BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Sebuah Negara yang merdeka wajib memiliki hukum untuk ditaati oleh rakyatnya.
Hukum dibentuk supaya menciptakan ketertiban dalam masyarakat. Bentuk hukum bias tertulis
maupun tidak tertulis. Sumber hukum tertulis di Indonesia adalah peraturan perundang-
undangan. Peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum
yang mengikat secara umum dan di bentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara atau pejabat
yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan.
Peraturan perundang-undangan ini dikeluarkan oleh lembaga yang berwenang atau legislatif.
Dengan demikian, terdapat struktur atau tata perundang-undangan dalam sebuah negara. Pada
peraturan perundang-undanga yang dikeluarkan oleh lembaga yang lebih rendah harus mengacu
atau tidak boleh bertentangan dengan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh lembaga yang
lebih tinggi. Contohnya, perda provinsi yang mengatur tentang pendapatan daerah tidak boleh
bertentangan dengan UU yang ditetapkan lembaga perwakilan rakyat di pusat.

Pembentukan peraturan perundang-undangan pada dasarnya harus sesuai dengan beberapa

aspek, antara lain aspek sosiologis, aspek filosofis dan aspek yuridis. Penyusunan naskah
akademik sendiri dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia masih
bersifat fakultatif (bukan keharusan). Memang naskah akademik bukan merupakan keharusan
dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan, akan tetapi sebuah naskah akademik
sangat dibutuhkan dalam pembentukan atau penyusunan naskah akademik.

Penyusunan naskah akademik sangat penting sekali dalam pembentukan peraturan

perundang-undangan, karena penyusunan naskah akademik tidak dapat dipisahkan karena
merupakan kesatuan yang saling berkaitan. Naskah akademik ini merupakan pedoman dan dasar
bagi pemrakarsa maupun pemerintah dalam penyusunan peraturan perundang-undangan. Pada
saat ini, penyusunan naskah akademik (academic paper) dalam rangka pembentukan rancangan
undang-undang tidak saja menjadi permasalahan yang actual di Dewan Perwakilan Rakyat, akan

1
tetapi merupakan pula suatu permasalahan yang dihadapi oleh lembaga-lembaga pemerintah lain
yang berhubungan dengan penyusunan peraturan perundang-undangan.

Pada tahun 1994 Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) mengeluarkan sebuah
ketentuan mengenai Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik. Peraturan Perundang-
Undangan yang di dalamnya terdapat penjelasan nama atau istilah, bentuk, isi dan kedudukan
serta format dari Naskah Akademik.

Di dalam Keputusan Presiden (Keppres) No.108 Tahun 1998 tentang Tata Cara
Menyiapkan Rancangan Undang-Undang, istilah Naskah Akademik disebut Rancangan
Akademik. Sedangkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-Undangan, secara eksplisit tidak mengatur tentang Naskah Akademik, namun
disebutkan mengenai keterlibatan pihak lain di luar lembaga legislatif dan eksekutif dalam
setiap penyusunan sebuah peraturan perundang-undangan yang disebut sebagai partisipasi
masyarakat.

Pelembagaan Naskah Akademik muncul secara tegas dalam Peraturan Presiden

(Perpres) Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang,
Peraturan Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan
Peraturan Presiden. Di dalam Pasal 5 ayat (1) dan (2) Perpres Nomor 68 Tahun 2005 tersebut
dikatakan bahwa keberadaan naskah akademik dalam penyusunan peraturan perundang-
undangan di Indonesia bukan merupakan sebuah kewajiban/keharusan yang harus dilakukan
dalam rangka penyusunan peraturan perundang-undangan, termasuk Peraturan Daerah.
Sehingga, kedudukan sebuah naskah akademik bisa dianggap hanya sebagai pendukung
penyusunan peraturan perundang-undangan.

Seiring dengan perkembangan dan perubahan dinamika kehidupan masyarakat Indonesia,

urgensi sebuah naskah Akademik dalam proses penyusunan peraturan perundang-undangan yang
tepat guna, komprehensif dan sesuai dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-
undangan, menjadi sangat penting.

Untuk itu penulis akan menulis sebuah makalah mengenai Pentingnya Naskah Akademik
Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

2
B. Permasalahan
1. Apakah yang disebut dengan naskah akademik?
2. Bagaimana peran penting naskah akademik dalam proses penyusunan peraturan
perundang-undangan?

3
 BAB II

PEMBAHASAN

1. Penjelasan mengenai Naskah Akademik

A. Pengertian Menurut Pakar.
Terdapat beberapa pengertian mengenai naskah akademik menurut pakar, yaitu:

a) Menurut Multiwati Darus dalam makalah dalam rangka Bintek, Jakarta, BPHN,
2007 dengan judul Fungsi dan Peran Naskah Akademik dalam penyusunan Prolegda
Serta Metodologi Analisis dan Evaluasi Peraturan Perundang undangan , Naskah
Akademik dapat diartikan sebagai sesuatu rancangan yang bersifat akademis atau
pengetahuan.
b) Naskah Akademik Perda disusun oleh SKPD terkait dengan rancangan perda yang
akan dibuat dan dapat juga dibantu oleh pakar hukum dan pemerintahan, dan
beranggotakan dari struktur SKPD terkait, dan dana yang digunakan berasal dari APBD
daerah masing-masing
c) Jimly Asshiddiqqie membedakan antara Naskah Akademik, Naskah Politis dan
Naskah Hukum.

1) Naskah Akademik
beda dengan bentuk atau format rancangan Undang undang yang sudah resmi. Naskah
rancangan akademis disusun sebagai hasil kegiatan yang bersifat akademis sesuai dengan
prinsip-prinsip ilmu pengetahuan yang rasional, kritis, obyektif dan impersonal.

2) Naskah Politis.
Setelah naskah akademik rancangan Undang undang (academic draft) diputuskan oleh
pemegang otoritas politik menjadi rancangan Undang undang yang resmi, maka sejak itu
berubahlah status rancangan Undang undang itu menjadi naskah politik (political draft).

4
 3) Naskah Hukum.
Setelah rancangan Undang undang disetujui bersama oleh DPR dan Pemerintah maka
selambat lambatnya 30 (tiga puluh) hari harus di tanda tangani Presiden dan bila tidak di
tanda tangani dinyatakan sah berdasarkan ketentuan Pasal 20 ayat (5) UUD RI Tahun
1945. Sejak saat itu Naskah Politis berubah menjadi Naskah Hukum.

Bedanya dengan PERDA :

Pada dasrnya perancangan perda sama dengan proses perancangan undang-udang di
tingkat pusat yakni Perencanaan, Penyusunan, Pembahasan, Pengundangan, Sosialisasi.
namun bedanya adalah dalam rancangan perda sebelum diundangkan terlebih dahulu
perda melewati proses evaluasi dan kalrifikasi yang dilakukan oleh kementrian dalam
negeri

Fungsi Naskah Akademik

Sesuai ketentuan Pasal 43 ayat (3) UU No. 12 Tahun 2011, fungsi naskah
akdemik adalah:
1. Bahan awal yang memuat gagasan tentang urgensi pendekatan, ruang lingkup dan
materi muatan suatu Peraturan Perundang undangan ;
2. Bahan pertimbangan yang digunakan dalam permohonan izin prakarsa penyusunan
RUU/ RPP kepada Presiden ; dan
3. Bahan dasar bagi penyusunan rancangan Peraturan Perundang undangan

Sedangkan menurut Sony Maulana S1 yang dengan menggunakan istilah

Rancangan Akademik mengemukakan, terdapat 3 (tiga) fungsi dari Rancangan
Akademik, yaitu :
1. Menginformasikan bahwa perancang telah mempertimbangkan berbagai fakta
dalam penulisan Rancangan Peraturan Daerah;
2. Memastikan bahwa perancang menyusun fakta-fakta tersebut secara logis;

1
Mahendra Putra Kurnia dkk, Pedoman Naskah Akademik PERDA Partisipatif ( Urgensi, Strategi, dan Proses Bagi
Pembentukan Perda yang baik ), Kreasi Total Media (KTM), Yogyakarta, cetakan pertama, Juni 2007, hlm. 31

5
 3. Mernjamin bahwa rancangan Peraturan Daerah lahir dari proses pengambilan
keputusan yang berdasarkan logika dan fakta.
B. PENGERTIAN SECARA YURIDIS
Di dalam ilmu perundang-undangan, naskah akademik merupakan prasyarat untuk
menyusun rancangan peraturan perundang-undangan. Pemakaian istilah Naskah
Akademik peraturan perundang-undangan secara baku digulirkan tahun 1994 melalui
Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) No. G.159.PR.09.10
tahun 1994 tentang petunjuk teknis penyusunan naskah akademik peraturan perundang-
undangan, dikemukakan bahwa naskah akademik peraturan perundang-undangan adalah
naskah awal yang memuat pengaturan materi-materi perundang-undangan bidang tertentu
yang telah ditinjau secara sistemik, holistik dan futuristik.
Sebelumnya berbagai istilah mengenai naskah akademik peraturan perundang-
undangan ini bermunculan, seperti istilah naskah rancangan undang-undang, naskah
ilmiah rancangan undang-undang, rancangan ilmiah peraturan perundang-undangan,
naskah akademis rancangan undang-undang, academic draft penyusunan peraturan
perundang-undangan.2
1. Keputusan Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) No. G.159. PR. 09.
10 Tahun 1994 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademik Peraturan
Perundang undangan, Naskah Akademik adalah naskah awal yang memuat pengaturan
materi materi Perundang undangan bidang tertentu yang telah di tinjau secara sistemik,
holistik dan futuristik.

2. Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan

Rancangan Undang undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan
Presiden, Naskah Akademik adalah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara
ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang
ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, obyek atau arah pengaturan substansi
rancangan Peraturan Perundang undangan.

2
Abdul Wahid, SH., M.Hum, Penyusunan Naskah Akademik, makalah, www.legalitas.org

6
3. Peraturan Menteri Hukum dan HAM Republik Indonesia Nomor. M. HH-01. PP.
01. 01. Tahun 2008 tentang Pedoman Penyusunan Naskah Akademik Rancangan
Peraturan Perundang undangan, naskah akademik adalah naskah yang dapat
dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang ,
tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, obyek atau
arah pengaturan substansi rancangan Peraturan Perundang undangan.

4. UU Nomor 12 Tahun 2011, naskah akademik adalah naskah hasil penelitian atau
pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang
dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut
dalam suatu Rancangan Undang undang, Rancangan Peraturan Daerah Provinsi atau
Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/ Kota sebagai solusi terhadap permasalahan dan
kebutuhan hukum masyarakat.

5. Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-Undangan, secara eksplisit tidak mengatur mengenai Naskah Akademik
sebelum penyusunan suatu peraturan perundang-undangan. Namun, di dalam Undang-
Undang tersebut disebutkan mengenai keterlibatan pihak lain di luar lembaga legislatif
dan eksekutif dalam penyusunan sebuah peraturan perundang-undangan, yang dalam hal
ini disebut dengan partisipasi masyarakat. Pasal 53 Undang-undang Nomor 10 Tahun
2004 menyebutkan :

Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan tertulis dalam rangka
penyiapan atau pembahasan rancangan undang-undang atau rancangan peraturan daerah.
Dalam hal ini partisipasi masyarakat dalam penyusunan sebuah peraturan
perundang-undangan bisa diinterpretasikan sebagai bentuk keterlibatan masyarakat yang
wujud nyatanya berupa penyusunan Naskah Akademik.
Dengan tidak diaturnya naskah akademik secara eksplisit di dalam Undang-
undang Nomor 10 Tahun 2004 tersebut, maka ketentuan Keppres Nomor 188 Tahun
1998 Pasal 3 ayat (1) masih berlaku. Hal itu dikarenakan, dalam Pasal 57 huruf c
Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 ditentukan bahwa peraturan perundang-undangan

7
 lain yang ketentuannya telah diatur dalam undang-undang ini, dinyatakan tidak berlaku.
Akibat Naskah Akademik tidak diatur dalam Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004,
maka ketentuan yang mengatur Naskah Akademik di dalam Keppres Nomor 188 Tahun
1998 tetap berlaku.3
2. Peran Penting Naskah Akademik Dalam Proses Pembuatan Peraturan Perundang-
Undangan
Pada dasarnya, naskah akademik bukan merupakan keharusan dalam proses
pembentukan peraturan perundang-undangan, akan tetapi sebuah naskah akademik sangat
dibutuhkan dalam pembentukan atau penyusunan naskah akademik. Peranan sebuah
naskah akademik dalam proses pembentukan atau penyusunan sebuah peraturan
perundang-undangan antara lain:
1. Naskah akademik merupakan media nyata bagi peran serta masyarakat dalam
proses pembentukan atau penyusunan peraturan perundang-undangan bahkan inisiatif
penyusunan atau pembentukan naskah akademik dapat berasal dari masyarakat;
2. Naskah akademik akan memaparkan alasan-alasan, fakta-fakta atau latar belakang
masalah atau urusan sehingga hal yang mendorong disusunnya suatu masalah atau urusan
sehingga sangat penting dan mendesak diatur dalam suatu peraturan perundang-
undangan. Aspek-aspek yang perlu diperhatikan adalah aspek ideologis, politis, budaya,
sosial, ekonomi, pertahanan dan keamanan. Manfaatnya adalah dapat mengetahui secara
pasti tentang mengapa perlu dibuatnya sebuah peraturan perundang-undangan dan apakah
peraturan perundang-undangan tersebut memamng diperlukan oleh masyarakat;
3. Naskah akademik menjelaskan tinjauan terhadap sebuah peraturan perundang-
undangan dari aspek filosofis (cita-cita hukum), aspek sosiologis (nilai-nilai yang hidup
dalam masyarakat), aspek yuridis (secara vertikal dan horizontal tidak bertentangan
dengan peraturan-peraturan yang telah ada sebelumnya) dan aspek politis (kebijaksanaan
politik yang menjadi dasar selanjutnya bagi kebijakan-kebijakan dan tata laksana
pemerintahan). Kajian filosofis akan menguraikan mengenai landasan filsafat atau
pandangan yang menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam
peraturan perundang-undangan. Untuk kajian yuridis, merupakan kajian yang
memberikan dasar hukum bagi dibuatnya suatu peraturan perundang-undangan, baik

3
Aan Eko Widiarto, SH., MHum., Metode dan Teknik Penyusunan Naskah Akademik , makalah, www.legalitas.org

8
 secara yuridis formal maupun yuridis materiil, mengingat dalam bagian ini dikaji
mengenai landasan hukum yang berasal dari peraturan perundang-undangan lain untuk
memberi kewenangan bagi suatu instansi membuat aturan tertentu dan dasar hukum
untuk mengatur permasalahan (objek) yang akan diatur. Kajian sosiologis menjelaskan
peraturan dianggap sebagai suatu peraturan yang efektif apabila tidak melupakan
bagaimana kebutuhan masyarakat, keinginan masyarakat, interaksi masyarakat terhadap
peraturan tersebut. Sehingga dalam kajian ini realitas masyarakat yang meliputi
kebutuhan hukum masyarakat, kondisi masyarakat dan nilai-nilai yang hidup dan
berkembang (rasa keadilan masyarakat.)4; Kajian politis pada prinsipnya mengedepankan
persoalan kepentingan dari pihak terkait (pemerintah dan masyarakat) melalui kekuatan
masing-masing pihak, oleh karena itu naskah akademik berperan menjadi sarana
memadukan kekuatan-kekuatan para pihak tersebut, sehingga diharapkan perpaduan
tersebut menjadi sebuah kebijaksanaan politik yang kelak menjadi dasar selanjutnya bagi
kebijakan-kebijakan dan pengarahan ketatalasanaan pemerintahan;
4. Naskah Akademik memberikan gambaran mengenai substansi, materi dan ruang
lingkup dari sebuah peraturan perundang-undangan yang akan dibuat. Dalam hal ini
dijelaskan mengenai konsepsi, pendekatan dan asas-asas dari materi hukum yang perlu
diatur, serta pemikiran-pemikiran normanya;
5. Naskah Akademik memberikan pertimbangan dalam rangka pengambilan
keputusan bagi pihak eksekutif dan legislatif pembentukan peraturan perundang-
undangan tentang permasalahan yang akan dibahas dalam naskah akademik.
Saat ini kecenderungan pandangan masyarakat yang menempatkan perundang-
undangan sebagai suatu produk yang berpihak pada kepentingan pemerintah (politik)
semata sehingga dalam implementasinya masyarakat tidak terlalu merasa memiliki dan
menjiwai perundang-undangan tersebut. Oleh karena itu, Naskah Akademik diharapkan
bisa digunakan sebagai instrumen penyaring, menjembatani dan upaya meminimalisir
unsur-unsur kepentingan politik dari pihak pembentuk peraturan perundang-undangan, di
mana Naskah Akademik yang proses pembuatannya dengan cara meneliti, menampung

4
Ibid., hlm. 30

9
dan mengakomodasi secara ilmiah kebutuhan, serta harapan masyarakat, maka
masyarakat merasa memiliki dan menjiwai perundang-undangan tersebut.

10
 BAB III
PENUTUP

Kesimpulan

Keberadaan naskah akademik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan

sebenarnya sangat strategis dan merupakan kebutuhan yang tidak dapat dihindarkan apabila
membentuk peraturan perundang-undangan yang baik. Hal ini disebabkan dalam perkembangan
ketatanegaraan Indonesia secara yuridis masih belum banyak aturan hukum yang lengkap untuk
mengatur segala hal. Sementara arus perubahan yang diinginkan masyarakat sangat kuat
khususnya terhadap produk peraturan perundang-undangan yang responsif dan aspiratif.
Masyarakat lebih banyak menuntut keberadaan suatu peraturan perundang-undangan bukanlah
kehendak penguasa belaka. Namun perlu adanya ruang-ruang publik yang memungkinkan
aspirasi rakyat terakomodasi dalam penyusunan substansi peraturan perundang-undangan.
Dengan naskah akademik, maka ruang-ruang publik (masyarakat) tersebut sangat terbuka dan
masyarakat bebas mengeluarkan aspirasi serta melakukan apresiasi terhadap substansi peraturan
perundang-undangan yang akan dan sedang diatur.

11
 Daftar Pustaka

1. Mahendra Putra Kurnia dkk, Pedoman Naskah Akademik PERDA Partisipatif (

Urgensi, Strategi, dan Proses Bagi Pembentukan Perda yang baik ), Kreasi Total
Media (KTM), Yogyakarta, cetakan pertama, Juni 2007
2. Abdul Wahid, SH., M.Hum, Penyusunan Naskah Akademik, makalah,
www.legalitas.org
3. Aan Eko Widiarto, SH., MHum., Metode dan Teknik Penyusunan Naskah
Akademik , makalah, www.legalitas.org

12