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Um Estudo Emprico sobre a Eficcia dos Contratos de Servios

Continuados, Licitados por meio de Prego (Leilo Reverso)

Antnio Paula Nascimento Nadir Salvador Tnia Eliete de Oliveira Telles

Universidade Federal do Esprito Santo - UFES

RESUMO
Este artigo teve o propsito de analisar as causas da eficcia nos contratos de servios
continuados licitados pela modalidade de leilo reverso tambm denominado de prego, na
Administrao Pblica, alm de comparar sua eficcia com as outras modalidades de
licitao previstas na Lei n. 8.666/1993. Utilizou-se para anlise, estatstica de regresso
linear mltipla, o teste F de varincias equivalentes e o teste-t para diferenas entre mdias;
para comparar contratos de servios continuados da rea da Administrao e de Engenharia
em rgos pblicos da Unio. Para comparar a eficcia do prego com outras modalidades
foram utilizados dados obtidos com servios de mesma natureza nos rgos pblicos em
perodo de tempo equivalente ao do prego. Concluiu-se que as variveis: diferena de preo,
competitividade e falhas no so estatisticamente relevantes, e que a qualidade tem alta
relao positiva com a eficcia dos contratos dos servios continuados na modalidade de
leilo reverso. Foi rejeitada a hiptese de que a modalidade de leilo reverso mais eficaz
em relao s modalidades de licitao previstas na Lei n. 8.666/93.
Palavras-chave: Prego, Licitaes, Servios Continuados.

1 INTRODUO
Esta pesquisa teve por objetivo de analisar a influncia de fatores na eficcia dos
contratos de servios continuados licitados pela modalidade de prego (leilo reverso) na
Administrao Pblica, alm de comparar sua eficcia com outras modalidades de licitao
previstas na Lei n. 8.666/93.
Em termos conceituais a relao entre principal e agente, estabelecida pela Teoria da
Agncia, pode acontecer em trs nveis: em nvel de Estado onde o povo assume o papel de
principal e os governantes, o de agente; a nvel privado tendo o proprietrio como principal e
o administrador como agente; e finalmente um terceiro nvel; o Estado por meio de uma
organizao pblica como principal e a organizao privada, como agente. Nesse contexto,
encontram-se os casos das licitaes pblicas, onde os gestores pblicos tem que atender a
legislao, alm de normas e padres emitidos por organizaes ou instituies, pertinentes ao
objeto a ser licitado, que so fundamentais na preparao dos editais para habilitar empresas
especializadas no fornecimento de bens ou de servios com as especificaes e caractersticas
desejadas.
Conforme a Lei n. 8.666 de 21 de junho de 1993 e alteraes, o processo de licitao
trata do procedimento administrativo formal no qual a Administrao Pblica que elabora
editais, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, tendo origem demandada,
da necessidade de contratao de servios complementares s atribuies operacionais da
Administrao Pblica. Tais procedimentos tm origem no artigo 3 do Decreto 3.555/2000,
quando determinado que os contratos para aquisio de bens e servios comuns da
Administrao Pblica, sejam preferencialmente precedidos por licitaes na modalidade de
prego (leilo reverso), para garantir atravs de competitividade justa a aquisio mais
econmica, segura e eficiente.
Assim o processo de licitao deve ser embasado nos princpios que regem os atos da
Administrao Pblica: o princpio da legalidade, o princpio da finalidade, o princpio da
isonomia, o princpio da moralidade administrativa e o princpio da publicidade, que se
prope tornar a Administrao Pblica transparente, possibilitando o seu controle
(MEIRELLES, 1997). Alm desses princpios constitucionais; funo da licitao selecionar
para a Administrao a proposta com preo e condies mais vantajosas, julgada nos estritos
princpios, da probidade administrativa, da vinculao ao edital de convocao, do julgamento
objetivo e da impessoalidade (BRASIL, 1993).
Porm, nem sempre esses princpios so cumpridos em sua plenitude. Na rea da Nova
Economia Institucional, existem alguns pressupostos como: assimetria de informao,
oportunismo, racionalidade limitada e custos de transao, (FURUBOTN; RICHTER, 2000;
WILLIAMSON, 1985), que podem afetar a eficincia do processo de licitao, gerando a
incompletude contratual. Esta incompletude dos contratos Administrativos se caracteriza pela
no renovao ou resciso de contratos de servios continuados que a legislao permite que
sejam renovados em perodos seqenciais de at 60 (sessenta) meses.
Dadas essas condies, difcil prever todas as contingncias da relao contratual;
quando se estabelece a condio do contrato; na presena de ativos especficos sujeitos a
riscos e tambm por no ser possvel assegurar suficiente proteo da lei. De qualquer forma
sabe-se que essas situaes podem levar o processo de licitao na aquisio de bens ou
servios a incorrer em problemas de: seleo adversa, oportunismo e custos de transao.
Desse modo, na presena de informao assimtrica, existe a possibilidade de desvio
de comportamento caracterizado pelo fenmeno de risco moral, quando a distoro envolve
aes ou possveis revelaes de informaes aps assinatura do contrato. Alm disso,
possvel tambm ocorrer informao privada ex-ante de agentes sem as caractersticas
desejadas para a transao, fenmeno este conhecido como seleo adversa (MASTEN, 1999).
Esta situao pode levar contratao inadequada pelo principal (Estado) do agente
(organizao privada), ocasionando possveis problemas na transao, isso porque constante
a impugnao de editais de licitao, questionamentos sobre dvidas inerentes ao seu
contedo, desclassificao de licitantes, recursos, alm da no efetivao da transao com a
no homologao do objeto licitado.
Alm da assimetria de informao devem ser considerados tambm os custos de
transao, definidos por Barzel (1997), como custo associado transferncia, proteo e
captura dos direitos de propriedade dos recursos econmicos, e que so difceis de mensurar.
Falhas na elaborao do edital e a no definio clara das especificaes tcnicas do produto a
ser adquirido, podem afetar de forma significativa os custos de produo, de transao e
qualidade dos servios prestados, trazendo grandes prejuzos administrao e ao fornecedor.
Um custo estimado de contratao no adequado s especificaes e atributos dos
servios em termos de garantir a competitividade entre os licitantes, de forma que a eficcia
da licitao seja alcanada entre o principal e agente, pode levar situao de oportunismo
entre as partes.
Os comentrios e afirmaes expostos do mote, no contexto de licitaes
necessidade de verificar o impacto da modalidade de licitao de prego (leilo reverso) nos
contratos de servios continuados de manuteno de sistemas de instalaes prediais,
conservao e limpeza e apoio administrativo dos rgos da Administrao Pblica. Desse
modo, esta pesquisa procurou investigar, no mbito dos rgos Pblicos da Unio no Estado
do Esprito Santo, referente a servios continuados de manuteno de sistemas de instalaes
prediais, da rea da Engenharia e os contratos de limpeza e conservao; e apoio
administrativo vinculado rea da Administrao, a seguinte questo:
Quais fatores influenciam a eficcia dos contratos de servios continuados em
licitaes na modalidade de prego (leilo reverso)?
Na busca das respostas aos questionamentos, buscou-se como fonte de informao, os
editais de licitao na modalidade de prego, em rgos pbicos federais da Unio no estado
do Esprito Santo. Por decorrncia da questo em estudo, tem-se como objetivo geral verificar
a causa da ineficincia de fatores previamente identificados, no que se refere no renovao
ou resciso de contratos na modalidade de prego. Para o trabalho foi delineado o seguinte
objetivo especfico:
Verificar se os contratos de servios continuados decorrentes da licitao de prego
so mais eficazes quando comparados com os contratados licitados pelas outras modalidades
previstas na Lei n. 8.666/1993.
Diante disso, essa pesquisa se justifica pela discusso dos processos de licitao na
contratao de servios na Administrao Pblica, nas questes de falhas ocasionadas por
atributos no bem delineados nos mesmos, estimativas de custo, preo de contratao no
adequado, competitividade, integrando-os s questes da qualidade.

2 REFERENCIAL TERICO
Ao se considerar um objeto de pesquisa consubstanciado em um problema para o qual
se buscam respostas importante proceder a um levantamento sobre a abordagem que outros
pesquisadores deram ao tema. Tais aspectos esto voltados dinmica do ambiente no qual o
problema ocorre e, conseqentemente na sua dimenso emprica. No entanto devem, ainda,
ser levantadas construes tericas mais amplas que dem suporte realidade. Dessa forma
buscou-se na Teoria de Sistemas na Teoria dos Contratos e de Agncia e do Leilo Reverso,
um referencial que auxiliasse no s na compreenso do problema, mas tambm em sua
anlise.

2.1 TEORIA DOS SISTEMAS


As relaes entre o Estado e o licitante so realizadas em ambiente onde se percebe a
constante evoluo e interao de elementos integrantes de subsistemas, num contexto de um
sistema especfico, porm que interagem entre si com troca de energia. Essa integrao mtua
deve permitir que o alinhamento de propsitos desejados pelas partes seja alcanado com
eficincia. O embasamento para essa afirmativa j foi dado por Bertalanffy (1994) ao afirmar
que um sistema constitudo por um conjunto de elementos que se relacionam de forma
recproca, atravs de redes de informaes. Ele pode ser reconhecido por duas caractersticas
bsicas: a de propsito que visa sempre um objetivo, ou resultado a ser alcanado e o de
totalidade, no qual qualquer mudana em um dos seus elementos produzir conseqentemente,
mudana em todos os demais elementos, devido ao relacionamento mtuo.
Destes ajustamentos que so dinmicos e contnuos decorrem os fenmenos da
homeostasia, o qual tende a manter estvel o funcionamento do sistema, independente de
flutuaes que ocorrem no ambiente externo; e a entropia que a tendncia de perda de
energia que ocorre em sistemas fechados, tendo como conseqncia a desagregao dos
elementos que compem o sistema (BERTALANFFY,1994).
Esta relao com o meio exterior se processa atravs de entradas e sadas, de troca de
energia, matria ou informao, ocorrida nas fronteiras de interface entre sistemas (SILVA,
2006). Logo, descrever uma abordagem sistmica implica em falar de um processo dinmico,
onde a organizao e a seqncia dos eventos das inter-relaes no fluxo do tempo so
inseparveis. Em outra dimenso, Nascimento (1972) enfatiza que um sistema aberto est
permanentemente em interao dual com seu ambiente, atua a um tempo, em que
concomitantemente varivel dependente e independente deste meio, isto , Influencia e
influenciado pelo mesmo. E nesse ambiente em constantes mutaes e bastante competitivo
que as organizaes e indivduos, no seu propsito de alcanar uma determinada meta,
processam insumos e informaes, que resultam em transaes onde o aspecto econmico tem
relevncia.
As organizaes crescem em tamanho e ingerem insumos processando-os em produtos
ou servios, com entradas e sadas e um processo intermedirio necessrio sua
sobrevivncia, para que suas metas possam ser atingidas. Este ajustamento de informaes
necessrio para que as instituies e sociedade (organizaes) mantenham seu funcionamento
e coero interna, ocorre atravs de redes de realimentaes (feedback), com a gerao de
regulao do sistema (SILVA, 2006). Ele designado por regulao e implica na anlise da
recepo e do processamento de informao sobre as condies do sistema para
posteriormente realimentar a entrada com informaes do status quo do sistema para que se
faa a correo das falhas, numa ao contnua para que o sistema alcance seu objetivo. Estas
relaes e interaes se mostram relevantes, quando da necessidade de alinhamento de
preceitos institucionais, que so estruturas fundamentais de qualquer transao, que resultem
na satisfao das partes envolvidas economicamente dentro de sistemas organizacionais.
A teoria dos sistemas possibilita o enfoque de fenmenos decorrentes das relaes
entre principal e agente nas diversas reas do conhecimento, numa abordagem globalizada,
permitindo a inter-relao e integrao de assuntos pertinentes a cada rea. Dessa forma, h
necessidade de um feedback nos processos de licitao da administrao pblica, para que
atravs dos ajustamentos de seus mecanismos se obtenha os melhores resultados possveis.

2.2 TEORIA DO CONTRATO E DE AGNCIA


Por outro lado, ao se pensar essa relao, se faz necessrio considerar os instrumentos
que a regularo, de onde surge a importncia dos contratos que possibilitam uma estrutura
legal para quase todo tipo de organizao e formas de relaes entre indivduos e grupos que
sejam temporrias ou permanentes (LLEWELLYN, 1931). Alm de, o contrato estabelecer
um compromisso, Masten (1999), considera trs razes para ele existir que so: transferncia
de risco, alinhamento de incentivos e economizar custo de transao. Na transferncia de risco,
busca-se alocao eficiente de objetivos. No alinhamento de incentivos, o que se pretende
que as partes tenham incentivos individuais para tomar aes ou revelar informaes que
maximizem seus interesses; e para economizar custo de transao, enfatiza-se especialmente a
reduo deste custo, na barganha ex-post, no custo de hold-up (captura) nas transaes
relacionadas a investimentos especficos, bem como no custo de procura e escolha ex-ante de
informaes adicionais (MASTEN, 1999).
Para isso, necessria a reduo nos custos dos preos, logo os ganhos de troca sero
suficientes para que as partes interajam e alcancem o contrato timo, sobre o qual ganhos
paretianos sero obtidos. Na Administrao Pblica o modelo de contrato, por fora da
legislao, est atrelado aos princpios bsicos da constituio do Estado, e de outras
instituies; tendo na sua concepo a premissa de um contrato completo. No obstante, os
pressupostos de informao assimtrica e oportunismo conduzem a um modelo de contrato
incompleto ps-assinatura, que segundo Furuboton & Richter (2000), tem como premissa-
chave, simetria de informao entre os tomadores de deciso e a incerteza do que o futuro
poder trazer, quando da formalizao do contrato.
.
A teoria econmica conceitua a organizao como um complexo de contratos que se
caracterizam pela sua incompletude, assimetria informacional entre as partes, e fenmenos de
seleo adversa e moral hazard, com objetivo segundo Barzel (1997), de analisar os custos de
transao envolvidos nesses contratos. Esses custos conforme Williamsom (1993) so os
custos ex-ante de preparar, negociar e salvaguardar um acordo, alm dos custos ex-post com
adaptaes que podem resultar em falhas, erros, omisses e alteraes inesperadas na relao
contratual. A seu turno, a Nova Economia Institucional e a Teoria do Principal-Agente
(agency) so voltadas para as organizaes, desenvolvendo-se, no entanto em vertentes
distintas. A primeira est voltada para eficcia do contrato no ex-post, ou seja, o foco
analtico focaliza, mas no est centralizado no desenho contratual ex-ante
(ZYLBERSZTAJN, 1995, p.35), enquanto a Teoria do Principal-Agente analisa os conflitos e
custos, resultantes da separao entre a propriedade e o controle do capital.
Isso significa que, a Teoria da Agncia possui como fundamentos os conflitos entre o
principal e o agente, custos positivos de observao e mensurao com diferentes graus de
averso ao risco entre o agente e o principal.
A Teoria de agncia discutida principalmente por Jensen & Meckling (1976, p.308),
quando definem uma relao de agncia como sendo:
Um contrato sob o qual uma ou mais pessoas (o principal) contratam outra pessoa (o
agente) para desempenhar algum servio em seu interesse, o qual envolve a
delegao de alguma autoridade para a tomada de deciso para o agente. Se ambas
as partes da relao so maximizadoras da utilidade existente, h uma boa razo para
acreditar que o agente no atuar sempre no melhor interesse do principal.

Por outro lado Williamson (2005) e Furubotn & Richter (2000), enfatizam que a
Teoria de Agncia considera apenas o pressuposto de informao assimtrica e oportunismo.
Essas vertentes so caracterizadas pela presena de assimetria de informao entre o principal
e agente, induzindo o oportunismo em potencial entre as partes no ex-post. Cada uma dessas
partes tenta maximizar sua funo utilidade, devido ao fenmeno de moral hazard. No ex-
ante, identificado o fenmeno de seleo adversa, antes da assinatura do contrato.
Estes fenmenos podem afetar o direito dos resultados almejados pelas partes
envolvidas na transao.

2.3 LEILO REVERSO OU PREGO


Leilo um mecanismo de negociao definido por uma srie de regras, que
estipula como determinado o comprador, e, quanto este deve pagar pela mercadoria a ser
adquirida.
No leilo tradicional os participantes explicitam sua disposio a pagar pela
aquisio do objeto colocado venda, em lances verbais crescentes e sucessivos, numa
disputa que vencida por quem se prope a pagar o maior valor em moeda corrente. No
prego, ocorre a explicitao da disposio a receber dos participantes para fornecimento de
um produto, vencendo a disputa quem oferece o menor preo de venda para o objeto licitado
(CARNEIRO; PEREIRA, 2005).
Uma caracterstica marcante para os leiles a presena de assimetria de
informaes entre as partes (KLEMPERER, 2004).
Para Klemperer (2004), existem quatro formatos clssicos de leilo, que
serviriam de base para os desenhos efetivamente utilizados nos diferentes mercados: 1) Leilo
fechado de primeiro preo; 2) Leilo fechado de segundo preo (ou leilo de Vickrey); 3)
Leilo ascendente (tambm conhecido por leilo aberto, oral, ou ingls); e 4) Leilo
descendente (tambm chamado de holands), adaptado na administrao pblica brasileira
com a denominao de prego.
Na teoria dos leiles, o prego chamado de leilo reverso, descendente ou do
tipo holands, que funciona de maneira inversa ao leilo ascendente ou ingls, ou seja, o
processo se inicia com um preo alto, que reduzido sistematicamente por disputa entre os
participantes at que um ltimo participante manifeste sua inteno de realizar a transao. O
produto vendido, ento, ao preo corrente (KLEMPERER, 2004).
De acordo com Motta (2002), o prego no Brasil um instrumento utilizado
pelo setor pblico para comparar e selecionar propostas de bens e servios, oportunidade em
que as ofertas so apregoadas em sesso pblica, com presena de interessados e onde lances
podem ser continuamente melhorados. Segundo o mesmo autor, esta prtica no inovadora,
tendo sido incorporada por texto das ordenaes Filipinas no ano de 1592 nas primeiras
aplicaes de licitao pblica, no Brasil.
O prego foi oficialmente institudo por meio de Medida Provisria n. 2.026
de 28 de julho de 2000, regulamentado pelo Decreto n. 3.555 de 08 de agosto de 2000, que o
inseriu no mbito da Unio dando origem a atual Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002 que
permitiu que o governo Federal estendesse esta nova modalidade de licitao pblica tambm
para o mbito dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Com o advento do Decreto n.
5.450 de 31 de maio de 2005, foi regulamentado o prego realizado por meio eletrnico.
A modalidade de prego uma nova modalidade de licitao pblica, onde o
processo se d em uma nica sesso, atravs da apresentao inicial de proposta de preo.
Aps a aceitabilidade das propostas e a verificao dos termos do edital, pode em seguida,
haver uma seqncia de lances decrescentes entre os licitantes considerados aptos.
Posteriormente, analisada a documentao da proposta vencedora, para em seguida ser
adjudicado ao vencedor e homologado, caso no haja recursos.
H dois tipos de prego utilizados independentemente do valor estimado para
contratao: o prego presencial e o prego eletrnico. O prego presencial foi regulamentado
pelo decreto n. 3.555/2000, e realizado em uma sesso pblica, sendo a oferta inicial escrita
e os lances verbalizados, somente pelos participantes com preo superior em at 10% do
menor preo ofertado inicialmente, havendo a necessidade da participao de no mnimo trs
participantes. Havendo lance, o seguinte dever ser dado ao ltimo valor ofertado por um
outro licitante. O prego eletrnico foi regulamentado pelo Decreto n. 5.450/2005 e
realizado pela Internet, sem limitao de preo, podendo os lances, serem ofertados inclusive
sobre o prprio preo anteriormente apresentado. Pode ser utilizado tempo randmico no
prego eletrnico, para encerramento da fase de lances, caso se prolongue a sesso, a critrio
do pregoeiro (TCU, 2006).
O Prego comeou a ser operacionalizado em 2000, como iniciativa para
reduzir os custos e agilizar a realizao de licitaes e contratao de bens e servios
realizados pelos rgos pblicos com empresas privadas, no havendo limite de valor para sua
utilizao. Por tratar-se de uma opo de licitao com caractersticas de natureza
simplificadora, para aquisio de bens e servios comuns, a modalidade a ser utilizada
prioritariamente como regra, que somente pode ser substituda se, justificadamente, a
Administrao Pblica demonstrar sua inconvenincia, fundamentada e embasada em
preceitos legais ou fatos que apontem para a impossibilidade de sua utilizao.
As principais vantagens caracterizadas no prego so: 1) reduo do tempo de
processamento da licitao, 2) reduo de custos para a administrao, e 3) maior participao
de concorrentes devido possibilidade de disputa aberta. Alm disso, h tambm ganhos
associados simplificao e racionalizao do processo, minimizando deslocamentos at os
rgos contratantes. No prego eletrnico, a apresentao das propostas por meio magntico
permite a participao de um mesmo fornecedor em preges realizados de forma simultnea,
com aumento da competitividade (TCU, 2006).
O Governo Federal, com o intuito de simplificar, dar maior transparncia, rapidez e
competitividade ao processo de aquisies da Administrao Pblica, instituiu o portal
Comprasnet; um sistema on-line que permite uma melhoria dos controles gerenciais das
despesas e, conseqentemente, uma reduo dos custos, alm de padronizar e informatizar os
procedimentos dos diversos setores de aquisio de bens e servios. Em 29 de janeiro de 2001,
o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, disponibilizaram o sistema de prego
eletrnico no site www.comprasnet.gov.br (RODRIGUES; OLIVEIRA, 2002). A primeira
regulamentao veio por meio da Lei n. 10.520/2002, para aplicao exclusiva desta
modalidade para aquisio de bens e servios comuns, sendo vedada para o caso de obras e
servios de engenharia, de locaes imobilirias e alienaes. Para bens e servios comuns, a
legislao conceitua como sendo aqueles que possam ser objetivamente definidos no edital
licitatrio, cuja escolha possa ser feita pelos preos ofertados e quando for possvel definir
padres de qualidade e desempenho estabelecidos por especificaes usuais no mercado
(TCU, 2006). Posteriormente o Decreto n. 5.450/2005 regulamentou a disputa eletrnica com
sua utilizao estendida tambm para servios de engenharia.
A licitao na modalidade de prego requer um termo de referncia, que dever conter de
forma clara o objeto a ser licitado, suas especificaes, condies, prazos e forma de
fornecimento, que so elementos fundamentais na determinao da estimativa do valor de
referncia para aquisio do bem ou servio. No caso da aquisio de servios, deve ser
elaborada uma planilha que contenha todos os elementos com quantidades e composio de
custos unitrios e totais. O valor de referncia obtido atravs de pesquisa de preo no
mercado sendo o preo de referncia mximo admitido pela administrao para aquisio
(ARAJO, 2006). Nessa fase, denominada interna, importante a delineao correta das
especificaes tcnicas e caractersticas do servio, todas as condies da relao contratual
que reflitam a correta formao de custo para os atributos desejados, evitando-se com isso,
por falta de conhecimento, definir um preo que dado a assimetria de informao,
oportunismo e racionalidade limitada dos agentes, levem incompletude da transao,
gerando insatisfao entre as partes. O menor preo de aquisio de bens e servios com
qualidade, requeridos pela Administrao Pblica, deve de acordo com Pindyck & Rubinfeld
(2002), possibilitar um equilbrio, econmico-financeiro do contrato, que permita gerar lucro
tanto para o fornecedor do servio, quanto condies mais vantajosas para a Administrao
Pblica. Nesse sentido Milgron & Roberts (1990) enfatizam que os processos esto a exigir
organizaes flexveis que priorizam a qualidade em resposta cada vez mais veloz as
condies exigidas do mercado, atravs de tecnologias e novas formas de gesto.

3 METODOLOGIA

3.1 FORMULAO DAS HIPTESES


Para Pindyck & Rubinfeld (2002), as teorias so desenvolvidas para explicao de
fenmenos, sendo necessrias para construir modelos do problema estudado, a partir dos
quais so realizadas previses. Para isto, utiliza-se de anlise positiva, que consiste em
proposies de causa e efeito. No caso desta pesquisa, considerou-se que as licitaes so
realizadas em um ambiente cujo sistema caracterizado por instituies onde predominam
regras formais do jogo e as organizaes que so partes integrantes do jogo (NORTH, 1990),
estando sujeitas a comportamentos ocasionados por assimetria informacional. Esta situao,
segundo Croker & Reynolds (1993), no possibilita melhores condies para medir aes dos
agentes, logo, de acordo com Williamson (2005), atributos do bem ou servio passam a serem
cruciais, especificamente se eles so ofertados em condies de incerteza e investimentos
especficos esto envolvidos; podendo ser problema para a eficcia em uma licitao pblica.
Em termos de estimativas de custo, de acordo com Anthony & Govindarajan (1998),
elas so pouco precisas quando decorrente de projetos menos padronizados e informao
acumulada de situaes anteriores serem pouco vlidas. Os autores tambm enfatizam que
dada incerteza do futuro, no h como prever corretamente os custos, logo em uma estrutura
de custos, devem ser considerados dois tipos de fatores desconhecidos. O primeiro fator o
do risco, sabe-se que ir ocorrer; e o segundo o de incerteza, no se sabe da ocorrncia deste
fator e quando ocorrer; logo, no se tm como estimar custos com preciso.
Por outro lado, h de se considerar tambm a questo da competitividade e um dos
princpios legais previstos no artigo 3 da Lei de Licitaes e contratos da Administrao
Pblica refere-se impessoalidade no processo, que de acordo com Carvalho (2005), est
relacionada com a competitividade; alm de ser observada a questo da eficincia como fator
atrelado qualidade no servio pblico, conforme Emenda Constitucional n. 19/1998. Nesse
sentido, Motta (2002) enfatiza que o prego como modalidade competitiva deve admitir
fundamentalmente duas variveis, ou seja, comportar ou no definio objetiva de
desempenho e qualidade; e adequao de propostas e lances em funo do objetivo da
aquisio de bens ou servios comuns. O artigo n. 6 da Lei 8.987/1995, de concesso de
servios e obras pblicas estabelece, como premissa, a exigncia de servio adequado que tem
como conceito bsico na Lei n. 8.078/1990 - Artigo 4 (do consumidor) a adequada e eficaz
prestao de servios pblicos em geral.
Com base no referencial terico desta pesquisa e contribuies de pesquisas empricas,
so estabelecidas as aderncias tericas com a varivel explicada (eficcia dos contratos) e
com as variveis explicativas (diferena de preo, competitividade, qualidade e falha) no
Quadro 1.
Quadro 1: Aderncia terica com as variveis.
Varivel Aderncia terica Referncia
determinado que a contratao de empresas especializadas
para aquisio de bens e servios comuns da Administrao Artigo 3 do Decreto
Eficcia do Pblica, seja, preferencialmente, realizada por licitaes na 3.555, de 8 de agosto
contrato modalidade de prego, por meio de competitividade justa a de 2000.
aquisio mais econmica, segura e eficiente.
Estimativas de custo so pouco precisas quando decorrente
de projetos menos padronizados e com assimetria de
Anthony &
Diferena de preo informao considerando-se ainda os fatores de risco e
Govindarajan (1998).
incerteza do futuro. Logo, no se tm como estimar custos
com preciso.
A competitividade pressupe a impessoalidade como um dos
princpios no processo de licitaes e contratos da Artigo 3 da Lei n.
Competitividade
Administrao Pblica. 8.666/1993.

O prego deve admitir ou no definio objetiva de


Qualidade desempenho e qualidade em funo do objetivo da aquisio Motta (2002).
de bens ou servios comuns.
Os atributos do servio so cruciais, especificamente se eles
so ofertados em condies de incerteza e se investimentos
Falha especficos esto envolvidos; podendo ser problema para a Williamson (2005).
eficcia em uma licitao pblica.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Com isso, foram estabelecidas as possveis relaes de causa e efeito entre variveis
que interagem no sistema de licitao por prego para contratao de servios.
As relaes propostas so: 1) Quanto maior o decrscimo entre o preo contratado e o
estimado, menor a eficcia dos contratos; 2) Mais competitividade aumenta a eficcia do
contrato, 3) Menor avaliao em relao qualidade da gesto dos servios pelo agente,
menor eficcia do contrato e 4) Existncia de falhas no processo reduz a eficcia do contrato.
Desta forma esta pesquisa, partiu do pressuposto de que a eficcia dos contratos de
servios continuados licitados pela modalidade de prego na Administrao Pblica, sofre
influncia das seguintes variveis: Diferena de preos, competitividade, qualidade e falha.
Esses pressupostos conduzem s seguintes hipteses:
H1: Quanto maior a diferena entre o preo contratado e o preo estimado pelo
contratante, menor a eficcia dos contratos.
H2: Quanto maior a competitividade, maior a eficcia dos contratos.
H3: Quanto menor a qualidade dos servios, menor a eficcia dos contratos.
H4: A existncia de falhas nos processos reduz a eficcia dos contratos.
Para comparar a eficcia dos servios continuados provenientes de licitaes
realizadas pela modalidade de prego, estabeleceu-se a hiptese H5 para comparao de duas
amostras independentes, que ser verificada atravs de teste t, para diferenas entre duas
mdias aritmticas entre a modalidade de prego e as previstas na Lei n. 8.666/1993.
H5: A eficcia dos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de
prego maior em relao aos contratos licitados pelas modalidades previstas na Lei
8.666/1993.

3.2 MTODO DA COLETA DE DADOS

3.2.1 COLETA E ANLISE DE DADOS DA MODALIDADE DE PREGO


Os dados, sobre os editais de licitaes pblicas na modalidade de prego eletrnico e
presencial foram obtidos, por meio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
atravs do site Comprasnet (www.comprasnet.gov.br), portal de compras do governo
federal e por meio de consulta a documentos nos rgos, que promoveram licitaes com
estas modalidades.
Do total dos preges obtidos, 66 (sessenta e seis), no link preges/consulta ata e
consultas/extratos contratos no perodo compreendido de janeiro de 2001 a setembro de 2006;
verificou-se que, 19 (dezenove) licitaes realizadas durante o ano de 2006, no tinham dados
suficientes para esta pesquisa, pois os contratos estavam em incio de sua vigncia. Dos 46
(quarenta e seis) preges do perodo compreendido de 2001 a 2005, o que corresponde
populao inicial pesquisada, 06 (seis) foram cancelados ou anulados, 24 (vinte e quatro)
ainda esto em vigncia, e 17 (dezessete) preges resultaram em contratos no renovados,
rescindidos ou tiveram a sua durao mxima permitida, expirada; at a obteno dos dados
em dezembro de 2006, o que corresponde aos dados especficos para esta pesquisa.
Para o levantamento dos dados, da varivel qualidade (Q), foram utilizados de
questionrios estruturados com escala tipo Likert; que de acordo com Selltiz et al. (1959)
sendo uma escala exclusivamente ordinal, possibilita a utilizao de afirmaes relacionadas
ao fenmeno pesquisado, que empiricamente seja coerente com o resultado final; enviados
aos gestores dos contratos nos rgos pblicos federais do Estado do Esprito Santo, que
promoveram preges de servios continuados no perodo de 2001 a 2005.
Na equao 1 se apresenta a regresso linear mltipla proposta que expressa a relao
causal entre a varivel dependente, Eficcia dos contratos (EC) - varivel explicada em
percentual de meses entre a real durao do contrato e o mximo permitido e as respectivas
variveis explicativas: diferena do preo contratado para o estimado (DP) - em percentual,
competitividade (C) - em unidade, qualidade dos servios (Q) - em parmetro qualitativo
ordinal e falhas (F) - em unidade categrica, para os testes das hipteses 1,2,3 e 4.
Foi aplicado o teste F de varincia e o teste t de mdia de dois grupos para testar a
hiptese 5.
EC = 0 + 1 DP + 2 C + 3 Q + 4 F + (1)

3.2.1 COLETA E ANLISE DE DADOS DE OUTRAS MODALIDADES


Para comparar a eficcia dos contratos de servios continuados licitados pela
modalidade de prego, com a eficcia dos contratos relativos s outras modalidades de
licitao prevista pela Lei de Licitao, n. 8.666/1993, foram pesquisados contratos no
perodo imediatamente anterior, 05 (cinco) anos; em relao ao perodo que comeou a
vigorar o prego, realizados com servios de mesma natureza e nos mesmos rgos, ou seja,
de 1996 a 2000, utilizando-se o teste F de varincia e o teste-t para diferena entre duas
mdias. Na pesquisa de coleta de dados, utilizou-se o portal Comprasnet e pesquisa
documental nos rgos. Foram encontrados 20 (vinte) contratos oriundos das outras
modalidades de licitao no perodo compreendido de janeiro de 1996 a dezembro de 2000,
dos quais foram conseguidos dados de 16 (dezesseis) contratos.

4 ANLISE DE DADOS

4.1 ANLISE DE DADOS DO PREGO


A Tabela 1 mostra os resultados obtidos por meio das estatsticas descritivas de
medidas de tendncia central e teste de normalidade referente s variveis estudadas
Tabela 1: Estatsticas descritivas e teste de normalidade
Desvio Normalidade
Varivel Mnimo Mximo Mdia Mediana Moda
Padro KS p-value
Eficcia do contrato 0,11 1,00 0,406 0,25 0,20 0,283 0,98 0,98
Diferena de preo -0,97 0,05 -0,298 -0,26 -0,33 0,264 0,89 0,89
Competitividade 1,00 12,0 4,00 3 1 3,181 1,09 1,09
Qualidade 0,25 1,00 0,529 0,50 0,50 0,248 1,04 1,04
Foram observados, baixos valores de mdia e moda, para a eficcia dos contratos da
modalidade de licitao de prego. Observa-se que a estatstica do teste de Kolmogorov-
Smirnov, o p-value maior que o nvel de significncia de 0,05, parta todas as variveis; ou
seja, os dados possuem distribuio normal.
Na Tabela 2 so obtidos as estatstica da regresso, os coeficientes do modelo de
regresso, teste-t, p-value, fator inflacionrio de varincia (FIV) e a estatstica de Durbin-
Watson(D-W).
Tabela 2: Estatstica da regresso, mtodo dos mnimos quadrados, multicolinearidade e D-W
Varivel R2 F de sig. Coeficiente Teste FIV D-W
B Erro t p-value
Eficcia do Contrato 0,051 0,155 0,328 0,748 -
Diferena de preo -0,125 0,210 -0,596 0,562 1,154
Competitividade 0,559 0,019 -0,006 0,016 -0,392 0,702 1,009 1,533
Qualidade 0,788 0,216 3,650 0,003 1,073
Falha -0,125 0,109 -1,148 0,273 1,142
Verificou-se que o F de Sig. = 0,019, menor que o nvel de significncia de 0,05
considerado; conclui-se que o modelo acima estatisticamente significativo, pois pelo menos
uma das variveis diferente de zero.
O coeficiente de Determinao Mltipla: R2 = 0,599 caracteriza que 59,9% da variao
na eficcia do contrato podem ser explicadas pelas 04 (quatro) variveis explicativas
diferena de preo, competitividade, qualidade e falha.
O valor do intercepto b0 = 0,051 caracteriza que este valor no representativo,
correspondendo a eficcia dos contratos para coeficientes iguais a 0 (zero) para as variveis
explicativas, uma vez que o p-value 0,748 maior que 5%.
O p-value dos respectivos coeficientes de regresso parciais de diferena de preo (-
0,125); competitividade (-0,006) e falha (-0,125) mostram que tais coeficientes, no tm
relao com a eficcia dos contratos. Ainda, mantendo constante a diferena de preo,
competitividade e falhas, a eficcia do contrato aumenta de 0,788% para cada unidade de
acrscimo na qualidade.
A Tabela 2 tambm mostra o resultado do teste de hiptese para partes do modelo..
Pode-se verificar atravs do p-value da Tabela 2 que a hiptese nula no foi rejeitada, pois o
(p-value > 0,05) para as varveis DP, C e F; ento pode-se concluir que no h evidncias de
uma relao linear entre eficcia do contrato e diferena de preo, eficcia do contrato e
competitividade e eficcia do contrato e falha.
Por outro lado verifica-se que ao nvel de 5% de significncia, com o p-value 0,003 <
0,05, que pelo menos uma das variveis explicativas (qualidade) tem relao linear com a
eficcia do contrato.
ainda observado na Tabela 2 que no existe presena de colinearidade entre as
variveis explicativas, haja vista, que o fator inflacionrio de varincia (FIV) < 5.. Alm disso,
de acordo com a estatstica de Durbin-Watson (LEVINE; BERESON; STEPHAN, 2002,
p.749) para o conjunto de dados referido no estudo com quatro variveis explicativas que D =
1,53 da Tabela 4 est entre di e ds (regio de incerteza), onde se conclui que no h como se
tirar uma concluso da existncia ou no de autocorrelao entre os resduos.
A Tabela 3 mostra resultados para os coeficientes de correlao entre a varivel
explicada e variveis explicativas.
Tabela 3: Coeficientes de correlao
Varivel EC DP C Q F
Eficcia do contrato 1,000 -0,158 -0,043 0,740 -0,294

Observa-se, na Tabela que existe uma alta associao (0,740) entre a varivel
explicada - eficcia do contrato e a varivel explicativa - qualidade; e uma fraca associao
entre a varivel explicada - eficcia do contrato com as variveis explicativas: diferena de
preo (-0,158), competitividade (-0,043), e falha (-0,0294).

4.2 ANLISE DE DADOS DE OUTRAS MODALIDADES


A Tabela 4 mostra resultados de medidas de tendncia central dos dados pesquisados
das modalidades de licitao previstas na Lei n. 8.666/1993.
Tabela 4: Estatstica Descritiva de medida de tendncia central
Desvio
n Mnimo Mdia Mediana Mximo Moda
Padro
Outras modalidades 16 0,41 0,84 0,93 1,00 0,19 1,00

A eficcia mdia destes contratos foi de 0,84 com moda 1,00 e desvio padro de 0,19
em torno da mdia, o que demonstra um bom desempenho para a eficcia dos contratos nas
modalidades da Lei n. 8.666/1993.
A verificao da eficcia dos contratos de prego com relao s outras modalidades
foi realizada com teste-t para comparar se existem diferenas entre as mdias de dois grupos
independentes, conforme Tabela 5.
Tabela 5: Estatstica descritiva de medidas de tendncia central.
Desvio Erro
Tipo N Mdia
Padro padro

Dados coletados nos preges 17 0,4059 0,28348 0,06875

Outras modalidades 16 0,8413 0,19200 0,4800

Os resultados mostram que a mdia da eficcia dos contratos de outras modalidades


de 0,8413 e do prego de 0,4059.
Na tabela 6 tm-se os valores do teste F e do teste-t, para o pressuposto de varincias
equivalentes, necessrio para verificar se o teste-t apropriado.
Tabela 6: Teste-t para diferena entre duas mdias
Teste de igualdade de
Teste t
varincias

F F de Sig. t p-value Erro

Igualdade de varincias
Preges 1,583 0,221 -5,132 0,000 0,08483
(Equivalentes)

Na Tabela 6, verifica-se que o F de significncia de 0,221 maior que o nvel de


significncia 0,05; no se rejeitando a hiptese de iguais varincias. O que determina ser o
teste-t apropriado para verificar a diferena entre as duas mdias. Com o p-value de 0,000
menor que o nvel de significncia de 0,05; rejeita-se a hiptese de mdias iguais dos dois
grupos. O valor da mdia de 0,8413 da eficcia dos contratos de outras modalidades
estatisticamente significante quando comparado mdia da eficcia dos contratos por prego.

5 CONCLUSES
Este trabalho pesquisou quais fatores afetaram a eficcia dos contratos de servios
continuados na Administrao Pblica, licitados por meio da modalidade de leilo reverso
(prego) que tm durao de 1 (um) ano, e que podem ser prorrogados at 60 (sessenta) meses.
Verificou-se tambm eficcia em relao s modalidades de licitao prevista na lei n.
8.666/1993.Chegou-se as seguintes concluses em relao as hipteses:
H1: Quanto maior a diferena entre o preo contratado e o preo estimado pelo
contratante, menor a eficcia dos contratos.
Estatisticamente no existe uma relao relevante entre a eficcia do contrato e a
diferena de preo em relao ao preo estimado para contratao dos servios, porm a
relao inversa na equao da regresso, infere na tendncia de diminuio da eficcia do
contrato com o aumento da diferena de preo, o que reafirma os resultados de McAfee &
McMillan (1986) que chegaram concluso que para leiles ideais importante a estimao
de preo e adequadas ofertas.
H2: Quanto maior a competitividade, maior a eficcia dos contratos.
Estatisticamente no existe uma relao relevante entre a eficcia do contrato e a
competitividade da licitao. A relao inversa que apareceu na equao de regresso mostra
a tendncia da diminuio da eficcia do contrato, com o aumento do nmero de licitantes, o
que de certa maneira se contrape ao estudo de Hendricks, Pinkse & Porter (1999), que
afirmaram que na presena de maior nmero de competidores os licitantes tendem a dar
lances menores com ofertas mais prximas.
H3: Quanto menor a qualidade dos servios, menor a eficcia dos contratos.
H uma relao estatisticamente significativa entre a eficcia do contrato e a qualidade
dos servios prestados, de onde se infere que a boa gesto dos servios prestados pelo agente
proporciona uma melhor eficcia do contrato, trazendo benefcios gesto pblica.
H4: A existncia de falhas nos processos reduz a eficcia dos contratos.
Estatisticamente no existe relao relevante entre a eficcia do contrato e a falhas no
processo de licitao, porm a tendncia da relao inversa entre falha e eficcia do contrato
pode afetar sua eficcia. Para anlise da eficcia dos contratos de servios continuados
realizados por meio da modalidade de licitao por prego; com a eficcia dos contratos
oriundos de outras modalidades de licitao, foi utilizado o teste F de equivalncia de
varincias e o teste t para diferena entre a mdia de dois grupos, seguindo-se respectivamente
a hiptese e concluses.
H5: A eficcia dos contratos de servios continuados licitados pela modalidade de
prego maior em relao aos contratos licitados pelas modalidades previstas na Lei n.
8.666/1993.
Verificou-se estatisticamente, que a hiptese acima foi rejeitada, pois a eficcia dos
contratos licitados pelas demais modalidades previstas no Artigo 23 da Lei 8.666/1993 mais
eficaz que as licitaes de prego para servios continuados. Foi verificada uma durao
mdia de 84,13% em relao ao tempo mximo possvel, com moda de 100% para os
contratos de servios continuados; em relao mdia de 40,59% com moda 20% para os
contratos licitados pela modalidade de prego.
Conclui-se, assim, que a qualidade dos servios foi fator preponderante na no
renovao dos contratos de preges utilizados como base da anlise desta pesquisa, afetando a
eficcia destes contratos e que as outras variveis (diferena de preo, competitividade e
falha), estatisticamente, no influenciaram a eficcia dos contratos. No entanto foi observada
na equao da regresso uma relao inversa destas variveis com a eficcia, o que sugere
uma anlise destas relaes para maior eficincia do processo, objetivando uma melhor
eficcia.
Os resultados desta pesquisa esto sujeitos a limitaes, devido ao: 1) pequeno nmero
de preges para anlise; 2) banco de dados do portal do governo federal no disponibilizar
ainda informaes sobre a renovao, resciso e durao dos contratos com incio efetivo e
trmino; 3) recente implantao da modalidade de prego que ocorreu aps o ano de 2000; 4)
pequena adeso de rgos que utilizaram a modalidade de prego na contratao de servios
continuados no Estado do Esprito Santo, conforme evoluo dos preges realizados, objeto
desta pesquisa de 2001 a 2005; e 5) dificuldades operacionais de coleta de dados em rgos
que participaram com dados para a pesquisa.
Espera-se que os resultados das anlises deste trabalho tenham inferncia na
parametrizao e melhora na adequao de atributos na utilizao de prego para contratao
de futuras licitaes de servios. Pretende-se com isso, uma maior eficincia do processo para
que seja alcanado o objetivo do principal e agente, que corresponde realizao do objeto
contratado para a Administrao e ao licitante o valor do pagamento correspondente.

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