El reto de la formalidad en el

sector pblico peruano

Se considera que una persona est en situacin de informalidad laboral cuando a pesar de realizar
labores de manera subordinada no se encuentra registrada en planilla y por tanto, no accede a
benecios laborales. En el sector pblico, los servidores en condicin de informalidad laboral suelen
estar contratados indebidamente bajo la modalidad de locacin de servicios.
Segn informacin estadstica del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo existen 170 mil
personas naturales contratadas bajo la modalidad de locacin de servicios en el sector pblico, no
necesariamente todas en situacin de informalidad laboral, considerando que segn la Encuesta
Nacional de Hogares del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, existiran aproximadamente
150 mil personas en condicin de informalidad laboral en el sector pblico, fundamentalmente,
contratadas bajo la modalidad de locacin de servicios, situacin que no deja de ser preocupante.
A pesar de ello, la tasa de informalidad laboral registrada en el sector pblico (entre 11% y 12%)
resulta signicativamente inferior a la observada en el sector privado (55%). A continuacin, se
analizan los principales indicadores de informalidad laboral en el sector pblico.

Denicin de informalidad laboral en el sector pblico

Se considera que una persona al servicio del Estado se encuentra en condicin de informalidad laboral cuando
realiza labores de forma subordinada en una entidad pblica y, a pesar de ello, no est registrada en planilla
bajo ningn rgimen laboral y, por tanto, no accede a benecio laboral alguno (vacaciones, aguinaldos,
compensacin por tiempo de servicios, seguridad social en salud y pensiones, entre otros).
Estas personas al servicio del Estado en condicin de informalidad laboral suelen estar contratadas
indebidamente bajo la modalidad de locacin de servicios, regulada por el artculo 1764 del Cdigo Civil y sus
normas complementarias.

En el ao 2015, la tasa de informalidad laboral en el sector pblico se ubic alrededor del 12%
Segn la Planilla Electrnica del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), que es un registro
administrativo ocial de los trabajadores del sector privado y los servidores del sector pblico, a diciembre de
2015, existan 170 mil locadores de servicios (personas naturales) registrados por las diversas entidades pblicas
en los 3 niveles de gobierno1.
Si bien no necesariamente todos los referidos locadores de servicios se encuentran en situacin de informalidad
laboral, si asumimos que el 100% de los 170 mil locadores del sector pblico vienen realizando actividades
subordinadas en la prctica, podramos inferir que la tasa de informalidad laboral potencial en el sector pblico
ascendera a 12%, considerando que existen alrededor de 1 milln 400 mil personas al servicio del Estado en total.

Participacin de personas al servicio del Estado segn rgimen de contratacin, 2015

(en porcentaje)
D. Leg. N728 Carreras
11% especiales
Locadores
de servicios 38%
(potenciales
informales)
12%
D. Leg. N276 D. Leg. N1057
19% (CAS) Fuente: Ministerio de Trabajo y
Promocin del Empleo, Planilla
20% Electrnica (diciembre 2015)
Elaboracin: SERVIR-GPGSC
Incluyendo a las empresas pblicas.

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 Dicha informacin puede ser contrastada con la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2015 del Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), a partir de la cual encontramos que existen aproximadamente 150
mil personas al servicio del Estado en condicin de informalidad laboral2, lo cual implica un tasa de informalidad
laboral de 11%; cifras similares a las obtenidas a partir de la Planilla Electrnica.

Participacin de personas al servicio del Estado segn formalidad, 2015

(en porcentaje)
Informales
11%

Formales
89%
Fuente: INEI, ENAHO 2015
Elaboracin: SERVIR-GPGSC

Alto nivel de informalidad laboral en los gobiernos locales

Segn nivel de gobierno, la mayor tasa de informalidad laboral en el sector pblico se registrara en los
gobiernos locales (26%), seguida del gobierno nacional (13%) y los gobiernos regionales (6%), tomando como
fuente la Planilla Electrnica; informacin similar a la contenida en el Registro Nacional de Municipalidades
2016 del INEI en el caso de los gobiernos locales.

Tasa de informalidad laboral segn nivel de gobierno, 2015

(en porcentaje)

26%

13% 12%
6% Fuente: Ministerio de Trabajo y
Promocin del Empleo, Planilla
Local Nacional Regional Total Electrnica (diciembre 2015)
Elaboracin: SERVIR-GPGSC

Elevada concentracin de locadores en gobierno nacional y local

Del total de locadores de servicios en el sector pblico que son potenciales informales laborales (170 mil), el 82%
forma parte del gobierno nacional (46%) y de los gobiernos locales (36%).

Locadores de servicios* en el sector pblico segn nivel de gobierno, 2015

(en personas y porcentaje)
Regional
30 000

46% 18% 36% *Personas naturales (cifras

redondeadas)
Fuente: Ministerio de Trabajo y
Nacional Local Promocin del Empleo, Planilla
79 000 61 000 Electrnica (diciembre 2015)
Elaboracin: SERVIR-GPGSC

La signicativa presencia de locadores se podra explicar, en parte, por las restricciones establecidas en las leyes
anuales de presupuesto del sector pblico para contratar personal, la prohibicin de contratar personal bajo el
rgimen de contratacin administrativa de servicios (CAS) en los proyectos de inversin pblica3, la mayor
exibilidad para contratar locadores de servicios en comparacin con los trmites requeridos para contratar
personal, entre otros factores.

2 Personas que declararon ser asalariadas del sector pblico y que, a pesar de estar en condicin de subordinacin con su empleador, solo tienen
un contrato de locacin de servicios o no cuentan con ningn tipo de contrato o nombramiento.
3 Segn lo establecido en el artculo 4 del Decreto de Urgencia N 057-2009, Establecen medidas econmicas urgentes y de inters nacional en
materia de contratacin administrativa de servicios.

2
 Menor informalidad laboral en el sector pblico respecto del sector privado
La tasa de informalidad laboral en el sector pblico (12% segn la Planilla Electrnica y 11% segn la ENAHO) es
signicativamente inferior a la registrada en el sector privado (55%)4.

Tasa de informalidad laboral: sector pblico vs. privado, 2015

(en porcentaje)

55%

11%

Fuente: INEI, ENAHO 2015

Sector pblico Sector privado Elaboracin: SERVIR-GPGSC

Si comparamos la tasa de informalidad laboral en el sector pblico con la correspondiente al sector privado segn
tamao de empresa, se aprecia que la primera es inferior a la tasa de informalidad laboral registrada en los
segmentos de la micro (89%) y pequea empresa (39%), y bastante similar a la observada en la gran empresa (9%).

Tasa de informalidad laboral: sector pblico vs. privado segn tamao de empresa, 2015
(en porcentaje)

89%

39%

11% 9% * Empresas privadas con ms de

100 trabajadores
** Empresas privadas de 11 a 100
Sector pblico Gran empresa* Pequea empresa** Microempresa*** trabajadores
*** Empresas privadas de 1 a 10
Sector privado trabajadores
Fuente: INEI, ENAHO 2015
Elaboracin: SERVIR-GPGSC
Signicativa cobertura de salud en el sector pblico
Solo el 9% de personas al servicio del Estado no se encuentra aliado a un seguro de salud, cifra congruente con
los niveles de informalidad laboral observados en dicho mbito (11% segn la ENAHO y 12% segn la Planilla
Electrnica).

Participacin de personas al servicio del Estado segn la aliacin a un seguro de salud, 2015
(en porcentaje)
No aliados
9%

Aliados
91%
Fuente: INEI, ENAHO 2015
Elaboracin: SERVIR-GPGSC

4 Se considera que un asalariado del sector privado se encuentra en situacin de informalidad laboral cuando declara que a pesar de estar en
condicin de subordinacin con su empleador solo tiene un contrato de locacin de servicios o no cuenta con ningn tipo de contrato.

3
Conclusiones
La tasa de informalidad laboral en el sector pblico se ubica entre el 11% y 12% e incluye entre 150 mil y 170
mil personas potencialmente, quienes bsicamente son locadores de servicios en relacin de subordinacin
con una entidad pblica.
El ratio o tasa ms elevada de informalidad laboral en el sector pblico se registrara en los gobiernos locales
(26%).
No obstante, el 46% de los potenciales informales laborales se concentra en el gobierno nacional.
La tasa de informalidad laboral en el sector pblico (entre 11% y 12%) es signicativamente inferior a la
correspondiente al sector privado (55%).
Existe un bajo nivel de personas al servicio del Estado sin cobertura de un seguro de salud (9%), lo cual es
congruente con los niveles de informalidad laboral observados en el sector pblico.

Acciones necesarias a futuro

Aplicar con mayor rigurosidad la Sexta Disposicin Complementaria Final del Reglamento General de la Ley N
30057, Ley del Servicio Civil, segn la cual las entidades pblicas solo pueden contratar a personas naturales
bajo la gura de locacin de servicios prevista en el artculo 1764 del Cdigo Civil y sus normas
complementarias, para realizar labores no subordinadas, bajo responsabilidad del titular de la entidad.

Adicionalmente, cabe sealar que el trnsito de las entidades pblicas al rgimen establecido por la Ley N
30057, Ley del Servicio Civil, minimizar el uso indebido de la locacin de servicios en el Estado, considerando
que el acceso al servicio civil se realiza por concurso pblico de mritos, salvo en el caso de los puestos de
conanza. No obstante, en todos los casos, se debe cumplir el perl de puesto establecido.

Adems, en su momento, se podr utilizar la modalidad de contratacin a plazo jo regulada en la Ley N

30057, Ley del Servicio Civil, en los proyectos de inversin pblica, con el n de evitar el uso inapropiado de
la contratacin por locacin de servicios.

Fuentes de informacin
Cdigo Civil y normas complementarias.
Decreto de Urgencia N 057-2009, Establecen medidas econmicas urgentes y de inters nacional en materia
de contratacin administrativa de servicios. 2009.
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI. Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) continua 2015.
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica INEI. Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU) 2016.
Ley N 30057, Ley del Servicio Civil. 2013.
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo - MTPE. Planilla electrnica 2015.

Elaborado por:
Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR - Gerencia de Polticas de Gestin del Servicio Civil
Pje. Francisco de Zela 150 piso 10 - Jess Mara, Lima - Per
Tel. (511) 206 3370
info@servir.gob.pe
Mayo 2017

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