


recomendadas medidas como disponibilizao de terra urbanizada, com
financiamento de longo prazo, alm de vrias formas de assistncia
governamental para a produo atravs de auto-ajuda, o que corresponde s
propostas j evidenciadas pelo Banco Mundial, como os programas de proviso
de lotes urbanizados, as chamadas tramas saneadas.

No mbito do BNH, o Programa Financiamento da Construo, Concluso,


Ampliao ou Melhoria de Habitao de Interesse Social FICAM reflexo da
influncia dos organismos internacionais sobre as polticas habitacionais na
esfera federal, como parte de um conjunto de programas institudos a partir de
1973, no mbito do Plano Nacional de Habitao Popular - PLANHAP, que,
segundo descreve MARICATO (1987), marca o inicio da tendncia de correo
das experincias frustradas do BNH em relao habitao popular. Segundo a
autora, a instituio desse Plano tambm representava uma reverso da

217
Cf. VANCOUVER (1976): pp. 21.
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tendncia que prevalecia desde o final da dcada de 1960, que era o


165
financiamento de estados e municpios para realizao de obras de infra-
estrutura (218 ).

A instituio do PLANHAP, segundo descreve ARAGO (2001), visava criao de


bases institucionais mais slidas para atuao do BNH na rea de habitao
popular, atravs de uma articulao no nvel local, com a participao de
estados e municpios na programao de investimentos. Inicialmente, o Plano,
lanado em janeiro de 1973, era destinado s famlias com renda at 3 s.m.,
justamente a demanda no atendida at ento, contemplando (219):

a. Criao do Sistema Financeiro de Habitao Popular SIFHAP,


constitudo pelo BNH, estados e municpios, COHABs e rgos
assemelhados, empresas concessionrias de servios pblicos e bancos
estaduais;
b. Estabelecimento de um plano decenal de habitao popular em cada
estado, com metas anuais baseadas na estrutura da respectiva
demanda habitacional a ser revisto anualmente;
c. Criao de Fundos Estaduais de Habitao Popular FUNDHAPs,
constitudos por contribuies anuais dos respectivos governos, que
deveriam ser fixadas como uma porcentagem da respectiva receita
tributria, mas que poderiam, tambm se financiveis pelo BNH;
d. Criao de um rgo coordenado do PLANHAP em cada estado,
coordenado por um secretrio estadual, com a participao de
entidades estaduais e municipais diretamente relacionados com a
execuo do Plano (empresas de saneamento, energia, gs, transporte
urbano, rgos estaduais e municipais de planejamento urbano, etc.),
com a funo de acompanhar a execuo do Plano, suas revises e a
compatibilizao dos investimentos a cargo das diversas entidades;
e. Fortalecimento das COHABs e assemelhados (como departamentos
municipais de habitao, por exemplo), como rgos executivos do

218
A autora cita a criao do Sistema Financeiro de Saneamento SFS e Fundo de Atendimento
para Saneamento FINANSA (1968); autorizao do FGTS para aplicao de recursos do fundo
em gua e esgoto (1969); instituio do Plano Nacional de Saneamento PLANASA (1971);
instituio do Projeto Comunidade Urbana para Recuperao Acelerada CURA (1972);
instituio do Programa de Financiamento Urbanizao FINURB (1974); e Programa de Apoio
ao Desenvolvimento de Plos Econmicos PRODEPO, conforme MARICATO (1987), pp. 33-38.
219
Cf. ARAGO (2001), pp. 159-160.
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PLANHAP em cada estado, atravs de medidas que incluam a fuso de


166
empresas do gnero, onde isto fosse possvel, a renegociao do
estoque da dvida existente com o BNH, a reestruturao
administrativa e a execuo de Programas de assistncia tcnica e
treinamento, com vistas a assegurar um desempenho adequado das
responsabilidades das empresas no Plano;
f. Criao de Programas de Desenvolvimento Comunitrio nos conjuntos
habitacionais populares, a serem executados pelas COHABs, com
assistncia tcnica e financeira do BNH, a fundo perdido;
g. Criao do Programa de Financiamento e Complementao da
Habitao FICAM, assegurando recursos para aquisio de materiais
de construo pelas famlias de baixa renda que desejassem construir,
concluir, reformar ou ampliar sua habitao;
h. Criao de uma linha de crdito para financiamento da aquisio
antecipada de terrenos destinados construo de habitaes
populares;
i. Formalizao de convnios com os estados, instituindo o PLANHAP, as
metas fsicas e financeiras, responsabilidades, mecanismos de
coordenao, com aprovao das Assemblias Legislativas, para sua
garantia na elaborao de oramentos anuais.

Ainda conforme ARAGO (2001), o apoio dos governadores estaduais ao


PLANHAP foi mais formal do que real, pois somente foram assinados, poca do
seu lanamento, convnios com os governos de Minas Gerais e dos Estados do
Nordeste (220 ). No que se refere ao Estado de So Paulo, o convnio com o BNH
para implantao do PLANHAP s foi assinado no segundo semestre de 1975
(221), quando o Plano j havia passado por reformulaes que, conforme
descreve o autor, foram resultados da crise do petrleo que elevou os preos da
construo civil e da incapacidade financeira dos Estados em contribuir com o

220
Cf. ARAGO, Op.cit, pp. 160.
221
O autor atribui este desinteresse ao fato de que os governadores, embora no eleitos
diretamente, estavam no meio de seus mandatos e no viam vantagem em engajar-se em um
programa cujos frutos seriam colhidos apenas pelos seus sucessores. Ibid, pp. 160. No governo
de So Paulo, Paulo Egdio Martins (1975-1979), sucedeu Laudo Natel, cujo mandato foi de
1971-1975. Os Prefeitos de So Paulo, no perodo, foram Figueiredo Ferraz (1971-1973), Miguel
Colasuonno (1973-1975) e Olavo Setbal (1975-1979). Os governadores listados foram eleitos
indiretamente e os prefeitos nomeados pelos governadores.
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FUNDHAP, vez que j contribuam com Fundo de gua e Esgotos FAE (222). As
167
reformulaes, introduzidas no final de 1974, compreenderam:

a. Ampliao da faixa de renda dos atendimentos das COHABs para at 5


s.m., elevao do limite de financiamento de 320 para 500 UPCs;
b. Novas taxas de juros para os financiamentos habitacionais, para fins de
baixar as prestaes, bem como gerar um diferencial para custeio das
COHABs, desonerando o oramento de estados e municpios;
c. Criao do Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
PROFILURB, destinado s famlias sem condio financeira para
adquirir uma moradia completa, compreendendo a urbanizao de
reas para fins de loteamento, visando aquisio de lotes em reas j
urbanizadas e a urbanizao e regularizao fundiria de favelas;
d. Reduo das taxas de juros dos Programas de Financiamento para
Urbanizao de Conjuntos Habitacionais FINC e Programa de
Financiamento de Equipamentos Comunitrios em Conjuntos
Habitacionais FINEC, para os estados do Norte, Nordeste e Centro-
oeste;
e. Criao da modalidade para as COHABs licitarem projetos prontos,
visando estimular a participao de projetistas e iniciativa privada no
planejamento das habitaes populares.

Esse panorama ir influenciar diretamente a formulao dos primeiros


programas institudos pelo Municpio de So Paulo, a partir de 1979, at mesmo
porque a Prefeitura dependia, e muito, dos emprstimos das carteiras do BNH
voltadas para atendimento s famlias de mais baixa renda.

6.4. Os Movimentos Sociais Urbanos: quando novos personagens entraram em


cena

Dentre os antecedentes da criao do FUNAPS, no podemos deixar de tratar,


especialmente, dos Movimentos Sociais Urbanos ou dos Novos Movimentos
Sociais (223), surgidos no final dos anos 60 e incio da dcada de 1970, que se

222
Cf. ARAGO, Op.cit., pp. 160.
223
Tambm denominados simplesmente de Movimentos Sociais ou Movimentos Populares ou, no
caso do enfoque aqui privilegiado, Novos Movimentos de Bairro.
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constituram verdadeiramente em novos personagens, com aluso obra de


168
SADER (1988): Quando novos personagens entraram em cena (224).

Esses movimentos de bairro ou de recorte territorial surgem associados s


necessidade de consumo coletivo, conforme conceitua LOJIKINE (1981):

O valor de uso dos primeiros (consumo coletivo), no sentido em que se

dirige no a uma necessidade particular de um individuo, mas a uma

necessidade social que s pode ser satisfeita coletivamente: por exemplo, os

transportes coletivos de passageiros, a assistncia hospitalar ou o ensino

escolar so valores de uso coletivos no sentido em que se dirigem ao

consumo de uma coletividade social e ou territorial (estratos sociais

224
SADER, Eder. Quando Novos Personagens entraram em cena (So Paulo, Ed. Paz e Terra, 1988)
que trata das experincias, falas e lutas dos trabalhadores da Grande So Paulo, no perodo
1970-1980, portanto, dos Movimentos Sociais que so os novos personagens tratados neste
item.
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169
definidos por sua renda, e ainda, classes sociais cujo modo de consumo

est ligado ao lugar no processo de produo e reproduo do capital).

(LOJKINE, 1981: pp. 132 Grifos Nossos).

A sobrevivncia dos moradores dos aglomerados urbanos (ou nos termos


marxistas para produo e reproduo da fora de trabalho) so essenciais uma
serie de servios que atendem no a um individuo isoladamente, mas sim a uma
determinada coletividade. Nesse sentido, embora as famlias possam ocupar
uma rea informalmente e autoconstruir sua moradia, as condies efetivas de
habitao em meio urbano no podem ser satisfeitas isoladamente. Conforme
evidencia MOISS (1978) a integrao no ritmo rpido e violento de vida nas
metrpoles (225 ) no pode mais se dar no mbito das solues individuais, a
serem produzidas por cada famlia, pois depende de solues globais, a serem
tomadas em um nvel social mais amplo, situadas ao nvel das macrodecises, s
passveis de serem tomadas pelo Estado (226).

As macrodecises do Estado, no que se refere aos investimentos pblicos,


acabam por priorizar a estrutura urbana essencial consolidao da produo
capitalista, tornando as carncias da populao urbana, fator que estimula a
organizao da populao para reivindicar os servios pblicos que lhe so
essenciais sobrevivncia nas cidades, como descreve CASTELLS:

225
CF. MOISS (1978), referindo-se CAMARGO et al. (1976), destaca que o ritmo rpido e violento
imposto ao conjunto da populao pelas condies de vida nos grandes centros urbanos
implicaria, por assim dizer, uma forma especfica de espoliao, que se distingue,
complementando-a, da explorao que se d ao nvel propriamente das relaes de produo.
pp. 47 e 62 (NR. 111).
226
Cf. MOISS (1978), pp. 47.
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170
De fato, no podendo atender ao conjunto das demandas sociais, o Estado

concentra seus investimentos naquelas funes urbanas necessrias ao

funcionamento do plo dominante, isto , do capital. Enquanto

permanecem afastadas as necessidades habitacionais, de transportes e

equipamento social da populao.

Mas, na medida em que a socializao do consumo e a politizao de sua

gesto j haviam suscitado um principio de organizao coletiva dos

habitantes e usurios, a tentativa de regresso dos servios pblicos


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171
desemboca, de fato, numa exploso, cada vez menos controlada, de

movimentos reivindicatrios urbanos. (CASTELLS, 1989: pp. 25).

Segundo DURHAM (1984), os movimentos sociais, diferentemente dos


sindicatos, no organizam as pessoas a partir de sua insero no processo
produtivo, mas sim com relao esfera do consumo, portanto, os conceitos de
reproduo da fora de trabalho ou reproduo das condies de produo,
seriam suficientes para vincul-los s relaes de classe. Entretanto, defende a
tese de que at mesmo esses conceitos, embora aplicveis, seriam ainda
insuficientes para explicar integralmente a heterogeneidade social e a
complexidade de objetivos que caracterizam esses movimentos, recomendando
a considerao dos aspectos culturais envolvidos, em uma anlise dos modo de
sua constituio (227).

Esses movimentos tm a sua emergncia, na maioria dos casos, relacionada a


questes especficas, principalmente no que se refere aos moradores das
periferias, como o reclamo por creches, melhorias no sistema de transportes
pblicos, infra-estrutura e regularizao de loteamentos clandestinos, contra a
carestia, etc. SINGER (1981) define os movimentos de bairro:

227
Cf. DURHAM (1984), pp. 26-27. Ainda segundo a autora, conceitos precisos como proletariado
ou exrcito industrial de reserva seriam insuficientes para representar a heterogeneidade, at
mesmo dos setores de baixa renda, que compe os movimentos sociais. Razo da utilizao de
termos alusivos ou descritivos, que possuem uma fundamentao terica muito menos clara:
classes populares, classes trabalhadoras, ou, ainda mais genericamente, os pobres, o
povo.
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172
(...) surgem como resultado da aglutinao dos moradores de reas

pobres da cidade para fins de ajuda mtua e passam, em certas

circunstncias, a mobilizar a populao para reivindicar maior

participao no usufruto do que se pode denominar como bens coletivos

da comunidade urbana. (SINGER, 1981: pp. 85)

Os novos movimentos de bairro (228) surgem, em sua maioria, junto s


Comunidades Eclesiais de Base CEBs, ou inspirados em sua forma de atuao,
com apoio da Igreja Catlica. Como bem define BRANT (1981) no plano das
organizaes com base no local de moradia, o papel da Igreja foi central e
direto, e as comunidades de base tiveram papel destacado na organizao
popular, pois puderam valer-se no apenas da defesa de sua liberdade de

228
Cabe salientar que os movimentos de bairro na Cidade de So Paulo apresentam duas fases em
sua histria. SINGER (1981) identifica a primeira delas com a formao das Sociedades Amigos
de Bairro SABs, sobretudo na dcada de 1950, e a segunda, com a formao das
Comunidades Eclesiais de Base CEBs na periferia da cidade, na dcada de 1970. Ainda
segundo o autor, as SABs so entidades inspiradas na Sociedade Amigos da Cidade - SAC,
formada em 1934, por iniciativa de profissionais liberais e de figuras da chamada aristocracia
paulistana, com objetivo de orientar e fiscalizar o crescimento, j ento intenso e pouco
controlado, de So Paulo. Cf. SINGER (1981), pp. 85.
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atuao por parte da hierarquia, mas tambm da estrutura da Igreja, tanto em


173
aspectos organizativos como materiais (229).

As comunidades de base tm sua atuao baseada em valores cristos de


igualdade e solidariedade e refletem um novo posicionamento da Igreja Catlica
no Brasil a partir do Conclio Vaticano II e, especialmente a partir da Conferncia
de Bispos da America Latina em Medellin, em 1968, onde foi definido um
comprometimento da instituio na luta contra as causas sociais da misria (230).

229
Cf. BRANT (1981): pp. 14-16.
230
Cf. SADER (1988): Essa reorientao da Igreja deve-se, em primeiro lugar, perda de fieis para
as igrejas pentecostais nos anos 1950 e ligao de grupos leigos, principalmente a Juventude
Universitria Catlica e a Ao Catlica Operria, s lutas populares, denunciando a injustia das
estruturas vigentes e assumindo progressivamente posturas de contestao poltica. Como bem
evidencia o autor, a partir de 1964, o regime autoritrio exerce forte represso sobre esses
grupos renovadores, que no encontram apoio na Igreja, que passa a ser coordenada por
grupos conservadores. pp. 147 e 149-150. Sobre a conceituao das CEBs ver CAMARGO,
SOUZA e PIERUCCI (1981) e FREI BETTO (1985).
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As primeiras CEBs surgem no


174
Brasil nos anos 1960 e em So
Paulo, a partir de 1973, quando
Dom Paulo Evaristo Arns
consagrado cardeal e lana a
denominada Operao
Periferia, tm papel
fundamental na criao de
centros comunitrios nos
bairros, para abrigar atividades
religiosas, educativas, de lazer,
alm de servios para a
comunidade (231). As
Comunidades de Base
apresentam como trao comum,
uma atuao pautada na
igualdade e solidariedade entre
seus membros. Esses valores,
conforme vimos anteriormente,
j eram postulados do
Movimento de Economia e
Humanismo, cujos princpios
eram assimilados por tcnicos e
Figura 20 - Capa da Revista Veja - 07.02.1973 universitrios desde o inicio da
dcada de 1960.

DURHAM (1984) ressalta o valor da noo da igualdade como um dos plos de


referncia da idia de democracia, sendo o outro o da liberdade (232 ). Segundo a
autora, em um universo de heterogeneidade e desigualdade, elementos
constitutivos da vida urbana, exacerbados nas metrpoles latino-americanas, os
movimentos sociais se constituem, tendo por base as reivindicaes coletivas a
partir da percepo de carncias comuns. Nesse sentido, uma carncia
determinada que permite a criao de uma igualdade que se consubstancia na
categoria comunidade:

231
Cf. CAMARGO, SOUZA e PIERUCCI (1981), esse apoio se tornou crescente, na medida em que a
Arquidiocese de So Paulo, para o perodo 1978-1979, definiu como objetivos, j considerados
essenciais no binio anterior, compreendendo entre as prioridades pastorais, a Pastoral da
Periferia voltada para as populaes mais pobres, tangidas para as reas perifricas da
cidade, alm da Pastoral das Comunidades Eclesiais de Base objetivando renovar as estruturas
eclesiais por meio de novas formas de sociabilidade, intencionalmente diversas de padres de
relacionamento humano na metrpole
232
Cf. DURHAM (1984): pp. 27.
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175
Podemos dizer que a construo dessa igualdade se d atravs de uma

negatividade especfica. Vimos que os movimentos se articulam pela

formulao de uma carncia coletiva. Os indivduos mais diversos tornam-

se iguais na medida que sofrem a mesma carncia. A igualdade da carncia

recobre a heterogeneidade das positividades (dos bens, das capacidades,

do trabalho, dos recursos culturais). (DURHAM, 1984: pp. 28 Grifos Nossos)

Esse conceito de comunidade relevante na medida em que os moradores de


assentamentos urbanos informais, como o caso das favelas, nos dias atuais, se
referem s ocupaes no como favelas, mas como comunidades, revelando
a identidade dos moradores com algo que vai alm do aglomerado informal (233).

233 Cf. Bispos da Amrica Latina, Concluses de Medellin. Ed. Paulinas, 1984, apud SADER (1988):

pp. 155). A comunidade se formar na medida em que seus membros adquirirem um sentido de
pertena que os leve a ser solidrios numa misso comum, e consigam uma participao ativa,
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Conforme as teses defendidas por DURHAM (1984), temos a constatao de que


176
no , necessariamente, a misria crescente, mas a conscincia da pobreza que
contribui para a mobilizao popular. Nesse sentido, a autora argumenta que as
reivindicaes surgem onde so mais facilmente atendidas, ou onde tem maior
chance de vitria e no onde so mais necessrias em termos de carncias da
populao (234). Tal argumentao nos leva a duas concluses distintas. A
primeira delas a de que, alm da carncia especfica, existe um processo de
conscientizao da populao que participa dos movimentos populares, no
sentido das causas da condio de pobreza. Em segundo lugar, temos o fato de
que, ao atender s reivindicaes dos movimentos populares, o Poder Pblico
no est, necessariamente, atendendo populao que se encontra em
condio de maior carncia.

Tanto a conscincia de seus direitos, como a ampliao individual da capacidade


de interlocuo e argumentao, adquiridos com a vivncia nas CEBs, so
instrumentos poderosos nos embates junto ao Estado. Deste confronto, onde o
Estado legitimado, legitima-se tambm o prprio movimento, em uma relao
essencial a um processo no qual o que parece estar em jogo uma nova forma
de cidadania, pois a passagem do reconhecimento da carncia para a
formulao da reivindicao mediada pela afirmao de um direito (235).

Analisando esse confronto, a partir do Estado, temos a interlocuo suscitada de


fora para dentro, ou seja, baseada na capacidade de organizao e articulao
da populao para apresentao de suas reivindicaes, o que, como vimos, no
significa que o movimento organizado em bases territoriais represente os grupos
mais necessitados, portanto, importante considerar o grau de vulnerabilidade
do Estado frente s presses populares. Por outro lado, CARDOSO (1982)
postula que essas manifestaes, embora possam resultar em melhorias
concretas para o cotidiano das comunidades, no colocam em cheque a prpria
base de poder de Estado. No que se refere ao caso brasileiro, d destaque para
o fato de que, alm da centralizao e controle poltico empreendidos pelo
Governo Militar, o Estado passava por transformaes econmicas,

consciente e frutificante, na vida litrgica e na convivncia comunitria. Para isso, se torna


mister faz-los viver como comunidade, inculcando-lhes um objetivo comum: alcanar a salvao
mediante a vivncia de f e de amor.
234
Cf. DURHAM, (1984): pp.25.
235
Ibid.: pp. 29
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constituindo-se em importante investidor privado, o que percebido com menor


177
relevncia (236 ).

Outro aspecto a ser relevado na presso exercida pelos movimentos populares


junto ao Estado o fato de que no inicio de sua formao, evitaram, de toda a
forma, a vinculao com polticos e partidos polticos. Como bem evidencias
DURHAM (1984), essa postura apartidria, no consegue evitar que se
estabeleam conexes. Tais conexes foram estabelecidas atravs de dois
processos antagnicos, o clientelismo direita e a infiltrao militante
esquerda.

O clientelismo se estabelece atravs dos governantes municipais e estaduais,


todos do partido do governo no auge do regime militar, compreendendo
tentativas de cooptao, e de limitao da ao movimentos nos limites que so
considerados tolerveis, criando falsos canais de representao. A importncia
da participao de organizaes provenientes da Igreja catlica ou de grupos
polticos militantes tende a ser minimizada por diversos analistas, conforme
descreve DURHAM (1984), na medida em que esse tipo de participao
considerado como uma manifestao espontnea e popular pelos prprios
membros do movimento (237). Contudo a participao de militantes,
especialmente dos grupos de esquerda, significativa e colabora para que os
movimentos sejam instrumentalizados para sua atuao, em face da
participao de profissionais de diversas especialidades:

Encontramos militantes de formao intelectual com a mesma trajetria

de desgarramento de suas organizaes e que buscavam vinculaes

236
Cf. CARDOSO (1982), o pas vivia uma certa reorganizao econmica e uma redefinio poltica,
a partir das quais o Estado apresentava uma nova face para dialogar com a populao. E, para
um novo dilogo, precisava de novos atores. (pp. 56)
237
DURHAM, (1984): pp. 30.
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178
polticas a partir de suas competncias profissionais: advogados,

arquitetos, assistentes sociais, professores. Encontramos profissionais sem

essa trajetria, sem a passagem por organizaes revolucionrias, mas

influenciados pelo marxismo, do qual se servem nas atividades de

organizao popular a partir de questes do cotidiano, como a habitao, a

sade, a educao, etc. (SADER, 1988: pp.176).

Quanto aos movimentos sociais em So Paulo, cabe destaque para Comisso


Municipal de Moradores em Loteamentos Clandestinos (238) e o movimento
contra a carestia ou Movimento do Custo de Vida MCV. No que se refere aos
loteamentos clandestinos, alm de exigirem a interveno pblica para soluo

238
Cf. SINGER, (1981): o movimento de luta dos loteamentos clandestinos, surge em fins de 1976,
envolvendo quatro loteamentos clandestinos, promovido por CEBs locais, com apoio da
Comisso Pastoral da Periferia de Santo Amaro, na Zona Sul de So Paulo, responsvel pela
convocao de advogados, atravs dos centros acadmicos das faculdades de direito para
orientar os moradores. Ainda segundo o autor, a novidade na forma de atuao desse
movimento que decidiram no enveredar pela via jurdica, o que demanda anos de litgio, mas
sim exigir providncias junto ao Poder Pblico, inclusive no que se refere dotao de infra-
estrutura e servios, que cobrava impostos com multas dos moradores.
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dos impasses e execuo de melhorias, o movimento promovia manifestaes,


179
com comparecimento em massa de moradores, nas firmas imobilirias que
intermediaram a venda irregular de lotes, conseguindo xito em diversas
situaes (239 ).

A pesquisa, levada a efeito pela Prefeitura de So Paulo em 1973, apontou o


reduzido nmero de associaes existentes nas favelas, sendo que apenas em
2,7% dos casos foram verificadas associaes espontneas dos favelados, fato
este que levou seguinte concluso, por parte da Prefeitura:

Verifica-se novamente que a presena de associaes de qualquer tipo

insignificante diante da porcentagem de aglomerados que no as possui.

Tal dado sugere a inexistncia de vida comunitria no interior dos

aglomerados ou a presena desta de forma bastante incipiente,

considerando que no h associaes que aglutinam os interesses grupais

dos favelados diante de uma situao crtica, que exijam uma ao conjunta

239
Ibid., pp. 94
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180
e solidria. caracterstico tambm, dessa populao excluda, que no

possui os padres mnimos de subsistncia nem conta com bens e servios

urbanos os mais elementares, a extrema apatia com que encaram seus

problemas, o que impede provavelmente a formao de associaes que

contem com um grau mnimo de formalizao. (So Paulo (cidade). Secretaria

de Bem Estar Social, 1974: pp. 43 Grifos Nossos).

Talvez, a questo no fosse de apatia perante aos problemas vividos, mas sim,
a possvel crena de que a vida em favela constitua-se uma condio
temporria, um estgio at alcanar uma condio melhor de moradia na
cidade, viso esta compartilhada, poca, at mesmo pelo Poder Pblico.
Ocorre, contudo, que no final da dcada de 1970, seja pelo crescimento no
nmero de favelas e adensamento dos aglomerados, seja pela constatao de
que essa condio de moradia era irreversvel, verifica-se uma mudana no
cenrio.

Os ncleos de defesa dos direitos humanos, que tiveram incio em So Miguel


Paulista, com objetivo, entre outros, da defesa da populao da periferia,
passaram tambm a defender os interesses dos favelados, que eram os grupos
sociais cujos direitos eram freqentemente violados, com as ameaas constantes
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de despejo. A partir da atuao da Comisso de Direitos Humanos e da


181
Associao de Assistentes Sociais PASP, em 1978, constituiu-se o Movimento
das Favelas de So Paulo, em reunio contando com 2000 pessoas
representantes de 70 favelas da regio de Santo Amaro. Esses grupos
comearam a travar pesadas lutas com o executivo municipal, reivindicando,
principalmente moradia, gua e luz, mobilizando outras regies perifricas,
como, por exemplo, a Zona Leste do Municpio (240).

As principais reivindicaes dos moradores de favelas e de loteamentos


clandestinos vo dar a pauta dos primeiros programas habitacionais de carter
alternativo introduzidos no Municpio, demonstrando que, alm da influncia
dos organismos internacionais, os movimentos locais tiveram papel de
protagonistas na definio da agenda pblica, embora ficando sempre com o
menor quinho do oramento pblico.

TU
CAPIIT
C LO 2 ::
UL A AO DO MUNICPIO DE SO

PAULO NAS REAS INFORMAIS E JUNTO POPULAO DE


MAIS BAIXA RENDA

1. A POLTICA HABITACIONAL DO MUNICPIO DE SO PAULO: A ARTICULAO


DOS AGENTES PBLICOS

A Poltica Habitacional do Municpio de So Paulo se estruturou, ao longo dos anos,


em dois eixos distintos, quais sejam: a atuao da Administrao Direta, a partir da
dcada de 1955, e a atuao da COHAB-SP (241) enquanto empresa de economia
mista, a partir de 1965.

240
Ibid.: pp. 10-103
241
A COHAB-SP foi criada atravs da Lei Municipal 6.738, de Novembro de 1965 em consonncia
com a estrutura do Sistema Financeiro de Habitao SFH, que tinha nas COHABs agentes
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Embora se constitua em uma empresa de economia mista sob controle acionrio do


182
Municpio de So Paulo, a COHAB-SP teve a sua atuao, at 1986 (242), fortemente
atrelada s polticas habitacionais institudas no mbito federal, com uma produo
caracterizada pelo denominado modelo BNH (243). Nesse sentido, foram produzidas
milhares de moradias em conjuntos habitacionais espalhados pela periferia da
Capital, alm de municpios vizinhos da Regio Metropolitana, como o caso de
Guarulhos, Itapevi e Carapicuba. Portanto, um dos eixos da Poltica Habitacional do
Municpio se constituiu no atendimento populao de baixa renda, em conjuntos
habitacionais, consoante as regras e normas de carter tcnico e financeiro
estabelecidas pelo Governo Federal. Como j foi amplamente demonstrado atravs
de vrios estudos levados a efeito sobre essa produo, est claro que a demanda
atendida era constituda exclusivamente por famlias com renda suficiente para
adquirir um financiamento habitacional, estando excludas do atendimento as faixas
de menor renda, notadamente inferior a 3 salrios mnimos.

Os imveis eram produzidos, obedecendo aos parmetros do BNH e, quando


concludos, alienados para os componentes da fila de inscritos na COHAB-SP com
renda familiar suficiente para contrair o financiamento habitacional, sem qualquer
critrio no que tange s condies precedentes de moradia ou parmetros de carter
social. Embora no houvesse incidncia dos custos de infra-estrutura sobre o
financiamento para os beneficirios dos programas habitacionais, a populao com
renda inferior a 3 S.M. no se habilitava aquisio das unidades habitacionais

financeiros e promotores para implementao dos programas de habitao popular do Banco


Nacional de Habitao BNH.
242
Em 1986 foi extinto o BNH.
243
O Conjunto Habitacional BNH definido como uma tipologia arquitetnica, por COMAS
(1986) como empreendimentos de porte considervel, localizados na periferia ou vazios urbanos
de grandes dimenses, utilizando como frmula de projetos, isoladamente ou em justaposio:
a) Bloco repetitivo de apartamentos, usualmente sem elevador, no ultrapassando quatro
pavimentos.Complementados por equipamentos recreativos e/ou assistenciais constituindo
construes trreas isoladas, os blocos identificam-se numericamente; suas portas de ingresso
no guardam relao consistente com as ruas internas ou perifricas ao conjunto. Os espaos
abertos entre edificaes no ocupados por ruas ou estacionamentos descobertos so sempre
coletivos e nunca compartimentados, permitindo livre acesso a todos os moradores e
vizinhana. Na maioria das vezes, no recebem tratamento algum que os diferencie em lugares
distintos, embora ocasionalmente registre-se a presena de play-ground ou quadra esportiva em
seu interior. Os apartamentos so pequenos; reas de servios minsculas induzem os
moradores a instalar estendedores de roupa retrteis, projetando-se para fora das fachadas
rebocadas.A construo de alvenaria, geralmente de nvel baixo. Urbanizao modesta de
casas unifamiliares isoladas, a no ser pela repetitividade dos telhados de fibrocimento sobre
lotes entre 160 e 240 m, que conformam quarteires estreitos e compridos. (pp. 08)
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produzidas, cujo valor era crescente (244), em oposio decrescente renda familiar.
183
Essa situao consolida, cada vez mais, a soluo dos problemas de moradia das
famlias de mais baixa renda, atravs de expedientes informais.

Alm da barreira da renda insuficiente para acesso aos financiamentos habitacionais


h que se ressaltar o fato de que, embora a produo com recursos do BNH tenha
sido expressiva, esteve bem longe de atender carncia de moradias concentrada no
Municpio, que somente no perodo de 1970 at 1980 teve sua populao acrescida
em, aproximadamente 43%, enquanto a populao favelada teve um acrscimo de
cerca de 700%, passando de 71.840 moradores em 1973, para 594.525 em 1980 (245).
Nesse perodo, ou seja, desde sua criao em 1965 at 1979, a COHAB-SP havia
produzido apenas 13.688 unidades habitacionais, quantidade insignificante em face
do crescimento da populao favelada, sem contar com as outras formas assumidas
pela moradia informal, como os cortios, loteamentos clandestinos, etc.

A soluo dos problemas advindos das moradias informais, como atuao em


situaes de enchentes e remoes foradas de terrenos particulares ou por conta de
obras pblicas, constituiu-se competncia da Administrao Direta Municipal, em
especial, das coordenadorias/secretarias voltadas s questes sociais. Por conta
dessa atribuio no mbito da Administrao Direta do Municpio que surgem as
primeiras intervenes nos assentamentos urbanos informais e a concepo dos
primeiros programas de produo habitacional alternativos no mbito da capital.

Como vimos, a primeira interveno pblica em assentamentos informais identificada


no Municpio de So Paulo foi oi a remoo da Favela do Canind, levada a termo no
ano de 1961, sob responsabilidade da Diviso de Servio Social do Municpio (246).
Essa Diviso foi criada em junho de 1955, e atravs de um de seus departamentos, o
Servio de Habitao Popular SHP, j vinha coletando dados e promovendo estudos
sobre o problema das favelas, quando se colocou o desafio de solucionar o problema
da Favela do Canind.

244
Cf. ARAGO (2004), a elevao dos valores mdios de financiamentos, em UPC Unidade
Padro de Capital, ao longo da atuao do BNH devida a trs causas bsicas: (a) alta dos
custos reais de construo, particularmente, a partir do aumento dos preos da energia
provocado pelas crises do petrleo, de 1974 e 1979; (b) aumento do custo dos terrenos e
valores relativos urbanizao; (c) a defasagem do reajustamento da UPC em relao aos
incrementos dos custos de produo das habitaes e do nvel geral de preos da economia.
245
Cf. Estimativa de TASCHNER (1984): pp. 45.
246
Cf. Lei Municipal 4.637, de 12 de abril de 1955.
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Em 1966, as atribuies da Diviso de Servio Social passaram a ento criada


184
Secretaria do Bem Estar Social - SEBES, constituda por dois departamentos
Departamento de Habitao e Trabalho HABI e Departamento de Integrao Social
INTE (247). A atuao do DHT, a partir de 1971, definiu duas linhas de atuao: uma
voltada para o estudo e diagnstico dos problemas habitacionais, visando a definio
de polticas de atuao, e outra, voltada para projetos especficos que tinham por
objetivo contribuir para a soluo dos problemas habitacionais mais emergentes
elevando os padres de habitabilidade, econmico-social, cultural e de sade da
populao (248).

Na primeira linha de atuao, destaca-se a realizao do Cadastro de Favelas do


Municpio de So Paulo (1973) e o Diagnstico sobre o Fenmeno do Cortio no
Municpio de So Paulo (1975), aos quais j nos referimos anteriormente. Na segunda
linha de atuao foram realizados projetos de remoo de favelas, de Vilas de
Habitao Provisria, de mutiro familiar dispersos em cooperao com a COHAB-
SP, alm do atendimento s situaes de emergncia habitacional.

Podemos, portanto, considerar que, no perodo de criao de FABES at 1975, a


atuao da Administrao Direta do Municpio consistiu, basicamente, na
identificao das condies de moradia da populao de baixa renda, alm de
atuao em situaes pontuais, visando auxiliar a populao de baixa renda nas
solues at ento encontradas para o problema de moradia no mbito da
informalidade.

Em 1975, houve uma tentativa de aproximao entre as atividades da COHAB-SP e da


Administrao Direta, com a transferncia de tcnicos do DHT para a Companhia,
atravs de uma estratgia de reunir, em um mesmo rgo, experincias diferenciadas
de interveno no problema habitacional. Porm, a experincia no foi bem
sucedida e as atividades relacionadas interveno nas moradias informais
remoo de favelas e atendimento de situaes de emergncia habitacional,
retornaram responsabilidade de SEBES, que foi transformada na Coordenadoria de
Bem Estar Social COBES. No mbito dessa Coordenadoria, foi criada a
Superintendncia de Remoo de Favelas SURF, cuja atuao, de 1976 at 1978,

247
Cf. Lei Municipal 6.882, de 18 de Maro de 1966.
248
Cf. GOMIDE e TANAKA (1997).
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tinha como diretriz o congelamento do crescimento das favelas e a erradicao dos


185
ncleos favelados atingidos por obras pblicas (249).

Entre 1977/79, foram removidos 10 ncleos correspondendo a 1.230 domiclios,


sendo que 34,6% das famlias atingidas mudaram para outras favelas, com auxilio da
Prefeitura, atravs da soluo denominada como transferncia para favela
adensvel (250 ).

Durante a dcada de 1970, o Municpio de So Paulo defrontou-se, portanto, com os


reflexos de uma crise urbana, cuja expresso mais contundente se deu na rea
habitacional e cujo enfrentamento no era passvel de ser efetivado com os
instrumentos disponveis, quais sejam:

a. Produo massiva de moradias - a produo de unidades habitacionais


prontas atravs da COHAB-SP, embora estivesse estruturada e em
crescimento, estava muito aqum do dficit existente;
b. Financiamento habitacional pblico - os mecanismos de
financiamento institudos, baseados no retorno integral dos
investimentos, conforme os parmetros do BNH, no conseguiam
atender parte significativa da populao de baixa renda, que resolvia
seus problemas de moradia a margem da lei;

c. Atuao pblica no universo da informalidade - a atuao junto s


moradias informais foi delegada Administrao Direta do Municpio
que, sem qualquer sistematizao, promovia solues que se
configuravam como facilitadoras das estratgias informais encontradas
pela prpria populao, atravs da auto-construo, dos lotes
clandestinos e dos barracos em favela.

Nesse cenrio, temos a criao do Fundo de Atendimento Populao Moradora em


Habitao Subnormal FUNAPS, como uma tentativa do Municpio de So Paulo de
estabelecer parmetros para utilizao dos recursos oramentrios prprios, alm
de se habilitar aos financiamentos dos programas do BNH, consoante as diretrizes do

249
Cf. GOMIDE e TANAKA (1997): pp 12
250
Cf. Ibid.: pp. 12, outras solues descritas pelas autoras, adotadas para remoo de favelas, por
parte da PMSP, no perodo, corresponderam a: moradias ou quartos alugados (16,3%);
mudanas sem auxilio da PMSP (11,7%); para terrenos adquiridos ou j de sua propriedade, com
auxilio da PMSP na aquisio do terreno e material de construo (9,9%).
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PLANAHAP, para atuao junto populao de mais baixa renda, com objetivo, a
186
princpio, de reverter as condies precrias de habitao, de forma complementar
s polticas habitacionais de proviso de moradias levadas a efeito atravs da COHAB-
SP.

A gesto do Fundo ficou sob responsabilidade da Coordenadoria de Bem Estar Social


COBES, ento vinculada Secretaria das Administraes Regionais, que
administrava os seus recursos originados a partir da doao de aes de propriedade
do Municpio, de dotaes oramentrias prprias ou de crditos que lhe fossem
destinados, alm da renda proveniente da aplicao de seus prprios recursos. As
decises relativas atuao do Fundo eram submetidas apreciao de um
Conselho, formado por membros indicados pelo Executivo Municipal, tcnicos ou
intelectuais ligados universidade, que eram responsveis por analisar e orientar as
diretrizes dos programas habitacionais.

A aplicao dos recursos do Fundo se destinaria a colaborar na aquisio de lote de


terreno para construo de moradia prpria, de preferncia em locais prximos s
habitaes subnormais dos beneficirios, na compra do material de construo para
edificao da moradia prpria ou para aquisio de edificao para moradia prpria e
para melhoria das condies de habitabilidade em geral, inclusive das prprias
habitaes subnormais. Desta forma, fica evidente que o FUNAPS foi concebido
como instrumento de financiamento habitacional.

Em 1982 foi criada a Secretaria da Famlia e Bem Estar Social FABES, que foi
responsvel pela gesto do FUNAPS at 1986, quando foi extinta, e a Superviso de
Atendimento populao Moradora em Habitao Subnormal SATHS transferida
para a Secretaria de Habitao SEHAB, que passou, a partir de ento, a se constituir
na gestora do FUNAPS. Ainda em 1986 o SATHS e substitudo pela Superintendncia
de Habitao Popular HABI no mbito da SEHAB.

A atuao do Fundo foi complementar poltica empreendida pela COHAB-SP, que


continuou sendo o principal agente da poltica municipal de habitao at 1989,
quando os principais programas empreendidos pelo Municpio foram delegados ao
FUNAPS. Mesmo nesse perodo, onde os recursos municipais destinados habitao
alm de uma maior participao no oramento municipal, ganham relevncia em face
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da extino do BNH, a atuao se manteve atrelada principalmente s solues


187
alternativas para habitao de interesse social.

Embora com caractersticas e atuaes distintas, tanto a COHAB-SP quanto os rgos


municipais ligados gesto do FUNAPS foram instrumentos da implantao de
programas habitacionais voltados para interveno nos assentamentos urbanos
informais e no atendimento populao de mais baixa renda, ocupando papis
diferenciados em cada um dos perodos que analisaremos na seqncia. At mesmo
a Empresa Municipal de Urbanizao EMURB, em determinados momentos, foi co-
responsvel pela execuo de programas para favelas, loteamentos, etc.,
demonstrando que, a partir da instituio do FUNAPS e da efetiva estruturao de
uma poltica habitacional prpria, o Municpio estabeleceu diversos arranjos
institucionais para cumprimento dos objetivos preconizados, em momentos distintos.

As intervenes realizadas atravs do Fundo beneficiaram, aproximadamente, 55.000


famlias, atravs da proviso de moradias prontas, concesso de financiamentos para
aquisio de lotes, compra de material de construo, obras de urbanizao em
favelas e outras alternativas, com recursos oramentrios municipais. Esses recursos
no foram os nicos destinados s polticas alternativas, pois, como ser
demonstrado, alm de emprstimos obtidos junto ao Governo Federal e recursos
prprios da COHAB-SP, custearam intervenes promovidas no perodo.

Em 1994 o FUNAPS extinto e em seu lugar institudo do Fundo Municipal de


Habitao FMH (251), que passou a ter a COHAB-SP como o principal agente e,
embora essa legislao tenha atribudo ao novo Fundo o papel de apoiar e sustentar
financeiramente a Poltica Habitacional do Municpio, na prtica, essa diretriz no se
concretizou. Coube COHAB-SP, enquanto rgo gestor e operador do FMH, a
execuo de projetos de produo habitacional menos expressivos, como o caso da
produo em regime de mutiro, alm de intervenes relacionadas ao passivo
deixado pelo FUNAPS. Os Programas Habitacionais de maior destaque, financiados
com recursos internacionais, conjugados com recursos federais, estaduais e at
mesmo com aporte municipal, foram realizados a parte do FMH, centralizados na
Secretaria de Habitao - SEHAB. Para tanto, alm de HABI, outros Departamentos da

251
Lei Municipal 11.632, de 22 de Julho de 1994 extinguiu o FUNAPS e criou o Fundo Municipal de
Habitao FMH.
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Secretaria foram instrumentalizados com os servios de empresas gerenciadoras,


188
para promover a fiscalizao e gesto dos principais programas habitacionais.
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189

2. O PANORAMA POLTICO-INSTITUCIONAL NA DCADA DE 1970 E AS


INTERVENES NO UNIVERSO DA INFORMALIDADE

Na dcada de 1970 o Poder Executivo do Municpio confrontava-se com um


crescente e expressivo aumento no volume de favelas. O prprio relatrio da
pesquisa de 1973 demonstra que, alm da preocupao com esse crescimento, havia
tambm uma preocupao quanto ao tipo de intervenes passveis de serem
realizadas pelo poder pblico. Consta do documento a avaliao de que a forma de
interveno dependia da viso que se tem do problema, evidenciando alternativas,
como controle da migrao, intervenes sobre o feitio da urbanizao e ocupao do
solo e remoo da populao no sentido de ressocializ-la atravs de um processo
cujo primeiro passo seria a melhoria das condies habitacionais (252).

O surgimento dos movimentos sociais, em paralelo com a influncia internacional,


estimulando a introduo de novas prticas de produo das moradias (253), induzia
necessidade de interveno pblica no universo da informalidade, atravs dos rgos
de bem estar social, que eram os responsveis pelo tratamento do problema das
favelas e das moradias subnormais.

Embora, do citado Relatrio da Pesquisa, conste, expressamente, que a favela


antes de tudo um problema habitacional (254), o tratamento do problema relativo s
moradias informais permaneceu sob a gide das coordenadorias ou secretarias que
trataram de programas sociais, demonstrando uma grande aproximao dos tcnicos
provenientes dessas estruturas com os movimentos sociais, e, por conseqncia, com
o modo de vida e carncias da populao desses aglomerados. Essa aproximao
ocorria, em grande parte, pelo engajamento desses profissionais s causas sociais,
como bem descreve SPOSATI (2002), referindo-se dcada de 1970:

252
Cf. PMSP (1974): pp. 18.
253
No Relatrio da Pesquisa da PMSP de 1973. Op. Cit., h referncia obra de John Turner,
Freedom to built, demonstrando como essa literatura j era familiar aos tcnicos da Prefeitura
poca.
254
,Cf. PMSP (1974)pp. 17.
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190
Paradoxalmente, neste momento de preponderncia da ideologia nacional

desenvolvimentista, da ditadura militar, o rgo adquiriu perfil de

excelncia sob a gide do desenvolvimento social, o que no iderio

dominante se incompatibiliza com a assistncia social.

Cientistas Sociais de porte, penalizados pela ditadura em seu trabalho nas

universidades, desenvolviam em SEBES anlises das teorias da

marginalizao, exemplificadas nas demandas de seus servios. Em

contraponto, se punha como meta a integrao social que, na So Paulo


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191
explodindo em construes civis, como as obras do Metr, ganhava forte

significado de atrao da mo-de-obra nacional. No tardou o crescimento

da questo habitacional pela proliferao de favelas face ao dficit de

moradias na urbanizao acelerada da cidade em ascenso econmica.

(SPOSATI, 2002, pp. 40.).

De todo modo, conforme descrevem BASTRUSIS e TASCHNER (2007), no decorrer da


dcada de 1970 j se esboava a conscincia de que a remoo de favelas s se
justificava em situaes de emergncia, assim ao invs de conduzir o favelado para
uma unidade definitiva procurou-se localiz-los nas Vilas de Habitao Provisria -
VHP, que se inspiravam nos Parques Proletrios da dcada de 1940, no Rio de
Janeiro. As VHP so assim descritas, pelos autores:

As VHP se constituam em alojamento no definitivo, construdo no

prprio terreno da favela, onde atuava um intenso servio social, visando


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192
dar formao profissional, alfabetizao e documentao populao, e,

assim, dar-lhe condies de integrao cidade e ao mercado imobilirio.

Mesmo o projeto fsico do alojamento enfatizava seu carter provisrio,

com uso de material de construo no definitivo: as VHP eram de

madeira, no se empregava alvenaria, e os banheiros eram coletivos.

Esperava-se que aps um ano a famlia estivesse apta a se integrar no

mercado de moradia e de emprego. (BALTRUSIS e TASCHNER (2007), pp. 103).

Os citados autores ressaltam ainda, as crticas sobre esse tipo de projeto,


considerando que os pressupostos de integrao social implcitos no se
demonstraram verdadeiros, pois dados empricos, mostraram que os favelados no
eram em absoluto migrantes recentes nem tiveram na favela seu primeiro local de
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moradia (255), portanto, demandavam uma moradia definitiva e no provisria.


193
As VHPS, em algumas situaes, conforme descrevem GOMIDE e TANAKA (1997),
foram a fase inicial de vrias favelas do Municpio, como o caso de Helipolis, onde
foram assentadas provisoriamente famlias removidas da Favela de Vila Prudente e
Vergueiro (256).

No perodo de 1975/76, a tentativa de integrao de tcnicos do DHT, junto


COHAB-SP, embora frustrada do ponto de vista institucional, resultou no
encaminhamento ao BNH de uma srie de solicitaes de emprstimo com
financiamento subsidiado, especialmente para obras em mutiro disperso e auto-
construo (257).

Embora no existissem programas de produo de moradia em regime de mutiro ou


auto-construo institudos formalmente no mbito do Municpio, foram concedidos
emprstimos do BNH para produo em auto-construo ou mutires dispersos,
atravs do Programa FICAM. Atravs deste Programa, cada famlia recebia
financiamento para construo, ampliao ou melhorias em sua habitao, valendo-
se de mo de obra prpria. A COHAB-SP chegou a promover assessoria tcnica para
esses projetos atravs do FICAM, embora no existam registros sobre quais foram os
projetos realizados (258).

O conjunto de medidas estabelecidas pelo BNH, no mbito do PLANHAP teve


influncia sobre aes adotadas pela Municipalidade de So Paulo, mesmo que no
imediatamente, mas no transcorrer dos anos, principalmente do ponto de vista
institucional. A tentativa de transferncia de tcnicos do DHT para a COHAB-SP est
relacionada com a diretriz inicial do PLANHAP de fortalecer as COHABs,

255
Cf.BALTRUSIS e TASCHNER (2007), pp. 103.
256
As famlias foram assentadas na Gleba A da Favela de Helipolis.
257
Cf. GOMIDE e TANAKA, (1997), esses emprstimos eram pleiteados visando a aquisio de lotes
pela populao mais carente, bem como aquisio de material de construo, para os
denominados mutires dispersos. O Decreto 14.025/76, que regulava a implantao de
habitao de interesse social definia - Mutiro Disperso - o projeto de unidades habitacionais
de interesse social de at 2 pavimentos, em terrenos dos prprios interessados a serem
construdos com assistncia das Entidades Promotoras, pelo regime de auto-construo.
258
Alguns tcnicos da COHAB-SP afirmam que essa modalidade de financiamento foi utilizada para
fins de mutires dispersos em melhorias habitacionais nos Conjuntos Habitacionais Sapopemba
Mascarenhas de Moraes e Carapicuba Castelo Branco. Todas as narrativas do conta da
extrema dificuldade e dos custos no deslocamento de tcnicos para orientao e fiscalizao
das reformas. GOMIDE e TANAKA, Op.Cit., enfatizam o fato de que os mutires dispersos com
recursos do FICAM tiveram entraves a demora na liberao de recursos por parte da COHAB-SP,
a irregularidade dos loteamentos onde os beneficirios tinham seus lotes e os atrasos
decorrentes da aprovao de projetos pela COGEP.
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reconhecendo, ao mesmo tempo, os departamentos de habitao de estados e


194
municpios (259 ), sendo a fuso uma forma de viabilizar de forma integrada os
programas que viriam no mbito das diretrizes do Plano, compreendendo prticas
como mutiro, auto-construo, etc. at ento alheias COHAB-SP. Outra medida a
prpria instituio do FUNAPS, espelhando-se na idia dos FUNDHAPs, para atuar
especificamente junto s moradias subnormais, vislumbrando, tambm, a facilitao
dos emprstimos habitacionais para os novos programas institudos pelo Banco.

Aps 1975, at a criao do FUNAPS, em 1979, GOMIDE e TANAKA (1997) relatam o


atendimento de 350 famlias em mutires dispersos, com recursos do BNH, do
Programa FICAM, em parceria com a COHAB-SP, conforme j mencionado. Porm,
como relatam as autoras, as atividades de remoo de favelas no cessaram e
passaram responsabilidade da Superintendncia de Remoo de Favelas SURF.
Para impedir o surgimento de novos assentamentos o Municpio delegou s
Administraes Regionais da Prefeitura a incumbncia de guarda e fiscalizao das
reas pblicas de uso comum.

A prtica de transferir os moradores removidos para favelas adensveis, utilizada


tambm em perodos posteriores, demonstra como o Poder Pblico relacionava-se,
com naturalidade, com as prticas, at mesmo ilegais do mercado informal. O prprio
processo de transferncia e viabilizao de uma nova moradia, com recursos pblicos
em outra favela, denota ainda um procedimento pautado pelo atendimento dos
problemas imediatos vividos pela populao carente atravs de solues transitrias
e no por uma poltica de solucionar definitivamente o problema da moradia.

No que se refere s prticas de mutiro familiar ou mutiro disperso, merece


destaque o fato de que eram experincias com alto grau de informalidade, baseadas
em concesso de financiamento individual e alguma ajuda dos tcnicos do Municpio,
prtica bem diferente dos mutires realizados em perodos posteriores.

Em um quadro de crescentes contradies urbanas, notadamente na rea


habitacional, as reivindicaes dos movimentos sociais tambm cresciam, exigindo a
dotao de infra-estrutura, equipamentos e interveno pblica na regularizao das
propriedades. Em paralelo, praticamente sem autonomia com relao poltica

259
O Banco Mundial recomendava o fortalecimento de organismos institucionais de mbito local
para implementao de programas de auto-construo e loteamentos urbanizados (tramas
saneadas).
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empreendida pelo BNH, at mesmo em face das condies polticas da poca, o


195
Municpio adota medidas no sentido de habilitar-se aos emprstimos federais nos
novos programas institudos que eram instrumentos facilitadores para o atendimento
s demandas populares

Contudo, existiam embates no mbito local, especialmente com os movimentos


populares, sob influncia dos prprios profissionais da Coordenadora de Bem Estar
Social COBES (260) que, desde 1977, atuavam atravs das Supervises Regionais de
Servio Social SURSS, cuja influncia na criao do Fundo descrita por SPOSATTI
(2002):

Os movimentos sociais da metade dos anos 70, com sua forte mobilizao,

vo atrair novos programas de ao comunitria. Neste momento, as

SURSS vo realizar uma ao na cidade que demarca at os dias atuais o

movimento habitacional. Em reao a um decreto de Setubal exigindo a

remoo de favelas, desencadeia-se um processo de organizao popular

260
Nesse momento, COBES era subordinada Secretaria das Administraes Regionais.
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196
em vrias regies e uma articulao desses grupos na cidade. Ganha

unidade o movimento, que se ope ao decreto. Setbal, em reao, cria o

FUNAPS. (SPOSATI, 2007: pp. 41-42)

O texto da lei que criou o FUNAPS torna evidente a tentativa de institucionalizar a


prtica de soluo do problema de moradia atravs da auto-construo,
preconizando as prticas informais, na medida em que preconiza financiamento de
lote para construo de moradia prpria, compra de material de construo, etc.

Somente no final da dcada de 1970, coincidindo com a iniciativa de instituio do


FUNAPS, foram criados pelo Municpio os primeiros Programas de interveno no
universo da informalidade e para atendimento da populao de renda inferior a 3
SMs, definindo de forma clara e estruturada, objetivos, formas de financiamento,
mecanismos de atuao, metas, etc., que sero tratados na seqncia.
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197

3. ENTRE O DEFINITIVO E O TRANSITRIO: A POLTICA MUNICIPAL DE


HABITAO NO PRIMEIRO PERODO DE ATUAO DO FUNAPS 1979-1982

O inicio dos anos 1980 um perodo muito conturbado onde a crise econmica
comea a dar seus primeiros sinais, especialmente junto s famlias carentes em
reas urbanas que, penalizadas pelo aumento dos aluguis e do custo de vida,
colocam-se diante de uma realidade marcada pelo desemprego e o despejo devido
inadimplncia. Como nica alternativa resta a invaso de terras, agora atravs de
grupos organizados, que buscam, em conjunto, uma soluo para os problemas
enfrentados. Como bem define TANAKA (1983): o invasor se caracteriza no como o
migrante, mas como o expulso da cidade, o produto vivo da pauperizao urbana.
Em geral so desempregados sem condio de arcar com os custos do aluguel e tm
experincia urbana anterior (261).

As invases organizadas so fortemente reprimidas e objeto de extensa cobertura da


imprensa, que assim sintetizou a questo:

Casas destrudas a golpes de marreta, acordos assinados sob ameaas,

homens armados rondando a rea de carro ou a cavalo, cercas de arame

farpado, marcas de tiros, vrios supostos proprietrios disputando a rea

na justia, inquritos abertos na polcia, um clima de permanente tenso e

261
TANAKA, (1983): pp. 21.
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198
medo: este cenrio, comum aos conflitos de terra no sul do Par ou ao

norte de Gois, pode agora ser encontrado aqui mesmo, a apenas 30

quilmetros da Praa da S, s margens das estradas que ligam a zona leste

da cidade ao ABC, nas valorizadas terras da regio de So Mateus. (Folha de

So Paulo 04.06.1981).

Monte Tao, Figueira Grande, Parque Santa Edwiges, Parque Regina, Jardim Boa
Esperana, Jardim Robru, Vila Lourdes, Jardim Europa Record, so algumas das
invases que ocuparam durante vrios meses o noticirio da imprensa, durante os
primeiros anos da dcada de 1980. Contudo, a invaso da Fazenda Itup, propriedade
do IAPAS, com 68 alqueires na Zona Sul de So Paulo, assumiu carter emblemtico.
Essa ocupao , ocorrida em setembro de 1981, suscitou preocupao inclusive do
Governo Federal e, mediante ordem judicial o terreno foi desocupado, sem a
resistncia anunciada pela populao, com a presena de 3000 policiais militares,
contingente equivalente ao nmero de estimado de invasores.
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199

Figura 21 - Invaso da Fazenda Itup (Folha de So Paulo - 09.09.1981)

Para a imprensa, a matria ganhou enfoque como desordem urbana e foi motivo
da denncia: o perigo das invases ameaa as metrpoles brasileiras, que
convivem com lotes vazios e favelados sem teto (262). Vrias ocupaes e
manifestao haviam ocorrido poca em capitais brasileiras, suscitando a
apreenso das autoridades federais, em busca, principalmente, dos agitadores, na
medida em que propugnavam no s a desocupao das reas como tambm a
priso dos lideres das invases. Por outro lado, a imprensa enfatizava que o
caldeiro urbano era fomentado por trs fatores: transportes, teto e comida (263).

O Prefeito Reynaldo de Barros tentou a negociao do terreno, porque visava


campanha eleitoral para Governador e, segundo seus interesses, uma soluo
amigvel seria bem vinda. Porm, o Governo Federal considerou que esse no era
um assunto para prefeituras mas para a comunidade de segurana, para quem
negociar era abrir perigoso precedente (264).

262
Revista Veja N 680, 16 de setembro de 1981: pp. 20-21.
263
Ibid.: pp. 21.
264
Ibid.
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200

Figura 22- Capa da Revista Veja - 16.09.1981 -


Foto da invaso da Fazenda Itup

Nessa e em outras invases, era identificada a participao de Comunidades Eclesiais


de Base CEBs, Partidos Polticos, como o Partido dos Trabalhadores PT e Partido
Comunista do Brasil PC do B, alm de parlamentares, alguns deles eleitos pelo
PMDB. A Igreja condenava publicamente as invases, mas no deixava de se
manifestar sobre elas. Dom Paulo Evaristo Arns, por ocasio da invaso do Parque
Boturuu, afirmava estranhar a represso dos ltimos anos s invases, afirmando
que elas sempre existiram e eram tratadas por assistentes sociais ou pessoas que
conversavam (265). At o moderado Cardeal Eugnio Sales, se expressou: manifesto
minha severa reprovao aos mtodos subversivos empregados para tirar do morro
os invasores (266 ).

Embora dissociar os interesses polticos da oposio associados s invases de terra


ocorridas poca seja ingenuidade, no h como negar que somente a percepo
das carncias comuns, nos dizeres de DURHAM (1984) e o desespero por que
passavam as famlias sem moradia, que propiciaram uma ao to intensa.
Paralelamente, o poder pblico no estava preparado para atendimento das

265
Folha de So Paulo - Despejados do Boturuu querem ir ao governador Dom Paulo pede menos
presso, 06.02.1982.
266
Revista Veja, Op. Cit.
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carncias de moradia e, com certa perplexidade, se restringia a adotar medidas


201
violentas contra os direitos legtimos invocados pelos invasores.

Nesse primeiro perodo de atuao do Municpio com recursos do FUNAPS, verifica-


se uma postura voltada, especialmente, para tratamento das favelas, at ento
consideradas como uma situao provisria e a remoo como nica soluo.
Destaca-se a influncia de organismos internacionais, como vimos, especialmente as
idias propugnadas na recente Conferncia Habitat realizada em Vancouver, em
1976. Tanto importante essa influncia que na abertura do Relatrio do Programa
PROFAVELA (267), h referncia expressa s recomendaes da citada Conferncia:

Os governos deveriam concentrar-se no suprimento de servios e na

reorganizao fsica e espacial dos assentamentos espontneos, sob formas

que fomentem a iniciativa comunitria e vinculem os grupos alienados ao

processo nacional de desenvolvimento. (Conferncia Habitat, Vancouver,

Canad 1976, apud EMURB (1982b): pp. 104.

Alm da interveno fsica nos assentamentos espontneos, outras idias, como os


lotes urbanizados - a trama saneada, e o fomento auto-construo, atravs de
financiamento para compra de material de construo ou de proviso de moradias
evolutivas, tambm foram prticas introduzidas nesse perodo. Em linhas gerais, a
interveno no universo da informalidade ora se pauta pela transitoriedade das
solues, em face da considerao das moradias em favelas como provisrias, ora
267
EMURB (1982b).
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se pauta na busca de solues definitivas para essa populao, como o caso dos
202
programas que envolviam lotes urbanizados e moradias evolutivas com auto-
construo.

Embora institudo durante a gesto de Olavo Setbal (1975-1979), o FUNAPS teve sua
atuao iniciada efetivamente na gesto do Prefeito Reynaldo de Barros (1979-1982).
Nesse perodo, no obstante a vigncia do regime militar, com prefeitos e
governadores nomeados, novas perspectivas se colocavam, em face do excelente
desempenho da oposio nas eleies de 1974 e a poltica de distenso levada a
efeito pelo Governo Federal. Nesse sentido, j desde o governo de Olavo Setbal a
frente do Municpio, uma nova dinmica era estabelecida:

A Administrao de So Paulo teve de curvar-se ao sopro dos novos

tempos, e os prefeitos Olavo Setbal (1975-1979) e Reynaldo de Barros

(1979-1982), embora nomeados, foram impelidos a redefinir suas

prioridades administrativas e buscar um novo estilo de relacionamento

poltico com a Cmara de Vereadores e com a populao paulistana. (So

Paulo (cidade), 1992: pp. 110)


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Para Reynaldo de Barros, prefeito indicado por Paulo Maluf, ento governador, a
203
relao com a populao e a imagem perante a opinio pblica eram muito
importantes, naquele momento, na medida em que se avizinhava a eleio direta
para governador de estado, na qual ele seria um dos candidatos. Partindo do quadro
existente, Reynaldo voltou-se para programas sociais, em especial para os
programas alternativos de moradia, que demandavam baixos investimentos,
compatveis com os poucos recursos existentes no Municpio (268). Adotou-se
tambm a estratgia de conjugar de recursos federais e municipais, aproveitando o
conjunto de novas formas de financiamento estabelecidas pelo PLANHAP.

Foi determinado que toda a estrutura administrativa da Prefeitura seria


disponibilizada para viabilizar as aes do FUNAPS (269 ), alm da Superviso Geral de
Atendimento Populao Moradora em Habitao Subnormal SATHS. Para esse
primeiro perodo de atuao foram definidas por COBES as seguintes diretrizes para
aplicao dos recursos do FUNAPS (270):

a. Fixar a populao nas reas que ocupavam;


b. Desenvolver programas de melhoria em favelas, concebendo-os como
primeiro estgio do processo de urbanizao;
c. Priorizar a proviso de habitao como soluo definitiva da
problemtica habitacional;
d. Desenvolver poltica de subsdios face ao baixo poder aquisitivo da
populao, priorizando o atendimento coletivo no uso dos recursos do
FUNAPS;
e. Remover favelas somente em casos de risco de vida, emergncia e/ou
obras essenciais de interesse coletivo;
f. Utilizar os mecanismos do SFH e BNH, desde que adequados s
condies da populao.

A partir dessas diretrizes gerais foram criados alguns programas de interveno nos
assentamentos informais, valendo-se da conjugao de recursos de vrias carteiras
do BNH, alm de recursos oramentrios do municpio, aportados ao FUNAPS. Esses

268
Cf. So Paulo (Cidade), 1992, pp. 116: Reynaldo encontrou a prefeitura com uma dvida
acumulada de 12 bilhes de cruzeiros em janeiro de 1980. A crise econmica nacional se
aprofundava e o oramento municipal decresceu, em termos reais, 8,6% de 1979 para 1980 e
2,2% de 1980 para 1981.
269
Nos termos da Lei 8.906/79.
270
Cf. GOMIDE e TANAKA, (1997).: pp. 16.
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programas, conforme detalharemos na seqncia, contaram com a ao de vrios


204
agentes, no mbito municipal e estadual, e foram estruturados em dois eixos
distintos: urbanizao de favelas e loteamentos e proviso de habitao,
conforme apresentado no QUADRO 6 PROGRAMAS HABITACIONAIS ALTERNATIVOS INSTITUDOS

PELO MUNICPIO DE SO PAULO 1979-1982. Todos esses programas so detalhados na


seqncia.

QUADRO 6 PROGRAMAS HABITACIONAIS ALTERNATIVOS INSTITUDOS PELO


MUNICPIO DE SO PAULO (1979-1982)
LINHAS DE Programas / Escopo Agentes
ATUAO
PROFAVELA Melhorias - obras e
COBES (FABES) e EMURB
servios de melhorias
PROFAVELA Remoes COBES (FABES) e EMURB
Urbanizao de
PROLUZ instalao de redes e ligaes COBES (FABES) e EMURB e
Favelas
domiciliares de energia eltrica ELETROPAULO
PROGUA instalao de redes e COBES (FABES) e EMURB e
ligaes domiciliares de gua potvel SABESP
Urbanizao e
Regularizao de PROPERIFERIA infra-estrutura e
SERLA E EMURB
loteamentos melhorias em loteamentos irregulares -
clandestinos
PROMORAR Moradias evolutivas para COBES (FABES), COHAB-SP e
moradores em favelas EMURB
COBES (FABES), COHAB-SP e
Proviso Lotes Urbanizados
EMURB
Alternativa de
Autoconstruo (financiamento
Habitao COBES (FABES)
individual) (*)
Autoconstruo (financiamento coletivo)
COBES (FABES)
(*)
Observaes
(*) Programas considerados de proviso, porm que ocorreram no mbito de intervenes de remoo
de famlias moradoras em favelas.
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205

3.1. PROFAVELA - Programa de Urbanizao e Melhorias em Favelas

O PROFAVELA foi concebido e institudo pelo Municpio de So Paulo, com


recursos do FUNAPS, coordenao da COBES (271 ) e gerenciamento da Empresa
Municipal de Urbanizao EMURB (272). O Programa foi estruturado trs linhas
distintas, quais sejam:

a. PROFAVELA Melhorias dotao de algumas favelas localizadas em


reas municipais e selecionadas por COBES com benefcios de obras de
infra-estrutura e melhorias urbanas;
b. PROFAVELA Remoes atendimento s famlias moradoras em
favelas removidas total ou parcialmente, em face de interferncias com
obras pblicas ou de situaes de risco;
c. PROGUA e o PROLUZ, programas complementares, que tinham por
objetivo a implantao de ligaes de gua e energia eltrica nas
favelas objeto do PROFAVELA Melhorias, bem como em outras
favelas selecionadas por COBES para recebimento desses servios.

O PROFAVELA Melhorias cuja sntese apresentada no QUADRO 7 PROFAVELA


MELHORIAS QUADRO SNTESE, a seguir, foi iniciado em setembro de 1979, com
objetivo de criar condies de habitabilidade para a populao moradora em
favelas localizadas em reas pblicas municipais. Para chegar a esse objetivo, o
Programa previa duas aes bsicas: implantao de melhorias urbanas, de
forma a responder as necessidades da populao, de acordo com as
possibilidades tcnico-econmicas e caractersticas locais; e, promoo da
participao ativa da populao no processo. Como melhorias foram definidas
as intervenes mnimas necessrias capazes de reduzir a precariedade dos

271
A COBES Coordenadoria do Bem Estar Social, passou a ser a Secretaria da Famlia e Bem Estar
Social FABES, a partir de setembro de 1982.
272
A EMURB uma empresa pblica do Municpio de So Paulo, criada pela Lei 7.670 de 24 de
novembro de 1971, com o objetivo de intervir no espao urbano. A empresa responsabiliza-se
por processos de reurbanizao de reas em processo de transformao ou em vias de
deteriorao, assim como a reabilitao de edifcios histricos.
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aglomerados subnormais, consistindo em servios de infra-estrutura urbana,


206
infra-estrutura domiciliar e super-estrutura local (273).

Inicialmente, o Programa fazia distino entre dois tipos de intervenes


passveis de serem efetivadas: a urbanizao e a dotao de melhorias. A favela
era considerada como urbanizvel, quando as condies fsicas, jurdicas e
sociais encerram possibilidades de se garantir a fixao da populao moradora
no local, no sentido de lhe assegurar a moradia, atravs de posse ou propriedade
da rea, e de insero gradativa e definitiva no tecido urbano. Em caso contrrio,
a favela estaria apta a receber apenas melhorias, com objetivo de minimizar a
precariedade das condies de vida, dentro das possibilidades tcnicas e
econmicas existentes (274).

Os objetivos iniciais acabaram restritos apenas s melhorias, tendo em vista o


critrio que determinava a fixao definitiva da populao como condio para
urbanizao exclua um grande volume de favelas localizadas em reas pblicas,
afetadas ou destinadas como de uso comum do povo. A grande maioria das
favelas paulistanas ocupava os espaos livres de loteamentos, portanto,
destinados ao uso coletivo ou comum, como praas, reas de lazer, etc.. Para
que essas reas pudessem abrigar regular e definitivamente a populao que as
ocupava, era necessria a adoo de uma srie de medidas de carter jurdico-
legislativo, compreendendo, preliminarmente, a desafetao para a classe de
bens pblicos dominiais (275 ). A desafetao de um bem s pode ocorrer
mediante uma lei especfica e, mesmo mediante a eventual autorizao
legislativa, a rea objeto da ocupao no poderia ser alienada aos ocupantes,
mas apenas objeto de concesso de uso, por tratar-se de reas pblica (276).

273
Cf. AZZI, MINGRONE e NOGAMI (1981): pp.05
274
Cf. EMURB (s/d): pp. 2.
275
Cf. Ibid. bens dominiais so os que constituem patrimnio da Unio, dos Estados ou Municpios,
como objeto de direto pessoal ou real de cada uma dessas entidades, que no so objeto de uma
destinao pblica definida, portanto, podem ser explorados pelo poder pblico para obteno
de renda. o caso das terras devolutas, terrenos da marinha e dos imveis no utilizados pela
Administrao.
276
Na poca de implantao do PROFAVELA, viabilizava-se a concesso de uso de terrenos pblicos
ou particulares, para fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da
terra, ou outra utilizao de interesse social, nos termos do Art. 7, do Decreto-lei 271, de 28 de
Fevereiro de 1967. Essa legislao pode ser considerada avanada para a poca, pois previa,
inclusive, a possibilidade de transferncia da cesso de posse inter vivos e por sucesso por
herana.
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207

QUADRO 7 PROFAVELA MELHORIAS QUADRO SINTESE


Programa concebido pelo Municpio
Prover as favelas selecionadas de condies mnimas de habitabilidade, atravs da
implantao de um conjunto de melhorias urbanas, de forma a responder s

Objetivos
necessidades da populao, de acordo com as possibilidades tcnico-econmicas e
caractersticas locais.
Promover a participao ativa da populao nos processos de melhoria das condies
da favela como um todo e das habitaes, atravs do desenvolvimento de um trabalho
social na rea.
Favelas do Municpio de So Paulo, totalizando 763 favelas, 76.268 barracos,
Universo

aproximadamente 400 mil pessoas (conforme informaes constantes da descrio do


Programa).

Localizao em terrenos pblicos municipais;


Seleo da
Demanda

Existncia de trabalho social em desenvolvimento com a populao;


Existncia de viabilidade de extenso dos servios de infra-estrutura;
Ausncia de condies mnimas de segurana e salubridade para a populao;
Existncia de mnimas condies fsicas propicias implantao das obras.
Meta inicial projeto piloto 36 favelas localizadas em diferentes regies do
Metas

Municpio e que, em decorrncia de alteraes de polticas de atendimento


resultaram em 26 reas efetivamente atendidas.

Coordenadoria do Bem Estar Social COBES


Participantes

Secretaria das Administraes Regionais SAR


Entidades

Empresa Municipal de Urbanizao EMURB


Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo - SABESP
Eletricidade de So Paulo S/A - ELETROPAULO
Financia-

FUNAPS
mento

Melhorias, previstas em Plano de Interveno para cada favela, compreendendo:


Alternativa de
Atendimento

energia eltrica, distribuio de gua, coleta de esgoto, drenagem de guas pluviais,


tratamento de crregos e veios dgua, tratamento de encostas e taludes, melhoria
das vias de acesso e circulao interna e coleta de lixo; para o domiclio: ligaes com
rede eltrica, de gua e esgoto; super-estrutura local: ncleos comunitrios,
arborizao, iluminao pblica, meios de comunicao (correio, telefone pblico),
sinalizao de trnsito.
Favelas Beneficiadas
Realizaes efetivas

SUL Sap, So Jorge Arpoador I, II, Jardim DAbril I, II, Vila Cal, Chcara
Santana; Com. Antunes dos Santos, Cnego Antonio Pinto, Campo Grande,
Iporanga.
LESTE Sebastio Afonso, Parque Central, Parque Guarani, Jardim das Laranjeiras,
Ponte Rasa, Jardim Campos II, Esperantinpolis, So Tom

NORTE Vila Icara, Cons. Moreira Barros, Jardim Taipas, Jardim Vivam
SUDESTE Jardim Maristela, Vila Cristina, Jardim Vera Cruz.

Fonte: Relatrio dos Programas de Interesse Social PROMORAR/PROPERIFERIA/PROFAVELA


PMSP/EMURB (1982)

No obstante a possibilidade de desafetao e concesso de uso das reas


de uso comum ocupadas por favelas verifica-se, da anlise dos documentos e
relatrios do PROFAVELA, a ausncia de qualquer referncia possibilidade de
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regularizao fundiria de assentamentos nessa condio, demonstrando que,


208
embora se constitusse em um dos objetivos do programa, a regularizao da
propriedade ou mesmo da posse por parte dos ocupantes era um assunto pouco
ou nada explorado. Conclui-se, portanto, que um dos primeiros obstculos
enfrentados na implantao do PROFAVELA foi de ordem fundiria, o que levou
at mesmo a supresso de uma de suas aes bsicas que seria a urbanizao,
ficando o mesmo restrito s melhorias que no se configuravam como
definitivas:

Em sua concepo atual, o Programa PROFAVELA no prev a fixao

definitiva dessas populaes nos locais em que se encontram, em razo

de problemas jurdicos ligados natureza de propriedade das reas

pblicas classificadas como de uso comum do povo. Dentro desse

enfoque, entendida a favela como uma forma de moradia provisria,


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209
dada prioridade populao favelada, com nfase para a sade atravs do

saneamento bsico e ambiental. EMURB (1982b: pp. 109 Grifos Nossos).

H que se ressaltar, que a considerao da moradia em favela como provisria


j era uma questo superada, tendo em vista os dados resultantes das pesquisas
levadas a efeito, bem como considerando o momento vivido, onde a crise
econmica dava sinais de que a favela seria uma condio praticamente
definitiva para as famlias de mais baixa renda. Nesse sentido, verifica-se uma
contradio nas aes de dotao de melhorias provisrias, em locais onde a
permanncia configurava-se como definitiva.

A EMURB foi responsvel pela definio da metodologia de interveno do


PROFAVELA, definindo os parmetros a serem considerados na caracterizao
fsico-ambiental, a partir dos quais montava uma planilha com todas as
informaes tcnicas coletadas, observando os parmetros descritos no QUADRO
8 CARACTERSTICAS FSICO-AMBIENTAIS PARMETROS E CRITRIOS PROFAVELA MELHORIAS, a
seguir apresentado.

Foram selecionadas 36 favelas para fins de se constiturem piloto do


PROFAVELAS - Melhorias, reduzidas para 26 favelas, totalizando 6.036
domiclios, em funo de alteraes de polticas de atendimento (277). As
favelas selecionadas receberiam melhorias definidas a partir de um Plano de
Interveno, elaborado pela EMURB, que tinha por objetivo: caracterizao
fsica, jurdica e social da rea; apresentao da programao e especificaes
das intervenes propostas; a estimativa dos recursos financeiros necessrios e a
definio de um cronograma de execuo das obras (278).

277
Cf. EMURB (1982b), Op. Cit.: pp. 110.
278
Cf. vrios documentos da EMURB, Op.Cit.
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QUADRO 8 CARACTERSTICAS FSICO-AMBIENTAIS PARMETROS E CRITRIOS


210
PROFAVELA MELHORIAS
Parmetros Critrios
Inexistncia de restries fsicas, ou quando as
restries so superveis mediante intervenes que
Regular
no requeiram completa modificao do sitio em
Condies do Stio seus aspectos geomorfolgicos ou hdricos.
Intervenes requeridas no meio ambiente
Pssimo acarretam custos excessivamente elevados e sua
completa modificao.
Facilidade e segurana para circulao de veculos e
Regular
pedestres.
Acessibilidade ao
Difcil acesso a veculos e/ou pedestres com prejuzo
Assentamento
ligao do assentamento com o seu entorno.
Precrio
Obs. Alagados, fortes declividades e outros acidentes
fsicos, favorecem o mal desempenho dos acessos.
Com formao de vias e quadras, ou simplesmente
Semi-
de vias principais com dimenses compatveis
ordenado circulao de veculos.
Ordenao espacial Ausncia de vias principais e de definio de quadras.
A circulao de pedestres feita atravs de caminhos
Desordenado
precrios, sendo difcil ou impossvel a circulao de
veculos.
Circulao livre por vias relativamente salubres,
Regular higienizadas e seguras, sem barreiras fsicas de
maiores propores.
Acessibilidade s habitaes
Barreiras fsicas como reas alagadas, poludas
Precria (canais com dejetos ou guas negras), forte
declividades sem sistema de proteo.
Estrutura fsica em condies de recuperao atravs
Precria
da substituio de materiais ou de ampliaes de
Solidez e Conservao das recupervel
cmodos.
habitaes Precria No oferece condies de melhoria sem
irrecupervel comprometimento da estrutura existente.
Fonte: EMURB (s/d): pp. 10-11

Considerando que um dos objetivos do Programa era a participao efetiva da


populao, conforme descrevem os documentos oficiais, o plano de interveno
era exposto, debatido e avaliado frente s necessidades e aspiraes da
comunidade, valendo-se do apoio de associaes e lideranas eventualmente
existentes, bem como de um intenso trabalho social desenvolvido atravs das
Superintendncias Regionais de Servio Social SURS, de COBES/FABES. Nesse
sentido, SAMPAIO (1991) nos adverte:

Participao durante essa gesto tinha outro sentido. A partir da

identificao das lideranas, chegava-se ao conhecimento das principais


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211
reivindicaes da populao. O passo seguinte consistia em obter o apoio

desses lideres, se necessrio em troca de favores. Esses procedimentos

eram utilizados principalmente nos programas de interesse social, pois

considerava-se que grande parte do contingente dos recm chegados

cidade encontrava-se em situao de disponibilidade poltica. Aps o

conhecimento das reivindicaes, aquelas que fossem consideradas viveis

eram atendidas. (SAMPAIO, 1991: pp. 53).

Contudo, a autora descreve que esse tipo de cooptao de lideranas ocorreu de


forma mais intensa no PROMORAR, do que no PROFAVELA e PROPERIFERIA,
atribuindo esse fato condio das famlias do PROMORAR, abaladas pela
ameaa de uma remoo, e, em algumas favelas, serem recm chegados
cidade, alm do fato de que as favelas que no eram objeto de trabalho social
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apresentavam lideranas mais vulnerveis. Especificamente no que se refere ao


212
PROFAVELA, ressalta que as favelas escolhidas para fazer parte do programa, j
tinham trabalho social em andamento, realizado pelas assistentes sociais de
FABES, e a populao tinha, portanto, algum grau de conscientizao (279).

Pela narrativa dos documentos produzidos pela EMURB sobre o PROFAVELAS


Melhorias, denota-se a existncia de problemas de ordem tcnica construtiva,
considerando que a partir da aprovao do Plano de Interveno era
desenvolvido um projeto bsico que orientava a contratao das obras e, ao
que foi possvel apurar, insuficiente para uma correta identificao dos servios,
no obstante a utilizao de detalhes padronizados para uma srie de
componentes a serem instalados. Essa concluso se baseia, no somente em
anlises produzidas posteriormente, mas no fato de que as obras foram
contratadas atravs contratos guarda-chuva, que correspondem a uma
modalidade de contratao, vigente poca, utilizada nos casos onde era alto o
grau de incerteza sobre a quantidade de servios a serem executados (280), bem
como por afirmaes textuais, conforme a seguir descrito:

Na tentativa de melhoria da rea, as solues adotadas foram sempre de

carter transitrio, tanto material como funcionalmente, e obedeceram a

mais estrita economia, a fim de atender ao maior nmero de pessoas com

279
Cf. SAMPAIO (1991): pp. 53.
280
O contrato guarda chuva, corresponde a uma modalidade de contratao, muito utilizada em
caso de reformas ou de manuteno predial, onde o julgamento do processo licitatrio decorre
de um coeficiente proposto pelas empreiteiras para uma lista de preos de servios. O contrato
firmado com base na aplicao desse coeficiente na lista de preos e os servios vo sendo
executados mediante ordens de servios parciais, at o limite estabelecido como valor global
do contrato. Era uma prtica comum nos casos onde os servios sofriam interrupes, ou seja,
as ordens de servios eram parciais e quando no havia certeza das quantidades demandadas.
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213
as verbas disponveis. Esse carter transitrio no pretendeu uma

inferioridade na qualidade tcnica dos servios realizados, mas visou

adaptar as melhorias executadas prpria natureza e condies vigentes

nas reas de favelas. (EMURB, 1982b: pp. 122-123 Grifos Nossos)

Assim sendo, as obras executadas se restringiram a pequenas intervenes, que


no tinham sob forma alguma o objetivo de promover a estruturao do espao
da favela. Essa constatao no invalida os resultados positivos do PROFAVELA,
considerando, especialmente, o pioneirismo na interveno pblica voltada para
as favelas, porm demonstra que o Programa no promoveu a reverso da
condio de irregularidade presente nos aglomerados nem a sua insero
urbana. Para uma anlise mais objetiva, procedemos ao levantamento da
condio atual dos 26 assentamentos que foram objeto do PROFAVELA
Melhorias, conforme consignado nas TABELAS 8 SITUAO ATUAL DAS FAVELAS OBJETO DE
INTERVENO PELO PROFAVELAS MELHORIAS 1979-1982, a seguir apresentada.

Preliminarmente, h que se considerar como um aspecto relevante o fato de


que, 24 das 26 favelas (281) que tiveram obras de melhorias em 1979-1982,
continuam ainda fazendo parte do cadastro de favelas ativas do Municpio, ou

281
Uma das duas favelas no identificadas no cadastro atual a Favela Ponte Rasa, indicada nos
relatrios do PROFAVELA, e no identificada em face da inexistncia de assentamento com essa
denominao e por no apresentar referncias para sua localizao. Quanto favela So
Tom, embora tenhamos localizado a rea de uso comum ainda ocupada, a mesma no consta
dos cadastros.
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seja, no tiveram uma reverso do seu quadro inicial. Dessas 24 favelas, apenas
214
trs, Jardim Cal (Vila Zlia) e Jardim Iporanga (Esmeralda) na Zona Sul do
Municpio, e Jardim Vivan na Zona Norte, foram identificadas pelo Municpio
como ncleos urbanizados, porm permanecem ainda com situao fundiria
irregular. Nos demais 21 casos, verificamos que o ndice de Infra-Estrutura mdio
de 0,56, embora o tempo mdio de ocupao seja de 39 anos. Esse baixo
coeficiente de infra-estrutura resulta que, em mdia, apenas cerda de 58% dos
domiclios dessas 24 favelas so servidos por rede de gua potvel, apenas 41%
possuem esgoto sanitrio e 52% tm energia eltrica. Sob o ponto de vista scio-
econmico tambm se verifica uma situao pouco alentadora, pois os
assentamentos, objeto de melhorias no perodo de 1979-1982, tm renda mdia
familiar de 1,17 SMs. e ndice mdio de vulnerabilidade social de 0,83.
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Tab_8.pdf 215
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216

Essas favelas tiveram um crescimento mdio de 117% no volume de domiclios,


enquanto a rea ocupada foi expandida em apenas 32%, demonstrando que,
no obstante eventuais imprecises no clculo estimado da rea ocupada em
1979-1982, confirmada a mesma tendncia de adensamento verificada no
conjunto de favelas da cidade. Esse crescimento, quando ocorreu expanso da
rea ocupada, em alguns casos adentrou reas vizinhas de propriedade
particular, vez que na condio original de ocupao os terrenos eram
classificados somente como reas pblicas municipais (282). A hiptese de que as
condies insatisfatrias de infra-estrutura, na maioria das favelas beneficiadas
pelo PROFAVELA, tm origem apenas na expanso do nmero de domiclios
tambm no procedente, considerando que favelas como Cnego Antonio
Pinto (Vila Aparecida) e Campo Grande, por exemplo, que tiveram uma expanso
de apenas 20 e 17% respectivamente, apresentam baixos ndices de Infra-
Estrutura de 0,60 e 0,19 respectivamente.

Tambm interessante destacar situaes como a Favela So Jorge Arpoador


(Arpoador) que alm das melhorias do PROFAVELAS foi parcialmente removida
para unidades habitacionais verticalizadas (283) e, mesmo com um decrscimo
aproximado de 11% no volume de domiclios, apresenta ndice de Infra-Estrutura
de 0,20, sem qualquer atendimento por servios de abastecimento de gua,
esgotamento sanitrio e energia eltrica.

Tendo em vista os critrios de seleo das favelas para o PROFAVELAS


Melhorias, estariam excludos do atendimento todos os assentamentos que, em
face das condies do stio, demandassem custos excessivamente elevados e
sua completa modificao. Desta forma, resta claro que o Programa no se
caracteriza como um conjunto de interveno que tenha por objetivo a
promoo de alteraes estruturais nas favelas existentes, mas somente
algumas obras complementares, pequenas melhorias na qualidade de vida da
populao. Pela documentao da EMURB, poca, bem como pela anlise da
condio atual das favelas beneficiadas, conclui-se que as obras realizadas foram

282
Ver os casos das Favelas Sap, Com. Antunes do Santos (Vaz de Lima, Jardim Lidia) e Parque
Guarani (Mognos).
283
Atravs Projeto Cingapura 1996-2000.
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limitadas soluo de problemas pontuais, como regularizao de uma via,


217
execuo de um arrimo, etc., sem reverter benefcios que possibilitassem um
desenvolvimento diferenciado desses assentamentos, com relao s demais
favelas do Municpio.

Foi prevista pelo Programa uma segunda etapa de interveno, para a qual o
objetivo seria sujeitar disciplina urbanstica as favelas da primeira fase e
estabelecer condies de ao para levar a bom termo a implantao e execuo
efetiva de obras de infra-estrutura de saneamento bsico e urbanizao mnima
(284). Embora um tanto vaga, a inteno de sujeio das favelas disciplina
urbanstica, nos remete a uma conceituao que envolve algo mais do que
simples melhorias, mas a ordenao fsica, a definio de vias, a conformao de
quadras, lotes, etc., enfim, elementos que possibilitem ao menos condies
assemelhadas ao bairro em que esto inseridas.

Essa inteno explicita quando a Proposta da segunda Etapa do Programa,


desenvolvida pela EMURB, quando cita, por exemplo, novos traados de
arruamento interno para fins de recepo de redes de infra-estrutura, novas
construes, equipamentos comunitrios, ou reas de lazer e recreao em
espaos livres. Porm, no mesmo documento descrito que esses solues
seriam sempre de carter transitrio, tanto material como funcionalmente,
com tcnicas que possibilitem estrita economia e atendimento ao maior
nmero de pessoas (285). Tais pressupostos demonstram uma viso de
transitoriedade que sequer justificaria qualquer tipo de interveno. Essa nova
etapa talvez representasse um passo avante na consolidao de uma poltica de
urbanizao de favelas no Municpio de So Paulo, porm as obras no tiveram
continuidade na gesto que se seguiu e mesmo algumas propostas de
urbanizao de alguns ncleos (286) desenvolvidas pela equipe da EMURB no
chegaram a ser efetivadas.

No que se refere ao PROFAVELA Remoes, encontramos uma prtica onde a


Municipalidade promovia a remoo de favelas ou parte delas por motivos de
ordem diversa, em especial para viabilizao de obras pblicas ou em face de

284
Cf. EMURB (1980), pp. 4.
285
Cf. EMURB (1980). Op. Cit.: pp. 5.
286
Citamos como exemplo as Favelas Nossa Senhora Aparecida, na Zona Leste e Fim de Semana, na
Zona Sul do Municpio.
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situaes de risco de vida dos moradores, para outras favelas. Trata-se de uma
218
ao de adensamento das favelas existentes por ao do prprio Poder
Pblico. No caso de necessidade de remoo, as famlias eram transferidas para
Ncleos Habitacionais de Madeira NHM, a serem construdos em reas
municipais, o mais prximo possvel das reas de origem. Esses NHMs eram
dimensionados conforme o nmero de pessoas que compunham cada famlia,
em conformidade com os padres da Organizao Mundial de Sade OMS
para atendimento das necessidades de saneamento em situaes de desastre e
emergncia (287), conforme indicado na TABELA 9 SITUAO ATUAL DAS FAVELAS

ADENSADAS PELO PROFAVELA REMOES 1979-1982.

As reas municipais, onde foram instalados os 07 NHMs, encontravam-se


ocupadas por favelas, conforme indicado na TABELA 9, e chegaram a receber at
88 novos domiclios, como o caso da Favela Campo de Fora II, na Zona Sul do
Municpio, que abrigou parte das famlias removidas por conta das obras de
abertura da Av. Joo Dias, sendo, as outras 58 famlias, abrigadas na Favela Fim
de Semana no Jardim So Luiz.

Embora houvesse meno expressa de que esses ncleos habitacionais


constituam-se em uma soluo de natureza provisria, em face da ausncia
de oferta habitacional definitiva, no h qualquer referncia sobre planos
futuros para alocao definitiva desses moradores. As famlias transferidas
passaram a habitar definitivamente as favelas para as quais foram transferidas e,
como era de se esperar, em face da precariedade das instalaes oferecidas pelo
Municpio, promovendo adaptaes e divises internas, bem como ampliaes
nas reas externas (288).

Em face da inexistncia de dados relativos ao nmero de domiclios de cada uma


das favelas que receberam os NHMs, no possvel avaliar o impacto efetivo do
adensamento promovido pelo Municpio poca. Contudo, foi possvel
identificar qual a contribuio desse adensamento para o volume atual de
domiclios em cada uma das favelas, chegando a percentuais expressivos, como

287
Cf. EMURB (1982b). Op. Cit., pp. 136. Eram compostos por alojamentos de madeira, com rea
de 17,60 a 37,72 m, para famlias de 4 a 10 pessoas, conforme descrito na Tabela 2, a seguir.
Cada Ncleo contava ainda com uma unidade sanitria de 1,21 m (1,10 X 1,10 m), dotada de
bacia sanitria e um ponto para chuveiro, alm de um tanque de lavagem externo.
288
Ibid., pp. 136 - 137.
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o caso da Favela Campo de Fora II, cujo montante de famlias transferidas em


219
1979-1982 equivale a 44% do volume atual de domiclios.

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220

A transferncia para favelas adensveis descrita pormenorizadamente nos


relatrios oficiais, contemplou a remoo de 307 famlias, para 07 Ncleos
Habitacionais de Madeira (289) no perodo de 1979-1982, revelando, por um lado,
a fragilidade institucional do Municpio para atendimento s demandas da
populao de baixa renda, em especial em situaes de risco, e, por outro, a
conivncia explicita com as prticas da informalidade para soluo de
problemas habitacionais, inclusive no que se refere ao adensamento das
favelas existentes.

Alm dos alojamentos provisrios, outra prtica comum do Municpio a da


denominada verba de atendimento. Nesses casos, as famlias removidas
recebem uma ajuda pecuniria para resolver o seu problema emergencial de
moradia, o que na maioria dos casos, permite compra de algum material para
incio de uma nova construo em outra favela, ou para dar entrada na
compra de uma moradia tambm em favela, em face dos baixos valores
ofertados pelo Municpio.

Tambm descrita a prtica de iniciativas coletivas, onde os recursos do


FUNAPS financiavam a compra total ou parcial de lotes em uma mesma gleba ou
loteamento, e, em alguns casos, a compra do material de construo, para
atendimento de grupos de famlias removidas das favelas, que construam suas
moradias em regime de mutiro. Essa experincia, segundo narram as autoras,
atendeu 226 famlias, em 05 grupos, sendo que 04 grupos optaram pela
produo de suas moradias em outros Municpios da Grande So Paulo (290). No
h registro da efetiva execuo dessas moradias (291 ), como tambm no foi
possvel a sua localizao, demonstrando uma grande informalidade na alocao
de recursos do Fundo, bem como a situao, no mnimo inusitada, de
financiamento habitacional para transferncia das famlias faveladas para
outro Municpio.

289
Na Tabela 2 constam apenas 06 Ncleos na medida em que no foi possvel identificar a rea
denominada Bairro do Limo, para onde foram transferidas 53 famlias removidas da Favela
FEPASA III, por conta da obra de ampliao da linha frrea.
290
Cf. EMURB (1982b): pp. 19.
291
Ibid., pp. 19.
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Considerando as limitaes do eixo principal do PROFAVELA, que eram


221
inicialmente as obras de urbanizao e melhorias, dois programas, considerados
como complementares, o PROGUA e o PROLUZ, acabaram por receber maior
destaque em face de seus resultados efetivos. Esses dois programas atendiam s
principais reivindicaes dos movimentos sociais organizados naquele momento,
que eram os servios de abastecimento de gua e energia eltrica.

Foram desenvolvidos em parceria com as Concessionrias estaduais de servios


pblicos, poca, Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo -
SABESP (gua) e Eletricidade de So Paulo S/A ELETROPAULO (energia eltrica),
sob a coordenao de COBES/FABES, responsvel pela definio das prioridades
e pelo financiamento das intervenes com recursos do FUNAPS, com apoio
tcnico da EMURB.

No que se refere ao PROGUA, a sistemtica de atuao vinculava a indicao da


favela a uma anlise preliminar da EMURB, que considerava as obras necessrias
ou medidas como remoo de barracos, recuos de cercas, abertura de ruas,
topografia, existncia de rede de gua nas proximidades, etc., para fins de emitir
seu parecer favorvel ou no dotao dos servios. Esse parecer considerava
os nveis de dificuldade das intervenes necessrias e a possibilidade de sua
execuo, como fatores determinantes incluso ou no do assentamento no
cronograma de atendimento (292).

Paulatinamente, a EMURB ia promovendo as intervenes necessrias ou,


minimamente, a instalao de abrigos e cavaletes para ligao de gua pela
SABESP, que se responsabilizava pela execuo da rede de distribuio interna
rea. s equipes sociais de FABES competia o trabalho social junto populao,
colaborao no cadastramento, alm de tarefas educativas, no sentido de
orientar o pagamento das contas, manuteno dos servios, etc.

No que se refere ao fornecimento de energia eltrica a sistemtica de atuao


era semelhante, cabendo EMURB, nesse caso, o acompanhamento do
cadastramento da populao e da efetivao das ligaes. A extenso dos
servios de gua e luz foi significativa, pois atingiu um volume significativo de

292
Cf. EMURB (1982b).
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favelas do que aquelas beneficiadas com as obras de melhorias do PROFAVELAS,


222
totalizando 715 assentamentos (62.446 domiclios) dotados de energia eltrica
e 311 assentamentos (18.265 domiclios) dotados de ligaes de gua, sendo
98% de ligaes individuais (293).

Essas obras influram decisivamente na melhoria das condies de vida da


populao favelada, naquele momento, sendo relevantes tambm em face da
sua cobertura, que atingiu aproximadamente 41% das favelas existentes no
Municpio e 24% dos domiclios com servios de abastecimento de gua, alm
de 94% dos assentamentos e 82% dos domiclios como o fornecimento de
energia eltrica.

3.2. PROMORAR Programa de Erradicao de Sub-habitaes

O PROMORAR foi institudo pelo BNH em junho de 1979, com a finalidade de


substituio de moradias precrias em favelas e assentamentos habitacionais
assemelhados. Embora o Programa tenha previsto a incluso de obras
eventualmente necessrias para recuperao dos stios ocupados, os valores
muito reduzidos estabelecidos como limite para emprstimo por famlia
beneficiada, mal cobriam os custos de produo de uma unidade habitacional de
dimenses reduzidas (294 ).

No caso especfico do PROMORAR de So Paulo, sintetizado no QUADRO 9


PROMORAR QUADRO SNTESE a seguir, as novas moradias no foram produzidas
nos locais originalmente ocupados pelas favelas, provavelmente, por tratarem-
se de reas pblicas de uso comum do povo, o que no viabilizaria a aplicao de
recursos do BNH. Nesse sentido, para consecuo do Programa foram
conjugados esforos de quatro agentes: COBES, COGEP, EMURB e COHAB-SP,
com papis determinados na operacionalizao das aes e na contratao dos
financiamentos para implantao de novos empreendimentos habitacionais para
atendimento finalidade do Programa.

A EMURB foi responsvel pela escolha dos terrenos, desenvolvimento dos


projetos e contratao das obras de terraplenagem e infra-estrutura, com

293
Cf. EMURB (1982b): pp. 147 e 182.
294
O limite estabelecido pelo BNH poca era de 100 UPCs. A UPC do Primeiro Trimestre de 1979
de CR$ 326,82, portanto, o limite era de CR$ 3.268,20. Considerando a cotao do dlar
comercial de CR$ 7,72 em janeiro/1979, temos o montante por unidade equivalente a US$ 423.
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recursos financeiros provenientes do Programa de Financiamento para


223
Urbanizao de Conjuntos Habitacionais FINC, mediante emprstimos
contrados pela PMSP junto ao BNH. Os projetos a serem desenvolvidos para
ocupao das reas destinadas ao PROMORAR deveriam obedecer s diretrizes
formuladas pela Coordenadoria Geral de Planejamento COGEP, tendo em vista
compatibiliz-los com as polticas vigentes de zoneamento e desenvolvimento
urbano (295).

295
Cf. EMURB (1982b): pp. 11. A COGEP passou a ser a atual Secretaria Municipal de Planejamento
SEMPLA.
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QUADRO 9 PROMORAR QUADRO SNTESE


224
Programa concebido pelo BNH Programa de Erradicao de Sub habitaes
Atuar na erradicao da sub-habitao e conseqente
Objetivos substituio por outras moradias construdas de acordo com
projeto aprovado pelo BNH.
Sub-habitaes destitudas de condies mnimas de servios,
conforto e salubridade, especialmente as que compem
Universo
aglomerados conhecidos como palafitas, mocambos,
favelas e invases.
Em So Paulo o Programa priorizou o atendimento das
populaes vivendo em favelas em estado de emergncia:
Demanda
situaes de inundaes, desmoronamento, ou remoo em
virtude de obras pblicas de saneamento ou virias.
Meta inicial 10.100 unidades habitacionais, at novembro de
Metas 1982 foram equacionadas 6.657 unidades habitacionais (66%)
da meta.
Entidades COHAB, EMURB, FABES e COGEP.
Participantes
BNH (Programas/Carteiras FINC-FISIP, FINC FIEGE e FINEC
Financiamento FIEP).

Unidades habitacionais evolutivas, tipo Embrio, com


Alternativa de construo da rea mnima para futura ampliao, com rea
Atendimento construda de 22 a 30 m, em reas dotadas de infra-estrutura,
prevendo a construo de equipamentos pblicos
complementares
Conjunto PROMORAR N de unidades habitacionais
Rio Claro 930
Estrada da Parada 907
Vila Maria 432
Realizaes efetivas
Ferno Dias 418
Jardim Sapopemba 1112
So Luiz 703

total 4.512
Fonte: Relatrio dos Programas de Interesse Social PROMORAR/PROPERIFERIA/PROFAVELA
PMSP/EMURB (1982)

Essa atitude, de trazer os rgos de planejamento urbano para orientar o


desenvolvimento dos projetos, tanto pode ter ocorrido em funo do interesse
em melhorar a qualidade urbanstica dos projetos, como tambm pode ser
atribuda ao fato de que a maioria dos empreendimentos do PROMORAR foi
implantada em reas pblicas, posteriormente doadas COHAB-SP.
Considerando a necessidade de lei especfica para fins de doao, cabia
COGEP, no encaminhamento do projeto de lei, emitir parecer sobre as diretrizes
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de ocupao. Contudo, da anlise de outros documentos, nos parece que


225
realmente havia uma preocupao com relao aos usos a serem propostos para
os projetos do PROMORAR, cogitando-se, inclusive a realizao do que a EMURB
denominou como operao casada:

Conforme anteriormente mencionado, freqentemente os terrenos

selecionados para o PROMORAR apresentam setores de interesse relativo

para a implantao do programa em si, embora sendo atraentes para outros

usos, como atividades comerciais, industriais ou mesmo residenciais com

padres diferentes aos do PROMORAR. (...) A destinao desses setores a

usos comerciais ou industriais de porte compatvel e no conflitante e

posterior alienao, aps dotados de infra-estrutura, tem sido parte da


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226
estratgia de implantao das reas PROMORAR, visto que podem gerar

recursos para as obras do conjunto, ou mesmo de outras reas do

programa. o que se convencionou chamar de operaes casadas e

comparece na organizao de diversas reas do PROMORAR. (EMURB s/d b

Grifos Nossos).

O projeto das unidades habitacionais, que teve como fator determinante os


reduzidos limites de financiamento, considerou vrias alternativas de unidades
habitacionais evolutivas, assim consideradas as moradias mnimas com rea
construda variando entre 22 e 26 m, com instalaes sumrias e sem
acabamentos, denominadas embrio, implantadas em lotes com dimenses de
75 m, permitindo posterior ampliao, conforme as necessidades e
possibilidades dos moradores.
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227
A unidade evolutiva tinha por objetivo entregar
s famlias uma construo que lhe possibilitasse
o abrigo essencial e imediato, com as instalaes
bsicas de gua e esgoto e energia eltrica. Os
embries do PROMORAR eram dotados de um
cmodo denominado como sala polivalente,
que dispunha de uma pia de cozinha, um
sanitrio e rea de servio coberta com tanque
de lavar roupas (296). A construo era
extremamente racionalizada e os embries eram
geminados de ambos os lados em renques, com
uma parede hidrulica em comum.

Figura 23 - Perspectiva do Projeto PROMOAR (EMURB - 1981)

Os arquitetos da EMURB desenvolveram vrias tipologias, passiveis de


implantao em arranjos diversos, possibilitando diferentes formas de ampliao
(297). As ampliaes tambm foram projetadas para oferta aos futuros
moradores, como alternativa para a complementao habitaes, contudo, o
Programa previa total liberdade para os futuros proprietrios na definio de
como seriam as divises internas, coberturas, esquadrias, etc., tanto em
tamanho como em posio (298), fiel ao princpio da liberdade para construir.
Os diferentes arranjos da implantao previam a locao dos embries.
geminados em renque, ora contguos ao alinhamento de frente dos lotes, ora no
meio dos lotes e ora nos fundos de lote, resultando em situaes muito
desfavorveis nesse ltimo caso, com geminao de trs paredes.

296
Cf. EMURB (1982b): pp. 17.
297
Cf. Ibid., Outro aspecto interessante da proposta arquitetnica das unidades embries que foi
prevista a possibilidade de ampliao para abrigar atividades como comrcio e servios,
mediante atendimento a determinados requisitos de higiene e segurana, demonstrando a
identificao do projeto com uma proposta diferenciada de projeto habitacional. Esse tipo de
ampliao foi proposta pelos tcnicos responsveis pelo projeto, contudo era vedada pelo
contrato de financiamento das unidades habitacionais.
298
Ibid: pp. 28.
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228

Figura 24 - Foto de Conjunto Promorar - 1982

No caso de So Paulo, o Governo Municipal definiu, seguindo as diretrizes do


BNH, prioridade para o atendimento s famlias moradoras em favelas em
estado de emergncia, isto aquelas que enfrentavam situaes de inundaes,
desmoronamentos ou que devero ser realocadas em virtude de obras pblicas
de saneamento ou virias (299). Desta forma foram atendidas demandas de
diversas favelas sem que nenhum dos assentamentos beneficiados viesse a ser
erradicado.

Para COBES/FABES foi determinada a tarefa dos levantamentos scio-


econmicos necessrios e a seleo da demanda para os empreendimentos, que
no foi caracterizada individualmente para cada projeto antes de sua
elaborao, o que no chegou a afetar o resultado final, segundo os tcnicos
envolvidos, considerando as caractersticas scio-econmicas semelhantes da
populao alvo dos diferentes projetos.

A meta estabelecida pelo Municpio previa a construo de aproximadamente 10


mil unidades habitacionais no mbito do PROMORAR. Esta meta, aliada diretriz
de priorizar a permanncia das famlias beneficiadas no local da ocupao
original ou a transferncia para reas prximas a esse local, resultou em uma das
primeiras equaes a serem solucionadas, ou seja, a localizao de terrenos que

299
Cf. EMURB (1982b): pp. 08.
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atendessem s diretrizes preconizadas. Como alternativa, colocava-se a


229
desapropriao de reas especificamente para tal finalidade, porm os reduzidos
recursos disponveis e os prazos para execuo do Programa no possibilitavam
tais medidas. A soluo encontrada foi recorrer aos prprios municipais, ou
seja, reas pblicas que no estivessem afetadas como uso comum do povo,
alm de outras reas cuja aquisio foi viabilizada, atravs da EMURB/COHAB-
SP. Dessa forma, foram selecionadas 9 reas nas situaes a seguir descritas:

a. Bens dominiais do Municpio (parte em litgio, parte negociada com


terceiros e parte resultante de permuta com terceiros) reas Vila
Maria I, II e III;
b. Parte de reas desapropriadas para outras finalidades:
Cemitrio rea So Luiz;
Terminal de Cargas rea Ferno Dias;
Aterro Sanitrio rea Rio Claro.
c. reas adquiridas pela COHAB-SP:
rea adquirida em perodos anteriores (1975) Sapopemba;
rea adquirida mediante oferta do proprietrio original Estrada
da Parada;
rea adquirida mediante indicao dos moradores da Favela
Uirapuru Raposo Tavares

Figura 25 PROMORAR SO LUIZ - 1985 - (Acervo da COHAB-SP)

Em face das escassas possibilidades de escolha, os embries do PROMORAR


foram, em sua maioria, implantados em reas perifricas e algumas vezes em
situaes desfavorveis sob o ponto de vista ambiental, como o caso do
Conjunto Rio Claro, que foi implantado em uma rea imprpria, vedada,
inclusive ao parcelamento do solo:
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230
O Conjunto Habitacional Rio Claro (...) foi implantado nas proximidades

de um antigo aterro sanitrio, vizinho lagoa de estabilizao de

vazamento de chorume, enquadrando-se na vedao relativa ao

impedimento do uso de reas onde a poluio impede condies sanitrias

suportveis. (SILVA, 2004: pp. 159).

Figura 26 - PROMORAR Rio Claro (Acervo - COHAB-SP)


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Os problemas dos conjuntos PROMORAR no se restringiram, contudo,


231
situao de extrema insalubridade do CH. Rio Claro, mas foram muito mais
graves e decorreram, principalmente, da adoo de sistemas construtivos
alternativos. A responsabilidade pela contratao das obras de edificao das
moradias, bem como a tomada do emprstimo habitacional junto ao BNH e
futura comercializao com os beneficirios do Programa, foi atribuda COHAB-
SP que vivia, naquele momento, o inicio de um processo onde seus canteiros de
obras se tornariam verdadeiros campus experimentais de novos sistemas
construtivos.

O expressivo plano de obras que se desenhava para a empresa e a perspectiva


da produo massiva e industrializada como fator barateador de custos de
produo estimulava a aceitao de novos sistemas, muitas vezes sem a anlise
tcnica necessria. Sistemas como os painis de concreto produzidos com
formas metlicas, como o outnord - forma tnel, eram empregados em grande
escala, ao mesmo tempo em que eram avaliados.

As unidades habitacionais produzidas apresentaram toda sorte de problemas


construtivos, conforme descrito na TABELA 10 PROBLEMAS CONSTRUTIVOS DOS CH

PROMORAR, apresentada na seqncia, relatando os problemas detectados em


trs empreendimentos entregues poca, que pela extenso e incidncia das
ocorrncias demonstra as falhas nos desempenho dos sistemas construtivos e
componentes, bem como o inadimplemento das obrigaes das construtoras,
em face de ocorrncias de falta de vidros, torneiras, pias, portas que abrem com
a mesma chave, etc.

Contudo, os principais problemas afetariam diretamente os empreendimentos


de Ferno Dias e Vila Maria, que foram edificados com blocos e painis de
concreto plstico qumico. Essas unidades apresentaram problemas diversos,
principalmente em face da umidade verificada nas paredes e situaes onde os
blocos e painis se desgastavam abrindo buracos.

Alm de todos esses problemas, ocorreram deficincias, tambm, na


implantao de obras de infra-estrutura, que so relatadas pela COHAB-SP (300),

300
Cf. COHAB-SP (1983). Em linhas gerais, eroses, insuficincias dos dispositivos de drenagem de
guas pluviais, alm de problemas com relao ao desempenho das redes de gua e esgoto, so
relatados em documentos da COHAB-SP.
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determinando constantes solicitaes de reparos EMURB, responsvel por


232
essas obras.

Toda essa situao determinou, em 1983, j na Gesto Mario Covas, uma srie
de manifestaes dos moradores, que reclamavam das pssimas condies de
habitabilidade das moradias para as quais foram remanejados, demandando,
inclusive, a criao de uma Comisso Especial de Investigao CEI, da Cmara
Municipal de So Paulo, para averiguao dos fatos (301).

301
Em 1984/85 a empresas construtoras foram acionadas judicialmente pela COHAB-SP e foram
obrigadas a realizar uma srie de reparos nas unidades habitacionais j habitadas, foram
contratadas tambm obras de complementao e recuperao de infra-estrutura.
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TABELA 10 PROBLEMAS CONSTRUTIVOS DOS CONJUNTOS PROMORAR


233

ESTRADA DA PARADA
SAPOPEMBA

RIO CLARO
PROBLEMAS CONSTRUTIVOS / CONJUNTOS PROMORAR

%
Umidade nas paredes 57,90 30,60 9,10
trinca nas paredes 22,80 14,30 59,50
trincas externas nas paredes 37,20
vazamento nas juntas 21,20 32,00
trincas nas juntas 19,30 79,60
tricas nos pisos 0,20
trincas nas caixas d'gua 8,20 2,00
vazamento na tubulao 14,70 10,90 9,10
vazamentos nos registros d'gua 8,60 4,80
problemas nos hdrometros 2,90
sem pia de banheiro 93,38
vazamento na laje 50,80 6,10 33,05
trinca na laje 50,60 46,90
umidade na laje 35,40 23,10 15,70
vazamento nas janelas 16,10 98,64 5,30
defeitos nas portas 20,70 3,40
portas que abrem com a mesma chave 100,00 100,00
caixilho sem vidro 100,00
vidros soltos 43,80
dobradias pelo lado de fora 100,00
defeito no relgio de luz 10,60 2,70
defeitos nas instalaes eltricas 12,00 4,60 5,78
ms condioes do terreno 13,70 10,90
vazamento para o vizinho pelo piso 4,13
problemas nas canaletas drenagem 2,60
problemas nas escadarias 1,90
vazamento da tubulae externa d'gua 0,40
falta de torneira na pia 0,20
Fonte: Relatrio dos Programas de Interesse Social PROMORAR/PROPERIFERIA/PROFAVELA
PMSP/EMURB (1982)

Outro aspecto que foi seriamente questionado pelos moradores foi a concluso
dos equipamentos de uso coletivo em perodo posterior a sua mudana,
determinando que as crianas, em alguns casos, ficassem meses sem escola.
Tambm foi recorrente a narrativa da dificuldade em face de acessos no
pavimentados, distncia do transporte pblico, etc., bem como ao comrcio e
servios inexistentes (302). Em especial, os Conjuntos de Rio Claro e Sapopemba,

302
Cf. COHAB-SP (1983).: pp. 40-41
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implantados em parte de glebas maiores, totalmente desabitadas, ficavam em


234
uma situao de total isolamento.

No cmputo geral foram produzidas 4.512 moradias pelo PROMORAR,


promovendo a remoo de famlias de 01 alojamento provisrio, uma rea
invadida (Parque Europa / Record) e 27 favelas, das quais conseguimos
identificar apenas 15. Das favelas identificadas 11 permanecem ativas, 03 foram
desativadas e 01 (Itpolis/Tanque) considerada pelo Municpio como Ncleo
Urbanizado, conforme TABELA 11 - CONJUNTOS HABITACIONAIS PROMORAR FAVELAS
BENEFICIADAS.

O saldo do processo descrito por TANAKA (1983), no que se refere s favelas


que foram beneficiadas pelo Programa:

Com exceo das favelas onde foram executadas obras pblicas e as

favelas em reas particulares com reintegrao de posse, as demais

continuaram ou aumentaram os problemas de risco, pois as reas,

deixadas pelos barracos removidos, foram ocupadas novamente. (TANAKA,

1983: pp. 45).

As condies precrias de infra-estrutura instalada originalmente, no obstante


as recuperaes levadas a efeito em 1983, contriburam para a precariedade das
reas, que acabaram agregando uma srie de ocupaes irregulares,
caracterizando-se como novas favelas. No caso do Conjunto Ferno Dias, parte
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do PROMORAR identificada como favela (Favela do Violo I). Nos outros casos
235
encontramos favelas dentro dos nos limites do empreendimento ou em
continuidade, em reas lindeiras. No caso do PROMORAR So Luiz, a Favela Joo
G. Carneiro, que ocupa rea verde do empreendimento, resultou da instalao
de 68 famlias removidas da invaso do Parque Europa (Torre Record), por parte
da Prefeitura, com financiamento de material de construo para auto-
construo de embries de 25 m (303).

303
Cf. noticiado pela Folha de So Paulo, em 10.01.82 Invasores faro casas.
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236

Tab_11.pdf
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237

Todas essas ocupaes irregulares alm de comprometer as condies


urbansticas e ambientais dos assentamentos, constituem-se em mais um
obstculo para o processo de regularizao dos empreendimentos, que j
passam por um processo moroso em face das imprecises na transferncia das
reas para a COHAB-SP, como o caso do PROMORAR Rio Claro e So Luiz, onde
o processo de doao das reas ainda no est concludo (304).

Sob o ponto de vista social, conforme demonstrado na TABELA 11, o IPVS para os
empreendimentos do PROMORAR indica situaes de alta ou muito alta
vulnerabilidade social, demonstrando que as famlias transferidas no tiveram
uma evoluo scio-econmica.

3.3. PROFILURB Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados

O PROFILURB constituiu-se em um dos principais programas institudos pelo


PLANHAP em 1975, porm s veio a ser operacionalizado pelo Municpio de So
Paulo, a partir de 1981. A proposta do BNH baseava-se na concepo de trama
saneada, nos moldes preconizados pelo Banco Mundial para a alternativa
denominadasite and service, que partia do pressuposto que as famlias de
mais baixa renda, que j se valiam da auto-construo para sua moradia,
teriam melhores condies de habitabilidade se recebessem um lote urbano,
dotado de infra-estrutura. Nesse sentido, o Programa se destinava ao
financiamento da produo de lotes para serem comercializados com famlias de
baixa renda, removidas de favelas, que produziriam as suas moradias com
recursos financeiros prprios, atravs de auto-construo.

Em So Paulo, foram implantados quatro loteamentos, conforme descrito na


TABELA 12 LOTEAMENTOS DO PROFILURB 1981-1982, sendo que um deles,

304
No caso do PROMORAR So Luiz a rea transferida para a COHAB-SP no contemplou a
totalidade da rea efetivamente ocupada pelo projeto, implicando em novas tratativas e uma
nova legislao de doao. No caso do Rio Claro, implantado em parte de gleba maior,
desapropriada para fins de atendimento ao LIMPURB, no houve condies de transferncia
parcial COHAB-SP pois a gleba no fora desmembrada ou parcelada, sem contar com o fato de
que a contigidade com o lixo impede a regularizao em face de condies sanitrias
inadequadas . Para maiores detalhes sobre a regularizao do PROMORAR Rio Claro e
PROMORAR So Luiz, ver SILVA (2004)., pp. 123-127 e 159.
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implantado na Gleba Continental, sofreu um processo de eroso to intenso que


238
a sua recuperao no se viabilizou financeiramente.
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Tab_12.pdf 239
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240

Esses quatro conjuntos do PROFILURBA apresentaram uma srie de problemas


que no podem ser atribudos ao Programa em si, na medida em que
resultaram de uma conjuntura peculiar do momento. Sua operacionalizao se
valeu da atuao de COBES/FABES, na seleo da demanda, da EMURB na
implantao dos loteamentos e da COHAB-SP na cesso das reas e
comercializao dos empreendimentos, que se destacaram pela precariedade da
infra-estrutura instalada e pelos processos de acentuada instabilidade dos stios.
A escolha das reas onde foram implantados os loteamentos j demonstra a
ausncia de critrios mais especficos, bem como o interesse de que o projeto
fosse viabilizado em curto espao de tempo, provavelmente antes das eleies.
Todas as reas escolhidas eram de propriedade da COHAB-SP, de grande
extenso ( 305), adquiridas para implantao de conjuntos habitacionais do
padro BNH. A maioria delas, com exceo do Jardim So Paulo, eram reas
brutas, ou seja, glebas ainda no parceladas e sem qualquer tipo de interveno
habitacional.

Pelo que se pode depreender da anlise dos documentos existentes na COHAB-


SP, em especial os projetos originais dos loteamentos, verifica-se que foi
escolhido um trecho dessas glebas para implantao dos lotes, com o
desenvolvimento de um projeto especfico para esse trecho, sem considerar o
restante da gleba, conforme situao fsica ou registraria. Desta forma, glebas de
extenso considervel foram ocupadas sem o desenvolvimento de um plano
global de parcelamento do solo. Como eram reas de topografia muito
desfavorvel, a escolha do local para implantao dos loteamentos recaiu sobre
trechos de menor declividade, que ao serem manejados, sem os cuidados
necessrios, acabaram por resultar em situaes de extrema instabilidade,
conforme a seguir descrito, com relao ao loteamento Pssego/Carmo.

305
A Gleba Continental tm extenso de aproximadamente 1 milho de metros quadrados e a
Gleba Pssego/Carmo 5 milhes de metros quadrados.
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241

Figura 27 - PROFILURB Pssego/Carmo - 1994(SEHAB/RESOLO)


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242
A ausncia das obras de esgotamento sanitrio, drenagem e conteno

geotcnica determinou que, j no processo inicial de ocupao dos lotes,

surgissem problemas de instabilidade, que obrigaram o remanejamento de

vrias famlias para reas mais estveis do loteamento. Vrios foram os

casos em que as famlias ocuparam lotes diversos daqueles determinados a

elas originalmente, ou mesmo parte de reas reservadas COHAB-SP de

reas pblicas. (SILVA, 2004: pp.169).

No que se refere ao Jardim So Paulo e ao Stio dos Franas verificamos uma


situao um tanto diferenciada, vez que, no primeiro caso, os lotes faziam parte
de um conjunto habitacional em execuo, e, no segundo caso, a ocupao de
uma gleba de dimenses menores, embora tambm de topografia desfavorvel,
teve uma condio melhor de implantao.
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Para vrias famlias dos trs loteamentos, FABES concedeu financiamento


243
individual para auto-construo, com recursos do FUNAPS, determinando uma
situao onde as famlias contraiam um emprstimo habitacional junto
COHAB-SP e outro junto ao Fundo. No obstante tais financiamentos, a
condio das construes habitacionais, em geral, extremamente precria, em
face dos parcos recursos disponibilizados e da tarefa dificultosa da auto-
construo, considerando inclusive, que se tratavam de famlias removidas de
favelas em face de situao de risco, portanto, muitas vezes, desprovidas dos
meios mnimos para prover a prpria moradia. Cabe destaque tambm, que as
famlias valendo-se de mo de obra prpria, promoveram aterros e cortes
para viabilizar a construo das casas, fato que comprometeu ainda mais a
instabilidade geotcnica dos assentamentos, em especial do Pssego/Carmo.

As ocupaes irregulares que entremearam a produo das moradias nos lotes


financiados, bem como o expediente adotado por FABES de dividir um mesmo
lote para duas famlias ou mais, no caso do Sitio dos Franas, determinou a
descaracterizao do loteamento original.

No caso do Pssego/Carmo desenvolveu-se um projeto de regularizao,


contemplando as ocupaes irregulares, porm ainda h pendncias na dotao
de infra-estrutura e o loteamento encontra-se irregular (306). O
reparcelamento praticado no Stio dos Franas, hoje objeto de autuao
como parcelamento irregular por parte da prpria Municipalidade. Os lotes do
Jardim So Paulo encontram-se inseridos no processo de regularizao do
conjunto como um todo, que tambm foi objeto de invases generalizadas (307).

Em linhas gerais, o PROFILURB atendeu aos interesses da Administrao


Municipal naquele momento, constituindo-se em uma alternativa de baixo custo
para atendimento s demandas emergenciais existentes, porm resultou em
uma srie de problemas de ordem urbanstica, ambiental e social, que, at hoje,
requerem investimentos por parte do Municpio, em especial o loteamento
Pssego/Carmo, que j foi objeto de uma de vrias obras de recuperao e

306
A rea ocupada pelo PROFILURB Pssego/Carmo foi, em 1989, declarada como parte da rea de
Proteo Ambiental Parque e Fazenda do Carmo APA Carmo, portanto, a regularizao do
loteamento depende de uma srie de obras exigidas pelo Conselho da APA e Secretaria
Estadual do Meio Ambiente.
307
Cf. SILVA (2004): pp. 202, a regularizao do CH Jardim So Paulo apresenta complexas
pendncias de ordem fundiria.
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permanece como uma rea deficitria no que se refere infra-estrutura e


244
ambientalmente degradada.

3.4. PROPERIFERIA Programa de Construo, Ampliao e Melhoria de Habitaes


Populares e Complementao Urbana em Loteamentos da Periferia do
Municpio de So Paulo

O PROPERIFERIA tinha por objetivo atuar em uma problemtica que se


apresentava como uma questo latente para o Municpio de So Paulo, que
eram os loteamentos irregulares ou clandestinos. Como vimos anteriormente, o
loteamento perifrico implantado em desacordo com as posturas legais e a auto-
construo so caractersticas do padro perifrico de urbanizao. Essa prtica
prevaleceu como forma predominante da moradia de baixa renda at quando as
favelas comeam a prosperar de forma significativa. Nesse sentido em torno
das condies ilegais e precrias dos loteamentos da periferia que vo se agregar
os movimentos sociais pr-moradia, especialmente a partir de 1976.

O PROPERIFERIA , portanto, uma resposta do poder pblico a essas demandas,


complementarmente atuao da Superintendncia Especial de Regularizao
de Loteamentos e Arruamentos SERLA (308), que atuava especificamente no
mbito da regularizao dos loteamentos junto PMSP e junto ao Registro de
Imveis, de forma a permitir a configurao jurdica da propriedade.

Tanto a atuao de SERLA como a proposta do PROPERIFERIA esto apoiadas na


legislao federal que passou a regular o parcelamento do solo a partir de 1979
Lei 6.766/79, instituindo poderes s prefeituras para promover a regularizao
dos loteamentos, mediante ausncia de manifestao por parte dos loteadores
quando notificados. Nessas situaes, as prefeituras poderiam tambm obter os
valores das prestaes depositadas em juzo para fim de ressarcimento de
despesas e, em caso desses valores no cobrirem os custos da regularizao
poderiam, ainda, exigir o ressarcimento por parte do loteador (309).

308
A SERLA foi criada em janeiro de 1981, atravs do Decreto 17.163/81. Promovia o
cadastramento dos adquirentes de lotes, instrua a suspenso de pagamentos e organizava
depsitos em juzo, contando inclusive com apoio judicial para suas atividades, atravs de
Provimentos da Corregedoria Geral de Justia de So Paulo
309
Cf. Lei 6766/79, Captulo VIII.
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Se SERLA atuava no que se refere regularizao jurdica e administrativa dos


245
parcelamentos ilegais, o PROPERIFERIA foi criado para atuar nas condies
materiais desses parcelamentos, com o objetivo de melhorar as condies de
vida dos bairros da periferia de So Paulo, atravs de obras de complementao
urbana e atendimento a unidades habitacionais (310), conforme sintetizado no
QUADRO 10 PROPERIFERIA QUADRO SNTESE.

A operacionalizao do Programa se d atravs da SEHAB e das empresas a ela


subordinadas, ou seja, COHAB-SP e EMURB, estabelecendo, da mesma forma de
outros implantados no perodo, a conjugao de recursos municipais e federais
para sua consecuo.

EMURB competia atuar nos problemas do bairro, ou seja, a dotao de infra-


estrutura, equipamentos coletivos, etc., valendo-se de recursos do BNH, atravs
dos Programas FINC e FINEC. No que se refere s moradias, competia COHAB-
SP a atuao na aquisio, quitao, construo, melhoria e ampliao, valendo-
se de emprstimos do BNH na carteira FICAM. Tambm era prevista a contrao
de emprstimos no mbito do PROFILURB, com objetivo de financiar a compra
de lotes por parte das famlias de baixa renda, de partes ou quadras dos
loteamentos beneficiados pelo PROPERIFERIA, que seriam adquiridas pela
COHAB-SP ou doadas pelos loteadores.

Para o FUNAPS era proposta uma atuao de repassador e garantidor dos


emprstimos contrados junto ao BNH, especialmente para as famlias de renda
muito baixa, alm de oferecer subsdios para casos excepcionais.

310
Cf. EMURB (1982b). Op. Cit. : pp. 55.
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246

Quadro 10 PROPERIFERIA Quadro Sntese


Programa concebido pelo Municpio de So Paulo - Programa de Construo, Ampliao e Melhoria de
Habitaes Populares e Complementao Urbana em Loteamentos da Periferia do Municpio de So Paulo

Objetivos
Melhoraras condies de vida dos bairros da periferia de So Paulo, atravs de obras de
complementao urbana e atendimento a unidades habitacionais.
Universo
Loteamentos que apresentam carncias comuns, e de preferncia contguos espacialmente, de tal forma
que os benefcios instalados estrategicamente na rea sirvam, ao mesmo tempo, todos os loteamentos,
que fazem parte da rea de atuao do Programa.
Demanda

Prioridade para aos loteamentos ilegais que apresentassem problemas urbanos crticos, casas precrias e
problemas de favelas. Preferncia aos loteamentos totalmente vendidos a particulares, de forma a
evitar que os melhoramentos valorizassem os lotes ainda em poder do loteador.

Meta inicial Em 3 anos, atender 20.000 famlias em 200 loteamentos da periferia: 80 loteamentos na
Metas

Zona Leste; 50 loteamentos na Zona Sudoeste; 50 loteamentos na Zona Norte, e, 10 loteamentos na


Zona Sudeste.
rgos

SEHAB, COHAB e EMURB e demais Secretarias Municipais envolvidas com a dotao de


equipamentos urbanos.
Financia-
mento

BNH (Carteiras FINC-FISIP, FINC FIEGE, FINEC FIEP, FICAM e PROFILURB).

Acionar o loteador com base na Lei Lehmann, atravs de SERLA, obrigando-o a cumprir compromissos
assumidos, que no foram realizados, para fins de regularizao do loteamento;
Alternativas


de Ao

Complementao urbana, dotando a rea de equipamentos sociais, alm de complementao das obras de
infra-estrutura, no exigidos no termo de compromisso do loteador com SERLA;
Auxilio ao morador, concedendo financiamento e apoio tcnico para reforma, ampliao ou construo de sua
moradia;
Auxilio ao morador, atravs de assessoria soluo de problemas de documentao pessoal, do lote e da
construo.

Regio Loteamentos Obras Propostas


Jardim Damasceno, Creche, EMEI, Centro Comunitrios, Abrigos para ponto de nibus,
NORTE

Jardim Caromb, Jardim quadras poliesportivas, PAM, Posto Policial, EMPG


Princesa e Jardim Vista Abertura de acessos, escadarias, pontes, pavimentao, iluminao
pblica, canalizao de crregos, drenagem de guas pluviais
Realizaes efetivas

Alegre.
Paiolzinho, Jardins So
PAM, Creches, EMEI, Ncleos Comunitrios, Postos Policiais, Abrigos de
Joaquim, Santa nibus, Play Groud, quadra poliesportiva.
Gertrudes, Leila, Japo
I, Marco Paulo, Marina, Melhorias das condies de acesso de veculos e pedestres, drenagem,
com pontos de captao e galerias, desobstruo de crrego, abertura de
SUL

Arnaldo, Souza, Tupi e


vielas, caladas.
Copacabana

Jardim Nlia, Elza, Creches, EMEIs.


LESTE

Camargo Novo, Santa Abertura de acessos, pavimentao, drenagem de guas pluviais,


Amlia caminhos de pedestres, escadarias, iluminao simplificada.

Fonte: Relatrio dos Programas de Interesse Social PROMORAR/PROPERIFERIA/PROFAVELA PMSP/EMURB (1982)

O Programa partia de um diagnstico especfico de cada loteamento escolhido,


bem como de uma caracterizao geral do problema, conforme apresentado no
QUADRO 11 PROPERIFERIA D IAGNSTICO DOS LOTEAMENTOS IRREGULARES 1979-1982.

Nesse sentido, o PROPERIFERIA previa a complementao urbana dos


loteamentos com obras de pavimentao; melhoria de acessibilidade;
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tratamento dos espaos pblicos para consolidao urbanstica dos bairros;


247
melhoria na iluminao pblica e drenagem; arborizao; complementao de
redes de abastecimento de gua; implantao de equipamentos sociais; e
tratamento de esgotos (311 ).

QUADRO 11 PROPERIFERIA DIAGNSTICO DOS LOTEAMENTOS IRREGULARES


1979-1982
Inadequao s condies topogrficas, com ruas ou lotes em reas
Problemas dos Bairros (loteamentos)

excessivamente inclinadas;
Situao jurdica irregular;
Inexistncia de caladas, vias pavimentadas ou iluminao pblica;
Crregos engrossados por guas servidas e esgoto;
Falta total ou parcial de redes de gua;
Coleta de lixo parcial ou inexistente;
Dificuldades de acesso ao lotes em terrenos acidentados, com escadas e
caminhos de pedestres improvisados, nas reas internas dos loteamentos;
Transporte coletivo insuficiente e distante das habitaes;
Escassez de equipamentos comunitrios bsicos (creches, parques infantis,
escolas, postos de sade);
Abastecimento precrio;
Baixa densidade ocupacional.
rea construda inicial (aproximadamente 20 m) insuficiente para abrigar os
moradores;
Existncia de apenas um ou dois cmodos, na fase inicial, insuficiente para as
Problemas das casas

atividades das famlias;


Construes precrias e a margem do Cdigo de Obras;
Uso de materiais inadequados;
Lotes subdivididos irregularmente entre vrias famlias gerando espaos
insalubres e inadequados;
Inexistncia de redes de esgoto e fossas spticas, quando existentes,
posicionadas incorretamente com relao aos poos de gua;
Instalaes eltricas improvisadas entre vrias casas;
Iluminao, ventilao e insolao insuficientes;
Construes inacabadas e constantemente em obras.
Arruamento aprovado, maioria das ruas oficializadas, carecendo de averbao
loteamentos irregulares

ou doao dos logradouros Municipalidade 500 loteamentos (12%);


Universo 4000

Arruamento aprovado e executado, com pendncias administrativas ou


tcnicas 1000 loteamentos (24%);
Executados sem licena prvia, em processo de regularizao 1250 (31%);
Executados sem licena prvia e sem processo de regularizao (clandestinos)
1200 (30%);
Graves problemas de legitimidade de domnio e posse 100 (2,5%).

Fonte: PROPERIFERIA, EMURB (1980b)

As aes no estavam restritas s obras de melhorias, tambm eram


contempladas as medidas necessrias para acionar o loteador para cumprimento
de suas obrigaes, auxilio ao morador com financiamento e apoio tcnico para

311
Cf. EMURB (1980b). Op. Cit.: pp. 22-23.
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reforma, construo ou ampliao de sua moradia e na soluo de problemas


248
com a documentao pessoal, do lote, da construo. Para tanto, a Prefeitura se
propunha a fornecer atendimento tcnico e jurdico, tanto no que se refere
documentao, quanto construo e aprovao dos projetos das casas (312).

O PROPERIFERIA pode ser considerado, entre os Programas Habitacionais


Alternativos propostos pelo Municpio de So Paulo, poca, como aquele que
apresentava uma viso mais abrangente de seu objeto de atuao, como
tambm o que apresentava uma proposta urbanstica mais consolidada,
conforme as consideraes que constam de diversos documentos.

Esses problemas urbanos da periferia de So Paulo no podem ser

tratados isoladamente e sem uma poltica clara, que os identifique nas suas

especificidades e os relacione naquilo que tm em comum como

problemtica, para a cidade como um todo. Nunca demais salientar o

perigo que uma interveno em apenas algumas dessas variveis pode

312
Cabe destaque ao documento Estudo Jurdico referente Documentao Imobiliria,
elaborado no mbito do Programa, apresentando instrues sobre os diversos documentos e
sobre os processos de aprovao das construes junto Municipalidade. EMURB (1980c).
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249
representar para o agravamento das demais, resultando num processo de

esvaziamento da ao. (EMURB, (1980b): pp. 11.

Nesse contexto, era proposto no s o atendimento individual das famlias


beneficiadas, mas sim operaes urbanas globais com objetivo de
transformao dessas reas, chamando a ateno para a importncia do
fenmeno para o conjunto da cidade. Com uma viso estratgica, ressaltava a
importncia do papel poltico e legal da Prefeitura, que no podia desconhecer
ou acentuar os desnveis sociais, devendo utilizar-se de instrumentos legais e
fiscais, priorizando investimentos em projetos de impacto nas reas crticas do
Municpio, carentes no s de solues tcnicas, mas tambm de cobertura
institucional e concentrao de programas pblicos.

Com essas propostas o PROPERIFERIA ressalta a ausncia do Estado nas reas


perifricas e a necessidade de uma atuao incisiva e abrangente, com o
redirecionamento dos investimentos pblicos. Coerente com sua proposta de
atuao o Programa se subdividiu em trs projetos, para as regies da cidade
(norte, sul e leste), estabelecendo prioridades de atendimento, quais sejam:

a. Localizao em reas carentes da periferia;


b. Loteamento em reas criticas, pr-selecionados pelos estudos do
Novas reas Cura;

c. Atendimento de um loteamento ou um conjunto deles em uma nica


interveno;

d. Excluso em caso de situaes de irregularidade de domnio ou posse


da gleba (2,5% do universo);

e. Priorizar as situaes de ocupao que renam problemas de favelas e


outros problemas urbanos crticos;
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f. Predominncia de famlias com renda inferior a 3 salrios mnimos;


250
g. Loteamentos totalmente vendidos;

h. Loteamentos onde ao menos 50% dos proprietrios de lote tenham


condies de edificar uma casa nova, melhorar ou ampliar as
existentes;

i. reas em condies de receber benefcios urbanos de infra-estrutura


do loteamento como um todo;

j. reas em condies de receber equipamentos coletivos que possam


beneficiar, inclusive, a populao do entorno, promovendo efetiva
integrao social.

Tais critrios demonstram a viso estratgica de impedir a explorao de lotes


vagos, valorizados com a dotao de infra-estrutura pblica, priorizando os
loteamentos totalmente vendidos e cujos proprietrios tenham condies de
ocupao e melhorias imediatas. Tambm se colocam como estratgias a
priorizao das reas que possibilitem o atendimento atravs de uma nica
interveno, evitando a descontinuidade ou deteriorao dos servios
implantados, e a priorizao de reas onde estejam presentes problemas como
favelas, de forma a garantir sinergia nas aes.

Dos loteamentos que foram objeto do PROPERIFERIA, conforme apresentado na


TABELA 13 SITUAO ATUAL DOS LOTEAMENTOS OBJETO DE INTERVENO DO PROPERIFERIA
1979-1982, seis classificados ainda como parcelamentos irregulares por parte do
Municpio. Essa condio de irregularidade se deve, certamente, mais aos
aspectos relacionados titulao da gleba e/ou entraves no registro de imveis,
considerando que todos esses assentamentos apresentam-se dotados de infra-
estrutura, com a maioria dos servios atendendo, no mnimo 80% dos domiclios.
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Tab_13.pdf 251
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252

No que se refere ao esgotamento sanitrio os ndices variam de 90 a 100%.


Diante desse quadro, fica evidente que, ao menos nesses casos e ao menos no
que se refere melhoria das condies de habitabilidade atravs da dotao de
infra-estrutura o programa atingiu seus objetivos. No que se refere s condies
scio-econmicas esses loteamentos apresentam vulnerabilidade social mdia,
em sua maioria, embora com renda familiar inferior a 1 SM.

Figura 28 - PROPERIFERIA - Detalhe de Escadaria (EMURB - 1982)

Detectamos ainda seis outros projetos do Programa que so atualmente


classificados como ncleos urbanizados, sendo servidos, portanto, de infra-
estrutura completa, carecendo ainda de regularizao fundiria. Nestes casos a
vulnerabilidade social , em mdia, muito alta e a renda familiar por volta de 1
SM. Considerando, contudo, que esses assentamentos so indicados como
propriedades municipais, resta a dvida se so as mesmas reas objeto das
intervenes originais ou ocupaes de suas reas pblicas.

Apenas o Jardim Arnaldo encontra-se classificado como favela, embora na


mesma localidade, no h como afirmar que se trata do mesmo permetro de
interveno do Programa, at mesmo porque, poca da realizao das obras o
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assentamento contava com 100 domiclios e hoje conta com 542, revelando uma
253
possvel extenso da ocupao, vez que a favela data de 1952. Neste caso, as
condies de infra-estrutura so muito precrias, com servios de gua em 55%
dos domiclios e esgoto em apenas 30%, sem contar, com a renda familiar de 0,8
SM e vulnerabilidade social muito alta.

Em sntese, o PROPERIFERIA apresentou um desempenho satisfatrio no que


concerne a dotao de infra-estrutura e, se considerarmos como regularizados
os loteamentos que no foram encontrados no cadastro de habitaes informais
da prefeitura (313), tambm h um bom desempenho, contudo as aes no
foram suficientes na promoo do desenvolvimento econmico e social das
comunidades atendidas.

Os Programas introduzidos no perodo de 1979-1982 caracterizaram-se como as


primeiras intervenes realizadas de forma estruturada pelo Municpio, para ao
junto aos assentamentos informais e populao de mais baixa renda, com forte
influncia do iderio propugnado internacionalmente: site and service e
upgranding estrategies.

O Municpio estabeleceu um conjunto de programas com objetivos diferenciados,


valendo-se de um arranjo institucional que envolveu vrios agentes da administrao
direta e indireta na sua realizao, o que, por um lado, favoreceu o engajamento dos
agentes e tcnicos em novas formas de atuao e, por outro, diluiu as
responsabilidades quer no que se refere aos financiamentos, quer no que se refere s
obras.

Com exceo do PROPERIFERIA, conforme abordado anteriormente, os programas


no lograram xito na soluo de problemas de assentamentos informais, seja
atravs do PROFAVELA ou do PROMORAR. Podemos atribuir esse resultado ao fato
de que as intervenes tiveram carter parcial, ou seja, atenderam de forma
segmentada alguns assentamentos sem promover intervenes de carter global,
que seriam mais eficazes, conforme proposta do PROPERIFERIA. Tambm, h que se
considerar, que a qualidade dos servios realizados, bem como das obras executadas

313
Jardim Princesa, Jardim Vista Alegre, Jardim So Joaquim, Jardim Marina, Jardim Nlia e Jardim
Elza.
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deixaram muito a desejar, como j era de se esperar pela narrativa dos textos oficiais
254
que descreviam o carter provisrio e econmico das propostas, sem deixar de
atribuir responsabilidade aos agentes no que tange aos projetos e fiscalizao de
obras.

Em suma, a indefinio entre o carter definitivo e provisrio das intervenes


permeou todo o processo, especialmente as ao em favelas, refletindo uma
dificuldade dos agentes pblicos em tratar do problema, que era uma situao
indesejvel que se pretendia erradicar e por outro lado crescia em volume tal que
no se configuravam alternativas factveis para tanto, em face das reduzidas
possibilidades financeiras e institucionais.

Por fim destaca-se a impossibilidade de previso adequada das aes, em face da


necessidade de atendimento de situaes de emergncia, como os despejos das
ocupaes levadas a efeito no perodo, alm das situaes de risco de vida dos
moradores em casos especficos, que no permitiram um conjunto de aes
planejadas.
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255

4. EXPERIMENTAO E AO: A POLTICA MUNICIPAL DE HABITAO NO


SEGUNDO PERODO DE ATUAO DO FUNAPS 1983-1985

A gesto Mrio Covas, embora no resultante de eleies diretas, representou uma


renovao na administrao do Municpio de So Paulo e uma ruptura com os
perodos anteriores, vez que era pautada por pressupostos diferenciados das
administraes que sucedeu, fortemente submetidos s decises do Governo
Federal, especialmente em matria de poltica habitacional. Neste contexto, a partir
de maio de 1983 (314), o Municpio inaugura uma nova relao como o movimento
social organizado, que passa a ser considerado como interlocutor na discusso de
suas demandas, fato que no amorteceu as divergncias e enfrentamentos.

As carncias da periferia do Municpio colocaram-se como eixo privilegiado dos


investimentos pblicos, com relevncia para os programas habitacionais voltados
populao de mais baixa renda. Novos modelos de produo e financiamento da
habitao so testados visando empreender alternativas que se configurem como
viveis, diferentemente do padro de produo de conjuntos habitacionais com
recursos do BNH, modalidade que no abandonada, considerando a carncia de
moradias no Municpio, os parcos recursos oramentrios prprios e os padres
ditados pelo Governo Federal. Trata-se de um momento onde as experincias se
efetivaram e muitas idias que permeavam o meio acadmico e dos movimentos
populares passaram ao efetiva, construindo o escopo de novas formas de
atuao.

O cenrio que se apresentava era pouco favorvel, considerando os contornos da


crise econmica nacional que se manifestavam de forma aguda no perodo, a baixa
arrecadao de tributos pelo Municpio, sem contar com problemas relacionados s

314
Nos quatro primeiros meses de 1983 o Governador Franco Montoro, candidato da oposio
eleito depois de vinte anos de eleies indiretas, relutava em indicar um prefeito para a Capital
que no fosse consagrado atravs de um processo eleitoral legtimo. Assim sendo, o Presidente
da Cmara Municipal, Altino Lima, exerceu interinamente o cargo de Prefeito at a indicao do
Deputado Mario Covas.
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prticas empreendidas no perodo anterior (315). Nesse ltimo aspecto cabe destaque
256
s obras deixadas por terminar, ou mesmo concludas apresentando srios problemas
construtivos, alm das demandas decorrentes das famlias que foram retiradas ou
ainda ocupavam as reas invadidas e no tiveram atendimento habitacional.

Com o recrudescimento dos efeitos da crise econmica, no deixam tambm de


ocorrer no perodo invases em reas pblicas e privadas, suscitando adoo de
medidas por parte da Prefeitura, que, atravs de FABES trilha o caminho do dilogo e
da busca de solues para a moradia das famlias invasoras.

O arranjo institucional para execuo da poltica habitacional permanece o mesmo,


com a COHAB-SP e EMURB vinculadas Secretaria de Habitao e Desenvolvimento
Urbano SEHAB e o FUNAPS sob a gesto da Secretaria da Famlia e Bem Estar Social
FABES. Essas Secretarias, juntamente com a Secretaria de Planejamento SEMPLA
so responsveis pela elaborao do Plano Habitacional do Municpio, com propostas
para o perodo de 1983-1987, que partiu de um diagnstico das principais carncias
habitacionais existentes e props aes diferenciadas para tratamento de cada um
dos problemas identificados, ou seja, favelas, cortios e loteamentos precrios,
incorporando praticas at ento incipientes no mbito da atuao pblica, como o
mutiro e propostas totalmente inovadoras como a produo de moradias para
aluguel. A prpria conceituao da habitao indita, reconhecendo os direitos do
cidado e a responsabilidade do Estado.

Conceitua-se habitao como um direito do cidado, hoje satisfeito de

forma muito precria, em virtude de aspectos inquos e injustos do

315
Cf. So Paulo (Cidade), 1992: A prefeitura estava endividada e pressionada pela crise econmica
nacional e pela concentrao de receitas tributrias na Unio: a prefeitura s recolhia 6% dos
impostos arrecadados na Capital., pp. 121.
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257
desenvolvimento nacional, os quais se traduzem por um dbito social a ser

resgatado. Considera-se um dever do Governo Municipal contribuir, de

forma concreta, para o resgate deste dbito, dever este a ser

compartilhado com outros nveis de Governo e com os vrios setores da

sociedade. (So Paulo (Cidade), 1984: pp. 05).

Prevalece o entendimento de que, o fato da problemtica habitacional decorrer de


aspectos macroeconmicos e polticos mais abrangentes, no invalida o
reconhecimento da eficcia de uma ao pblica concreta e polticas
compensatrias, como o subsdio habitacional (316). A previso de subsdios
financeiros diretos habitao, refutada desde sempre pelo BNH, atendendo s
recomendaes de organismos internacionais como o Banco Mundial.

O Plano Habitacional do Municpio estruturava-se atravs de quatro Polticas: Terras,


Recursos, Participao da Iniciativa Privada e Participao da Comunidade. No que se

316
Cf. SAMPAIO (1990): Tal postura reafirma-se na Carta de So Paulo, pronunciamento feito
pelo Prefeito por ocasio do 35 Encontro Nacional de COHABs, quando enfatiza que o
problema da habitao , essencialmente, um problema de renda, ou seja, a maioria da
populao no conta com recursos financeiros suficientes para comprar ou alugar uma
moradia. Essa situao estaria na origem da crise da poltica habitacional federal poca,
ineficiente no atendimento da demanda de 0 a 3 salrios mnimos, requerendo a adoo de
uma poltica de subsdios. (pp. 59).
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refere Poltica de Terras, preconizava-se a ampliao de disponibilidade de terras a


258
custo compatvel com a produo de alternativas habitacionais acessveis s camadas
populacionais de menos poder aquisitivo. Preliminarmente, era prevista a utilizao
do estoque de terras pblicas, fossem elas de domnio municipal, estadual ou federal,
bem como do estoque da COHAB-SP, adquirido em grande parte com recursos do
BNH.

Propunha-se, o uso no somente das reas pblicas dominiais, mas tambm aquelas
de uso comum do povo, ocupadas ou no, mediante estudos que comprovassem
que as mesmas no eram necessrias para atendimento s funes a que se
destinavam e negociaes com a populao do local.

Foi proposta tambm a instituio de uma legislao que permitisse a utilizao de


parcelas no ocupadas de loteamentos regularizados pelo Municpio, como
contrapartida do loteador, alm da compensao, sob a forma de terra ou rea
construda, da reviso de ndices urbansticos de empreendimentos privados, nos
moldes das Operaes Interligadas que seriam adotadas nos anos seguintes. Tambm
de forma inovadora, foi proposta a adoo de aes normativas e fiscais visando
compelir a utilizao de terras privadas ociosas, com a previso de reviso do
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), no sentido de estimular o uso dessas
reas, esboo do IPTU progressivo que, posteriormente, veio a ser institudo pelo
Estatuto da Cidade (317).

317
Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10 de julho de 2001.
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259
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260

Ainda como forma de obteno de terras para proviso habitacional, era prevista a
doao/permuta com Municpios vizinhos, para implantao de empreendimentos
conjuntos, reconhecendo o carter metropolitano da problemtica habitacional vez
que as moradias informais j se espraiavam em reas da periferia nos limites da
Capital com os Municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (318). A possibilidade
da atuao metropolitana aventava-se, inclusive em funo de que a COHAB-SP era
agente promotor e financeiro do BNH para toda a RMSP (319).

Outra proposta que demonstrava uma viso mais abrangente da problemtica


habitacional, ainda no que se refere Poltica de Terras, era a proposta de
adensamento das ocupaes em reas perifricas, com a recomposio de quadras

318
Especialmente nas Zonas Leste, Oeste e ao Sudeste.
319
Naquele momento a COHAB-SP j havia produzido Conjuntos Habitacionais nos Municpios de
Guarulhos, Carapicuiba e Itapevi, bem como dispunha de terras nos Municpios de Osasco,
Ferraz de Vasconcelos, Suzano, Rio Grande da Serra e Itapevi, embora a maioria delas inseridas
em reas de Proteo aos Mananciais APMs.
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em reas consolidadas com baixa densidade e com a utilizao de vazios existentes


261
nos conjuntos habitacionais que j dispunham de infra-estrutura instalada.

No que se refere Poltica de Recursos, o plano previa a obteno de recursos


federais, no s do Sistema Financeiro da Habitao SFH, como tambm atravs de
outros fundos como o FINSOCIAL, requerendo dotaes compatveis com a
magnitude do problema habitacional do Municpio. Tambm era previsto recorrer s
instituies financeiras estaduais (320), a dotao de recursos oramentrios prprios
e a reestruturao do FUNAPS.

Reestruturar o Fundo de Atendimento Populao Moradora em

Habitao Subnormal FUNAPS, a fim de dot-lo de capacidade de

captao de recursos, de investimento e operao necessrios

consecuo de suas finalidades de atendimento habitacional, priorizando

intervenes em situaes mais agudas e contemplando os segmentos de

menor poder aquisitivo da populao. O FUNAPS funcionar como

320
poca: Caixa Econmica do Estado de So Paulo CEESP, Banco do Estado de So Paulo
BANESPA e Banco de Desenvolvimento do Estado de So Paulo BADESP.
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262
mecanismo de financiamento e subsdio a programas habitacionais de

atendimento coletivo e/ou individual, a partir da aplicao dos recursos

que venham a integrar sua receita e do retorno dos financiamentos

concedidos. Nesse sentido, dever considerar o comprometimento possvel

de renda familiar das camadas com rendimentos at 3 salrios mnimos,

proporcionando subsdios diretos e/ou indiretos que viabilizem seu

atendimento. (So Paulo (Cidade), 1984: pp. 11-12 Grifos Nossos).

Do ponto de vista da Poltica de Participao da Comunidade, o Plano determinava o


estabelecimento de modelos participativos que permitissem a incluso da sociedade
civil, dos partidos polticos e demais instituies envolvidas, em todas as etapas de
consecuo dos programas habitacionais. Especial relevncia foi atribuda
participao direta dos usurios, atravs da mobilizao e organizao em torno da
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busca de alternativas que superem conflitos, encaminhando solues que atendam


263
s necessidades do conjunto da populao. Essas necessidades compreenderiam
tanto aspectos relacionados com a localizao, dimensionamento e alternativas de
projeto, como custos, formas de execuo, apropriao e manuteno.

iniciativa privada, o Plano reservava a responsabilidade do desenvolvimento de


inovaes tecnolgicas, de novas tipologias habitacionais, de padronizao de
materiais e racionalizao de processos construtivos, viabilizando o mercado na
direo das habitaes de interesse social (321 ). Como contrapartida a Prefeitura
continuaria a empreender a produo de unidades habitacionais de interesse social,
promoveria operaes urbanas, visando obteno de terras e recursos financeiros
para os programas habitacionais, reorganizando o processo de urbanizao de
determinadas regies da cidade, de acordo com as diretrizes do Plano Diretor (322),
adiantando-se tambm no que se refere propositura das operaes urbanas,
adotadas em governos que se seguiram.

Por derradeiro, a Prefeitura comprometia-se com a implantao de um Sistema de


Abastecimento de Materiais de Construes, como forma de estimulo indstria de
materiais e componentes, para fins de atendimento ao mercado informal de
produo da habitao, deixando claro que a proviso informal era no s
reconhecida como estimulada pelo Poder Pblico.

No que se refere aos programas habitacionais, o Plano Habitacional definiu 12


Programas, divididos em trs grupos, conforme QUADRO 12 - SNTESE DOS PROGRAMAS

HABITACIONAIS - PLANO HABITACIONAL DO MUNICPIO DE SO PAULO 1983-1987. Para elaborao


dos Programas, foi tomado por base um diagnstico das condies das moradias
subnormais, compreendendo os domiclios em favelas, cortios e em casas precrias
da periferia, concluindo que a maioria da populao favelada (82%) tinha renda de
at 3 S.Ms, que os moradores em cortio concentravam-se no intervalo de at 4
S.Ms (68%) e que, entre os moradores das casas autoconstrudas da periferia
predominava a renda entre 3 e 5 S.Ms (37,4%), seguida do intervalo de 0 a 3 SMs
(24,5%) e de 5 a 7 SMs (17,7%). Esses dados, aliados a uma srie de outras
informaes trazidas pelas pesquisas, permitiram a concluso da nula ou baixssima

321
Ibid: pp. 12.
322
Ibid: pp. 12.
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quadro_12.pdf 264
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265

capacidade de poupana das famlias, alm da simulao da sua trajetria na


produo informal e as possibilidades de ingresso no SFH, no mercado privado e os
requisitos necessrios para transposio dos obstculos. Essa simulao, conforme
QUADRO 13 IDENTIFICAO DOS OBSTCULOS PARA ACESSO MORADIA NO-PROPRIETRIOS DE LOTES,
QUADRO 14- IDENTIFICAO DOS OBSTCULOS PARA ACESSO MORADIA PROPRIETRIOS DE LOTES EM

PAGAMENTO e QUADRO 15 - IDENTIFICAO DOS OBSTCULOS PARA ACESSO MORADIA PROPRIETRIOS


DE LOTES QUITADOS, com identificao dos obstculos para acesso moradia, que a
seguir reproduzimos. Nesses quadros, para cada situao de renda e recursos so
descritos os produtos passveis de serem adquiridos e a forma como o Poder Pblico
deve atuar, ou seja, fornecendo unidades acabadas ou evolutivas, lotes urbanizados
para auto-construo ou simplesmente material para auto-construo ou apoio
tcnico e jurdico-administrativo para a produo da moradia.

Essas simulaes demonstram, claramente, a inteno de que o Poder Pblico


atuasse de forma casada, especialmente no conjunto de programas denominados
como Ao Complementar, com a concesso da terra ou do capital, na forma de
material de construo ou auxilio tcnico e administrativo, suprindo as dificuldades
enfrentadas pelas famlias na obteno de suas moradias atravs da auto-construo
ou formas assemelhadas. Esse papel de coadjuvante na dotao de insumos da
produo ser exercido, como veremos, valendo-se de prticas semelhantes quelas
utilizadas pelas famlias para obterem com esforo prprio a sua moradia em meio
urbano, muitas vezes ilegais, tornando o Estado um importante agente da
informalidade.

Paralelamente elaborao do Plano, os movimentos pr-moradia exigiam solues,


especialmente os advindos da Zona Sul, onde a oferta de moradias pblicas era at
ento incipiente. Essa situao determinou a busca de novas solues para utilizao
dos recursos do BNH destinados s faixas de renda de 0 a 3 S.Ms (323 ). Moradores de
favelas e inquilinos do Parque Regina, Vila Remo, Jardim Macednia, Parque Santo
Antonio, muitas remanescentes das remoes da invaso da Fazenda Itupu, do
Parque Europa (terreno da Record) e Parque Dulce, sem contar aquelas oriundas de
despejos em loteamentos clandestinos, tiveram sua situao de moradia

323
poca encontravam-se ainda disponveis os recursos do FICAM, PROMORAR e PROFILURB.
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sensivelmente agravada em face das chuvas e enchentes no inicio de 1983, do


266
desemprego e despejos por inadimplemento de aluguis.
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quadro_13.pdf 267
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269

quadro_15.pdf
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270

Como bem identifica BONDUKI (1992), a crise econmica, aliada ao aumento do valor
dos terrenos da periferia em face da implantao sucessiva de loteamentos, a
elevao do custo dos transportes, dificultando o acesso aos locais mais distantes, a
reduo do salrio real dos trabalhadores, alm da maior rigidez no que se refere a
abertura de novos loteamentos, determina um quadro onde o padro perifrico de
crescimento urbano e a casa autoconstruida no conseguem absorver, com a mesma
abrangncia de antes, a demanda dos setores populares (324). Nesse sentido, as
reivindicaes por regularizao de loteamentos e dotao de infra-estrutura, como
gua e luz nas favelas, presentes na pauta dos movimentos sociais at ento, se
convertem na exigncia de programas de moradia acessveis s famlias de mais
baixa renda, atravs de programas e polticas habitacionais alternativos.

Embora tanto a Prefeitura como os movimentos buscassem o estabelecimento de


novas formas de promover a poltica habitacional, certo que no havia um
entendimento homogneo de ambos os lados. Os movimentos tinham propostas
diferenciadas, conforme as entidades organizadas em cada regio do Municpio e at
mesmo variando de entidade para entidade na mesma regio. Do lado do Poder
Pblico, o Governo do PMDB congregava uma srie de concepes diferenciadas em
cada um dos grupos que atuavam na poltica habitacional, concepes estas que
foram acomodadas no Plano Habitacional, mas que, na prtica, dificultavam a
articulao entre os agentes e a operacionalizao dos programas.

Os Programas institudos pelo Plano ficaram sob responsabilidade da SEHAB ou


FABES, conforme o caso, sendo que, aqueles sob responsabilidade de SEHAB, foram
concentrados na COHAB-SP, compreendo um conjunto de prticas inditas na
empresa. Dessa forma, toda a equipe tcnica que havia tratado do PROMORAR e
PROFAVELA na EMURB passou para a COHAB-SP, bem como reas j desapropriadas
foram adquiridas pela Companhia, para consecuo dos programas habitacionais da
nova Administrao Municipal, contando com a articulao de recursos do BNH:
PROMORAR, PROFILURB e FICAM, e, posteriormente, o Joo de Barro, destinado aos
projetos de mutiro/auto-construo.

324
Cf. BONDUKI (1992): pp. 26.
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A Secretaria da Famlia e Bem Estar Social - FABES, que at praticamente o final do


271
perodo anterior, era apenas uma coordenao da Secretaria das Administraes
Regionais, SAR, passa a ter maior autonomia e relevncia, em face da importncia
que assumem os projetos de natureza social nessa nova gesto. Consoante as
determinaes do Plano Habitacional do Municpio, o FUNAPS seria o principal
mecanismo na formulao de financiamento subsidiados e, portanto, foi nesse
momento que ocorreu a primeira formatao de um plano de financiamento nesses
moldes (325).

Os subsdios do plano de financiamento de FABES eram aplicados exclusivamente s


famlias atendidas atravs da produo e intervenes realizadas com recursos do
FUNAPS, representando uma primeira ciso no atendimento das famlias com renda
at 03 SMs, considerando que aquelas atendidas pela COHAB-SP obedeciam s
regras dos financiamentos dos programas do SFH a qual os determinados projetos se
vinculavam, ou seja, PROMORAR, PROFILURB, FICAM, etc.

Os subsdios em casos de financiamento com recursos do SFH se deviam a condies


de excepcionalidade devido no incidncia de custos de terreno, o que era
eventual, ou na dotao de infra-estrutura assumida por emprstimos prprios do
Municpio, que no eram incidentes no financiamento habitacional. Tratava-se de um
subsdio aplicado s famlias de um determinado projeto, igualmente, em face da
possibilidade de no incidncia de determinados custos. No caso do FUNAPS a
situao era totalmente diferente, as famlias recebiam um subsdio, considerando
suas condies efetivas de arcar com os custos do projeto, sendo a prestao
definida no pelos valores de investimento, mas sim com base em percentual do
salrio mnimo, por um perodo de tempo reduzido ( 326).

Como bem destacam GOMIDE e TANAKA (1997), coube FABES, no mbito do Plano
Habitacional do Municpio, a problemtica mais aguda da cidade, ou seja, a
interveno no universo dos assentamentos informais, favelas, alm do atendimento
s situaes emergenciais, como no caso de despejos e remoes motivadas por
inundaes e toda sorte de situaes que colocavam em risco vida das famlias.

325
Cf. ROSSETO (2003).
326
Alguns documentos do conta de que os valores de prestao eram equivalentes a 10% do
salrio mnimo, por um perodo de 5 anos. No caso do SFH a prestao era calculada com base
nos investimentos incidentes, por um perodo de 20 a 25 anos, conforme estudos apresentados
anteriormente.
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Nesse sentido, ainda segundo as autoras, a Secretaria procurou estruturar-se, a curto


272
prazo, de forma a viabilizar a aquisio e o financiamento de lotes e materiais para
construo para edificao de moradias-embrio, em regime de auto-construo ou
mutiro (327). Foram introduzidas algumas formas de financiamento diretamente aos
beneficirios, mediante contratos de mtuo, para aquisio de reas e/ou material
de construo para auto-construo de moradias. Atravs dessas prticas foram
financiadas pelo FUNAPS aquisies de glebas brutas, parte de loteamentos e at de
reas invadidas, que foram ocupadas pelos adquirentes sem a observncia dos
parmetros da legislao urbanstica vigente.

As alternativas adotadas pela Administrao nesse perodo, so resultantes das


propostas trazidas pelos movimentos populares, bem ou mal amoldadas conforme a
interpretao dos agentes pblicos, porm, que se constituram em experincias
relevantes que orientaram aes futuras da poltica habitacional, conforme
sintetizado no QUADRO 16 SNTESE DAS AES SEHAB/COHAB E FABES 1983-1985, a seguir
apresentado.

327
Cf. ROSSETO (2003).: pp. 22-23.
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QUADRO 16 SNTESE DAS AES SEHAB/COHAB E FABES 1983-1985


273
AOES OBJETIVOS AGENTES CARACTERSTICAS
Para projetos COHAB-SP (recursos Compra de terras
habitacionais prprios) escrituradas em
envolvendo mutires nome da COHAB-SP
Para atendimento a FABES (recursos Financiamento para
Aquisio de terras
demanda de FUNAPS) compra de terras
movimentos escrituradas em
populares nome dos
beneficirios
Ajuda Mtua e COHAB-SP (recursos Financiamento aos
Mutires Coletivos prprios e BNH) beneficirios nos
moldes do SFH
Mutires ou FABES (recursos Financiamento
autoconstruo com FUNAPS) subsidiado nos
apoio tcnico- moldes do FUNAPS
administrativo de
FABES
Financiamento de
Produo de Terra e material de
Moradias construo
Mutires ou FABES (recursos Financiamento
autoconstruo com FUNAPS) subsidiado nos
apoio tcnico- moldes do FUNAPS
administrativo de
FABES em reas
pblicas
Financiamento de
material de
construo

4.1. Da Ajuda Mtua os Mutires Coletivos

J no final de 1982, foi delegada COHAB-SP a responsabilidade da conduo do


Projeto Vila Nova Cachoeirinha, um empreendimento habitacional localizado
na Zona Norte do Municpio, em rea municipal (328) a ser executado pelo
processo de Ajuda Mtua. O projeto teve origem no movimento de moradores
em cortio ou aluguel na regio do PROMORAR Ferno Dias (329) no atendidos
no empreendimento, que passaram a reivindicar uma soluo alternativa de
moradia junto Prefeitura. Essas famlias tiveram contato com as experincias
em Ajuda-Mutua, atravs de material obtido por tcnicos brasileiros junto s

328
Posteriormente, nos termos da Lei Municipal 9.577, de 06 de janeiro de 1983, essa rea foi
doada COHAB-SP, vinculada ao projeto habitacional destinado famlias de baixa renda.
329
Cf. Relatrio EMURB, datado de 06.07.83, as famlias eram originrias do Jardim Brasil, Parque
Edu Chaves e Vila Sabrina.
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Cooperativas Habitacionais Uruguaias (330) e buscaram, aps constatar a


274
impossibilidade jurdica de se constiturem como cooperativas autnomas, a
viabilizao do projeto atravs da FABES, que acolheu a idia, promovendo o
cadastramento das famlias, que apresentavam renda mdia de 2,5 SMs.

Em janeiro de 1983 tiveram inicio efetivo as obras de construo de 40 casas, de


um total de 333 previstas inicialmente ( 331). As obras foram custeadas,
inicialmente, com recursos prprios da COHAB-SP, enquanto buscava-se o
emprstimo junto do BNH, no mbito do PROMORAR, com formalizao dos
primeiros contratos com os beneficirios, para execuo das obras em regime
de mutiro, em maro de 1983. Os tcnicos responsveis pelo projeto, at
ento autnomos, apoiados pelo IPT, foram incorporados nas estruturas da
Prefeitura, situao foi questionada desde o inicio do processo, na medida em o
movimento e os tcnicos esperavam uma maior autonomia na conduo do
processo, o que no ocorreu, considerando que as decises sobre o andamento
do projeto passaram pelo crivo da estrutura hierrquica da COHAB.

330
Segundo REINACK (1984), o primeiro contato de tcnicos brasileiros com a experincia uruguaia
ocorreu em Outubro de 1981, quando da realizao do Simpsio Latino-Americano de
Racionalizao da Construo e sua Aplicao s Habitaes de Interesse Social, onde a
delegao uruguaia apresentou resultados de uma experincia de 17 anos com Cooperativas
Habitacionais por Ajuda Mtua. O Eng. Guilherme Henrique Pinto Coelho, ps graduando da
POLI/USP visitou o Uruguai em dezembro de 1981 retornando com um filme atravs do qual
divulgou a experincia junto aos movimentos de moradia. Em janeiro de 1982 o filme foi
apresentado ao grupo da Zona Norte, que manteve contato com a PMSP e identificou um
terreno municipal localizado em Vila Nova Cachoeirinha, que embora distante do local original
de moradia dos membros do movimento, foi escolhido como alternativa para implantao de
um projeto pelo sistema de Ajuda Mtua.
331
O projeto tambm previa a implantao de 105 lotes urbanizados, destinados ao atendimento
de famlias que j ocupavam a rea municipal Favela Boi Malhado, totalizando 438 unidades
habitacionais.
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275

Figura 29 - rea do CH Vila Nova Cachoeirinha ao lado do cemitrio

As unidades habitacionais, cujo projeto foi desenvolvido por FABES, eram casas
assobradadas, com 46,32 m de rea construda, em lotes de 75 m (5 x 15),
constitudas de dois quartos e um banheiro no pavimento superior, sala e
cozinha no trreo, possibilitando futura ampliao. A construo era no sistema
construtivo tradicional, com blocos cermicos sem revestimento interno ou
externo, com custo de material de construo estimado em 250 UPCs (332 ).

Embora o projeto ganhasse visibilidade no meio tcnico e acadmico, a COHAB-


SP encarava a experincia com ressalvas, demonstrando preocupao com os
custos indiretos e com a considerao da viabilidade do projeto com bases
falsas, vez que tanto terreno como infra-estrutura eram considerados como
subsidiados, na medida em que no seriam incidentes no financiamento
habitacional. Paralelamente, embora os tcnicos do BNH tambm estivessem
atentos ao desenvolvimento da obra, que poderia servir de subsdio para
formulao de um programa prpria, a concesso do emprstimo no se
concretizava, pois no havia qualquer experincia de mutiro coletivo (333)

332
Em janeiro de 1983, a Unidade Padro de Capital - UPC equivalia a Cr$ 2.910,93, e o dlar era
cotado em Cr$ 260,99, portanto, 250 UPCs equivaliam a Cr$ 727.732,50 ou US$ 2.788,35.
333
A expresso mutiro coletivo um pleonasmo, na medida em que mutiro j significa uma
ao coletiva, contudo, utilizamos a expresso tal como era utilizada a poca. Segundo nosso
entendimento, a expresso buscou diferenciar a prtica segundo a qual a liberao do material
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financiada pelo Banco at ento, em face do pioneirismo do projeto no mbito


276
nacional. Em entrevista Revista Construo, em agosto de 1983, o Diretor de
Planejamento da COHAB-SP, argumenta:

At agora, j foram gastos na obra cerca de 5.578 ORTNs, ou o

equivalente a CR$ 27 milhes, recursos estes que devero ser cobertos

quando o BNH liberar as verbas para o programa. Este valor no cobre, no

entanto, as horas tcnicas do pessoal qualificado da COHAB que se

encontra tambm disposio do projeto incluindo-se ai um engenheiro

com disponibilidade exclusiva na obra. (Revista A Construo So Paulo, n

1854, 23.08.83 entrevista do Eng. Emlio Haddad, Diretor de Planejamento da


COHAB-SP).

de construo era realizada para um grupo de pessoas que construam suas casas
coletivamente, ou seja, at o final das obras ningum sabia exatamente qual seria a sua casa,
diferenciando-se de prticas como o chamado mutiro disperso, onde os recursos financeiros
eram emprestados para famlias ou grupos de famlias dispersas, que contraiam o emprstimo
individualmente, valendo-se ou no da ajuda do grupo para produo de sua moradia.
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277

Figura 30 - Casa prottipo - Mutiro Vila Nova Cachoeirinha

Rebatendo as ponderaes da COHAB-SP, os tcnicos envolvidos com o projeto


argumentavam que os custos das unidades habitacionais de Vila Nova
Cachoeirinha eram compatveis com os Conjuntos PROMORAR, conforme QUADRO
17 COMPARATIVO DE CUSTOS DO PROMORAR E DO PROJETO VILA NOVA CACHOEIRINHA, a seguir
reproduzido. Ressaltavam o fato de que o projeto previa uma unidade de
dimenses maiores e de qualidade superior aos embries daqueles conjuntos.
No entanto, outras questes polmicas tambm se colocavam no que se refere
ao custo financeiro de uma construo de prazo to longo, vez que as obras
eram executadas somente nos finais de semana, alm das perdas de materiais
que no eram computadas para fins de composio do preo da unidade
habitacional.

No obstante as polmicas em torno do projeto, a produo de um conjunto


habitacional com todas as moradias edificadas em mutiro, com projeto
discutido e analisado pela populao, organizada em grupos, com regulamento
de obras e controle de horas trabalhadas, era realmente uma inovao e uma
experincia que demonstrava potencial para reproduo em escala. Tambm era
indito o fato de todas as famlias trabalharem na produo de todas as
moradias indistintamente, ou seja, somente no final das obras que cada
unidade era atribuda a uma determinada famlia, por escolha mediante sorteio,
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volume de horas trabalhadas ou qualquer outro critrio estabelecido pelo


278
prprio grupo.

QUADRO 17 - COMPARATIVO DE CUSTOS DO PROMORAR E DO PROJETO VILA NOVA


CACHOEIRINHA (VALORES EM UPCS)
Projeto Custo da unidade Custo da infra- Total parcial
habitacional estrutura por unidade
Denominao N UH. rea Total P/m de (sem
Construda rea terreno)
por UH construda
(m)
Vila Maria I 290 23,04 180,40 7,83 118,80 299,20
Vila Maria III 158 23,04 297,00 12,89 188,50 485,50
Ferno Dias 418 23,04 278,30 12,08 102,90 381,20
So Luiz 703 24,05 274,70 11,42 172,60 447,30
Rio Claro 930 24,05 286,70 11,92 257,30 544,00
Sapopemba 1112 25,86 292,70 11,32 311,00 603,70
Estrada Parada 907 22,50 286,80 12,75 265,20 552,00
Valor Mdio 278,08 11,65 240,50 519,58
Total 4.518 unidades habitacionais
Vila N. Cachoeirinha 333 46,32 256,58 5,54 259,89 516,47
(*)
(*) custo estimado do material de construo + taxas

O projeto arquitetnico e urbanstico de qualidade diferenciada, a construo


extremamente simples e racionalizada, sem contar com o aspecto diferenciado
proporcionado pelos blocos cermicos aparentes, contrastando com as
habitaes de interesse social produzidas at ento, fizeram do projeto Vila
Nova Cachoeirinha um paradigma de uma nova fase na poltica de habitao do
Municpio de So Paulo e, at mesmo, do pas, na medida em que os chamados
mutires coletivos passaram a ser amplamente difundidos desde ento.

Figura 31 - Mutiro Vila Nova Cachoeirinha - obras em execuo - 1984

As unidades habitacionais no foram concludas conforme previso inicial, pois


77 delas deixaram de ser edificadas em face de problemas de geotcnicos em
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algumas quadras, que exigiam fundaes profundas e acabaram por inviabilizar


279
alternativas unifamiliares. O conjunto conta hoje com a edificao de 256 casas
executadas em regime de mutiro, 140 lotes urbanizados, alm de 380
apartamentos do Projeto Cingapura (334). O empreendimento encontra-se
ainda no regularizado, em funo de pendncias de ordem fundiria (335 ).

A repercusso das experincias das cooperativas uruguaias, reforada pelo inicio


do projeto de Vila Nova Cachoeirinha estimularam tambm os movimentos pr-
moradia da Zona Sul do Municpio. Vrios desses movimentos estabeleceram
negociaes com a Prefeitura, j no incio da nova gesto, no sentido de obter
alternativas habitacionais para as famlias de baixa renda da regio. Para
atendimento a essas demandas a COHAB-SP promoveu a desapropriao de
gleba de propriedade do Colgio Adventista e a gleba Parque Fernanda, ambas
no Distrito de Capo Redondo.

Estas glebas desde a sua aquisio j tinham por foco o atendimento demanda
dos movimentos populares da Zona Sul, razo pela qual, to logo iniciado o
processo de aquisio, tambm foram iniciadas as tratativas em torno dos
projetos a serem implantados e a sistemtica de sua produo e gesto.
Localizamos nos arquivos da COHAB-SP, 68 atas de reunies havidas com a
populao sobre o projeto Adventista, no perodo de agosto de 1983 at junho
de 1985, quando as obras j estavam iniciadas. No perodo de 23 meses de
intensa negociao, foram realizadas, em mdia, trs reunies por ms,
congregando nmero expressivo de representantes dos movimentos, alm dos
tcnicos que os acompanhavam, os tcnicos da COHAB-SP e, em algumas
ocasies, seus dirigentes e secretrios municipais.

Para a gleba Adventista a inteno era de uma mudana nas prticas vigentes
at ento, na medida em que o projeto foi delegado a uma equipe de tcnicos
recm contratados, muitos vindos da universidade, que, embora no

334
As unidades do Projeto Cingapura foram edificadas para atender demanda da Favela Morro
da Esperana, que ocupava uma rea verde do loteamento. O Projeto Cingapura foi levado a
efeito no perodo de 1994 a 2000 e compreendia obras de urbanizao e verticalizao de
favelas.
335
A divergncia da rea real, com relao rea constante dos documentos de propriedade,
determinou a retificao judicial do permetro e extenso, constantes no Registro de Imveis.
Essa medida, embora passvel de identificao j no incio do processo, s veio a ser adotada em
1999/2000, razo do retardamento do processo de regularizao. Sobre detalhes desse
processo, ver SILVA (2004), Op.Cit.
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padecessem dos vcios resultantes das prticas at ento vigentes, tambm


280
eram totalmente inexperientes na formulao de um projeto habitacional para
uma rea de dimenses significativas, principalmente envolvendo demandas to
diferenciadas. No inicio o projeto contou tambm com a assessoria tcnica do
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas IPT, na caracterizao geomorfolgica da
gleba, pois a nova Gesto queria evitar a adoo de solues tcnicas
equivocadas que viessem a resultar nas situaes de terra arrasada verificadas
no Complexo Cidade Tiradentes e em Itapevi (336). O andamento dos trabalhos
tambm indica a ausncia de uma metodologia clara de projeto, na medida em
que, preliminarmente, proposto um sistema virio principal para a gleba, que
passa a ser dividida em setores a serem projetados individualmente, sendo
contemplados, naquele momento, somente os setores B, G e H, por onde seria
iniciada a execuo da obras (337).

Na leitura das atas de reunio fica evidente o clima de desconfiana mtua,


tenso e muitas vezes de tumulto, nos encaminhamentos, decorrente em grande
parte da falta de diretrizes claras por parte da COHAB-SP e habilidade dos
tcnicos na conduo dos trabalhos, alm do enorme receio demonstrado por
alguns movimentos participantes em serem lesados ou preteridos no processo.
Nas listas de presena, nota-se a participao de pessoas que ora se apresentam
como representante de um movimento ora de outro, alm de pessoas de
localidades ou entidades que no estavam envolvidas diretamente com projeto,
caracterizando as reunies, a maioria realizada na prpria Zona Sul, no perodo

336
Apesar das justificadas cautelas em no cometer os erros do passado, verificamos, pelo teor das
atas de reunio, que as consultas e diretrizes que deveriam ser solicitadas previamente, foram
requeridas esporadicamente, no decorrer do processo Nesse sentido, somente em novembro
de 1983, temos as primeiras consultas, ainda de carter informal aos rgos como o
Departamento de Parcelamento do Solo - PARSOLO e EMPLASA, que recomendam apenas
observncia a legislao de parcelamento do solo, vez que no foi apresentado qualquer
esboo de projeto. Nas consultas Secretaria de Vias Pblicas SVP e SABESP, tambm sem
apresentar qualquer referncia aos projetos ou estimativa de demanda, alm da recomendao
da formalizao de pedidos de diretrizes, houve manifestao no sentido da possvel
inviabilidade do abastecimento de gua em parte da gleba e o alerta sobre a eventual
necessidade de recuo especial ao longo da Estrada de Itapecerica, em face de melhoramentos
virios previstos, hipteses que posteriormente foram confirmadas.

337
Por fim, decidiu-se que a obra iniciaria com 620 lotes que foram implantados nos setores G e H,
vez que o setor B apresentava problemas no que se refere ao abastecimento de gua potvel,
como indicava a SABESP.
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noturno, como verdadeiros fruns de discusso aberta com alguns assuntos se


281
repetindo indefinidamente ( 338).

A tenso resultante da ansiedade de participao nas discusses e da garantia de


um lugar no projeto, no arrefece quando so definidos os movimentos de
Parque Regina, Jardim Comercial, Jardim Santo Antonio e Vila Remo como os
primeiros grupos beneficiados. Desde o principio das discusses, o movimento
de Vila Remo buscava uma posio independente, requerendo em reunio de
26.08.83, a preservao da autonomia dos grupos a nvel das propostas
habitacionais, se antagonizando especialmente com o movimento do Parque
Regina, que aceitava a orientao tcnica da COHAB-SP em oposio dos ideais
de maior autonomia de Vila Remo.

Apenas Vila Remo e Parque Santo Antonio, este ltimo mais esporadicamente,
tinham assessoria tcnica prpria (339), portanto, reivindicavam a remunerao
dos tcnicos da comunidade, proposta que foi sucessivamente negada pela
COHAB-SP e acabou se perdendo no desenvolvimento dos trabalhos. A
autogesto, que passaria a ser o cerne das reivindicaes dos movimentos
populares em futuro prximo, no foi sequer cogitada nesse momento.

Embora a alternativa de casa pronta fosse compatvel com a renda de at 3


S.M., segundo estudo apresentado pela COHAB-SP, conforme Q UADRO 18
ESTUDO DE P R- VIABILIDADE ECONMICA PROJETO ADVENTISTA, os movimentos, apesar
das divergncias existentes, optaram por solues semelhantes, ou seja, o
mutiro coletivo, com operacionalizao semelhante quela praticada em Vila
Nova Cachoeirinha. Os projetos das unidades habitacionais foram desenvolvidos
pela COHAB-SP, aps meses que se consumiram em discusses, prevendo lotes

338
Participam da reunio de 17.08.83 representantes da Favela Mistura, Favela Figueira Grande,
Jardim Trs Estrelas, Comit Pr-moradia do Parque Regina, Movimento de Favelas da Zona Sul,
entre outros. Em reunio realizada no dia seguinte, 18,08, apresenta-se o Movimento de Vila
Remo, que afirma ter garantia, por parte do Prefeito, de que 600 famlias por ele representadas
sero atendidas no projeto, destacando, de pronto, a exigncia de atuao autnoma com
relao ao Movimento do Parque Regina, vez que diverge de suas orientaes. Nessa
oportunidade definido que sero convidados para a prxima reunio, alm daqueles que j
participavam, o Movimento de Luta por Moradia da Zona Sul, representantes do Parque Santo
Antnio, Jardim Luzitnia e Associao dos Direitos Humanos, que desenvolve trabalho,
principalmente, com famlias despejadas de moradias de aluguel.
339
Tcnicos do Movimento de Vila Remo e Parque Santo Antonio eram, na maioria, ligados ao
Laboratrio de Habitao da Faculdade de Belas Artes.
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de 90 m, onde foram edificados embries de 25 a 30 m, passveis de


282
ampliao, totalizando 620 unidades habitacionais nos setores G e H.

QUADRO 18 ESTUDO DE PR-VIABILIDADE ECONMICA - PROJETO ADVENTISTA


Hiptese A Hiptese B Hiptese C
Produtos Valor Renda Valor Renda Valor Renda
(UPC) (S.M.) (UPC) (S.M.) (UPC) (S.M.)
Lote Urbanizado 263,88 0,80 242,35 0,75 204,89 0,67
Lote Urbanizado + mat. de
construo para embrio de 23 376,18 1,35 354,26 1,25 316,81 1,13
m
Embrio de 23 m construdo 540,27 2,04 518,36 1,97 480,90 1,79
Casa (carcaa) de 57 m
703,76 2,64 681,85 2,54 644,39 2,41
construda
Apartamento - 39m 605,30 2,26
Apartamento - 46m 689,91 2,58
Apartamento - 56m 801,55 3,02
Hipteses de aproveitamento da gleba
Hiptese A - 4.100 lotes de 100 m
Hiptese B - 4.500 lotes de 90m
Hiptese C - 2400 lotes de 90 m e 3500 apartamentos

Fonte: Ata de Reunio - COHAB-SP Projeto Adventista - 26,08,83

No caso do Parque Fernanda, o grupo beneficiado era proveniente do Jardim


Santa Margarida, e tinha ocupado uma terra de propriedade da Igreja, o Instituto
Rural. O processo de discusso foi moroso, porm contemplou solues
diferenciadas, ou seja, 140 famlias optaram por embrio pronto, executado
por empreiteira, 47 famlias optaram por autocontruo e 64 por mutiro
coletivo. Nos dois ltimos casos a COHAB-SP fornecia o material e
acompanhava a execuo da obra, com a diferena que, no caso da auto-
construo, cada famlia construa sua prpria casa, com a mo de obra prpria.
A prtica da auto-construo demonstrou-se mais desfavorvel e a execuo das
casas consumiu anos, nos quais a COHAB-SP foi obrigada a manter assessoria
tcnica em todos os finais de semana.
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283

Figura 32 - CH Adventista - Obras do mutiro iniciadas - 1985 (Acervo COHAB-SP)

Embora o Conjunto Habitacional Vila Nova Cachoeirinha deva ser considerado


como experincia pioneira de mutiro coletivo, vez que no contemplava
exatamente o modelo uruguaio de ajuda - mtua, sua concepo foi gestada
fora do mbito dos agentes pblicos, ou seja, a formao do grupo, a concepo
do projeto e a organizao foram desenvolvidas por uma equipe autnoma, que
trouxe o projeto para a gesto pblica. No caso dos mutires dos Conjuntos
Adventista e Parque Fernanda, todo o processo ocorreu a partir da iniciativa
pblica, em interlocuo direta com a populao, razo da sua importncia como
experincia pioneira de articulao de um projeto com essas caractersticas por
agentes pblicos.

Os Conjuntos Habitacionais Parque Fernanda e Adventista encontram-se


implantados, o primeiro com 555 unidades habitacionais, sendo 304
apartamentos e o segundo com 4.076 unidades, sendo 2.344 apartamentos,
1.011 embries executados por empreiteira e 721 em regime de mutiro. No
que tange regularizao somente o Parque Fernanda encontra-se ainda
irregular, em face de pendncias de ordem fundiria e ocupaes irregulares nas
reas de uso comum.
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284

Figura 33 - CH. Parque Fernanda - obras de mutiro iniciadas - Fevereiro - 1984

(Acervo COHAB-SP)

Mesmo com as experincias de Vila Nova Cachoeirinha e Adventista/Parque


Fernanda em andamento, ainda sem resultados concretos, a COHAB-SP
empreendeu um programa de produo de unidades habitacionais em mutiro
coletivo, abrangendo mais quatro projetos. Alm dos projetos citados
anteriormente, foram empreendidos, os mutires Nossa Senhora da Penha,
Itaim Paulista, Nazar e Jardim Educandrio, conforme TABELA 14 MUTIRES
PROMOVIDOS PELA COHAB-SP (RECURSOS PRPRIOS E BNH) 1983-1982, a seguir
apresentada.
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285

Tab_14.pdf
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286

Os mutires da Zona Leste foram negociados diretamente com a Associao dos


Sem Terra de So Miguel, com vnculos com a Parquia de So Miguel Paulista.
Embora os registros encontrados demonstrem um clima de animosidade at
mesmo mais acirrado do que nas negociaes do CH Adventistas, o fato de j
existirem experincias de mutiro coletivo nas Zonas Norte e Sul, facilitou a
orientao dos projetos. As famlias beneficirias dos mutires da Zona Leste
foram visitar as obras que se encontravam em andamento, bem como tiveram
acesso aos regulamentos de obras, contratos, etc., que acabaram por ser apenas
adaptados.

Figura 34 - Visita da populao da Zona Leste ao Mutiro Parque Fernanda


novembro - 1985

4.2. Financiando a produo informal: terra e material de construo

Aparentemente no existiriam razes para tratar separadamente mutires


coletivos e financiamento de terra e material de construo, na medida em que
os mutires pressupem exatamente esses financiamentos. Contudo, devemos
considerar a atuao de FABES separadamente da COHAB-SP, por envolver
prticas diferenciadas.

Em primeiro lugar, no que diz respeito ao financiamento da terra, enquanto a


COHAB-SP promovia a comercializao dos lotes aos beneficirios do programa,
FABES promovia o financiamento para que as famlias adquirissem as reas
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brutas onde seriam implantados os empreendimentos, em seu prprio nome.


287
Por outro lado, existiam diferenas nas prticas de acompanhamento e controle
das obras. No caso da COHAB-SP, havia um rgido controle do fornecimento de
material e horas trabalhadas, com a existncia de um escritrio com engenheiro
residente em cada obra. No caso de FABES, o acompanhamento era mais
flexvel, com apoio tcnico e administrativo menos intenso, considerando
inclusive as limitaes estruturais da Secretaria.

No que tange gesto do processo, o mutiro da COHAB-SP pressupunha a


execuo das moradias pelo grupo de famlias, sem definio prvia de qual seria
a unidade habitacional de cada famlia. Para os financiamentos do FUNAPS no
havia uma diferenciao muito clara do mutiro e auto-construo, sendo os
arranjos para fins de edificao das moradias determinado pelos beneficirios da
cada projeto. Dessa maneira, embora visassem ao atendimento de famlias com
as mesmas caractersticas scio-econmicas, os programas da COHAB-SP e de
FABES, resultavam em condies diferenciadas de financiamento, conforme j
mencionado.

Embora no existam quaisquer registros dando conta desta diferenciao, ela


tem origem no fato de que os programas eram concebidos e geridos por
estruturas administrativas com misses diversas e com tcnicos de perfis
diferentes. Enquanto a estrutura SEHAB/COHAB tinha uma atuao mais formal,
com rotinas e formatos padronizados para atendimentos de normas de
emprstimo formulados por entidades burocrticas como o BNH, a FABES tinha
um perfil mais flexvel para tratamento dos problemas a serem equacionados,
at mesmo por lidar cotidianamente com situaes emergenciais. Os tcnicos de
FABES, tambm, encontravam-se mais prximos dos movimentos populares e
das prticas de produo informal de moradias, j h algum tempo, o que
diferenciava o grau de formalidade em suas aes.

O fato de FABES se responsabilizar pela problemtica habitacional mais aguda,


trabalhando sempre com moradores em condies muito precrias, que
demandavam solues prementes, pode ter levado desconsiderao de
questes de ordem fundiria, pois os contratos firmados com os beneficirios
dessas aes eram contratos de mtuo, tratando exclusivamente do
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financiamento concedido, no evolvendo qualquer figura de concesso de posse


288
ou propriedade.

Assim sendo, na modalidade financiamento de rea + material de construo


foram realizadas 17 intervenes, com recursos do FUNAPS, conforme
apresentado na TABELA 15 FINANCIAMENTO PARA COMPRA DE REAS + MATERIAL DE

CONSTRUO FUNAPS 1983-1985, sendo 03 delas parte do Projeto Piloto da


Secretaria (340).

Atualmente, 07 dessas reas esto enquadradas pelo Municpio na categoria de


conjuntos habitacionais, 05 na categoria de parcelamento irregular, 03 na
categoria favela, sendo que 01 que no consta do cadastro da Prefeitura (341).
Daquelas classificadas como conjuntos habitacionais todas permanecem
irregulares e, embora no constem do sistema da Prefeitura informaes
detalhadas sobre as condies infra-estrutura, existem casos como o Sitio dos
Francos que apresenta, ainda, infra-estrutura incompleta. Todos esses casos tm
situao fundiria complexa, especialmente em face da escriturao dos ttulos
de propriedade em nome de todos os beneficirios a poca da execuo do
empreendimento, muitos deles que j no mais habitam no local (342 ).

A Favela N.Sra. Aparecida


a nica favela classificada
como ncleo urbanizado,
ou seja, assentamento
informal que apresenta
infra-estrutura completa.
Porm, como veremos
adiante, no possvel
atribuir ao financiamento
procedido neste perodo (343)
a atual classificao, vez que
a favela foi beneficiada em
mais dois projetos realizados
em perodos posteriores,
alm de uma interveno
Figura 35 - Favela Nossa Senhora Aparecida 1982 mais recente.
antes da interveno

340
Chcara Santa Maria, Parque Santo Antonio e N.Sra. Aparecida.
341
A rea Regente Feij no consta do Sistema Habisp.
342
Cf. Relatrios da COHAB-SP
343
Nesse perodo o financiamento visou aquisio de parte de rea livre, contgua favela
existente, que fora adquirida originalmente pela EMURB para a segunda etapa do Projeto
PROFAVELA que no chegou a ser viabilizada.
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289

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290

As demais reas classificadas como favelas apresentam situao muito


desfavorvel no que se refere s condies de infra-estrutura, com ndices
inferiores a 0,50.

Outros financiamentos envolveram situaes de reas que foram objeto de


invaso, ou seja, FABES financiava a compra da rea e o material de construo
para assentamento definitivo das famlias invasoras ameaadas de despejo.
Como exemplo, temos os terrenos de propriedade da Santa Casa de
Misericrdia, na Zona Norte, que foram invadidos em 1984. A invaso Santa
Casa Paulistnia, promovida pelo MovimentoFilhos da Terra, envolveu 700
famlias, aproximadamente, e foi objeto de negociaes de polticos com o
Governo Estadual, no sentido de viabilizar a aquisio da terra (344). A rea
acabou por se adquirida com recursos do FUNAPS com a escritura de venda e
compra formalizada em nome de quase mil famlias, o que, praticamente,
inviabiliza a regularizao. Tambm em 1984, foram adquiridas outras reas da
Santa Casa, na Zona Norte, Vila Nova Galvo ou Favela Vila Nova Galvo,
envolvendo rea ocupada desde 1966, bem como rea livre hoje caracterizada
como loteamento irregular. A infra-estrutura desses dois assentamentos ,
atualmente, completa, com total conexo com as redes pblicas de esgotamento
sanitrio, porm, cabe destaque existncia de investimentos realizados pela
Prefeitura, atravs do Programa Lote Legal, no final da dcada de 1990 (345.

Os financiamentos para o Parque Paulistano Nitro III e Nitro II Jardim Eva,


compreenderam a aquisio e reparcelamento de lotes inseridos em
344
Cf. Folha de So Paulo, 24.02.1982: Juiz da 3 Vara estabelece competncia; Folha de So
Paulo, 01.03.1982: Adiado o despejo de invasores da rea; Folha de So Paulo, 21.03.1982:
Pedido de reincio de negociaes com invasores da Zona Norte.
345
Esse programa foi denominado como Lote Legal (Gesto Maluf e Pita), parte do Bairro Legal
(Gesto Marta Suplicy) e Urbanizao e Regularizao de Loteamentos (Gesto Serra/Kassab).
Em todas as gestes, contudo, o programa teve o mesmo foco de atuao, ou seja, a dotao de
infra-estrutura e regularizao urbanstica e fundiria de loteamentos irregulares e
clandestinos. Esse programa tem um arranjo institucional muito claro, com a superviso do
Departamento de Regularizao do Solo RESOLO, da SEHAB e convnio com o Ministrio
Pblico/SP; alm de um marco regulatrio prprio Lei Municipal 11.775/95, e financiamento
parcial do BID.
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loteamento regularizado em 1979. Na rea do loteamento ocorreram invases


291
que completaram nove anos de ocupao em janeiro de 1982, conforme
noticirio da imprensa (346). No foi possvel precisar se esses dois projetos, hoje
qualificados como loteamentos irregulares, encontravam-se ocupados por
ocasio do financiamento da compra da rea e do material de construo.
Porm, so hoje classificados como loteamentos irregulares, apresentando
condies insatisfatrias de infra-estrutura, com cobertura parcial de rede de
esgoto no Jardim Eva, e pavimentao, drenagem e iluminao pblica parciais
em ambos os casos.

Por fim, ainda no rol de loteamentos irregulares, temos financiamento para


compra de terra e produo habitacional no denominado Conjunto Habitacional
Paranapanema, primeira interveno na rea, que veio a ser complementada
em gestes posteriores, ocupando parte de um loteamento regularizado pela
Prefeitura, que foi ocupado sem observncia ao traado aprovado, retornando,
portanto, condio irregular (347).

No foi impossvel identificar, caso a caso, as motivaes para o financiamento


para aquisio de terras e material de construo realizado no perodo. Seja uma
proposta do movimento, uma situao de remoo envolvendo risco, ou a
ameaa de despejo de determinado grupo de famlias, certo , que, com grande
grau de liberdade, o FUNAPS patrocinou a aquisio de mais de meio milho de
metros quadrados para a produo de moradias, com o fornecimento de
material para auto-construo/mutiro. Em todos esses projetos foi oferecida s
famlias assessoria tcnica, que, considerando os limites operacionais de FABES,
compreendia uma planta ou esquema bsico das moradias a serem construdas e
algumas visitas dos tcnicos.

Em linhas gerais, esses assentamentos no contam com infra-estrutura urbana


completa, vez que o financiamento cobria a compra do terreno e o material de
construo, reproduzindo condies de realizao das moradias no mbito da
informalidade, como nos casos dos loteamentos irregulares e nas favelas, onde

346
Cf. Folha de So Paulo, 29.01.1982: Invasores do Parque Boturuu devem sair hoje
347
Loteamento implantado pela URBATEC Urbanizadora Tcnica em Construo S/A, SAIR S/A
Imobiliria e Reurbanizadora e a TERRAPLAN Empreendimentos Imobilirios S/C Ltda, atravs
da Planta AU 154315/85.
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a infra-estrutura era um problema a ser resolvido aps a garantia da posse da


292
terra e do abrigo para moradia.

Quanto s condies scio-econmicas, as reas, classificadas hoje como


conjuntos habitacionais ou loteamentos irregulares, apresentam situao de
vulnerabilidade social de baixa e mdia, com exceo da Favela Inaj que alm
de vulnerabilidade muito alta apresenta renda familiar mdia de 0,67 SM. Os
assentamentos classificados como favelas, apresentam altos ndices de
vulnerabilidade social, com a renda mdia familiar variando de 0,6 a 2,2 SMs.

A produo de moradias em regime de autoconstruo/mutiro tambm foi


viabilizada com o financiamento de material de construo para edificao e/ou
urbanizao em reas pblicas, a maioria de uso comum, ocupadas ou livres,
conforme TABELA 16 FINANCIAMENTO DE MATERIAL PARA CONSTRUO EM REAS PBLICAS
1983-1985.

Embora, como nos casos anteriores, a concesso dos financiamentos seja


motivada por razes diversas, muitas delas decorrentes de situaes que
exigiam solues emergenciais, verificamos que 04 casos de financiamento de
material de construo em reas de uso comum, fazem parte do Plano Piloto
da FABES. Essa situao denota alguma previsibilidade na aplicao dos recursos
e uma inteno clara de promover a implantao de habitao de interesse
social em reas de uso comum. Essa hiptese, aventada no Plano Habitacional
do Municpio, foi colocada em prtica nos programas do FUNAPS, demonstrando
uma mudana de rumos com relao ao perodo anterior, quando o
PROFAVELAS restringiu as intervenes a melhorias e no urbanizao, no
caso dos assentamentos em rea de uso comum, em face de sua
transitoriedade, o que nos leva concluso, que as moradias em favela,
mesmo em rea de uso comum, passavam a ser consideradas como definitivas.

No h registros que nos permitam aferir se as recomendaes do Plano


Habitacional, no que diz respeito avaliao das condies de carncia de
equipamentos pblicos e negociaes com a populao da regio que deveriam
preceder a destinao de reas de uso comum para habitao, especialmente,
tratando-se do caso de reas livres, foram atendidas.
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293

TAB_16.pdf
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294

Quanto s concesses de material de construo que faziam parte do Plano


Piloto temos o projeto Lincoln Junqueira, implantado em rea livre e os demais
em reas ocupadas, h muito tempo, por favelas, quais sejam: Recanto da
Alegria, ocupao de 1971, Parque Santa Amlia, ocupao de 1977 e Anpolis
de 1969. Desses quatro casos, verificamos que, atualmente, as Favelas Anpolis
e Lincoln Junqueira apresentam infra-estrutura completa, classificadas pela
Prefeitura, como ncleos urbanizados. Quanto ao Parque Santa Amlia o
ndice de Infra-Estrutura de 0,85, com esgotamento sanitrio, drenagem,
pavimentao e iluminao pblica parciais. Quanto ao Recanto da Alegria a
condio apresenta-se mais grave, com ndice de Infra-Estrutura zero, ou seja,
sem qualquer benfeitoria.

As intervenes na Favela Anpolis e Recanto da Alegria tiveram origem na


reivindicao da populao local no que concerne melhorias de infra-estrutura
e das moradias, porm no mesmo local da ocupao, diferenciando-se dos
projetos PROMORAR cujas novas moradias eram edificadas em reas muitas
vezes distantes do local original de ocupao. Constituram-se em experincias
piloto, no segundo caso com assessoria tcnica externa atravs do Laboratrio
de Habitao da Faculdade de Arquitetura da Belas Artes, que encaminhou o
projeto para a Prefeitura ainda em outubro de 1982.

As condies de precariedade do Recanto da Alegria, na poca da interveno,


so descritas por BONDUKI (1992), que indica a existncia de somente 21% de
casas em alvenaria, 40% em pau-a-pique e as demais em madeira, com rea
mdia de 32 m, com o esgotamento sanitrio da totalidade dos domiclios
atravs de fossas negras e com 66% das moradias servidas por gua de poo e
34% por gua encanada (348). Ainda segundo o autor, o projeto se restringiu a um
estudo preliminar, com as propostas arquitetnicas e urbansticas definidas no
decorrer do processo de urbanizao com a participao dos moradores e
presena assdua da assessoria tcnica no canteiro (349). Nesse projeto, pela
primeira vez, a assessoria tcnica do movimento buscou introduzir prticas da

348
Cf. BONDUKI (1992): pp. 67.
349
Ibid., pp. 70.
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chamada autogesto, porm o fato de que a forma de atuao do FUNAPS


295
aliada insuficiente mobilizao da populao, caracterizou essa tentativa como
uma espcie de formulao do que viria a ser proposto na seqncia.

Quando da realizao desse projeto e de outros voltados para assentamento


informais e produo em regime de mutiro em perodos posteriores, os
tcnicos vinculavam, de certa forma, um menor grau de detalhamento dos
projetos maior condio de participao popular. Os projetos constituam-se
em esboos entregues populao para que, com meios prprios, viesse a
realizar a soluo que melhor lhes conviesse. Talvez essa forma de atuar tenha
influncia das concepes de liberdade para construir, que minimizavam a
importncia do projeto, ou talvez ocorresse em funo de que os arquitetos no
sabiam como promover a participao efetiva da populao na definio dos
projetos. Era como se o saber tcnico ou intelectual fosse, necessariamente,
oposto ao saber popular.

Quanto aos demais casos de financiamento de material de construo,


encontramos 9 projetos envolvendo reas ocupadas, a maioria delas em reas
de uso comum, com exceo da ocupao Nova York, em rea da ELETROPAULO
cedida em comodato PMSP e da Favela de Vila Prudente, parte em terreno
municipal e parte em terreno do Estado.

Algumas dessas favelas foram, tambm, objeto de obras de urbanizao, com


recursos do FUNAPS, quais sejam: Monsenhor Jernimo Rodrigues, Jardim
Beatriz, Vila Nova Galvo e Vila Operria. Nesses quatro casos especficos o
ndice de Infra-Estrutura varia de 0,84 a 0,9, com exceo da Favela do Jardim
Beatriz, considerada como ncleo urbanizado, com a infra-estrutura completa.
Quanto aos demais casos de financiamento para reas ocupadas, temos a
ocupao Nova York com a infra-estrutura completa e a Favela de Vila Prudente
com ndice de Infra-Estrutura de 0,79, para as outras localidades o ndice de
Infra-Estrutura variam de 0,30 a 0,52.

Nos financiamentos para execuo de moradias em reas livres encontramos 05


projetos, compreendendo as Favelas Lincoln Junqueira e Jardim Valquria,
dotadas de infra-estrutura total e classificadas como ncleos urbanizados,
alm dos projetos Bento Bicudo e o Jardim Leonardo, com ndice de Infra-
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Estrutura 0,92 e 0,80, respectivamente, e o Conjunto Habitacional Goiabeira


296
Serrana com redes de gua e esgoto completas, segundo foi possvel identificar.

Da anlise depreende-se que as reas que livres por ocasio do financiamento


de FUNAPS apresentam condies de infra-estrutura superiores quelas que j
se encontravam ocupadas, fato explicvel considerando as dificuldades de
interveno em assentamentos existentes. Tambm patente que as restries
da legislao urbanstica e ambiental eram desconsideradas para fins de
implantao dos projetos, vez que verificamos o investimento de recursos
visando a consolidao de dois assentamentos em reas com restries
ambientais, como o caso do Recanto da Alegria e do Jardim Beatriz, inseridos
em APM.

No que diz respeito s condies scio-econmicas, a maioria da populao


beneficiada pelos financiamentos para produo em reas pblicas, encontra-se
na faixa de renda inferior a 3 SMs, com trs casos Anpolis, Bento Bicudo e
Jardim das Vertentes, com rendimentos familiares no intervalo entre 3 e 4 SMs.

Tambm para atendimento de situaes de emergncia, foi financiado material


de construo pelo FUNAPS para edificao de moradias em lotes urbanizados
produzidos pela COHAB-SP, conforme TABELA 17 FINANCIAMENTO DE MATERIAL PARA

AUTO- CONSTRUO EM LOTES URBANIZADOS 1983-1985, a seguir apresentada, com


financiamento para aquisio dos lotes, nos moldes do SFH e do material de
construo consoante as regras do FUNAPS, gerando encargos duplos.
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TABELA 17 FINANCIAMENTO PARA AUTOCONSTRUO EM LOTES URBANIZADOS 1983-1985


IDENTIFICAO SITUAO ATUAL 297
Regularizao

Denominao

Subprefeitura
N infra-estrutura

REGIO

Distrito
unid. urbana IPVS ZEIS
hab situao atual
(%)

Vila Em processo - Favela


Cintra Vila 100%

SUL
Prudente/ 140 completa 100 no permeto do
Gordinho Prudente baixa
Sapopemba conjunto

20% m.
Parque alta e Em processo - inserido
Pssego Itaquera 87 incompleta 100
do Carmo 80% em APA
mdia
LESTE

20%
Prop. Loteamento regular -
Sitio dos m.alta
Iguatemi So Mateus 6 incompleta 100 reparcelamento a
Franas 40%
% regularizar
mdia

TOTAL 233
Fontes:
COHAB-SP Relatrio de Diretoria (maro/setembro 1983)
SILVA (2004)
Observaes:
Cintra Gordinho e Stio dos Franas so classificados como conjuntos habitacionais e Pssego/Carmo como
loteamento irregular no Sistema HABIsp
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298

4.3. Compra de terras: novas prticas e soluo de problemas

Nesse perodo, significativo o volume de aquisio de reas pelo Municpio,


tanto atravs da compra de glebas pela COHAB-SP, quanto atravs dos
financiamentos concedidos por FABES, com recursos do FUNAPS, exclusivamente
para compra de terra. Em face do Programa de Mutires, e de outros projetos
que se engendravam para atendimento s famlias de mais baixa renda, a
COHAB-SP incrementou o seu estoque de terras, adquirindo, no perodo, vrias
reas em diversas regies do Municpio, conforme TABELA 18 REAS ADQUIRIDAS PELA
COHAB-SP 1983-1985. Vrias dessas reas foram compradas diretamente da
EMURB vez que j se destinavam a projetos habitacionais que estavam sob a
responsabilidade daquela empresa na gesto anterior

Desse conjunto de reas destaca-se a propriedade de Helipolis,


compreendendo um conjunto formado por 13 reas prximas, abrigando uma
das maiores favelas do Municpio de So Paulo, atualmente totalizando 18.000
domiclios. Conforme j descrevemos anteriormente a favela teve origem em
alojamentos provisrios implantados no local na dcada de 1970, que acabaram
por se constituir em um primeiro ncleo que fomentou novas ocupaes,
inclusive grilagens, considerando que se tratava de rea de propriedade do
IAPAS (350), portanto, de domnio pblico do governo federal.

No inicio da Gesto Mario Covas, segundo SAMPAIO (1990), FABES tinha uma
proposta para a urbanizao da favela, com a implantao de loteamentos de
interesse social, que atenderiam as famlias que j habitavam o local, bem como
famlias carentes de outras favelas da Regio.

350
A rea de Helipolis que, na verdade, tratava-se de um loteamento promovido pela famlia
lvares Penteado em 1925, com o arruamento aprovado e oficializado pelo Municpio, foi
vendida ao Instituto de Aposentadorias e Penses dos Industririos IAPI, com a finalidade de
implantao de moradias para seus associados. Com a extino do IAPI, a rea passou para
domnio do Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social IAPAS
(antecessor do INSS). Da rea original parte foi vendida PETROBRAS, parte foi ocupada por
posseiros, parte foi objeto de implantao do Hospital Helipolis e do Posto de Assistncia
Mdica Helipolis, sendo o remanescente transferido para a COHAB-SP. Considerando o traado
do sistema virio efetivamente implantado, conforme plano de loteamento aprovado, a 1 Vara
de Registros Pblicos da Capital, autorizou a abertura de matriculas individualizadas de 13 reas,
designadas de A a M, H pendncias relativas ao sistema virio aprovado e oficializado que no
foi efetivamente implantado, desconsiderado da deciso judicial, e que estaria compondo parte
das 13 reas que foram ocupadas por favelas ou projetos habitacionais.
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299

TAB_18.pdf
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300

Cabe enfatizar que Helipolis localizava-se em regio privilegiada, densamente


ocupada e dotada de servios, razo pela qual era de suma importncia para
soluo do problema de 33 favelas existentes na regio de Ipiranga/Vila
Prudente, em face da escassez de reas livres para tal finalidade. Na gesto
anterior a favela, que contava com aproximadamente 2000 domiclios, ocupando
as glebas A e K, conforme croqui a seguir apresentado, fora beneficiada com o
PROGUA e PROLUZ, cogitando-se a perspectiva de urbanizao nos moldes do
PROFAVELA.

Gleba N

Gleba A

Figura 36 - Favela Helipolis - Gleba A ocupada e N ao Fundo (livre) - 1985 (Acervo COHAB-SP)

A partir de 1983, coube EMURB desenvolver projeto para a favela, com a


concluso do Plano Habitacional Integrado Helipolis em novembro daquele
ano, prevendo a implantao de 2.374 unidades habitacionais unifamiliares e
5.300 apartamentos, de diversas dimenses, atendendo os pressupostos do
Plano Habitacional do Municpio, conjugando solues habitacionais para renda
diferenciada na mesma rea, visando alternativa de subsdios cruzados.

Em fevereiro de 1984, foi firmado um convnio entre a COHAB-SP, o IAPAS e o


BNH, vez que era interesse do Instituto que o Banco adquirisse a rea,
formalizando a imediata transferncia da posse e guarda da rea para a
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Companhia, fato este que, segundo SAMPAIO (1990), acelerou o processo de


301
ocupao das reas em face da perspectiva do projeto habitacional a ser
implantado. Atravs de uma ao conjunta, tcnicos e membros da Comisso de
Moradores buscavam coibir a intensificao da ocupao da rea, porm as
medidas adotadas no surtiram efeito e o ritmo da ocupao se mantinha,
colocando em risco a viabilidade do projeto.

O tempo foi passando sem soluo das principais questes que se colocavam,
quais sejam, a efetiva aquisio da rea por parte da COHAB-SP e a viabilizao
do emprstimo do BNH para execuo do plano habitacional. Essas indefinies
levaram a um desgaste nas relaes da Prefeitura com a populao, e o projeto
no se concretizou at o final da Administrao (351).

Alm da Favela Helipolis, outro projeto assumido pela Companhia e que no se


viabilizou foi a urbanizao da Favela do Jardim Caromb, na Zona Norte do
Municpio, em rea adquirida pela EMURB para regularizao e urbanizao no
mbito do PROFAVELA. Essa rea permanece ainda hoje como uma favela, com
alta densidade de ocupao e situao topogrfica extremamente desfavorvel
(352).

351
Embora SEHAB tenha tentado restabelecer a relao positiva com os representantes dos
moradores, estimulando inclusive a consolidao da Unio dos Ncleos, Associaes e
Sociedades de Helipolis e So Joo Clmaco UNAS, que reunia as diversas entidades atuantes
no local em um frum comum, e assumindo o compromisso de atender a todas as famlias
carentes moradoras no local, o espao de discusso no foi retomado, at mesmo em face das
perspectivas que no se concretizavam. A UNAS desde a sua criao passou a ser a principal
articuladora das lutas da populao de Helipolis, assumindo ainda projetos sociais e culturais
de grade repercusso nacional e internacional. Sobre a UNAS ver www.unas.navita.com.br.
352
A densidade de aproximadamente 600 habitantes/hectare e as declividades so superiores a
30% em alguns pontos.
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302

Figura 37 - Favela do Jardim Caromb - Fevereiro 1985

Quanto s demais reas desapropriadas pela EMURB, tambm para fins do


PROFAVELA, houve aquisio por parte das famlias beneficirias da rea
contigua a Favela Nossa Senhora Aparecida, com recursos do FUNAPS, como
vimos. A COHAB-SP adquiriu tambm da EMURB, as reas Itaim Paulista, Raposo
Tavares, e Cintra Gordinho, sendo que, nesse ltimo caso FABES pagou parte do
valor da terra COHAB-SP com recursos do FUNAPS, para fins de cesso de parte
da gleba para implantao de 140 lotes urbanizados, destinados remoo da
Favela Saquarema, que teve ordem de reintegrao de posse em virtude de se
constituir ocupao de rea particular.

J a gleba Stio dos Morros, adquirida pela COHAB-SP, em Guarulhos, acabou


por no se consolidar em um projeto habitacional, vez que foi utilizada pela
Prefeitura de So Paulo, em situao emergencial, para transferncia de famlias
moradoras em favelas. Trata-se de uma situao onde famlias faveladas de So
Paulo foram transferidas para rea de outro Municpio.

A situao mais polmica do conjunto de reas adquiridas pela COHAB-SP no


perodo foi a Gleba Graja, localizada na Zona Sul do Municpio, em APM da
Bacia da Billings. Essa gleba, com aproximadamente 16 hectares, foi adquirida
para fins de atendimento s famlias de baixa renda da regio. As negociaes
para sua aquisio foram iniciadas com a Prefeitura, a partir da reivindicao do
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Grupo de Moradia da Parquia local, que buscava atendimento para famlias


303
despejadas de moradias de aluguel, que ocuparam rea de lazer de um
loteamento da regio, s margens de um crrego (353 ). A gleba em questo,
vizinha do CH. Boror implantado pela COHAB-SP, foi oferecida Companhia que
fez a indicao para o movimento, que passou a pleitear a sua aquisio.

Embora o Presidente da COHAB-SP tenha concordado com a aquisio e a


Companhia tenha estabelecido negociaes nesse sentido com o proprietrio da
gleba, documentos internos da empresa demonstram que, quando a sua compra
foi submetida apreciao do colegiado da Diretoria a mesma no foi aprovada
em face da insero da rea em APM. Essa situao gerou um impasse, que foi
sendo levado sempre com a perspectiva de encontrar uma soluo para o
problema dos mananciais.

H que se destacar que, naquele momento, tanto as autoridades, quanto os


movimentos e os tcnicos entendiam a legislao de proteo aos mananciais
como algo a ser superado e no respeitado. Segundo BONDUKI (1992), a
insero da rea em APM, sempre foi considerada como uma questo poltica,
tanto sob a tica da comunidade como das autoridades municipais ( 354). Era
consenso, entre os profissionais que atuavam na questo habitacional e os
movimentos de moradia, que o problema social gravssimo que representava a
carncia habitacional na Cidade de So Paulo, no permitia que uma extenso
significativa de seu territrio, principalmente em regies prximas a fontes de
emprego, como o caso da Zona Sul, estivesse submetida s exigncias de
baixssimas densidades de ocupao, pois a gleba poderia abrigar apenas 88
unidades unifamiliares, o que implicaria em lotes de quase 2000 m de extenso,
fato que tornava o projeto invivel e ainda mais resistente a oposio de parte
da Diretoria da Companhia contrria a compra da gleba.

353
Cf. TANAKA (1983), o cadastramento, de junho de 1983, realizado pela Regional Santo Amaro de
FABES, aponta que 64,06% dessas famlias encontravam-se em situao de despejo e apenas
7,8% eram provenientes de favelas em reas pblicas de uso comum. (pp. 22).
354
Cf. BONDUKI (1992). Op.Cit.: pp. 120.
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304

A populao que reivindicava a


compra da Gleba Graja,
protestava e no entendia porque
exatamente aquela rea no
poderia ser destinada para suas
moradias, considerando a
ocupao intensa da regio, tanto
por indstrias, quanto por favelas.

Figura 38 - Ilustrao elaborada pelo


Movimento AMAI do Graja

Finalmente, aps intermediao de representantes da Igreja e muita presso da


populao, que promoveu um acampamento de nove dias em frente a sede da
COHAB-SP, chamando a ateno da mdia, do Gabinete do Prefeito e da
populao em geral, a rea foi adquirida pela Companhia (355). O grupo, que
ainda permanecia vinculado fortemente ao projeto, criou a Associao de
Moradores de Vila Arco-Iris AMAI, que passou a estruturar uma ao
organizada, com a construo de quatro casas modelo, e a ocupao da rea
com parte das 82 famlias que constituram a associao, em barracos de
madeira. Essa ao desencadeou uma reao da COHAB-SP que executou as
obras de terraplenagem em 1985, viabilizando, mediante recursos obtidos pelo
movimento, a execuo das primeiras 20 fundaes (356).

Em linhas gerais, as reas adquiridas pela COHAB-SP no perodo, demonstram


uma mudana nas prticas empreendidas at ento. Em primeiro lugar porque
houve uma diversificao, ou seja, foram adquiridas reas em diversas regies
do municpio, rompendo com a concentrao de compras de reas na Zona
Leste, onde os terrenos eram mais baratos. Tambm so privilegiadas reas de
menor porte e, na maioria dos casos, j vinculadas a um projeto ou demanda
habitacional especfica, representando tambm a ruptura com o padro de
grandes glebas para conjuntos habitacionais padro BNH. A grande maioria
das reas foi adquirida com recursos prprios da Companhia, diferentemente de
perodos anteriores, quando o estoque de terras da empresa foi formado com

355
Cf. BONDUKI (1992). Op. Cit.: pp. 111-112.
356
Ibid.pp. 132. Os recursos obtidos pelo movimento foram originrios da Secretaria Estadual de
Habitao e do Fundo Samuel fundo internacional.
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aporte de recursos do BNH, que financiava a compra de reas, de baixo custo,


305
com longo perodo de carncia (357 ).

Como bem descreve TANAKA (1983), as invases e a abertura s negociaes


decorrentes foram observadas para fins de definio da poltica de terras
empreendida no perodo:

As invases das reas da Zona Sul de So Paulo, principalmente em

Campo Limpo, (Parque Europa, Parque Regina, Jardim Ing, Jardim Santa

Margarida e Vila Boa Esperana), e em Santo Amaro (Graja) levaram o

governo atravs de suas Secretarias da Habitao e da Famlia e Bem Estar

Social estabelecer negociao junto a populao invasora e moradora para

compra de reas para programas habitacionais de situaes emergentes.

357
O perodo de carncia para retorno dos emprstimos para compra de reas com recursos do
BNH cobria, quase sempre, o perodo de efetiva implantao do projeto habitacional, portanto,
a COHAB-SP no precisava desembolsar recursos prprios para fazer jus ao emprstimo vez que
o mesmo passava a incidir nos financiamentos habitacionais.
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306
Esse fato foi altamente positivo pois direcionou a compra de terras onde se

localiza efetivamente a demanda no como a poltica anterior da COHAB

estocar terras onde os negcios so bons, isso s vivel quando o mnimo

est garantido. (TANAKA, 1983: pp. 37).

Ainda segundo a autora, a terra um dos focos da discusso em torno da


problemtica habitacional, e no caso das invases, o foco da ao visando
soluo imediata do problema (358). Nesse sentido, visando suprir essa
necessidade bsica do acesso moradia, FABES investiu recursos do FUNAPS
para solucionar, especialmente, problemas decorrentes da invaso de reas
particulares, financiando sua aquisio pelos ocupantes, conforme TABELA 19
FINANCIAMENTO PARA COMPRA DE REAS FUNAPS 1983-1985. Nos casos em tela, a
viabilizao da compra da terra no tem por objetivo a construo de moradias
ou intervenes visando urbanizao, mas sim equacionar uma situao
emergencial vivida pelas famlias em face da iminncia de despejo.

358
Cf. TANAKA (1983), pp. 49.
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307

Tab_19.pdf
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308

No que se refere aquisio das reas 1 de Outubro e 02 de Setembro,


cabe destacar que as mesmas encontravam-se invadidas por ocasio de sua
aquisio. Parte das famlias que ocupavam as reas participou de uma invaso
de uma gleba de propriedade particular, no Jardim Robru, Zona Leste da Capital,
em outubro de 1981. Apesar da resistncia na desocupao, as famlias
acabaram por ser despejadas e quando saram da rea, dirigiram-se para outra
rea livre, na mesma regio de Lajeado, desta vez para o loteamento irregular
denominado Vila Lourdes, originado de projeto aprovado pela Prefeitura em
1922, porm no levado registro e no implantado efetivamente.
Posteriormente, nova invaso denominada 02 de Setembro, ocorreu na rea
do loteamento, ambas objeto de processo de reintegrao de posse, por
envolverem a ocupao de rea particular.

Figura 39 - Famlias carentes invadiram Vila Lurdes (Folha de S.Paulo -07.12.1981

A reintegrao no se concretizou a poca da ocupao, em face de medida


liminar obtida pelas famlias que postergava a desocupao at 1982,
recebendo, durante esse perodo, ampla cobertura da imprensa (359 ). A
Prefeitura, desde 1981 intermediou as negociaes com o proprietrio da rea e

359
Em dezembro de 1982, a Folha de So Paulo, apresenta uma matria de 3 pginas denominada
Entre os sem teto..., descrevendo principalmente, as condies de moradia das famlias de
Vila Lourdes, principalmente o que esperavam do Natal (FSP, 27.12.81).
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a desocupao acabou por se tornar irreversvel, considerando que, em


309
setembro de 1982, cerca de 700 famlias ocupavam o local, em casas de
alvenaria, sem gua e sem luz, com ruas abertas pela Administrao Regional
(360).

Segundo descrio de TANAKA (1983), depreende-se a inadequao da condio


original do terreno de Vila Lurdes e o projeto de ocupao:

O stio apresenta topografia acidentada, diversos pequenos cursos dgua,

bem como mato esparso. Dada a grande distncia do Centro e a usual

extenso por contigidade das redes municipais de infra-estrutura e ao

isolamento e rarefao da ocupao da rea, a mesma carece de infra-

estrutura e equipamentos e servios urbanos, contando apenas com linha

regular de nibus, a So Miguel Guaianazes. (TANAKA, 1983: pp. 51).

360
Cf. FSP, 27.09.1982.
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310
O que se pode identificar pelo traado original dos invasores a absoluta

predominncia de zona habitacional, no existindo reas contnuas para

equipamentos sociais e reas livres. Os equipamentos e espaos pblicos

seriam determinados por sua funo e nmero de lotes necessrios.

Na sua implantao, o desenho original foi se adaptando topografia e se

tornando menos rgido. Outras adaptaes foram acontecendo na medida

que os proprietrios de pequenas reas em acordo com os invasores

tomavam posse de suas propriedades, antes abandonadas. (TANAKA, 1983:

pp. 72).
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Diante desse quadro, onde clara a condio desfavorvel da rea, envolvendo


311
inclusive ocupao ao longo de cursos dgua, deu-se o financiamento do
FUNAPS para aquisio dos lotes ocupados no loteamento Vila Lourdes (361), em
nome dos ocupantes, evitando a reintegrao de posse, porm, sem qualquer
outro investimento, seja em material de construo, pois as casas encontravam-
se j concludas, seja em infra-estrutura, a qual era praticamente inexistente.

Hoje a rea enquadra-se, segundo a Prefeitura, na classificao de loteamento


irregular, vez que a ocupao ocorreu desrespeitando o sistema virio
oficializado conforme planta original do parcelamento. A situao da infra-
estrutura bsica instalada precria (362) e, conforme pode ser observado na
TABELA 19, com atendimento deficiente de esgoto, drenagem e coleta de lixo. No
que diz respeito s condies scio-econmicas das famlias verifica-se que a
vulnerabilidade social varia de mdia para muito alta, com a renda mdia
variando de 0,88 a 1,01 SMs, demonstrando que, embora a situao de
propriedade tenha sido solucionada, as famlias ainda carecem de
investimentos para melhoria das condies de infra-estrutura, regularizao do
loteamento e aes que propiciem o desenvolvimento econmico e social.

Mais duas reas ocupadas tambm tiveram sua aquisio financiada pelo
FUNAPS, trata-se do Jardim Paulistano na Zona Norte e Jardim do Cedro, parte
da Favela Santa Margarida, na Zona Sul. No primeiro caso, hoje classificado como
loteamento irregular, identificamos uma condio satisfatria de infra-estrutura,
com pendncia apenas em obras de drenagem. J no caso do Jardim do Cedro, a
situao de infra estrutura mais precria, especialmente no que se refere ao
esgotamento sanitrio que atende apenas 50% da rea. Nos dois casos a renda
familiar de 1 e 2 SMs e a vulnerabilidade social mdia. A Vila ou Jardim So
Felipe, tambm na Zona Sul, cuja situao original de ocupao no foi passvel
de identificao (363), tambm enquadrada como loteamento irregular, porm
apresenta infra-estrutura completa, vulnerabilidade social mdia e renda
famliar em torno de 1 SM.

361
Embora o loteamento no tenha sido inscrito na Circunscrio Imobiliria poca de sua
aprovao, a Prefeitura promoveu a oficializao de parte dos logradouros atravs de lei de
1968 e decretos de 1975 e 1979, conformando a caracterizao das quadras e lotes.
362
Cf. Relatrio 1 Outubro, da COHAB-SP, datado de julho/2000.
363
Conforme PMSP/SEHAB Habisp no h indicao da data de ocupao da Vila So Felipe.
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Por fim temos a rea denominada Jardim Romano, que, ao que pudemos
312
apurar, encontrava-se livre por ocasio da aquisio. No obstante tratar-se de
lotes das quadras 18 e 19 de um loteamento regular de mesma denominao, a
rea adquirida foi objeto de reparcelamento, determinando a condio atual
de irregularidade. A figura do reparcelamento uma das formas utilizadas
como burla legislao de parcelamento do solo, compreendendo a estratgia
de promoo de um loteamento regular com lotes de dimenses conforme a
legislao vigente, que so, posteriormente, divididos entre duas ou mais
famlias. Essa forma de proceder constitui-se em mais uma das prticas da
informalidade apropriadas pela atuao pblica:

Embora a maioria se apresentasse loteada (com referncia s reas

adquiridas com financiamento do FUNAPS no perodo), a dimenso do lotes

em vrias reas comportava sua subdiviso em 2 ou 3, gerando a adoo

de escrituras coletivas e, posteriormente, dificuldades por ocasio da

regularizao do loteamento (incluindo o desdobro dos lotes e seu registro

em cartrio). (GOMIDE e TANAKA (1997): pp. 25).


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Todas as reas adquiridas com recursos do FUNAPS, no perodo de 1983-85, so


313
classificadas hoje como favelas ou loteamentos irregulares, demonstrando que a
sua aquisio teve como objetivo apenas solucionar alguma situao
emergencial, seja uma reintegrao de posse ou at mesmo a soluo paliativa
devido remoo de outra rea ocupada, por despejo ou devido a situaes de
risco.

As reas, cuja compra foi financiada pelo FUNAPS, eram adquiridas diretamente
pelos beneficirios e escrituradas em nome de todas as famlias componentes da
demanda, ou grupos de famlias que ocupavam partes das reas ou lotes. Essa
situao implicou na co-propriedade de uma determinada rea por at centenas
de famlias, resultando em uma srie de embaraos aos procedimentos de
regularizao, pois qualquer providncia nesse sentido requeria a anuncia de
todos os proprietrios, alguns deles ausentes.

Se somarmos as reas adquiridas mediante financiamento do FUNAPS (com ou


sem material de construo), s reas adquiridas pela COHAB-SP, no perodo de
1983-1985, teremos um montante aproximado de 4,4 milhes de metros
quadrados de superfcie ocupada e, conforme vimos, caracterizada em grande
parte como favelas ou loteamentos irregulares, ou seja, assentamentos urbanos
informais.

Os empreendimentos levados a termo neste perodo demonstram o anseio, tanto dos


agentes pblicos como dos movimentos sociais, em construir nova propostas para
soluo do problema de moradia da populao de mais baixa renda, na medida em
que foram experimentadas diversas formas de interveno, produo e gesto. No
se tratam propriamente de idias novas, mas sim de colocar em prtica um
conjunto de propostas que j eram veiculadas no mbito internacional, de forma a
identificar novas possibilidades em face do cenrio nacional.

Embora um Plano Habitacional tenha sido cuidadosamente elaborado, partindo da


real condio da populao carente de moradias e contemplando um leque
expressivo de alternativas a serem consideradas, verificamos que no houve uma
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unidade de ao, diferentemente do perodo anterior, quando o arranjo institucional


314
proposto para cada programa determinou tarefas especficas para cada um dos
rgos intervenientes na construo de um objetivo comum. No perodo de 1983 a
1985, verificamos uma atuao, praticamente autnoma, seja por parte de SEHAB
seja por parte de FABES, conduzindo projetos diferenciados para atendimento da
populao com as mesmas caractersticas scio-econmicas e com objetivos
idnticos, como o caso do mutiro coletivo e o financiamento para aquisio de
terra e material de construo.

Essa sobreposio de projetos decorre das caractersticas da forma de governo


empreendida, que descentralizou o poder entre as secretarias municipais que
tiveram maior autonomia para atingir aos objetivos e misses a elas determinados.
Ocorre, contudo, que SEHAB e FABES passaram a uma atuao concorrente, de
perfil diferenciado, em conformidade com os pressupostos de cada uma de suas
equipes. Enquanto FABES, fortemente vinculada aos movimentos populares,
aproveitava da autonomia obtida para o empreendimento de projetos que tinham
por objetivo atender, de forma imediata os problemas mais emergenciais da
populao, a SEHAB buscava a institucionalizao das experincias atravs da
formulao de programas, incorporando as novas prticas estrutura da COHAB-SP,
formada por um conjunto de diretorias, que tratavam de particularidades de cada um
dos programas.

A ao atomizada de cada uma das Secretarias alm de no proporcionar uma


sinergia nas aes empreendidas, determinou, entre outros fatores, que as
experincias empreendidas no se institucionalizassem, como programas
habitacionais reconhecidos pela populao e devidamente inseridos nas estruturas
administrativas do Municpio. A atuao independente determinou, tambm,
formas diferenciadas de acesso ao financiamento habitacional para populao de
mesma origem e mesma condio scio-econmica, pois enquanto os beneficirios
dos programas da COHAB-SP arcaram com o retorno integral dos custos incidentes,
aqueles que se filiaram aos programas de FABES contaram com subsdios financeiros
expressivos.

Essa duplicidade de enfoque e atendimento enfraqueceu a estruturao do FUNAPS


como um agente de financiamento subsidiado, vez que no eram entendidas pela
populao as causas de tal diferenciao, e, por conseqncia, o Fundo no era
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reconhecimento como uma ferramenta importante, pela qual valia a pena lutar. No
315
obstante tais aspectos e consideraes, este perodo caracterizado por uma ntida
evoluo no reconhecimento da moradia em favela como definitiva, bem como com
relao participao popular na formulao de programas pblicos, que foi
inaugurada, quer para o movimento social quer para os agentes da administrao
municipal.

Por fim, cabe enfatizar que todas as aes empreendidas no que se refere aos
programas alternativos de moradia se aproximaram das prticas da produo
informal, resultando, inclusive, da anlise detalhada de tais procedimentos, com a
sua apropriao e, principalmente, o fornecimento dos insumos bsicos, quais sejam,
a terra, em muitos casos no legalizada e urbanizada e o capital atravs do
financiamento dos materiais de construo.
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316

5. UM PROJETO MODELAR PARA ACABAR COM AS FAVELAS: A POLTICA


MUNICIPAL DE HABITAO NO SEGUNDO PERODO DE ATUAO DO
FUNAPS 1986-1988

Nesse terceiro perodo de atuao do FUNAPS verifica-se uma ruptura com as


prticas anteriores, na medida em que os pressupostos do Plano Habitacional
concebido em 1983 so abandonados, pois divergem do entendimento dos
problemas sociais e habitacionais por parte da gesto que se inicia em janeiro de
1986, com a posse do Prefeito Jnio Quadros. No obstante as iniciativas
controvertidas e at mesmo antagnicas do Prefeito, os dividendos polticos dessas
decises eram cuidadosamente calculados.

Embora existam vrios aspectos polmicos nessa gesto, o chamado programa de


desfavelamento uma das mais controvertidas linhas de ao, vez que recoloca a
remoo como caminho nico para atuao na problemtica das favelas, retomando
a concepo da transitoriedade das moradias em assentamentos informais. No
obstante a importncia desse grande eixo estabelecido para a poltica habitacional,
que determinava a construo massiva de moradias baratas para viabilizar a remoo
dos moradores em favela, temos outras tantas diretrizes que alteram,
significativamente, os programas habitacionais pblicos, com a introduo da
produo de moradias destinadas renda mdia, ou seja, de 05 a 10 SMS e as
posies ambguas assumidas em face dos programas de mutiro coletivo, que
estavam em execuo e programados.

Os mutires foram o primeiro alvo de crticas da nova administrao, com a produo


de um documento, pela diretoria recm-empossada da COHAB-SP, descrevendo que
as prticas empreendidas no se apresentavam como alternativa para a produo de
moradias baratas, para atendimento das famlias de mais baixa renda. O documento
destacava aspectos relacionados morosidade da execuo das obras e os custos
financeiros decorrentes, como tambm os custos indiretos resultantes do aparato
tcnico-institucional necessrio a essa forma de produo, que onerava as despesas
correntes da empresa. Esse documento serviu como base para a proibio de que
novos empreendimentos em regime de mutiro coletivo viessem a ser iniciados,
por parte do Executivo municipal, com o direcionamento de esforos para a produo
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tradicional de conjuntos habitacionais por empreitada, nos moldes preconizados pelo


317
BNH, destinados, a partir de ento, inclusive para faixas de renda mais alta.

Todo o eixo da poltica habitacional foi concentrado na COHAB-SP, que passou a


reportar-se diretamente ao Gabinete do Prefeito e no mais SEHAB, cuja atuao
ficou restrita aos processos de aprovao de projetos, alm da gesto do FUNAPS que
foi desvinculado de FABES, quando criada a Superintendncia de Habitao Popular
HABI, com a atribuio de gesto do Fundo e atuao na rea da habitao de
interesse social (364).

Entretanto, ocorrem dois eventos importantes que estavam fora do controle do


governo municipal, quais sejam: a extino do BNH, que passou a ter como sucessora
a Caixa Econmica Federal CEF e as resolues do Banco Central que restringiram o
endividamento pblico e impediram a COHAB-SP de tomar novos emprstimos para
produo habitacional (365). Essas medidas colocaram em risco, a princpio, os planos
de produo de um elevado volume de moradias, na medida em que atingiam
diretamente a estrutura institucional da qual o Governo Municipal pretendia se valer
para execuo de sua poltica habitacional. Porm, diante desses impasses, as
empreiteiras que j tinham contratos para produo habitacional logo se mobilizam
para contrair esses emprstimos diretamente e, em ao coordenada com a direo
da COHAB-SP, criaram o Consrcio de Empresas de Produo Habitacional-
CERPROHAB, entidade privada, que tomou o emprstimo diretamente junto CEF,
com anuncia do Governo Federal, tendo as glebas de propriedade da Companhia
como garantia da transao, para fins de edificao de aproximadamente 30 mil
unidades habitacionais (366).

A extino do BNH pesou, principalmente, sobre as possibilidades de financiamento


s famlias de mais baixa renda, pois a sua sucessora, a Caixa Econmica Federal - CEF
no estruturou no perodo qualquer programa para atendimento dessas carncias
habitacionais, na medida em que se constitua em um rgo sem qualquer tradio

364
O Decreto 21.862/86 promove a transferncia da Superviso de Atendimento Populao
Moradora em Habitao Subnormal SATHS, para a Secretaria de Habitao e Desenvolvimento
Urbano SEHAB, bem como determina a vinculao do FUNAPS a essa Secretaria. O Decreto
22.284/86 determina a transformao da SATHS na Superintendncia de Habitao Popular
HABI, que passa, nos termos da Lei 10.237/86, a atuar exclusivamente na esfera da habitao de
interesse social.
365
Resolues do Banco Central BACEN 1464 e 1469.
366
Sobre o detalhamento da operao CEF/CERPROHAB/COHAB-SP ver SILVA (2004), pp. 25-26.
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na atuao em programas para famlias com renda at 03 SMS. As famlias carentes


318
de moradia, a essa altura mobilizadas pelas perspectivas de atendimento abertas da
Administrao anterior, passaram a concentrar toda capacidade de presso poltica
frente ao Executivo Municipal, reivindicando, principalmente, o cumprimento dos
compromissos firmados anteriormente. Diante da presso exercida pelos
movimentos sociais e outras instituies como a Igreja Catlica e representantes do
legislativo, o Prefeito acaba por reverter parcialmente a deciso com relao aos
mutires coletivos, autorizando o inicio de algumas obras j compromissadas, sem
contar com a ao atravs do FUNAPS contemplando um leque diferenciado de aes
que vo desde a produo de moradias prontas at o financiamento para a
populao contratar obras por empreitada.

A animosidade entre a Administrao e os movimentos organizados no se


restringiram, contudo, s demandas relativas aos programas de mutiro, pois os
enfrentamentos mais contundentes ocorreram no mbito das remoes violentas
levadas a termo em reas e unidades habitacionais invadidas, sem contar com os
lamentveis episdios ocorridos nas remoes de moradores de favelas por conta do
Programa de Desfavelamento. A busca do dilogo e a circunscrio do problema das
invases no mbito das carncias habitacionais da populao mais pobre, que
permeou as relaes na Administrao anterior foram substitudas pela busca da
pretensa ordem, com a ao truculenta da recm criada Guarda Civil
Metropolitana, subordinada ao Municpio. O episdio mais emblemtico dessas
aes violentas ocorreu no inicio de 1987:

Um conflito na Zona Leste de So Paulo, na

tarde de ontem, entre a Guarda Civil

Metropolitana e invasores de terrenos,

provocou a morte do pedreiro Ado Manoel da


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319
Silva, 29 (baleado na cabea), e ferimentos em

pelo menos dez outras pessoas. (FSP,

31.03.1987).

Embora as reintegraes de posse tenham sido suspensas por algum tempo, aps o
episdio da morte do pedreiro Ado, j no ms seguinte, agora com aparato somente
da Polcia Militar, ocorre a desocupao violenta do Jardim Luciane, atingindo
inclusive moradores da regio (367). No final de 1988, tambm so despejadas as
famlias que ocuparam unidades habitacionais do Conjunto Habitacional Incio
Monteiro, construdo pela COHAB-SP, sem espao para negociaes (368).

Figura 40 - Notcias de represso violenta ocupao do Jardim


Luciane (Folha de S.Paulo - 24.04.1987)

Como agente do Programa de Desfavelamento o FUNAPS passou a encomendar e


comprar, com seus recursos, moradias produzidas pela COHAB-SP visando s
remoes de favelas, bem como passou a comprar reas para atendimento s

367
Cf. Jornal O Estado de So Paulo, 24.04.1987.
368
Cf. Jornal Folha de So Paulo, 16.11.1988.
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demandas habitacionais prprias, com escriturao em seu nome. O Fundo passou


320
a ser, tambm, a partir de 1988 (369), o depositrio dos recursos originados atravs
das denominadas Operaes Interligadas, mecanismo que possibilitou a obteno de
recursos privados para produo de moradias destinadas remoo de favelas,
promovendo a contratao de empreiteiras para construo habitacional destinada a
essa finalidade.

As Operaes Interligadas OI eram respaldadas na chamada Lei de


Desfavelamento - Lei 10.209/86, que facultava aos proprietrios de terrenos
ocupados por favelas requerer Prefeitura, a modificao dos ndices e
caractersticas de uso e ocupao do solo do prprio terreno ocupado pela favela, ou
de outros, de sua propriedade, desde que se obrigassem a construir e a doar, ao
Poder Pblico, habitaes de interesse social para a populao favelada. Essa
legislao, cuja concepo teve inicio na gesto anterior, compreendia que, em
contrapartida de benefcios urbansticos concedidos para determinada rea, os
proprietrios doariam recursos ao Municpio para execuo de um nmero
determinado de moradias, destinadas a um determinado ncleo favelado. Existiam,
portanto, dois pontos sensveis nessas operaes, ou seja, a definio do valor do
beneficio concedido a ser atribudo como contrapartida e a efetiva aplicao na
produo de moradias para a favela escolhida. Esses pontos, extremamente
vulnerveis, passaram a ser objeto de questionamentos judiciais no perodo
posterior.

Segundo descrevem TANAKA e GOMIDE (1997), as mudanas no arranjo institucional


de suporte ao FUNAPS, com a transferncia para a SEHAB, determinaram um perodo
em que HABI teve algumas dificuldades na retomada de projetos em andamento na
gesto anterior, em funo de que no houve a devida absoro dos trabalhos por
parte da Secretaria, que at ento tinha atribuies de carter normativo e formal,
no contando com pessoal e suporte administrativo para dar andamento aos projetos
de atendimento demanda de moradores em habitaes sub-normais.

Em linhas gerais, permaneciam como responsabilidade de HABI prover habitaes


para famlias moradoras em reas que apresentassem situao de risco de vida,
despejo, obras pblicas ou desadensamento, bem como promover as intervenes

369
Cf. Decreto 26.913, de 16 de Setembro de 1988.
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em favelas, nos moldes que at ento eram praticados (370). Para cumprimento de
321
suas atribuies, HABI necessitava de um aparato operacional inexistente na
Secretaria, que passou a ser suprido pelo FUNAPS que, embora no tivesse
personalidade jurdica prpria acabou por promover as contrataes de pessoal e a
compra de reas destinadas aos projetos habitacionais, assumindo uma posio de
autonomia incompatvel com as caractersticas, previstas em Lei, para os Fundos
Especiais. Assim sendo, o Fundo contava com cerca de 160 empregados, tinha folha
de pagamento e despesas correntes, alm de escriturar as propriedades em seu
nome.

Por deliberao da nova administrao, todas as reas adquiridas no perodo foram


compradas pelo FUNAPS, ou seja, quando havia interesse em determinada rea, no
havia mais o financiamento para compra pelos interessados, mas a compra direta
pelo Fundo, que escriturava as propriedades em seu nome. Essa medida, totalmente
inusitada, determinou por fora da origem de recursos do Fundo, que todas essas
propriedades passassem a constituir-se em bens municipais, dificultando, portanto, o
processo de regularizao e transferncia de propriedade.

A COHAB-SP, que desde a gesto anterior voltava parte de seu corpo tcnico para os
projetos ditos participativos, assim compreendidos os mutires coletivos, teve
novamente uma alterao nos rumos de sua atuao. Teoricamente, as mudanas
eram simples, pois compreendiam apenas a supresso das estruturas criadas para
gesto desses projetos, porm, a existncia de obras em andamento, projetos em
processo de discusso com os movimentos sociais e compromissos firmados na
gesto anterior, impediam a interrupo das atividades em curso. No obstante a
deciso do Prefeito, em no autorizar novos mutires, as obras em andamento
tiveram continuidade e os movimentos e entidades organizadas continuaram exigir
da Companhia atendimento as suas reivindicaes, em embate direto com a nova
Diretoria da COHAB-SP, alm da presso poltica direta junto ao Prefeito.

A principal proposta da nova administrao no mbito da COHAB-SP, e que envolvia


indiretamente o FUNAPS, tratava-se do denominado Projeto Modelar. Essa
proposta consistia em um metaprojeto, destinado implantao de um sistema
de industrializao de ciclo aberto, que permitiria a evoluo de sistemas
construtivos, materiais e componentes, atravs de projetos experimentais a serem

370
GOMIDE e TANAKA. Op.Cit.: pp. 32.
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promovidos pela COHAB-SP. Compreendia um conjunto de projetos arquitetnicos de


322
duas tipologias habitacionais horizontais e uma tipologia vertical desenvolvidos pelo
Diretor Tcnico da Companhia (371). Embora louvvel em seus objetivos, de promover
a racionalizao e industrializao da construo habitacional, esses projetos eram,
na verdade, estudos preliminares de arquitetura que foram colocados como objeto
de licitao para vrias empresas construrem prottipos, com trreo mais trs
pavimentos tipologia MOD, em uma rea de Helipolis Gleba L, denominada
como Canteiro Experimental. Tambm foi concebido um embrio de 24 m -
tipologia 30M, passvel de execuo com sistemas construtivos diferenciados, que foi
objeto de implantao em rea do CH Adventista em um Canteiro Experimental de
habitaes unifamiliares. Em ambos os casos, os sistemas construtivos adotados
acabaram por reproduzir problemas semelhantes, seno maiores, queles verificados
anteriormente com relao s unidades habitacionais do PROMORAR.

Figura 41 - Esquema do embrio 30 M do Projeto Modelas - 18 m

A qualidade questionvel do projeto arquitetnico e as experincias negativas com


sistemas construtivos alternativos, da forma que foram introduzidos at ento, j
conhecidas pela populao, em especial dos movimentos organizados pr-moradia,
criaram uma verdadeira contenda do modelar versus o mutiro, em face da tentativa
de generalizao do Projeto Modelar.

5.1. Modelar versus Mutiro

As obras em regime de mutiro coletivo iniciadas na Administrao anterior


tiveram continuidade obedecendo s mesmas prticas vigentes at ento.
Quanto s novas obras previstas para atendimento demanda do movimento
social organizado, a COHAB-SP passou a propor que as famlias fossem atendidas

371
O Diretor Tcnico da Companhia, a poca, era Professor da POLI/USP, que trouxe consigo a
proposta do projeto para implantao de canteiros experimentais para construes
industrializadas.
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atravs de embries 30M ou 40M, do Projeto Modelar, construdos atravs de


323
empreiteira.

Tal proposio, considerando, principalmente, os compromissos assumidos com


relao s reas adquiridas na gesto anterior, criou uma verdadeira celeuma
envolvendo as entidades representativas dos movimentos, tcnicos que os
assessoravam, membros da Igreja e partidos polticos, que passaram a tratar dos
casos especficos junto COHAB-SP e ao Gabinete do Prefeito. Ao Chefe do
Executivo cabia a palavra final sobre os rumos de cada projeto e ele soube tirar
proveito poltico da situao, ora cedendo, ora recuando em suas decises, ao
sabor de seus interesses. Desta forma criou-se uma situao pulverizada e
heterognea com adoo de alternativas diferenciadas caso a caso.

No caso da Zona Leste, os movimentos da regio de So Miguel Paulista,


obtiveram autorizao do Prefeito para execuo de 250 unidades habitacionais
no Conjunto Incio Monteiro e 300 habitaes no Jardim Nazar II, nos moldes
do mutiro coletivo, conforme praticado nas obras em andamento, mediante
emprstimo a ser viabilizado no mbito do FICAM/BNH. Conforme tratado
adiante, esses mutires no se concretizaram com recursos do FICAM em face
da extino do BNH e acabaram por ser realizados com recursos federais da
Secretaria Especial de Ao Comunitria SEAC, envolvendo prticas
diferenciadas daquelas definidas inicialmente.

Quanto aos projetos da Zona Sul ocorreram vrios impasses determinando uma
constante instabilidade nas negociaes dos movimentos com a COHAB-SP. No
caso do Conjunto Habitacional Adventista, conforme comprometimento inicial,
70% da rea seria destinada produo de moradias em regime de mutiro e
apenas o restante destinado implantao de prdios. Logo no inicio da nova
Gesto, o projeto, que no fora definitivamente concludo no perodo anterior,
acabou por ser revisto com a destinao de grande parte da rea para
implantao de quase 4.000 apartamentos e as reas restantes para unidades
unifamiliares do Projeto Modelar para atendimento demanda de
desfavelamento.
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324

Figura 42 - Embrio do Projeto Modelar no CH Adventista

Mediante solicitao dos movimentos para atendimento ao menos das famlias


remanescentes, j cadastradas e comprometidas com o projeto do mutiro, o
Prefeito autorizou a cesso dos setores I e J do CH Adventista para os filiados das
associaes do Jardim Comercial e Parque Santo Antonio, que passaram a
constituir a Associao Pr-Moradia da Zona Sul. Posteriormente, o
compromisso no foi cumprido e esses setores foram objeto de implantao de
unidades do Modelar, restando para o mutiro o setor E, onde foi possvel a
edificao de apenas 99 unidades habitacionais, quando a demanda era de 370
famlias (372). Os mesmos setores I e J foram tambm autorizados para
atendimento demanda dos movimentos de Vila Remo e Jardim Macednia,
tambm comprometida com o projeto Adventista. Tal impasse determinou uma
posio irredutvel do movimento na cobrana de compromissos assumidos,
exercendo presses de toda ordem, resultando na autorizao da compra da
gleba Valo Velho em 1988.

372
Posteriormente, por presso do movimento para atendimento da totalidade dessa demanda, foi
autorizada pelo Prefeito a desapropriao de uma rea localizada no Jardim Sonia Ing, cuja
efetivao ocorreu somente na gesto seguinte.
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325

Figura 43 - Problemas construtivo -


Modelar Adventista - construdo em
placas de concreto

Com todas essas negociaes, idas e vindas, o Prefeito conseguiu conduzir os


movimentos, apenas com acenos positivos, porm sem medidas efetivas para
atendimento s reivindicaes, retardando o inicio do mutiro Valo Velho para o
final da gesto e o Jardim Sonia Ing para a gesto seguinte, represando, de
certa forma, a constituio de novos grupos para pleitear novos mutires
coletivos.

No caso da gleba Graja, embora as obras das casas modelo tenham se iniciado
na gesto anterior, novas negociaes foram estabelecidas, considerando que os
contratos no estavam formalizados. Em face de negociaes com a Secretaria
Estadual do Meio Ambiente, a nova Administrao aceitou a proposta de um
projeto experimental, que previa a concentrao das 88 moradias permitidas,
em face das restries da legislao de mananciais, em uma parte da gleba de 16
hectares, com lotes de 75 m, com a preservao do restante da rea, ao invs
da diviso da gleba em lotes de 2.000 m, de acordo com a densidade
habitacional mxima permitida, e o mutiro foi tambm autorizado. Entretanto,
no obstante a autorizao para prosseguimento, nenhuma medida efetiva foi
adotada para a execuo do projeto de saneamento da rea e aprovaes
devidas, tornando o projeto irregular, situao agravada pela invaso do
restante da gleba, a ser preservada, em 1988.
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326

Figura 44 - Mutiro Graja - obras em andamento (Acervo da AMAI)

Para esses mutires da Zona Sul, houve o pleito e, aps meses de discusso, a
autorizao para produo em mutiro atravs de autogesto, ou seja, a
COHAB-SP repassava os recursos que eram administrados pelas entidades
beneficirias, que se responsabilizavam pela compra de material e outros
insumos necessrios. A assessoria tcnica e todo o processo de produo
tambm eram definidos pelo movimento, ao contrrio das experincias
anteriores da COHAB-SP, que contavam com a interferncia direta de seus
tcnicos na execuo das obras. Nos processos de autogesto, a Companhia
promovia apenas a aprovao dos projetos, fiscalizao e medio mensal dos
servios efetivamente executados, para fins de liberar as parcelas de recursos
previstas nos desembolsos do cronograma fsico-financeiro da obra.
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327

Figura 45 - Mutiro Adventista Fase II - obras parcialmente concludas e habitadas

Os movimentos da Zona Sul tambm foram vitoriosos no sentido de obter,


mediante comparao com os custos das unidades produzidas por empreiteiras,
recursos financeiros suficientes para produo de casas de maiores dimenses
do que os embries, tanto aqueles dos projetos em mutiro da gesto anterior,
como aqueles do Projeto Modelar.

Embora aceito o processo de autogesto, muitas dificuldades se colocaram para


sua concretizao. Em primeiro lugar, a COHAB-SP exigia o acompanhamento
tcnico das obras, porm, por ordem do Prefeito, se recusava a repassar os
recursos necessrios para sua remunerao. Essa situao foi contornada com o
trabalho voluntrio dos tcnicos do Laboratrio de Habitao da UNICAMP, que
tambm era responsvel pelo projeto arquitetnico e o sistema construtivo, em
painis pr-fabricados de tijolos cermicos produzidos em canteiro, utilizados
nos mutires do Conjunto Adventista Setor E e Graja (373). No caso do mutiro
do Valo Velho, as Associaes O Povo em Ao e Unidos Venceremos, que
congregavam a demanda de Vila Remo e Jardim Macednia, optaram por um
projeto em alvenaria armada em blocos de concreto, contratando assessoria
tcnica independente com recursos prprios do movimento.

373
A maioria dos profissionais da UNICAMP era oriunda do Laboratrio de Habitao da Faculdade
de Belas Artes. O projeto arquitetnico e executivo era de autoria do arquiteto Juan Vill
Martinez.
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328

Figura 46 - Produo de Painis de Tijolos Cermicos - Mutiro Adventista Fase II

Outro obstculo que se colocava para a concretizao dos mutires autogeridos


eram as altas taxas de inflao vigentes no perodo, que acabavam por implicar
em aumento do valor dos materiais de construo acima da variao da Unidade
Padro de Capital UPC, que era o ndice de reajuste aplicado aos valores a
serem desembolsados conforme cronograma fsico-financeiro, reajustado
trimestralmente. Para piorar a situao, a COHAB-SP liberava os recursos no
ltimo dia de cada ms, ou seja, no ltimo dia antes da variao da UPC,
provocando perdas financeiras sucessivas a cada trimestre, que dificultavam a
viabilizao das obras.

No obstante todas as dificuldades vividas, muitas delas advindas inclusive do


sistema construtivo adotado no Adventista e Graja, os movimentos
conseguiram, com muito esforo e coragem, vencer os obstculos e provar que a
produo de moradias em regime de mutiro por autogesto era possvel,
arcando com o nus do pioneirismo dessa experincia.
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329

Figura 47 - Esquema do projeto do Lab. Hab. da Unicamp para o Adventista Fase II - 53 m

Paralelamente, enquanto se viabilizavam as primeiras experincias de produo


em regime de mutiro por autogesto, a Prefeitura formalizou um acordo com a
recm criada Secretaria Especial de Ao Comunitria SEAC, vinculada
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica. A SEAC dispunha de um
fundo e tinha por interesse estabelecer parcerias com municpios no sentido de
viabilizar a produo de moradias em regime de mutiro, atravs do Programa
Nacional de Mutires Habitacionais talvez como forma de compensar a
ausncia de programas para as camadas de baixa renda aps a extino do BNH.

A Prefeitura de So Paulo se habilitou a promover a implantao de 10.076


unidades habitacionais em regime de mutiro com recursos da SEAC. Atravs da
COHAB-SP, a quem competia promover a doao dos lotes urbanizados onde
seriam implantadas as moradias, indicao da demanda e repasse dos recursos
necessrios viabilizao do mutiro. Para a finalidade de receber os recursos
financeiros, promover a compra de material e assessoria tcnica para execuo
das obras (374), a COHAB-SP firmou compromisso com a Sociedade Comunitria

374
Os recursos repassados pela SEAC, para a execuo da totalidade das unidades habitacionais
previstas, eram de aproximadamente 504 milhes de cruzados, equivalentes, poca, a US$
7.063.176 e 963.989 UPCs (considerando o dlar de 31.12.1987 Cz 71,356 e a UPC de
dezembro/1987 Cz 522,99), o que representava US$ 700 ou 96 UPCs por unidade
habitacional, valores muito abaixo das 300 UPCs que eram liberadas pelo BNH no mbito do
FICAM, ou de US$ 2.788 para o material de construo para cada unidade habitacional do CH
Vila Nova Cachoeirinha na gesto anterior.
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Habitacional PROFAVELAS, entidade criada em 1987, que aparentemente no


330
tinha qualquer vinculo com a demanda a ser atendida nem com a SEAC (375).

Para viabilizar a produo das moradias previstas, era prevista a implantao de


2 unidades, embries de 24 m, em cada lote de aproximadamente 100 m,
desconsiderando por completo a legislao vigente. A COHAB-SP aproveitou o
ensejo para realizar os mutires Incio Monteiro e Nazar II, que no se
efetivaram em face de extino do BNH, bem como para atendimento s
reivindicaes das comunidades de Helipolis que negociavam habitaes em
mutiro desde a gesto anterior. Tambm foi destinada aos mutires do SEAC,
rea remanescente da implantao do CH Jos Bonifcio, denominada Itaquera
IV, ou Jardim So Pedro, que foi destinada ao atendimento da demanda indicada
pela Federao das Mulheres Paulistas.

As obras da SEAC se estenderam at a gesto seguinte e, embora concludas,


foram objeto de aes judiciais promovidas pela COHAB-SP em face da
Sociedade PROFAVELAS, devido aplicao de recursos em atividades alheias ao
mutiro, bem como em face da realizao de pouco mais de 20% das unidades
habitacionais previstas inicialmente (376). O Ministrio Pblico/SP moveu ao
civil pblica contra a COHAB-SP visando a obrigao de promover a regularizao
dos lotes urbanizados onde foram implantadas as unidades em regime de
mutiro e a transferncia da propriedade aos beneficirios, situao ainda
pendente de soluo e com entraves significativos no caso dos lotes inseridos
na Favela de Helipolis.

Conforme TABELA 20 MUTIRES PROMOVIDOS PELA COHAB-SP (RECURSOS PRPRIOS E FUNAPS)


1986 - 1988, verificamos que foi iniciada a construo de um nmero maior de
moradias em regime de mutiro do que na gesto anterior, que tinha essa
prtica como uma das propostas efetivas de atendimento habitacional.
Comprova-se dessa forma, que o Prefeito Jnio Quadros, embora tenha vedado
as obras em regime de mutiro no inicio da Administrao, acabou por aceitar

375
A relao entre a SEAC e a Sociedade PROFAVELAS era inexistente,mas ao que foi possvel
verificar, posteriormente, havia uma relao entre o representante da Secretaria em So Paulo
com os dirigentes da entidade. Verificou-se tambm uma vinculao, de carter poltico da
Sociedade PROFAVELAS com a entidade denominada Federao das Mulheres Paulistas.
376
Conforme elucidamos anteriormente, desde o inicio do processo era evidente a impossibilidade
de executar a totalidade das moradias previstas em convnio com os recursos destinados pela
SEAC.
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at mesmo a prtica da autogesto, atravs de uma manobra poltica, de carter


331
clientelista, onde, provavelmente, cada caso foi objeto de negociao,
envolvendo, certamente, um conjunto de acordos polticos.

Em contrapartida a essas concesses para o mutiro coletivo, foi possvel


tambm desvincular de compromissos e destinaes anteriores reas adquiridas
na Administrao Covas, que acabaram por ser ocupadas por embries do
Projeto Modelar, em nmero superior aos mutires, e que serviram ao
atendimento do Programa de Desfavelamento.
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Tab_20.pdf 332
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333

5.2. Desfavelamento e Operaes Interligadas: o retrocesso de programas de


urbanizao de favelas

A meta inicial do Programa de Desfavelamento era a de promover, durante o


perodo de 1986-1988, a construo de aproximadamente 20.000 moradias
operrias, que correspondiam aos embries do Projeto Modelar, destinados s
famlias com renda de 0 a 3 SMs, a serem removidas das favelas definidas pela
Prefeitura. Para fazer frente produo pretendida, reconhecendo que a
estrutura de SEHAB, com a recente incorporao do FUNAPS e criao de HABI,
no estaria habilitada para desenvolvimento de um processo produo para
atendimento meta estabelecida, definiu-se que as unidades habitacionais
seriam produzidas pela COHAB-SP e adquiridas pelo FUNAPS.

A utilizao de lotes urbanizados produzidos pela COHAB-SP nos programas do


FUNAPS j era uma prtica comum, desde a gesto anterior, e essa foi a
alternativa encontrada para soluo do problema, at mesmo porque, quando
da definio das metas e planos iniciais da gesto o BNH ainda existia e a
Companhia era um de seus agentes promotores e financeiros, habilitada,
portanto, a obter recursos para execuo do plano pretendido. Neste caso, a
diferena com relao ao perodo anterior, que as unidades foram
transferidas para o FUNAPS que promoveu a sua comercializao, nos moldes
de financiamento prprio, atuando como se fosse um rgo ou autarquia da
Administrao Municipal.

A propriedade das unidades habitacionais s no foi efetivamente escriturada


em nome do FUNAPS, na medida em que, quando da efetivao das transaes,
os conjuntos habitacionais encontravam-se ainda irregulares e no se viabilizava
a formalizao de escrituras (377).

377
As transaes financeiras envolvendo a produo dessas moradias eram um tanto confusas,
na medida em que, em certos casos, a COHAB-SP chegou a receber recursos da CEF para
produo das moradias em face de pedidos de emprstimos formulados anteriormente, e
tambm recebeu os recursos do FUNAPS, promovendo o retorno dos emprstimos ao rgo
financiador como se as unidades estivessem comercializadas individualmente nos moldes do
SFH. Essa situao comprometia a efetiva transferncia da propriedade aos beneficirios do
Fundo, mesmo quando da regularizao, pois sobre elas incidia hipoteca em favor da CEF.
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A operacionalizao do programa apresentou vrias dificuldades, no caso do CH


334
Adventista, por exemplo, vrios moradores removidos contra a sua vontade,
como o caso da Favela Cidade Jardim, passaram a habitar unidades
habitacionais do Projeto Modelar construdas no conjunto. Paralelamente, parte
das unidades habitacionais, tambm do Projeto Modelar, portanto, idnticas,
foram comercializadas pela COHAB-SP com famlias de baixa renda, porm
observando as regras de financiamento do SFH, muito menos favorveis do que
aquelas estabelecidas pelo FUNAPS para os moradores originrios das favelas.

A condio desigual de pagamento por um mesmo produto, no mesmo local,


determinou uma reao por parte dos muturios da COHAB-SP, que tambm
eram famlias de baixa renda e no achavam justa a situao que se apresentava,
requerendo, igualmente, a compra de suas moradias pelo FUNAPS, com
concesso de financiamento subsidiado. Paralelamente, as famlias, que foram
removidas contra sua vontade, acabaram, em alguns casos, vendendo, alugando
e at mesmo abandonando suas casas. Hoje, existem no local at prdios de trs
pavimentos construdos em quadras do Modelar Desfavelamento, onde vrios
lotes foram adquiridos por terceiros para fins de edificaes de maior porte.

O exemplo do CH Adventista somente um caso complexo onde ocorreram


situaes de difcil administrao na ps-ocupao que, via de regra, eram
originadas, principalmente, pela averso que as famlias manifestavam pelas
moradias e pelos conjuntos, ressaltando em vrias ocasies que estavam no
local contra sua vontade (378).

Para o Programa de Desfavelamento, foram produzidas atravs da COHAB-SP


2.774 unidades habitacionais, conforme TABELA 21 EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS
PRODUZIDOS PELA COHAB-SP PARA O P ROGRAMA DE D ESFAVELAMENTO 1986 1988.

378
Esses problemas foram detectados durante trabalho que desenvolvi como participante na etapa
ps-ocupao de conjuntos habitacionais que receberam famlias do Programa de
Desfavelamento.
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TABELA 21 - EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS PRODUZIDOS PELA COHAB-SP


335
PARA O PROGRAMA DE DESFAVELAMENTO - 1986 - 1988
IDENTIFICAO DO EMPREENDIMENTO SITUAO ATUAL
N REGULARIZAO SCIO-

REGIO
N Denominao Distrito Subprefeitura unid. ZEIS ECONMICO
situao atual
hab. (%) IPVS

NORTE
Jardim Casa Verde/
1 Cachoeirinha 200 0 Regularizado 100% mdia
Antrtica Cachoeirinha
SUL Capo 100%
2 Adventista Campo Limpo 815 0 Regularizado
Redondo m.baixa
Incio Cidade Cidade
3 239 100 Regularizado 100% mdia
Monteiro Tiradentes Tiradentes

70% mdia,
Jardim So Cidade Cidade Em
4 185 100 20% baixa,
Paulo Tiradentes Tiradentes regularizao
LESTE

10% alta

Cidade Cidade
5 Sitio Conceio 502 s/inf. Regularizado s/inf.
Tiradentes Tiradentes
Vila Prudente / Em 60% baixa,
6 So Nicolau So Lucas 411 100
Sapopemba regularizao 40% alta
TOTAL 2.352
Fontes:
www.habisp.inf.br
PMSP/SEHAB/HABI41: Empreendimentos Habitacionais com Recursos do FUNAPS e Operaes Interligadas -
emitido em 18.10.99
SEMPLA/SEHAB - Relatrio Final - Portaria Intersecretarial 01/93/SEMPLA/SEHAB - Operaes interligadas - Abril
/ 1994
SILVA (2004)

Observaes:
(1) Tipologias habitacionais embries de 24 m
(2) Todos os empreendimentos foram classificados pelo Sistema Habisp como conjuntos habitacionais
(3) Na maioria, os empreendimentos apresentam infra-estrutura completa.

Embora todas essas unidades habitacionais tenham sido efetivamente


adquiridas pelo FUNAPS, ressaltamos que muitas delas somente foram
concludas na gesto que se seguiu e, portanto, podem ter sido destinadas a
outras demandas de HABI.

O principal mecanismo que viabilizou financeiramente o Programa de


Desfavelamento foram os recursos advindos de Operaes Interligadas OI.
Embora essas Operaes se apresentassem como um mecanismo interessante
de apropriao de ganhos obtidos pelos particulares em face de concesses
urbansticas, a legislao que as instituiu no foi bem recebida pelo movimento
social organizado, especialmente aqueles vinculados s favelas. Conforme
descrevem GOMIDE e TANAKA (1997), o fato da legislao no explicitar a prvia
concordncia das famlias a serem removidas, bem como a localizao e
caractersticas das novas moradias, determinou que os movimentos
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continuassem a defender a urbanizao e concesso de uso dos terrenos


336
ocupados como soluo para as favelas (379).

Segundo Relatrio de SEMPLA/SEHAB (380), no obstante a Lei que criou as


Operaes Interligadas - OI tenha sido sancionada em 1986, o primeiro Edital s
foi publicado em fevereiro de 1988 ( 381), com objetivo de realocao de
moradores em favelas, situadas em reas pblicas, ao longo dos crregos que
seriam canalizados no mbito do Grupo Executivo dos Programas de Canalizao
de Crregos e Implantao de Vias e Recuperao Ambiental e Social dos Fundos
de Vale GEPROCAV, com financiamento do Banco Mundial. A esse primeiro
Edital seguiram-se mais dois, abertos em abril e outubro do mesmo ano,
totalizando o recebimento de 63 propostas protocoladas na Prefeitura durante o
ano de 1988. Durante esse ano, tambm foi publicado decreto (382) que
autorizou os proponentes de OI aprovadas a contratarem os rgos
responsveis (383) pelo Programa Habitacional do Municpio FUNAPS e
COHAB, para execuo das obras e remoo das favelas.

Das 63 propostas protocoladas, 13 foram aceitas, mas somente 05 assinaram o


Termo de Compromisso, com a SEMPLA. Para atendimento de quatro dessas
propostas, o FUNAPS empreendeu a construo de 4 empreendimentos
habitacionais, trs na Zona Norte e um na Zona Sul, com a produo de 1.105
unidades habitacionais, sendo 835 destinadas ao atendimento da contrapartida
das OIs (384).

379
Ibid.: pp. 39.
380
SEMPLA/SEHAB (1994) - Relatrio Final do Grupo de Trabalho institudo pela Portaria
Intersecretarial 01/93/SEMPLA/SEHAB, que teve por finalidade avaliar os procedimentos
administrativos que tratam da aprovao e implantao dos Conjuntos Habitacionais de
Interesse Social relacionados com as operaes interligadas, propor medidas
operacionalizadoras visando a agilizao das mesmas, bem como propor soluo para os casos
pendentes.
381
Segundo o Art. 5 da Lei 10.209, de 09 de dezembro de 1986, as Operaes Interligadas se
viabilizavam mediante a publicao de um Edital: Art. 5 - A critrio da Prefeitura e mediante
chamamento da iniciativa privada, por edital, podero ser submetidas, Comisso de
Zoneamento, propostas de operaes interligadas envolvendo exclusivamente reas de domnio
pblico municipal, ocupadas por ncleos ou favelas, obedecidas s disposies desta lei.
382
Decreto 26.913, de 16 de setembro de 1988.
383
Destacamos que o prprio texto legal classificava, erroneamente, o FUNAPS, como um rgo
municipal e no como um fundo.
384
As unidades habitacionais produzidas que no foram destinadas s citadas Operaes
Interligadas, no futuro atenderam a outras OI ou demandas diversas e no foram custeadas
com os recursos referentes s contrapartidas descritas. A quinta OI contratada, cujo objetivo
era a remoo de 65 famlias que ocupavam terreno particular na Favela de Paraispolis,
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As remoes, conforme evidenciado na TABELA 22 EMPREENDIMENTOS FINANCIADOS POR


337
OPERAES INTERLIGADAS 1986 -1988 a seguir, ocorreram para empreendimentos
localizados na mesma regio da favela das quais as famlias foram removidas,
porm essas remoes no significaram, na maioria das situaes, a erradicao
das favelas, pois se constituram em transferncia parcial de famlias dos
assentamentos beneficiados. Os empreendimentos produzidos apresentam-se
dotados de infra-estrutura bsica, carecendo ainda de providncias para efetiva
regularizao, na maioria dos casos medidas administrativas. No que se refere
condio scio-econmica das famlias, com exceo do CH Morro Grande,
verifica-se predominncia de vulnerabilidade social muito alta.

Cabe destacar que todos esses empreendimentos foram contratados, fiscalizado


e geridos por SEHAB/HABI, ou seja, uma tarefa nova para esses rgos, com
todos os contratos e formalidades estabelecidos em nome do FUNAPS. Na
verdade foi o FUNAPS como um organismo autnomo o responsvel por todas
as atividades.

Uma das conseqncias menos evidentes do Programa de Desfavelamento diz


respeito ao retrocesso verificado no caminho que vinha sendo trilhado pelos
programas municipais de urbanizao em favelas, especialmente no projeto que
se delineava para o Complexo Helipolis.

As dimenses territoriais da Favela de Helipolis, a efervescncia da organizao


dos moradores que se faziam representar por diversas entidades congregadas na
UNAS, os compromissos assumidos com BNH e IAPAS na gesto anterior e,
principalmente, o potencial das reas ainda livres e de excelente localizao para
implantao dos projetos renda mdia propostos pela nova Administrao,
determinaram que o Projeto Habitacional Integrado Helipolis fosse retomado j
em 1986. O projeto sofreu uma reformulao, com cada uma das 13 reas
tratadas independentemente, e a definio da implantao de 4060
apartamentos, destinados a diferentes faixas de renda, quais sejam: 4 a 6 SMs
(1080 apartamentos); 6 a 8 SMS (1080 apartamentos) e 8 a 10 SMs (1900
apartamentos em prdios de 20 pavimentos).

embora a contrapartida tenha sido paga COHAB-SP, que construiu as unidades habitacionais
correspondentes no CH Adventista, no teve xito, na medida em que os moradores se
recusaram a sair da favela e as casas a eles destinadas acabaram por ser invadidas.
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Tab_22.pdf 338
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339

Alm do atendimento s faixas de renda mais alta, as perspectivas de construo


em mutiro coletivo, restringiram-se s 200 unidades financiadas pela SEAC,
pois o Projeto Modelar prevaleceu com a construo de 276 embries na gleba K
e inicio da construo de mais 315 embries da gleba F, obra esta que no foi
concluda. Quanto s demais reas, com exceo das glebas A (Favela Helipolis)
e gleba K (Favela So Joo Clmaco), tiveram destinao diversa dos interesses
dos moradores originais da favela, conforme Q UADRO 19 D ESTINAO DAS REAS DO
COMPLEXO H ELIPOLIS 1986-1988.

QUADRO 19 - DESTINAO DAS REAS DO


COMPLEXO HELIPOLIS - 1986-1988
DENOMINAO REA (M) DESTINAO/OCUPAO
A 89.099 Favela Helipolis
13.378 Apartamentos Renda Mdia
B/J Superior
11.611 Apartamentos Renda Mdia
C Superior
D 5.217 sem destinao
E 2.123 sem destinao
48.026 315 embries Projeto Modelar
F

16.665 Apartamentos Renda Mdia


G Superior
9.543 Apartamentos Renda Mdia
H Superior
15.486 Apartamentos Renda Mdia
I Superior
576.083 Favela So Joo Climaco - 329
K embries Projeto Modelar
105.297 Canteiro Experimental -
L Projeto Modelar - Tipologia
MOD - trreo + 3 pavimentos
M 19.233 sem destinao
60.875 Apartamentos Renda Mdia
N Superior

A gleba L, destinada ao Canteiro Experimental das unidades verticais do


Projeto Modelar, foi inicialmente recusada pela populao quando da proposta
de implantao de lotes urbanizados para desadensamento da favela, em
virtude de encontrar-se ocupada por um lixo e estar sujeita s enchentes
provocadas pelo transbordamento do Crrego dos Meninos.
Independentemente das condies imprprias ao uso habitacional, a rea foi
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destinada aos prdios do Modelar, resultando, hoje, em situao adversa que


340
compromete, inclusive, a regularizao do conjunto habitacional (385).

Figura 48 - Helipolis H - Obras de Renda Mdia paralisadas. Os esqueletos dos edifcios foram
posteriormente invadidos

Se em 1981/1982 as Favelas do Complexo Helipolis contavam com


aproximadamente 2000 domiclios, em 1987 esse nmero havia dobrado, pois
pesquisa contratada pela COHAB-SP indicava a existncia de 4.774 domiclios no
local, ou seja, um crescimento superior a 100%.

A populao de Helipolis no aceitou passivamente tais decises, porm em


face da instalao de uma equipe tcnica no local, das reunies freqentes e das
manobras da direo da COHAB-SP, impedindo que o projeto como um todo
fosse apreciado pela comunidade, acabou por ser vencida em seus propsitos,
no sem luta, no sem protestos e com muitas manifestaes pblicas que
provocavam reaes do Prefeito suspendendo obras e/ou negociaes.

Outro aspecto relevante para anlise das conseqncias das decises tomadas
nesse perodo nas condies atuais de ocupao de Helipolis, consiste no fato
de que todas as obras foram iniciadas com recursos financeiros prprios da
COHAB-SP, contando com a concesso dos emprstimos correspondentes por
parte da CEF. Ocorre que esses emprstimos no se viabilizaram e a Companhia
no dispunha de reservas suficientes para concluso das obras, at mesmo
porque vrias outras obras foram iniciadas com recursos prprios na expectativa
de ressarcimento quando da concesso dos emprstimos, o que tambm no
ocorreu, determinando a paralisao de todas as obras iniciadas.

385
A respeito da complexidade do processo de regularizao do Conjunto Helipolis L , em face das
condies de aterro com material imprprio, em face do lixo existente, ver SILVA (2004).: pp.
155-158.
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341

Figura 49- Helipolis N - Quando do inicio das obras em 1987

Gleba N

Figura 50 - Helipolis N - Aps a ocupao em 1996

Essa paralisao (386), sem a perspectiva de retomada, determinou o abandono


dos canteiros de obras pela maioria das empreiteiras, resultando na ocupao,
inclusive dos esqueletos dos edifcios iniciados, das glebas B, J, F, H e N,
resultando no adensamento da ocupao do local por favelas. Somente foi
possvel, na gesto posterior, a retomada das obras das glebas C e I, que foram
mantidas sob vigilncia pelas empreiteiras. Considerando os equvocos das

386
Somente as obras do Canteiro Experimental da gleba L foram concludas.
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decises tomadas, conclumos que as intervenes realizadas neste perodo,


342
determinaram no s o adensamento como a extenso das favelas do Complexo
Helipolis, contribuindo para a sua configurao atual.

Em sntese o Programa de Desfavelamento removeu 4.363 famlias, em 13


favelas (387), correspondendo a 8% das favelas existentes no Municpio (388), um
nmero bem inferior meta inicialmente estabelecida.

5.3. Financiando a produo (in) formal: terra e construo por empreiteiras

O enfoque da Administrao do perodo 1986-1988 foi o esquema tradicional de


produo de moradias, nos moldes dos conjuntos habitacionais produzidos pela
COHAB-SP, privilegiando a produo por empreiteiras. At mesmo os
financiamentos concedidos atravs do FUNAPS que antes se prestavam
aquisio de terra e material de construo, passaram a se destinar compra da
terra e a contrao das obras por empreiteira. Aparentemente, essa medida
conduziria produo formal de moradias, afastada, portanto, das prticas
anteriores onde os emprstimos concedidos se prestavam a colaborar com os
esquemas de auto-construo/mutiro. Entretanto, a condio ilegal das
moradias produzidas determinou a sua condio de informalidade, mesmo que
resultantes de uma produo formal. Tal como ocorreu na gesto anterior,
foram financiados:

a. Compra de terras;
b. Produo de moradias: compra de terras e contratao de
empreiteiras para execuo das obras;
c. Contratao de obras em reas pblicas.

As intervenes que se restringiram compra da terra, sem qualquer outro


financiamento complementar, determinaram, do mesmo modo que no perodo
anterior, que ocupao ocorresse por conta dos recursos prprios dos
beneficirios, que promoveram a diviso informal em lotes e a auto-construo
das moradias. As reas adquiridas, todas em nome do FUNAPS, totalizaram
aproximadamente 13 hectares e so descritas na TABELA 23 REAS ADQUIRIDAS COM
RECURSOS DO FUNAPS 1986-1988.

387
Favelas Glicrio, Formigueiro, Tatuap, Do Amor, Tolstoi, JK, Morro do S, guas Espraiadas,
Elvira Goreti, Vila Prel, Cidade Jardim, Pirituba, alm das famlias moradoras dos cortios das
Rua Assemblia e Jandaia, no acesso da Radial Leste para Av. 23 de Maio.
388
Cf. GOMIDE e TANAKA, Op. Cit. Pp. 38.
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Tab_23.pdf 343
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344

As reas adquiridas compreenderam, em sua maioria, terrenos que foram


anteriormente invadidos, como o caso do Palmares/Guapira, na Zona Norte,
ou ocupaes por favelas, como o caso da rea Gneve. Embora no
localizamos relatos especficos a respeito, envolvem, quase sempre, situaes
onde a ocupao ameaada de despejo pelo proprietrio particular e o Poder
Pblico intervm, comprando a rea para evitar a desocupao, bem como por
razes outras, que no foi possvel identificar.

Com exceo da rea Oxford, que embora irregular classificada pelo Municpio
como conjunto habitacional, nos demais casos temos a classificao dessa
produo como favelas ou loteamentos irregulares, demonstrando como a
compra dessas reas se constituiu insumo para produo informal. No caso do
Jardim Palmares, a ocupao resultante da compra da rea pelo FUNAPS, se
constitui em loteamento clandestino (389).

Em trs casos, classificados como favelas, onde houve clculo do ndice de Infra-
Estrutura pelo Municpio, verificamos valores inferiores a 0,5, o que reflete uma
situao insatisfatria no obstante aos vrios anos de ocupao, com exceo
do Jardim Palmares, que apresenta ndice 0,7 aps a interveno no mbito do
Programa Lote Legal. Quanto s condies scio-econmicas, os quatro casos
revelam baixa renda e altos ndices de vulnerabilidade social, com exceo da
Favela Gneve, cuja renda mdia supera 6 SMs. Nos trs casos onde se dispe
de informaes sobre o nmero de famlias beneficirias originais e o nmero
total de domiclios, observa-se acrscimos no intervalo de 67 a 140%,
demonstrando como a condio informal favoreceu o adensamento das reas.

No caso dos financiamentos para produo das moradias, os beneficirios


contrataram diretamente as empreiteiras, mediante indicao de HABI, para
execuo de edificaes e, em algumas situaes especficas, tambm de
urbanizao. Essa prtica, utilizada extensivamente no perodo, caracteriza uma
burla lei de licitaes, na medida em que o rgo escolhia as empresas

389
Nos referimos ao Programa Lote Legal, implantado atravs do Departamento de Regularizao
do Parcelamento do Solo RESOLO, da SEHAB, com respaldo na Lei Municipal 11.775/95, que
promoveu a dotao de infra-estrutura, entre outros, ao Jardim Palmares.
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construtoras ao seu bel prazer, ficando os beneficirios sujeitos a essa


345
indicao para fins de obteno do financiamento. Como descrevem GOMIDE
e TANAKA (1997), posteriormente, o Conselho do Fundo aprovou a escolha das
empreiteiras por uma Comisso Permanente constituda para este fim (390).

Em alguns casos, provavelmente se tratando de negociaes e processos que


tiveram inicio no perodo anterior e somente foram formalizados a partir de
1986, encontramos reas compradas e escrituradas em nome dos beneficirios,
bem como alguns casos de produo em auto-construo/mutiro, com
financiamento apenas do material de construo, conforme TABELA 24
FINANCIAMENTO DE REAS E PRODUO DE MORADIAS 1986-1988, na seqncia.

Os terrenos adquiridos visando produo de moradias, atravs de


financiamento aos beneficirios, tanto do material de construo como da
contratao de empreiteiras, localizam-se na maioria na Zona Leste, retomando
a tendncia anterior, de concentrar as moradias destinadas s famlias de baixa
renda nessa regio, onde os terrenos eram mais baratos. Na maioria dos casos
tambm, a produo ocorreu atravs do financiamento para contratao de
empreiteiras para construo de casas, bem como, em alguns casos, para obras
de infra-estrutura. Verificamos, da anlise da TABELA 24, que os casos de produo
em regime de mutiro esto associados compra de reas em nome dos
beneficirios, demonstrando tratar-se de projetos iniciados sob gide das
prticas do perodo anterior, com alguns casos, inclusive, de reas compradas
em nome dos beneficirios que acabaram por ter o financiamento para
contratao de empreiteira, seguindo as prticas em vigor por ocasio do inicio
das obras (391).

Em linhas gerais, a prioridade foi dada s empreiteiras, resultando em muitas


situaes onde a populao se sujeitou aceitao de servios no realizados a
contento, vez que no tinha condies de adotar as medidas coercitivas cabveis.

390
GOMIDE e TANAKA. Op. Cit.: pp. 34.
391
Temos apenas um caso, onde a compra da rea se deu atravs do FUNAPS, conforme rotina
adotada a partir de 1986, no qual a produo ocorreu atravs de mutiro, que o
empreendimento Quintais da Moca ou Chcara Santa Etelvina, que compreende uma
situao especfica, onde moradores despejados de cortios da regio central foram removidos
para moradias, por eles construdas, em terreno na Zona Leste.
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346

Tab_24.pdf
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347

Segundo consta dos documentos oficiais, os tcnicos da HABI promoviam a


fiscalizao, das obras, porm, considerando a evidente falta de estrutura
tcnica-administrativa, no existiam condies para que as obras fossem
acompanhadas adequadamente, inclusive em face de que o contrato era
firmado com os beneficirios e no como a Prefeitura.

Tal situao explica a classificao de quase 65% dos casos como loteamentos
irregulares ou favelas e apenas 06 intervenes como conjuntos habitacionais,
porm irregulares e sem informaes precisas quanto s condies de infra-
estrutura. O desenvolvimento econmico e social dessas comunidades tambm
pode ser medido em face da baixa renda, variando de 0,88 a 1,21 SMs, nos
casos de favelas e loteamentos irregulares, onde esta informao
disponibilizada, com exceo apenas da Favela Humait II, onde a renda chega a
quase 06 SMs.

A prtica de financiamento individual de material de construo continuou


existindo, inclusive com certa nfase, conforme relatam GOMIDE e TANAKA, na
medida em que 250 proprietrios individuais de lotes na Grande So Paulo
obtiveram material de construo financiado pelo FUNAPS no perodo (392).
Desta forma, embora o Prefeito se negasse a uma poltica habitacional de
carter metropolitano, restringindo a atuao da COHAB-SP, promovia o
financiamento de construes informais nos municpios vizinhos. Infelizmente,
como nos casos anteriores, no h registros da localizao das moradias
financiadas e at mesmo de sua efetivao.

Finalmente, mantendo prticas anteriores, temos o financiamento para


produo de moradias em reas pblicas, dominiais e de uso comum, a maioria
ocupada por favelas, conforme consta da TABELA 25 FINANCIAMENTO PARA PRODUO
EM REAS PBLICAS 1986-1988. Mesmo nessas situaes de total informalidade,
principalmente em reas de uso comum, a execuo das moradias e das obras de
infra-estrutura foram financiadas para produo atravs da contratao de

392
GOMIDE e TANAKA. Op. Cit. : pp. 37.
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empreiteiras, envolvendo 4 casos, enquanto o financiamento de material de


348
construo ocorreu tambm em 4 casos.

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349

No caso das favelas Vila Nova So Joo e Santa Maria, alm do financiamento
de material para auto-construo, houve o financiamento para contratao de
empreiteiras para obras de urbanizao, pois como descrevem GOMIDE e
TANAKA (1997), j no final da gesto, os projetos de urbanizao de favelas
acabaram por ser retomados (393). Essa retomada de urbanizao de favelas,
contrariando as diretrizes estabelecidas pelo Governo Municipal demonstra
como a premncia na soluo de problemas emergncias e o atendimento da
reivindicao das populaes moradoras nesses assentamentos tornava,
praticamente, impossvel o encaminhamento de alguma soluo definitiva.
Como no havia se estruturado um plano de interveno efetiva, garantindo
condies satisfatrias de infra-estrutura e moradia, apelava-se para a adoo
de solues que eram paliativas e se combinavam com prticas informais,
inclusive sem a soluo da problemtica fundiria.

Esse fato pode ser constatado a partir da situao atual de ambas as favelas
anteriormente citadas que sofreram adensamento habitacional e apresentam
ainda hoje carncias de infra-estrutura. Cabe destacar tambm que, em caso de
financiamento da produo em reas pblicas livres, como ocorreu com a rea
dominial denominada Galileu Gaia, o financiamento promovido pelo FUNAPS
deu origem a uma favela, hoje considerada como ncleo urbanizado, porm
ainda irregular. Exceto as Favelas Santa Maria e Rolim Laranjeiras, que
apresentam ndice de Infra-Estrutura de 0,37 e 0,42, respectivamente, nos
demais casos, encontramos condies melhores com ndices variando de 0,70 a
1,00.

As aes empreendidas no perodo, atravs da COHAB-SP ou do FUNAPS,


especialmente quando se referem aos assentamentos informais e s formas de
produo alternativas de moradia, caracterizam-se pela sua ambigidade. As
diretrizes formuladas no so necessariamente aquelas que determinam as aes,
na medida em que encontramos projetos em mutiro, enquanto a diretriz era

393
GOMIDE e TANAKA. Op. Cit.: pp. 35,
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produo por empreiteiras; verbas destinadas para a urbanizao de favelas,


350
enquanto a diretriz era a remoo, e assim por diante.

Foi uma Administrao com decises excessivamente centralizadas, onde cabia ao


Prefeito a palavra final sobre cada um dos projetos habitacionais empreendidos,
considerando que localizamos ofcios encaminhados para sua deliberao, com a
descrio pormenorizada de cada projeto, que eram devolvidos com uma anotao
de prprio punho, onde o Prefeito orientava os procedimentos a serem seguidos.
Essa atuao permitiu que fossem estabelecidas barganhas de toda ordem, ora
cedendo, ora negando, mas de alguma forma neutralizando uma ao mais
organizada e efetiva dos movimentos sociais pr-moradia, com encaminhamentos
individualizados, ou na melhor das hipteses, regionalizados.

Caracterizou-se tambm, como um perodo onde o direito moradia e os


movimentos sociais organizados foram desrespeitados, com aes truculentas de
reintegrao de posse e remoes, penalizando os grupos mais vulnerveis sob o
ponto de vista social e poltico e estabelecendo negociaes com os grupos mais
organizados, onde nem sempre os compromissos firmados eram honrados. Qualquer
ao ou critica mais contundente com relao Administrao era motivo para
suscetibilidades e retrocessos nas negociaes.

Paralelamente, mesmo em um ambiente onde os recursos financeiros se


apresentavam escassos, a Gesto 1986-1988 soube engendrar mecanismos, as vezes
no muito transparentes, para garantir os seus intentos como o caso da criao do
CERPROHAB e das Operaes Interligadas, que permitiram obter as verbas
necessrias para os programas de remoo de favelas. H que se registrar, contudo,
que alguns desses estratagemas acabaram por resultar em conseqncias danosas,
como o caso do inicio de um conjunto expressivo de obras, principalmente
destinadas s faixas de renda mdia, com recursos da COHAB-SP contando com
financiamentos futuros que no se concretizaram. A paralisao dessas obras
resultou em uma srie de conseqncias graves, que vo desde a invaso de
esqueletos de edifcios abandonados, at situaes onde as obras de terraplenagem
iniciadas e no concludas implicaram em processos erosivos e degradao de stios,
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assoreamento de crregos, etc. (394), dilapidando recursos que poderiam ser


351
investidos de forma produtiva.

Todas as concesses ao movimento popular organizado, como foi o caso dos


mutires por autogesto, no receberam empenho da Administrao para sua
realizao, muito pelo contrrio, foram criadas dificuldades para que os processos e
as entidades fossem desacreditados, o que no ocorreu graas ao empenho das
famlias beneficirias e das entidades representativas que souberam superar os
entraves. Por derradeiro, h que se registrar que as intervenes em geral, se
caracterizaram pela informalidade, at mesmo quando se valeram de empreiteiras
para execuo das obras, considerando a utilizao de reas imprprias e a
desconsiderao da legislao, tal como ocorreu em perodos anteriores.

394
Nos referimos aos prdios invadidos em Helipolis e Itaquera, bem como as obras de
terraplenagem iniciadas nas glebas Santa Etelvina III B, Santa Etelvina VI B e Jardim So Paulo
II D.
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352

6. CONSTRUINDO TERRITRIOS DE UTOPIA: QUARTO PERODO DE ATUAO


E EXTINO DO FUNAPS

A eleio de Luiza Erundina representou para a populao carente de moradia, a


chegada dos movimentos sociais ao poder, considerando a biografia da nova Prefeita,
totalmente identificada com os problemas da populao de mais baixa renda e suas
dificuldades de habitao. A populao mais pobre via nessa eleio a soluo de
seus problemas cotidianos e a reverso de processos cuja ao do Executivo do
Municpio estava muito longe de sequer influenciar. Nesse sentido, caracteriza-se
uma excessiva expectativa que, por mais que o governo fosse bem sucedido, seria,
com certeza, frustrada.

Para direo dos rgos vinculados problemtica habitacional, SEHAB e COHAB-SP,


a Prefeita indicou tcnicos que estavam diretamente relacionados com os
movimentos populares, muitas vezes com vises diferenciadas dos problemas e
principalmente das solues a serem colocadas em prtica. A menina dos olhos de
alguns desses profissionais eram os mutires por autogesto, cuja defesa era
formulada por BONDUKI (1992), atravs da dissertao de mestrado denominada
Habitao e Autogesto: construindo territrios de utopia, escrita em um
momento, onde as possibilidades efetivas dessa prtica se concretizar no mbito das
polticas pblicas era ainda uma utopia (395 ).

Se as condies encontradas pela nova Administrao eram adversas, caracterizadas


por uma pesada divida e um imenso dficit financeiro (396), na rea habitacional
os problemas no eram menores. Vrias obras encontravam-se iniciadas, muitas j
paralisadas h tempo, sem recursos financeiros para sua continuidade ou retomada,
com o reinicio a construo de unidades habitacionais no Complexo Cidade
Tiradentes atravs do CERPROHAB, no obstante ainda estivessem pendentes os

395
A tese de mestrado data de 1986 e a publicao em livro de 1992. A importncia dessa obra
para o perodo analisado decorre do fato de que alm de retratar as experincias do Laboratrio
de Habitao da Faculdade de Belas Artes, que teve influncia nas experincias de autogesto
levadas a efeito at ento no mbito do Municpio de So Paulo, o seu autor Arquiteto Nabil
Georges Bonduki, ocupou o cargo da Superintendente de HABI na Gesto de Luiza Erundina.
396
So Paulo (Cidade), SERA, 1992: pp. 133.
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problemas advindos da primeira etapa de implantao dos conjuntos desse


353
Complexo. As perspectivas que se colocavam no eram favorveis considerando o
agravamento da crise econmica e da inflao, sem contar com o declnio do SFH
(397).

Para completar o cenrio adverso, o inicio da nova Administrao marcado por um


volume muito grande de invases (398), com a ocupao tanto de reas pblicas como
de apartamentos produzidos pela COHAB-SP em fase final de obras ou em fase de
comercializao. Lideranas do movimento popular afirmavam que os militantes pr-
moradia atuantes encontravam-se divididos entre conter as invases e buscar uma
soluo negociada ou incentiv-las para fins de forar as tratativas. Tambm existiam
invases fomentadas por grupos de oposio Administrao que tinham por
objetivo tumultuar o quadro j negativo (399).

As divergncias internas entre a direo de SEHAB e COHAB-SP com relao a uma


srie de questes que se colocavam, considerando formas diferenciadas do
entendimento da problemtica habitacional, do papel do Estado e especificamente
do Municpio na sua soluo, sem contar com a disputa de grupos pela hegemonia na
conduo da poltica habitacional, dificultavam a tomada de decises e o
encaminhamento de questes pendentes. Uma dessas importantes decises, que
dizia respeito ao arranjo institucional e a diviso de responsabilidades na conduo
dos programas habitacionais levou algum tempo para ser equacionada, at a
definio de que seriam de responsabilidade de SEHAB/HABI os programas
alternativos e subsidiados, ou seja, aqueles vinculados ao FUNAPS e provenientes do
oramento municipal, e da COHAB-SP a produo em grande escala, com recursos
federais (400).

A partir dessa deciso todos os projetos de mutiro que ainda estavam em


andamento foram transferidos para HABI, at mesmo porque deveriam ser custeados
com recursos do FUNAPS, na medida em que a COHAB-SP vinha executando as obras
com recursos prprios, com exceo daqueles mutires vinculados SEAC.

397
Cf. COHAB-SP (1992), Relatrio de Gesto: 1989-1992, pp. 5-6.
398
Ocorreram 12 invases desde a data da eleio at Fevereiro de 1989.
399
Cf. Jornal a Folha de So Paulo, 02.02.1989.
400
Cf. COHAB-SP (1992). Op. Cit.
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Com relao ao FUNAPS, embora sua atuao independente j suscitasse


354
questionamentos por parte do Tribunal de Contas do Municpio TCM, esse foi o
perodo onde o Fundo teve maior autonomia, relevncia e uma atuao mais
diversificada, comparativamente com os perodos anteriores (401). De certa forma, a
autonomia do FUNAPS que funcionava praticamente como uma autarquia
municipal foi favorvel inteno de concentrar os programas de produo
alternativa e intervenes nos assentamento informais na sua esfera de gesto.

J no inicio da gesto foi institudo o Plano de Ao Imediata PAI, que previa as


seguintes linhas de atuao: urbanizao de favelas; produo de lotes urbanizados e
moradias; preveno de risco em favelas e atendimento habitao coletiva precria
de aluguel, consoante as seguintes diretrizes gerais, a seguir sintetizadas (402):

a. Prioridade populao com renda familiar at 5 salrios mnimos, e


projetos de baixo valor unitrio para ampliar a oferta;
b. Prioridade para as reivindicaes dos movimentos organizados de luta
por moradia e de urbanizao de favelas, bem como produo de
alternativas de moradia para populao moradora em favela de risco;
c. Desenvolvimento de trabalho social, cultural e poltico visando ao
estimulo participao popular;
d. Aumento da densidade populacional nos projetos de lotes urbanizados
e construo de unidades habitacionais;
e. Acesso s moradias, alm da propriedade individual da unidade
habitacional, atravs de alternativas de garantia de posse e do direto a
habitao, como a concesso de direito real de uso, propriedade
coletiva, condominial e cooperativa, dependendo da alterao da
legislao federal;
f. Privilegiar a urbanizao de favelas que contam com movimentos
organizados, se localizam em reas pblicas, que esto fora das reas
de risco e tenham se constitudo antes de 1 de janeiro de 1989;

401
Conforme GOMIDE e TANAKA, Op.Cit.: pp.24, o Tribunal de Contas do Municpio TCM, em
parecer de maio de 1989 j havia indicado a situao irregular de atuao do FUNAPS, fato este
que motivou a criao de um Grupo de Trabalho Intersecretarial, por parte de HABI, que sugeriu
a instituio de uma Fundao para o desenvolvimento da poltica habitacional do Municpio.
Essa sugesto resultou no encaminhamento de projeto de lei de criao da Fundao de
Habitao de Interesse Social, em substituio ao Fundo, projeto este que foi rejeitado pelo
legislativo.
402
Conforme Relatrio de Gesto 1989/1992 PMSP/SEHAB.
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g. Nas obras em andamento, os futuros moradores, obedecida a fila de


355
inscrio da COHAB-SP, sero chamados a participarem do
acompanhamento das obras;
h. Nos conjuntos j ocupados ser realizado levantamento para identificar
e sanar as irregularidades de ocupao das unidades (aluguel, cesso,
invaso, inadimplncia, etc.);
i. Respeito proporcionalidade entre a extenso da demanda,
organizao dos movimentos e a gravidade da situao de risco, no
momento da distribuio dos projetos a serem implantados, devendo
todas as zonas do municpio serem atendidas;
j. Apoio da administrao municipal s cooperativas de habitao ou
associaes comunitrias de construo, geridas pelos prprios
associados, assim como as entidades de assessoria habitao popular
e de desenvolvimento tecnolgico reconhecidas publicamente;
k. Estimulo s solues de carter inovador no que se refere qualidade
do projeto, processo de produo ou regime de propriedade, como
subsdio ao estabelecimento de nova poltica de habitao de interesse
social;
l. Mobilizao de outros recursos financeiros, alm dos provenientes do
oramento municipal, na implantao do Plano;
m. Incorporar na poltica habitacional do municpio a participao e o
apoio dos movimentos sociais organizados;
n. Realizar a poltica habitacional do municpio atravs da COHAB e HABI,
com o apoio de outros rgos da Administrao Municipal sob a
coordenao da SEHAB.

Em consonncia com as diretrizes fixadas, foram institudos Programas Habitacionais,


com recursos financeiros do FUNAPS que propunham a atuao em favelas e a
construo de habitaes de interesse social, atravs de mutiro e empreitada,
conforme QUADRO 20 P ROGRAMAS HABITACIONAIS INSTITUDOS ATRAVS DO FUNAPS 1989-

1992, que sero descritos na seqncia.


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QUADRO 20 PROGRAMAS HABITACIONAIS INSTITUDOS ATRAVS DO FUNAPS 1989-


356
1992
Produo habitacional em regime de mutiro por autogesto dos beneficirios
organizados em associaes, assistidas por Assessorias Tcnicas, sem fins

FUNACOM
lucrativos, contratadas diretamente pelas associaes, com execuo de infra-
estrutura por empreiteira. Foram produzidas cerca de 10.000 unidades
habitacionais, implantadas em reas desapropriadas pela Municipalidade, alm
de reas de propriedade das associaes
PROVISO

EMPREITADA
Embora no se constitua um programa propriamente dito, envolveu o conjunto
PRODUO
de unidades habitacionais produzidas em regime de empreitada, com recursos do
FUNAPS e de Operaes Interligadas
POR
Regio Central

Programa Habitacional para Populao de Baixa Renda na Regio Central de So


Paulo - Desapropriao pelo poder pblico, seguida da reforma e reedificao das
habitaes coletivas atravs da autogesto
Urbanizao
URBANACOM

Comunitria

Urbanizao de favelas em regime de mutiro, com financiamento do FUNAPS,


envolvendo inclusive a produo de novas unidades habitacionais nas favelas
AO EM FAVELAS

Urbanizao
de Favelas

Urbanizao de Favelas Urbanizao de favelas em regime de empreitada,


inclusive com a produo de novas unidades habitacionais em favelas
PREVENO

MELHORIAS
DE RISCO E

Subprogramas que objetivam o atendimento de situaes de risco atravs de


diagnstico dos problemas detectados com indicao para soluo; e execuo
de obras pontuais para solucionar situaes especficas.

6.1. Proviso de Moradias

O Programa de Proviso de Moradias tinha por objetivo ampliar a oferta de


moradias para as famlias de baixa renda que estejam organizadas em
movimento ou em situao de risco. A sua operacionalizao envolveu a
produo por mutiro, auto-construo, construo por empreiteira e formas
mistas ou combinadas. Visava a adoo de alternativas de baixo custo com o
desenvolvimento de projetos inovadores quanto qualidade, regime de
propriedade, processo de produo e desenvolvimento de um trabalho integrado
do ponto de vista poltico, social e cultural (403).

403
Cf. SEHAB/HABI (1992): s/n,
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As diretrizes preconizadas compreendiam o direito a arquitetura bem resolvida,


357
considerando aspectos urbansticos e ambientais; a localizao adequada dos
conjuntos habitacionais em reas providas de infra-estrutura, transportes e
equipamentos; melhor qualidade e maior quantidade de unidades para enfrentar
a dimenso do problema habitacional, adequao dos conjuntos ao meio fsico,
reduzindo custos de terraplenagem e melhor aproveitamento da terra e da infra-
estrutura.

A proviso se deu atravs de programas de produo em mutiro FUNAPS


Comunitrio, produo por empreiteira, alm da produo em mutiro pela
populao moradora em cortios das reas centrais, que apresenta
caractersticas prprias, conforme detalharemos a seguir.

6.1.1. FUNACOM FUNAPS Comunitrio

O FUNACOM viabilizou a produo atravs de mutires por autogesto,


institucionalizando, atravs de um programa com normas determinadas,
as experincias levadas a efeito na Gesto Jnio Quadros, atravs da
COHAB-SP, com parmetros mais flexveis e a ampliao dos limites e
insumos a serem contemplados nos emprstimos. Foi viabilizada atravs
desse programa a produo de aproximadamente 10.000 unidades
habitacionais, distribudas sobre uma superfcie de aproximadamente 2,5
milhes de metros quadrados, conforme apresentado na TABELA 26
PROGRAMA FUNACOM 1989-1992.

A prtica da denominada autogesto na produo de moradias atravs


de mutires foi originada no mbito do grupo de profissionais do
Laboratrio de Habitao da Faculdade de Belas Artes, influenciados pela
experincia uruguaia de ajuda mtua, da qual tratamos anteriormente.
Era, at ento, uma experincia restrita aos movimentos da Zona Sul, na
medida em que foi experimentada informalmente na urbanizao da
Favela Recanto da Alegria, no perodo de 1983-1985, e autorizada em
carter excepcional pelo Prefeito Jnio Quadros para os mutires de Valo
Velho, Adventista Fase II e Graja (404).

404
Tambm existia uma experincia dessa forma de gesto da produo em um empreendimento
em So Bernardo do Campo, financiado pelo Governo do Estado.
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360
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361

Assim sendo, a autogesto, ao contrrio do mutiro, no se constitua


objeto generalizado de luta dos movimentos sociais de outras regies e
tampouco era absorvida com a relevncia que acabou assumindo na
esfera da estrutura SEHAB/HABI/COHAB:

Na administrao no havia uma discusso fechada com relao

amplitude que devesse ganhar esse programa. Ele at podia ganhar o

status de poltica pblica, mas no com a extenso que acabou assumindo,

Poderia at ser um programa, mas no o programa principal. (Caderno Plis

N 20 (1994): pp. 15 Entrevista concedida por Nabil Bonduki Ana Amlia Silva).

Com efeito, no inicio da Administrao a grande conquista preconizada


era a execuo de mil lotes urbanizados em cada uma das regies do
Municpio, conforme divulgado pela Prefeita e conforme reivindicao dos
movimentos populares, que buscavam alternativas de acesso terra e ao
financiamento de material para construo, sem tratar de aspectos
relacionados gesto. Os movimentos da Zona Leste, por exemplo, que
embora tivessem levado a frente programas de mutires nas duas gestes
anteriores, atravs da recm criada, mas j poderosa, Unio dos
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Movimentos de Moradia UMM, tinha como principal objeto de luta os


362
mil lotes por regio, conforme dizeres de BONDUKI (405 ):

Se naquele momento a Prefeitura tivesse assumido um programa para

distribuir lotes urbanizados para que a populao construsse por seu

prprio esforo, penso que os movimentos teriam aceito e ento esta

proposta de autogesto no teria caminhado o quanto caminhou. ((Caderno

Plis N 20 (1994): pp. 9 Entrevista concedida por Nabil Bonduki Ana Amlia
Silva).).

Conforme bem definiu BONDUKI (406 ), ao contrrio de SEHAB e COHAB, a


HABI permitiu certa autonomia e agilidade para introduo da proposta da
autogesto, o que de certa forma compensava sua falta de estrutura. A
produo de moradias com o financiamento de terra e material de
construo, que existia at mesmo antes da instituio do FUNAPS, no
deixava de ser uma forma de produo onde a populao administrava os
recursos com certa autonomia, pois em alguns casos de financiamento
individual no h sequer registro da concretizao das obras. Nesse
sentido, embora o grupo que formulou o Programa FUNACOM fosse
constitudo somente por profissionais contratados pela nova gesto, no
existiam no mbito do rgo, estruturas, normas, procedimentos ou

405
Entrevista, 1994. Op. Cit., pp. 9.
406
Em entrevista Ana Amlia da Silva. Caderno Plis N 20, pp. 12.
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qualquer outra forma de barreiras ao programa (407). Conjugavam-se assim


363
dois fatores essenciais para a realizao do programa: o desejo dos
tcnicos contratados em implementar a autogesto e a fragilidade
institucional de HABI.

O FUNAPS comunitrio foi institudo e chegou ao volume de produo


empreendida, em face de trs pr-condies: em primeiro lugar, devido
aos tcnicos que defendiam a prtica da autogesto, indicados para a
direo de HABI, em segundo lugar, pelo fato de que a estrutura de HABI,
muito precria e vulnervel, era por conseqncia mais flexvel,
permitindo a rpida institucionalizao do programa e, por fim, a mais
importante delas, ou seja, a existncia de um movimento popular
organizado que j h algum tempo experimentava prticas comunitrias e
assumiu o desafio da gesto dos empreendimentos em regime de
mutiro.

Diante de todo esse cenrio o Programa foi rapidamente institudo e


foram estabelecidos os parmetros necessrios sua adeso. Essa
institucionalizao resultou em um arranjo com diretrizes mais claras do
que aquelas empreendidas anteriormente na atuao com recursos do
FUNAPS, que pode ser sintetizada conforme segue:

a. Os empreendimentos do FUNACOM seriam viabilizados mediante a


formalizao de convnios entre o FUNAPS (408) com as entidades ou
associaes de moradia, que assumiriam a responsabilidade pelo
recebimento e aplicao dos recursos conforme cronograma fsico-
financeiro, contratao de assessorias tcnicas, organizao do mutiro
e de todas as atividades necessrias a sua realizao;
b. O financiamento era composto de uma verba para canteiro de obras,
ferramentas e equipamentos, com limite de 4% do valor do
financiamento, remunerao de assessoria tcnica para projeto e
acompanhamento, tambm no limite de 4%, e uma verba para
contratao de mo de obra especializada limitada a 10% do valor do

407
Cf. RONCONI (1995) a equipe de coordenao do FUNACOM era formada por arquitetos recm
contratados pela nova gesto, somente uma secretria e uma assistente social faziam parte do
corpo de funcionrios municipais.
408
Tambm nesse momento o Fundo foi utilizado como uma entidade autnoma.
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financiamento, restando os 82% remanescentes para o financiamento


364
do material de construo;
c. Os valor total do financiamento eram limitados 900 VRFs (409) no
podendo ultrapassar tambm o limite de 15 VRFs por metro quadrado,
o que equivaleria a uma rea de 60 m;
d. Os terrenos para edificao das moradias tinham origens diversas, tais
como, desapropriaes promovidas por HABI, a partir de prioridades
estabelecidas em instncias regionais de participao dos movimentos
(410), ou reas de propriedade das prprias entidades, obtidas junto a
outros rgos como COHAB-SP, CDHU ou de doaes como a Igreja,
etc.;
e. Cada entidade deveria apresentar, alm dos projetos e do cronograma
fsico-financeiro para orientar as liberaes mensais, o regulamento
das obras, que regia as normas de relacionamento em canteiro,
deveres e obrigaes entre a coordenao e os mutirantes, alm da
listagem nominal dos selecionados que eram cadastrados por HABI;
f. A entidade deveria tambm formalizar convnio ou contrato com uma
das assessorias tcnicas cadastradas em HABI, que deveriam se
constituir em entidades sem fins lucrativos;
g. Cada convnio formalizado com as associaes teria como limite a
produo de at 200 unidades habitacionais (411).

A partir dessas linhas mestras as obras se desenvolviam com recursos


desembolsados mensalmente pelo FUNAPS, observando as parcelas do
cronograma fsico-financeiro aprovado por HABI. A primeira parcela era
uma espcie de adiantamento para efetivo inicio das obras, nos mesmos
moldes operados pela COHAB-SP no perodo anterior, com exceo de que
409
No ms de janeiro de 1990, poca da assinatura do primeiro convnio do FUNACOM ( Mutiro
So Francisco V), a VRF equivalia a NCz$ 110,31, portanto, 900 VRFs totalizavam NCz$
99.279,00. Com o dlar do dia 01/01/1990 cotado em NCz$ 11,53, temos o valor mximo de
financiamento equivalente a US$ 8.610,50, ou de US$ 143,50/m. Esses valores foram revistos
em 1992, quando o teto do programa passou a ser de 1.114,80 UPF/unidade e 18,58 UPF/m, o
que equivaleria, considerando a UPF de Cr$ 30.887,03 e do Dlar de Cr$ 4.224,40,
(Agosto/1992) a Cr$ 34.432.861,04 ou US$ 8.150,00/unidade e a Cr$ 573.881,01 ou US$
135,84/m, o que permitiria a construo de unidades habitacionais de at 60 m.
410
Os chamados Fruns Regionais.
411
No obstante a existncia desse limite, utilizou-se o expediente de subdividir o mesmo projeto
em vrios convnios, como por exemplo, o Jardim Apuan, onde foram formalizados quatro
convnios totalizando 800 unidades habitacionais edificadas na mesma gleba, apenas com
associaes diferente, originrias todas do mesmo movimento.
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alm da vistoria tcnica para fins de medio dos servios realizados e


365
verificao da sua conformidade, era exigida tambm a apresentao de
prestao de contas dos dispndios dos recursos (412).

Relativamente viabilizao do programa cabem algumas consideraes,


conforme a seguir apresentado, que no invalidam o resultado expressivo
na produo de moradias para baixa renda e o ineditismo da introduo
da prtica da autogesto em um conjunto significativo de obras, que no
deixou de ser tambm uma experincia de grande amplitude, que serviu
para consolidao de programas de mutires por autogesto em outras
localidades e at mesmo na esfera do Governo Estadual, nos programas
da CDHU.

O Programa privilegiava movimentos organizados de moradia,


incorporando, reivindicaes histricas desses movimentos na tentativa de
romper com prticas clientelistas e assistencialistas de atendimento
individual, atendendo um segmento mais informado e organizado da
populao, procedente, em grande parte de habitaes precrias de
aluguel, pressupostos amplamente divulgados e que so ressaltados por
GOMIDE e TANAKA (1997). Nesse sentido as autoras questionam:

No atendimento demanda de habitao de interesse social, a prioridade

dos investimentos concedidos aos grupos politizados e organizados em

movimentos ou associaes de luta por moradia, quase sempre de vocao

412
Cf. SEHAB/HABI (1992), no incio os convnios previam somente a medio da obra para fins de
liberao das parcelas. Posteriormente, no processo de avaliao foi considerada a
importncia da apresentao mensal da prestao de contas para a liberao das parcelas, com
o objetivo principal de garantir a prtica desse controle interno nas associaes.
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366
partidria, evidenciou uma atitude de favoritismo assumida pela

Administrao no perodo. Indaga-se se essa postura no representou uma

manuteno de uma prtica clientelstica, agora de carter coletivo.

(GOMIDE e TANAKA, 1997: pp.48).

Teramos evidenciado nesse caso, o risco do clientelismo coletivo, na


medida em que eram atendidos apenas grupos organizados segundo uma
determinada metodologia e que tinham alguma representatividade na
sua regio de atuao, na medida em que as prioridades de atendimento
eram decididas em Fruns Regionais, onde as entidades organizadas
encaminhavam seus pleitos. Dessa forma, determinava-se que somente os
grupos reconhecidos nesse ambiente tivessem chances de ver suas
reivindicaes atendidas. Nessa conformidade, cabe a ressalva de
DURHAM (1984) quando adverte que as reivindicaes surgem onde so
mais facilmente atendidas, ou onde tem maior chance de vitria e no
onde so mais necessrias em termos de carncias da populao (413).

Nesse sentido, o FUNACOM no garantia o atendimento das famlias que


mais necessitavam de moradia ou que estavam em situao mais precria.
A clivagem se dava, na maioria dos casos, conforme regras estabelecidas
pelos prprios movimentos, com base na participao do individuo na
luta, para fins de deciso quanto atribuio de unidades e de outros
aspectos de relevncia individual, o que induz a um processo subjetivo de
escolha. O crescimento poltico das comunidades beneficiadas, a
emergncia e consolidao de novas lideranas so objeto de algumas

413
Cf. DURHAM, Op. Cit.: pp.25.
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anlises que consideram os benefcios, ou insucessos, auferidos atravs do


367
programa, deixando claro que o FUNACOM era tambm um projeto com
alto componente poltico, que trazia as discusses e disputas do
movimento popular para o seio da Administrao.

Paralelamente, a autonomia concedida aos movimentos, especialmente


no que se refere indicao da demanda para os projetos, um encargo
pesado que, de certa maneira, retira um nus dos ombros da
Administrao, pois se determinadas famlias no so atendidas, isso
ocorre por deciso do movimento e no do poder pblico. Desta forma os
embates com o Estado se fizeram no universo do volume de moradias a
serem oferecidas para cada regio e cada movimento e no a partir de
critrios de seleo individual, ficando para os indivduos no atendidos,
na maioria dos casos, a sensao de que o atendimento no ocorreu por
fraqueza ou inabilidade de negociao da liderana de seu grupo e pelos
critrios criados na esfera do prprio grupo e no por incapacidade do
Estado em solucionar o problema de moradia da populao de mais
baixa renda. Tambm vale o oposto, se houve atendimento porque a
liderana do grupo competente e, portanto, deve ser valorizada,
inclusive politicamente.

A noo de autogesto, com base em uma srie de depoimentos de


tcnicos entusiastas do programa, representa uma cesso de poder por
parte do Estado. Por outro lado, a co-gesto era a prtica onde a
Prefeitura dava assessoria tcnica, acompanhava o desenvolvimento do
trabalho e a associao recebia o financiamento, comprava o material de
construo com assessoria do poder pblico (414 ). So concepes com
influncia do modelo uruguaio:

414
Cf. BONDUKI, Caderno Plis N 20, (1994).
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368
No Uruguai, inclusive, essas palavras possuem concepes e contedos

ideolgicos diversos. Inicialmente, a autogesto pressupe grupos

organizados, com poder de controle e deciso e com regras definidas

atravs de negociaes e interlocuo com o poder pblico: repasse e

gesto de recursos pblicos, definio de um agente promotor e um agente

comunitrio, que se trate de uma cooperativa ou de uma associao.

(Caderno Plis N 20 (1994): pp. 116 Entrevista concedida por Rosangela Dias de
Oliveira Paz Ana Amlia Silva).

Embora o conceito de autogesto para a Teoria Poltica, seja um tanto


mais amplo, certo que ele pressupe a gesto pelo grupo, ou seja, as
decises sobre os rumos de determinado projeto so tomadas pelo grupo
aps a manifestao de todos em um processo de democracia direta,
certo tambm, que autogesto pressupe autonomia dos membros do
grupo em se manifestar. Ocorre que, em vrias situaes, inclusive
relatadas por pessoas que passaram pela experincia de mutiro por
autogesto, as lideranas do movimento exercem um poder sobre os
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demais, at mesmo coercitivo, intimidando a discordncia em face da


369
autonomia que as lideranas dispem em excluir os beneficirios dos
projetos (415 ).

Evidentemente, que no h como os agentes pblicos interferirem nessas


relaes internas ao movimento, at mesmo porque no se caracterizaria
assim a autogesto, porm so alguns desvios que devem ser
considerados na formulao de programas desse tipo, at mesmo porque,
no inicio do processo do FUNACOM, h relatos de movimentos onde as
questes eram pouco discutidas, como descreve PAZ (1994), no tocante
ao acompanhamento da atuao da UMM, por parte da FASE (416) a partir
de 1987-1988:

Em um primeiro momento, tivemos um choque. Porque era muito

diferente de tudo que acontecia na Zona Sul. O pessoal da Unio discutia

muito pouco as questes, tinha muito mais atividade de massa do que

discusso. Discutiam depois. Alis, essa uma tnica da Unio at hoje!.

415
Nos relatrios dos mutires que foram transferidos para a COHAB-SP em 1994, existem
situaes de pessoas que foram despejadas de suas casas aps a concluso das obras, por se
recusarem a contribuir com o movimento atravs de mensalidades no valor de 1 SM. Existem
inclusive decises judiciais tomadas em favor do movimento pelo inadimplemento de
obrigaes por parte dos moradores, aps a concluso das obras.
416
Federao de rgos para Assistncia Social e Educao FASE, organizao no governamental
voltadas para promoo de direitos humanos, gesto democrtica e economia solidria.
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(Caderno Plis N 20 (1994): pp. 116 Entrevista concedida por Rosangela Dias de
370
Oliveira Paz Ana Amlia Silva).

A informao requisito essencial ao processo de participao,


pressupondo, necessariamente, a discusso com a apresentao clara do
problema e das argumentaes favorveis e contrrias, de forma a
possibilitar o esclarecimento aos indivduos que tomaro determinada
deciso, como em uma votao em assemblia, por exemplo. Desta
forma, sem informao e discusses apropriadas, pode se conduzir os
indivduos a aes que so opostas aos seus interesses ou valores.

Um dos aspectos que tambm deve ser considerado no que se refere


produo do FUNACOM, diz respeito poltica de terras que o subsidiou.
Alm de um intenso processo de aquisio de terras atravs de
desapropriao por interesse social, foram aceitas reas adquiridas por
parte as Associaes e cedidas pela COHAB-SP e CDHU, sendo que, em
vrias situaes, faltou rigor na avaliao das condies de propriedade,
sendo aceitas glebas indivisas e adquiridas mediante instrumentos de
venda e compra no levados ao registro imobilirio. Tambm, deixaram de
se observados critrios da legislao ambiental e urbanstica, at mesmo
aquela de interesse social instituda no perodo de 1989-1992 (417 ). No
obstante a falta de estrutura funcional de HABI, tal como nos perodos
anteriores havia por parte dos tcnicos da instituio uma postura de total
alienao com relao legislao:

Na verdade, todos os projetos de habitao no pas, se se quiser implantar

com prazos razoveis, tm a sua aprovao inviabilizada. No d para

417
O Decreto 31.601/92 consolidou as alteraes introduzidas para a legislao de habitao de
interesse social no perodo, sendo que, algumas disposies j se aplicavam antes mesmo de
sua edio. Os relatrios da COHAB-SP que tratou dos processos de regularizao dos mutires
a partir de 1994 indicam uma srie de inadequaes dos projetos com relao ao citado
decreto, bem como com relao legislao ambiental, determinando situaes complexas de
regularizao.
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371
aprovar de acordo com todas as exigncias da legislao municipal e

estadual. Defendemos, inclusive, que no precisam ser aprovados porque

se trata de um empreendimento pblico, de interesse social. No se trata

de um empreendimento que visa o lucro, e certamente levaramos anos se

inicissemos um processo de desapropriao dessas reas para depois

iniciar um processo de aprovao com imisso na posse e tudo o mais.

Teramos, ento, todas as reas ocupadas por favelas. (Caderno Plis N 20

(1994): pp. 15 Entrevista concedida por Nabil Bonduki Ana Amlia Silva).

A defesa de que os empreendimentos atendiam ao interesse social e


dispensavam a obedincia a qualquer tipo de legislao no nova e
gerou uma srie de situaes de irregularidade e insustentabilidade
fsica dos empreendimentos produzidos para a populao de baixa renda
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(418 ). Os prazos demandados pelos processos de aprovao justificariam


372
apenas o inicio das obras antes de sua efetiva aprovao e no o
desrespeito s normas institudas, at mesmo porque existe uma
legislao urbanstica de interesse social.

Praticamente a totalidade dos empreendimentos do FUNACOM est em


total condio de ilegalidade. Seja pelo fato de serem implantadas em
reas que no foram efetivamente adquiridas pelas entidades
beneficirias, com a posse vinculada apenas aos instrumentos de
compromissos de compra e venda, pela utilizao de reas partes de
glebas maiores, portanto, indivisas, alm de reas vedadas ao uso
habitacional pela legislao vigente, como reas muito ngremes, faixas
no edificantes e terrenos em reas de proteo aos mananciais.

No que se refere aos projetos de urbanismo, os arquitetos membros das


assessorias tcnicas desenvolveram propostas inovadoras, resultado
inclusive de concursos pblicos, em alguns casos incompatveis com a
legislao e at mesmo que no se viabilizaram tecnicamente
demandando a reviso dos projetos aps a retomada das obras, com
anuncia dos mutirantes e das prprias assessorias tcnicas (419).

No que se refere s tipologias habitacionais, a maioria dos casos so


sobrados, com projetos arquitetnicos muito interessantes, alguns com
rea de at 80 m, embora a legislao de HIS proposta a poca limitasse a
72 m a rea construda das unidades habitacionais para sua classificao
como habitao de interesse social. Como no caso do Mutiro Condomnio
Paraso, cuja tipologia habitacional a seguir esquematizada, existem
outros casos que no se enquadram na legislao de HIS, pelo fato de
contemplarem a dois banheiros e cobertura para automvel, alm da rea
superior.

418
Utilizamos a expresso insustentabilidade, nos termos da ausncia de sustentabilidade fsica,
conforme definido por GROSTEIN (2001). Op. Cit.: pp.20.
419
Como exemplo, citamos os casos onde tivemos acesso aos relatrios internos da COHAB-SP:
Miguel Ackel, Casa Blanca, Lapena, Jardim Braslia e Morada do Sol (Elisa Maria), esse ltimo
que no chegou a se concretizar devido invaso da rea.
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373

Figura 51 - Tipologia Habitacional Sobrado - Mutiro Condomnio Paraso

Figura 52 - Mutiro So Francisco Sudeste (Revista Projeto)

A grande inovao no que se refere s tipologias ocorreu a partir da


abertura verticalizao, com prdios de 4 e 5 pavimentos executados em
regime de mutiro. Essas experincias se concretizaram com xito, apesar
de inicialmente se configurarem como uma proposta ousada para
execuo em regime de mutiro. Porm, com percentuais diferenciados
de financiamento, foi possvel a sua viabilizao, atravs da concesso de
financiamentos de valor equivalente a 1200 UPFs por unidade
habitacional, com custo mximo de 21 UPFs/m, para conjuntos de no
mnimo 36 e no mximo 256 apartamentos (420).

420
Considerando que as obras verticalizadas tiveram inicio em meados de 1991, tomamos por
base a UPF de julho/91, equivalente a Cr$ 2.513,66, temos o valor por unidade de Cr$
3.016.392,00, considerando que o dlar para essa mesma data de a Cr$ 312,65, temos o valor
por unidade equivalente a US$ 9.648,00, com limite de US$ 168,84/m, o que permitia a
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H que se considerar que as causas de alguns questionamentos sobre o


374
programa, poderiam ser atribudas ausncia de estrutura tcnica e
operacional por parte de HABI, para dar conta de um programa complexo
como o FUNACOM com a abrangncia assumida, alm de outros que
trataremos na seqncia. Entretanto, todas essas atividades contaram
com apoio de servios de gerenciamento contratados inclusive para fazer
frente ao acompanhamento das obras de infra-estrutura e empreitada
tambm viabilizadas no perodo. Esse apoio das gerenciadoras, contudo,
no pareceu surtir os efeitos esperados, conforme depoimento de
LOTUFO (421):

Aquelas reunies infindveis, nas quais no se resolvia nada, a no ser a

data da nova reunio. E sempre existindo uma metodologia da empresa

que estava fazendo o gerenciamento, prevalecendo sobre a vontade ou a

razo do movimento, ou da assessoria, quando eu acho que deveria ser ao

construo de apartamentos com rea construda total de aproximadamente 57 m. Em Agosto


de 1992, os limites foram revistos e o teto do programa passou a ser de 1.114,80 UPF/unidade
e 18,58 UPF/m, o que equivaleria, considerando a UPF de a Cr$ 30.887,03 e do Dlar a Cr$
4.224,40, a a Cr$ 34.432.861,04 ou US$ 8.150,00/unidade e a Cr$ 573.881,01 ou 135,84/m, o
que permitiria a construo de unidades habitacionais de at 60 m.
421
Vitor Lotufo arquiteto, foi diretor da COHAB-SP durante parte da Gesto Luiza Erundina e
Assessor de Movimentos Populares, criou a assessoria denominada USINA.
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375
contrrio. (RONCONI (1995), entrevista concedida por Vitor Lotuffo ao autor: pp.

263).

Talvez a amplitude que tenha assumido o FUNACOM, um programa que,


ao mesmo tempo em que se constitua uma experincia na
institucionalizao da autogesto, ganhava status de programa central,
se obrigando a dar conta de uma demanda crescente do movimento
popular, tenha sido responsvel por alguns embaraos, mas de toda forma
os projetos levados a efeito se constituram em parmetros para formas
alternativas de polticas habitacionais pblicas em todo o pas.

6.1.2. Proviso de Moradias: Produo por empreiteiras

Grande parte das obras que correspondem produo de conjuntos


habitacionais atravs de empreiteiras foi executada com recursos
provenientes de Operaes Interligadas combinados com recursos da
dotao oramentria do FUNAPS. A prioridade para atendimento atravs
das unidades produzidas foi definida para famlias provenientes de favelas
em reas de domnio pblico sujeitas a risco de enchente ou eroso e
atingidas por melhoramentos pblicos ( 422), ou seja, situaes
caracterizadas como emergenciais.

O critrio de atendimento de situaes emergenciais, portanto,


imprevistas, gerou um processo muito complexo, chegando ao ponto
onde um empreendimento, como o caso do Jardim Rinco, que atendeu
moradores de 17 favelas, visando dar cumprimento a trs Operaes
Interligadas (423).

422
Cf. SEMPLA (1994): pp. 15.
423
Essa situao determinou a realizao de um trabalho de verificao de todas as OIs e das
contrapartidas correspondentes realizadas desde 1988 at 1993, atravs de um grupo composto
por tcnicos de SEHAB e SEMPLA, com relatrio final de 1994. Tambm foi realizada uma
Comisso Parlamentar de Inqurito CPI, da Cmara Municipal de So Paulo, para anlise das
Operaes Interligadas em 2001.
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Com base no relatrio de SEHAB e SEMPLA, procedemos ao levantamento


376
dos atendimentos realizados em cada um dos empreendimentos
produzidos com recursos das Operaes Interligadas/FUNAPS, conforme
consignado na TABELA 27 - EMPREENDIMENTOS - OPERAES INTELIGADAS E FUNAPS EM
TERRENOS MUNICIPAIS - 1989 1994. Tambm identificamos as unidades
habitacionais adquiridas da COHAB-SP para atendimento de
contrapartidas de OIs, dando continuidade prtica da Administrao
anterior, conforme TABELA 28 UNIDADES HABITACIONAIS ADQUIRIDAS PELO FUNAPS
PARA CONTRAPARTIDA DE OPERAES INTERLIGADAS 1989-1994, alm dos
empreendimentos realizados pelos proponentes das operaes em
terrenos prprios, apresentado na TABELA 29 EMPREENDIMENTOS OPERAES
INTERLIGADAS PRODUZIDOS PELOS PROPONENTES EM TERRENO PRPRIO 1989-1994.

Da anlise dessas TABELAS verifica-se uma incongruncia no que se refere s


unidades adquiridas da COHAB-SP com recursos do FUNAPS. Segundo
consta das informaes de SEHAB/COHAB, o FUNAPS adquiriu 839
unidades habitacionais, ou seja, o total de habitaes tipo embrio
produzidas nos conjuntos Santa Etelvina II A e Raposo Tavares, enquanto o
Relatrio de SEMPLA, datado de 1994, computa o atendimento de 1.212
famlias. Essa divergncia nos indica duas possibilidades: ou unidades
habitacionais de maior valor, no caso apartamentos, foram adquiridas
pelo FUNAPS nesses conjuntos ou o atendimento se viabilizou em outro
local.
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377

Tab_27.pdf
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378
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379
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380

TAB_28.pdf
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381

TABELA 29 EMPREENDIMENTOS DE OPERAES INTERLIGADAS PRODUZIDOS PELOS PROPONENTES EM


TERRENO PRPRIO 1989-1994
EMPREENDIMENTO OPERAES INTERLIGADAS
CONTRAPARTIDA

Denominao

Subprefeitura
Favelas Beneficiadas
REGIO
N rea do Situao de

Distrito
PROPONENTE E

N ordem
UNID. terreno Propriedade N
OBJETO
HAB. (m) da rea Denominao Famlias

Birmann Com. 1 Vila Progresso 50


E Empreend. - 2 Esperantinpolis 70
comrcio e
servios 3 Jardim Elza 88
s/inf. 4 Tiquatira 116
Dom Joo Nery

Itaim Paulista

Itaim Paulista

rea de 5 Barroca 30
LESTE

propriedade Complexo Clia, Helena,


560 106.618 6 50
do Etelvina
Birmann Com.
proponente 7 Santa Terezinha - Itaquera 38
E Empreend. -
da Operao
servios 8 Nossa Senhora Aparecida 40
9 Monte Ta 40
10 Jaragua 24
11 Vila Reis - S. Miguel 14
TOTAIS 560 560
Fontes -
PMSP/SEHAB - Sistema HABI-sp - www.habisp.inf.br
PMSP/SEHAB/HABI41 Empreendimentos Habitacionais com Recursos do FUNAPS e Operaes Interligadas - emitido em
18.10.99
SEMPLA/SEHAB - Relatrio Final - Portaria Intersecretarial 01/93/SEMPLA/SEHAB - Operaes interligadas - Abril / 1994

Os empreendimentos de proviso produzidos por empreiteiras, com


recursos de OI e do FUNAPS, em terrenos municipais, descritos na TABELA
27, se destinaram, mesmo que parcialmente contrapartida de Operaes
Interligadas, com exceo do Parque Europa II. Assim sendo,
aproximadamente 60% do total de 2.588 moradias produzidas, foram
custeadas com os recursos de contrapartida de OIs, com 1.575 unidades
habitacionais destinadas aos moradores de favelas e 1.013 a outras
demandas de HABI que no identificamos. Em sua maioria esses
empreendimentos, embora em muitos casos com Alvar de Concluso
(424 ), encontram-se ainda irregulares, porm esto dotados de infra-
estrutura completa.

424
Esses Autos de Concluso no correspondem ao documento para fins de registro das unidades
habitacionais no Registro de Imveis, mas sim um documento denominado Auto de Concluso
para fins da Lei 10.209/86, que foi criado tendo em vista que as Operaes Interligadas s
eram efetivadas aps a concluso das obras e, como os Auto de Concluso no podiam ser
emitidos por problemas de ordem tcnica ou administrativa, os empresrios, mesmo aps o
pagamento dos valores ajustados ficavam na dependncia desse documento. Como essa
situao comprometia o xito das OIs foi criado um documento que atestava a concluso das
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382

Figura 53 - Conjunto Habitacional Minasgs

Por fim temos o nico empreendimento produzido pelos prprios


proponentes das Operaes em terreno prprio, que o Conjunto
Habitacional Dom Joo Nery, na Zona Leste, cujas 560 unidades
habitacionais produzidas atenderam a 11 favelas, conforme descrito na
TABELA 29. Porm no localizamos informaes mais detalhadas sobre a
sua atual condio de regularidade desse empreendimento.

As Operaes Interligadas representaram neste perodo uma importante


fonte de financiamento para a produo de moradias e, especialmente,
atendimento s famlias moradoras em favelas em condies
emergenciais de risco ou remoo devido a obras pblicas. Entretanto,
essa forma de atendimento no atendeu aos pressupostos da Lei
10.209/86, que em seu artigo 2 determinava que cada Operao
Interligada deveria atender a toda populao da favela objeto do plano, o
que se prestaria a remoo, por exemplo, de favelas em reas de
mananciais ou em situaes onde a urbanizao no era recomendada,
em face da condio imprpria do sitio ocupado. Entretanto, tendo em
vista que, passados vinte anos da existncia do FUNAPS, a Prefeitura ainda

obras somente para fins de constar o cumprimento das obrigaes por parte dos empresrios,
porm no suficiente para a efetiva regularizao das unidades habitacionais.
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no tinha uma forma definida para tratamento dos problemas


383
emergenciais e imprevistos, as Operaes Interligadas acabaram por
atender a esse fim.

6.1.3. Habitao em reas centrais

Ainda no que se refere Proviso de Moradias foi proposto o "Programa


Habitacional para Populao de Baixa Renda na Regio Central de So
Paulo". Esse programa envolvia, basicamente, medidas como a
desapropriao do cortio, seguida da reforma e reconstruo das
habitaes coletivas atravs de mutiro por autogesto da populao,
com financiamento atravs do FUNAPS. Tambm era previsto o
aproveitamento de terrenos pblicos sem destinao e/ou vazios, para
construo de unidades habitacionais para a demanda de moradores em
cortios, em regime de mutiro. As diretrizes do programa compreendiam:

a. Agilizar as operaes de assentamentos de famlias de baixa renda, j


moradoras na rea central, garantindo o seu acesso efetivo cidade;
b. Propiciar condies adequadas de habitabilidade e de regularizao;
c. Propiciar o barateamento de custos para habitao de interesse social
a partir da otimizao da infra-estrutura j instalada (bsica e de
transportes);
d. Resgatar o significado dos antigos bairros centrais, de usos
heterogneos, a partir da insero das camadas da populao de baixa
renda.

O Programa se propunha a atuar em duas linhas distintas. Em uma delas


era prevista a implantao de habitao de interesse social em terrenos
acima de 4.000 m, localizados na rea central e no anel intermedirio da
cidade, atravs de financiamento direto s famlias (425). Na outra era
proposta a recuperao dos cortios que correspondia ao

425
Financiamento no valor de 2.100 UPFs, sendo 1500 UPFS para construo das moradias e 600
UPFS para aquisio dos terrenos. Considerando que a UPF de Dezembro/1992 era de Cr$
73.581,15 e o dlar de 15/12/92 era cotado em Cr$ 11.066,95, teramos o teto do
financiamento equivalente a Cr$ 154.520.415,00, ou US$ 13.962,00, com US$ 9.973 para a
construo e US$ 3.989 para a compra do terreno.
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financiamento para aquisio dos imveis ocupados por cortio e reforma


384
de acordo com as necessidades dos moradores (426 ).

O Programa se efetivou atravs de apenas dois projetos efetivamente


implantados: Casaro Celso Garcia, com 182 apartamentos no distrito
do Belm, e Madre de Deus, com 45 apartamentos no Bairro da Moca.
Nesses casos houve um processo expropriatrio para aquisio das reas
com a construo em regime de mutiro. Um dos maiores problemas,
contudo, como via de regra ocorre com os projetos em reas centrais, o
custo da terra, que no caso do Casaro, chegou a cerca de US$ 5.000 por
unidade habitacional (427 )

Figura 54 - Casaro Celso Garcia (Revista Projeto)

Tambm foi viabilizada a desapropriao de um imvel tombado pelo


Patrimnio Histrico e ocupado por cortio, na Rua do Carmo, na regio
central, cujo projeto est sendo viabilizado em perodo recente, tal como
ocorreu com as reas financiadas para as associaes, Vilinha 25 de
Janeiro, Eiras Garcia, Pedro Fachini e Imoroty.

Esses projetos, cujas reas foram adquiridas pelas associaes, tiveram a


sua continuidade comprometida, na medida em que foram formulados
questionamentos por parte da Procuradoria Geral do Municpio PGM no
tocante s caractersticas dos empreendimentos que seriam implantados
no local dos cortios pr-existentes. Esses questionamentos se referiam ao
fato de que houve o entendimento de que os cortios seriam
reformados ou reconstrudos, observando os parmetros da Lei

426
Cf. SEHAB/HABI (1992).
427
Cf. Relatrio da COHAB-SP.
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Moura, o que era invivel na medida em que o Fundo no poderia


385
promover o financiamento de um tipo de moradia informal, que no se
constitua em uma das categorias de uso reconhecidas pela legislao
municipal.

Figura 55 - Cortio da Rua do Carmo

A partir do momento que foi definido que os cortios existentes seriam


demolidos e os novos projetos obedeceriam legislao de HIS houve a
liberao dos projetos, embora o financiamento de moradias informais
no se constitusse em uma exceo na atuao com recursos do FUNAPS.

6.2. Ao em Favelas

O Ao em Favelas era o programa que contemplava as intervenes no


universo das favelas, compreendendo quatro aes bsicas: urbanizao atravs
de obras por empreiteiras, urbanizao em mutiro, alm de preveno de risco
em favelas e melhorias em favelas. Essas duas ltimas aes se destinavam ao
atendimento de situaes emergenciais atravs da identificao e diagnstico do
problema detectado, com indicao da sua soluo e a realizao das
melhorias necessrias, ou seja, obras pontuais para sanar situaes
especficas.
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J os Programas de Urbanizao tinham objetivos de maior amplitude, conforme


386
a seguir descrito:

Tem por objetivo promover a regularizao jurdica e fsica da ocupao

de reas de favelas situadas em terrenos municipais ou particulares,

possibilitando a fixao da populao moradora no local, bem como

insero gradativa do assentamento no tecido urbano. Assim, entende-se

como favela urbanizada aquela dotada de gua, esgoto, eletrificao,

drenagem de guas pluviais, com estabilizao do solo, com vias de acesso

aos domiclios e grau de organizao de implantao que torne possvel

elaborar uma Planta de Arruamento e Loteamento, relacionando-se cada


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387
lote a uma determinada famlia, e procedendo-se a regularizao fundiria

jurdica, que se dar atravs da concesso de direito real de uso ou do

usucapio urbano, ou ainda de venda de terras dominiais a depender de

tramitaes junto Cmara Municipal. (SEHAB/HABI (1992): s/n).

As diretrizes fixadas pelo Programa so um tanto abrangentes e compreendiam


aspectos relacionados a interveno enquanto processo:

a. Relao de confiana e transparncia entre a populao e os tcnicos,


baseada nos compromissos mtuos a assumir, em funo das metas e
objetivos em conjunto para o processo de urbanizao e tambm em
funo da discusso franca e objetiva sobre as possibilidades e
limitaes da ao governamental;
b. Resgatar e procurar dar andamento s reivindicaes e propostas,
ainda no concretizadas, de organizao comunitria e de melhorias do
espao fsico, atravs de um acordo de ao conjunta que inclua o
suporte tcnico da Prefeitura e a participao organizada de todos os
moradores em diversos nveis;
c. Incentivar entre os moradores a reflexo e a discusso sobre os
assuntos que influem no processo de urbanizao e nas questes da
cidadania e da responsabilidade coletiva sobre os bens e servios de
uso comum: condies de moradia e vida e formas de reverter a
situao, relao com os espaos particulares e o uso e conservao
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dos espaos pblicos como espaos de consumo e interesse coletivo,


388
apropriao do espao urbano, especulao imobiliria e reforma
urbana, propriedade privada da terra no modo capitalista de produo,
formas de produo capitalista da habitao e da cidade, relao
Estado X Sociedade especificamente sobre as contradies histricas
da maquina da Prefeitura e o esforo de cada administrao em
reverter situaes passadas, introduzir novos conceitos e prticas.
Entendemos (sic) o Estado como a instncia onde se encontram
presentes as foras sociais antagnicas em nossa sociedade e que,
dependendo da conjuntura histrica, busca atender, em maior ou
menor escala, as reivindicaes populares.
d. Discusso sobre a regularizao fundiria, em especial nas ocupaes
de terrenos municipais de uso comum, a importncia da mobilidade
em trono da luta pela concesso do direito real de uso, as dificuldades
que vm sendo enfrentadas na Cmara Municipal, suas causas, etc.;
e. Garantir o acesso sistemtico dos moradores s informaes sobre
fatos, decises, iniciativas e realizaes do processo de urbanizao,
visando dar condies para a participao consciente de todos em todo
o processo, desde os estudos preliminares, durante a aprovao de
projetos, durante a execuo das obras e nos momentos seguintes;
f. Promover, atravs de um programa de Educao Ambiental, o
conhecimento das conseqncias dos atos e omisses de cada um e do
coletivo sobre as difceis situaes de insalubridade, doenas, riscos de
vida, etc., em quer vivam os moradores de favelas, orientando os
procedimentos individuais e coletivos que, combinados com aes do
Poder Pblico, podem eliminar ou minimizar os problemas;
g. Estimular a organizao dos moradores, em funo das demandas
especficas do processo de urbanizao, a partir das experincias
existentes, visando realizar uma participao to ampla e efetiva
quanto possvel, utilizando os recursos de HABI, de acordo com as
especificidades de cada processo de urbanizao;
h. Estimular o contato dos moradores com outros rgos pblicos
municipais e estaduais, visando garantir seu acesso aos servios
pblicos como um todo e uma prtica inteirada da ao municipal.
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A urbanizao de favelas pode compreender uma srie de prticas e


389
intervenes de amplitudes diferenciadas, que podem ir de simples dotao de
redes de gua e esgotamento sanitrio e soluo de riscos evidentes, at
projetos que tem por objetivo a efetiva transformao do assentamento, com a
dotao de infra-estrutura completa, estabilizao de aterros e encostas,
introduo de sistemas de saneamento, criao de condies de acessibilidade,
reparcelamento (428) de lotes, melhorias e reconstruo de moradias, dotao
de equipamentos pblicos, regularizao fundiria e at mesmo programas de
gerao de emprego e renda e empoderamento da populao beneficiada.
Essas formas de atuao, alm de corresponderem a prticas urbansticas (429)
diferenciadas, definem o limite pelo qual se d a