A Nova Gesto Pblica, como modelo de gesto, difcil de ser correctamente definida
(McLaughlin, 2002:409). Esta denominao serve sobretudo, para identificar os esforos
levados a cabo nas ltimas dcadas do sculo XX, para modernizar e reformar o modelo de
gesto pblica, baseando-se na insatisfao do modelo de gesto adoptado pelo Welfare
State (Hood 1991:4). um modelo que constitui um desafio administrao pblica
tradicional construda pelos burocratas. Enfatiza uma via mais activa em torno da eficincia
da gesto pblica (Jackson, 1994:121). Essencialmente um modelo de gesto que procura
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organizar e operacionalizar, de maneira diferente, a Administrao Pblica e os seus
agentes, de maneira a:
Melhorar o seu desempenho;
Aumentar a sua eficincia;
Evitar a corrupo;
Orientar a Administrao Pblica para as necessidades dos cidados;
Abrir a Administrao Pblica sociedade;
Torna-la mais transparente e idnea;
Definir e identificar competncias e responsabilidades;
Evitar o desperdcio;
Estas so, em resumo, as linhas estratgias da Nova Gesto Pblica (Warrington, 1997).
Podem ser apontados diversos factores que motivaram o surgimento de um novo
paradigma no seio da gesto pblica. Em nosso entender importa destacar sobretudo,
factores econmico-financeiros, ideolgico/polticos, a falncia do prprio modelo, e as
presses internacionais. Em termos econmico-financeiros a conjuntura mundial do final
do sculo passado revelou-se bastante nefasta para o modelo de gesto tradicional. As
polticas Keynesianas e a justificao da interveno do Estado na vida econmica e social
entraram em crise (Arndt, 1998). Comeou a ganhar forma a ideia que a regulamentao, as
imposies fiscais, a criao de instituies e estruturas estatais constitua um obstculo
tanto ao crescimento como ao desenvolvimento econmico (Korpi, 2000:49). Os governos
procuraram formas alternativas para o fornecimento de bens e servios (Withe, 1989)
(Damgaard, 1997). Ideologicamente, o Ps-fordismo, enquanto novo regime de acumulao
de capital modificou a sociedade de produo (Hood 1994) (Rhodes 1996). Mudou-se da
produo em massa, de organizaes estruturadas hierarquicamente e de tecnologia rgida
de produo em srie, para uma sociedade flexvel e personalizada. (Rhodes 1996). Ao
mesmo tempo pensadores neo-liberais, onde se destaca Milton Firedman (1956) da Escola
de Chicago, ganharam relevncia e protagonismo. A orientao destes pensadores
direcciona-se sobretudo para o recurso competio e liberalizao de mercado, opondo-
se ao desmesurado crescimento e alargamento de funes do Estado (Arndt, 1998).
Politicamente o surgimento da ideologia do New Right nos pases anglo-
saxnicos, veio lanar severos ataques, s opes e polticas seguidas pelo Estado de
Welfare. Segundo Bevier e OBrien (2001), o New Right acusava o modelo burocrtico
de prejudicar o equilbrio natural da economia atravs dos gastos pblicos.
Internacionalmente a construo de um espao nico europeu, com a consequente abolio
das barreiras alfandegrias e da liberalizao do mercado, pe a nu as carncias de cada
pas. Estas mudanas facilitaram a atraco de capital de risco e aumentaram a
competitividade das respectivas economias, levando os governos a promover a actualizao
das prticas administrativas (Arajo, 2002).
Definida a estratgia da Nova Gesto Pblica necessrio, como sugerem Miles e
Snow (1984), fazerem-se os devidos ajustamentos nos processos de gesto e nas estruturas
organizacionais. Em termos de inovaes nos processos de gesto, a Nova Gesto Pblica
baseia-se, na introduo de mecanismos de mercado e na adopo de ferramentas de gesto
privada, para solucionar os problemas de eficincia da gesto pblica. Vrios autores,
referem diferentes mudanas e a introduo de novas prticas gestionrias. Assim, segundo
Hood (1991), Pollitt (1990), Jackson (1994) e Denhardt e Denhardt (2000), podemos
identificar as seguintes dimenses:
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Gesto Profissional Clarificao e individualizao das competncias do gestor
pblico. Aposta nas competncias de gesto para melhorar a eficincias das
instituies. Libertar a gesto pblica das questes de confiana poltica e substitui-
la por uma confiana de gesto.
Medidas de desempenho Clarificao da misso de cada agente da administrao
pblica. Definio dos objectivos a serem cumpridos e das recompensas que podem
ser obtidas. Identificar o desperdcio para premiar o mrito.
Mais transparncia na relao custo/benefcio Atravs de mecanismos internos de
contabilidade analtica, apurar o custo de cada actividade. Proceder comparao
entre a manuteno da prestao de servios internamente e as vantagens de recorrer
ao mercado.
Mais Responsabilizao A fragmentao das estruturas, a unificao e
individualizao da gesto pretendem dar um rosto gesto pblica. Isto de maneira
a identificar de forma clara as aces implementadas pelos responsveis.
Mais Competio A utilizao de mecanismos de mercado para promover a
eficincia e proporcionar condies favorveis ao florescimento da iniciativa
privada
Introduo de instrumentos de gesto privada Adoptar medidas e prticas
caractersticas da gesto privada, para flexibilizar a gesto, clarificar os objectivos
organizacionais, definir uma estratgia mais individual e mais adequada ao seu
objecto final.
Mais nfase na qualidade do servio incutindo a noo de que a relao entre o
cidado e o servio pblico similar quelas que ocorrem no mercado devendo ser
conduzida em moldes similares. Como consequncias dos pontos anteriores, visa-se
que os servios pblicos dotados de maior autonomia e sujeitos a condicionantes de
mercado, enveredam pela aposta na diferenciao pela qualidade. Que se
identifiquem com os cidados. Que concedam mais ateno aos utentes, no sentido
de cumprir mais com as suas expectativas
Em termos de estrutura organizativa, a Nova Gesto Pblica transforma a composio
da Administrao Pblica. Promove a fragmentao, a autonomizao e a separao de
tarefas. Enquanto que o Estado, assume uma posio maioritariamente financiadora e
decisria das Politicas Pblicas, as estruturas administrativas so marcadamente unidades
produtivas. Deixam de ser organizaes multi-objectivos, com um vasto campo de aco e
so reorganizadas em agncias com um core business perfeitamente identificado. (Kettl,
2000; Osborne e Gaebler, 1992).
tambm atravs desta autonomizao que se poder conseguir maior capacidade de
controlo sobre o desempenho do gestor e da unidade organizacional. Ao concentrar
actividades nucleares e ao definir indicadores de desempenho, os objectivos tornam-se mais
fceis de identificar e prosseguir. tambm mais fcil, verificar de onde provm os desvios
o que permite redefinir a adoptar um plano de aco, de maneira a corrigi-los (Pollit, 1990)
(Osborne e Gaebler, 1992). Assim, modificam-se as configuraes organizacionais da
Administrao Pblica. As estruturas tradicionais do lugar estruturas com uma lgica
diferente de aco (figura 1).
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Figura 1 Comparao entre as agncias do NGP e as tradicionais estruturas burocrticas
Estruturas Agncias
Tradicionais Competitivas
nfase no cumprimento
das normas nfase na eficincia
Actuam num ambiente Actuam num mercado de livre
de monoplio concorrncia
Sistema orgnico virado para
Estrutura hierrquica o cliente
nfase na estabilidade e nfase na adaptao
previsibilidade e na inovao
Competio muito limitada Competio entre agentes
entre agncias pblicos e privados
nfase na produo do
nfase na poltica bens e servios pblicos
Fonte: Adaptado de Rehfuss 1991
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2001; Martin, 2002; Martin e Hartley 2000). Os governos locais deviam desenvolver
periodicamente, planos de aco, e definir objectivos e estratgias. A implementao do
Best Value previa:
1. Inventariao, a mdio e longo prazo, das actividades necessrias a desenvolver.
2. Avaliao de cada actividade, mediante o binmio benefcio/custo.
3. Consulta popular relativamente aos padres de desempenho a fixar, bem como o
preo que ser necessrio suportar.
4. Comparao entre o servio proposto pelo governo local atravs dos seus prprios
meios, e as solues apresentadas pelo mercado.
5. Criao de um sistema de auditorias que certifique o correcto funcionamento deste
mecanismo.
No modelo continental, podemos apontar os casos da Alemanha e Frana. A Alemanha
apresentou o New Steering Model (NSM), como modelo de gesto que, atravs da
descentralizao de funes, da maior autonomia na gesto de recursos, na maior
responsabilizao da gesto, pretendia obter uma gesto interna com base em contratos e na
descentralizao das responsabilidades relativamente aos recursos e aos resultados. Estas
mudanas foram acompanhadas pela adopo de oramentos flexveis, a monitorizao e
avaliao dos resultados mediante os custos e os desvios registados, a implementao da
gesto da qualidade total e a integrao de vrios servios em quase-mercados.
Na Frana, pas considerado como unitrio e centralizado, assistiu-se durante a
dcada de 1980 a uma progressiva descentralizao administrativa para o poder local.
necessrio ter ateno que esta descentralizao foi levada a cabo a trs nveis: regional (22
regies criadas em 1982); departamental (totalizam cerca de 96); e por comunidades
Francesas (mais de 36 500). As linhas da reforma centraram-se sobretudo no maior
relacionamento e ponderao entre os interesses nacionais e locais; na maior identificao
entre governantes e governados; no aumento da flexibilizao e adaptao da
regulamentao s realidades locais; na transferncia progressiva de poderes para os
governos locais e no maior nvel de autonomia, patrimonial, oramental e administrativa; e
no incremento das receitas locais.
Em Portugal, a evoluo dos governos locais tem sido marcada sobretudo por
dimenses semelhantes aos dos pases de influncia Continental:
a) Transferncia de competncias;
b) Reforma do sistema de financiamento das autarquias locais;
c) Maior Autonomia das Autarquias Locais;
d) Novas formas de prestao de servios pblicos.
Desde a revoluo de 1974 que se assiste ao aumento de competncias dos governos
locais, quer seja pelo esvaziamento das competncias dos governos civis, quer pela
descentralizao de competncias por parte da administrao central. S recentemente,
desde a dcada de 90, assistimos criao de programas de prmios e incentivos
qualidade, criao de programas de requalificao de recursos humanos (FORAL),
introduo de ferramentas de gesto, tendo o POCAL revestido o caso mais emblemtico.
Tambm s recentemente comeamos a assistir a modificaes organizacionais na
prestao do servio pblico. Primeiro com a criao se servios municipalizados depois
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com a possibilidade de constituio de empresas municipais, bem como as parcerias com
agentes econmicos privados. Apesar de algumas semelhanas, a opo pela Empresa
Municipal revela-se diferente da tradicional concesso de servios.
Normalmente na concesso a relao entre os contratantes tem a durao
estritamente necessria para se efectuar a transaco que no caso da concesso se
pode alargar a alguns anos mas sempre com um fim definido.
Na concesso, os termos do contrato estabelecido so bastante rgidos. Isto a
alterao aos termos do acordo e a correco de anomalias pressupem a
negociao das partes e a devida compensao financeira de maneira a repor o
equilbrio econmico do contrato. Na empresa municipal, as relaes caracterizam-
se por uma maior flexibilidade na alterao do acordo inicial.
A natureza do compromisso numa relao de mercado estritamente legal baseada
num contrato que expressa e tipifica a vontade e o acordo entre as partes. Numa
relao como a da empresa municipal, apesar da base legal, existe uma grande carga
inerente a confiana mtua que as partes depositam uma na outra. Sendo que se
trata de uma ligao de carcter duradouro, onde h uma constante comunicao e
actualizao de acordos, relao de confiana nasce e desenvolve-se naturalmente.
No mbito da nossa investigao, nos municpios dos Distritos de Vila Real e Bragana,
procuramos analisar, atravs do tratamento de inquritos, o recurso constituio de
Empresas Municipais, como forma de acolhimento das dimenses identificadas da Nova
Gesto Pblica.
Discordo Concordo
Totalmente Discordo Concordo Totalmente
Maior e melhor capacidade para aproveitar as oportunidades de mercado 0,00% 0,00% 42,86% 57,14%
Maior e melhor capacidade de definir planos plurianuais de investimentos 0,00% 28,57% 57,14% 14,29%
Maior flexibilidade de redefinir objectivos e metodologias 0,00% 0,00% 28,57% 71,43%
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Verificamos que a maioria das empresas municipais (71,43%) usam Planos e
fixam Objectivos Plurianuais. Grande parte fixa Indicadores de Desempenho (57%).
Tabela 2 Recurso a Mecanismos de Mercado
Sim No
Uso de Planos Plurianuais 71,43% 28,57%
Uso de Indicadores de Desempenho 57,14% 42,86%
Conexo entre Indicadores de Desempenho e Compensaes Laborais 28,57% 71,43%
Fonte: Produo prpria
Discordo Concordo
Totalmente Discordo Concordo Totalmente
Aliviar a situao financeira do municpio com base na descentralizao da
prestao de bens e servios 25,00% 61,36% 11,36% 2,27%
Procurar a melhor eficincia na prestao de bens e servios 0,00% 0,00% 26,92% 73,08%
Maior e melhor capacidade de identificar pontos de ineficincia 0,00% 0,00% 42,86% 57,14%
A procura maior eficincia econmica surge como uma das principais motivaes dos
municpios para recorrerem a uma entidade externa. No o fizeram, no entanto, nem pelas
falhas verificadas nos servios municipais, nem por uma necessidade imposta, face
situao das finanas locais. Fizeram-no sim por opo. Por uma opo de conseguir
ganhos na gesto de servios pblicos. Sendo que estes ganhos so, em parte, um dos
objectivos principais que o de conseguir ganhos de qualidade e incutir a excelncia na
gesto pblica ( este o entendimento generalizados do que deve constituir a agenda da
reforma e modernizao administrativa). A problemtica da eficincia ganha relevncia ao
ser apontada, entre outros factores, como uma importante causa de interrupo das
parcerias com entidades externas.
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3. Focalizao nas relaes com o cidado;
Sim No
Tem sistema de tratamento das reclamaes 85,71% 14,29%
As reclamaes so comunicadas Cmara Municipal 50,00% 50,00%
A falta de qualidade, na prestao de servios, est na base da
cessao da relao com uma entidade externa 75% 25%
A falta de qualidade, na prestao de servios, est na base da
cessao da relao com uma entidade externa 100% 0%
Fonte: Produo prpria
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4. Novos gestores pblicos;
Gesto Outra
Formao do Presidente do Conselho de Administrao 14,29% 85,71%
Experincia Profissional 25,00% 75,00%
Fonte: Produo prpria
Discordo Concordo
Totalmente Discordo Concordo Totalmente
O recurso a uma entidade externa aumentou a visibilidade e
o protagonismo dos gestores pelos processos de gesto 5,77% 11,54% 38,46% 44,23%
O recurso a uma entidade externa aumentou a
responsabilizao dos gestores pelos processos de gesto 16,67% 10,42% 14,58% 58,33%
O recurso a uma entidade externa aumentou a transparncia
dos processos de gesto. 14,58% 16,67% 33,33% 35,42%
Fonte: Produo prpria
A fragmentao das unidades pblicas foi um meio apontado para criar novas entidades
com tarefas mais operacionais, de mera execuo, com uma gesto mais afastada da
poltica. Criar organizaes com objectivos claramente definidos facilitando a gesto e o
controlo. Desta fragmentao nasce, segundo a teoria da NGP, a separao de competncias
entre o financiador e o produtor de bens e servios pblicos.
No entanto, apesar da constituio de unidades autnomas pelos municpios em
anlise, os dados apurados no nos permitem afirmar que haja uma separao de
competncias conforme defendido pela NGP.
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Nas Empresas Municipais as relaes organizacionais estabelecidas permitem uma
ampla margem de manobra aos gestores das empresas municipais. H reas da gesto
destas empresas onde existe descentralizao de competncias e autonomia de gesto
(embora a lei obrigue que a aprovao em concreto seja pertena do executivo camarrio):
a fixao de objectivos, a elaborao de Planos, a comunicao de reclamaes e a
alterao do objecto social (ver Tabela 9).
Discordo Concordo
Totalmente Discordo Concordo Totalmente
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4. Concluso
Da anlise dos dados recolhidos, comparados com as concepes tericas inerentes NGP,
podemos afirmar que nem todas as dimenses da NGP foram implementadas. Confirma-se
o recurso a mecanismos de mercado embora com diferentes graus. No entanto algumas
destas prticas tm de ser melhoradas, nomeadamente na ligao entre indicadores de
desempenho e gesto de recursos humanos. A utilizao de preos de mercado como factor
de remunerao dos custos nas empresas municipais, est limitado. O preo praticado pelas
empresas municipais est condicionado pela utilizao de contratos programa.
Em termos de eficincia verificamos que esta uma motivao importante para
optar por uma soluo de mercado. Ou seja, quando os municpios recorrerem a entidades
externas tm em vista melhorar os seus nveis de eficincia e de flexibilidade da gesto. A
opinio dos inquiridos bastante favorvel acerca das mais valias inerentes a estas destas
parcerias.
Contrariamente ao que se possa pensar o recurso a uma entidade externa, no
significa automaticamente, na opinio dos municpios, a falta de eficincia dos servios
municipais; nem significa dificuldades em termos das finanas municipais. Como j
referimos, a vontade dos municpios quando recorrem concesso a um privado ou a
constituio de uma empresa municipal elevar os padres de qualidade e eficincia. A
preocupao com a qualidade ocupa um lugar de destaque na agenda da reforma
administrativa.
O recurso a solues de mercado introduziu uma transformao na configurao da
produo de bens e servios pblicos. A tradicional forma de produo via servios
municipais deu lugar, em numerosos casos, a parcerias pblico/privado. De um cenrio
onde uma s organizao procedia a produo, passamos a ter um cenrio onde o municpio
estabelece, fiscaliza e orienta parecerias com outras entidades, essas sim responsveis pela
produo. No entanto, esta separao de funes no est, nalguns casos, suficientemente
interiorizada.
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